Elisa Mori

Caratteristiche delle
istituzioni pubbliche

Management delle Amministrazioni Pubbliche

 Gli istituti e le aziende

Vi ricordate?
• Quando le società umane hanno regole e strutture di comportamento relativamente stabili per
i singoli e per i gruppi prendono il nome di ISTITUTI
• Gli istituti sono le società umane che assumono caratteri di istituzioni (famiglie, imprese,
partiti, Stato, …) ovvero che sono fondati su modelli e regole di comportamento adottati da
vaste collettività umane (il matrimonio, la proprietà privata, la democrazia, …) e che sono
stabili e durature nel tempo.
• Gli istituti sono dinamici, unitari, autonomi e perseguono il bene comune

L’attività economica (produzione e consumo di beni economici) è svolta dalle persone nell’ambito
degli istituti.

L’economia aziendale si occupa delle quattro classi principali di istituti nei quali si svolge una
rilevante attività economica:
• le famiglie
• le imprese
• lo Stato e gli istituti pubblici
• gli istituti nonprofit

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 Gli istituti e le aziende

In particolare, studia l’ordine strettamente economico (insieme degli

accadimenti economici) degli istituti, ossia le aziende:
• l’azienda di consumo e di gestione patrimoniale familiare (famiglia)
• l’azienda di produzione (impresa)
• l’azienda composta pubblica (istituto pubblico)
• l’azienda nonprofit

Quindi …l’azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all’interno

dell’istituto pubblico, a prescindere dalla loro interdipendenza dai processi
politici, finalizzata a trovare modalità di impiego di risorse scarse capaci di
contribuire ad un migliore raggiungimento delle finalità istituzionali.

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 I caratteri essenziali degli istituti

Le quattro classi di aziende hanno un unico fine generale (soddisfare

bisogni umani) e un mezzo comune (ovvero l’attività economica)
Si distinguono però per:

• le finalità dominanti, di ordine economico e non economico

• il fine economico immediato
• i portatori degli interessi economici istituzionali, ossia degli interessi
economici primari
• i portatori degli interessi economici non istituzionali
• i processi economici caratteristici

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L’istituto
L’azienda
Le finalità dominanti
Il fine economico immediato
I portatori di interessi
economici istituzionali
Portatori di interessi
economici non istituzionali
I processi economici
caratteristici
Le imprese
L’impresa
L’azienda di produzione
Economiche
Produzione di remunerazioni monetarie e
di altra natura
Di regola: i prestatori di lavoro e i
conferenti di capitale di rischio
Fornitori, clienti, conferenti di capitale di
prestito, Stato, …
Trasformazioni tecniche, spaziali, logiche;
negoziazioni di beni, di credito, di rischi.
Dato un assetto organizzativo e
istituzionale. 5

L’istituto
L’azienda
Le finalità dominanti
Il fine economico
immediato
I portatori di interessi
economici istituzionali
Portatori di interessi
economici non istituzionali
I processi economici
caratteristici
Lo stato, gli istituti pubblici
Lo Stato, gli istituti pubblici (i membri
sono i cittadini)
L’azienda composta (di produzione e di
consumo) pubblica
Progresso sociale e morale
Produzione e consumo di beni pubblici
per soddisfare i bisogni della comunità (e
remunerazione del lavoro)
Tutti i componenti dell’entità politica (e i
prestatori di lavoro)
Fornitori, conferenti di capitale di prestito,
altri istituti pubblici, …
Produzione e consumo di beni pubblici;
raccolta di tributi
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 Le istituzioni pubbliche:
caratteristiche e finalità

ISTITUTI PUBBLICI = sistemi organizzati che esercitano un potere

sovraordinato sui soggetti insediati nel territorio di competenza e
che partecipano alla relativa vita economico-sociale tramite attività
di produzione, finanziamento e regolazione.

