LEZIONE 02

FINALITÀ E LOGICHE DI FUNZIONAMENTO

DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE
 Agenda

 Le Istituzioni Pubbliche

 Le finalità delle Istituzioni Pubbliche

 Livello politico e livello amministrativo nelle Istituzioni Pubbliche

 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche: politico, legale ed

economico-aziendale

 Le teorie sui processi decisionali nelle Istituzioni Pubbliche

 Il vocabolario sulle Istituzioni Pubbliche

 Management pubblico ed economia aziendale

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Le Istituzioni Pubbliche

È possibile qualificare come Istituzione Pubblica ogni

organizzazione a cui la collettività ha conferito, direttamente o
indirettamente, poteri sovraordinati per la tutela e la promozione di
interessi ritenuti rilevanti per la comunità.

Istituzioni Pubbliche
Istituzioni Pubbliche
Specializzate
Territoriali
(es. CNR, Trenord,
(es. EU, Stati, regioni,
Fondazione Teatro alla
comuni)
Scala)
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Le finalità delle Istituzioni Pubbliche

Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali

L’interesse pubblico non è quindi la sommatoria di tanti interessi individuali, ma un

valore in sé, che rispecchia i valori di una comunità

Ognuno di noi instaura relazioni multiple e di natura differenziata con le istituzioni

pubbliche: come cittadino, come utente e come cliente (fornitore, lavoratore)

La multidimensionalità dei nostri ruoli nei confronti delle istituzioni pubbliche,

riflette la multidimensionalità dell’azione pubblica, che deve contemperare diversi
obiettivi, spesso contradditori tra di loro
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Livello politico e livello amministrativo

Due livelli di funzionamento:

 Politico: costituito dagli organi eletti (assemblea, governo, presidente dell’organo di

governo), ha funzioni di indirizzo e di controllo. È in carica per un tempo
prestabilito.

 Amministrativo: costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche e

gestiscono i servizi pubblici, è responsabile della parte operativa. Si tratta di un
corpo professionale stabile.

Il livello politico e il livello amministrativo hanno relazioni molto frequenti e costanti e un

orientamento temporale diverso: l’organo politico è molto attento alle scadenze elettorali
(breve periodo), mentre le strutture amministrative stabili dovrebbero fisiologicamente avere un
orientamento più al medio-lungo periodo.
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Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:
politico, legale ed economico-aziendale

Modello politico

Istituzioni Pubbliche

Modello
Modello legale economico-aziendale
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Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:
politico, legale ed economico-aziendale

Modello politico
 Nei regimi democratici, le istituzioni pubbliche trovano nella competizione elettorale, ossia
nella ricerca del consenso, il principale meccanismo di regolazione dei rapporti tra la
comunità e la politica.

 Riconoscere che la responsabilità dell’azione pubblica dipende da organi politici eletti è

importante per due motivi principali:

 La responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica e quindi alla qualità
complessiva del sistema politico;

 Il management pubblico risente della complessità del sistema politico e della fragilità di un
sistema di rendicontazione tra “governati” e “governanti” che si fonda principalmente
sull’esercizio del voto, che strutturalmente non può da solo regolare tutta la complessità
dell’azione collettiva
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Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:
politico, legale ed economico-aziendale

Modello legale
 Il modello legale garantisce che gli organi di governo e le strutture amministrative, che
esercitano rilevanti poteri sovraordinati su persone, imprese e associazioni, agiscano
sempre in un quadro di norme e di limiti piuttosto stabili e decisi dai rappresentanti della
collettività.

 All’interno di ogni istituzione pubblica, il livello amministrativo controlla il rispetto della

legalità da parte del sistema politico e viceversa. Inoltre, ogni istituzione pubblica è
sottoposta alla verifica esterna di un’autorità di controllo indipendente (es. Corte dei Conti
per il Governo centrale).

 Rapporto dialettico tra modello politico e legale in quanto espressioni di due momenti
diversi dell’attività di governo: l’autonomia di decidere in rappresentanza della comunità
(il modello politico) e il rispetto delle regole della vita comunitaria (il modello legale).
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Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:
politico, legale ed economico-aziendale

Modello economico-aziendale

 Rilevante dimensione economica, in quanto acquisiscono dalla società ingenti risorse, le

trasformano e le cedono sotto forma di servizi e funzioni redistributive e di regolazione,
necessarie per la tutela degli interessi collettivi.

 Ogni istituzione pubblica deve rispettare le logiche economico-aziendali fondamentali in

quanto deve garantire funzionalità ai soggetti che rappresentano, ossia risultati coerenti ai
contributi richiesti alla collettività

 La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere raggiunta solo considerando tutte le
dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale: la chiarezza strategica, la razionalità
organizzativa, la produttività operativa, l’efficacia dei servizi e la capacità di raggiungere gli
utenti obiettivo.
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Tre modelli compresenti nelle Istituzioni Pubbliche:
politico, legale ed economico-aziendale
ESEMPIO

Un terreno pubblico in centro città è individuato dal punto di vista economico e della razionalità urbanistica
come ideale per la costruzione di una nuova scuola, perché vicino al bacino di utenza degli alunni e ai mezzi di
trasporto e dalle caratteristiche utili per minimizzare i costi di costruzione.

Il suo utilizzo per la costruzione della scuola è però impedito dal piano urbanistico della città che lo ha posto
sotto vincolo ambientale con destinazione di «verde pubblico», per il rispetto di vincoli normativi complessivi
che regolano il rapporto tra spazi costruiti e spazi liberi.

