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ESONERO DI DIRITTO PUBBLICO.

LEZIONE N°1
Ordinamento giuridico e realtà economica.
La nostra vita si svolge in mondo apparentemente libero, in realtà è costituito da un
insieme di norme che sin dalla nascita e fino alla morte dirigono le nostre azioni. L’insieme
di queste norme rappresenta uno dei significati della parola “diritto”, il primo indica una
pretesa, mentre appunto il secondo significato simboleggia questo insieme di regole che
viene definito ordinamento giuridico. La norma giuridica inoltre non è asettica, ovvero
tiene conto della realtà circostante ed ha un obbiettivo.
la norma giuridica inoltre viene scritta dal legislatore, e non costituisce un vincolo, ovvero
noi tutti siamo liberi di infrangere determinate regole ma almeno siamo consapevoli che
facendolo andremo incontro a delle ripercussioni. La norma viene scritta dal legislatore,
che in Italia corrisponde al Parlamento.

Il Parlamento viene votato dai cittadini e proprio per questo viene detto democratico, ed
è diviso in :

-) camera dei deputati

-) senato

Il parlamento ha un ruolo legislativo, appunto essendo il legislatore per eccellenza, di

conseguenza emana regole, impone divieti o obblighi. Come abbiamo detto
precedentemente il diritto ha due significati, quello oggettivo, indica un insieme di regole,
un ordinamento mentre quello soggettivo indica una pretesa. Il diritto in generale è diviso
in due branche principali : quella privata e quella pubblica. Brevemente, diciamo che la
privata si occupa di regolare il rapporto tra i soggetti privati, mentre quella pubblica si
occupa dello studio delle norme che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento dello
stato , delle istituzioni e degli enti pubblici.

Rimanendo su quest’ottica introduttiva, interessante ed importante è il rapporto tra stato

e il mercato in quanto in questo rapporto si sono sviluppati numerosi problemi.
Ovviamente in Italia si sono sviluppati in maniera diversa, creando una concorrenza con
gli ordinamenti giuridici stranieri, e per analizzarli occorre analizzarli tenendo in
considerazione la presenza e il ruolo delusione europea. Proprio questa difformità e
diversità tra gli ordinamenti giuridici come vedremmo successivamente ha portato
alla crisi e a tutte le novità. L’ordinamento può essere visto da un punto di vista
giuridico, come un insieme di precetti e divieti, oppure da un punto di vista economico
come un insieme di incentivi con il fine di adottare un determinato comportamento
positivo o negativo.

Che cos’è l’analisi economica del diritto ? Tramite analisi economica del diritto si
intende verificare l’adeguatezza dell’ordinamento giuridico, non tramite criteri astratti di
giustizia, ma occorre verificare la sua efficenza in base agli effetti che si intendono
perseguire. Riguardo l’efficienza dobbiamo dire che con l’apertura del mercato europeo,
le imprese si sono rese conto che mo potevano competere in determinati paesi o che
altre imprese straniere avrebbero potuto entrare nel mercato italiano sfruttando dei
vantaggi portati dalle proprie norme, si parla in questo caso di concorrenza fra norme.
Per evitare ciò si sono unificate alcune norme dei vari ordinamenti cercando di renderle
efficaci ed efficienti, ovvero che producessero determinati effetti che permettessero il
raggiungimento degli obbiettivi prefissati. Per visualizzare l’efficienza si comparano i
diversi esiti di una determinata norma e si individuano le modalità con cui la norma
giuridica deve essere indirizzata e regolamentata. Possiamo inoltre dire che il diritto non
viene visto con una concezione statica ma dinamica in tanto i vincoli che impone devono
essere continuamente modificati considerando la situazione economica vigente. Quindi
in parole spicce l’analisi economica del diritto è quella disciplina giuridica che studia
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l’intervento pubblico nel settore economico e fornisce gli strumenti per regolamentare il
fenomeno micro e macro economico.

Le norme giuridiche e l’ordinamento giuridico.

Esistendo diversi tipi di norme esistono anche diversi tipi di ordinamenti, ad esempio noi
siamo sia cittadini europei e quindi dobbiamo rifarci all’ordinamento europeo e sia
cittadini italiani e quindi dobbiamo rifarci anche alla nostra costituzione.

In generale possiamo dire che la vita sociale è organizzata dal diritto, ovvero da
quell’insieme di regole giuridiche ( con una sanzione ) e non. La norma giuridica che
compone un’ordinamento può nascere per volere dello stato, oppure per volere di privati
(contratto). Essa in generale è composta da un precetto(comportamento da tenere) e
dalla sanzione.

La norma giuridica ha due caratteri principiale : quello dell’imperatività ovvero è

inderogabile, è un comando la cui trasgressione va contro una conseguenza, e quello
della coercibilità, ovvero che vi è la previsione di una sanzione a chi non ubbidisce.
Abbiamo detto prima che vi sono più ordinamenti che giudicano uno stesso
comportamento, quindi i fenomeni giuridici (diritto) dipendono dal territorio, dalla storia e
dall’evoluzione. Importante sicuramente in quest’ottica è l’articolo 2 della costituzione,
con il quale si riconoscono formazioni sociali quindi ordinamenti che si formano all’interno
della società ma si sottolinea che solo il diritto statale può pretendere l’uso della
coercizione fisica, l’arresto. Infatti chiunque altro volesse imporre con forza le proprie
regole commetterebbe un reato.

Le regole possono differenziarsi come giuridiche : ovvero disciplina i rapporti tra gli
individui, sono funzionali al raggiungimento di interessi comuni e sono caratterizzate dalla
coattività e dalla presenza di meccanismi sanzionatori, oppure come comportamentali :
ovvero quelle religiose o morali che disciplinano i comportamenti ma sono affidate
all’adesione spontanea dei membri. Entrambe le regole come dice l’articolo 1343 del c.c.
non devono essere contrarie all’ordine pubblico o al buon costume.

La norma giuridica inoltre presuppone l’esistenza di una società organizzata, il diritto

implica una società organizzata. Quindi per disciplinare le relazioni umane serve un
complesso di norme, e la massima : ubi societas ubi ius sottolinea lo stretto legame tra
fenomeno sociale e fenomeno giuridico. La definizione di diritto in teoria è ancora
ancorata al concetto di insieme di norme istituite dallo stato, tuttavia questa definizione
con l’integrazione europea e la globalizzazione economica risulta obsoleta; senza
nulla togliere a considerare sul piano sostanziale il diritto come regole per cui la loro
violazione puo essere invocata ad un giudice o tramite sanzione. Il diritto è molto piu di
un insieme di regole, è infatti un insieme di interpretazioni che il giudice da alla singola
norma che poi andranno selezionate in modo da applicare quella piu adatta al caso
concreto, è questa la ragione che ci spinge a conoscere le fonti. Le fonti del diritto
possono essere : decreti legislativi, decreti legge da dover convertire in 60 giorni e il
legislatore.

A chi sono dirette tutte queste norme di cui abbiamo parlato ? Beh i destinatari sono i
soggetti a cui l’ordinamenti riconosce diritti e doveri, e possono essere le persone fisiche
con capacità giuridica e di agire, ma anche persone giuridiche, ovvero figure soggettive
immateriale come : lo stato o gli enti pubblici e privati.

Gli enti pubblici, a differenza di quelli privati vengono costituiti per l’interesse di fini
comuni o meglio pubblici generali e possono sia nascere come enti pubblici oppure il
gruppo istituzionale passa nelle mani dello stato, diventando in tutto o in parte
quest’ultimo. Gli enti pubblici sono dunque istituiti per un interesse comune ad una
determinata comunità, con la democrazia pluralista si sono diffusi diversi apparati
pubblici tanto da essere in alcuni casi in conflitto fra loro (sviluppo industriale vs tutela
ambientale). Schematizzando conviene fare una suddivisione degli enti pubblici: ci sono
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gli enti pubblici territoriali che trovano il loro potere cosi come il loro limite nell’esercizio
all’interno di un territorio (regioni e province); enti pubblici economici (non territoriali) che
si dotano sostanzialmente di mezzi e strumenti privatistici, possiedono un personale
patrimonio quanto un proprio personale svolgente attivita economica, coincidono con la
pubblica amministrazione solo per alcuni atti come approvazione del bilancio (non
facendone parte), anche per il fatto che gli organi di vertice sono eletti dai ministeri
competenti per il settore. Un tempo erano numerosissimi, oggi meno perche molti sono
divenuti società per azioni anche perche si adattano molto facilmente alle esigenze del
mercato avendo come unico oggetto lo svolgimento di attivita commerciale (lo sono la
SIAE, l’agenzia del demanio); enti pubblici non economici tutto cio che non rientra nelle
categorie precedenti, sono particolarmente disomogenei e sono enti di stato, istituti di
servizio, di previdenza assistenza ecc..( INSTAT, INPS, IMPDAP ecc..). La norma posta dal
legislatore vive grazie all’interprete in quale deve appunto interpretare l’intenzione del
legislatore attualizzandola alla circostanza presente. Da qui distinguere ratio legis (ragion
d’essere della norma) e tentio legis (intenzione del legislatore).

Per concludere questa lezione distinguiamo gli ordinamenti di civil law e quelli di
common law :
1) civil law = l’ordinamento di civil law si fonda essenzialmente su un ruolo importante
dell’università e su un sistema di codici che indicano cosa fare o meno. Il fine è la
certezza del diritto, combattendo l’arbitrio giudiziale E l'abuso dell'interpretazione dei
giuristi. Applicando la legge, pronunciano sentenze che una volta passate in
giudicato, fanno stato fra le parti, ossia le sentenze determinano un accertamento e
definizione della lite vincolante per i soggetti in causa ma con efficacia limitata sia dal
punto di vista soggettivo che oggettivo. Soggettivo in quanto la sentenza non vale nei
confronti di chi sia restato estraneo al processo, Oggetti o perché la sentenza
definisce solo quella determinata lite e non altri.

2) Common law = l'ordinamento di common law È creato dal giudice, in relazione ad un

conflitto già insorto e sottoposto alla sua decisione. La sentenza crea il diritto, dato
che la regola dettata dal giudice in un caso concreto devi poi valere per tutte le
successive controversie aventi lo stesso ambito oggettivo, anche se con soggetti
diversi. La norma creata dal giudice avrà lo stesso valore di una norma generale ed
astratta. Nel paese di controllo il diritto creato dal giudice è la principale fonte del
diritto mentre la legge con le sue norme ricopre un ruolo eccezionale. Le leggi scritte,
aventi primato sia sul diritto interno anche di matrice giurisprudenziale, Sono state
adottate per uniformarsi anche nei sistemi britannici ed irlandesi.

LEZIONE N°2
Le 3 entità dello stato.
Lo stato è un ordinamento giuridico a fini generali e posto in una posizione di
supremazia.

In senso lato con stato intendiamo una situazione in cui si trova un’entità. Quindi già da
questa piccola premessa capiamo che con il termine stato intendiamo più cose. Ad
esempio può anche essere definito come una forma particolare di organizzazione del
potere politico che esercita il monopolio della forza legittima su un determinato territorio e
si avvale di un apparato amministrativo.

Per concludere lo Stato viene anche definito come l’ente primario e originario, autonomo
ed indipendente che si costituisce con un proprio ordinamento e produce diritto con
potere di supremazia. Con quest’ultima definizione possiamo sottintendere le due
caratteristiche fondamentali dello stato : l’indipendenza, data dalla sovranità, e l’apparato
autoritario.

Lo Stato però è visto come la combinazione di 3 elementi :

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• Il territorio
• Il popolo
• La sovranità

1) con territorio si intende quell’ambito spaziale entro il quale lo Stato esercito la propria
sovranità. Ovviamente anche questo spazio è delimitato da dei confini che possono
essere naturali, come il mare, o artificiali, come San Pietro. Con quest’ultima non si
intende ovviamente il Santo ma il Vaticano, il quale gode dell’immunità territoriale. Lo
Stato infine può trovarsi nella situazione in cui la sovranità va al di fuori del territorio,
parliamo di extraterritorialità.

2) Con popolo intendiamo una comunità di individui a cui lo stato conferisce lo status di
cittadino. A tale popolo viene attribuita la cittadinanza che si può acquistare per
nascita, per estensione, per beneficio di legge o per naturalizzazione. È importante
non confondere il concetto di popolazione, ovvero un concetto demografico che
comprende i cittadini e non, e il concetto di nazione, un concetto sociologico che fa
riferimento ad un’entità etico-sociale costituita da individui che hanno in comune usi e
costumi. Riguardo il concetto di popolo dobbiamo fare un piccolo approfondimento
riguardo lo ius sanguinis e lo ius soli. Grazie alla legge Italiana del 1992, si è cittadini
italiani se almeno uno dei due genitori è italiano. Tale legge inoltre prevede lo ius soli
temperato ovvero il diritto di acquisire la cittadinanza italiana a tutti quelli che
nascono nel nostro Paese, ma prevede che possano ottenere la cittadinanza tutti quei
bambini stranieri nati in Italia da genitori stranieri, se almeno uno dei due genitori si
trova legalmente in Italia da almeno 5 anni. 

3) Con sovranità si possono trovare più accezioni. Intanto con sovranità si intende una
forma tipica di organizzazione del potere politico, cioè quel tipo di potere sociale che
si basa sulla forza per convincere i soggetti a tenere certi certi comportamenti, può
inoltre ricorrere agli apparati repressivi. Riguardo il potere politico, esso si basa sul
principio di giustificazione detto legittimazione, nel senso che il potere politico deve
essere legittimato dal consenso popolare. La sovranità è il più qualificante tra i tre
elementi che caratterizzano lo stato moderno, con essa si intende l’elemento
intrinseco e fondamentale di ogni ordinamento pubblico autonomo. Con lo stato
assoluto rappresentava il potere sommo nei confronti dei sudditi mentre nello stato
moderno consiste non solo nella forza pubblica ma il monopolio di essa su un certo
territorio, su cui vive una popolazione. La sovranità si divide in : interna ovvero indica
la supremazia dello Stato sul proprio territorio, qualsiasi centro di potere non è
superiore ad esso, ed esterna, ovvero l’indipendenza dello Stato rispetto agli altri
Stati. Ciò viene espresso dall’articolo 7 della costituzione che vede lo Stato e la
Chiesa come indipendenti e sovrani. La sovranità italiana però non può essere
considerata assoluta, in quanto limitata sotto vari aspetti. ciò è sottolineato dagli
articoli 10 e 11 con i quali la costituzione si conforma con le norme internazionali e
ammette limitazioni alla propria sovranità purché sia per promuovere la pace tra le
varie nazioni. Per quanto riguarda il concetto di Sovranità non possiamo non parlare
dell’articolo 1 della costituzione : "L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul
lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della
Costituzione”. I mezzi con i quali il popolo può servirsi sono : il corpo elettorale (art.
48), i partiti (art.49), i referendum (art.75) e vengono stabiliti anche i limiti entro cui può
avvenire. Per concludere con la sovranità, essa non può essere assoluta ma è limitata
a causa di tre circostanze : 1) non è esercitata direttamente ma inserita in un processo
rappresentativo basato sul suffragio universale 2) la diffusione di costituzione rigide
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modificabili con procedure complesse e garantite dalle Corti Costituzionali 3) si
incontrano limiti giuridici difficilmente superabili.

LEZIONE N°3
In questo capitolo parleremo di forma di stato e forma di governo. La forma di stato, è
l’insieme dei principi che guidano le relazioni fra pubblici poteri e la comunità di cittadini.
Esistono differenti tipi di Stato tanto che è difficile tracciare una chiara linea distintiva,
però possiamo fare degli esempi : lo Stato unitario, in cui gli apparati sono centralizzati, lo
Stato federale o lo Stato regionale, formato da entità territoriali con autonomia legislativa
ed amministrativa. Per quanto riguarda la forma di governo, essa indica l’insieme dei
principi che definiscono le relazioni tra gli organi costituzionali e in particolare il sistema di
allocazione della funzione di indirizzo politico.

Analizzando le forme di stato, quindi analizzando come è strutturato il potere politico, si

può individuare anche i vari tipi di governo. Affinché si possano classificare le forme di
Stato ci sono tre criteri :

• Dicotomia che distingue la monarchia dalla repubblica.

• Criterio diacronico che distingue lo stato assoluto da quello liberale

• Criterio rapporti centro-periferia.

1) stato assoluto = l’accentramento del potere era nelle mani del sovrano che esercita
direttamente o non, tutte le funzioni dello stato producendo norme, eseguendole e
dando giustizia. La giustificazione del potere dei governanti si basava sulla
trascendenza del volere divino e dinastico. Con il tempo si è verificata la
subordinazione del Monarca all’ordinamento dello stato e quindi al diritto. La
subordinazione del potere di governo al diritto è l’elemento fondante dello Stato di
diritto, ovvero quella forma di Stato che assicura tramite gli atti della Pubblica
Amministrazione, che devono esser conformi alla legge, la salvaguardia e il rispetto
dei diritti e delle libertà dell’uomo. Il fatto che gli atti della PA sono conformi alla legge
è il principio di legalità

2) Stato liberale = nasce in Inghilterra dove la Borghesia diventa la classe dominante e

da vita ad un sistema per tutelare i propri interessi. Il principio politico del liberalismo
si basa sulla dottrina economica del liberalismo. La quale pensa che lasciando il
mercato a se stesso senza i pubblici interventi si potesse accrescere il benessere di
tutti e quindi anche la loro libertà. Il liberalismo pone al centro l’individuo autonomo e
libero. A dimostrare la libertà del singolo vi è la particolare tutela riconosciuta alla
proprietà privata.

3) Stato di democrazia pluralista.

4) Stato totalitario = nel quale viene esaltato il concetto di Stato che controlla quasi
ogni aspetto della vita di un individuo, attraverso il massiccio uso della propaganda,
che cerca di plagiare le menti di tutti i cittadini con una ideologia di stato. Ne è un
esempio lo stato socialista che nasce in Russia, in cui viene sostituita la proprietà
privata con la proprietà dello stato che determina l’eliminazione della distinzione in
classi.

5) Stato unitario, federale e regionale.

La forma di Stato attualmente in Italia è uno stato pluralista, in cui non è più identificabile
un solo centro di potere, ma una serie di centri che collaborano per il bene comune. La
finalità principale perseguita dai pubblici poteri è il mantenimento dell’unità in un contesto
pluralista per questo il potere delle maggioranze è sottoposto alla Costituzione e si
promuove la coesione sociale attraverso il perseguimento dell’uguaglianza sostanziale.

Le forme di governo.
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Le forme di governo corrispondo al modo con il quale le funzioni fondamentali dello Stato
vengono ripartite tra i vari organi costituzionali.

Quindi la forma di stato indica le finalità.

Mentre la forma di governo indica l’assetto organizzativo.

1) forma di governo Parlamentare = questa forma di Governo si basa sul rapporto di

fiducia tra Governo e Parlamento, con il quale il primo è legittimato, mentre senza il
quale il Governo si deve dimettere. Il Capo dello Stato è esterno al Circuit politico e
svolge un ruolo significativo nei momenti di crisi in quanto ha la possibilità di
nominare il Governo che subentra a quello dimissionario. Egli può inoltre sciogliere la/
le camere del Parlamento se risulta impossibile dar vita ad una maggioranza
parlamentare. Nella forma di governo parlamentare, il governo una volta formato deve
ottenere un voto di fiducia al programma di attività che intendere svolgere dal
Parlamento. Il voto di fiducia gli consente di saldare le forze politiche maggioritarie in
Parlamento e diventare espressione di queste forze. Il Parlamento ha anche il potere
di approvare una mozione di sfiducia che obbliga il governo alle dimissioni.
Formalmente il potere di nomina dell'esecutivo è affidato al capo dello Stato,
politicamente il governo è responsabile del suo operato nei confronti del Parlamento,
l'unico organo che può provocare le sue dimissioni.

2) Forma di governo presidenziale = la forma di governo presidenziale insieme alla

monarchia costituzionale si caratterizzano per: la separazione tra l'esecutivo e il
legislativo, E il fatto che le cariche detenute da capo dello Stato E dal vertice del
governo risiedono in una stessa persona. Dobbiamo aggiungere che il presidente e il
Parlamento, In questa forma di governo, sono molto separati e Parlamento non può
sfiduciare il presidente, il quale ha un mandato che dura quattro anni.

3) Forma di governo semipresidenziale = È tipico della Francia. Questa forma di

governo a elementi della forma di governo parlamentare insieme ad elementi È la
forma di governo presidenziale. Infatti il presidente è eletto in modo diretto con
l'assegnazione di rilevanti poteri depotenziando così il governo e il Parlamento. Il
sunto È la combinazione tra i forti poteri di governo in capo al presidente della
Repubblica E il mantenimento della fiducia parlamentare tra governo e Parlamento.

4) Sistema direttoriale = È una peculiare forma di governo in cui vi è una rigida

separazione fra organo legislativo ed esecutivo. Infatti il legislativo elegge l’esecutivo,
ma non può sfiduciarlo, ma nemmeno l’esecutivo può chiedere lo scioglimento del
legislativo. Viene meno la figura del capo di stato e gli organi che lo caratterizzano
sono il parlamento ed il direttorio.

Cosa significa riserva di legge e riserva di giurisdizione ? La riserva di legge è

intrinsecamente legata al principio di legalità e si ha laddove una disposizione di rango
costituzionale prescrive che la disciplina di una determinata materia (o di un determinato
settore) sia riservata a una fonte di rango legislativo, con esclusione delle fonti
subordinate. La riserva di giurisdizione è un principio giuridico che prevede che per la
disciplina di particolari materie, soprattutto per decisioni che attengono alla restrizione
della libertà dell'uomo, possa intervenire solo ed esclusivamente l'autorità giudiziaria e
non, per esempio, l'autorità amministrativa, che dovrà invece agire solo dopo il mandato
del giudice.

LEZIONE N°4
Il governo.
Come si forma il Governo ? Vengono seguiti 2 procedimenti distinti ma successivi :

• Il primo procedimento è descritto dall’articolo 92 e 93 seguiti da prassi costituzionali

ovvero regole non scritte.

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• Il secondo procedimento è il conferimento della fiducia che secondo l’articolo 94.

Dopo che si forma il governo è possibile distinguere le democrazie mediate e le

democrazie immediate. Nelle prime i candidato alla guida dell’esecutivo e il programma di
governo sono individuati da partiti dopo il momento elettorale. Mentre nelle seconde i
partiti presentano agli elettori un candidato premier e un programma di governo.

In parole più pratiche dopo le dimissioni del Presidente del Consiglio uscente, il
Presidente della Repubblica procede alle consultazioni, convocando non solo i gruppi ma
anche gli ex presidenti in un atto di cortesia, successivamente conferisce l’incarico ad un
soggetto con riserva. Il Presidente della Repubblica nomina con decreto il Presidente del
Consiglio e i ministri da quest’ultimo proposti. E se si trova un accordo il Presidente del
Consiglio controfirma il decreto. Mentre se dovesse rifiutare il Presidente della Repubblica
deve fare altre consultazioni.

Entro 10 giorni dal giuramento il governo deve presentarsi alle camere. Dove la mozione
di fiducia presentata dei gruppi di maggioranza, viene votata per appello nominale e Deve
essere bello motivata. La mozione di sfiducia Deve essere firmata da almeno un 10º dei
componenti della camera E non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla
sua presentazione.

Quindi vita del governo :

1) mozione di fiducia, l governo deve presentarsi alle camere entro dieci giorni dalla
propria formazione per ottenerne la fiducia, che viene concessa o meno con mozione
motivata e appello nominale.

2) Questione di fiducia, Il governo pone la questione di fiducia su una legge (o più

comunemente su un emendamento ad una legge), qualificando tale atto come
fondamentale della propria azione politica e facendo dipendere dalla sua
approvazione la propria permanenza in carica

3) Mozione di sfiducia, è un atto attraverso il quale il Parlamento manifesta il venir

meno del rapporto fiduciario con il Governo

Affinché le maggioranze parlamentari non si abusino delle minoranze parlamentari, o

meglio affinché quest’ultime possano tutelare sempre i loro interessi, vi è l’ostruzionismo
parlamentare, ovvero un sistema per impedire o ostacolare le deliberazioni della
maggioranza.

Il governo è l’organo quindi istituzionale che ha il compito di tradurre, in programmi

d’azione, l’indirizzo politico delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono con la
fiducia.

Grazie all’articolo 92 capiamo da quali organi è composto il governo : presidente del

consiglio e dai ministri che insieme formano il consiglio dei ministri.

Il Presidente del Consiglio.

Il presidente del consiglio è un organo costituzionale monocratico nominato dal Capo
dello Stato e posto al vertice del governo. Egli ha i principali compiti di proporre al PDR i
ministri, può porre fine al governo con le sue dimissioni, dirige la politica generale del
governo e ne è responsabile coordinando l’attività dei ministri. Inoltre egli può sospendere
l’adozione degli atti da parte dei Ministri e indirizza a quest’ultimi le direttive politiche e
amministrazione.

I ministri.
O meglio il principio ministeriale è un organo istituzionale formato da funzioni politiche e
funzioni amministrative

Il consiglio dei Ministri.