Le loro 3 principali caratteristiche sono:

1. La DIMENSIONE TERRITORIALE: esiste un ambito geografico che
delimita la competenza politica ed amministrativa dell’istituto
pubblico;
2. L’ ESERCIZIO di POTERI SOVRA-ORDINATI;
3. La finalità del perseguimento dell’ INTERESSE PUBBLICO.
 La dimensione territoriale

• Istituti pubblici sono per natura inscindibilmente legati ad un

territorio geografico che definisce un limite per la competenza
politica ed amministrativa quindi per le attività e l’esercizio di tutti i
loro poteri (stati nazionali, UE, ONU, Regioni, Province, Comuni).
• Istituti pubblici sono quindi responsabili dell’utilizzo del territorio
quale risorsa scarsa e fondamentale per vita presente e futura.
• Esiste però una distanza tra:
– dimensione ISTITUZIONALE dell’ente pubblico, influenzata da fattori extra-economici:
natura formale dell’ente pubblico, meccanismi di sovranità e rappresentanza della
popolazione;
– dimensione AZIENDALE E FUNZIONALE, influenzata da fattori tecnici, operativi ed
economici che richiederebbero un adattamento costante che garantisca dimensioni
tecnicamente significative, economicamente convenienti e socialmente opportune per
organizzazione processi amministrativi (fusioni, decentramenti di competenze,
separazione tra titolarità della funzione e soggetto gestore).
 Esercizio di poteri sovra-ordinati

• Caratteristica essenziale ed inderogabile delle istituzioni

pubbliche – prevista da fonti legislative di diverso rango.
• Cittadini tenuti a rispettare norme ed obblighi di varia natura
(es. pagare imposte, potere giudiziario).
• Scopo di questi poteri: tutelare diritti ritenuti essenziali, senza
tuttavia ledere i diritti di altri soggetti (vedi funzione
potestativa delle istituzioni pubbliche – es. provvedimenti di
sgombero per rischi vari, divieto di balneazione).
 Finalità di perseguimento
dell’interesse pubblico

• Fine generale di tutti gli istituti secondo il paradigma

aziendale: concorrere al progresso economico e sociale delle
comunità locali, nazionali e sovra-nazionali.
• Fini immediati: caratterizzano le varie tipologie di istituti.
• L’equilibrio economico non è il fine ma la condizione per
garantire economicità; Traggono legittimazione dalla capacità
di soddisfare i bisogni non economici (creazione di valore).
 Finalità di perseguimento
dell’interesse pubblico
Fine generale => perseguire l’interesse pubblico:
1. Interesse della maggioranza della comunità, interesse particolare
della maggioranza della popolazione (es. manutenzione strade);
2. parte comune di interessi diversi (es. sicurezza contro la criminalità
per cittadini, commercianti, turisti)
3. bene comune – interesse considerato positivo per la società per
tradizione, cultura, processi decisionali (R&S, costruzione di
infrastrutture).
• Quindi non pura sommatoria dei singoli interessi individuali (talvolta
possono essere in conflitto) ma un valore in sé, che rispecchia i valori di
comunità.
• Simile a interesse generale: insieme di attività delle istituzioni pubbliche e
conseguente contributo che esse offrono all’interesse della comunità, di
specifici gruppi e di singoli individui.
• Interesse pubblico è “trasversale” => sintesi tra attese diverse.
 Le istituzioni pubbliche
È possibile qualificare come Istituzione Pubblica ogni organizzazione a
cui la collettività ha conferito, direttamente o indirettamente, poteri
sovraordinati per la tutela e la promozione di interessi ritenuti
rilevanti per la comunità.

