DIRITTO AMMINISTRATIVO

Il diritto amministrativo disciplina la pubblica amministrazione nei suoi rapporti con i privati,
in particolare si configura come l’insieme delle regole che si applicano alle pubbliche
amministrazioni, le quali hanno come compito la tutela degli interessi pubblici.
In particolare, il diritto amministrativo è peculiare perché si compone di diritto pubblico da
un lato e di diritto provato dall’altra. La componente di diritto pubblico che troviamo nel
diritto amministrativo disciplina l’attività amministrativa.
Le pubbliche amministrazioni dispongono di poteri particolari, di cui i privati non
dispongono. Questo potere speciale dell’amministrazione si traduce nel provvedimento
amministrativo. Il provvedimento amministrativo si impone unilateralmente al destinatario e
autoritativamente al destinatario; non richiede quindi un accordo con il destinatario, si
impone anche contro la sua volontà (no principio consensualista).
Per quanto riguarda la componente privatistica, le pubbliche amministrazioni dispongono
anche della capacità generale di diritto privato. In questo caso però l’atto di diritto privato che
può porre la pubblica amministrazione (contratto) è sempre accompagnato da una parte
pubblicistica (deliberazione a contrarre, un atto con cui la pubblica amministrazione stabilisce
la possibilità di concludere quell’accordo di diritto privato, o l’indizione di una gara che serve
a individuare il contraente). Questo perché appunto la pubblica amministrazione ha una
peculiarità, esercita dei poteri pubblici nonostante sia un soggetto privato.
In particolare, il diritto amministrativo ha due caratteristiche:
- in passato era diritto statale; la pubblica amministrazione è legata all’esecutivo, i ministeri
che hanno autorità amministrativa hanno al proprio vertice un ministro. Inoltre l’attività
amministrativa per il principio di legalità è soggetta alle leggi del parlamento.
Adesso sono intervenuti dei cambiamenti nell’orientamento:
1. Lo stato italiano è entrato nell’UE; la parte preponderante del diritto amministrativo
italiano è mutuato da quello dell’unione europea
2. lo sviluppo di ordinamenti di carattere globale; le pubbliche amministrazioni in materia
sanitaria (ministero della salute deve rispettare i criteri dell’OMS). Anche l’attività
amministrativa nazionale, che una volta era esclusivamente diritto statale, ora viene
influenzata sia dalle organizzazioni amministrative sovranazionale.
C’è una perdita dell’ancoraggio statale del diritto amministrativo perché lo stato italiano ha
carattere regionale. Infatti, alle regioni sono attribuite numerose competenze legislative e
amministrative in moltissime materie (trasporti, turismo ecc…) quindi il diritto
amministrativo non è più solo diritto statale.
- Il diritto amministrativo è un diritto speciale, perché le pubbliche amministrazioni
godono di poteri unilaterali e autoritativi (si impongono anche contro la volontà dei
destinatari). La specialità del diritto amministrativo è rafforzata dalla presenza di un
giudice speciale (1° grado: tribunale amministrativo regionale, 2° grado -grado
d’appello- Consiglio di Stato) che giudica l’utilizzo da parte della pubblica
amministrazione dei propri poteri speciali. Inoltre, proprio stante l’assenza di un
corpus di norme unitario, coeso per quanto riguarda il diritto amministrativo, la
giurisprudenza amministrativa ha svolto una funzione ordinante, perché ha supplito a
quelle carenze normative che la giurisprudenza ha dovuto colmare.

L’attività amministrativa si affianca ad altre due attività: funzione legislativa e funzione