È un organo costituzionale collegiale formato da tutti i ministri, il presidente del consiglio
che lo presiede, il vicepresidente del consiglio e il sottosegretario alla presidenza del
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consiglio. Il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri prima di svolgere le loro
funzioni prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Affinché possa
esercitare il Governo deve ottenere la fiducia delle Camere entro 10 giorni dalla sua
formazione, ognuna di esse ( delle camere ) accorda o revoca la fiducia mediante
mozione motivata e votata per appello nominale (mozione di fiducia). Il voto contrario di
una o d’entrambe le camere su una proposta del governo non importa l’obbligo di
dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei
componenti della camera.

Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile.

Mentre i Ministri sono responsabili degli atti del Consiglio dei Ministri e degli atti dei loro
dicasteri. I compiti del consiglio in generale sono : determinare l’indirizzo politico del
Governo, risolvere i conflitti di competenza fra i Ministri, autorizzare la posizione della
questione di fiducia e deliberare i disegni di legge, decreti-legge, decreti legislativi e
regolamenti del governo.

Gli organi eventuali :

Possono essere i ministri senza portafoglio, ovvero che non hanno un budget ed operano
in ambito della politica europea, vice ministri e sottosegretari, oppure comitati
interministeriali come il CICR, comitato interministeriale per il Credito ed il Risparmio, che
ha una funzione di vigilanza e opera su proposta della Banca d’Italia.

La Pubblica Amministrazione.
Le pubbliche amministrazioni assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico. Essi sono organizzati in modo da assicurare l'imparzialità secondo disposizioni
di legge. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso e i
pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione.

Vi sono dei principi costituzionali che devono essere obbligatoriamente eseguiti

nell'ambito della pubblica amministrazione :

• La legalità

• L'imparzialità e buon andamento

• Assicurare l'equilibrio di bilanci e la sostenibilità del debito pubblico come specificato

nell'articolo 97 della costituzione

• Dovere di fedeltà come specificato nell'articolo 54

• La responsabilità del personale degli atti compiuti in violazione di diritti secondo

l'articolo 28.

vi sono inoltre degli organi che vengono definiti ausiliari in quanto svolgono delle funzioni
di controllo di consulenza si amministrativa che giuridica per il governo e Parlamento E
vengono qualificati come organi a rilevanza costituzionale E sono il consiglio nazionale
dell'economia del lavoro che un organo di consulenza per le materie per le funzioni
attribuitegli E da iniziativa legislativa e può contribuire all'elaborazione della legislazione
economica sociale, il Consiglio di Stato chi è un organo di consulenza giuridico
amministrativa E di tutela alla giustizia nell’amministrazione.

Il Presidente della Repubblica.

Come dice l’articolo 83 il Presidente è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi
membri. Tale elezione ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi
dell’assemblea.
Come dice l’articolo 85 la sua carica dura sette anni e 30 giorni prima che scada il termine
il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i
delegati regionali per eleggere quello nuovo
Come dice l’articolo 86 Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli
non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato.

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In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della
Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati ,indice la elezione del nuovo
Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le
Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione.

Come dice l’articolo 87 il Presidente della repubblica è il capo dello stato e rappresenta
l’unità nazionale. Egli indice le elezioni delle nuove camere e ne fissa la riunione. Egli
inoltre promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge. Nei casi indicati dallo
stato nomina le funzioni di stato. Egli può concedere la grazie e commutare pene ed ha il
comando delle forze amate e presiede il consiglio supremo di difesa

Come dice l’articolo 88 il presidente della repubblica può sciogliere una o entrambe le
camere tranne nei ultimi sei mesi di mandato.

Come di dice l’articolo 89 nessun atto del Presidente della repubblica è valido se non è
controfirmato dai ministri.

Come dice l’articolo 90 il Presidente non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio
delle sue funzioni a meno che per alto tradimento o attentato.

Il Parlamento.
La nostra è una democrazia rappresentativa fondata sulla centralità del Parlamento,
organo depositario della volontà popolare. Inoltre la nostra è una delle prime costituzioni a
parlare di partiti politici, opere quegli strumenti attraverso i quali cittadini concorrono alla
politica nazionale con metodo democratico.

Il Parlamento si compone di :

1) camera dei deputati = essa è una delle due assemblee legislative o camere, e viene
eletta a suffragio universale e diretto su base nazionale. Possono diventare deputati
tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i 25 anni di età. Le
elezioni avvengono in circoscrizioni regionali e subregionali. Ciascuna camera fa delle
deliberazioni che per essere valide richiedono la maggioranza dei loro componenti
salvo che la costituzione non prescriva una maggioranza speciale.

2) senato della Repubblica = esso è l’altra delle due assemblee legislative o camere.
Al contrario della camera dei deputati viene eletto su base regionale il numero dei
senatori È 315. I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto dagli elettori
chiamo superato il 25º anno di età ma possono essere soltanto letti chi ha più di
quarant'anni. Inoltre chi è stato presidente della Repubblica è senatore di diritto e a
vita.

Riguardo le Camere dobbiamo considerare diversi articoli :

Art 63. Quest’articolo dice che ciascuna camera elegge i suoi componenti, il presidente e
l’ufficio di presidenza. Che sono due organi che assicurano organizzazione e il
funzionamento delle camere.

Art. 64. Quest’articolo dice che ciascuna camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti

Art. 65/66. Quest’articolo delinea i casi di ineleggibilità ed incompatibilità. (nessuno può

essere contemporaneamente un senatore e un deputato)

Art. 67. Quest’articolo delinea il concetto di rappresentanza. Ogni membro del

parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato.

Art. 68. Quest’articolo delinea l’immunità. I membri del parlamento non possono essere
chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro
funzioni.

Art. 69. Quest’articolo delinea il concetto di indennità. I membri del parlamento ricevono
un’indennità stabilita dalla legge.

COME SI FORMA UNA LEGGE ?

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La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere, ma l0iniziativa delle
legge spetta anche al Governo e agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge
costituzionale.

Le leggi vengono promulgate e quindi rese esecutorie dal Presidente della Repubblica
entro un mese, dopo l’antecedente approvazione. Le leggi sono pubblicate subito dopo la
promulgazione ed entrano in vigore il 15º giorno successivo alla loro pubblicazione. Tale
legge possono essere abrogate totalmente o parzialmente attraverso un referendum
popolare.

Decreto legislativo o legge delega, è quell’atto normativo avente forza di legge adottato
dal potere esecutivo per delega del potere legislativo. Ma l’esercizio della funzione
legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e
criteri direttivi e soltanto per un lasso di tempo limitato e per oggetti definiti. Il governo
non può senza delegazione delle camere emanare decreti aventi forza di legge.

Decreto legge. In caso straordinario di necessità e di urgenza, il Governo adotta

provvedimenti provvisori con forza di legge. Deve il giorno stesso presentarli per la
conversione alle camere che sono appositamente convocate. I decreti perdono efficacia
sin dall’inizio se non sono convertiti in legge entro 60 giorni la loro pubblicazione.

I principi fondamentali del parlamento sono 3 :

1) è paritario o perfetto, nel senso che le due camere esercitano gli stessi poteri e
posso revocare o accordare la fiducia al governo. L’esistenza dei due organi e quindi il
bicameralismo non rende lento il processo legislativo ma è la variabile del consenso
renderlo in quanto secondo l’articolo 70 il disegno di legge deve essere approvato da
tutte e due le camere.

2) Continuità : le camere sono organi permanenti

3) Autonomia : il parlamento non ha interferenze con gli altri organi di potere

I 12 articoli principali della costituzione

La costituzione È quel documento che determina l'organizzazione basilare dello Stato e

fissa i principi e i diritti fondamentali a garanzia dei cittadini. Esso era legge fondamentale
posta al vertice delle fonti dell'ordinamento giuridico. Può essere considerata inoltre la
struttura essenziale di qualunque ordinamento giuridico cioè il complesso di norme e
l'insieme delle istituzioni che ne determinano la sette essenziale. Inoltre indica i tratti
somatici che caratterizzano un sistema politico. Le costituzioni dello stato
contemporaneo tentano di trovare una soluzione al problema della sopraffazione delle
minoranze ed è per questo che si iscrivono le libertà positive ovvero quelli che richiedono
un intervento attivo dei pubblici poteri per la garanzia. La costituzione ha prevalentemente
tre caratteristiche :

1) rigidità = per modificare il testo si necessita di un procedimento particolare di

conseguenza alla costituzione si definisce rigida.

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2) Lunghezza = la costituzione è lunga in quanto disciplina alle regole generali
dell'esercizio del potere pubblico, la produzione delle leggi e contiene principi delle
disposizioni analitiche riguardanti diverse materie.

3) Aperta = il carattere aperto indica la natura pluralista della costituzione stessa.

Adesso andremo ad identificare i 12 articoli più importanti della costituzione :

Articolo 1 = l'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità

appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della costituzione.
La nostra democrazia È una democrazia rappresentativa quante basata su sistemi
rappresentativi che affidano le funzioni pubbliche ad organi dello Stato. Affinché si
assicuri la partecipazione popolare gli istituti sono affiancati da quelli di democrazia
aperta. In tale modo si evita anche la tirannide della maggioranza. Più che altro in Italia
vi sono degli specifici organi e congegni di garanzia per individuare contrappesi
all’arbitrio della maggioranza, infatti in Italia vige la democrazia liberale dove il principio
maggioritario non ha una valenza assoluta poiché controbilanciato da tali strumenti che
sono ad esempio : il referendum, il sindacato di legittimità costituzionale ecc..

Articolo 2 = la repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come

singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede
l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
I diritti inviolabili dell’uomo sono quei diritti che appartengono all’uomo in quanto tale e
possono essere tipici, riconosciuti dalla costituzione, nuovi diritti, che sono quelli
nascenti da cambiamenti della società.

Articolo 3 = tutti I cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge,
senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di
condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini,
impediscono il piano sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti I
lavoratori all'organizzazione politica, Economica e sociale del paese.
Quest’articolo prevede due tipi di uguaglianze, quella formale, che prevede
l’uguaglianza di fronte alla legge per tutti, e quella nella legge, che impone al legislatore
di fare il suo compito senza considerare sesso, razza o religione. Un’ interpretazione di
questo articolo ci traduce con il principio di ragionevolezza secondo il quale ogni
disparità di trattamento da parte del legislatore non deve essere arbitraria irrazionale ed
ingiustificata. Ciò sottintende che il legislatore Devi trattare le situazioni eguali in
maniera eguale E quelle diverse in maniera razionalmente diversa. Norme di legge
contrastano questo articolo vengono dichiarate dalla stessa corte costituzionale,
illegittime. Con questo articolo possiamo anche spiegare l'intervento del pubblico
potere nell’economia, in quanto se non vi fosse un intervento statale non si potrebbero
garantire le stesse opportunità per tutti.

Articolo 4 = la Repubblica riconosce a tutti I cittadini il diritto al lavoro e promuove le

condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino al dovere di svolgere,
secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra
al progresso materiale o spirituale della società.
Quindi secondo gli articoli 1,2 e 4 viene delineato il concetto di lavoro, in primo luogo
come fondamento della Repubblica, in secondo luogo come dovere inderogabile, in
terzo luogo come diritto e come dovere.

Articolo 5 = la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;

attuali servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo;
adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del
decentramento.
C'è da dire che con la riforma del titolo V si è disegnata una Repubblica delle
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autonomie, articolata su più livelli territoriali di governo, ognuno con un'autonomia
politica costituzionalmente garantita. Di conseguenza i poteri di governo non spettano
solo allo Stato centrale ma sono ripartiti fra questo e gli altri enti territoriali. Quindi c'è
una doppia divisione del potere la prima verticale, edu questa appena detta, e la
seconda orizzontale : legislativo, esecutivo e giudiziario.
Con questa divisione territoriale si da vita ad un modello di gestione della cosa pubblica
più vicino ai cittadini. Esso inoltre rappresenta il concetto di sovranità popolare. Prima
abbiamo detto che viene riformato il titolo V, ora andiamo a vedere gli articoli in
particolare. Con l’articolo 114 si specifica che il rapporto che intercorre tra Stato,
regioni, provincie è un rapporto di pari dignità se pur nella differenziazione funzionale.
Con l’articolo 118 si da un’innovazione importante, infatti secondo esso le funzioni
amministrative devono essere attribuite al livello di governo territorialmente più vicino ai
cittadini, e devono essere attribuite nel rispetto del principio della sussidiarietà verticale.
Con l’articolo 117 : la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e Dalle regioni nel
rispetto della costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e
dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva in determinate materie.
Con questo articolo inoltre si specificano tutte le materie che vengono disciplinati dallo
Stato e tutte le materie che invece vengono disciplinate Dalle regioni.

Articolo 6 = la Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.

Articolo 7 = lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine,
indipendenti sovrani. I Loro rapporti sono regolati da patti lateranensi. Modifiche dei
patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale.
Articolo 8 = tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le
confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri
statuti in quanto non contrastino l'ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo
Stato sono regolati della legge sulla base di intese con le relative rappresentanze.
Articolo 9 = la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e
tecnica. Tutela paesaggio e patrimonio storico e artistico della nazione.

Articolo 10 = l’ordinamento giuridico Italiano si conforma alle norme del diritto

internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è
regolata in conformità delle norme e dei trattati internazionali.

Articolo 11 = l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri
popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali ; consente in
condizioni di parità con gli altri Stati alle limitazioni di sovranità necessarie ad un
ordinamento che assicuri la pace la giustizia fra le nazioni ; promuove e favorisce le
organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.
Articolo 12 = La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a
tre bande verticali di eguali dimensioni.
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DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA
(SLIDES PIU LIBRO)

INTEGRAZIONE EUROPEA E DIRITTO COSTITUZIONALE.

Ogni anno dal 1985 il 9 maggio si festeggia per ricordare il cammino dell’integrazione
politica europea. Infatti il 9 maggio del 1950 con la dichiarazione Schuman si sanciva la
costruttiva convergenza che solamente nel 2007 avrebbe portato alla nascita dell’Unione
Europea.

Intorno agli anni cinquanta quindi comincia a prendere piede la necessità e la voglia di
istituire una forza politica esterna ai partiti tradizionali. Questo sentimento fu
rappresentato dal manifesto di Ventotene, scritto da Rossi e Spinelli, un documento che
promuoveva un’unità europea fondata sui principi di pace e libertà. La cooperazione tra i
popoli e dunque i superamento della dimensione territoriale mosse i primi passi prima
della dichiarazione Schuman come dimostra la costituzione italiana con l’articolo 11
(l’italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come
mezzo di risoluzione di controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli
altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e
la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a
tale scopo.)

Quest’impulso unitario ha la prima risposta concreta nel 1949 con l’istituzione del
Consiglio d’Europa (CdE) (da non confondere con il consiglio europeo) il quale nel 1950
approva la Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

In parallelo con la dichiarazione Schuman parte l’avventura europea con l’istituzione della
Comunità Economia del Carbone e dell’Acciaio (CECA) da parte di sei stati membri
(ITALIA, FRANCIA, GERMANIA OCCIDENTALE, BEGLIO, PAESI BASSI E
LUSSEMBURGO) che facevano già parte del CdE.

Con l’istruzione di questa comunità assistiamo al primo trasferimento di sovranità statale

in un mercato comune, in parole spicciole ciò che prima era materia dei singoli stati
adesso viene gestito in maniera comune. La CECA inoltre si concretizzo precisamente nel
1951 con il trattato di Parigi. I sei stati membri, oltre a ciò, per evitare controversie
affidarono il potere di prendere decisioni riguardanti l’industria del carbone e dell’acciaio
ad un organismo indipendente e sovranazionale denominato Alta Autorità.
Successivamente però con il mancato tentativo di istituire la Comunità Europea della
Difesa (CED) si pensava che non si potesse mai raggiungere l’obiettivo dell’unificazione
generale tra i vari paesi ma queste sconfitte nn rappresentarono un definitivo ed
irreversibile arresto nel cammino dell’integrazione ormai intrapreso. Infatti nel 1957
vengono firmati due trattari : il trattato della Comunità Economica Europea (CEE) e il
trattato della Comunità Economica dell’Energia Atomica (CEEA).
Successivamente, proprio nel prossimo paragrafo, riprenderemo queste comunità più da
vicino.

LE FASI DELL’INTEGRAZIONE E GLI ASPETTI COSTITUZIONALI.

Dal 1957, con i Trattati di Roma, al 2007, con il Trattato di Lisbona, si mette in moto un
processo d’unificazione per garantire la pace, la sicurezza e lo sviluppo del continente
europeo secondo una prospettiva condivisa : ovvero perseguire obbiettivi politici da
raggiungere all’interno di un percorso giuridico attraverso lo strumento dell’integrazione
monetaria.

Per cogliere quest’evoluzione del cammino unitario possiamo dividere il tutto in tre fasi.

La prima fase (1957-1986): dal mercato comune al diritto comune.

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Nel 1958, dopo il fallimento della CED, esistevano tre organismi comunitari : la CEE, la
CECA e la CEEA o EURATOM. Questi tre organismi avevano in comune due istituzioni :

1) l’Assemblea Parlamentare, un organo composto da delegazioni di parlamentari degli

stati membri, con funzioni esclusivamente consultive

2) Corte di Giustizia, che svolgeva il ruolo di giudice nelle controversie relative alle
politiche affidate alla CEE e di interprete delle norme del trattato.

Ognuna delle tre comunità però aveva un differente Consiglio e una diversa
Commissione, che aveva il potere di iniziativa legislativa e di controllo.

Successivamente però con il trattato di Bruxelles entrato in vigore nel 1967 le tre
comunità (CEE, CECA e CEEA) saranno guidate da una Commissione unica e da un’unico
Consiglio. Tale trattato infatti fu denominato trattato di fusione degli esecutivi. Con questo
trattato inoltre si uniscono i bilanci, che diventano unificati.

Inoltre in questa prima fase vengono definite una serie di politiche dell’integrazione
giuridico-economia, come quella su Mercato Economico Comune.

In realtà da tutto ciò si evinceva già l’obiettivo finale principale : la creazione di un’ente
sovrastatale. Ad esempio si cominciano ad implementare le competenze tramite l’utilizzo
della clausola di flessibilità, secondo la quale la Comunità/Unione poteva intervenire
quando un azione fosse propensa ad un fine comune. In secondo luogo vengono
delineati i due elementi caratterizzanti dell’ordinamento Comunitario : l’effetto reddito
delle norme europee all’intra degli stat membri e il primato del diritto comunitario rispetto
a quello statale. A questi due elementi possiamo aggiungere una sentenza secondo la
quale gli stati membri sono chiamati a rispondere della violazione di questi obblighi con
procedure avviate dalla Commissione e sancite dalla Corte di Giustizia. L’intero processo
giurisprudenziale è dunque affidato alla Corte di Giustizia, anche detta Corte di
Lussemburgo, la quale ha anche elaborato una Carta Costituzionale di base (Community
of law) che deve inserirsi in maniera diretta all’interno di ogni ordinamento statuale
facendone parte.

Il diritto comunitario si basa principalmente su questi due principi :

1) l’immediata applicazione delle norme europee in luogo di quelle nazionali contrastanti

2) La garanzia di una lettura uniforme dell’ordine giuridico comunitario

Interessante fu la reazione dell’Italia : infatti l’ordinamento italiano si basava sulla

gerarchia delle fonti e al principio di successione delle leggi nel tempo, ovvero una legge
successiva sostituisce la precedente. Di conseguenza tenendo a mente questa visione e
tenendo a mente che le norme europee avevano la stessa efficacia della legge ordinaria
(questo perché i trattati europei furono ratificati con legge ordinaria) e quindi una norma
italiana successiva a quella europea poteva abrogarla. La reazione della Corte di Giustizia
non si fece aspettare e con essa si affermò ancor di più il primato del diritto comunitario
rispetto a quello statale.

Il primato del diritto europeo non è tuttavia assoluto, esso si ferma di fronte ai principi
costituzionali fondamentali e inderogabili. (principio dei controlimiti)
Il primato del diritto comunitario si è sempre più consolidato e verrà poi ufficializzato con
il tratto di Lisbona.

Nel 1979 avviene una svolta importante, ovvero vi è la prima elezione universale e
diretta dei rappresentanti dei popoli degli stati componenti delle comunità nel
Parlamento Europeo (PE), che sostituisce l’Assemblea formata da delegazioni di
parlamentari.

Di conseguenza da questo momento in poi nella coscienza dei cittadini esiste una sola
Comunità, e ci sono una Commissione, un Consiglio dei Ministri e un Parlamento
Europeo.

Dal 1979 al 2014 i poteri, prima di bilancio e poi legislativi e di controllo, del PE sono
progressivamente cresciuti.

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La seconda fase (1986-2001) : un processo di revisione semipermanente.
in realtà già nel 1984 c’è l’approvazione da parte del Parlamento Europeo di un’unione
europea che si andrà caratterizzando nel corso di questo periodo.

Nel 1987 viene firmato l’Atto Unico Europeo che rappresenta un primo traguardo di
integrazione politica attraverso tre direzioni :

1) prima di tutto vi è l’avvio del riequilibrio istituzionale. Ovvero vengono potenziati i

poteri legislativi del parlamento europeo con l’introduzione, in alcuni casi, della
procedura della cooperazione con il Consiglio riguardo l’approvazione degli atti
comunitari. Inoltre si elimina la regola dell’unanimità richiesta per tutte le votazioni e si
introduce per alcune decisioni la regola della maggioranza qualificata. La maggioranza
qualificata si raggiunge soltanto se sono soddisfatte due condizioni: 1) il 55% degli
Stati membri vota a favore - in pratica ciò equivale a 16 paesi su 28; 2) gli Stati
membri che appoggiano la proposta rappresentano almeno il 65% della popolazione
totale dell'UE

2) In secondo luogo vi è l’avvio di una cooperazione in materia di politica estera

3) Infine si pone la realizzazione del mercato interno come obbiettivo nel 1992

Riguardo quest’ultimo punto, proprio l’Atto Unico Europeo, rappresenta la prima grande
riforma dei trattati per il completamento del mercato unico, una spazio in cui vengono
eliminate le barriere alla libera circolazione e quindi si crea uno spazio senza frontiere
dove possono circolare liberamente merci, persone e capitali, tanto che la Corte di
Giustizia ha stabilito che un qualsiasi prodotto progettato in un determinato territorio
debba essere ammesso all’interno degli altri paesi a me no che non sia dannoso o
rischioso per quest’ultimo.

Nel 1992 viene firmato il Trattato di Maastricht (o trattato sull’unione europea), che
entra in vigore l’anno successivo.

Questo trattato è molto importante, in quanto disegna una nuova articolazione

istituzionale sicuramente più ambiziosa fondata su tre pilastri : innanzitutto viene
rafforzato il pilastro comunitario, riformando i tre trattati che delineano le tre comunità
finora esposte (CEE,CEEA,CECA) in modo che ora al Consiglio si aggiunge il Parlamento
Europeo per l’approvazione (in alcuni settori) di norme con effetti diretti tramite la
procedura della codecisione. Inoltre viene istituita la Comunità Europea (CE) che
sostituisce la CEE, prevedono l’istituzione di un’Unione Economica Monetaria (UEM).

Inoltre con questo trattato si introducono nuove forme di cooperazione tra i governi degli
Stati membri nel settore della difesa e in quello della giustizia e affari interni. Questa
cooperazione intergovernativa ,riguardo materie che in precedenza erano considerate
solamente statali, viene aggiunta al sistema già esistente della “Comunità”.

Possiamo inoltre dire che il Trattato di Maastricht era basato su tre pilastri : il primo è la
CE, il secondo è appunto la politica estera e di sicurezza comune PESC e il terzo è invece
la cooperazione riguardo la giustizia e gli affari interni GAI.

Il Trattato di Maastricht inoltre introduce la distinzione tra il metodo comunitario e il

metodo intergovernativo (fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona)

Il metodo comunitario è un processo decisionale utilizzato dalla Comunità Europea e

quindi dal primo pilastro. Esso si basa sull’interazione della Commissione europea, del
Consiglio dell’Unione europea e del Parlamento europeo. Tale metodo possiamo dire si
basava sui seguenti elementi principali : monopolio del diritto d’iniziativa della
Commissione; ricorso generalizzato al voto a maggioranza qualificata in sede di
Consiglio; ruolo attivo del Parlamento europeo (pareri, proposte di emendamento, ecc.);
uniformità di interpretazione del diritto comunitario a cura della Corte di giustizia.

Il metodo intergovernativo, al quale si opponeva quello comunitario, è un metodo

decisionale caratterizzante il secondo e il terzo pilastro ed era cosi caratterizzato : diritto
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di iniziativa della Commissione limitato a determinati aspetti specifici, ovvero condiviso
con gli Stati membri; ricorso generalizzato all’unanimità in sede di Consiglio; ruolo
consultivo del Parlamento europeo; ruolo limitato della Corte di giustizia.

Prima abbiamo parlato dell’Unione Economica e Monetaria Europea (UEM) ma non ci

siamo soffermati più di tanto. proprio con il Trattato di Maastricht vene istituita tale
Unione e si pongono le fasi per la sua attuazione e il passaggio alla moneta unica. Manca
una slide sulle fasi dell’UEM.

