COMPENDIO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

Nozione di pubblica amministrazione (in senso oggettivo):il termine indica la

cura in concreto di interessi;è quindi riferibile dunque ad un qualsiasi soggetto,che
svolge un’attività rivolta alla soddisfazione degli interessi correlati ai fini che il
soggetto stesso si propine di perseguire. (in senso soggettivo):è amministrativa
l’attività posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno
competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici (organizzazione
amministrativa).

Nozione di diritto ammnistrativo:è la disciplina giuridica della P.A. nella sua

organizzazione,nei beni e nell’attività ad essa peculiari e nei rapporti
che,esercitando tale attività,si instaurano con gli altri soggetti dell’ordinamento.
Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte
dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime
amministrativo.

Amministrazione comunitaria:insieme degli organismi e delle istituzioni

dell’unione europea (creata con il trattato di Maastricht sottoscritto il 7 febbraio
1992) cui è affidato il compito di svolgere attività sostanzialmente e di emanare atti
amministrativi.
Il moltiplicarsi dei compiti dell’Unione europea, a seguito del trattato di Maastricht
e del trattato di Amsterdam e del trattato di Nizza, impone lo sviluppo dei raccordi
tra istituzioni comunitarie e amministrazioni nazionali e induce quindi ad una
modifica delle competenze di queste ultime e della loro organizzazione.
Principio di sussidiarietà:introdotto nel nostro ordinamento dalla L.59/1997 e
dall’art.3 co. T.U. enti locali,e dalla L. cost. n. 3 /2001 ,il principio è stato inserito
nel trattato istitutivo della comunità europea e costituisce una regola di riparto delle
competenze tra stati membri e unione. Nei settori di competenza concorrente tra
Stati membri e Unione,consente all’Unione di intervenire soltanto se e nella misura
in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente
realizzati dagli Stati membri e possano essere dunque essere meglio realizzati a
livello comunitario,a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione stessa.

Ordinamento giuridico e amministrazione. Disciplina costituzionale

Ordinamento giuridico generale:assetto giuridico e insieme delle norme
giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.

Indirizzo politico:direzione politica dello Stato,e quindi complesso di

manifestazioni di volontà in funzione del conseguimento di un fine unico,le quali
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comportano la determinazione di un impulso unitario e di coordinazione affinché i
vari compiti statali si svolgano in modo armonico,mentre l’indirizzo
amministrativo,che deve essere stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico,consiste
nella prefissione di obiettivi dell’azione amministrativa.
Atti di alta amministrazione:caratterizzati da un’altissima discrezionalità
,considerati l’anello di collegamento tra indirizzo politico e attività amministrativa
in senso stretto e soggetti alla legge ed al sindacato giurisdizionale
(ex:provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere).

Principio di responsabilità (art. 28 C.):i funzionari e i dipendenti dello Stato e

degli enti pubblici sono direttamente responsabili,secondo le leggi penali,civili e
amministrative,degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la
responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

Principio di legalità:esprime che l’esigenza dell’amministrazione sia assoggettata

alla legge,anche se è applicabile non soltanto all’amministrazione,ma a qualsivoglia
potere pubblico.
Convivono più concezioni del principio di legalità:
• Non contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto alla legge (preferenza
della legge)
• Conformità formale:il rapporto tra legge e amministrazione è impostato non
solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge,ma anche sul dovere
della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che
attribuisce il relativo potere.
• Conformità sostanziale:necessità che l’amministrazione agisca non solo entro
i limiti di legge,ma in conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge
stessa,che incide anche sulle modalità di esercizio dell’azione e penetra
all’interno dell’esercizio del potere.

La riserva di legge riguarda il rapporto tra Costituzione.legge ed amministrazione,e

imponendo la disciplina legislativa di una data materia,delimita l’esercizio del
potere normativo spettante all’esecutivo.
Il principio di legalità invece attiene al rapporto tra legge ed attività complessiva
della pubblica amministrazione, quindi anche quella non normativa:il mancato
rispetto determina l’illegittimità dell’azione amministrativa.

Legittimità:conformità del provvedimento e dell’azione amministrativa a parametri

anche diversi dalla legge,anche se ad essa collegati.

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Principio di imparzialità:esprime il dovere dell’amministrazione di non
discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento
degli interessi affidati alla sua cura.
Principio di buon andamento (art. 97 C.):impone che l’amministrazione agisca
nel modo più adeguato e conveniente possibile. Il buon andamento va invece
riferito alla P.A: nel suo complesso,non al funzionario,ma all’ente.
Criterio d'efficienza. Necessità di misurare il rapporto tre il risultato dell’azione
organizzativa e la quantità di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato:esso
costituisce la capacità di organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi
attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi.
Criterio di efficacia:è collegato al rapporto tra ciò che si è effettivamente
realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o di un
programma.
Criterio di trasparenza:può essere riferito sia all’attività sia all’organizzazione e
dunque alla duplice declinazione del termine amministrazione (diritto di
accesso,pubblicità degli atti,la motivazione,la univoca definizione delle
competenze,istituzione degli uffici di relazione con il pubblico,responsabile del
procedimento,attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni.

Principio di finalizzazione:il buon andamento significa congruità dell’azione in

relazione all’interesse pubblico ;l’imparzialità,direttamente applicabile all’attività
amministrativa,postula l’esistenza di un soggetto parte ,il quale è tale in quanto
persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura.
Principio di sussidiarietà:attribuzione di funzioni al livello superiore di governo
esercitatile soltanto nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli
interessi ad esso affidati.
Decentramento. fenomeno organizzativo che può assumere forme
diverse:burocratico (trasferimento di competenze da organi centrali a organi
periferici di uno stesso ente),oppure autarchico (se comporta l’affidamento ,ad enti
diversi dallo Stato,del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici)
Decentramento burocratico:implicherebbe la responsabilità esclusiva degli organi
locali nelle materie di propria competenza e l’assenza di un rapporto di rigida
subordinazione con il centro.
Decentramento autarchico:può essere previsto a favore di enti locali,consentendo
così che la cura di interessi locali sia affidata ad enti esponenziali,di collettività
locali,ovvero a favore di altri enti (c.d. decentramenti istituzionali).
Conferimento di funzioni e compiti amministrativi
La L.59/1997 art.1 co.2 ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti
locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura
degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità ,nonché
tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto
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esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato,centrali o
periferici,ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. (con il termine conferimento
si vogliono intendere più fenomeni ,e cioè trasferimento,delega o attribuzione di
funzioni e di compiti.

Il principio di sussidiarietà può essere inteso non soltanto in senso verticale

(relativamente alla distribuzione di competenze tra centro e periferia) ma anche
orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazione della società)

Principi costituzionali applicabili alla P.A.

Principio di eguaglianza art.3 C.
Principio di solidarietà art.2
Art. 52 C.:l’ordinamento delle forze armate deve essere informato allo spirito
democratico della Repubblica. Quindi se il principio democratico informa
l’ordinamento militare,deve essere riferibile all’amministrazione nel suo complesso.

