CAPITOLO III

L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA: PROFILI GENERALI

L’ENTE PUBBLICO
DEFINIZIONE  I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso
l’amministrazione in senso soggettivo, che si articola in enti pubblici, dotati di personalità e
capacità giuridica e quindi idonei ad essere titolari di poteri amministrativi. Sono per questo
definiti CENTRI DI POTERE.

Ciascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettività e la capacità giuridica a tutte le persone

fisiche, istituisce altri soggetti - persone giuridiche, ovvero li configura in astratto, rimettendo a
scelte successive l’effetto della loro costituzione in concreto.
Ciò vale anche per le persone giuridiche pubbliche.
–> I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso
soggettivo, la quale si articola in vari enti pubblici.
Essi sono dotati di capacità giuridica ed essendo idonei ad essere titolari di poteri amministrativi,
possono essere definiti come centri di potere.
L’amministrazione statale, regionale e locale si articola in una serie di enti variamente collegati
alla prima, ma da questa distinti in quanto provvisti di propria personalità.
Accanto agli enti territoriali tradizionali (in primo luogo lo Stato) si sono aggiunti enti legati a
questi livelli territoriali da relazioni più o meno stringenti, così come altri soggetti, svolgenti
attività rilevanti per l’interesse pubblico (ordini professionali, enti sportivi…) sono poi stati
riconosciuti come enti dall’ordinamento.
–> La complessa questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla
giurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori, i quali presi singolarmente non risultano
sufficienti, ma insieme sono idonei per l’individuazione dell’elemento della pubblicità.
Tra questi indici di pubblicità si ricordano:
- La costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico;
- La nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello Stato o di un altro ente
pubblico;
- L’esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici;
- L’attribuzione di poteri autoritativi.
Inoltre, tali indici esteriori, seppur importanti, non sono sufficienti ad individuare gli enti pubblici.
Intervengono altri elementi rivelatori:
- L’utilizzo del denaro pubblico da parte dell’ente: ciò rende responsabile il soggetto pubblico nei
confronti della collettività ed impone che la sua attività sia svolta nel rispetto dei canoni
costituzionali di imparzialità e di buon andamento;
- L’affidamento alla cura doverosa di un interesse pubblico: qualora venga meno la pubblicità
dell’interesse perseguito, la legge può intervenire per estinguere l’ente o per trasformarlo in
soggetto privato.

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Tuttavia, il problema dell’individuazione dell’ente pubblico sembra risolversi affermando che, al di
là della definizione normativa, è un ente pubblico quello che la legge ritiene tale.

 IL PROBLEMA DEI CARATTERI DELL’ENTE PUBBLICO

L’art. 97 Cost. stabilisce il principio generale secondo cui “i pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge”, e l’art. 4 della L. 70/1975 afferma che “nessun nuovo ente pubblico può essere
istituito o riconosciuto se non per legge”.
La qualificazione di un ente pubblico è importante per le diverse conseguenze di rilievo che
comporta. Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno la stessa efficacia
dei provvedimenti dello Stato, sul piano dell’ordinamento generale, impugnabili dinanzi al giudice
amministrativo.

Solo l’ente pubblico ha determinati poteri e determinate caratteristiche, infatti può emanare
provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale alla stregua dei
provvedimenti dello stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo; Poiché un ente pubblico
è dotato di:
1. AUTONOMIA cioè la capacità di porre in essere norme generali e astratte che abbiano
efficacia sul piano dell’ordinamento generale. Autonomia che può essere:
• di indirizzo (possibilità di darsi obiettivi anche diversi da quelli statali);
• finanziaria (possibilità di decidere in orine alle spese e di disporre entrate autonome);
organizzativa (possibilità di darsi un assetto organizzativo diverso dai modelli generali);
• tributaria (possibilità di disporre propri tributi);
• contabile (possibilità di derogare al normale procedimento previsto per l’erogazione di
spese e l’introito di entrate).