Inoltre nel 1997 viene firmato il patto di stabilità e crescita (PSC) ovvero un accordo tra i
paesi riguardo il controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di
rafforzare il percorso di integrazione monetaria. In base a questo patto gli stati membri
che soddisfacendo tutti i cosiddetti parametri di Maastricht ( sostenibilità della finanza
pubblica, stabilità dei prezzi e tasso di cambio) devono continuare a rispettare nel tempo
dei parametri relativi al bilancio dello stato (che risiedono nel primo parametro di
Maastricht) ovvero :

• Un disavanzo statale non superiore al 3% ( rapporto deficit/PIL )

• Un debito pubblico al di sotto del 60% del PIL o comunque un debito pubblico
tendente al rientro quindi il rapporto debito p./PIL deve essere inferiore al 60%

Se non vengono rispettati questi parametri vi è una procedura di infrazione che si svolge
in tre fasi : avvertimento, raccomandazione, sanzione.

Nel 1997 viene firmato il Trattato di Amsterdam che entra in vigore nel 1999. Questo
Trattato porta numerose novità come ad esempio l’istituzione di una politica comunitaria
in materia di occupazione. Inoltre il Trattato di Amsterdam si adottano misure al fine di
avvicinare l’Unione ai cittadini e si rende possibile una cooperazione ancora più stretta tra
Stati membri. Riguardo proprio la cooperazione con il Trattato è stata istituzionalizzata la
facoltà di procedere ad una integrazione differenziata attraverso il meccanismo della
cooperazione rafforzata; in pratica si sancisce il diritto per quegli Stati membri che
intendono perseguire determinate politiche comuni a procedere anche in assenza di una
volontà comune di tutti i membri.

In questo periodo inoltre vennero introdotti i tre criteri condizionati l’ingresso

nell’Unione di nuovi paesi :

1) Criterio politico : vi devono essere istituzioni stabili garanti della democrazia, dello
stato di diritto e dei diritti umani

2) Criterio economico : vi deve essere un’economia di mercato affidabile e bisogna

essere concorrenziali nel mercato

3) Criterio amministrativo : si deve avere la capacità di assumere e rispettare gli

impegni derivanti dallo status di SM

Interessante è che allo scopo di adeguarsi a tali condizioni alcuni paesi hanno addirittura
riscritto la Costituzione.

Nel 2001 viene firmato il Trattato di Nizza che entra in vigore nel 2003. si è occupato
fondamentalmente dei “vuoti” lasciati dal trattato di Amsterdam, ossia delle riforme
istituzionali necessarie per garantire il buon funzionamento delle istituzioni una volta
effettuato l’allargamento per diventare l’Unione a 25.

Infatti con esso sono stati principalmente revisionati i Trattati, ma non solo, infatti si
riducono i casi di voto all’unanimità, si modifica la ponderazione del voto e sia umentano
le materie rientranti nella procedura di codecisione.

Ma soprattutto con il Trattato si proclama la carta dei diritti fondamentali che tuttavia
entrerà in vigore solo con il Trattato di Lisbona. Questo passo però ci fa capire come si
sia passati dalla comunità dei mercati alla comunità politica dei diritti fino ad arrivare allo
spazio giuridico.

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La terza fase (2001-2009) : dal fallimento del Trattato per la Costituzione europea al
Trattato di Lisbona.
Di questa terza fase dobbiamo dire che nel 2002 cominciano a circolare le banconote e le
monete della nuova valuta. Al finire del 2001 inoltre il Consiglio europeo affida la revisione
dei Trattati alla Convenzione, facendo ciò cerca di rendere il tutto più democratico e
partecipando ma soprattutto si toglie il monopolio della Conferenza Intergovernativa. (La
CIG è un negoziato condotto tra i rappresentanti dei governi degli stati membri di un
gruppo o confederazione, in esito al quale i trattati possono essere modificati o
emendati.)

Inoltre nel 2004 viene firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa pero
non entra in vigore a causa dei “no” ai referendum in Francia e Paesi Bassi. Questo
trattato aveva l scopo di dare all’Unione un assetto politico chiaro riguardo alle sue
istituzioni e alle sue competenze, chiarire le modalità decisionali e la politica estera.

Il Trattato fu rivisto con il metodo convenzionale, introdotto proprio dal trattato non
errato in vigore, il quale consiste in una revisione ordinaria. In poche parole viene
convocata una Convenzione formata dai rappresentanti dei parlamenti nazionali ed
europeo ma anche dai capi della Commissione ( se riguarda modifiche istituzionali nel
settore monetario viene consultata anche la BCE) .

Il nuovo Trattato viene sottoscritto a Lisbona nel 2007 ma entra in vigore nel 2009. Con
esso l’UNIONE EUROPEA sostituisce la comunità europea.

L’unione non è più basata su tre pilastri ma ha una personalità giuridica unitaria, è
responsabile di politiche e azioni interne allo spazio giuridico europeo e di un'azione
esterna verso il mondo. Intanto nel 2004 gli Stati membri erano diventati 28, mentre
nell’eurozona 19.

Il Trattato di Lisbona.
Questo Trattato riforma, razionalizza ed unifica i Trattati precedenti ed è diviso, o meglio
composto in due parti :

1) trattato dell’Unione europea (TUE) : contiene disposizioni su principi democratici,

Istituzioni dell’Unione, cooperazioni rafforzate, azione esterna, politica estera, di
sicurezza e difesa comune.

2) Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) : questo trattato contiene i

principi di funzionamento dell’Unione ( riguardo competenze, principio di non
discriminazione e di cittadinanza, settori e politiche, funzioni e procedure delle
Istituzioni e delle cooperazioni rafforzate.)

Nel trattato inoltre è annessa la carta dei diritti fondamentali dell’UE. Ricapitolando il
Trattato di Lisbona è fondamentale, in quanto con esso si forma l’Unione europea come
la conosciamo oggi e se ne delineano le caratteristiche.

Con questo Trattato si segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione
sempre più stretta tra i popoli dell’Europa. Vengono inoltre ripresi e confermati tutti quei
valori delineati dal Trattato di Maastricht come il rispetto della dignità umana, della
democrazia..

Con questo Trattato si specifica l’identità Europea e i principi democratici che possiamo
riassumere in quattro punti :

• l’Unione offre ai suoi cittadini uno Spazio di Libertà, sicurezza e giustizia senza
frontiere interne. Per garantire la sicurezza si introducono due importanti novità : si
valorizza il ruolo dell’Eurojust già istituito precedentemente, parliamo di un agenzia che
ha il compito di sostenere il coordinamento e la collaborazione tra le autorità nazionali
responsabili delle indagini e dell’azione penale. La seconda novità è rappresentata
dall’Europol, un agenzia che assicura la cooperazione di polizia per lo scambio di
personale e di informazioni tra le varie polizie nazionali.

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• l’Unione instaura inoltre un Mercato Interno ovvero uno spazio senza frontiere interne
per la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Questo
mercato segue un complesso di finalità come lo sviluppo sostenibile dell’Europa basato
su una stabilità economica oppure come il progresso tecnologico e scientifico.

• l’Unione istituisce un’Unione Economica e Monetaria la cui moneta è l’euro. Di

quest’Unione della quale parleremo meglio dopo dobbiamo qui ricordare che per gli
stati facenti parte dell’eurozona è prevista una disciplina specifica.

• l’Unione inoltre delinea una politica interna ed estera infatti promuove e afferma i suo
valori ed interessi nelle relazioni con il resto del mondo, richiamando valori come quello
della pace, della sicurezza e dello sviluppo sostenibile della terra. Inoltre viene data
vitalità all’azione esterna definendo una politica di difesa comune e anche una
politica estera e di sicurezza comune. l’Unione europea inoltre risponde
responsabilmente a questi valori e impegni, infatti è chiamata ad assicurare la coerenza
tra politiche e azioni. Inoltre riguardo proprio la politica interna, considerando che
all’interno dell’Unione vi debba essere assistenza reciproca fra i vari paesi dunque non è
possibile fare qualsiasi cosa leda l’interesse anche di un solo stato, infatti è possibile
che alcuni stati richiedano addirittura di essere esclusi da alcune parti di un determinato
trattato ricorrendo alla clausola opting out. Inoltre si può realizzare un’obbiettivo
comune anche senza la maggioranza in consiglio, tramite la cooperazione rafforzata
(di cui abbiamo anche parlato in precedenza) con la quale un minimo di 9 paesi
possono decidere di realizzare un obbiettivo comune dei Trattati non raggiungibile
dall’Unione nel suo insieme. L’unione rispetta ovviamente l’identità nazionale
degli stati per dimostrarlo si è istituito il comitato delle regioni ovvero un organo
consultivo dell’UE che rappresenta gli enti locali e regionali d’Europa.

Rivediamo le innovazioni principali che porta il Trattato di Lisbona. Esso rafforza i poteri
del PE. In qualità di unica istituzione dell'Ue eletta a suffragio universale diretto, il
Parlamento si è visto attribuire maggiori competenze. La «codecisione», ad esempio, è
diventata procedura legislativa ordinaria ed è stata estesa da 44 a 85 nuovi campi, tra i
quali troviamo l'agricoltura, la pesca, i trasporti e i fondi strutturali, oltre all'attuale “terzo
pilastro” di giustizia e affari interni nel suo insieme. Tale procedura pone il Parlamento
europeo sullo stesso livello del Consiglio dell'Ue, rafforzandone quindi il potere legislativo.
Il Pe ha  ottenuto anche un ruolo maggiore nella definizione del bilancio comunitario.

Inoltre il voto a maggioranza qualificata in Consiglio viene esteso. Ricordiamo che la

doppia maggioranza o maggioranza qualificata è raggiunta quando una decisione è
approvata da almeno il 55% degli Stati Membri e tali devono rappresentare il 65% della
popolazione dell’Unione

Principi democratici.
I principi democratici alla base dell’Unione Europea sono ovviamente diversi. Significativo
è il concetto di cittadinanza europea, lo è talmente tanto da essere inserito nella Carta dei
diritti Fondamentali, anche detta Carta di Nizza, anche se l’Unione garantisce diritti a tutti
pur non essendo cittadini europei come la dignità. La libertà, l’uguaglianza ecc..

La rappresentazione dei cittadini all’interno della comunità è un processo che è cresciuto

sempre di più fino ad arrivare alla creazione di una serie di istituti che oltre alle varie
funzioni legislative ed economiche hanno anche un ruolo rappresentativo.

Inizialmente, in una prima fase, erano i parlamenti nazionali che ratificavano i Trattati ma
successivamente le cose cambiarono con la prima elezione diretta del parlamento
europeo composto da non più di 750 membri e dal Presidente, i cittadini europei
vengono rappresentati con un metodo digressivamente proporzionale ovvero ad ogni
paese spetta un numero di seggi, minimo 6 e massimo 96, a seconda della popolazione.
Il Parlamento europeo per garantire il buon funzionamento dello stesso si basa anche sul
contributo dei singoli Parlamenti Nazionali, ad esempio precedentemente abbiamo detto
 19
come avviene la partecipazione dei PN alla revisione straordinaria dei trattati. Riguardo
proprio la collaborazione tra i parlamenti, possiamo prendere in considerazione le novità
apportate dal Trattato di Lisbona come ad esempio la partecipazione dei PN alle decisioni
inerenti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia oppure come l’informazione anche ai PN
sulle domande di adesione all’Unione da parte di Paesi terzi.

Inoltre il Parlamento Europeo ha il compito principale di approvare la legislazione euroea

sulla base delle proposte presentate dalla Commissione, che dopo vedremo. Il
Parlamento Europeo e il Consiglio Europeo hanno molteplici forme di interconnessione :
ad esempio il Parlamento e il Consiglio condividono il potere di approvare il bilancio
annuale. Come tutte le altre istituzioni comunitarie il Parlamento lavora in tutte le 23 lingue
ufficiali dell’Unione.

Prima abbiamo parlato della cooperazione interparlamentare ma è bene dilungarci un

secondo su questo tema data la sua importanza. Infatti grazie proprio all’interconnessione
tra i parlamenti si è potuti arrivare ad un vero e proprio sistema parlamentare europeo.
Riguardo alla cooperazione il Protocollo n°1 prevede che essa riguardi temi specifici, in
particolare con l’istituzione della Conferenza degli organi parlamentari specializzati nella
politica estera e di sicurezza comune. Il Trattato prevede altre forme di collaborazione per
temi reputati sensibili associando i PN e il PE nella valutazione delle attività di
cooperazione penale e di polizia. (Eurojust e Europol)

Prima abbiamo appunto accennato al sistema parlamentare europeo esso si compone

di :

-) un Parlamento europeo, che viene eletto ogni 5 anni direttamente dai cittadini di
conseguenza è la più alta forma di rappresentanza anche grazie allo stretto collegamento
con i PN

-) il Consiglio europeo, di quest’istituzione andremmo ad indicare le caratteristiche

proprio come abbiamo fatto con il parlamento, qui ci limitiamo a dire che rappresenta gli
stati membri tramite i capi di Stato o di Governo.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di stato e di governo dei paesi. Fanno parte
del consiglio anche il presidente della Commissione UE e anche l’Alto rappresentante
della politica estera e della sicurezza. Il Consiglio definisce l’agenda politica dell’UE, cioè
gli orientamenti generali e e le priorità politiche, ma NON ADOTTA LA LEGISLAZIONE. Il
Presidente rappresenta (Donald Task) l’UE nel mondo esterno, è eletto dai membri del
consiglio a maggioranza qualificata (novità introdotta con il Trattato di Lisbona) e la sua
carica dura circa sei mesi e il suo mandato è rinnovabile una sola volta. Inoltre il Consiglio
europeo fa da mediatore fra gli Stati Membri in caso di controversia.

Un’altra istituzione importantissima è il Consiglio dei ministri (o dell’Unione) che svolge

il ruolo centrale di governo. Esso ha una funzione legislativa, insieme al Parlamento
europeo, ovvero approva le leggi che i stati saranno tenuti a rispettare. Inoltre sempre
congiuntamente al Parlamento Europeo svolge la funzione di bilancio. Il Consiglio dei
ministri non ha membri permanenti, infatti alle sedute partecipano di volta in volta ministri
competenti dei governi degli stati membri in funzione dei temi da trattare, di conseguenza
ciò assicura una massima competenza che rende il consiglio l’istituzione generale di
decisione e di riferimento per ogni settore. Pero essendo i ministri responsabili
unicamente di fronte ai propri governi per le decisioni che assumono cercheranno sempre
o almeno tendenzialmente ad anteporre gli interessi nazionali a quelli comunitari.

Con il Trattato di Lisbona viene potenziata anche la figura dell’Alto rappresentante

dell’Unione per gli Affari esteri e la politica di sicurezza, (carica ricoperta attualmente
 20
da Federica Mogherini). Questa figura rappresenta il punto d’incontro tra il Consiglio
Europeo e la Commissione, infatti si occupa del coordinamento in quanto fa sia parte del
Consiglio ed è vicepresidente della Commissione.

Una specificazione ulteriore deve essere fatta riguardo la dimensione politica

dell’Eurozona. La dimensione politica dell’eurozona è rappresentata dal Consiglio dei
ministri dell’economia e delle finanze di tutti gli stati membri dell’UE. l’Eurogruppo invece
è un organo che aveva cominciato a riunirsi a questo consiglio già dal 97, riunendo in
maniera informale i ministri delle finanze dei paesi all’interno dell’eurozona con la
partecipazione del Commissario per gli affari economici e monetari e la BCE.
l’Eurogruppo discute sulle responsabilità economiche che poi diventeranno decisioni
formali nel Consiglio Ecofin.

L’Ecofin non è altro che una delle formazioni in cui si riunisce il Consiglio dei ministri, e si
occupa del coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio ma anche
definisce specifici orientamenti di politiche economiche garantendone la sorveglianza.
Tutto ciò sta a segnare il superamento della divisione tra il controllo accentrato nella BCE
della politica monetaria e le competenze dell’Unione riguardo le politiche economiche da
sostenere.

Adesso invece parliamo della tanto attesa Commissione, nominata spesso in

precedenza.

La Commissione è un organo permanente, in carica per 5 anni. Essa promuove

l’interesse generale dell’UE, proponendo la legislazione, quindi ha una funzione di
iniziativa, e ha il potere di vigilanza sulla corretta osservazione delle norme, con
l’eventuale ricorso alla Corte di Giustizia. Inoltre alla funzione legislativa che ripetiamo si
compone del potere di iniziativa e di negoziazione durante l’ordinaria procedura di
approvazione degli atti normativi, la Commissione svolge anche un ruolo esecutivo, oltre
che con la vigilanza, anche riguardo il bilancio dell’Unione. Quest’organo inoltre è il
braccio esecutivo politicamente indipendente dell’UE, e rappresenta quest’ultima sulla
scena internazionale in quanto negozia gli accordi internazionali. È composta da un
presidente (junker) eletto dal Parlamento europeo su proposta del Consiglio Europeo, e
da uno o più vicepresidenti, e da 27 membri detti commissari europei. inoltre ne fa parte
anche l’alto rappresentante degli affari esteri.

Un’altra istituzione di cui non si può fare a meno di parlare è la Corte di Giustizia.
Quest’organo assicura che il diritto comunitario venga interpretato e applicato nello
stesso modo in tutti i paesi dell’UE, quindi che la legge sia uguale per tutti. Garantisce, ad
esempio, che i tribunali nazionali non si pronuncino in modo diverso sulla medesima
questione e che gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione facciano quello che, in base
alle norme giuridiche, sono tenuti a fare. La Corte di Giustizia ha sede in Lussemburgo ed
è composta un giudice per ogni stato membro. La Corte di Giustizia inoltre ha anche il
ruolo di garante nei rapporti tra le istituzioni e gli SM, tranne per i settori della politica
estera e di sicurezza comune.
In poche parole la Corte di Giustizia cerca di risolvere le controversie:

tra gli  Stati e le istituzioni europee; e tra gli Stati ed i cittadini, qualora i cittadini ritengano
che la legge dello Stato, vada contro una legge europea.

Per concludere con le istituzioni che fanno parte dell’Unione europea dobbiamo parlare
della BCE. Prima di andare a vedere come è composto quest’organo e le sue funzioni
dobbiamo ricordare che : a seguito dell’istituzione dell’Unione Monetaria Europea (UEM)
sancita con il Trattato di Maastricht che attraverso tre successive fasi concluse in un
processo diplomatico il cui esito è rappresentato dal conio e l’adozione di un’unica
 21
moneta : l’euro. In vista dell’introduzione dell’euro è stata istituita la Banca Centrale
Europea, che succedette l’IME, ovvero l’istituto monetario europeo, con il compito di
attuare la politica monetaria e la politica di vigilanza su gli enti creditizi. Sempre in questo
periodo, cioè verso il 99, viene istituito anche il Sistema delle Banche Centrali (SEBC) che
comprendeva tutte le banche centrali nazionali e la banca centrale europea.

La BCE inoltre ha una sua personalità giuridica e autonomia. Essa rappresenta l’unico
istituito di emissione della moneta comune ed è dotato di poteri normativi e di controllo
penetranti. Con l’istituzione della banca centrale europea si assiste ad un decentramento
delle banche centrali nazionali e quindi ad una restrizione della sovranità nazionale. la
BCE è tenuta a dare conto delle proprie attività riguardo la politica monetaria attraverso la
presentazione annuale di una relazione circa il suo operato.

Concetto di responsabilità.
Il concetto di responsabilità è molto importante, stiamo parlando a chi devono rispondere
le varie istituzione quindi verso chi o cosa sono responsabili delle loro azioni. Nel
Parlamento Europeo i parlamentari sono responsabili di fronte ai cittadini europei che li
eleggono, invece nel Consiglio dei Ministri i governi sono responsabili di fronte ai loro
parlamenti nazionali o ai loro cittadini. Per quanto riguarda la Commissione, essa è legata
dalla fiducia del PE. L’organo che sembrerebbe rimanere fuori il discorso è il Consiglio
europeo, esso infatti non è interamente responsabile ma ciascuno dei suoi componenti è
responsabile soltanto nei confronti del proprio SM.

Competenze funzionali alla unitarietà dei fini.

Per quanto riguarda le competenze dell’Unione Europea il Trattato di Lisbona riordina con
interessanti integrazioni la loro delimitazione e il loro esercizio. Cardine della delimitazione
resta il principio di attribuzione : qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei
trattati appartiene agli stati membri. (sempre tenendo in considerazione però la clausola
di flessibilità) quindi l’UE può agire soltanto nei limiti delle competenze ad essa attribuite.
Con il Trattato di Lisbona gli elenchi riguardo le competenze esclusive dell’Unione e
quelle di competenza concorrente sono stati arricchiti molto. Per quanto riguarda invece
l’esercizio delle competenze, nei settori che non sono di competenza esclusiva
dell’Unione, deve rispettare i principi di sussidiarietà : ovvero il principio secondo il quale
l’Unione europea non deve intervenire nelle materie di un ente inferiore se quest’ultimo
riesce a svolgere bene il proprio compito, e di proporzionalità : ovvero il principio
secondo il quale l'azione delle istituzioni deve limitarsi a quanto è necessario per
raggiungere gli obiettivi fissati dai trattati.

Mercato interno, politica economica e politica monetaria.

Tre elementi molto importanti del TFUE considerati addirittura identitari dell’Unione
secondo l’articolo 3 del TUE sono : il mercato interno, la politica economica e la politica
monetaria. I poteri dell’Unione e dei singoli stati rispetto a questi tre elementi sono
profondamente diversi, e questa diversità ha evidenziato degli effetti negativi soprattutto
durante la crisi.

Mercato interno.
Il mercato interno dal 1957 ha subito numerose trasformazioni tanto che con il Trattato di
Lisbona esso non solo viene considerato uno spazio senza frontiere con le quattro libertà
di circolazione ma anche uno spazio giuridico necessario al raggiungimento di determinati
obbiettivi. Per quanto riguarda le competenze L’UE ha competenza esclusiva sull’unione
 22
doganale e sulle regole di concorrenza ma l’Unione ha anche competenze concorrenti
con gli altri stati per alcuni aspetti.

Importante per gli obbiettivi del mercato interno è stato lo sviluppo delle reti trans-
europee riguardanti i settori delle infrastrutture, dei trasporti e delle telecomunicazione
che hanno permesso un rafforzamento sia dal punto di vista economico ma anche
sociale.

La prospettiva di uno spazio senza frontiere porta vantaggi anche ai cittadini europei
risolvendo problemi come la disoccupazione e la produttività. Per garantire ciò è
fondamentale il “buon funzionamento” del mercato interno e proprio per questo sono
state delicate misure precise in maniera sistematica e politica. Riguardo il lato politico di
queste misure, l’Unione è attenta che esse non arrechino perturbazioni allo stesso
funzionamento del mercato interno.

A dimostrazione dell’onnipresente collaborazione tra li Stati Membri e L’Unione europea,

si istituisce L’Internal Market Score-Board tramite il quale viene elaborato una sintesi e un
analisi sullo stato di recepimento e di applicazione delle direttive europee e viene anche
monitorato il livello di integrazione economica europea. Il primo quadro di valutazione non
ha avuto un buon esito tanto che si è avviata un’opera di sensibilizzazione per la
conoscenza e l’applicazione delle regole. Inoltre sempre con il Trattato di Lisbona è
partito il software on-line per l’effettiva attuazione del diritto comunitario e per lo scambio
di informazioni fluido.

Politica economica. Gli interventi 2010-2015.

La politica economica a differenza del mercato non rientra tra le competenze concorrenti,
ovvero quelle competenze delle quali l’Unione prevede un esercizio in parallelo con lo
stato membro, e nemmeno rientra tra le competenze esclusive come l’unione doganale.
Ma vengono considerate in modo autonomo, come delle competenze che vengono
coordinate dagli stati membri con modalità definite dall’unione.

Il ruolo delle istituzioni europee rimane però generico e debole sia per le politiche
economiche dove ci si limita a dare indirizzi di massima, sia per le politiche occupazionali
dove si danno solamente orientamenti mentre per le politiche sociali addirittura ci si limita
a delle iniziative. Riguardo le politiche economiche, Commission, Consiglio e Consiglio
europeo intervengono in modo soft delineando gli indirizzi di massima e
raccomandazione e avvertimenti tramite il c.d. braccio preventivo. Se la Commissione
durante la sua sorveglianza individua degli errori nelle situazioni di bilancio o di debito
pubblico, avvia la procedura di disavanzo pubblico eccessivo il c.d. braccio correttivo. Gli
effetti di questa procedura sono efficace poiché risultano vincolanti e specifici.

Quindi ripetendo, per quanto riguarda la politica economica, essa non è ne di

competenza, ne esclusiva ne concorrente dell’Unione ma viene rimessa alla competenza
dei Partiti Nazionali. l’Unione si limita a delineare indirizzi di massima non vincolanti e
raccomandazioni per le politiche economiche. Gli unici vincoli ai quali devono sottostare
gli Stati membri riguardano i parametri macroeconomici stabiliti dal Patto di Stabilità e
Crescita (ad esempio la stabilità dei prezzi, la stabilità della finanza pubblica, ecc) che
devono essere rispettati affinché non ci siano o non vengano individuati errori nelle
situazioni di bilancio e affinché non venga attuato il braccio correttivo.