Soggetti di diritto nel diritto amministrativo:gli enti pubblici. Sono dotati di di

capacità giuridica,e come tali,sono idonei ad essere titolari di poteri
amministrativi:in questo senso possono essere definiti come centri di potere.
Accanto alle amministrazioni statali,vi sono le amministrazioni regionali nonché gli
enti esponenziali delle comunità territoriali,riconosciuti dall’ordinamento generale
in quanto portatori di interessi pubblici.
Accanto agli enti territoriali tradizionali,spesso connotatati di politicità,si sono
aggiunti enti legati a questi livelli territoriali da relazioni più o meno stringenti
anche di natura finanziaria.

La complessa questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla

giurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori:
• Costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico
• Nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dellop Stato o
di altro ente pubblico
• Esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici
• Attribuzione di poteri autoritativi
L’ente pubblico è istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una
peculiare attività di rilevanza collettiva. Ciò determina il fenomeno per cui l’ente
pubblico non può disporre della propria esistenza,a differenza dei soggetti
privati,che possono decidere di ritirarsi e cioè di dimettere l’attività ,oppure
modificare l’oggetto della stessa . si noti peraltro che l’indisponibilità della propria
esistenza è soltanto una conseguenza della doverosità del perseguimento
dell’interesse pubblico.
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Gli enti possono essere suddivisi in gruppi:
• Enti a struttura istituzionale,nei quali la nomina degli amministratori è
determinata da soggetti estranei all’ente, e presuppongono la destinazione di
un patrimonio alla soddisfazione di un interesse (prevalenza dell’elemento
patrimoniale)
• Enti associativi:i soggetti facenti parte del corpo sociale,di cui sono esponenti
,determinano direttamente o a mezzo rappresentanti eletti o delegati le
decisioni fondamentali dell’ente. Si verifica quindi il fenomeno
dell’autoamministrazione. Sono enti caratterizzati dalla presenza di
un’assemblea .
• Enti a struttura rappresentativa:i soggetti interessati determinano la
nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente,ma
attraverso le proprie organizzazioni.
• Enti autonomi (autonomie locali) :la costituzione riconosce una particolare
posizione di autonomia a comuni,province,città metropolitane e regioni.
Il principio dell’autonomia nei limiti fissati dall’ordinamento è alla base della
disciplina costituzionale delle università ,delle istituzioni di alta cultura e delle
accademie,soggetti che possono darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle
leggi dello Stato.
La legge ha introdotto (art.1 d.lgs.112/1998) la categoria degli autonomie
funzionali o enti locali funzionali,per indicare quegli enti (università,camere di
commercio,industria,artigianato e agricoltura,istituzioni scolastiche) ai quali
possono essere conferiti funzioni e compiti statali.

Un’altra categoria di enti pubblici è costituita dagli enti pubblici economici la cui
disciplina generale è prevista nel codice civile (art.2201 c.c.,che si riferisce agli enti
pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale un’attività commerciale
;art.2221 c.c. che esclude dal fallimento gli enti pubblici) e in altre norme di legge
(art.409 n.4 c.p.c. e art. 37 L.300/1970).

L.70/1975:in ordine agli enti statali non economici (parastatali9,escluse

università,camere di commercio e ordini professionali,pone una regolamentazione
omogenea attinente al rapporto di impiego,ai controlli,alla gestione contabile,alla
nomina degli amministratori.
Enti a struttura associativa (sopra analizzati):sono presi in considerazione dalla
legge al fine di sottrarli all’estinzione pura e semplice in ragione del fatto che
la formazione sociale di cui sono esponenti non può cessare di esistere.

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Enti territoriali:comuni,province,città metropolitane,regioni e Stato. Il territorio
consente di individuare gli enti stessi e ciò comporta una serie di conseguenze.
L’ente è politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera
tendenzialmente nell’interesse di tutto il gruppo. Soltanto gli enti territoriali
possono essere titolari di beni demaniali,posti al servizio di tutta la collettività. E’
molto frequente la tendenza ad introdurre regimi di diritto speciale:la legislazione
più recente ha istituito una serie di enti pubblici,denominati agenzie,direttamente
disciplinate dalla legge istitutiva.

Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative

1. Un primo tipo di relazione intersoggettiva è quello sorto dalla entificazione di
apparati organizzativi già propri di un altro ente,ovvero dalla situazione di
strumentalità strutturale e organizzativa di un ente,stabilita dalla legge nei
confronti di un altro ente,nella quale il primo viene a rivestire una situazione
sotto alcuni profili simile a quella di un organo. L’ente principale dispone di
una serie di poteri di ingerenza,di indirizzo,di vigilanza,di approvazione degli
atti fondamentali e di verifica nei confronti dell’ente subordinato (ex:azienda
speciale,ente strumentale del comune,che ai sensi dell’art. 114 T.U. enti
locali,dispone di alcuni tra i poteri ,e gli enti dipendenti dalle regioni.
2. un secondo tipo di relazione intersoggettiva comprende enti dotati di una
posizione di maggior autonomia,che non si trovano in una posizione di
strumentalità organizzativa e strutturale. Si tratta di enti che svolgono
un’attività che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale
(ex:camere di commercio,Siae,enti parastatali)

Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalità con lo
stato o con altro ente pubblico. Nella categoria rientrano gli enti esponenziali di
formazioni sociali che godono della possibilità di determinarsi autonomamente
(ordini e collegi professionali,Coni,accademie di scienze ed arti che siano enti
pubblici,enti locali non territoriali e via).

Vigilanza:condìsiderata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di

ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti
di un altro,distinguendosi dalla tutela,che attiene ai controlli di merito. Il suo
contenuto non si esaurisce nel mero controllo,in quanto si estrinseca anche
nell’adozione di una serie di atti ,quali l’approvazione dei bilanci e delle delibere
particolarmente importanti dell’ente vigilato ,nella nomina di commissari
straordinari,nello scioglimento degli organi dell’ente, nell’esercizio di poteri volti
ad ottenere informazioni,nella prefissione di indirizzi. Perciò la differenza tra
vigilanza e potere di controllo è questa:la vigilanza si esplica anche mediante
attività di amministrazione attiva.
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Direzione:caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica
il rispetto ,da parte dell’ente sovraordinato,di un ambito di autonomia dell’ente
subordinato. La direzione si estrinseca in una serie di atti,le direttive,che
determinano l’indirizzo dell’ente,lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le
modalità attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati.

Avvalimento (era previsto in generale dall’art. 118 C. vecchia formulazione):non

comporta trasferimenti di funzioni ed è caratterizzato dall’utilizzo da parte di ente
degli uffici di un altro ente. Tali uffici svolgono attività di carattere ausiliario,che
rimane imputata all’ente titolare ,senza che si determini alcuna deroga all’ordine
delle competenze ,trattandosi di una vicende interna di tecnica organizzativa.

Sostituzione:si indica in generale l’istituto mediante il quale un soggetto è

legittimato a far valere un diritto ,un obbligo o un’attribuzione che rientrano nella
sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito),operando in nome proprio e
sotto la propria responsabilità . le modificazioni giuridiche che subiscono diritti
,obblighi e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito ,in capo al
quale si producono gli effetti o le conseguenze dell’attività posta in essere dal
sostituto.

L’ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui il soggetto non
ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni
amministrative ad esso conferite. E la giurisprudenza sottolinea che il legittimo
esercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida.