2. Diverso è il concetto di AUTARCHIA, ovvero la possibilità di agire per il conseguimento dei

propri fini mediante l’esercizio dell’attività amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella
della Pubblica Amministrazione.

3. Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di AUTOTUTELA, cioè l’ordinamento

attribuisce a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di
sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi.
La differenza con il privato appare quindi evidente in quanto quest’ultimi non possono farsi
giustizia da soli, dovendo ottenere una pronuncia in sede giurisdizionale. Comunque
l’amministrazione non può porsi sullo stesso livello di un organo giurisdizionale
dell’ordinamento generale. Difatti le decisioni assunte in sede giurisdizionale in sede di
autotutela sono PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI, suscettibili di essere impugnati
davanti ad un giudice amministrativo.
L’autotutela è espressione di attività di amministrazione attiva.
Si distingue tra:
- Autotutela che si realizza mediante l’adozione di provvedimenti –> c.d. decisoria –> es.
annullamento;
- Autotutela che si realizza mediante il compimento di operazioni –> c.d. esecutiva –> es.
demolizione di opere abusive.

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 4. Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un
particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa.
5. Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA , difatti alcuni beni sono
assoggettati ad un regime speciale.
6. L’attività che costituisce esercizio di poteri amministrativi è retta da norme speciali quali quelle
contenute nella L. 241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.
7. Ai sensi dell’art. 21-ter della L. 241/90 “ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto
somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato”. Gli
enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali
dello Stato.
8. Nel caso di partecipazione in SPA (Società per azioni), l’atto costitutivo può conferire agli enti
pubblici la facoltà di nominare uno o più amministratori, sindaci o componenti del consiglio di
sorveglianza (art. 2449 c.c.).
9. Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensità varia in ragione
dell’autonomia dell’ente.

I concetti di autotutela, autarchia e autonomia non vanno confusi con:

possibilità spettante ad alcuni organi costituzionali come Camera

l’AUTODICHIA –>
e Senato, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali
comuni nelle controversie con i propri dipendenti

situazione nella quale gli organi dello stato sono

e l’AUTOGOVERNO –> designati dalla collettività di riferimento anziché essere
nominati dall’autorità centrale

 IL PROBLEMA DELLA CLASSIFICAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI

Dottrina: oggi si è in presenza di una pluralità di soggetti pubblici con caratteri assai differenti tra
di loro. Ciò premesso, essi possono essere suddivisi in gruppi individuati dalla dottrina:
- In relazione alla finalità perseguita –> enti con compiti di disciplina di settori di attività, enti con
compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e servizi in forma imprenditoriale;
- In base al tipo di poteri attribuiti –> enti con potestà normativa, enti di diritto privato ecc.
- In ordine alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi dell’ente:
Enti a struttura istituzionale: la nomina degli amministratori è determinata da soggetti
estranei all’ente. Si tratta di enti che affondano le proprie radici nella legislazione francese
e presuppone la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse.
Prevalenza dell’elemento patrimoniale [es. INPS].

Enti associativi: i soggetti facenti parte del corpo sociale (sottostante) determinano
direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali
dell’ente –> fenomeno c.d. “autoamministrazione” (Coni, ordini e collegi professionali,
accademie di natura pubblica). Questi enti sono costituiti da un’assemblea o organo
corrispondente, che ha soprattutto compiti deliberativi.

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 Enti a struttura rappresentativa: i soggetti interessati nominano la maggioranza degli
amministratori non direttamente ma attraverso le proprie organizzazioni.

Legge: le classificazioni più importanti sono quelle operate del legislatore.