La mancanza di unanimità all’interno della zona euro e fra gli stati membri con deroga, e
l’intensa crisi hanno dato luogo alla necessità di rafforzare i criteri di stabilità e
all’assunzione di ulteriori responsabilità da parte dell’Unione. Ciò diede vita al Fiscal
Compact, in quanto soprattutto con l’intensa crisi finanziaria servivano misure più
stringenti riguardo la politica economica. Quindi alle misure del PESC, ovvero della
politica estera e sicurezza interna, vengono aggiunte altre misure riguardanti il
coordinamento e la governance dell’Unione economico-monetaria. Tramite il FIscal
Compact inoltre per rafforzare il coordinamento e per sorvegliare meglio le regole viene
 23
completato e definito ulteriormente il six pack, cinque ordinamenti comunitari e una
direttiva riguardanti il bilancio al quale gli Stati Membri dovevano rifarsi.

Il Fiscal Compact quindi è entrato in vigore nel 2013, tranne per il Regno Unito, Croazia e
Repubblica Ceca. Il patto contiene una serie di regole, chiamate regole d’oro

Il Fiscal è un tema ricorrente del dibattito politico : fondamentalmente si tratta di un

accordo europeo che prevede una serie di norme comuni e vincoli di natura economica
che hanno come obbiettivo il contenimento del debito pubblico nazionale di ciascun
paese, ma sostanzialmente è diventato sinonimo di austerità. La norma più controversa
all’interno del trattato è l’inserimento del pareggio di bilancio di ciascuno stato in
disposizioni vincolanti e di natura permanente, preferibilmente costituzionale (in italia con
l’articolo 81).

Infine viene introdotto il cosi detto semestre europeo, una procedura che modifica le fasi
di bilancio all’interno degli Stati Membri con un intervento che precede e accompagna il
processo della loro formazione.

Il Semestre rappresenta un’ulteriore strumento per la cornice integrata di politica

economica , che costruisce una governance economica comune per la stabilità ma
anche per la crescita dell’UEM.

Dal punto di vista finanziario è molto importante il concetto di Bail out, ovvero il fatto che
l’Unione europea ne si fa carico e ne è responsabile dei bilanci degli Stati membri. Quindi
la distinzione fra bilancio dell’Unione e quello nazionale è netta. Inoltre per evitare
“allegrie” di bilancio sono vietate facilitazioni creditizie da parte della BCE o delle BCN.
l’unione, a livello finanziario, interviene solamente in situazione di emergenza eccezionali.
Negli anni della crisi, agi altri paesi in difficoltà è stato ribadito il concetto di divieto del
sostegno finanziario da parte dell’UE ma è stata affrontata l’emergenza attraverso
l’istituzione del Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria il cosi detto fondo
salva stati, poi confluito nel trattato extra_UE creando il Meccanismo Europeo di
Stabilità (ESM)

La politica Monetaria, al contrario , è di competenza esclusiva dell’Unione. Inoltre la

politica monetaria rappresenta il terzo elemento essenziale dell’identità europea rispetto
al resto del mondo. Essa è disciplinata dal TFUE ( articolo 3 ) ma anche dagli allegati del
trattato, quali : lo statuto del SEBC e della BCE, nei quali possiamo rintracciare i principali
obbiettivi della politica monetaria : la stabilità dei prezzi, il sostegno per un economia di
mercato aperta e di libera concorrenza, il sostegno delle politiche economiche generali
dell’Unione.

Negli ultimi anni la BCE ha visto il suo ruolo consolidarsi, soprattutto a fronte della grave
crisi economica, arrivando ad attuare due programmi che fino a pochi anni prima,
sarebbero stati considerati al di fuori delle sue competenze.

Questi due programmi sono :

1) il programma OMT, anche detto scudo antispread, con il quale si vuole acquistare
titoli del debito pubblico in condizioni (tassi d’interesse) delfini te ex ante e
immodificabili. Pur la pesante critica da parte della Germania si è riconosciuta la
legittimità dell’OMT in quanto garantisce i principi cardine dell’Unione Monetaria
Europea. Questo programma come altri aveva l’obbiettivo di immettere liquidità nel
sistema creditizio che dopo la perdita di fiducia dei risparmiatori risultava illiquido.

2) Il programma del Quantitative Easing, ovvero l’acquisto sistematico di titoli di debito

pubblico e provato degli Stati Membri sul mercato secondario, tramite l’immissione di
liquidità pari a 60 miliardi di euro al mese, fino a quando il tasso di inflazione
nell’eurozona sarà tornato ad avvicinarsi al 2%

 24
SISTEMA DELLE FONTI.

Le fonti del diritto sono gli atti o fatti che producono le norme costitutive
dell’ordinamento giuridico. Le fonti possono essere primarie, ovvero producono il diritto
oggettivo, oppure secondarie, ovvero disciplinano gli organi e le procedure di formazione
del diritto. Le fonti inoltre sono coordinate mediante tre criteri : quello gerarchico, quello
cronologico e quello della separazione delle competenze. Il criterio di divisione gerarchico
stabilisce la prevalenza delle fonti di rango superiore rispetto alle fonti di rango inferiore,
specificando con l’articolo 134 della costituzione che quest’ultima è la fonte suprema di
produzione dell’ordinamento italiano e le sue previsioni possono essere riviste tramite una
complessa procedura delineata dall’articolo 138 e 139. Sotto la costituzione, a livello
gerarchico, troviamo : 2) le leggi 3) i regolamenti 4) gli usi.

La costituzione inoltre disciplina specifiche materie e indica le fonti cui è affidata la

disciplina delle altre materie. Per eventuali norme in contrasto, pari ordinate e che
disciplinano la stessa materia, interviene il principio secondo il quale la norma posteriore
abroga la norma precedente. Per concludere specifichiamo il rapporto tra norma speciale
e generale, secondo il quale la prima dettaglia alcuni aspetti della generale non
abrogandola.

Nell’ordinamento italiano non sono efficaci solo le norme nascenti da fonti nazionali ma
anche norme prodotte da ordinamenti esterni a quello italiano. A riguardo occorre
distinguere le norme di diritto internazionale generale, esse sono immesse
nell’ordinamento interno tramite il procedimento speciale per il rinvio, ovvero senza una
riformulazione mediante norme interne, ma applicando l’articolo 10 della costituzione che
prevede la conformazione dell’ordinamento italiano alle norme del diritto internazionale.
Queste norme si pongono ad un livello superiore rispetto alla legge, e in caso una legge
ordinaria sia in contrasto con una internazionale si annulla la prima. Le norme di diritto
internazionale inoltre sono sullo stesso livello di quelle costituzionali ma soccombono ai
valori fondamentali sanciti dalla costituzione. Per quanto riguarda invece le norme pattizie
(ovvero quelle derivanti da accordi o trattati) non vi è un meccanismo di adeguamento
automatico, ma considerando l’articolo 117 della costituzione capiamo che sia lo Stato
che le Regioni devono conformarsi con le norme del diritto comunitario a meno che esse
non siano contrarie a norme costituzionali fondamentali. Per quanto riguarda
l’adattamento, se la norma è direttamente applicabile nell’ordinamento italiano allora si
utilizza sempre il procedimento speciale per il rinvio, e tali norme assumono efficacia a
seguito della ratifica del trattato e acquistano il rango della fonte interna con la quale
sono state recepite, anche se viene preferita quella ordinaria. mentre se non è
direttamente applicabile allora sarà necessaria una riformulazione. Per comprendere
meglio il rapporto tra diritto comunitario e nazionale bisogna considerare l’articolo 11
della costituzione con il quale si afferma che l’Italia consente alle limitazioni di sovranità
ad un ordinamento che assicuri pace e giustizia fra le nazioni, di conseguenza non sono
le norme comunitarie ad adattarsi all’ornamento italiano ma viceversa. (ricorda maggior
parte delle norme europee = legge ordinarie). Un’altro articolo però stavolta del TFUE che
regola il rapporti stato membro e unione è il 288. Tramite esso si distinguono gli atti
giuridici vincolanti per uno stato e quelli non vincolanti. Riguardo ai primi annotiamo i
regolamenti che sono obbligatori in tutti i loro elementi e le direttive che sono obbligatori
riguardo il fine da raggiungere ma lasciano libero lo stato di decidere come raggiungerlo e
anche le decisioni che sono obbligatorie solo per alcuni soggetti individuati. Quelli non
vincolanti sono i pareri e raccomandazioni.

Il dibattito in merito al primato del diritto comunitario su quello nazionale è stato molto
attivo, fin da subito la corte di giustizia ha affermato il primato delle norme comunitarie,
 25
tramite un impostazione monistica, addirittura specificando che era compito del giudice
nazionale garantire la piena efficacia delle norme comunitarie disapplicando qualsiasi
disposizione contrastante della legislazione nazionale. Inizialmente la risposta da parte
della corte costituzionale non è stata concordante ma successivamente dopo alcune
sentenze nel 1984, si è arrivati ad affermare che :” in caso di incompatibilità fra la norma
interna e quella comunitaria è quest’ultima a prevalere in ogni caso” quindi eventuali
conflitti vengono risolti tramite il criterio di competenza, e considerando sempre la teoria
dei controlimiti.

L’ordinamento finanziario è costituito da un sistema composito di fonti e il suo

fondamento costituzionale si rinviene negli articoli 41 e 47 della costituzione (che sono
il manifesto della libertà economica, i poteri pubblici possono intervenire ma non
per limitarla o indirizzarla bensì per tutelarla e vigilarla. Passaggio da stato
imprenditore a stato regolatore) , l’uno dedicato all’iniziativa economica privata e l’altro
al risparmio, tutelato e incoraggiato in tutte le sue forme. Negli anni ’90, nell’ambito
dell’ordinamento nazionale si assiste ad un cambiamento : le fonti primarie, i
regolamentari trattati e le direttive, vengono poste solamente come legge cornice del
settore, ovvero si sceglie di non preferite l’uso di fonti primarie per disciplinare in dettaglio
una specifica materia, scegliendo al loro posto fonti più flessibili i grado di adeguarsi al
rapido evolversi della natura economica : le fonti secondarie, infatti questa scelta ha
comportato uno spostamento della competenza normativa del legislatore ordinario alle
autorità amministrative di vigilanza che attraverso atti di competenza hanno arricchito il
corpus normativo con fonti secondarie di dettaglio. Le regole in esame sono state sin
dagli anni’80 fortemente caratterizzate da una disciplina dettata a livello comunitario che
con il tempo e successivamente agli scarsi risultati in termini di applicazione di tale
disciplina, si è direzionata verso un architettura di vertice comunitario lasciando
pochissimi spazi di autonomia agli stati membri.

Inoltre nel sistema delle fonti normative appena delineato vi sono fonti che pur non
avendo origine da un sistema legale sono in grado di produrre effetti economicamente
rilevanti per i destinatari. Queste regole vengono denominate soft laws. ( il complesso
normativo ordinario è invece detto hard law) con questo binomio si vuole mettere in
evidenza la spontaneità della produzione normativa, nonché la labilità dei meccanismi di
controllo e di sanzione.

Accettato un sistema di soft law, va da se che i procedimenti sanzionatori di mercato

sono affidati agli stessi operatori economici, proprio da questo aspetto nasce la legittimità
della soft law stessa. Il sistema di soft law non può essere considerato sostitutivo alle
ordinarie forme di tutela dei diritti soggettivi, pertanto la ricognizione del fenomeno è
rimessa ai comportamenti (usi) rilevati dagli operatori di settore. Come sappiamo dopo la
crisi finanziaria è stato ridimensionato l’uso della soft law soprattutto perché basato su
una adesione spontanea ma anche per la sua mancata funzione coercitiva. Prima della
recente crisi gli istituti di riferimento erano quelli di Bretton Woods che hanno favorito lo
sviluppo del sistema economico e finanziario globale. La soft law nonostante la crisi
rappresenta comunque la via per superare la dimensione nazionale di questa normativa
speciale, ed è necessaria per completare il governo del fenomeno economico finanziario
globalizzato.

 26
LA COSTITUZIONE ECONOMICA.
Il diritto dell’economia, ricordiamo, che è l’insieme delle regole giuridiche che disciplinano
le attività economiche ed i mercati. Potremmo dire anche che il diritto, riguardando il
rapporto tra attività economica e il potere pubblico che detta le regole per tale attività, è
costituito sia dalle discipline che regolano le attività economiche e sia dalla
regolamentazione e dai controlli pubblici che riguardano l‘organizzazione giuridica e il
funzionamento dei mercati. È costituito inoltre anche dalle norme che attribuiscono a
pubblici poteri il compito di controllare il rispetto e l’attuazione delle regole. ( in parole più
semplici il diritto dell’economia è costituito da una parte dalla disciplina riguardo la
struttura, l’organizzazione dell’attività economica e dall’altra dalla disciplina dei controlli
riguardo il funzionamento legittimo ed efficiente dell’attività).

In questo contesto si individua il termine costituzione economica, che indica tutti quei
principi normativi di livello costituzionale riguardanti la sfera economica.

Con il termine “costituzione” si può far riferimento o l’atto formalmente denominato

costituzione oppure l’insieme di atti che hanno valore giuridico sopraordinato rispetto alle
leggi. In entrambi i casi i testi hanno una funzione sostanziale, ovvero delineano i principi
cardine di un ordinamento giuridico e dell’organizzazione politico-sociale, ma anche i
principi e gli istituti giuridici che regolano i rapporti economici. Quindi oltre le
costituzioni in senso stretto, anche il T.F.U.E. e la CEDU (comunità europea per la
salvaguardia dei diritti umani) che sono accordi tra stati e non hanno la denominazione
formale di costituzione, svolgono funzioni sostanziali : dettano le regole costitutive
dell’ordinamento pubblico europeo che prevalgono su quelle di fonte legislativa, e in parte
costituzionale, dei paesi Membri.

Accanto alla distinzione tra costituzione in senso formale e costituzione in senso

sostanziale o funzionale vi è quella materiale. Il binomio costituzione materiale possiamo
interpretarlo in due differenti modi. Per quanto riguarda il primo significato dobbiamo
considerare che la costituzione è figlia del suo tempo, ovvero varia al variare del contesto
politico, storico e culturale in cui ci troviamo e perciò a meno di modifiche costituzionali la
realtà si discosta sempre più dal modello scritto. Il nuovo modello che si evolve con il
passare del tempo è la costituzione vivente o reale. Il secondo significato invece vede la
costituzione materiale come l’insieme dei valori, concezioni e scelte di fondo relative al
regime politico istituzionale e al modello di organizzazione economica. Nel caso italiano si
è prefigurata una repubblica parlamentare caratterizzata in campo economico dal totale
riconoscimento della proprietà privata e del sistema di un economia mista. Questa visione
dinamica del modello scifo di costituzione è necessaria soprattutto dal momento in cui
l’Italia ha concesso limitazioni alla propria sovranità

Solamente dopo gli inizi del 900 ma ancor di più dopo la metà del secolo, le varie
costituzioni europee cominceranno a contenere parti significative dedicate ai rapporti
economici ed alle funzioni dei poteri pubblici in materia economica. Questo cambiamento
è dovuto soprattutto alle profonde trasformazioni sia della società, che diventa
industrializzata e di massa, ma sia le trasformazioni istituzionali economiche e sociali che
riguardano la struttura stessa degli stati. Con riferimento alle parti di queste costituzioni
nelle quali sono enunciati i principi relativi alla sfera economica si è iniziato a parlare di
costituzione economica.

Il quadro si è poi complicato con l’istituzione della comunità economica europea, facendo
si che le dimensioni economico-costituzionali diventassero due. Ma riguardo la visione e
le parti economiche delle costituzioni non vi è coincidenza per due principali motivi :

1) in primo luogo la costituzione economica europea ha il suo centro nel mercato o

meglio nella sua complessa organizzazione giuridica mentre la costituzione economica
 27
italiana ha il suo centro nella proprietà privata e nell’impresa visti come diritti soggettivi
inscritti in un interesse collettivo (il lavoro, fondamento della repubblica italiana)

2) In secondo luogo la disciplina della sfera economica è centrale nei trattati europei
mentre in italia sia a livello quantitativo che qualitativo è meno importante

La giustificazione di queste asimmetrie può essere trovata nel contesto storico, in quanto
la comunità europea nasce come comunità economica mentre la repubblica italiana come
nazione sovrana. Per quanto riguarda la costituzione economica europea il principio
ordinatore di sistema è quello dell’economia sociale di mercato. Ovvero il sistema
economico europeo si fonda sulla libertà delle imprese e di mercato, gestita e controllata
da poteri pubblici. L’aggettivo sociale sottolinea come l’economia di mercato sia
essenziale per lo sviluppo della società. Ma tale economia sorbisce il ruolo regolatore
dell’Unione che vuole correggere le distorsioni o i fallimenti del mercato. Un ulteriore
principio è la politica di coesione, ovvero il fatto che tra le parti dell’Unione non vi debba
essere eccessivo divario.( non realmente successo negli ultimi anni ). Sul versante italiano
invece i principi generali della costituzione economica si presentano come declinazioni
dei principi generali della costituzione come quello solidaristico e di sussidiarietà
orizzontale che al contrario di quello che abbiamo detto finora si accordano bene con i
principi di coesione e sussidiarietà europea.

Nei trattati europei sono presenti una serie di norme distribuite in tre grandi aggregati,
volte a delineare il disegno di mercato unico, aperto e concorrenziale.

Questi tre aggregati sono : 1) la disciplina di tutela e la promozione della concorrenza 2)

libertà di circolazione di merci, servizi, capitali e lavoratori 3) la limitazione degli aiuti dello
Stato alle imprese.

Per quanto riguarda invece la costituzione economica italiana, in essa sono disciplinati
solo i seguenti argomenti : 1) lo statuto giuridico della proprietà 2) lo statuto giuridico
dell’impresa che a volte riserva alcuni settori ad organismi pubblici. 3) la disciplina e
programmazione finanziaria e di bilancio e le funzioni essenziali dello stato in
quest’ambito. 4) l’ordinamento tributario 5) i rapporti di lavoro.

Ma il nocciolo della costituzione economica italiana è contenuto negli articoli

41,42,43,44,45,46 e 47 della costituzione.

L’art. 41 ( che afferma :”l’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in
contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla
dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività
economica pubblica o privata possa essere indirizzata a fini comuni.) e l’art. 42 ( 1°
comma = la proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad
enti o a privati) evidenziano come spetti ad autorità pubbliche i poteri di siciliana e di
controllo delle attività dei proprietari che incidono su pubblici interessi. Inoltre possiamo
notare come siano estranei per l’articolo 41 il concetto di mercato e la nozione stessa di
concorrenza ecco perché serve una rilettura con gli occhiali correttivi europei di questi
articoli. Possiamo dire però che quest’articolo rispecchia il principio di proporzionalità
europeo secondo il quale non possono essere imposte limitazioni all’imprenditore a meno
che indispensabili per un fine pubblico specifico.

L’articolo 43 invece contiene una complicata casistica dei tipi di impresa o di situazioni,
come il monopolio, che possono essere pubblicizzate o che possono essere riservate sin
dall’origine a pubblici poteri . Quest’articolo però è stato depotenziato dall’esistenza della
costituzione economica, la quale prevede che le posizioni dominanti siano sanzionate in
quanto sono anticoncorrenziali e che le imprese pubbliche non possono ricevere aiuti
dallo stato. Gli articoli 44, 45, 46 non sono applicabile nel contesto contemporaneo o
comunque devono subire una rilettura. L’articolo 44 infatti riguarda la proprietà agraria e
la situazione del suolo nel dopo guerra. L’articolo 46 è ancor meno attuale in quanto
 28
affidava ad una futura legge il compito di stabilire forme di partecipazione dei lavoratori
alla gestione delle imprese. Leggermente diverso è il discorso per l’articolo 45, in quanto
promuove la cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata.
Concludiamo dicendo quindi che questi tre articoli 44, 45, 46 da un lato appaiono
superati dalle evoluzioni delle realtà economico-sociale, da un lato vanno riletti in modo
selettivo ed integrati per conformarsi alla costituzione europea e da un lato non offrono
nulla se non qualche appiglio generico alle nuove teorizzazioni.

Ora ci occuperemo di un articolo fondamentale, se non il più importante per la

costituzione economica italiana : l’articolo 47.

L’articolo 47 dispone :” la repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme;

disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito.

Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abilitazione, alla proprietà
diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi
produttivi del paese.

Con quest’articolo dunque viene costituzionalizzato un interesse pubblico consistente nel

tutelare e risparmiare i propri soldi tramite il buon funzionamento e il controllo del settore
credito. Il buon funzionamento e il controllo del settore credito è garantito dall’adozione di
leggi che disciplinano l’attività bancaria ma anche di norme secondarie da parte
sopratutto della Banca d’Italia e attribuendo a quest’ultima poteri di vigilanza.

È da specificare però che il contesto economico al momento della stesura della

costituzione era completamente diverso, infatti allora le attività di intermediazione
finanziaria erano poche diffuse e concentrate nelle borse e distante era il mondo delle
assicurazioni. Nel giro però di 70 anni è cambiato del tutto e di conseguenza è venuto
mutando l’oggetto stesso dell’articolo.

L’esercizio del credito è solamente una delle molte attività che svolgono le banche ma
soprattutto esse ora operano nei mercati finanziari ed assicurativi. Ne consegue che
quando l’articolo afferma la tutela del risparmio in tutte le sue forme è da intendere tutte
le attività finanziarie che hanno a che fare con il risparmio (come ad esempio i fondi
pensione) l’articolo 47 come anche accennato prima va oggi considerato il pilastro sul
quale si fondano tutti i pubblici poteri nazionali di regolamentazione e di controllo sulle
attività finanziarie delle più diverse specie, in altre parole ad esso si riconducono tutte le
regolamentazioni di tutte le attività finanziarie.

PARLAMENTI E GOVERNI NELLA COSTITUZIONE

COMPOSITA DELL’UNIONE EUROPEA

Da tempo ormai si discute se esista o meno una costituzione europea. Anche se il trattato
che adotta una costituzione per l’Europa (non concluso per colpa dei referendum negativi
in Francia e Paesi Bassi ) viene in gran parte integrato nel trattato di Lisbona, questo
dubbio non si è superato. Oggi si è arrivati alla conclusione che esista una costituzione
europea e che essa si dica composita. Anche se di fatto l’Unione non è uno stato e non
ha un unico documento denominato “Costituzione”, è però caratterizzata da due principi
che ne delineano l’esistenza considerando l’articolo 16 della dichiarazione dei diritti
dell’uomo il quale afferma che ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata ne
 29
la spedizione dei poteri stabilita non ha una Costituzione. Elementi invece riscontrabili
nell’Unione che però non essendo uno stato si rifa ad una costituzione definita
composita. Il termine composito sta proprio a significare, o meglio a giustificare
l’esistenza della costituzione europea fondata sulle autolimitazioni di ciascun ordinamento
giuridico. Quindi si affida un ruolo chiave da un lato alla Corte di Giustizia, il quale
compito è appunto garantire i diritti dei cittadini europei , e dall’altro alla presenza di varie
clausole europee contenute in ciascuna carta costituzionale dei vari Stati membri.

Un problema riscontrato nella Costituzione composita europea, che è agli occhi di tutti è il
funzionamento della democrazia nell’Unione. Per tale non si intende una mancanza di
democrazia, ma più che altro una disconnessione democratica tra istituzioni
soprannazionali e forme di controllo a livello nazionale. Questi problemi si sono
sicuramente incentivati dopo la crisi finanziaria e dalle azioni messe in campo per
fronteggiarla. Tale crisi ha infatti spinto l’Unione ad attuare una serie di misure che hanno
sciolto il mito dell’Unione come ente democratico che tutela tutti. Da ciò nasce una nuova
esigenza di rinforzare la legittimazione democratica dell’Unione sfruttando sino in fondo le
risorse proprie della rappresentanza parlamentare, nel parlamento europeo come nei
parlamenti nazionali.

FEDERALISMO E ARTICOLO 117.

Con il termine federalismo di indica un assetto del potere statale per cui il potere stesso è
ripartito tra un’entità centrale (stato federale) e una serie di entità decentrate (stati
federati). Quindi la chiave di questo concetto risiede nella decentralizzazione del potere.
Proprio per questo il federalismo è spesso confuso con il regionalismo, date le varie
somiglianze. Le differenze tra i due sono soprattutto differenze di tipi quantitativo : esse
dipendono dalla quantità di funzioni che dalla costituzione e dalle leggi che la attuano
vengono effettivamente affidate allo stato centrale e alle entità decentrate, sicché tanto
maggiori sono i compiti delle unità decentrate tanto più intenso appare il decentramento
che su questa base diventa misurabile in termini di autonomia politica ( maggior
decentramento = federalismo).

Le tecniche con cui vengono assegnate le sfere di azioni maggiormente utilizzate sono tre

1) il criterio dell’enumerazione materiale delle sole competenze dello Stato centrale, e

quelle rimanenti andranno alle entità decentrate

2) Il criterio dell’enumerazione materiale delle sole competenze degli enti decentrati, e

quelle rimanenti andranno allo Stato centrale

3) La tecnica per cui si definiscono sia le materie di competenza statale, sia le materie di
competenza degli enti decentrati.