Delega di funzioni amministrative:figura che ricorre nei rapporti tra Stato e

regioni e tra regioni ed enti locali. In particolare le regioni ,secondo quanto disposto
dalla vecchia formulazione dell’art. 118 C.,esercitano in via normale le proprie
funzioni amministrative delegandole alla province,ai comuni ed agli altri enti locali
queste deleghe sono operate con legge,sono perciò un atto di organizzazione di
pubblici uffici in attuazione dell’art. 97 C.,comportante uno stabile trasferimento
della titolarità dei poteri ,e dunque di un modello organizzativo dei raporti tra enti
per l’esercizio delle funzioni amministrative.
La recente riforma operata dalla L. 3/2001,sostituendo l’art.118 C.,non fa più
cenno a siffatta figura,costituzionalizzando l’istituto del conferimento di funzioni
amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei principi di
sussidiarietà,differenziazione ed adeguatezza in quadro comune caratterizzato dal
fatto che gli enti locali sono titolari delle funzioni.

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Federazioni di enti:svolgono attività di coordinamento de indirizzo dell’attività
degli enti federati,nonché attività di rappresentanza degli stessi. Non si
sostituiscono agli enti federati nello svolgimento dei compiti loro propri.

Consorzi:costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità

comuni a più soggetti. Agiscono nel rispetto di alcuni limiti derivanti dall’esercizio
del potere direttivo e di controllo spettante ai consorziati. Gli enti pubblici possono
costituire consorzi di diritto privato anche con la partecipazione di soggetti privati. I
consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati,obbligatori
e facoltativi. I consorzi entificati sono enti di tipo associativo. Nell’ambito delle
forme associative tra enti,devono essere ricordate le unioni di comuni. Caratteri
simili ai consorzi gli uffici comuni che ai sensi dell’art. 30,co.4 T.U.,enti locali,gli
enti locali possono costituire mediante convenzione.

Vicende degli enti pubblici

La costituzione degli enti pubblici può avvenire per legge o per atto
amministrativo sulla base di una legge,anche se in molti casi la legge si è limitata a
riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata. Il
legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata.
Sussistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali,la libertà di
associazione e altre attività private. In ordine all’estinzione degli enti pubblici ,deve
innanzitutto osservarsi che può aprire una vicenda di ordine
successorio,normalmente disciplinata direttamente dalla legge,allorché le sue
attribuzioni siano assorbite da un altro ente. L’estinzione può essere prodotta dalla
legge o da un atto amministrativo basato sulla legge.

Modificazioni degli enti pubblici:mutamento degli scopi,modifiche del territorio

degli enti territoriali,le modificazioni delle attribuzioni,la trasformazione da ente
non economico a ente pubblico economico e le variazioni della consistenza
patrimoniali. Un limite alla modificazione degli scopi degli enti sussiste per quelli a
carattere associativo ,soprattutto se riconducibili alle formazioni sociali di cui
all’art.2 C. :il legislatore non può liberamente modificarne gli scopi originari. Gli
enti pubblici possono essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato.

Riordino degli enti pubblici:può comportare l’estinzione degli stessi o la loro

trasformazione in persone giuridiche private.
L.70/1975 :ha previsto per gli enti dipendenti dallo Stato la sottoposizione ad un
giudizio di valutazione operato dal governo,destinato ad accertare la necessità del
loro mantenimento ai fini del loro sviluppo economico,civile,culturale e
democratico del paese.

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Organo
Attraverso l’organo la persone giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si
considera posta in essere dall’ente. L’organo non è separato dall’ente ,così,a
differenza di quanto accade nella rappresentanza,l’azione non è svolta in nome e per
conto di altri diventando attività propria dell’ente. La capacità giuridica
spetterebbe però all’ente ,che è centro d’imputazioni di effetti e fattispecie. Pare
quindi corretto riferire la capacità d’agire soltanto all’organo e ritenere l’ente mero
centro d’imputazione di effetti e di attività.
L’organo perciò è uno strumento di imputazione, cioè l’elemento dell’ente che
consente di attribuirgli atti ed attività. E in particolare,l’organo si identifica nella
persona fisica o nel collegio perché investiti della competenza loro attribuita
dall’ordinamento.
I poteri vengono attribuiti soltanto all’ente che ha soggettività giuridica,e questo si
serve di più organi,dei quali ciascuno esercita una quota dei predetti poteri
(competenza).
Detta competenza può essere ripartita secondo svariati criteri:
• materia
• valore
• grado
• territorio
occorre infine distinguere la competenza dall’attribuzione,cioè la sfera di poteri
che l’ordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico (collegata di norma
alla personalità giuridica dell’ente)

Imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla

loro organizzazione
Le attività pubbliche possono essere esercitate in molte ipotesi da soggetti privati:il
notaio che certifica,i concessionari che emanano atti amministrativi o erogano
servizi pubblici,il cittadino che ha la potestà di procedere all’arresto in caso di
flagranza di reato,etc..

Classificazione degli organi

• esterni:competenti ad emanare provvedimenti o atti con rilevanza esterna
(ex:i dirigenti,vedi art.4 d.lgs. 165/2001)
• interni:organi procedimentale competenti ad emanare atti aventi rilevanza
procedimentale.
• Centrali:estendono la propria competenza all’intera attività dell’ente
• Periferici:hanno competenza limitata ad un particolare ambito di
attività,individuato con criterio geografico
• Ordinari:previsti dal normale disegno organizzativo dell’ente

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 • Straordinari:operano in sostituzione degli organi ordinari
• Permanenti e stabili:i primi sono stabili e i secondi svolgono funzioni solo
per un limitato periodo di tempo
• Attivi:competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in
vista del conseguimento dei fini ad essa affidati
• Consultivi:rendono pareri
• Di controllo:sindacano l’attività posta in essere da organi attivi
• Rappresentativi:i loro componenti vengono designati o eletti dalla
collettività che costituisce la base dell’ente (ex:sindaco)
• Con legale rappresentanza:particolare tipo di organo esterno,cioè quello che
esprime la volontà dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che avendo
capacità processuale conferisce la procura alle liti per agire o resistere in
giudizio.

La personalità giuridica spetta solo all’ente;alcuni organi però per espressa volontà
di legge sono anche dotati di personalità giuridica (organi con personalità
giuridica),e sono perciò titolari di poteri e come strumenti d’imputazione di
fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest’ultimo). Un esempio di questo
tipo è l’ISTAT,alla dipendenza del Consiglio dei ministri.

• Monocratici:organi il cui titolare è una sola persona fisica. Negli organi

collegiali invece si ha la con titolarità di più persone fisiche considerate nel
loro insieme.

Distinzione tra quorum funzionale e strutturale:il primo indica il numero di

membri che debbono essere presenti affinché il collegio sia legittimamente
costituito (di norma la metà più uno dei componenti;nei collegi perfetti è imposta la
presenza di tutti i componenti );il quorum funzionale invece indica il numero dei
membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinché
questa si trasformi in deliberazione.

Relazioni interorganiche. Modelli teorici:gerarchia,direzione e coordinamento

Tra gli organi di una persona giuridica possono instaurarsi relazioni disciplinate dal
diritto,che hanno carattere di stabilità e riflettono la posizione reciproca di essi
nell’ambito dell’organizzazione.