L’art. 5 Cost. parla di enti autonomi (autonomie locali) –> comuni, province, città metropolitane
e regioni.
L’art. 100 Cost. parla di enti a cui lo Stato contribuisce in ordinaria.
L’art. 33 riconosce il diritto di darsi ordinamenti autonomi anche alle accademie; alcune di esse
hanno natura pubblica e dispongono di ampia autonomia di indirizzo.
La legge ha introdotto la categoria delle autonomie funzionali, cioè quegli enti ai quali possono
essere conferiti funzioni e compiti (scuole, camere di commercio, università). Si tratta di enti ai
quali non è riferibile l’autonomia di indirizzo politico e la cui autonomia anche organizzativa, è
così accentuata da consentire l’attribuzione a loro favore di poteri direttamente da parte dello
Stato.
Un’altra categoria di enti pubblici rilevazione dal diritto positivo è quella degli enti pubblici
economici (artt. 2201 e 2221 c.c.).
Ulteriore e importante categorie di enti è quella degli enti territoriali (comuni, province, città
metropolitane, regioni e Stato). Il territorio consente di individuare gli enti stessi, nonché le
persone che vi appartengono necessariamente per il solo fatto di esserci stanziate (residenza). Ciò
comporta una pluralità di conseguenze: in primo luogo l’ente è politicamente rappresentativo del
gruppo stanziato sul territorio e opera quindi tendenzialmente nell’interesse di tutto il gruppo.
Questo consente di individuare la differenza rispetto agli enti pubblici non territoriali, i quali, pur
esponenziali di determinati gruppi sociali, sono altresì accomunati in ragione del perseguimento di
interessi “settoriali” (enti monofunzionali). A conferma del carattere di atipicità degli enti
pubblici, è molto frequente la tendenza ad introdurre regimi di diritto speciale (es. agenzie):
 Agenzia per i servizi sanitari regionali, con compiti di:
- supporto delle attività regionali;
- valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi sanitari;
- monitoraggio delle modalità di accreditamento delle strutture, sia pubbliche che private, che
garantiscono prestazioni sanitarie.
 Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni: ha compito
di rappresentare l’amministrazione pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale;
 Agenzia spaziale italiana: è un ente nazionale che ha personalità giuridica di diritto
pubblico, autonomia scientifica, finanziaria, patrimoniale e contabile (d.lgs 128/2003).
 Agenzia per le erogazioni in agricoltura
 Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane .

 RELAZIONI E RAPPORTI INTERSOGGETTIVI E LE FORME ASSOCIATIVE

Al fine di indicare la posizione reciproca tra enti, la dottrina ha spesso utilizzato concetti quali la
strumentalità e la dipendenza, pur incontrando ostacoli in ordine all’esatta individuazione dei
contenuti di tali relazioni. Nonostante ciò, si può far riferimento ad alcune relazioni
intersoggettive importanti che vi sono tra enti territoriali e altri enti.

1) Strumentalità strutturale e organizzativa: entificazione di apparati organizzativi che sono già

propri di un altro ente, mentre l’altro ente riveste una posizione simile per alcuni aspetti a quella di

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un organo. L’ente principale dispone dunque di una serie di poteri di ingerenza (poteri di direttiva,
di indirizzo, vigilanza ecc) nei confronti dell’ente a lui subordinato. Per es. Ente strumentale del
comune.

2) Strumentalità funzionale: enti che svolgono un’attività che si presenta come rilevante per un
altro ente pubblico territoriale (pe es. la Siae ed enti para-statali); Ciò comporta comunque
l’assoggettamento dell’ente a una serie di controlli e condizionamenti dell’attività.

3) Abbiamo poi gli enti autonomi, che non si pongono in relazione di strumentalità con lo Stato o
con un altro ente pubblico. Fanno parte di questa categoria le formazioni sociali, che si
autodeterminato, gli ordini e i collegi professionali, come il Coni, Le Accademie scientifiche ecc.

Una posizione di maggiore indipendenza viene ricoperta dalle autorità indipendenti dotate di
personalità giuridica in quanto esse sono sottratte all’indirizzo politico-amministrativo del
Governo.