Quest’ultima tecnica è molto importante perché è proprio l’esempio dell’articolo 117 della
nostra costituzione dopo la riforma del 2001. Nell’articolo 117 sono espressamente
indicate le materie di cui lo Stato ha la legislazione esclusiva e spetta alle regioni la
potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato. Dopo questa definizione non dobbiamo confonderci, perché non
è che le materie di competenza delle regioni non sono identificate, non lo sono nella
costituzione, ma sono specificate in altre fonti (statuti regionali, costituzioni degli enti
decentrati ) . Poniamo quindi l’accento sull’articolo 117 della costituzione. Esso prima
della riforma del 2001 identificava le materie di competenza della regione nei limiti dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e le materie non espressamente
delineate erano di competenza statale.

Interessante il fatto che le regioni e le provincie autonome di Trento e di Bolzano, nelle

materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti
 30
normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi
internazionali e degli atti dell’Unione Europea.

In generale la riforma del titolo V della costituzione ha visto ampliarsi il potere in Italia
delle strutture decentrate, diminuendo quindi il peso delle competenze legislative e
amministrative dello stato. Oggi si possono distinguere due linee di pensiero : sulla
centralizzatrice e quella de-centralizzatrice ma indipendentemente dalla casistica si è
potuto notare che dopo il 2° dopoguerra si è sviluppata la tendenza de-centralizzatrice
cooperativa che non va a creare dei livelli “staccati” di governo ma piuttosto una purità di
livelli di governo coesi.

Infine dobbiamo dire che con il proliferarsi della concezione liberale dello stato, intesa
come riduzione ad unità del potere, si è favorito l’intervento dell’economia da parte dello
stato che ha favorito un evoluzione di quest’ultimo in termini sociali e allo stesso tempo
incoraggiando la crescita delle relazioni economiche internazionali, portando alla nascita
di organizzazioni sovranazionali come l’ONU, la BM, l’FMI.

Gli eventi politici, culturali e le decisioni economiche globali prese in quel periodo hanno
portato al c.d. policentrismo ovvero un mondo privo di un solo o pochi centri ed un
conseguente ordine verticale. Il policentrismo è stato spinto ulteriormente dai fenomeni di
globalizzazione dell’economia, dall’irrompere sulla scena di newcomers quali Cina,
Brasile, Russia, India e soprattutto dalla forte integrazione europea ed il suo allargamento
verso est.

FINANZA PUBBLICA.

Per iniziare dobbiamo dire che il termine “contabilità di Stato” a subito sicuramente un
notevole cambiamento. Infatti con l’introduzione di nuovi soggetti nella gestione delle
risorse pubbliche dello Stato, ciascuno caratterizzato da un proprio ordinamento
contabile, non possiamo parlare più di “contabilità di stato “ ma dovremmo annoverare il
binomio “contabilità pubblica”. Proprio a seguito dell’introduzione di questi nuovi
soggetti, anche la finanza pubblica ha sviluppato ulteriori esigenti, fra le quali spicca il
compito di armonizzare i vari sistemi contabili. Successivamente anche all’Unione
europea, inoltre il Bilancio dello stato anche se continua a rivestire notevole importanza
ora è solamente una parte del tutto e non il contenitore delle scelte pubbliche.

La contabilità pubblica quindi è definita come l’insieme delle procedure di rotazione dei
documenti di bilancio nonché dei relativi criteri di contabilizzazione e controllo delle
operazioni amministrative. La fonte primaria della contabilità pubblica è la Costituzione e
tra le disposizioni costituzionali risultano fondamentali l’articolo 81 in materia di bilancio e
l’articolo 119 sul coordinamento della finanza pubblica. Ma ci sono da annoverare anche
gli articoli 23 sul principio della legalità, l’art. 97 sull’imparzialità delle PA, l’art. 100 sui
controlli esercitati dalla corte dei conti, l’art. 103 sulla giurisdizione della corte dei conti
nelle materie di contabilità pubblica e infine l’art. 117 sulla capacità legislativa delle
regioni,

Per analizzare la finanza pubblica dobbiamo dividere il percorso in quattro tappe. Infatti
dopo la seconda guerra mondiale gli Stati europei per favorire lo sviluppo economico e
sociale avviarono forme di integrazione sempre più stringenti.

1) in una prima fase, quella del Trattato di Roma si istituisce la Comunità Economica
Europea creando cosi un unione doganale

2) La seconda tappa è costituita dalla creazione de Sistema Monetario Europeo,

un’accordo che fissava precisi limiti di fluttuazione dei cambi delle valute nazionali
torno alla parità centrale.

3) La terza tappa fu l’adozione all’Atto Unico Europeo il cui obbiettivo prioritario era
quello di costituire un mercato libero nella circolazione di beni, servizi, persone e
 31
capitai nonché da un elevato grado di armonizzazione delle politiche economiche
nazionali e la CEE si trasforma in UE

4) La quarta tappa è rappresentante dall’emissione delle banconote e delle monete in

Euro.

Il primo consistente intervento in materia finanziaria è rappresentato dal Trattato

sull’Unione europea (TUE) costituente il Trattato di Maastricht. Con esso si sono
disciplinate la finanza pubblica degli Stati membri dettando regole per la disciplina delle
politiche fiscali nazionali e stabilendo le procedure in caso che un paese registri un
disavanzo eccessivo. Infatti come testimonia l’articolo 109, affinché vi sia una sostenibilità
della finanza pubblica vi deve essere una situazione di bilancio pubblico non
caratterizzata da un disavanzo eccessivo.

Per stabilire se i disavanzi sono eccessivi vi sono dei criteri : il rapporto tra il debito
pubblico, costituito dalle passività del settore pubblico derivanti dal necessario
finanziamento tramite i titoli di stato, e il PIL non deve essere superiore il 60% e il
rapporto tra deficit, ovvero differenza tra tutte le entrate e le spese, e il PIL non deve
essere superiore il 3%

Ora andremmo a rivedere cose già dette precedentemente ma con maggiore attenzione.
Con il Trattato di Amsterdam si sono stabiliti obbiettivi più severi andando oltre il divieto di
disavanzi eccessivi. Questo perché non si voleva che le misure adottate fino in questo
momento in ambito finanziario non si allentassero con l’introduzione di una moneta unica.

Per questo motivo viene sottoscritto dagli Stati Membri il Patto di Stabilità e Crescita che
prevedeva che gli Stati si impegnassero a raggiungere un bilancio di pareggio o prossimo
al pareggio. Il PSC, inizialmente, prevedeva misure preventive per evitare disavanzi
eccessivi e richiedeva agli stati membri di limitare il debito pubblico. Con esso viene
istituita una rigorosa sorveglianza riguardo l’adozione di queste norme e si prevedono
sanzioni finanziarie dissuasive. Onde evitare che le multe possono arrecare un effetto anti
producente venivano applicate solo su delibera del consiglio e non per un deficit
eccessivo causato da eventi straordinari .

Però all’adozione dell’euro i due paesi più stabili (germania e Francia9 registrano
disavanzi eccessivi portando ad una ripartizione di competenze tra consiglio e
commissione, rafforzando il ruolo preventivo di quest’ultima ma allentando la sua azione
in quanto bisognava tener presente e valutare caso per caso quando il deficit superiore al
3% potesse dirsi eccessivo. La grave crisi economica inoltre ha reso necessaria
l’adozione di misure ancora più stringenti in materia di politiche di bilancio e cosi facendo
viene adottato un pacchetto di sei misure legislative in materia economico.-finanziaria il
c.d .six pack in modo da riformare la governance economica europea e introdurre regole
più stringenti per la sorveglianza, la prevenzione e la correzione degli squilibri macro
economici. Ad esempio per quanto riguarda le disposizioni per la prevenzione viene
introdotto il semestre europeo nel quale si elaborano gli indirizzi di massima per le
politiche economiche e verra effettuata la sorveglianza di bilancio. Inoltre sempre riguardo
la prevenzione viene introdotto la politica di bilancio prudente secondo la quale gli Stati
devono presentare gli obiettivi principali di bilancio a medio termine e il Consiglio valuterà
se il percorso per raggiungere quel determinato obbiettivo sia consono o meno.

Per quanto riguarda invece le norme riguardo la correzione il Consiglio potrà sanzionare lo
stato in disavanzo eccessivo con un’ammenda pari allo 0,2 % del PIL.

Con l’aggravarsi della crisi finanziari ed economica si è proceduto con un ulteriore

trattato, il Trattato sulla Stabilità, Coordinamento e sulla Governance dell’Unione
economica e monetaria (TSCG) anche noto come Fiscal Compact . Si tratta di un
 32
provvedimento stipulato al di fuori della normale procedura europea con l’obbiettivo di
rafforzare l’Unione economica e monetaria adottando una serie di regole definite come
regole d’oro intese a rinsaldare la disciplina di bilancio e a migliore la governance
dell’Eurozona

Quelle fondamentali sono essenzialmente :

1) l’impegno ad avere un deficit pubblico strutturale, ovvero un indebitamento netto

( saldo globale del conto economico delle amministrazioni pubbliche ) che non deve
superare lo 0,5% del PIL e per i paesi il cui debito pubblico è inferiore al 60% del
PIL,l’1%

2) L’obbligo per i paesi con un debito pubblico superiore al 60 % del PIL, di ridurlo ogni
anno di un ventesimo dell’eccedenza

3) L’obbligo di ogni stato di garantire correzioni automatiche con scadenze determinate

quando non sia in grado di raggiungere gli obbiettivi di bilancio concordati

in merito al Fiscal Compact, alla Commissione spetta la vigilanza mentre alla Corte di
Giustizia spetta la possibilità di applicare sanzioni fino allo 0,1% del PIL.

Tramite la legge costituzionale 20 aprile 2012 si è introdotto il principio del pareggio di

bilancio nella carta costituzionale. Per introdurre tale principio si sono apportate delle
modifiche a diversi articoli. Infatti la legge composta da sei articoli, di cui quattro
apportano delle integrazioni e quindi delle modifiche ai seguenti articoli : all’articolo 97 si
aggiunge un nuovo comma che costituzionalizza il principio del pareggio di bilancio per le
amministrazioni pubblico; all’articolo 81 (che contiene le regole fondamentali in materia di
finanza pubblica) nel quale si introduce il medesimo principio nel bilancio dello Stato;
all’articolo 117 nel quale si inserisce l’armonizzazione dei bilanci pubblici come
competenza esclusiva dello stato, prima rientrante nelle competenze dello stato e regioni;
all’articolo 119 le cui modifiche declinano il principio nella disciplina relativa alla finanza di
regioni provincie e città.

L’articolo 5 della legge invece contiene una serie di disposizioni che indicano gli strumenti
attraverso i quali è possibile conseguire l’obbiettivo dell’equilibri di bilancio: entrate =
uscite. Inoltre nell’articolo 5 sono presenti gli elementi essenziali della legge rinforzata del
24 dicembre 2012, oggetto del prossimo paragrafo.

In sostanza tramite questa legge costituzionale si vogliono delineare gli elementi

essenziali del pareggio di bilancio però dobbiamo dire riguardo a tale concetto alcune
cose. Infatti in realtà non parliamo di mero pareggio di bilancio ma dell’equilibrio tra
entrate ed uscite, infatti tramite la rivisitazione degli articoli della costituzione, in
particolare del articoli 81 si vuole raggiungere l’obbiettivo di finanze publiche sane, ma
quest’obbiettivo deve tener conto le eventualità che possono influenzare l’andamento dei
conti pubblici, quindi deve terre conto gli eventi del ciclo economico o eventi eccezionali.
Infatti prima di attuare le sanzioni vi deve essere la maggioranza assoluta dei componenti
delle due camere.

Per quanto riguarda la legge rinforzata del 2012 essa disciplina si i contenuti della legge
di bilancio, sia l’ufficio parlamentare di bilancio ( organismo indipendente per l’analisi e la
verifica degli andamenti di finanza pubblica) e tale legge contiene norme relativi alle
funzioni di controllo della Corte dei conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche. In
essa inoltre è specificato che in fasi avverse del ciclo economico o per eventi eccezionali
è prevista una specifica disciplina che permette allo stato di finanziarsi mediante
l0istituzione del Fondo straordinario ed inoltre può anche indebitarsi ma ha l’obbligo di
presentare piani di ammortamento. Si disciplina inoltre l’istituzione dell’organismo
indipendente denominato Ufficio parlamentare di bilancio che ha sede presso le camere.

 33
I principali documenti di finanza pubblica.

La materia della finanza pubblica è disciplinata in parte da testi normativi e in parte dalla
legge n°196 che è stata adeguata nel 2011 per le esigenze europee.

La disciplina della finanza pubblica prevede tre strumenti di programmazione relativi alle
previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle pubbliche amministrazioni : il DEF,
documento di economia e finanza, il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge di
bilancio.

il DEF è un documento che illustra almeno per il triennio successivo gli obbiettivi di
politica economica, le previsioni economiche e finanziarie e gli obbiettivi del conto delle
amministrazioni pubbliche, tutto ciò in linea con i meccanismi preventivi quali il semestre
europeo. È diviso in 3 parti: la prima è costituita dal programma di stabilità che contiene
le informazioni riguardo al patto di stabilità e crescita soprattutto riguardo alla riduzione
del debito pubblico; la seconda parte è costituita dall’analisi di conto economico e conto
di cassa delle amministrazioni pubbliche dell’anno precedente e tiene conto di eventuali
discostamenti da gli obbiettivi prefissati; infine la terza sezione tiene conto del programma
nazionale di riforma ovvero gli elementi e le informazioni della normativa europea e
soprattutto dello stato di avanzamento delle riforme avviate. La nota di aggiornamento del
DEF tiene conto degli eventuali aggiornamenti delle previsioni economiche e di finanza
pubblica e degli obiettivi programmatici tenendo in considerazione le varie decisioni prese
dal Consiglio in relazione al Patto di stabilità e di riforma.

La legge di stabilità insieme alla legge di bilancio che vediamo tra poco compongono la
manovra triennale di finanza pubblica che indica le misure quantitative e qualificative per
realizzare gli obbiettivi indicati nel DEF. infatti in essa sono contenute norme tese a
realizzare gli effetti finanziari necessari come il limite massimo del ricorso al mercato
finanziario, l’importo massimo destinato ai rinnovi dei contratti del pubblico impiego, o
come l’importo dei cosiddetti fondi speciali.

Riguardo la legge di bilancio , ovvero lo strumento attraverso il quale le camere

approvano il bilancio, invece dobbiamo considerare l’articolo 81 comma 4 nel quale si
afferma che le camere ogni anno approvano il bilancio e il rendiconto consultivo
presentati dal governo. Con quest’articolo quindi, la costituzione delinea una netta
separazione dei compiti e dei ruoli tra camere ed esecutivo. Il parlamento invece ha un
ruolo di controllo e se approva con legge autorizza il governo alla gestione finanziaria,
della quale dobbiamo fare una distinzione se si parla di entrate o di spese. In quanto le
previsioni riguardo quest’ultime limitano le facoltà delle amministrazioni sia
nell’assunzione di impegni e sia nell’erogazione di pagamenti mentre le previsioni sulle
entrate hanno solo un valore di stima. Il bilancio può essere redatto in due forme : di
competenza o per cassa. Il primo riguarda le entrate e le spese per le quali si richiede un
perfezionamento successivo mentre il secondo contempla le entrate e le spese già
pagate .

Il bilancio di assestamento è lo strumento di natura legislativa destinato ad adattare il

bilancio di previsione annuale alle concrete esigenze gestionali. Il rendiconto generale
dello stato invece è un documento contabile nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati
della gestione dell’anno finanziario. Esso deve essere presentato alle camere dal
ministero dell’economia e della finanza entro il mese di giugno e si compone di due
documenti : 1) il conto del bilancio, ovvero le entrate e le uscite della pubblica
amministrazione dell’anno precedente 2) il conto generale del patrimonio, che
rappresenta la composizione e la variazione delle consiste patrimoniali.

Questi due documenti vengono compilati da ogni ministero e vengono trasmessi alla
Ragioneria generale dello stato la quale redigere il rendiconto generale dello stato.

 34

AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI

Le autorità amministrative indipendenti sono un fenomeno piuttosto recente nel nostro

ordinamento, sono state introdotte infatti negli anni novanta, successivamente alla
progressiva liberalizzazione di diversi settori precedentemente soggetti a monopolio
pubblico. Le suddette autorità non rientrano in una disciplina generale valida per tutte,
anzi il legislatore invece di cercare di armonizzare una legislatura per tali autorità a
cercato, negli ultimi tempi, di ridurne l’autonomia tagliandone i costi come risposta alla
loro natura indipendente e autonoma. Una delle ragioni per le quali è difficile ricondurre
questi soggetti entro un’organica disciplina unitaria è connessa al momento in cui sono
nate, infatti esse sono state istituite da leggi dettate per settori molto specifici e di
conseguenza presentano degli statuti molto differenti. Il tratto che le accomuna è
l’indipendenza dall’esecutivo. Infatti non dipendono ne dalle Camere, ne dalla
magistratura, ne dalle PA, ciò spiega la loro nascita come una sorta di alternativa
deburocratizzata da certi poteri amministrativi.

L’indipendenza dall’esecutivo è dovuto al fatto che tali autorità possano cosi esercitare le
proprie funzioni senza condizionamenti di sorta, e senza alcun vincolo derivante da
indirizzi politico-amministrativi. Da ciò possiamo capire la difficoltà di collocare le nuove
strutture all’interno della tradizionale tripartizione dei poteri e di trovare il fondamento
della legittimazione delle loro attribuzioni. Nonostante l’eterogeneità delle Autorità e delle
attività che svolgono, possiamo dire che si è diffusa la consapevolezza che il fondamento
della loro attività risieda nel diritto costituzionale e comunitario, ma anche la loro
opportunità di sottrarsi dall’influenza dei Governi. lo di operare senza vincoli politico-
amministrativi, e senza pressioni istituzionali o politiche. Alle principali sorte negli anni ’90,
si aggiungono, per ruolo ed organizzazione odierna, la Banca d’Italia, la CONSOB e
l’ISVAP, già esistenti in passato ma solite svolgere altri tipi di funzioni.

(l’ISVAP è un istituto come ente strumentale del ministero competente a vigilare sulle
assicurazione private)

Le autorità amministrative indipendenti, come accennato precedentemente, nascono

parallelamente a quel fenomeno di regolazione dei mercati. Ovvero nel periodo in cui
veniva svincolato l’intervento pubblico nell’economia, con l’ottica di un mercato auto
regolatore. Quindi la nascita di queste strutture è dovuta anche alla trasformazione del
ruolo dello Stato, prima gestore ed interventista, poi solamente regolatore
successivamente anche ai vincoli riscontrati con la firma dei trattati europei. La
progressiva privatizzazione e liberalizzazione dei mercati fece sorgere la necessita di
costruire ad hoc altri enti che potessero permettere e regolare la “riconversione” del ruolo
dello stato nell’economia. Le autorità inoltre che si vengono a creare furono necessarie
per una regolazione neutrale, successiva all’abbandono dell’intervento dello stato nel
mercato. Per concludere le autorità amministrative indipendenti si differenziano anche in
base al contesto in cui operano.

Banca d’Italia : entrando nello specifico andiamo ad analizzare la banca d’italia. Essa
costituisce un caso particolare in quanto possiede molti caratteri tipici delle autorità
indipendenti ma non è come gli altri un organo collegiale, ma è una persona giuridica di
diritto pubblico nata in forma societaria. Invece come le autorità amministrative
indipendenti : ha indipendenza di giudizio, ha un’alta competenza tecnica, ha il potere di
dettare regole agli operatori sotto la sua vigilanza, ha il potere di dettare regole ed ha
poteri sanzionatori. Tale soggetto godeva d’indipendenza già prima della creazione del
SEBC, con la quale si concessero garanzie di indipendenza.

 35
La Banca d’Italia viene gestita da un Governatore, il quale precedentemente veniva eletto
“dall’interno”, mentre con la legge 206 viene eletto dal Presidente del Consiglio dopo aver
sentito il parere del Consiglio superiore della Banca d’Italia. La carica dura sei anni ed è
rinnovabile una sola volta.

La Banca d’Italia, anche in passato era indipendente dall’esecutivo, ciò però trovava una
giustificazione nelle funzioni passate di Banca Centrale e quindi di funzioni monetarie,
mentre ora l’indipendenza si giustifica soprattutto per il ruolo di vigilante. In passato la
Banca d’Italia si trovava nella posizione di vertice sia dell’emissione valutaria, sia della
vigilanza. Oggi invece è il soggetto competente al rilascio delle autorizzazione ed alla
vigilanza sull’attività bancaria. Tramite il rilascio delle autorizzazioni si valuta la capacità
di un soggetto di operare in modo sano e prudente, mentre riguardo la vigilanza che dopo
verrà trattata meglio con il Meccanismo Unico, comunque accenniamo che la Banca
d’Italia sorveglia le banche minori e gli enti di credito, nonché gli intermediari finanziari
non bancari che non sono significativi, in accordo con la Consob. Come le autorità
amministrative indipendenti anche la Banca d’Italia “fa rete” con delle omologhe autorità
soprannazionali infatti oltre a far parte del SEBC fa parte del SEVIF. Oltre all’attività di
vigilanza ha competenze per la gestione delle crisi bancarie, supervisiona i mercati
monetari e i depositi ed ha funzioni di controllo sull’attività di antiriciclaggio che svolge
attraverso l’Unità di Informazione Finanziaria.

Consob, Ivass e Covip.

Le altre autorità per i mercati finanziari sono la Consob, l’Ivass e la Covip. Inizialmente si
pensava di istituire un unica autorità, ma successivamente si è preferito istituirne tre
differenti per i diversi segmenti del mercato finanziario prevedendo una forte
collaborazione tra esse.

La CONSOB nasce nel 1974 con la legge del 216. Essa è un organo collegiale composto
da un Presidente e da cinque membri, nominati con decreto dal Presidente della
Repubblica e durano circa sette anni. Precedentemente era un organo incardinato nel
Ministero del Tesoro, successivamente invece con le leggi 724 e 281 viene dotata di
personalità giuridica e piena autonomia ed ha, inoltre, il potere di autofinanziarsi
diventando a tutti gli effetti un’autorità amministrativa indipendente. Le principali funzioni
della Consob, sono garantire efficienze, trasparenza e sviluppo del mercato mobiliare.
Proprio per questo gli vengono attribuiti poteri regolamentari, autorizzatori e vigilanza.

La COVIP è un organo collegiale composto da un Presidente e da due Commissari la cui

nomina avviene sotto proposta del Ministero del Lavoro. Quest’organo ha il compito di
garantire ed assicurare la trasparenza nella gestione dei fondi pensione e delle forme
previdenziali d’ogni tipo. Esso quindi autorizza l’esistenza dei fondi, approva gli statuti,
tiene l’abo dei fondi e vigila sulla corretta gestione degli stessi.

l’IVASS, ovvero l’istituto di vigilanza sulle assicurazioni, è invece il successore dell’ISVAP.

Infatti tramite il decreto legge n.95 viene elaborata una nuova formula di governance,
caratterizzata dalla parziale integrazione con la Banca d’Italia, viene istituito l’IVASS. Esso
ha il compito di garantire la stabilità del mercato assicurativo e a tutela del consumatore.
Per fare ciò possiede poteri autorizzatori, di controllo tecnico, finanziario, gestionale e
contabile. Inoltre ha il ruolo di vigilanza e può sanzionare le imprese assicurative.

Le autorità di regolazione dei mercati liberalizzati.

 36
Queste autorità nascono per garantire l’efficienza nell’erogazione dei servizi ed il
contenimento dei prezzi in settori di monopolio naturale, di fatto servono a contenere il
potere del monopolista privato. Il loro compito fondamentale è quello di tutelare gli
interessi dei consumatori, promuovendo la concorrenza e la diffusione di servizi con
adeguati livelli di qualità.

l’AEG è l’autorità per l’energia elettrica e il gas è un organo collegiale costituito dal
Presidente e da quattro membri nominati dal Presidente della Repubblica. Il suo compito
è quello di garantire la promozione della concorrenza nei settori elettrici e del gas, nonché
assicurare la diffusione dei servizi in modo omogeneo, imponendo un sistema tariffario
che tenga conto dei soggetti esercenti.

l’AGCOM è l’autorità garante delle comunicazioni è composta da 4 commissari, 2 eletti

dalla Camera e due dal Senato. Essa ha una duplice funzione : non solo regolativa, ma
soprattutto di garanzia a tutela del pluralismo e delle libertà fondamentali nel settore delle
telecomunicazioni, dell’editoria, dei mezzi di comunicazione di massa e delle poste.

l’AGCM : antitrust.

L’autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è stata istituita con la legge n.287,
principalmente per reprimere le condotte che possono determinare distorsioni
significative della concorrenza. Essendo la sua competenza generale, la sua attività si
basa molto sulla collaborazione con le altre autorità di vigilanza. Dal 1994 ha anche il
compito di vigilare sulla pubblicità ingannevole, di contrastare le pratiche commerciali
scorrette, vigilare sui rapporti contrattuali tra aziende e consumatori e vigilare sui conflitti
di interesse tra settore privato e pubblico.