Gerarchia:esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi

diversi. I poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:
• Potere di ordine (che consente di vincolare l’organo subordinato ad un certo
comportamento nello svolgimento della propria attività )

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 • Di direttiva:con cui si indicano fini ed obiettivi da raggiungere,con un
margine di scelta in ordine al modo con cui conseguire l’obiettivo
• Di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati,che possono essere
sottoposti ad ispezioni e inchieste
• Potere di decidere i ricorsi gerarchici
• Potere di annullare d’ufficio e di revocare gli atti emanati dall’organo
subordinato
• Potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati
• Poteri in capo all’organo superiore di avocazione (per singoli affari,per motivi
di interesse pubblico (per singoli affari,per motivi di interesse
pubblico,indipendentemente dall’inadempimento dell’organo inferiore) e
sostituzione (a seguito di inerzia dell’organo inferiore).

Direzione:caratterizzata dal fatto che,pur essendoci due organi posti in posizione di

diseguaglianza,sussiste una sfera di autonomia in capo al subordinato. L’organo ha
il potere di indicare gli scopi da perseguire,ma deve lasciare al subordinato la
facoltà di scegliere modalità e tempi dell’azione. L’organo sovraordinato ha il
potere di indirizzo,il potere di emanare direttive, e quello di controllare l’attività
amministrativa in considerazione degli obiettivi.

Si individua in dottrina,quale ulteriore relazione interorganica,il

coordinamento,riferito ad organi equiordinate, che devono essere ordinate secondo
un disegno unitario.

Controllo
Il controllo indica un’attività di verifica,di esame e di revisione dell’operato altrui,e
costituisce un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. In quanto relazione
interorganica,il controllo consiste in un esame,da parte di un apposito organo,di atti
e attività imputabili ad un altro organo controllato.
Il controllo,che è sempre doveroso,accessorio rispetto ad un’attività principale e
svolto nelle forme previste dalla legge,si conclude con la formulazione di un
giudizio,positivo o negativo,sulla cui base s’adotta una misura.
Art.3 co.8 L.20/1994:la Corte dei Conti può effettuare ispezioni.
Art.126 C. e artt.141 e ss. T.U. enti locali:prevedono il controllo sugli organi
territoriali.
Misure adottabili:
• Repressive:annullamento dell’atto,il quale è esercizio di un potere
vincolato,senza considerazione dell’interesse pubblico
• Impeditive:ostano a che l’atto produca efficacia (l’esito negativo del controllo
non determina l’eliminazione dell’atto)
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 • Sostitutive:alla privazione della capacità di agire in capo al controllato si
accompagna l’esercizio di funzioni di amministrazione attiva da parte del
sostituito o dell’organo da lui nominato.
Nell’ambito dei controlli sugli atti,si distingue tra controlli preventivi (rispetto alla
produzione degli effetti degli atti) e controlli successivi (quando l’atto ha già
prodotto effetti). Esistono inoltre i controlli mediante riesame,che procrastinano
l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente

Controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e il controllo della corte

dei conti
Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimità) è il controllo di
ragioneria esercitato dagli uffici centrali del bilancio a livello centrale e delle
ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali,che
provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti
assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazioni sulla legalità
della spesa senza che ciò abbia effetti impeditivi sull’efficacia degli atti.
Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla
corte dei conti,con il meccanismo della registrazione e dell’apposizione del visto.
LL. 20/1994:limita l’ambito degli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità
Art. 3 L.20/1994:demanda alla Corte dei conti il compito di identificare alcune
categorie di atti assoggettate a controllo (anche se temporaneo).
Controlli spettante alla Corte dei conti:
• Controllo preventivo
• Controllo preventivo sugli atti che il presidente del Consiglio dei ministri
richieda di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte dei conti
deliberi di assoggettare per un periodo determinato a controllo in relazione a
situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo
successivo
• Controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale (art.60
d.lgs. 165/2001) sui contratti e i relativi atti di esecuzione,in materia di sistemi
informativi automatizzati,stipulati dalle amministrazioni statali e sugli atti di
liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti;nei primi
due casi si tratta di controllo-referto.
• Un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati
per categorie ed amministrazioni statali
• Controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria,esercitato da una speciale sezione della Corte.
• Controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezione delle
autonomie

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 • Controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche,nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di
provenienza comunitaria. D.lgs. 419/1999 estende il controllo successivo
anche sulla gestione degli enti di diritto privato risultanti dalla privatizzazione
prevista da tale fonte,limitatamente all’esercizio di funzioni e servizi pubblici.
La Corte,nell’esercizio di una funzione giurisdizionale,pronuncia il giudizio di
parificazione sul rendiconto generale dello Stato,con relazione.
La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della L. 20/1994 e
del T.U. corte dei conti. Il testo unico della Corte dei conti contempla anche il
meccanismo della registrazione con riserva ,che consente all’atto di venire vistato
e registrato. A fronte della ricusazione del visto, il Consiglio dei ministri,su
iniziativa del ministro interessato,può adottare una deliberazione con cui insiste
nella richiesta della registrazione. La Corte delibera a sezioni riunite,e ove non
riconosca cessata la causa del rifiuto,ne ordina la registrazione e appone il visto con
riserva.
Art.27,L.340/2000:la registrazione con riserva può essere richiesta anche
relativamente a una o più parti dell’atto. L’atto che il governo ritiene debba avere
corso diventa esecutivo se le sezioni riunite non abbiano deliberato entro 30 giorni
dalla richiesta.
Con il controllo successivo (in via eccezionale) la Corte dei conti il potere della
Corte dei conti non può avere effetti impeditivi nei confronti dell’efficacia dell’atto.
Si avrebbe un implicito annullamento dell’atto controllato;per altri vi sarebbe
l’obbligo dell’amministrazione di prendere atto della pronuncia di illegittimità e di
non dare corso all’esecuzione dell’atto.

Controlli interni
Il d.lgs. n.286/1999 stabilisce che le P.A.,nell’ambito della propria
autonomia,debbano istituire controlli interni,contrapposti al controllo
esterno,affidato alla Corte dei conti.
• Controllo di regolarità amministrativa e contabile:garantisce la legittimità,la
regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e deve rispettare,in
quanto applicabili,i principi generali della revisione aziendale utilizzati dagli
ordini e collegi professionali operanti nel settore.
• Controllo di gestione:mira a verificare l’efficacia,efficienza ed economicità
dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati.
• Valutazione della dirigenza:è svolta,sulla base dei risultati del controllo di
gestione e in coerenza a quanto stabilito al riguardo dei contratti collettivi
nazionali di lavoro,da strutture e soggetti che rispondono direttamente ai
dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata. Tale valutazione
ha ad oggetto le prestazioni dei dirigenti,e i comportamenti relativi allo
13
 sviluppo delle risorse professionali,umane e organizzative ad essi
assegnate,tenendo conto dei risultati dell’attività e della gestione.
• Valutazione a controllo strategico:valuta l’adeguatezza delle scelte compiute
in sede di attuazione ,dei piani,programmi ed altri strumenti di determinazione
dell’indirizzo politico,in termini di congruenza tra risultati conseguiti e
obiettivi predefiniti.