POTERI DI VIGILANZA E DIREZIONE : il concreto contenuto dei queste relazioni varia da caso
a caso, dipendendo dal tipo di poteri che lo Stato può esercitare nei confronti dell’ente.
In particolare i poteri di vigilanza e di direzione.
Il contenuto della vigilanza non si esaurisce nel mero controllo di legittimità ma ha anche altri
compiti, si estrinseca anche nell’adozione di una serie di atti, approva i bilanci e le delibere,
nomina i commissari straordinari ecc.
La direzione, invece, è una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte
dell’ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. In particolare la
direzione si estrinseca attraverso una serie di atti - le direttive- che determinano l’indirizzo
dell’ente, lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità attraverso le quali conseguire
gli obbiettivi prefissati.

AVVALIMENTO E SOSTITUZIONE: dalle relazioni stabili e continuative occorre tenere distinti i

rapporti che di volta in volta possono instaurarsi tra enti.
L’avvalimento inizialmente era previsto dall’art. 118 cost. Modificato con la L. Cost. 3/2001, è
ad oggi esclusivamente previsto dalla legge ordinaria. Esso consiste in una vicenda interna di
tecnica organizzativa, non comporta trasferimenti di funzioni ed p caratterizzato dal mero
impiego da parte di un ente degli uffici di altro ente (svolgenti, in tal contesto, attività di tipo
ausiliario, ad es. preparatoria ed esecutiva: tale attività resta imputata all’ente titolare della
funzione).
La sostituzione invece viene posta dall’ordinamento in quanto disciplina il potere sostitutivo tra
enti nei casi in cui un determinato soggetto non attui un atto obbligatorio per legge o non eserciti
le funzioni amministrative ad esso conferite. In caso di inerzia il potere sostitutivo può essere
esercitato da un organo dell’ente sostituito (ossia un commissario nominato dall’ente sostituto).
[Esso consiste nell’istituto mediante il quale un soggetto è legittimato a far valere un diritto, un
obbligo o un’attribuzione inquadrati nella sfera di competenza di un altro soggetto, operando in
nome proprio e sotto la propria responsabilità ; si imputano al sostituito le fattispecie giuridiche
connesse all’attività del sostituto]

Una figura presente nei rapporti tra Stato e regioni e tra regioni ed enti locali è la delega di
funzioni amministrative, che si differenzia dalla delegazione che è presente nei rapporti

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interoganici. La riforma della L. Cost. 3/2001 (che sostituisce l’art. 118 Cost) non fa riferimento a
tale figura, costituzionalizzando invece l’istituto del “conferimento” di funzioni amministrative ai
diversi livelli di governo locale sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza.

Le FORME ASSOCIATIVE, possono distinguersi in federazioni e consorzi, che possono essere

costituite tra enti:
- Le federazioni di enti svolgono delle attività di coordinamento e indirizzo delle attività degli enti
federati, oltre che di rappresentanza degli stessi. Le federazioni di enti non si sostituiscono mai agli
enti federati nello svolgimento dei loro compiti (ACI, CONI, ANCI o UPI).
- Consorzi costituiscono una struttura stabile il cui compito è la realizzazione di finalità che
accomunano più soggetti. Agiscono nel rispetto di alcuni limiti che derivano dall’esercizio del
potere direttivo e dal controllo spettanti ai consorziati e, spesso, realizzano o gestiscono opere o
servizi di interesse comune agli enti consorziati (che, di regola, restano titolari delle opere e dei
servizi). I consorzi pubblici possono essere classificati in entificate e non entificati, obbligatori
e facoltativi, esclusivamente pubblici o con apertura alla partecipazione di soggetti privati . I
consorzi entificati sono enti di tipo associativo. Essi sono obbligatori quando un rilevante interesse
pubblico ne imponga la presenza. Alcuni di essi sono formati anche o soltanto da soggetti privati,
persine fisiche o giuridiche,
Secondo il t.u. enti locali, i consorzi ammissibili sono sostanzialmente due:
1. Quelli istituiti per la gestione di servizi pubblici
2. Quelli istituiti per l’esercizio di funzioni (soppressi con la L. 191/2009)

 LA DISCIPLINA DELL’UNIONE EUROPEA: IN PARTICOLARE, GLI

ORGANISMI DI DIRITTO PUBBLICO