giurisdizionale.
Per quanto riguarda il rapporto con la funzione legislativa, la Costituzione e le leggi
determinano gli obiettivi generali, i compiti generali che lo Stato deve perseguire e
istituiscono le pubbliche amministrazioni che devono procedere alla tutela concreta di quegli
interessi. I fini del legislatore sono quelli indicati in Costituzione. All’interno della cornice
costituzionale il legislatore svolge la sua funzione di indirizzo politica, detta una serie di
regole attraverso le quali individua gli interessi pubblici da tutelare. Sulla base di questi
interessi stabiliti dalla legislazione interviene l’attività ammnistrativa, che dovrà stabilire in
maniera puntuale e concreta come soddisfare questi interessi pubblici.
La legge individua un interesse pubblica generale, e l’attività della singola amministrazione
stabilirà come soddisfare quell’interesse in concreto.
La funzione amministrativa si differenzia dalla funzione legislativa perché riguarda sempre
situazioni specifiche, è diretta a una diretta e immediata trasformazione della realtà.
La funzione amministrativa si differenzia anche dalla funzione giurisdizionale; entrambe si
riferiscono a casi specifici e concreti, ma la differenza è che la funzione giurisdizionale si
distingue dalla funzione amministrativa perché il fine della funzione giurisdizionale è di
tutelare l’osservanza del diritto oggettivo. Quindi, l’attività giurisdizionale cura un unico
interesse concreto, che è appunto la tutela delle leggi. La pubblica amministrazione invece
deve tutelare una pluralità di interessi pubblici. Inoltre, una seconda differenza tra attività
giurisdizionale e amministrativa è data dal fatto che la funzione giurisdizionale è attribuita a
un potere autonomo dello stato, la magistratura; le pubbliche amministrazioni invece sono
dipendenti dal potere politico, hanno sempre un vertice politico, il ministro.
La pubblica amministrazione ha un significato costituzionale per una serie di motivi:
- L’amministrazione è indispensabile per l’esistenza di uno Stato, al punto che
l’emergere e il consolidarsi di un’organizzazione amministrativa burocratica è stato
uno dei criteri per qualificare come Stato un determinato ordinamento territoriale.
Non si può parlare di Stato in senso tecnico se manca un’amministrazione pubblica e
in particolare l’amministrazione pubblica è sorta con il sorgere dello Stato assoluto.
Lo Stato per antonomasia in cui nasce la pubblica amministrazione è stata la Francia.
- Nello stato moderno il cuore di ogni attività sta nella pubblica amministrazione. I
diritti politici, civili, sociali, di carattere economico sono tutti in mano alla pubblica
amministrazione. Sono previsti dalla Costituzione (nella prima parte), specificati dalla
legislazione, ma rimarrebbero ineffettivi se l’amministrazione non funzionasse bene.
In caso contrario rischierebbero di essere mere enunciazioni sulla carta.

In Italia, la Costituzione parla esplicitamente di amministrazione negli articoli 97 e 98. La

nostra carta costituzionale nel disciplinare l’amministrazione pubblica ha parlato poco,
quantomeno in maniera esplicita. In particolare, questi articoli sanciscono i principi di buon
andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione. Inoltre, dall’articolo 97 si
desume in maniera implicita il principio di legalità. Il principio di legalità è inespresso nella
Costituzione, ricavato in via interpretativa da molte disposizioni. La principale di queste è
l’articolo 97. Sebbene la costituzione parli di pubblica amministrazione solo in questi articoli,
la disciplina dell’attività amministrativa non si ricava solo da questi due articoli, ma da una
lettura complessiva della Costituzione. Tutta la Costituzione può essere letta in chiave
amministrativa (esempio: articolo 2 che riconosce la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo,
art.3 comma due, che sancisce l’uguaglianza in senso sostanziale, disegnano
un’amministrazione di tipo interventista). È necessario che l’amministrazione intervenga per
tutelare i diritti. Inoltre, la disciplina dell’attività amministrativa è ricavabile e influenzata da
tutti quei diritti umani che sono inclusi dagli articoli da 13 a 54 della Costituzione. Perché si
tutelino questi diritti è necessario che la pubblica amministrazione intervenga.

PRINCIPIO DI LEGALITÁ, IMPARIZALITÁ E BUON ANDAMENTO DELLA

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Il principio di legalità è il più importante dei principi del diritto amministrativo, non può
mancare in uno Stato democratico, che è inespresso ma si può ricavare principalmente
dall’articolo 97. In maniera amministrativa si declina secondo due principi:
1. Principio della predeterminazione normativa del potere: tutti i poteri della
pubblica amministrazione devono essere espressamente previsti dalla legge. Non
esistono poteri impliciti. La pubblica amministrazione può utilizzare tutti e solo i
poteri che la legge gli riconosce.
2. Principio del vincolo al fine: l’attività amministrativa deve perseguire i fini indicati
dalla legge, cioè ogni potere della pubblica amministrazione deve essere esercitato nei
casi e nella misura espressi dalla legge.