I controlli interni si differenziano per alcuni caratteri specifici:innanzitutto hanno ad

oggetto l’intera attività e non soltanto i singoli atti. Inoltre si svolgono sulla base di
parametri anche diversi dalla legittimità. I controlli interni non hanno efficacia
automaticamente paralizzante dell’attività stessa. Infine i controlli sono di norma
successivi o concomitanti rispetto al farsi del potere.

Rapporti tra organi e utilizzo da parte di un ente,degli organi di un altro ente

Avocazione:un organo esercita i compiti,spettanti ad altro organo in ordine a

singoli affari,per motivi di interesse pubblico e indipendentemente
dall’inadempimento dell’organo istituzionalmente competente.
Sostituzione:ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione
di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell’azione,previa diffida,da parte di un
organo sostituito degli atti di competenza di un altro organo. L’organo sostituto è di
norma in commissario.
Gestione sostitutiva coattiva:sostituzione degli organi dell’ente,caratterizzata dallo
scioglimento dell’organo o degli organi dell’ente e dalla nomina di altri
soggetti,quali organi straordinari che gestiscano l’ente per un periodo limitato di
tempo. In taluni casi la sostituzione è subordinata al controllo:controllo sostitutivo.
Delegazione:figura in forza della quale un organo investito in via primaria della
competenza di una data materia consente unilateralmente mediante atto formale,ad
un altro organo di esercitare la stessa competenza,la delegazione richiede una
espressa previsione legislativa,che contempli la possibilità che un organo eserciti
una competenza in luogo di quello al quale la stessa è attribuita. La delegazione fa
sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene poteri,specificati
normalmente nell’atto di delegazione,di direttiva,di vigilanza,di revisione e di
avocazione. L’organo delegatario è investito del potere di agire in nome proprio
,anche se per conto e nell’interesse del delegante,sicchè la responsabilità per gli
illeciti eventualmente commessi rimane in capo al delegatario stesso.
Dalla delegazione va distinta la delega di firma,che non comporta spostamento di
competenza. Questa spetta sempre all’organo delegante,mentre il delegato ha
soltanto il compito di sottoscrivere l’atto;l’atto sarà imputabile al delegante,ed in
capo ad esso sorge l’eventuale responsabilità nei confronti dei terzi.

14
Uffici e rapporto di servizio
Negli enti e accanto agli organi esistono gli uffici,nuclei elementari
dell’organizzazione che si possono definire a contrario rispetto agli organi, cioè
svolgono attività non caratterizzata dal meccanismo di imputazione di fattispecie
sopra descritto.
Struttura degli uffici:sono costituiti da un insieme di mezzi materiali
(locali,risorse,attrezzature,etc..) e personali svolgono uno specifico compito,che in
coordinamento con quello degli altri uffici e strumentalmente rispetto all’esercizio
delle competenze,concorre al raggiungimento di un obiettivo.
Ex:URP,ufficio per i rapporti con il pubblico,che ha il compito di curare
l’informazione dell’utenza e di garantire i diritti di partecipazione dei cittadini.
Preposto:se in situazione di primarietà è il titolare;l’ufficio il cui titolare sia
temporaneamente assente o impedito ,viene affidato al supplente mentre si ha la
reggenza nell’ipotesi di mancanza di titolare,che dirige il lavoro dell’ufficio e ne è
responsabile.
Dovere di ufficio:gli addetti e titolari che prestano il proprio servizio sono legati
alla persona giuridica da un particolare rapporto giuridico (rapporto di servizio)
che ha come contenuto il dovere di agire prestando una particolare attività
,denominato dovere d’ufficio,al quale si contrappone una serie di diritti.
Rapporto di servizio:i soggetti legati da rapporto di servizio all’amministrazione
di norma sono dipendenti (rapporto di servizio d’impiego). Il rapporto può anche
essere coattivo,ovvero non professionale (onorario), oppure instaurato in via di
fatto. Il rapporto di servizio lega all’ente tutti i soggetti-persone fisiche che fanno
parte dell’organizzazione.
Rapporto organico:corre tra il titolare dell’organo e l’ente e viene in evidenza ai
fini della imputazione delle fattispecie.

Vicende del rapporto

Una volta instaurato il rapporto di lavoro è caratterizzato da vicende
(aspettative,congedi,comandi) e può anche estinguersi (per scadenza del termine).
Divieto di prorogatio:L.444/1994 (si applica agli organi dello Stato e degli enti
pubblici,quando alla nomina dei componenti concorrono lo Stato o gli enti
pubblici;non riguarda regioni,province,comuni,comunità montane e organi
di rilevanza costituzionale) ha previsto il divieto di prorogatio. Stabilisce infatti
che gli organi siano prorogati di 45 giorni,decorrenti dalla scadenza del termine di
durata previsto per ciascuno;scaduto tale termine senza che si sia provveduto alla
loro ricostituzione,gli organi amministrativi decadono e gli adottati adottati dagli
organi decaduti sono nulli (sono nulli anche gli atti emanati nel periodo di proroga
che non siano di ordinaria amministrazione o urgenti o indifferibili).

15
Disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche
La cosiddetta privatizzazione del rapporto d’impiego è stata operata dal d.lgs.
29/1993 ed è stata completata dal d.lgs. 165/2001.
In sintesi i principi della normativa di cui al d.lgs.165/2001:
• I rapporti di lavoro sono disciplinati dalla disposizioni del codice civile “fatte
salve le diverse disposizioni” e dalla contrattazione sia sul piano
individuale,sia su quello collettivo. L’unica eccezione all’assoggettabilità alla
disciplina contrattuale riguarda le categorie indicate all’art.3 (personale in
regime di diritto pubblico:magistrati,avvocati dello Stato,personale militare e
delle forze di polizia di Stato,personale della carriera diplomatica e prefettizia)
• La legge prevede limiti all’autonomia contrattuale individuale o collettiva
(ex:disciplina legale della parità di trattamento e dell’attribuzione delle
mansioni proprie delle qualifiche superiori)
• Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica gli organi,gli uffici,i principi
fondamentali dell’organizzazione,i procedimenti di selezione per l’accesso al
lavoro e quello di avviamento,i ruoli,le incompatibilità,le responsabilità ad
eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari,la determinazione delle
dotazioni organiche.
• Le organizzazioni internazionali,devono essere consultate o informate senza
che sia richiesto il loro consenso (art.6,d.lgs 165/2001)
• La contrattazione collettiva si svolge a vari livelli (nazionale e
integrativa).Nella contrattazione collettiva nazionale la parte pubblica è
legalmente rappresentata da un apposita agenzia per la rappresentanza
negoziale delle P.A. (ARAN)
• Sotto il profilo giurisdizionale sono devolute al giudice ordinario,in funzione
di giudice del lavoro,tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei
dipendenti,con l’eccezione di quelle dei dipendenti sottratti alla
privatizzazione (giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo)
• I dipendenti sono assoggettati ad una particolare responsabilità amministrativa
(per danni cagionati all’amministrazione),penale e contabile;la responsabilità
disciplinare è regolata dall’art. 55,d.lgs. 165/2001 che impone alcune garanzie
a favore del dipendente nel corso del procedimento disciplinare;se non sono
previste procedure di conciliazione stragiudiziali,l’interessato può impugnare
la sanzione inflittagli dinanzi al collegio arbitrale di disciplina che emette la
disciplina entro 90 giorni.
• Il reclutamento del personale (non dirigenziale) avviene tramite procedure
selettive che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno

16
 • Viene eliminato il potere di gestione degli organi politici e affermato il
principio della distinzione tra indirizzo politico e gestione (spettante ai
dirigenti)

Dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici

Disciplina riordinata dalla L.145/2002. Ai dirigenti sono stati attribuiti poteri
autonomi di gestione,con il compito di organizzare il lavoro,gli uffici e le risorse
umane e finanziarie,nonché di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo
politico-amministrativo,rispondendo del conseguimento dei risultati. Il rapporto di
lavoro si fonda su un contratto,mentre in passato per i dirigenti della qualifica più
elevata,si basava su un atto amministrativo unilaterale. La disciplina del rapporto di
servizio va distinta dal momento della preposizione dell’organo mediante incarico
della funzione che è sempre conferito a tempo determinato.
Propria dei dirigenti è la responsabilità dirigenziale:sorge allorché non siano stati
raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabili al
dirigente. La disciplina volta a stabilire i rapporti tra organi politici e dirigenti di
uffici dirigenziali generali stabilisce che gli organi di governo esercitino le funzioni
di indirizzo politico-amministrativo,definendo gli obiettivi ed i programmi da
attuare,adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni e
verificando la rispondenza dei risultati dell’attività svolta,mentre i dirigenti
adottano i provvedimenti amministrativi e curano la gestione finanziaria,tecnica ed
amministrativa.
Art 14 c.1 d.lgs. 165/2001:il ministro definisce obiettivi,priorità,piani e programmi
da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e
per la gestione. Tale organo non può revocare,riservare o avocare a sé o adottare atti
di competenza dei dirigenti. La norma prevede che in caso di inerzia o ritardo il
ministro fissa un termine per provvedere,e se l’inerzia permane,ha il potere di
nominare un commissario ad acta.

I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistico

Beni pubblici:sono assoggettati ad una normativa differente rispetto a quella che si
applica agli altri beni per ciò che riguarda i profili dell’uso,della circolazione e della
tutela.
Patrimonio disponibile:beni appartenenti ad enti pubblici ma soggetti alla
normativa di carattere generale sulla proprietà privata (con l’eccezione prevista
dall’art. 828 c.1 c.c.),destinati a produrre un reddito secondo le regole
dell’economia privata (patrimonio mobiliare,fondiario ed edilizio).
Patrimonio indisponibile:va ricondotto ai beni pubblici.
In linea di principio i beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di
contratti di alienazione, e di acquisto.

17
La titolarità della proprietà dei beni pubblici appartenenti agli organi pubblici trova
la sua fonte innanzitutto nella legge. Alcuni beni appartengono allo Stato e alla
regione ex lege (beni del demanio naturale marittimo e idrico) e del patrimonio
indisponibile,nonché di altri beni quali i beni di interesse artistico,storico o
archeologico esistenti o ritrovati nel sottosuolo ,i relitti marittimi e di
aeromobili,etc..
La titolarità può derivare anche da:
• Fatti acquisitivi:acquisto della proprietà di beni mediante
occupazione,invenzione,accessione,specificazione,unione,usucapione,successi
one
• Atti di diritto comune
(contratti,testamento,donazione,pagamenti,provvedimenti giudiziari di
esecuzione)
• Fatti basati sul diritto internazionale (confisca e requisizione bellica,indennità
di guerra,successione ad altro stato) o basati sul diritto pubblico interno
• Atti pubblicistici che comportano l’ablazione di diritti reali su beni di altri
soggetti (confisca,espropriazione,requisizione in proprietà o in uso,etc..)

Regime giuridico dei beni demaniali

La disciplina che si applica ai beni pubblici è contenuta negli artt.822 e ss.,c.c.,nel
r.d.lgs. 2240/1923 e nel r.d. 827/1924 (regolamento di contabilità generale
dello Stato)
Beni demaniali: sono tassativamente indicati dalla legge e comprendono i beni
demaniali necessari e i beni demaniali accidentali. I beni del demanio necessario
sono costituiti a loro volta dal demanio marittimo,dal demanio idrico e dal demanio
militare.
Art. 822 c.c. e art.28 cod. Navig. :fanno parte del demanio marittimo il lido del
mare,le spiagge,i porti,le lagune,le rade,le foci dei fiumi e i canali utilizzabili ad uso
pubblico marittimo.
Non costituisce bene demaniale il mare territoriale (res communis omnium),che si
estende per 12 miglia dalla costa.
Demanio idrico:è costituito da fiumi,torrenti,laghi ed altre acque pubbliche,i
ghiacciai. I porti lacuali e di navigazione appartengono al demanio regionale.
Demanio militare:comprende le opere destinate alla difesa
nazionale:fortezze,piazzeforti,linee fortificate,,opere destinate al servizio delle
comunicazioni militari (porti,aeroporti,strade,ferrovie,stazioni radio,etc..)
Demanio accidentale:composto da
strade,autostrade,aerodromi,acquedotti,immobili riconosciuti di interesse
storico,archeologico e artistico,raccolte dei musei,pinacoteche,archivi,biblioteche e
dagli altri beni che sono assoggettati al regime proprio del demanio. Il codice civile
18
ricomprende tra i beni del demanio accidentale anche le strade ferrate ,che sono
state sdemanializzate ad opera della L.210/1985.
L’art. 824 co.2 c.c. assoggetta allo stesso regime dei beni demaniali accidentali I
cimiteri e I mercati comunali (demanio comunale).
Art. 823 c.c. :tutti I beni demaniali sono inalienabili e non possono formare oggetto
di diritti a favore dei terzi ,se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li
riguardano.
E’ esclusa anche (finché non sia pronunciata la sdemanializzazione,la
espropriabilità dei beni demaniali,non solo per soddisfare pretese creditorie dei
terzi,ma anche per finalità di pubblica utilità.
Va esclusa in modo assoluto la trasferibilità dei beni del demanio necessario ,che
sono beni riservati e non possono appartenere allo stato ,o alle regioni.
Art. 823 c.c.:spetta all’amministrazione la tutela dei beni che fanno parte del
demanio pubblico. Ha la facoltà sia di procedere a tutelare i propri beni in via
amministrativa ,irrogando sanzioni ed esercitando poteri di polizia demaniale.
La cessazione della qualità di bene demaniale deriva,oltrechè dalla distruzione del
bene,dalla perdita dei requisiti di bene demaniale e dalla cessazione della
destinazione (espressa o tacita). Il codice civile si occupa del passaggio dei beni dal
demanio al patrimonio indisponibile:art.829 c.c. prescrive la pubblicazione sulla
Gazzetta ufficiale dell’atto che dichiara tale passaggio.

Regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile

I beni del patrimonio indisponibile sono indicati nell’art.826 e nell’art. 830 c.c.
Art.826c.c.:fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che
costituiscono il demanio forestale dello Stato,le miniere,le cave e torbiere,le cose di
interesse storico,archeologico,paletnologico,paleontologico e artistico,da chiunque e
in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo,i beni costituenti la dotazione della
presidenza della Repubblica,le caserme,gli armamenti,Gli aeromobili militari e le
navi da guerra.Fanno parte (inoltre) del patrimonio indisponibile dello Stato,o delle
province e dei comuni,gli edifici destinati a sede di edifici pubblici,con i loro
arredi,e gli altri beni destinati a pubblico servizio.
Art.830 c.c.:I beni degli enti pubblici non territoriali destinati ad un pubblico
servizio sono assoggettati alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili. I beni
del patrimonio indisponibile possono appartenere a qualsiasi ente pubblico e
comprendono beni immobili e mobili.

In ordine ai beni del patrimonio indisponibile occorre infine osservare:

• Cave,torbiere,acque termali e minerali e foreste sono state trasferite al
patrimonio indisponibile della regione,con d.p.r. 616/1977
• Le miniere sono riservate allo Stato

19
 • Le cose mobili di interesse
storico,paletnologico,paleontologico,artistico,appartenenti a qualsiasi ente
pubblico,sono assoggettate alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili
salvo che siano costituite in raccolte di musei,pinacoteche,archivi e
biblioteche.
N.B.:a differenza dei beni demaniali,i beni del patrimonio indisponibile non sono
assolutamente in commerciabili:gli atti di disposizione devono rispettare il vincolo
di destinazione. Si aggiunga però che:
• Alcuni del patrimonio indisponibile sono incommerciabili in via assoluta in
quanto trattasi di beni riservati ;gli altri sono in commerciabili e sottratti alla
garanzia patrimoniale dei creditori solo in costanza di destinazione pubblica
• Altri beni sono soggetti ad un regime di inalienabilità,salvo permesso
amministrativo
Privatizzazione dei beni pubblici
Le modalità di dismissione del patrimonio dello Stato sono tre (art.7
L.140/1997;art.3 L.662/1996;art.19 L.448/1998 sostituito dall’art.4 L.488/1999)
1. Il ministro dell’economia è autorizzato a sottoscrivere quote di fondi
immobiliari istituiti ai sensi della L.86/1994. i fondi sono gestiti da una o più
società di gestione che procedono all’offerta al pubblico delle quote derivate
dall’istituzione del fondo.
2. i beni immobili appartenenti allo Stato non conferiti nei fondi immobiliari
,individuati dal ministro dell’economia e delle finanze,possono essere alienati.
3. modello della cartolarizzazione.

La possibilità di porre in essere privatizzazioni mediante operazioni di

cartolarizzazione è stata estesa a Regioni,Province, e Comuni dall’art.84
L.289/2002.

Diritti demaniali su cose altrui,diritti d’uso pubblico e usi civici

Accanto al diritto di proprietà demaniale sui beni pubblici,l’ordinamento prevede
l’esistenza di altri diritti reali soggetti al medesimo regime giuridico,accomunati
alla proprietà nel concetto,utilizzato dal codice,di appartenenza.
Quanto ai diritti patrimoniali su beni altrui,si pensi al diritto di servizio gravante su
fondo privato al fine della realizzazione di un acquedotto pubblico,ovvero alla
servitù di via alzaia. Dalle servitù prediali vanno tenute distinte le limitazioni
pubbliche della proprietà privata,che non creano diritti in capo
all’amministrazione,ma restringono le facoltà del proprietario di alcuni privati.
Tipici esempi di diritti d’uso pubblico gravanti su beni privati sono quelli di visita
di beni privati di interesse storico e quelli che attengono alle strade private (strade
vicinali),ai vicoli e agli spiazzi aperti al pubblico traffico.
20
Organizzazione degli enti pubblici

Lo Stato-amministrazione può essere qualificato come ente pubblico ,dovendosi

riconoscere ad esso la qualità di persona giuridica in forza di riferimenti normativi
(art.28 C.,e art. 822 c.c.)
Tuttavia la frammentazione dell’amministrazione statale e la distinzione in
ministeri,portano a concludere che non sussiste l’unicità della personalità statale.
Si diramano così varie teorie che riconoscono ai ministeri la qualifica di figure
soggettive (centri di imputazione di figure giuridiche soggettive,o di alcune
situazioni soggettive.
Governo e ministeri
Al vertice dell’organizzazione statale è collocato il governo,formato dal presidente
del Consiglio dei ministri e dai ministri (art.92 C.). anche il presidente della
repubblica svolge importanti funzioni attinenti all’attività amministrativa (nomina
dei più alti funzionari e emanazione dei regolamenti governativi).
Art.5 co.2 L.400/1988:il presidente del Consiglio dei ministri indirizza ai ministri
le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del
C.d.M.;coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano
la politica generale del governo ,può sospendere l’adozione di atti da parte dei
ministri competenti in ordine a questioni politiche ed amministrative,sottoponendoli
al C.d.M.;adotta le direttive per assicurare l’imparzialità,il buon andamento e
l’efficienza degli uffici pubblici;può disporre l’istituzione di particolari comitati di
ministri o di gruppi di studio e di lavoro.
La presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno
capo vari dipartimenti e uffici. L’organizzazione degli uffici della presidenza del
Consiglio è disciplinata da decreti del Presidente del Consiglio.
Responsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle
risorse umane e strumentali della presidenza è il segretario generale (rapporto
fiduciario con il presidente),che può essere coadiuvato da uno o più vicesegretari
generali.
Il presidente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri,e
sulla base delle relative proposte,quelli dei ministri proponenti.
Le funzioni del Consiglio dei ministri sono indicate dall’art.2 L.400/1988 :accanto
quella di indirizzo politico a quella normativa,possiamo ricordare i poteri di
indirizzo e coordinamento ,e i poteri d’annullamento d’ufficio degli atti
amministrativi. I ministri sono gli organi di vertice dei vari
dicasteri:numero,attribuzioni,e organizzazione dei ministeri sono determinati dalla
legge (art. 95 co.3 C.). Con decreto del presidente della Repubblica possono essere
nominati,su proposta del presidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio,che
pur essendo membri del governo non sono titolari di dicasteri,quindi né di un

21
apparato organizzativo di uffici,né della gestione di uno stato di previsione della
spesa.
Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari nominati con d.p.R.,su
proposta del presidente del Consiglio,di concerto con il ministro che il sottos.
Coadiuverà. Art.10 L.400/1988, a non più di 10 sottosegretari può essere conferito
il titulo di viceministro,se ad essi sono conferite deleghe dal ministro competente.
d.lgs. 300/1999:è stato ridotto il numero dei ministeri ed è stata rimodellata la loro
struttura organizzativa.
Agenzie:sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico operativo di
interesse nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici.
d.lgs. 300/1999:istituisce 4 agenzie fiscali (agenzia delle entrate,delle dogane,del
territorio,e del demanio);l’agenzia industrie difesa;agenzia per la protezione
dell’ambiente e per i servizi tecnici;agenzia dei trasporti terrestri e delle
infrastrutture;agenzia di protezione civile;agenzia per la formazione e l’istruzione
professionale.
Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche. Hanno autonomia
nei limiti stabiliti dalla legge,e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti e ai
poteri di indirizzo e vigilanza del ministro.
A capo dell’agenzia è posto un direttore generale. Le agenzie possono anche avere
personalità giuridica.