I MERCATI
GLI OPERATORI DEL MERCATO FINANZIARIO :
REGOLAZIONE E SUPERVISIONE.

Per iniziare questo capitolo dobbiamo dire cos’è la banca e l’attività bancaria. La banca
è un istituto che raccoglie il risparmio dal pubblico e compie operazioni di credito.
L’attività bancaria, descritta dall’articolo 10 della costituzione, sta sia per l’esercizio. Del
credito che per raccolta di risparmio.

A partire dalla seconda metà degli anni 80 il settore dell’intermediazione finanziaria ha

subito notevoli cambiamenti dovuti a varie ragioni, come ad esempio per il crescere di
forme operative con i quali esercitare credito diverse dalle banche ma anche per lo
sviluppo di controlli pubblici nei confronti degli intermediari bancari dovuto al processo di
integrazione del mercato europeo.

In origine il sistema dell’economia finanziaria è organizzato intorno al settore del credito,

con la banca che riveste il ruolo centrale, di conseguenza vi era un’articolato sistema di
vigilanza solo per le banche. La vigilanza tutelava la raccolta di risparmio al fine
dell’esercito di credito e quindi garantiva che venisse fatta appropriatamente l’attività
bancaria. Quest’ultima inizialmente veniva ripartita tra due grandi insiemi : le aziende di
credito e gli istituti di credito, dentro questi due insiemi vi erano vari istituti con finalità di
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sostegno a specifici settori, enti creditizi pubblici e infine ma non meno importanti vi
erano gli enti finanziai non bancari ai quali l’ordinamento non faceva riferimento o
comunque non attribuiva attenzione. La giustificazione di ciò la troviamo analizzando il
periodo in cui ci troviamo, ovvero un periodo dove l’area dedicata ai servizi finanziari
effettuata con la partecipazione consapevole dei soggetti interessati e non tramite
depositi, non interessava dunque il pubblico risparmio e di conseguenza si pensava non
fosse interferente con gli interessi meritevoli di tutela. Questa mancanza di disciplina ha
determinato una grave situazione di arretratezza del nostro sistema.

Quindi negli anni 80 circa stava terminando il monopolio delle banche e degli istituti di
credito in quanto gli intermediari finanziari, appunto non bancari e l’evoluzione della
disciplina bancaria a livello comunitario che limitava sempre di più quella nazionale.

L’avvio di inaffidabile ordinamento che disciplinasse questo settore si ha con la legge nel
1974 emanata dalla CONSOB. Importante sicuramente sono le prime leggi di questo
periodo riguardo le attività che raccoglievano il risparmio ma non erano banche. Proprio
con queste. Novità si stava inaugurando un nuovo panorama, tanto che i legislatori
sull’onda dell’integrazione comunitaria emanano norme volte a disciplinari i servizi
finanziari e di investimento. Anche il mercato mobiliare viene avviato in una fase più
matura con l’emanazione ad esempio della legge del 1991 sulle SIM, società
d’intermediazione mobiliare.

In questo periodo prendono vita due tendenze sullo sviluppo di una normativa del settore
finanziario :

1) la prima tendenza è quella di una disciplina tendenzialmente esaustiva di tutti i profili

dell'intermediazione finanziaria e immobiliare

2) La seconda invece è quella che si concentra sulle norme di fonte secondaria emanate
dalle autorità, mentre si limita a considerare le norme primarie come principi di
cornice e allocazione di poteri

Di conseguenza al crescere dell’importanza degli intermediari finanziari non bancari, trova

affermazione un nuovo modello di vigilanza, che ovviamente controlla anche quest’ultimi,
basato su differenti reggimi di controllo. Inoltre l’esigenza di contenere i rischi connessi
all’aumento dell’operatività degli intermediari finanziari non bancari ha fatto si che si
introducessero nuove regole sottoponendo a controllo l’operatività dei medesimi. A
dimostrazione dei cambiamenti la legge del 1991 introduce una disciplina nei confronti di
tutti gli intermediari finanziari. Per concludere con l’emanazione del Testo Unico Bancario
si provvede ad una maggiore sistemazione in materia e viene prevista un azione di
vigilanza anche nei confronti degli intermediari finanziari.

Il principale obbiettivo di una regolamentazione del sistema finanziario è quello di

garantire il corretto svolgimento di trasmissione di fondi dagli operatori in avanzo a quelli
in disavanzo. Ovviamente gli obbiettivi sono molteplici, infatti a seguito del principale
possiamo annoverare l’esigenza di un equo sistema di controlli per tutti gli intermediari.
Inoltre considerando l’articolo 47 si vuole dare una tutela del risparmio a tutto tondo, e
proprio per questo motivo si sana la separazione tra i soggetti dediti all’attività bancaria
tradizionale e quelli invece dediti all’intermediazione mobiliare ovvero tra operatore
bancario di titoli , dando vita al concetto di polifunzionalità . A dimostrare la risoluzione
della dicotomia si sviluppa la figura della società intermediazione mobiliare come
operatore polifunzionale. Lo stesso concetto lo troviamo nel contesto bancario nel quale
si introduce , come nel contesto finanziario che abbiamo sopracitato, la figura
dell’operatore polifunzionale che offra tutti i servizi di gestione dei patrimoni.

Quello che accade è un tentativo di riunire la regolamentazione di entrambi e quindi del

risparmio in generale sotto un unico ente, che rappresenta la fusione tra bancario e
finanziario come ad esempio SICAV. Quindi con il passare del tempo il concetto di
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polifunzionalità si fa sempre più largo, sollecitato dall’evoluzione del mercato, e si
necessita di conseguenza un insieme di norme che lo disciplini. E rafforzino la tutela dei
risparmiatori. Il decreto Eurosim è uno dei passi che porta alla risoluzione della questione,
quella di omogeneizzare i due settori, ponendo le banche e gli altri intermediari finanziari
sullo stesso piano in modo da evitare trattamenti difformi tra gli operatori che svolgono
funzioni analoghe. Esso è un provvedimento legislativo di recepimento delle direttive
comunitarie ed introduce i principi dell’armonizzazione minimale, del mutuo
riconoscimento e del home country control (che afferma che qualunque soggetto
finanziario può esercitare la sua attività in tutti i paesi comunitari senza dover chiedere
alcun autorizzazione allo Stato in cui intende operare )Per concludere la parità
competitiva insieme ad un corretto esercizio dell’azione di vigilanza rappresentano il
binomio per un corretto sistema finanziario.

Di conseguenza come si è ben capito, vi sono stati grandi mutamenti del sistema socio-
economico che hanno portato l’agere finanziario ad un alto grado di complessità ed a una
notevole rilevanza nella fase di intermediazione per cercare di raggiungere il punto
d’incontro tra i contendenti nella maniera migliore .Tale complessità è stata semplificata
grazie all’agire ad hoc dei legislatori che hanno reso le transazioni più trasparenti possibili
e facilitato l’intermediazione stessa. La normativa della materia bancaria e finanziaria,
particolarmente flessibile e discontinua, data la continua innovazione anche dovuta al
processo di globalizzazione, è descritta dal Testo Unico Bancario e dal Testo Unico della
Finanza integrati con direttive e regolamenti europei. Data la varietà delle forme operative
che compongono il sistema finanziario e bancario per capirle a fondo è necessario uno
studio dei vari assetti disciplinari.

Partendo da gli intermediari bancari che tramite la legge 218, anche detta legge Amato,
avviene una privatizzazione delle banche pubbliche trasformandosi cosi in società per
azioni e società cooperative per azioni. Mentre le prime mirano a politiche di espansione
internazionale, le seconde sono caratterizzate da idee di localismo bancario. Per quanto
concerne la disciplina il legislatore ne elenca i requisiti per il suo esercizio, oltre alle regole
operative e comportamentali. In particolare, se consideriamo l’articolo 10 del testo unico
bancario, si individua nella raccolta di risparmio tra il pubblico e l’esercizio di credito
l’essenza dell’attività svolta dalle banche. Inoltre questa definizione di attività bancaria
rispecchia a pieno l’idea concepita del regolatore europeo.

Quindi ricapitolando , sotto il profilo economico i tratti fondamentali della banca, come
impresa, sono da un lato la gestione di risorse finanziarie di agenti in surplus (deposito o
raccolta) e dall’altro lato la concessione di finanziamenti a soggetti in deficit (esercizio di
credito). Invece sotto il profilo giuridico si parla di riserva di attività.

L’attività di supervisione è svolta dalla Banca d’Italia in parallelo con la CONSOB e IVASS
per alcune materie particolari, ma in generale secondo il testo unico bancario è la Banca
d’Italia con i maggiori compiti di sorveglianza nei confronti dei soggetti bancari di
nazionalità italiana operanti sul suolo italiano ma anche europeo, in linea con il principio
del home country control ovvero quel principio secondo il quale tali soggetti godono del
mutuo riconoscimento ( implica l’accettazione di tali soggetti anche se non rispondo
correttamente alle normative di quel paese ) sul territorio del paese membro e sono
sorvegliati dal paese di provenienza.

Lo sviluppo del sistema economico-finanziario ha comportato un ampliamento delle

figure operative nel mercato creditizio. Queste figure si affiancano alle istituzioni bancarie
ed è per questo che vengono denominate near Banks. Una prima regolamentazione di
questi enti, parliamo degli intermediari finanziari non bancari, si è avuta con la legge
antiriciclaggio, legge n°197, anche se una più completa disciplina della materia si ha con
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l’integrazione del titolo V tel testo unico bancario. Essendo la materia complessa, il
regime disciplinare ha avuto più cambiamenti fino all’ultima disposizione della Banca
d’Italia tracciando cosi un quadro disciplinare più conciso e chiaro. Considerando quindi
l’introduzione del titolo quinto i soggetti operanti nel settore vengono distinti in :

• Intermediari finanziari (concessioni di finanziamenti in qualsiasi forma, facoltà di

emettere moneta elettronica, prestazione di servizi di investimento )

• Soggetti specializzati nella concessione di particolari tipologie di finanziamento

(microcredito)

• Confidi (attività collettiva dei fidi)

• Istituti di moneta elettronica

• Istituti di pagamento la cui attività è volta a facilitare le modalità di pagamento.

Per quanto riguarda le prime tre tipi di intermediazione finanziaria è necessaria

l’autorizzazione della banca d’Italia la quale è tenuta a svolgere una funzione di vigilanza
nei loro confronti. Gli ultimi due punti facilitano le transazioni, gli acquisti e la circolazione
delle risorse monetarie riguardo a beni e servizi di ogni tipo. La concessione di
finanziamenti sotto qualsiasi forma è l’essenza dell’agere dei soggetti non bancari.

Per per quanto riguarda gli intermediari finanziari per esercitare le loro funzioni devono
prima iscriversi per ottenere l'autorizzazione ,della Banca d'Italia già citata
precedentemente, ad un albo specifico e tale autorizzazione sarà rilasciata se vengono
riscontrati i requisiti stabiliti. Inoltre abbiamo precedentemente accennato la funzione
della Banca d'Italia di vigilanza, con essa intendiamo una funzione di vigilanza
informativa, Ispettiva e regolamentare nei confronti degli intermediari finanziari iscritti
all'albo sopra citato, in particolare l'istituzione della Banca d'Italia emana una serie di
disposizioni di carattere generale aventi a oggetto ad esempio: il governo societario,
l'organizzazione amministrativa e contabile, I sistemi di remunerazione eccetera. Più in
generale per concludere possiamo dire che l'autorità emana norme coerenti con
l'evoluzione del sistema economico e sociale.

Le imprese di investimento.

Nell’ampia regione che ha a che fare con soggetti che svolgono le attività finanziarie,
specifico rilievo si attribuisce alle società dedite all’intermediazione mobiliari vale a dire le
cosi dette SIM. Quest’ultime esercitano professionalmente servizi e attività di
investimento nei confronti del pubblico (come brokerage, e dealing) ma anche servizi di
gestione del portafogli finanziario. Questi istituti sono caratterizzati da un’elevata
complessità tecnica e gestione tanto che sono esposti ad una moltitudine di rischi, quali
quello operativo, reputazione e il rischio di mercato. Inoltre questi istituti, che svolgono
attività di investimento per il legislatore, formano un colposo operativo variabile, poiché
dipendono strettamente dal mercato finanziario e quindi risentono molto dei sui
cambiamenti. Proprio per questo motivo, quindi per una mancanza di continuità e stabilità
si è assegnato il compito di precisare nel dettaglio gli strumenti finanziari, i servizi e
attività di investimento alle disposizioni di normazione secondaria. Per quanto concerne il
rapporto che intercorre tra questi e la loro clientela, ci si affida all’articolo 21 del testo
unico della finanza che chiarisce che tale rapporto deve essere trasparente, corretto,
diligente. Inoltre per minimizzare i conflitti di interesse e i loro effetti vi è un insieme di
norme a riguardo specificate un un regolamento CONSOB.

Il legislatore ha voluto inoltre fornire un’adeguato sistema di sorveglianza per tutte le SIM,
fondando tale sistema sull’azione interventistica della CONSOB e della Banca d’Italia.
Com per quanto riguardava gli istituti bancari, anche gli intermediari finanziari non bancari
per esercitare le loro funzioni devono presentare dei precisi requisiti e registrarsi in un
apposito albo tenuto alla CONSOB. Per concludere possiamo dire che è necessario per
questi istituti soprattutto una precisa disciplina che tenga conto il contenimento dei rischi
che potrebbero portare a delle crisi sistematiche e quindi a delle crisi per l’intero sistema.

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Se abbiamo parlato dei soggetti operanti nel mercato finanziario, sicuramente non
possiamo omettere al nostro discorso gli organismi specializzati all’investimento collettivo
del risparmio,(OICR) ovvero strutture che implementano politiche di investimento, fondate
sulla raccolta di massa di risorse monetarie. Il patrimonio di tali soggetti è generalmente
costituito da quote o azioni emesse sul mercato e acquistate da una pulirà di
investitori .Questi soggetti rientrano tra le ordinarie attività di Fondi Comuni
d’investimento, come SICAV e SICAF.

Però tramite le direttive UCITIS e AIFM vi è stata una separazione tra organismi di
investimenti in valori mobiliari (OICVM) e organismi di investimento collettivo del risparmio
(OICR). Quindi i fondi d’investimento assoggettati alla direttiva UCITIS ( penso i primi )
sono liberi di operare negli stati membri e sono ammessi al mutuo riconoscimento mentre
i fondi d’investimento assoggettati alla direttiva AIFM sono per lo più i fondi alternativi
(FIA) che non possono operare in tutti gli stati membri e quindi sono sottoposti a vincoli
più stringenti. Seppur abbiamo fatto un quadro generale di tutti questi fondi differenti tra
loro possiamo individuare un comune denominatore ovvero il cercare di realizzare
investimenti finanziari ottimali, al fine di garantire alla clientela la configurazione di
specifici profili di rischio.

Quindi ricapitolando : successivamente nel capitolo dei mercati di strumenti finanziari

vedremmo più nel dettaglio il funzionamento del mercato finanziario e i decreti principali
riguardati quest’ultimo.

Infatti a partire dalla fine degli anni 80 il mercato ha subito una profonda trasformazione
come dimostra anche la trasformazione della nozione di borsa merci in borsa valori, infatti
l’intermediazione finanziaria, ovvero l’intermediazione tra domanda e offerta di moneta e
di strumenti finanziari, si è trasformata al crescere di forme di credito e di investimento
differenti da quelle bancarie. Specialmente c’è stata un evoluzione riguardo l’attività di
supervisione finanziaria che precedentemente, con la legge del 1936, veniva ripartita tra
aziende ed istituti di credito, ma con l’evolversi dei tempi si è arrivati alla legge del 1991
capo a quale viene organizzato un sistema di vigilanza sull’attività in titoli che
regolamentava anche gli intermediari finanziari diversi dalle banche e le banche stesse. Il
principale obbiettivo che si raggiunge soprattutto con il testo unico bancario, con il quale
si includono gli intermediari finanziari tra i destinatari dell’azione di vigilanza, era quello di
un corretto svolgimento della trasmissione di fondi garantendo una parità concorrenziale
e un’eguaglianza dei controlli rivolti a tali intermediari e le banche. Infatti viene superata la
dicotomia tra i soggetti dediti all’attività bancaria e quelli dediti all’intermediazione
mobiliare. In tale contesto si colloca l’introduzione di specializzate forme di gestione
collettiva del risparmio e fondi comuni di investimento come la SICAV e SICAF che
svolgono servizi di gestione collettiva di risparmio, la prima nominata è a capitale variabile
mentre la seconda a capitale fisso.La loro attività consiste nell’investire il patrimonio
raccolto mediante l’offerta di proprie azioni o altri strumenti finanziari partecipativi
(SICAF). Gli investitori possono cosi diventare SHAREHOLDERS, consentendo alle
società di realizzare politiche ottimale d’investimento. La disciplina è contenuta nel titolo
III del TUF, con particolare attenzione alle procedure di vigilanza della BDI e della
CONSOB, e alla conseguente formazione degli albi. Le SICAV sono classificabili come
OICR aperti, e gli azionisti possono essere rimborsati in ogni momento, le SICAF sono
classificabili come OICR chiusi e gli investitori sono vincolati a mantenere il loro impegno
finanziario per tutta la durata della società.

Ovviamente il fine ultimo che si vuole raggiungere è quello della tutela del risparmiatore,
che raggiunge una svolta con il decreto eurosim.

Di pari passo con lo sviluppo del sistema finanziari sono aumentate l categorie di
operatori alternatici a quelli bancari nell’erogazione di servizi e prodotti finanziari. Una
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prima e generale regolamentazione del settore si è avuta con la legge antiriciclaggio
del 1991. riguardo alle società di intermediazione mobiliare vengono introdotti le SIM,
società caratterizzate da un elevato rischio e di conseguenza il legislatore ha provveduto
ad identificare un’adeguata architettura di vigilanza per le SIM operanti sul territorio
nazionale

LE PRIVATIZZAZIONI NEL DIRITTO DELL’ECONOMIA.

Con il termine “privatizzazione” si intende il trasferimento della proprietà di beni o imprese

dallo Stato, o comunque dal settore pubblico, ai privati. Solitamente si distingue la
privatizzazione formale, ovvero una trasformazione dello status giuridico di un ente o di
un impresa di proprietà pubblica in una società di diritto privato, dalla privatizzazione
sostanziale, che si ha quando si realizza il passaggio della proprietà del bene pubblico in
mano ai privati. È molto importante non confondere il concetto di privatizzazione con i
concetti di liberalizzazione e deregulation. Per quanto riguarda il primo si intende la
cessazione del monopolio pubblico in alcuni settori economici con la conseguente
apertura del mercato in condizioni di concorrenza, mentre per quanto concerne il
secondo s’intende l’eliminazione di vincoli posti dallo stato all’iniziativa economica
privata. L’esercizio delle attività di impresa da parte dello Stato e Enti pubblici è stato
fatto sono tre diverse forme :

1) prima tipologia = azienda autonoma, autonoma però solo nei confronti

dell’amministrazione a cui appartiene, in quanto tale azienda assume la forma di
organo dell’amministrazione pubblica, e quindi è priva di soggettività giuridica.

2) seconda tipologia = ente pubblico economico, che ha propria personalità giuridica e

rimane separato dall’amministrazione ministeriale, ma quest’ultima essendo il diritto
pubblico l’ordinamento dell’ente, tramite atti pubblici dispone dei poteri di controllo.

3) Terza tipologia = enti pubblici che esercitano attività d’impresa attraverso società per
azioni da esse partecipate, c’è da dire che l’esercizio dell’attività spetta a soggetti di
diritto privato.

Possiamo dire che inizialmente il processo di privatizzazione è cominciato intorno agli

anni 80 quando gli enti pubblici holding, ovvero quelle società che detenevano la
maggioranza delle azioni, cominciavano a cedere le partecipazioni registrando
ovviamente dei proventi. Successivamente tale processo si è articolato in due fasi, nella
prima fase le imprese in forma pubblicista cominciano ad assumere la veste giuridica di
società per azioni (la cosiddetta privatizzazione formale) e in un secondo momento vi era
la vera e propria cessione a privati di una quota o della totalità della partecipazione
detenuta dallo stato (la cosiddetta privatazazzione sostanziale). Il programma di
privatizzazioni è stato avviato dal legislatore per una serie di obbiettivi , tra questi
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annoveriamo la necessità di rispettare i vincoli comunitari in materia di concorrenza, e
quindi di modellare l’apparato produttivo secondo le condizioni europee che poi
porteranno all’ obbiettivo del mercato unico, un altro fine è sicuramente la dismissione
delle partecipazioni statali in concomitanza non a caso delle public companies, per
concludere l’ultimo fine che riportiamo è stato quello di sovvenire le condizioni finanziarie
problematiche delle finanze pubbliche, più precisamente diminuendo il debito pubblico.

Per attuare questo processo è stato elaborato un quadro legislativo complesso, in cui un
ruolo fondamentale venne rivestito dal Ministero del tesoro come diretto azionista delle
principali società pubbliche.

Dobbiamo specificare che il fattore di propulsione principale del processo di

privatizzazione fu il recepimento delle normative europee che hanno consentito l’apertura
di mercati che prima erano riservati ad una sola azienda che agiva in monopolio togliendo
gli aiuti degli stati alle proprie imprese e permettendo la concorrenza, infatti le sovvenzioni
statali sono ammesse solo se non falsano la concorrenza tra i paesi. Al fine di garantir il
caposaldo della concorrenza sono state istituite delle autorità nazionali garanti della
concorrenza e in parte responsabili del diritto comunitario della concorrenza. In italia ad
esempio è stata istituita la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), un
istituzione indipendente dal governo che assicura quanto detto. Cinque anni dopo
l’istituzione di quest’ultima vengono istituite altre Autorità di regolazione di servizi di
pubblica utilità con il fine di tutela re i clienti e di garantire mercati effettivamente
concorrenziali. Tali autorità inoltre, visto ormai il ruolo regolatore non più gestore dello
Stato, controllano che i soggetti esercenti servizi rispettino i principi della concorrenza e
della trasparenza. Quindi in definitiva vediamo com tramite la privatizzazione lo Stato
passi ad essere dal gestore delle attività economiche al regolatore di essere dettando
regole finalizzati a tutelare l'interesse pubblico e la concorrenza tra i privati mediante un
sistema di autorità appena descritto.

Come abbiamo detto il processo di privatizzazione si compone da un lato dalla

trasformazione in s.p.a. e dall’altro dalla dismissione di partecipazioni azionarie. Dopo
però dopo l’abrogazione del decreto legge che proponeva proprio questo, viene adottato
un nuovo decreto legge n. 333 che proponeva misure più stringenti e più precise per il
risanamento della finanza pubblica come la trasformazione in s.p.a dell’IRI (istituto
nazionale per la ricostruzione industriale) dell’ENEL (ente nazionale energia elettrica)
dell’ENI (ente nazionale idrocarburi) e dell’INA (istituto nazionale assicurazioni). Come
abbiamo detto precedentemente, una volta valutato il capitale sociale di un determinato
ente, venivano emesse queste azioni dal Ministero del Tesoro che venivano attribuite
proprio a quest’ultimo che esercita i diritti dell’azionista. Il ruolo del Ministero come
azionista è stato poi confermato del tutto tramite la legge n. 474.

Successivamente il decreto legge n.333 diventa legge e vengono trasformate in società

per azioni l’ente Ferrovie dello Stato e l’Amministrazione delle poste e delle
telecomunicazioni diventa prima l’ente Poste italiane e successivamente anch’essa
diventerà società per azioni.

La golden share e la poison pill.

A seguito del processo di privatizzazione, lo Stato ha riservato alcuni diritti speciali in

capo all’azionista pubblico, come la Golden share, consistente nel potere di introdurre
società privatizzate poteri speciali del Governo ( cioè, nonostante lo Stato privatizzi, si
riserva comunque poteri di controllo). Essa fu introdotta dalla cosiddetta poison pill con
la legge finanziaria del 2006. Questo perché le imprese privatizzate incidono comunque
su interessi pubblici rilevanti, e per questo motivo vi sono forti dubbi sulla natura privata
di tali società.

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La disciplina sulla Golden share può risultare incompatibile con dei principi del diritto
comunitario come ad esempio la libera circolazione dei capitali in quanto il Governo
nazionale ha il potere discrezionale di impedire operazioni di acquisto di partecipazioni
azionari o operazioni straordinarie. Ma tali divergenze vengono sanate dalla Commissione
europea che ammette questi poteri speciali ma l’esercizio di essi deve fondarsi su criteri
obbiettivi, stabili e resi pubblici e deve essere giustificato da motivi di interesse generale
rispettando il principio di proporzionalità, mediante l’attribuzione allo Stato solo dei poteri
strettamente necessari al conseguimento dell’obbiettivo perseguito.

Secondo il decreto legge del 2012, l’esercizio dei poteri speciali è ora consentito rispetto
a tutte le società, pubbliche e private, che svolgono attività di rilevanza strategica e non
più soltanto rispetto alle società privatizzate o in mano pubblica.