Principio di imparzialità: è espresso in Costituzione, necessità della pubblica

amministrazione di bilanciare tutti gli interessi pubblici previsti dalla legge. Inoltre, il
principio di imparzialità serve a tenere sotto controllo la politicità della pubblica
amministrazione. Abbiamo detto che il vertice è politico, e quindi l’imparzialità serve a
garantire una certa autonomia della pubblica amministrazione dal potere politico.
Comporta il divieto di preferenze e discriminazioni.
Principio del buon andamento (miglior realizzazione possibile dell’interesse
pubblico): impone alcune cose alla pubblica amministrazione; in particolare impone
l’economicità, ossia che la pubblica amministrazione deve funzionare secondo il minor
costo possibile, l’efficacia, che indica il rapporto tra obiettivi perseguiti e risultati
raggiunti, l’efficienza, che indica il minor dispendio possibile per ottenere i risultati
previsti.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

Sono gli atti che la pubblica amministrazione adotta per tutelare l’interesse pubblico
stabilito dalla legge.
1. Il provvedimento amministrativo: si distingue dall’atto amministrativo perché produce
effetti all’esterno della pubblica amministrazione, e come tale modifica la situazione
giuridica del destinatario (= rilascio della patente di guida)
Hanno delle caratteristiche che li distinguono dagli atti di diritto privato:
(1) unilateralità: hanno come autore sempre e solo la pubblica amministrazione
(non contratto)
(2) autoritatività: la pubblica amministrazione agisce come tutrice di interessi
pubblici, il provvedimento amministrativo è sempre esercizio di una potestà
amministrativa e mai di autonomia privata.
(3) Imperatività: la pubblica amministrazione, quando adotta un provvedimento,
comanda qualcosa, stabilisce qualcosa che dovrà essere rispettato dal
destinatario e non potrà opporsi.
(4) Tipicità o nominatività: si ricollega al principio di legalità e ha come
conseguenza il fatto che i provvedimenti amministrativi sono nominativi e
tipici, cioè sono solo quelli espressamente previsti dalla legge. La legge deve
specificare il tipo di provvedimento che l’amministrazione può adottare.
(5) Esecutorietà: il provvedimento dell’amministrazione può essere attuato
coattivamente anche senza la necessità di passare attraverso un giudice.
Normalmente se un privato vuole che qualche cosa sia imposto deve ricorrere
a un giudizio, la pubblica amministrazione non ne ha bisogno (esempio:
espropriazione).
 TIPOLOGIE DI PROVVEDIMENTI
- Provvedimenti favorevoli: hanno un effetto ampliativo della sfera giuridica del
destinatario, gli danno qualcosa in più (autorizzazione, concessione, esonero)
- Provvedimenti sfavorevoli: effetti riduttivi della sfera (espropriazione – che può
avvenire tramite indennizzo- sanzioni amministrative – multe- )

VIZI DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

- Irregolarità: difformità del provvedimento amministrativo rispetto a una previsione di
legge. Non determina l’invalidità del provvedimento perché si tratta di una difformità
lieve. Il provvedimento rimane valido ma è irregolare, può determinare quindi delle
sanzioni (es. tralasciare la data sul provvedimento).
- Annullabilità: c’è stata una violazione, quel provvedimento produce i suoi effetti ma
può essere annullato, nel termine di 60 giorni se chiesto da soggetti qualificati (che
hanno un interesse specifico all’annullamento.
Può essere causata da:
 incompetenza: l’atto è adottato da un organo che esercita delle competenze
spettanti non a lui ma ad un altro organo della medesima branca amministrativa.
 Violazione di legge: il provvedimento contrasta con una specifica norma di legge
 Eccesso di potere: comprende tutte quelle violazioni di legge che non violano una
specifica norma, ma magari una serie di norme diverse (ingiustizia manifesta,
motivazione apparente)
- Nullità: difformità maggiore alla legge, il provvedimento non può produrre alcun
effetto giuridico; può essere fatta valere da qualunque soggetto di fronte a qualunque
giudice. Può essere causata da:
 mancanza degli elementi essenziali del provvedimento (soggetto, forma, potere,
oggetto)
 difetto assoluto di attribuzione: l’atto è compiuto da un organo diverso da quello della
branca amministrativa che doveva adottarlo.
 Violazione o elusione del giudicato: non è più possibile fare ricorso, la decisione si è
consolidata. Se un provvedimento amministrativo va contro una sentenza
amministrativa passata in giudicato, il procedimento è nullo.
 Negli altri casi in cui la nullità sia prevista dalla legge.

2. L’atto amministrativo in senso stretto; non ha la capacità di produrre effetti giuridici

all’esterno (accertamento tecnico sull’idoneità fisica alla guida). Non produce effetti
all’esterno, non modifica la situazione giuridica del destinatario.