Con un processo molto articolato e complesso e un lungo dibattito politico si può modificare il piano
urbanistico e “svincolare il terreno”, se si individuano altri spazi pubblici per la stessa finalità. Questi spazi
alternativi sarebbero però periferici.

Alcuni preferiranno avere su quel terreno centrale un parco e altri una scuola.

Quale razionalità deve prevalere per la scelta: economica, consenso politico o rispetto vincoli legali?
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Quale equilibrio tra modello
politico, legale ed economico-aziendale?
 I risultati delle istituzioni pubbliche sono soddisfacenti se disegnano e attuano delle politiche costo-
efficaci, se queste godono del necessario consenso politico e si svolgono nel perimetro della legalità

 Tutti e tre i modelli contribuiscono in egual misura ai risultati delle istituzioni pubbliche: non esiste
una gerarchia tra i tre modelli

 I tre modelli hanno però razionalità concorrenti non sempre facilmente sintetizzabili.

 Le istituzioni pubbliche che funzionano bene sono quelle che riescono a contemperare le razionalità
distinte e specifiche dei tre modelli

 In passato spesso hanno prevalso il modello legale o quello politico su quello economico-aziendale,
sacrificando l’efficacia dell’implementazione delle politiche a favore di legalità e consenso.

 La correzione di questa debolezza non può risiedere nel prevalere del modello economico aziendale,
ma nell’equilibrio contemperato dei tre modelli
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Le teorie sui processi decisionali
nelle Istituzioni Pubbliche

1) Modello razionale
Tutte le variabili rilevanti per la decisione possono essere identificate, selezionate,
rappresentate in modelli e misurate. È possibile stimare la correlazione tra le variabili.
Operativamente si passa attraverso la costruzione di modelli o di algoritmi quantitativi
che rappresentano, seppur in modo semplificato, la realtà. Il modello viene usato per
simulare gli impatti delle possibili alternative di policy, per scegliere quella ottimale (la
razionale).

2) Razionalità limitata (Simon)

Nei sistemi sociali complessi non è possibile ipotizzare processi decisionali basati sulla
razionalità assoluta e su un quadro informativo completo. Esistono distinte prospettive
decisionali che vanno sintetizzate, coniugando diversi linguaggi ed analisi fino ad
arrivare ad un livello di razionalità ritenuta soddisfacente tra tutte le coalizioni coinvolte.
Le decisioni pubbliche sono complessi processi di negoziazione politica e sociale tra
constituency con obiettivi contrastanti.
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Le teorie sui processi decisionali
nelle Istituzioni Pubbliche

3) Modello incrementale (Lindblom)

Il metodo razionale (root method) si basa sull’ipotesi che gli attori concordano su un’unica
funzione obiettivo. Perciò il metodo razionale non è realistico. L’analisi a supporto della
decisione procede attraverso una serie di confronti e aggiustamenti limitati e consecutivi
a partire dalla situazione storica data (mutual partisan adjustement). Si parte dallo status
quo verso la direzione che l’esperienza suggerisce e che sia in grado di creare un
compromesso accettabile tra i decisori. La modifica dall’equilibrio storicamente costruito
tra le parti è al margine (incrementale).

4) Mixed-scanning (Etzioni)
I processi decisionali complessi non sono né perfettamente olistici (capacità di analizzare il
quadro globale), né sono soltanto incrementali (esclusivo orientamento ai miglioramenti al
margine). Si procede per analisi che rappresentano delle prove successive su dimensioni
che si ritengono critiche e strategiche. Le analisi che emergono da questi approfondimenti
determinano il quadro decisionale.

Il vocabolario sulle Istituzioni Pubbliche
Governo
Tre significati nel linguaggio corrente:
1. L’intera articolazione delle istituzioni
pubbliche, che comprende sia il livello politico,
sia quello amministrativo
2. Organo deputato all’esercizio del potere
esecutivo, tenuto pertanto distinto da quello
legislativo e giudiziario
3. Funzione di governo delle istituzioni in
generale, che si estende oltre il potere esecutivo
(in quanto comprende anche il livello
amministrativo interno e l’utilizzo del modello
legale) per orientare la vita della comunità di
riferimento
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Governance pubblica
Tendenze in atto:
• Rappresentanza dell’interesse pubblico non
può essere considerata di esclusiva pertinenza
degli organi politici eletti
• Ampliamento dei confini del sistema politico, in
cui la ricerca dell’interesse pubblico passa
anche tramite il coinvolgimento di altre
istituzioni (imprese, associazioni, non profit) e
dei cittadini
• Assetti istituzionali e meccanismi decisionali in
grado di rafforzare i sistemi di policymaking e
di rendicontazione delle istituzioni pubbliche
nei confronti delle comunità di riferimento
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Management pubblico ed economia aziendale

Alcuni elementi distintivi della teoria dell’economia aziendale applicata alle istituzioni
pubbliche:

1. Management come trasversale alle diverse tipologie di istituti (impresa, istituzione

pubblica, azienda non profit, famiglia)

2. Concetto di azienda  l’attenzione dell’analisi aziendale è posta sui processi economici

piuttosto che sui processi politici, istituzionali o sociali

3. Autonomia e unitarietà dell’azienda pubblica

4. Il sistema delle Istituzioni Pubbliche non è un corpo organico unitario e indistinto, ma

una serie di istituzioni autonome, ognuna dotate delle sue specificità, della sua storia e
delle sue competenze distintive: il miglioramento del sistema si ottiene con la crescita di
funzionalità delle singole istituzioni