Un’altro strumento per le società privatizzate è la poison pill, ovvero tali società in cui lo
stato detiene una partecipazione rilevante hanno la facoltà di emettere azioni e strumenti
finanziari partecipativi che attribuiscono il diritto di chiedere l’emissione di nuove azioni o
strumenti partecipativi muniti di diritto di voto, in pratica la pillola avvelenata consiste in
una tecnica di difesa da un’offerta di un acquisto ostile e consiste solitamente
nell’attuazione di meccanismi societari che incrementano il costo necessario per
acquistare la proprietà. Per concludere i diritti dell’azionista pubblico vengono ampliati
dall’articolo 2949 che afferma che se lo Stato o gli enti pubblici hanno partecipazioni in
una società per azioni che non fa ricorso al mercato del capitale di rischio, allora si può
conferire ad essi di nominare uno o più amministratori nel consiglio di sorveglianza in
modo che essi non possono essere revocati se non dallo stato o dagli enti pubblici che li
hanno nominati.

Per quanto riguarda il regime giuridico di queste società partecipate, esso risulta
composto da numerose orme di leggi speciali che spesso si sovrappongono alla
disciplina codicistica sulle società commerciali. Questo regime può riferisris ad un’unica
società, ad intere categorie di società. Nel periodo recente si è registrato un
accentuazione dei profili specifichi di tali società nel codice civile, con un assimilazione
delle società partecipate con le pubbliche amministrazioni e quindi anche le società in
materi dovranno sottoporsi a misure di contenimento della spesa pubblica o regolare la
trasparenza. Gli amministratori e i dipendenti delle società partecipate sono sotto la
giurisdizione della corte dei conti, che partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli
enti secondo te moduli : in primo luogo la Corte controlla gli enti che godono di
contribuzione periodica a carico dello Stato e gli enti che si finanziano con imposte o
tasse. In secondo luogo la corte controlla gli enti che godono di un apporto pubblico al
patrimonio e in tal casi il controllo viene esercitato direttamente da un magistrato che
siede alle sedute degli organi di amministrazione mentre nel primo controllo sopra citato
non vi era alcuna verifica diretta ma venivano fornite le informazioni necessarie alla Corte.
Infine la Corte esercita controllo sulle società per azioni, prima enti, fino a quando la
partecipazione maggioritaria sarà dello stato.

Con questo controllo in pratica la Corte riferisce annualmente al Parlamento e se si è

notato un bisogno allora si passa a riqualificare la spesa pubblica e spartire meglio le
risorse.

La privatizzazione degli istituti bancari è avvenuta grazie alla legge del 30 luglio 1990, la
c.d. LEGGE AMATO-CARLI che in parte trasformo gli istituti bancari in società per azioni
e in parte nelle cosiddette fondazioni bancarie, alle quali sono state trasferite tutte quelle
attività non tipiche dell’impresa. Tale legge aveva individuato una procedura complessa
per la trasformazione degli istituti bancari pubblici in s.p.a. che prevedeva, ripetiamo, la
costituzione di due soggetti : da un lato l’ente conferente (fondazione) e dall’altro la
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società conferitaria (s.p.a.). tale trasformazione fu agevolata dalla legge n. 218 che
appunto prevedeva agevolazioni per le operazioni di fusione, scissione, trasformazione e
conferimento. Successivamente con la cosi detta LEGGE CIAMPI le fondazioni bancarie
sono divenute enti di diritto privato con autonomia gestionale, che operano in settori
rilevanti di utilità sociale. Vennero cosi creati 3 organi funzionali per questo esercizio :
un’organo di indirizzo, uno di amministrazione e uno di controllo. Infine con la legge
finanziaria del 2002 si sono aumentati i settori in cui le fondazioni bancarie, ormai enti
privati, possono operare in piena autonomia. A tutelare questi istituti, come testimonia il
decreto legge n. 78, vi è il Ministero dell’Economia e della Finanza, il quale deve mandare
il 30 giugno un resoconto dell’esercizio dell’anno precedente delle fondazioni con
esplicito riferimento agli interventi finalizzati per lo sviluppo economico. Per rendere più
stabile la governance di recente si è assistito ad un processo di autoriforma che vede il
Ministero come organi di vigilanza mentre l’ACRI associazione che le rappresenta.

Per quanto riguarda, per concludere, la tendenza legislativa che si osserva in tema di
disciplina delle società pubbliche, fra le quali annoveriamo le società privatizzate e
soggette a partecipazione dello stato, consiste in una riorganizzazione del sistema o
meglio in una razionalizzazione del settore, per evitare a d esempio una duplicazione degli
stessi compiti tra società controllate e amministrazioni controllanti. se prima vi era un
processo di esternalizzazione in forma societaria di funzioni amministrative, ora il
processo ,in concomitanza con una serie di norme che ad esempio impongono il ricordo
alla Consip per specifici settori, oppure riguardo il contenimento della spesa, di cui si
parla è un processo di razionalizzazione e di riduzione delle società partecipate dagli enti
territoriali o da altri enti pubblici.

CONCORRENZA E MERCATO.

Secondo la teoria economica prevalente i fattori fondamentali per l’innovazione, per lo

sviluppo economico e per il progresso tecnologico sono la libertà di concorrenza e la
libertà di iniziativa economica. Tra i benefici apportati dalla libertà di concorrenza
possiamo riportare :

• L’effetto di indurre le imprese a sforzarsi per trovare innovazioni idonee a per ridurre i
cosi e migliorare i prodotti (innovazione)

• L’effetto “setaccio” che esclude le imprese marginali ed inefficienti

• Si promuovono la differenziazione dei prodotti, fornendo più alternative al consumatore

• L’effetto di rimuovere la concentrazione del potere economico in mano a pochi o un

solo oggetto ( no oligopolio, no monopolio)

Infatti in caso di monopolio o oligopolio, i consumatori non godrebbero di quei vantaggi

assicurati dalla concorrenza e di conseguenza si è arrivati ad adottare un sistema
economico di mercato in cui i meccanismi di decisioni non son affidati ad un unità
centrale ma sono decentrati ed in cui il cosa, come e quanto produrre è il risultato della
somma delle scelte individuali dei consumatori e produttori. Sotto il profilo economico, il
mercato concorrenziale è la forma di mercato he assicura il maggiore benessere collettivo
sia in termine di efficienza produttiva che dinamica. Efficienza produttiva perché la
concorrenza spinge l’azienda a produrre con tecnologie e modalità più efficaci, mentre
efficenza dinamica in quanto rappresenta la spinta dell’innovazione. Infatti proprio
quest’ultima definizione di efficienza rappresenta la vera ragione del successo di questa
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forma di mercato : esso è in grado di produrre innovazioni applicate e tassi di crescita di
tenore di vita come nessun’altra forma di mercato.

Ci si potrebbe chiedere perché una forma di mercato cosi “perfetta” abbia bisogno di una
disciplina che abbia come oggetto la sua tutela. Ciò è necessario in quanto, pur tutti i
pregi di questa forma di mercato, esso non solo non è capace di garantire che l’attività
economica rispecchi esigenze di interesse generale, ma non è neanche in grado di
impedire involuzioni anticoncorreziali come la formazione di un oligopolio o monopolio.

Per risolvere questo problema si adotta una legislazione antimonopolistica, anche detta
anti trust, e all’origine di essa vi è la consapevolezza che non siano sufficienti i
meccanismi spontanei del mercato per scongiurare effetti negativi dello stesso. Proprio
questo motivo è riscontrabile nel corpus di norme ,di gran parte dei paesi europei,
riguardo la tutela della concorrenza e del conseguente interesse pubblico. È proprio
questa connotazione pubblicistica che differenzia le norme antitrust dalle norme della
concorrenza sleale, presenti nel c.c., dirette a tutelare le singole imprese.

Possiamo affermare che le norme antitrust sono considerate un limite imperativo di

condotta delle imprese necessarie a tutelare un interesse collettivo.

L’adozione di una legislazione Antitrust è avvenuta in Europa in concomitanza con la

formazione della comunità europea e quindi con lo sviluppo dell’ordinamento
comunitario. Per tale comunità la concorrenza è fondamentale in quanto è uno degli
strumenti di cui si avvale la CE per raggiungere i propri fini. Dimostra ciò l’obbiettivo
integrazionista della comunità esplicitato dagli articoli 85 e 86 de Trattato CE, il quale
obbiettivo principale era quello di evitare la creazione di una suddivisione del mercato
comunitario in mercati nazionali una volta abolite le barriere legali. l’Italia è stato lìultimo
dei paesi comunitari ad adottare una politica Antitrust, con la fondazione del mercato
unico, sopratutto perché durante il regime fascista l’italia adottava un modello economico
basato sul massiccio intervento statale, in cui quest’ultimo era invero e proprio
monopolio. Interessante la realizzazione del governo pubblico dell’economia, che venne
realizzato da una parte attraverso la gestione statale delle imprese e dall’altra tramite una
regolamentazione diffusa dell’attività economica privata. Verso la fine degli anni 80 inizio a
modificarsi la situazione grazie soprattutto all’integrazione europea e alle iniziative
liberalizzartici della Commissione. È in questo scenario, in cui si ridimensiona il ruolo e le
modalità d’intervento pubblico, che si collocano i processi di privatizzazione delle imprese
pubbliche e di liberalizzazione di settori. Con l’adozione di tale politica si rovesci ala
visione del mercato fino a quel momento basata su misure amministrative volte a
regolamentare la concorrenza. Si affermo l’idea che lo stato dovesse assumere soltanto il
ruolo di controllore esterno. Affinché il mercato potesse agire da solo secondo le sue
autonome logiche si è richiesto lo smantellamento degli ostacoli legali ed amministrativi in
modo che si potessero applicare i principi antitrust già presenti nell’ordinamento
nazionale. Da qui nasce proprio la necessità di adottare una disciplina apposita innescata
dalla legge 287 del 1990. Da un punto di vista amministrativo ha innescato un mutamento
del rapporto tra pubblici poteri ed economia riformulando alcuni strumenti amministrativi
di intervento sul mercato. Da un punto legislativo si è rilevata di grande importanza la
scelta di adottare AGCM (autorità garante della concorrenza e del mercato) come organo
consultivo e di segnalazione.

La legge 287 : caratteri generali.

Tale legge rappresenta la disciplina Antitrust italiana e assume come oggetto di tutela la
struttura concorrenziale del mercato, l’efficienze economica ed il benessere sociale. In
poche parole, ribadendo, si pensa che questa forma di mercato porti ad un processo di
innovazione, progresso ed efficenza da cui discendono i benefici per la collettività. Tale
 46
legge deve assicura la mancanza di distorsioni in modo da non provocare danni ai
consumatori. Si ritiene, inoltre che la disciplina che tutela la concorrenza costituisca
anche uno strumento di democrazia in quanto è finalizzata alla protezione di interessi
collettivi e all’opposizione dell’affermarsi del monopolio, il quale comprime la libertà dei
privati e crea la base per il totalitarismo politico (dittatura)

Di tale legge vanno evidenziati 3 aspetti :

1) l’impianto filo comunitario

2) L’istituzione dell’AGCM come autorità amministrativa indipendente

3) L’attenzione rivolta sia alle restrizioni pubbliche sia a quelle private della concorrenza

L’impianto filo comunitario : la legge n. 287 è caratterizzata da un armonizzazione con

la disciplina comunitaria sotto due aspetti : sotto l’aspetto legislativo e sotto l’aspetto
organizzativo e processuale., a dimostrazione dell’affinità, la legge 287 è modellata sui
corrispondenti articoli del TFUE n. 101 e 102, ed inoltre il legislatore riguardo alla legge in
esame specifica che essa deve essere interpretata in maniera conforme ai principi
dell’ordinamento della Comunità.
L’istituzione dell’AGCM quale autorità amministrativa indipendente. Viene appunto
istituita l’autorità garante della concorrenza e del mercato, chiamato ad applicare la
disciplina fissata dalla legge n. 287 con poteri che variano a seconda si tratti di intese,
abusi o di concentrazioni. l’AGCM da vita, nell’ordinamento italiano, al modello di autorità
amministrativa indipendente, un modello che sembra innovativo. Le caratteristiche di
questo modello sono : 1° è svincolato dall’indirizzo politico, infatti non soggiace ad alcun
potere di indirizzo o di controllo da parte del governo, 2° esercita competenze che hanno
poco a che fare con quelle delle pubbliche amministrazioni, non c’è infatti nelle sue
decisioni alcuna ponderazione di interessi publici o privati diversi, 3° ha modalità
d’esercizio peculiari, le decisioni vengon assunte prima di una disputa.
Restrizioni pubbliche e private della concorrenza.
La legge 287 inoltre era a conoscenza che le restrizioni sulla libera concorrenza derivano
sia dai comportamenti delle imprese sul mercato e sia dall’intervento dei poteri pubblici.
Per quanto riguarda il primo punto la legge vieta intese restrittive, ovvero non possono
invece di competere collaborare, che porterebbero ad un abuso di posizione dominate.
Per evitare ciò la legge attribuisce all’AGCM poteri di accertamento, inibitori e
sanzionatori. Per quanto riguarda gli interventi pubblici che creano restrizioni al mercato
concorrenziale, essi sono descritti dagli articoli 21 e 22 della stessa legge. Ai sensi
dell’articolo 21 l’AGCM deve individuare gli atti normativi o amministrativi che
determinano distorsioni della concorrenza e segnalarli al Parlamento e al Presidente del
Consiglio. Ai sensi dell’articolo 22 invece può esprimere pareri sulle iniziative legislative.
Per utilizzare i propri poteri e garantire un sistema economico efficiente e fondato sulla
libera concorrenza, ci sono dei specifici strumenti rappresentati da differenti articoli di
differenti leggi che ha trasformato l’AGCM da un organo di consulenza tecnica ad un
guardiano dei processi di liberalizzazione attuati a livello normativo con strumenti più
incisivi.

La legge 287/90 si apre con la chiara affermazione che il suo fondamento di ritrova
nell’attuazione dell’articolo 41 della costituzione, (L'iniziativa economica privata è libera.

Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla
libertà, alla dignità umana.

La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e

privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali) che tutela l’iniziativa economica.
Con questo richiamo si è voluti costruire un legame tra libertà economica, mercato e
concorrenza, che inizialmente non fu cosi scontato. Infatti dal momento che in italia si
pensasse che il pubblico potere dovesse regolare l’attività economica, l’articolo in
questione fu interpretato diversamente, si pensava infatti che l’articolo rappresentasse il
 47
diritto dell’imprenditore contro il potere che si poteva instaurare contro di lui e privarlo
della libertà economica. Ancora negli anni 90 regnava l’idea che tra mercato e potere
pubblico, quest’ultimo dovesse prevalere ma con la modifica dell’articolo 117 lo scenario,
cambiò del tutto. Infatti quando si inserì in tale articolo la parte inerente alla tutela della
concorrenza si capi che questa non doveva essere interpretato come uno strumento
privatistico per distinguere il proprio interesse ma come un opportunità con il quale si
voleva raggiungere il benessere sociale.

IL RUOLO DELLO STATO NEI SETTORI

STRATEGICI DELL’ECONOMIA.

Come precedentemente detto, il ruolo dello stato nei settori dell’economia è mutato
molto. Si è passati da una gestione statale dell’economia alla progressiva privatizzazione
delle imprese pubbliche. Infatti con la c.d. Golden share lo Stato, a tutela dell’interesse
generale nei settori strategici dell’economia, si riserva poteri speciali nelle società ormai
privatizzate indipendentemente la partecipazione effettiva del socio pubblico nel capitale
sociale. Però affinché tale principio non andasse contro con il principio di libertà,
fondamento comunitario, il legislatore italiano ha ridimensionato l’estensione e
l’applicazione di tali poteri. Però spenti dalle contestazioni mosse dalla Commissione
europea, il legislatore italiano ha proceduto con un altra riforma dei poteri speciali dello
stato. In questo contesto il legislatore oltre specificando i settori strategici dell’economia
in cui lo Stato può intervenire, fa una distinzione nell’ambito applicativo dei poteri speciali
a seconda se si parla di difesa e di sicurezza nazionale oppure di energia, trasporti e
comunicazioni.

Il legislatore ha poi cambiato o meglio ridimensionato il carattere strutturale dei poteri

speciali, in quanto prima essi servivano per conservare un influenza pubblica
successivamente alla perdita di controllo societario sulle imprese privatizzate mentre ora
si è preferito delineare tali poteri come dei meccanismi di salvaguardia degli interessi
pubblici essenziali che siano in grado di operare ogni qual volta risultino in pericolo le
attività di rilevanza strategica. Infatti non si parla più di Golden share ma di Golden
Powers.

I MERCATI DI STRUMENTI FINANZIARI.

I termini borsa e mercato insieme, ma potremmo dire anche solo il mercato, si

concretizzano in un sistema organizzato di strutture, regole ed istituzioni volto a favorire
l’incontro tra domanda ed offerta con l’obbiettivo di ridurre i costi di transazione. Nello
specifico il termine borsa indica un mercato organizzato e periodico dove intermediari
finanziari trattando contratti d’acquisto e vendita sotto l’osservanza di speciali norme. La
borsa o mercato sono termini ormai moto simili e possono avere per oggetto sia beni
primari, quindi le merci, e sia beni secondati come gli strumenti finanziari rappresentativi
di attività sottostanti.

 48
Inizialmente le borse nascono come, borse merci, ovvero come sistemi per lo scambio
delle merci. Ma successivamente vi erano delle borse merci in cui lo scambio non
avveniva con la consegna materiale del bene ma con la nazione di uno strumento
finanziario che rappresentasse tale bene, proprio in tal modo nascono le borse valori
ovvero sistemi in cui venivano scambiati valori come le cambiali e certificati di debito e
solo in un secondo momento venivano scambiati anche titoli rappresentativi della
partecipazione al rischio di impresa. Proprio questa diffusione delle azioni costituisce il
momento decisivo per lo sviluppo delle borse valori. Con la creazione di quest’ultime
vengono eliminati molti meccanismi complessi riscontrati per le borse merci attraverso
alcune funzioni delle borse valori, esse avevano :

• Una funzione di finanziamento

• Una funzione di investimento dei propri capitali

• Una funzione di governance, ovvero una funzione di controllo dall’esterno sulla gestione
delle imprese nel senso che venivano imposti obblighi informativi e comportamentali
per le imprese che emettevano titoli.

Il sistema delle borse valori ha sempre avuto una disciplina, nell’ordinamento italiano, che
non ne ha mai favorito lo sviluppo, solo con la legge 216/1974 si avviò una riforma del
sistema volta a far recuperare al mercato mobiliare, delle azioni, un ruolo centrale
nell’allocazione del risparmio. Con questa riforma inoltre viene istituita la CONSOB
(commissione nazionale per le società e la borsa) i quali poteri principali erano il
controllo delle società quotate e della borsa, poteri di organizzazione e funzionamento
delle borse valori e controllava ogni sollecitazione pubblica al risparmio. Importanti furono
anche i successivi interventi normativi, volti a colmare lacune e limiti, tra i quali dobbiamo
assolutamente riportare il decreto Eurosim (decreto legge n.415/1996) e il Testo Unico
della Finanza. Prima di approfondirli dobbiamo dire che le normative apportare prima
delle sopracitate, confermarono le caratteristiche con cui erano nati i mercati borsistici,
ovvero una natura pubblicistica e una struttura monopolistica andando contro alle
normative d’integrazione europea, di conseguenza il legislatore con il decreto eurosim e
il testo unico della finanza che coordinava e consolidava la disciplina di tale decreto
conferma il superamento della visione pubblicistica e l’approdo ad una percezione
privatistica dei mercati confermando che il ruolo dell’autorità non era quello du gestione
ma di vigilanza.

Entrando nel dettaglio con il decreto Eurosim, esso rappresenta il recepimento delle
normative europee sui servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari, viene inoltre
disciplinato e consolidato nel testo unico della finanza, si introducono inoltre molteplici
novità con l’obbiettivo di rendere più organico l’impianto normativo e di perfezionare le
procedure in materia di provvedimenti straordinari a tutela del mercato e di soluzione
della crisi. Vengono inoltre introdotte le società di gestione del risparmio. Come detto la
disciplina di tale decreto è consolidata nel testo unico della finanza nel quale viene
confermata la divisione tra mercati e intermediari, e viene specificata la differenza tra
mercati non regolamentati, sottoposti ad una normativa più tenue e i mercati
regolamentati definiti come sistemi multilaterali che consentono l’incontro al suo interno
in base a regole non discrezionali, di interessi multipli di acquisto e di vendita di terzi
relativi a strumenti finanziari in modo da dare luogo a contratti.

Tuttavia anche se con il decreto Eurosim si consolida il ruolo di vigilanza dell’autorità, in

realtà con tutte queste operazioni alla fine quest’ultime acquisiscono un’obbiettiva
espansione del ruolo rispetto a quello delle società di gestione dei mercati come nel caso
dell’ampliamento dei poteri della CONSOB.

 49
Questo recupero di un ruolo più pregnante delle autorità viene completato da due
direttive introdotte nel T.U.F : la MIFID 1 e la MIFID 2

Analizzando la MIFID 1 , intanto dobbiamo dire che essa ha attribuito alla CONSOB il
potere di delineare i criteri generali ai quali i mercati dovranno rifarsi, quindi in poche
parole si introduce una subordinazione del potere privato a quello pubblico che era stata
esclusa per la preparazione del T.U.F. inoltre con essa :

• vi è il superamento della distinzione tra mercati regolamentati (ovvero caratterizzati dal

fatto di essere retti da un sistema di regole organiche che presiedono alla rispettiva
organizzazione e funzionamento )e mercati non regolamentanti. Arrivando ad una
divisone del mercato in : mercati regolamentati, MTF (multilateral trading facilities,
ovvero sistemi di contrattazione privati che offrono la possibilità di negoziare strumenti
finanziari quotati presso una borsa) ed internalizzatori sistematici (L'internalizzatore
sistematico (IS) è un soggetto che in modo organizzato, frequente e sistematico
negozia per conto proprio eseguendo gli ordini del cliente al di fuori di un mercato
regolamentato o di un sistema multilaterale di negoziazione.)

• Viene abolito l’obbligo di concentrazione degli scambi da ritenersi incompatibili con il

principio della libera concorrenza

• Viene esteso il numero di soggetti che possono accedere direttamente ai mercati

regolamentati

La prima direttiva MIFID non ha costituito il definitivo punto di approdo della disciplina sui
servizi di investimento e mercati essendo stata recentemente sostituita dalla direttiva
MIFID II che introduce tre principali novità :

• Viene standardizzata una nuova sede di negoziazione denominata Sistemi Organizzati di

Negoziazione OTF riguardante gli strumenti finanziari diversi dalle azioni. Questa sede
di negoziazione come i mercati regolamentati opera su base multilaterale, ovvero che i
saldi o le negoziazioni avvengono nei confronti del suo sistema complessivo a
differenza della base bilaterale in cui avvengono nei confronti della controparte. Gli OTF
a differenza dei mercati regolamentati non trattano tutti gli strumenti finanziari e
possono adottare regole discrezionali

• Inoltre viene modificata con la MIFID II la nozione di internalizzatore sistematico, ovvero

ai requisiti introdotti con la MIFID I di organizzazione, sistematicità e frequenza , requisiti
che caratterizzano la negoziazione su base bilaterale ,viene aggiunto il requisito della
sostanzialità da misurarsi con riferimento alle negoziazioni OTC, ovvero negoziazioni in
cui i contratti non hanno caratteristiche standardizzate e le contrattazioni avvengono in
maniera informale.

• viene introdotta una disciplina HTF

Società di gestione del risparmio e articolo 61 e 63 del T.U.F.

L’articolo 61 del testo unico della finanza prevede che l’attività di organizzazione e
gestione dei mercati finanziari sia esercitata dalle S.P.A ed abbia carattere di impresa. Il
modello della società azionaria infatti si adatta al meglio alle esigenze organizzative di un
soggetto prestatore di servizi finanziari. Queste società sono denominate società di
gestione del risparmio e sono soggette alla disciplina dell’antitrust, ed hanno il ruolo
fondamentale di organizzare e gestire i mercati regolamentati di strumenti finanziari che
godono del principio del mutuo riconoscimento, quindi in breve devono organizzare e
gestire i mercati regolamentati che ripetiamo sono definiti in base a regole non
discrezionali di interessi multipli d’acquisto e di vendita di strumenti finanziari.
Ovviamente vi sono dei requisiti necessari per il rilascio dell’autorizzazione per il loro
esercizio. L’articolo 63 sempre del testo unico della finanza definisce ciò che caratterizza
il potere delle società di gestione, ovvero che l’autorizzazione all’esercizio dei mercati
regolamentati si estende all’operatore (regolamento) del mercato oltre che al gestore. I
criteri ai quali il regolamenti sopracitato deve rifarsi vengono definiti dalla CONSOB.

 50
Principalmente dobbiamo dire che nel TUF vengono delineati due tipi di controllo , uno di
tipo privatistico esercitato dalle società di gestione del risparmio e uno di tipo
pubblicistico esercitato dalla CONSOB. La CONSOB ha poteri di vigilanza di tipo
informativo (richiedere alle soc ges la comunicazione periodica i atti e documenti),
ispettivo diretto e interventivo (richiesta alle SG di adottare modifiche alla
regolamentazione del mercato, potere sostitutivo a tutela del mercato stesso,
scioglimento eventuale degli organi amministrativi delle SG e, in ultima istanza, la revoca
dell’autorizzazione.