Istituzioni Pubbliche
Istituzioni Pubbliche
Specializzate
Territoriali
(es. CNR, Trenord,
(es. EU, Stati, regioni,
Fondazione Teatro alla
comuni)
Scala)
 Il vocabolario sulle
Istituzioni Pubbliche
Governo
Tre significati nel linguaggio corrente:
1. L’intera articolazione delle istituzioni pubbliche,
che comprende sia il livello politico, sia quello
amministrativo (Stato)
2. Organo deputato all’esercizio del potere
esecutivo, tenuto pertanto distinto da quello
legislativo e giudiziario
3. Funzione di governo delle istituzioni in generale,
che si estende oltre il potere esecutivo (in
quanto comprende anche il livello
amministrativo interno e l’utilizzo del modello
legale) per orientare la vita della comunità di
riferimento. Si esplica nell’assegnazione di
indirizzi e obiettivi e nella verifica del loro
raggiungimento. Implica che gli organi politici si
rapportino costantemente con gli apparati
amministrativi (istruttoria, mediazione,
fattibilità) ➔ Government è l’esercizio sovra-
ordinato dei poteri attribuiti alla P.A.
Governance pubblica
Tendenze in atto:
• La rappresentanza dell’interesse pubblico non
può essere considerata di esclusiva pertinenza
degli organi politici eletti
• Ampliamento dei confini del sistema politico, in
cui la ricerca dell’interesse pubblico passa anche
tramite il coinvolgimento di altre istituzioni
(imprese, associazioni, non profit) e dei cittadini
(es. co-produzione)
• Assetti istituzionali e meccanismi decisionali in
grado di rafforzare i sistemi di policymaking e di
rendicontazione delle istituzioni pubbliche nei
confronti delle comunità di riferimento
(rendicontazione sociale, processi decisionali
partecipati).
 Significati di
amministrazione pubblica
 Management pubblico ed
economia aziendale
Alcuni elementi distintivi della teoria dell’economia aziendale applicata alle istituzioni
pubbliche:

1. Management come trasversale alle diverse tipologie di istituti (impresa,

istituzione pubblica, azienda non profit, famiglia)

2. Concetto di azienda → l’attenzione dell’analisi aziendale è posta sui processi

economici piuttosto che sui processi politici, istituzionali o sociali

3. Autonomia e unitarietà dell’azienda pubblica: il sistema delle Istituzioni Pubbliche

non è un corpo organico unitario e indistinto, ma una serie di istituzioni
autonome, ognuna dotata delle sue specificità, della sua storia e delle sue
competenze distintive. Il miglioramento del sistema si ottiene con la crescita di
funzionalità delle singole istituzioni;

4. Le scelte fanno riferimento a sistemi istituzionali non di mercato in termini di

valore dello scambio, asimmetria dei poteri formali, vincoli di spesa pubblica,
effetto in termini di ritorno di immagine/consenso non sempre legato alla
creazione di valore aggiunto;
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale

Due livelli di funzionamento:

▪ Politico: costituito dagli organi eletti (assemblea, governo, presidente dell’organo

di governo), ha funzioni di indirizzo e di controllo. È in carica per un tempo
prestabilito.

▪ Amministrativo: costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche e

gestiscono i servizi pubblici, è responsabile della parte operativa. Si tratta di un
corpo professionale stabile.

Il livello politico e il livello amministrativo hanno relazioni molto frequenti e costanti e un

orientamento temporale diverso: l’organo politico è molto attento alle scadenze elettorali
(breve periodo), mentre le strutture amministrative stabili dovrebbero fisiologicamente avere
un orientamento più al medio-lungo periodo.
 Tre dimensioni del
funzionamento delle AAPP

• Il concreto funzionamento degli istituti pubblici dipende dalla

interazione tra:

• Per il buon funzionamento degli istituti pubblici è necessario

equilibrio tra le tre dimensioni.
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale

Modello politico

Istituzioni Pubbliche

Modello
Modello legale
economico-aziendale
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale

Modello politico
▪ Nei regimi democratici, le istituzioni pubbliche trovano nella competizione
elettorale, ossia nella ricerca del consenso, il principale meccanismo di
regolazione dei rapporti tra la comunità e la politica.

▪ Riconoscere che la responsabilità dell’azione pubblica dipende da organi politici

eletti è importante per due motivi principali:

✓ La responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica e quindi alla
qualità complessiva del sistema politico;

✓ Il management pubblico risente della complessità del sistema politico e della fragilità
di un sistema di rendicontazione tra “governati” e “governanti” che si fonda
principalmente sull’esercizio del voto, che strutturalmente non può da solo regolare
tutta la complessità dell’azione collettiva (dibattito politico sintetico e focalizzato su
valori e appartenenze ideologiche).
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale

Modello legale
▪ Il modello legale garantisce che gli organi di governo e le strutture
amministrative, che esercitano rilevanti poteri sovraordinati su persone,
imprese e associazioni, agiscano sempre in un quadro di norme e di limiti
piuttosto stabili e decisi dai rappresentanti della collettività.