L’ARCHITETTURA DI VERTICE DELL’ORDINAMENTO

FINANZIARIO EUROPEO.

L’organizzazione di vertice dell’ordinamento finanziario dell’Unione europea si articola

intorno a tre autorità e un comitato, con prevalenti compiti di regolazione. l’autorità
relativa al settore bancario è la EBA, quella relativa ai mercati ESMA, quella relativa al
settore assicurativo-previdenziale è la EIOPA. Invece il comitato che si affianca a tale
entità è il comitato per il rischio sistemico CERS, che ha funzioni di vigilanza di tipo
macroprudenziale. Queste autorità, insieme alle autorità di vigilanza nazionali e alla parte
di BCE dedita alla vigilanza bancaria, formano il Sistema Europeo di Vigilanza Finanziaria
SEVIF, dedito a garantire che vengano applicate le norme del settore affinché ci sia
stabilità del sistema finanziario. L’assetto così configurato è molto recente, essendo stato
ideato a seguito della crisi finanziaria del 2007-08, e a seguito di una riflessione critica
all’epoca sul precedente impianto, basato su una sistemazione disciplinare sommaria,
frammentata e ben poco armonizzata tra le parti. In questo periodo della formazione del
SEVIF, si è registrato un aumento dell’efficacia anche grazie alla creazione di una cosi
detta unione bancaria che ha tra l’altro condotto alla definizione di un meccanismo di
vigilanza unico e ad un meccanismo di risoluzione unico.

L’impostazione complessiva precedente alla riforma sopra riportata del 2011, affidava ai
singoli SM la conduzione delle politiche di vigilanza e la supervisione degli operatori nel
sistema finanziario, ciò considerando sempre il principio di sussidiarietà (In base al
principio di sussidiarietà, nei settori di competenza non esclusiva dell'Unione, essa
interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono essere meglio realizzati al livello
dell’UE) in base al quale l’unione interveniva solo quando gli obbiettivi non potevano
essere realizzati solo dagli stati membri. Il sistema come era facilmente deducibile si è
mostrato fragile e quindi ha evidenziato la necessità di un cambiamento soprattutto in
virtù delle differenze culturali delle nazioni che hanno portato a controlli non omogenei. La
risposta che si aspettava arriva con la procedura Lamfalussy. Tale procedura si
articolava in quattro livelli (codecisione, cosmetologia, cooperazione ed enforcement) e
mirava a semplificare e accelerare il processo legislativo dell’Unione in materia di servizi
finanziari, e voleva anche una convergenza operativa.

La procedura individuava i cosi detti comitati di terzo livello. Questi comitati sono
composti da rappresentanti di alto livello delle autorità nazionali competenti hanno il
compito di cooperare con il fine di assicurare un’applicazione delle norme comunitarie
uniforme, essi però inizialmente avevano solamente un ruolo di mera consulenza alla
Commissione ma con la revisione disciplinare del 2009 gli viene aggiunto il compito di
 51
contribuire all’attuazione della legislazione comunitaria emanando orientamenti,
raccomandazioni non vincolanti in quanto non hanno poteri di regolamentazioni.

A seguito della crisi finanziaria si è aperto il dibattito tecnico sulla questione delle unzioni
di regolazione e supervisione in ambito finanziario, sottolineando l’esigenza si una
struttura di governare e di supervisione dei fenomeni finanziari sovranazionali. Con la
nascita della BCE, si è pensato che tale compito, almeno quello di vigilanza bancaria eni
confronti delle istituzioni comunitarie, fosse affidato appunto alla banca centrale europea.
Però di fronte al processo di internalizzazione delle attività creditizie e finanziarie non
vi era il consenso rispetto allo spostamento di funzioni e prerogative dalle autorità
domestiche ad altri organismi a carattere sovranazionale e di conseguenza si è imboccata
la strada verso una cooperazione più stretta ma lasciando inalterate le competenze e le
prerogative nazionali.

La crisi finanziaria del 2008 ha costituito un catalizzatore dei processi di revisione

dell’architettura di vertice del settore finanziario, infatti con il rapporto, cosi detto
relazione de Larosiere, in cui si individuarono diverse lacune. In primo luogo causa di
questa frammentazione era la concentrazione della vigilanza su in tipo di ordine
microprodunziale, ovvero legata alla situazione patrimoniale e finanziaria delle singole
istituzioni, invece che ad ordine di tipo macroprudenziale. In secondo luogo, un ulteriore
problema era caratterizzato dalla poca uniformità delle regole di vigilanza a livello europeo
sugli intermediari finanziari. In terzo luogo vi era l’inadeguatezza dei comitati del terzo
livello ,introdotti con la procedura Lamfalussy, nel contrastare la potenza delle autorità
domestiche. La soluzione proposta a tutte queste problematiche fu quella di spostare il
sistema di vigilanza su un ordine macroprudenziale, quindi ad un organismo che operasse
in concomitanza della BCE costruendo un equilibrio tra la vigilanza micro e macro.

Venne quindi proposto un nuovo quadro di vigilanza europea nel 2009 alla Commissione
che sarà poi approvato nel 2010. Questo sistema si basa su due pilastri : da un lato vi è
istituzione de consiglio europeo per il rischio sistematico, un organo debito al controllo
dei potenziali rischi per la stabilità finanziaria derivanti da sviluppi macroeconomici e
quindi dedito alla vigilanza macroprudenziale. Dall’altro lato si configura il sistema
europeo delle autorità di vigilanza finanziaria costituito dalle autorità nazionali di
vigilanza finanziari insieme alle nuove tre autorità : EBA, ESMA, EIOPA che cooperano per
salvaguardare la solidità finanziaria delle singole imprese e degli investitori, e quindi
dedita alla vigilanza microprudenziale.

Dunque il sistema è formato da EBA, ESMA, EIOPA, i corrispettivi nazionali (Banca

d’Italia, CONSOB, IVAS/CONIP) + CERS (macroprudenziale, guarda alle cose che
possono interessare l’intero sistema) + BCE, formano il SEVIF che ha come principali
compiti quelli di preservare la stabilità finanziaria, creare la fiducia nel sistema finanziario
e garantire una sufficiente protezione dei consumatori dei servizi finanziari. Tutto si
incentra su una leale cooperazione tra le varie amministrazioni, dunque ogni parte della
SEVIF collabora attraverso scambi di informazioni. Il tempo dirà se tale impostazione sarà
sufficiente a raggiungere gli obiettivi prefissati.

Il SEVIF inoltre ha il compito primario di garantire che le norme finanziarie siano

applicate in modo adeguato per preservare la stabilità finanziaria, creando fiducia
per il sistema garantendo protezione ai consumatori dei servizi finanziari non sani.

Le tre autorità costituiscono organismi dell’UE con propria personalità giuridica e sono
composte da un consiglio delle autorità di vigilanza e un consiglio di amministrazione, che
esercita competenze in materia di bilancio, politica del personale e consulenza sull’attività
dell’autorità. Tra i compiti generali (obiettivi) assegnati al SEVIF, le ESA hanno finalità di
proteggere l’interesse pubblico, cercando di contribuire il funzionamento dle mercato
 52
interno dell’UE attraverso un livello di regolamentazione e vigilanza valido a garantire
l’integrità e l’efficienza regolare dei mercati, rafforzare il coordinamento internazionale in
materia di vigilanza e aumentare la protezione dei consumatori. Le ESA inoltre devono
tener conto di ogni possibile rischio sistemico, inteso come perturbazione del sistema
finanziario che possa aver ripercussioni negative gravi per il mercato interno e l’economia
reale. Perciò, c’è bisogno di una stretta collaborazione tra le ESA ed il CERS.

Il panorama accennato della crisi, va sicuramente approfondito. La Commissione si era

resa conto della crisi finanziari ma aveva altrettanto capito che non vi era via di uscita e di
conseguenza vuole adottare strumenti per contrastarla ed evitare che si replichi in futuro.
La crisi non era dovuta al fallimento del processo di integrazione ma ad una non completa
armonizzazione delle norme secondarie. ciò è dimostrato dal sistema di vigilanza che
inizialmente venne affidato alle autorità nazionali di competenza e quindi alla CONSOB e
alla BANCA D’ITALIA, le quali però non riuscirono ad adattare in modo adeguato la
normativa primaria, emessa dall’UE, con la normativa secondaria e quindi con la
normativa di dettaglio. Possiamo perciò dire che il problema consisteva nell’integrare le
norme europee, in quanto ogni stato le integrava in modo da compiacere i propri
interessi. Una motivazione che scatenò la crisi finanziaria fu proprio questa, ovvero una
mancanza di omogeneità nel sistema di vigilanza finanziario. Di conseguenza si decide di
istituire un sistema macroprudenziale che si sommasse a quello già esistente, a quello
microprudenziale quindi. Si istituisce di conseguenza un sistema di vigilanza che vigilasse
appunto sulla liquidità, dato che la crisi finanziaria fu una crisi di liquidità, e non sulla
singola impresa. Questa vigilanza macroprudenziale viene affidata al CERS che ha in
compito di individuare gli indici che turbano il sistema finanziario e comunicarli
prontamente alle varie autorità che possono intervenire. Tuttavia il problema del CERS è
che non ha personalità giuridica e dunque non ha potere di intervento e non può emettere
regolazioni. Per quanto riguarda il sistema di vigilanza microprudenziale viene affidato alle
ESA le quali hanno personalità giuridica e devono predisporre progetti di norme tecniche.
Il potere di vigilanza è anche affidato alla BCE, ma solo sull’Eurozona, la quale interagisce
con le ESA le quali come detto prima sanciscono progetti di norme tecniche che inviano
alla Commissione la quale ne giudicherà la validità e in caso lo fossero le invia al
Parlamento e al Consiglio che emettono direttive e regolamenti

UNIONE MONETARIA E RUOLO DELLA BCE.

UNIONE BANCARIA EUROPEA, SSM, SRM.

Prima di cominciare a parlare dell’Unione Monetaria dobbiamo dare alcune nozioni di

banca, in modo da comprendere al meglio i termini tecnici.

Una banca è tale se raccoglie il risparmio e svolge esercizio di credito, fa finanziamenti.

La banca centrale è un’istituzione pubblica che gestisce la valuta di un paese e controlla
l’offerta della moneta. Gli obiettivi che persegue sono la stabilità dei prezzi e il sostegno
dell’occupazione che vengono perseguiti tramite l’azione sul costo del denaro e attuando
politiche monetarie. Affinché i prezzi siano stabili la banca utilizza o meglio aziona delle
leve, con le quali diminuisce o aumenta l’offerta della moneta. quest’utlima si basa
appunto su alcune leve come : la leva dei tassi d’interesse di sconto, la leva della riserva
obbligatoria (ovvero quella parte di capitale che le banche non posso distribuire perché
servono per eventuali problemi) la leva delle operazioni di mercato aperto. Le altre
 53
funzioni della BCE sono : emettere moneta, assicurare il funzionamento dei sistemi di
pagamento, vigilare sulle banche e gestire le riserve ufficiali. La struttura della BCE si
divide in consiglio direttivo, comitato esecutivo, consiglio generale e consiglio di vigilanza.

Nel contesto di avvicinamento tra i paesi dell’Unione ma soprattutto nell’intento di

superare un semplice coordinamento con le politiche monetarie si arriva alla creazione
della moneta unica. Il passaggio dal sistema monetario europeo SME, un accordo sancito
nel 1979 che prevedeva il mantenimento di una parità di cambio prefissata entro una
fluttuazione altrettanto stabilità, all’Unione Monetaria Europea UME segna una tappa
decisiva al processo comunitario.

l’UME nasce a seguito del rapporto Delors, durante un contesto geopolitico importante. A
fondamento dell’UME vi è una sostanziale restrizione della sovranità nazionale, facendo
uscire la moneta dal monopolio della decisione politica degli Stati. Tale limitazione,
prevista dal Trattato di Maastricht, implica l’affidamento della politica monetaria ad un
ente sovranazionale che faccia da garante e svolga le sue funzioni secondo criteri di
neutralità : la banca centrale europea. Con la creazione di tale organismo, ma soprattutto
con la crisi finanziari si sono sollevati alcuni dubbi circa la validità dei parametri stabiliti
nel Trattato di Maastricht e sulla possibilità di attuazione degli obbiettivi come la stabilità
dei prezzi, la solidità della finanza pubblica, la fissazione dei tassi di cambio e di
interesse. Oltre i lati negativi, ai quali annoveriamo anche l’aumento della disoccupazione,
l’UME presenta indubbi profili di utilità ma anche purtroppo dei limiti intrinseci come la
separazione tra politica monetaria e politica economica (rimessa ad ogni SM). Quindi la
mancanza di un unione politica all’interno dell’eurozona e l’eterogeneità fiscale degli Stati
Membri evidenziano come i vincoli imposti dal Trattato non hanno risposto alle esigenze
economiche e finanziarie ma anche sociali dell’UE. Tutto ciò ha evidenziato l’insufficiente
capacità del metodo intergovernativo di attivare il processo idoneo a conseguire
un’effettiva integrazione

Nel 1998 la Banca Centrale Europea ha sostituito l’Istituto Monetario Europeo, IME,
previsto dal trattato di Maastricht e volto a preparare l’avvio della moneta unica. Inoltre la
BCE viene costituita con l’ottica che essa, insieme al Sistema Europeo delle Banche
Centrali SEBC, possa assicurar gli scopi previsti dal Trattato. Inizialmente, infatti, essendo
il principale obbiettivo del trattato la stabilità dei prezzi ,l’azione della banca era limitata
alla prevenzione dell’inflazione e della deflazione, mentre in un secondo momento,
sopratutto dopo la crisi finanziaria, la sua azione è caratterizzata da una serie di interventi
“discrezionali” ( quando si parla di discrezionalità si intende che la norma disciplina solo
una parte del comportamento della controparte, lasciandogli quindi un margine di libertà)
avvicinandosi in questo modo all’attività di banca centrale.

Cerchiamo adesso di inquadrare perfettamente tale istituzione. La BCE è un istituzione

pubblica titolare di autonomi e forti poteri, e di una funzione di primario rilievo nell’assetto
complessivo dell’Unione. Inoltre la Banca centrale europea è stata munita, dal Trattato
CE, di personalità giuridica (art. 107) e ricopre una posizione di piena autonomia danza
poter accettare istruzioni comunitarie o nazionali di alcun tipo (art. 108) e può infine
emettere regolamenti e raccomandazioni, nonché infliggere ammende o sanzioni a chi
non le rispetta (art. 110). Per quanto riguarda i compiti e per completare il quadro della
BCE, dobbiamo dire che essa è titolare esclusiva della sovranità monetaria dell’UE, e
ciò costituisce la motivazione per la quale i compiti dell’istituzione sono molto specifici e
perché opera senza la mediazioni della Comunità, è anche totalmente distaccata dai
meccanismi della politica, presentando una dimensione strettamente tecnica e
neutrale. Per concludere facciamo un breve accenno, in quanto riprenderemo questo
argomento in seguito, alla funzione di vigilanza. Inizialmente secondo l’art. 105 la BCE si
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limitava a funzioni consultive riguardo la vigilanza degli enti creditizi e delle istituzioni
finanziari, mentre dopo la crisi e la successiva nuova architettura del vertice
dell’ordinamento finanziario la sua funzione di vigilanza viene incrementata.

Come precedentemente detto con la crisi finanziaria si assiste ad un cambiamento,

soprattutto riguardo la posizione istituzionale della BCE. Riguardo l’aumento dei poteri ed
il cambiamento della sua posizione istituzionali, gioca un ruolo importante la mancata
definizione puntuale delle modalità tecniche con le quali la BCE dovrebbe perseguire la
stabilità dei prezzi, che si configura come obbiettivo complementare a quello di assicurare
crescita e occupazione elevate. Ne consegue un implicita legittimazione a misure
operative finalizzate principalmente al mantenimento di adeguati livelli di liquidità nel
sistema, in particolare grazie all’offerta di flussi monetari effettuata mediante erogazioni a
tasso fisso e acquisti di titoli di debito sul mercato secondario. Funzioni di questo tipo
caratterizzano la somiglianza della BCE con le attività di Central banking, la quale
persegue la stabilità del sistema finanziario.

Tramite l’evoluzione di tale istituzione quindi notiamo come l’attuazione di misure di

stabilizzazione dei mercati sia di un’intensità maggiore rispetto a quella riscontrata nelle
sue ordinarie funzioni storiche. A tal proposito possiamo parlare di quantitative easing,
ovvero quella modalità tramite la quale si vuole stabilizzare il mercato finanziario. Infatti
nel 2015 il presidente della BCE Mario Draghi ha annunciato che la banca centrale si
sarebbe impegnata a far arrivare il tasso d’inflazione dell’eurozona prossimo al 2%,
acquistando ,tramite una misura non convenzionale, sul mercato titoli di debito pubblico
al ritmo di 60 miliardi di euro al mese. A riguardo della capacità di affrontare la fragilità di
un sistema capitalistico avanzato, il professor Capriglione come altri, spera in una riforma
della BCE che consacri tale abilità.

A seguito della crisi economica, la ridefinizione dell’architettura di vertice dell’ordinamento

finanziario europeo, realizzata con la creazione del SEVIF, ha sottolineato come serva
un’unitarietà della funzione di controllo per una sana e prudente gestione dello
svolgimento dell’attività bancaria. Nel 2012 si arriva ad una svolta decisiva concretizzata
con la nascita di un meccanismo di vigilanza unico per l’Eurozona. Con essa inoltre si
arriva all’elaborazione di un progetto non ancora realizzato, ovvero dell’Unione Bancaria
Europea, il quale viene valutato positivamente anche grazie la considerazione dell’art. 127
del TFUE, in cui si prevede che il Consiglio possa affidare compiti specifici di vigilanza
sugli enti creditizi. In tale contesto appare evidente come la neutralità tecnica possa
prevalere su quella politica che negli ultimi decenni ha mostrato carenze.

Sistemi di garanzia dei depositi

I sistemi di garanzia dei depositi DGS, è uno degli obbiettivi posto a fondamento del
miglioramento delle norme vigenti dell’UE relative alla tutela dei depositanti. Essi sono
sistemi istituiti in ciascun stato membro per rimborsare i depositanti, fino ad un limite
stabilito, qualora la loro banca sia in dissesto e i depositi diventino indisponibili. È previsto
che tutte le banche debbano aderire ad uno di tali sistemi. Una volta aderite, devono
versare dei contribuiti in base ai rispettivi profili di rischio ed altri fattori, e questi contributi
saranno accumulati in un fondo. Tale fondo poi verrà utilizzato dai sistemi di garanzia
quando dovranno rimborserai i depositanti. Per assicurare che tutti i sistemi di garanzia
funzionino in modo corretto ogni 3 anni vengono sottoposti ad una prova di stress.

I sistemi di garanzia inoltre sono in grado di finanziare la risoluzione delle banche e a

condizioni rigorose possono anche evitare il loro dissesto.

Il meccanismo unico di vigilanza (SSM)

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La definizione concreta è : il meccanismo unico di vigilanza è il sistema europeo di
vigilanza bancaria centralizzato, che comprende la BCE e le autorità di vigilanza nazionali
dei paesi partecipanti.

Tramite l’articolo 1024 dell’UE relativo alla vigilanza unica, si è assegnata la competenza
esclusiva alla BCE in merito appunto ai compiti di vigilanza che interessano sia le
decisioni delle procedure amministrative e sia nell’esercizio di funzioni degli uffici centrali
delle autorità nazionali. È da specificare la precisione con la quale il regolatore europeo
non solo chiarisce il meccanismo unico ma anche la sua interazione con la funzione
regolamentare dell’EBA, quell’organismo all’interno del SEVIF a cui spetta uno specifico
ruolo disciplinare. Più complicato è analizzare le modalità con le quale i poteri della BCE
si relazionano con quelli competenti alle autorità nazionali, e quindi difficoltoso è
individuare il nuovo ridimensionamento di quest’ultime.

Il processo formativo delle regole si basa sulla costruzione di un single rulebook

composito di Standard tecnici e di Implementazioni vincolanti e di diretta applicazione
negli Stati membri. La BCE conformando le sue azioni con queste norme tecniche
descritte dal :”singolo libro delle regole” può esercitare il potere di vigilanza attribuitogli
attraverso uno specifico comitato, l’advisory board, composto da esponenti degli organi
di vigilanza statali e alcuni membri della BCE. Questo comitato opera in parallelo con i
Gruppi di Vigilanza Congiunti.

Le procedure amministrative attuate dal Meccanismo Unico di Vigilanza sono rivolte alle
cosi dette banche significative, ovvero quelle banche con un attivo superiore a 30 miliardi
e che sono sottoposte direttamente al controllo della BCE. Per tutte le banche che non
rientrano negli standard di quelle significative, la vigilanza è attribuita alle autorità
nazionali, eccetto alcune verifiche sulla Direzione Generale che possono essere fatte dalla
BCE e addirittura in caso di distorsioni quest’ultima può intervenire al fine che ogni banca
appartenente all’euro sia coperta da un’adeguata vigilanza. Si può notare quindi come il
legislatore europeo miri ad una realizzazione di un meccanismo caratterizzato dal
ridimensionamento dei poteri discrezionali tipicamente propri delle autorità nazionali in
modo da promuovere un sistema oggettivo di controlli. l’SSM interviene predisponendo
una vigilanza bancaria costituita da standard comuni di livello elevato in tutta la zona
euro. Inoltre riguardo al superamento della frammentazione delle forme di controllo, in
quanto ora gli interventi tipici di supervisione spettano alla BCE, si è cercato di
considerare il ruolo storico e le conoscenze nel campo della vigilanza delle autorità
nazionale dedite appunto a tale ruolo precedentemente. Infatti il Meccanismo Unico si
compone anche di un’attività necessaria e di collaborazione svolta dalle autorità
nazionali in modo che l’organismo centrale (BCE) possa svolgere correttamente la cosi
detta vigilanza informativa ed ispettiva.

Per quanto riguarda la realtà italiana e la divisione delle funzioni tra la Banca d’Italia e
BCE, alla prima esercita funzioni di vigilanza nei confronti di banche minori e di istituti di
risparmio che non sono significativi e questa vigilanza viene concessa dalla BCE, la quale
comunque “tiene d’occhio” la situazione indirettamente. I poteri della BCE nello specifico
sono : la capacità di fare valutazioni prudenziali, ispezioni ed indagini, può concedere e
revocare le autorizzazioni, e giudica il possesso di valutazioni. Ritornando al secondo
punto, in precedenza una banca per esercitare le proprie funzioni e per essere tale doveva
richiedere l’autorizzazione alla Banca d’Italia mentre ora si deve rivolgere alla BCE, la
quale inoltre è in grado di revocartela, in quanto anche secondo un principio logico chi ti
concede l’autorizzazione può anche togliertela.

Tornando di nuovo sul piano generale possiamo individuare i campi d’azione della BCE e
delle autorità nazionali analizzando quali sono le loro funzioni. La funzione decisionale,
ovvero l’assunzione di provvedimenti idonei a creare condizioni favorevoli allo sviluppo,
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spetta alla BCE. La funzione invece di istruttoria, ovvero la ricognizione e la valutazione
dei procedimenti che poi svolgerà la BCE, spetta alle amministrazioni domestiche. Inoltre
alle autorità nazionali spetta in esclusiva i compiti di vigilanza per la tutela dei
consumatori, per l’antiriciclaggio e per gli intermediari finanziari non bancari.

Meccanismo unico di risoluzione delle crisi. SRM

Data la differente capacità reattiva degli stati in situazioni di crisi, si è arrivati ad elaborare
un meccanismo unico per la risoluzione delle crisi bancarie ,con la direttiva BRRD, il
quale cerca di impedire il moral hazard da parte degli enti creditizi, ovvero l’assunzione di
rischi eccessivi che porterebbero a consequenziali perdite che verrebbero sanate con
l’intervento pubblico. Questo meccanismo fa parte delle misure dedite alla verifica degli
asset bancari (AQR) ovvero all’accertamento della capacità degli enti creditizi di resistere
a situazioni di stress finanziario ed economico. A differenza del SSM, esso è strutturato in
un unico centro di comando : il Comitato Unico di Risoluzione delle Crisi, chiamato a
gestire le diverse fasi del meccanismo, rapportandosi al livello decisionale ed operativo
con la Commissione. In particolare le forme tecniche con le quali agisce il meccanismo
sono quattro :

-) la vendita delle attività d’impresa

-) la separazione delle attività

-) la costituzione di un ente-ponte

-) l’adozione del bail-in, ovvero un sistema di risoluzione di un'eventuale crisi bancaria

che prevede l'esclusivo e diretto coinvolgimento di azionisti, obbligazionisti, correntisti
della banca stessa

In questo contesto la BCE ha un ruolo solamente di osservatore dell’operato del Comitato

Unico ma si pensa che in futuro la sua funzione non sarà solamente informatica poiché in
quanto supervisore ha un solo chiave nel decidere se una banca debba fallire o meno,