▪ All’interno di ogni istituzione pubblica, il livello amministrativo controlla il

rispetto della legalità da parte del sistema politico e viceversa. Inoltre, ogni
istituzione pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un’autorità di controllo
indipendente (es. Corte dei Conti per il Governo centrale).

▪ Rapporto dialettico tra modello politico e legale in quanto espressioni di due

momenti diversi dell’attività di governo: l’autonomia di decidere in
rappresentanza della comunità (il modello politico) e il rispetto delle regole
della vita comunitaria (il modello legale).
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale
Modello economico-aziendale
▪ Rilevante dimensione economica, in quanto acquisiscono dalla società ingenti risorse, le
trasformano e le cedono sotto forma di servizi e funzioni redistributive e di regolazione,
necessarie per la tutela degli interessi collettivi.

▪ Ogni istituzione pubblica deve rispettare le logiche economico-aziendali fondamentali in

quanto deve garantire funzionalità ai soggetti che rappresentano, ossia risultati coerenti
con i contributi richiesti alla collettività e i benefici attesi, ed equilibrio di bilancio (es. scuola
gratis per tutti nell’interesse pubblico ma vincoli di bilancio, efficienza ed efficacia).

▪ La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere raggiunta solo considerando tutte le
dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale: la chiarezza strategica, la razionalità
organizzativa, la produttività operativa, l’efficacia dei servizi e la capacità di raggiungere gli
utenti obiettivo.

▪ L’amministrazione è chiamata ad esprimere un giudizio di economicità sulle scelte politiche

(es. rispetto pareggio di bilancio).
 Tre modelli compresenti nelle Istituzioni
Pubbliche: politico, legale ed economico
aziendale

ESEMPIO

Un terreno pubblico in centro città è individuato dal punto di vista economico e della razionalità
urbanistica come ideale per la costruzione di una nuova scuola, perché vicino al bacino di utenza
degli alunni e ai mezzi di trasporto e dalle caratteristiche utili per minimizzare i costi di costruzione.
Il suo utilizzo per la costruzione della scuola è però impedito dal piano urbanistico della città che lo
ha posto sotto vincolo ambientale con destinazione di «verde pubblico», per il rispetto di vincoli
normativi complessivi che regolano il rapporto tra spazi costruiti e spazi liberi.
Con un processo molto articolato e complesso e un lungo dibattito politico si può modificare il piano
urbanistico e “svincolare il terreno”, se si individuano altri spazi pubblici per la stessa finalità. Questi
spazi alternativi sarebbero però periferici.
Alcuni preferiranno avere su quel terreno centrale un parco e altri una scuola.
Quale razionalità deve prevalere per la scelta: economica, consenso politico o rispetto vincoli legali?
 Quale equilibrio?
• I risultati delle istituzioni pubbliche sono soddisfacenti se disegnano e attuano delle politiche
costo-efficaci, se queste godono del necessario consenso politico e si svolgono nel perimetro
della legalità;
• Il modello politico deve rappresentare l’interesse della collettività ed essere controllato da un
efficace sistema di rappresentanza, il modello legale deve essere orientato a salvaguardare i
diritti individuali e promuovere l’interesse pubblico, il modello economico-aziendale deve
supportare la capacità di produrre beni e servizi di qualità nel rispetto delle risorse
disponibili;
• Tutti e tre i modelli contribuiscono in egual misura ai risultati delle istituzioni pubbliche: non
esiste una gerarchia tra i tre modelli
• I tre modelli hanno però razionalità concorrenti non sempre facilmente sintetizzabili;
• Le istituzioni pubbliche che funzionano bene sono quelle che riescono a contemperare le
razionalità distinte e specifiche dei tre modelli;
• In passato spesso hanno prevalso il modello legale o quello politico su quello economico-
aziendale, sacrificando l’efficacia dell’implementazione delle politiche a favore di legalità e
consenso;
• La correzione di questa debolezza non può risiedere nel prevalere del modello economico
aziendale, ma nell’equilibrio contemperato dei tre modelli.