Strutture di raccordo tra i vari ministeri

Innanzitutto il collegamento tra i vari ministeri è garantito dall’azione politica del
consiglio dei ministri,dal presidente del Consiglio dei ministri e dai comitati dei
ministri.
CONSIGLIO DI GABINETTO:organo collegiale ristretto costituito dal presidente
del Consiglio dei ministri e dai ministri da lui designati sentito il Consiglio dei
ministri.
COMITATI INTERMINISTERIALI:possono essere formati anche da non
ministri,in particolare esperti e rappresentanti delle amministrazioni.
L. 537/1993 : soppressione di 13 comitati e ridistribuzione delle funzioni tra
ministeri,regioni e CIPE.
CIPE:comitato interministeriale programmazione economica,presieduto dal
presidente del C.d.M. e composto da ministri.
d.lgs. 430/1997: il CIPE è competente in via generale su questioni di rilevante
importanza economico-finanziaria,e/o con prospettive di medio lungo termine,che
necessitino di coordinamento a livello territoriale o settoriale.
CICR:comitato interministeriale per il credito e il risparmio,si occupa di politica
creditizia,esercitando poteri di direttiva nei confronti del Tesoro e della Banca
d’Italia.

22
CIS:comitato interministeriale per le informazioni,che si occupa di politica della
sicurezza.

ORGANIZZAZIONE DELL
’AMMINISTRAZIONE CONTABILE DELLO STATO
Gli uffici centrali del bilancio sono dipendenti dalla ragioneria centrale dello Stato
del ministero del tesoro,del bilancio,e della programmazione economica.
DIPARTIMENTI PROVINCIALI,si occupano delle amministrazioni statali
decentrate e sono articolati al loro interno nelle ragionerie provinciali.
ISTAT:istituto centrale di statistica.

AVVOCATURA DELLO STATO:legali che forniscono consulenze alle

amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. E’ incardinata
presso la presidenza del consiglio dei ministri. Al vertice è l’avvocato generale
dello Stato,con sede a Roma e nominato con decreto del presidente della
Repubblica su proposta del presidente del C.d.M.

DIREZIONE GENERALE DEL DEMANIO

PROVVEDITORATO GENERALE DELLO STATO

AUTORITA’ PER L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE (AIPA,istituita con d.lgs. 39/1993)
SERVIZIO DI TESORERIA DELLO STATO:insieme di operazioni ed atti
attraverso i quali il denaro acquisito dalla Pubblica amministrazione viene
raccolto,conservato e impiegato.

CONSIGLIO DI STATO:organo di consulenza giuridico-amministrativa di tutela

della giustizia nell’amministrazione (art.100 co.1 Cost.)

CORTE DEI CONTI:oltre ad esercitare funzioni di controllo dispone di funzioni

giurisdizionali e di funzioni consultive,principalmente con riferimento ai disegni di
legge governativi che modificano la legge sulla contabilità dello Stato e alle
proposte di legge riguardanti l’ordinamento e le funzioni della Corte.
3 sezioni di controllo (1 per gli atti del governo e dell’amministrazione centrale,1
per gli enti locali e 1 per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria,che
prevede anche una sezione affari internazionali e comunitari)

CNEL,Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro,previsto dall’art.99 Cost.

come organo ausiliario del governo. Composto da un presidente e da 111 membri
svolge compiti di consulenza tecnica.
23
AZIENDE AUTONOME,o amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo:
sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un
ministero,ma di avere ciononostante un’organizzazione separata da quella del
ministero.
Svolgono attività prevalentemente tecnica,amministrano in modo autonomo le
relative entrate,dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di rapporti
giuridici,anche se non hanno un proprio patrimonio.
Molte di esse sono state trasformate in enti pubblici economici o in società per
azioni,come previsto dal D.l. 386/1991 convertito in L.35/1992.

AMMINISTRAZIONI INDIPENDENTI
Come autorità indipendenti generalmente vengono ricordate:
• BANCA D’ITALIA
• CONSOB
• ISTITUTO PER LA VIGILANZA SULLE ASSICURAZIONI PRIVATE
(ISVAP)
• AUTORITA’ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
• AUTORITA’ GARANTE PER LA CONCORRENZA ED IL MERCATO
• AUTORITA’ PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
• AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS
• GARANTE PER LA TUTELA DELLE PERSONE E DI ALTRI SOGGETTI
RISPETTO AL TRATTAMENTO DEI DATI PERSONALI
• COMMISSIONE DI GARANZIA PER L’ATTUAZIONE DELLA LEGGE
SUL DIRITTO DI SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI
Le autorità sono indipendenti dal potere politico del Governo pur dovendo di norma
trasmettergli relazioni,oltre che al Parlamento,in ordine all’attività svolta.
Di conseguenza non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo politico espresso dalla
maggioranza e adottano decisioni simili a quelle degli organi giurisdizionali.
Problematiche relative all’assenza di copertura costituzionale nei loro confronti.

ENTI PARASTATALI
Termine utilizzato dal 1975 per definire gli enti disciplinati dalla L. 70/1975. La
legge si applica a tutti gli enti con esclusione di quelli espressamente indicati e li
raggruppa in 7 categorie in base al settore d’attività:
1. enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza
2. enti di assistenza generica
3. enti di promozione economica
4. enti preposti a settori di pubblico interesse
5. enti preposti ad attività sportive,turistiche e del tempo libero
24
 6. enti scientifici di ricerca e di sperimentazione
7. enti culturali e di promozione turistica
La legge ha reso uniforme lo stato giuridico e il trattamento dei dipendenti degli
enti,ha stabilito le modalità di nomina,revoca e conferma degli amministratori;ha
disciplinato la gestione finanziaria e contabile e le modalità di controllo e vigilanza

Art. 30 L.70/1975 :tutti gli enti del parastato sono soggetti al controllo della Corte
dei Conti (ad esempio INPS e INAIL)

Anche il CONI è ricompresso tra gli enti parastatali,ma non è stato trasformato (ma
la L.178/2002 gli affianca una società per azioni)

ENTI PUBBLICI ECONOMICI

Sono titolari d’impresa e agiscono con gli strumenti del diritto comune. Vi è una
tendenza legislativa a trasformarli in società per azioni. Ma la regola della
trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni non è assoluta.
Infatti la L.59/1997 prevede che con i decreti legislativigli enti ad alto indice di
autonomia finanziaria siano trasformati in ente pubblico economico o in società di
diritto privato.
Le aziende speciali ,cui possono essere equiparati ad alcuni consorzi,possono essere
ricondotte sotto la categoria degli enti pubblici economici.

Dato che gli enti pubblici economici operano con strumenti di diritto comune,si
contesta la possibilità di riferire loro la nozione di autarchia. Esiste comunque un
minimum di potestà pubblica:
1. poteri di autocertificazione
2. poteri di autoorganizzazione interna
3. prerogativa dell’autotutela

ORDINI E COLLEGI PROFESSIONALI:enti pubblici associativi ad

appartenenza necessaria,esponenziali della categoria di professionisti che realizzano
l’autogoverno della categoria stessa.

CAMERE DI COMMERCIO,INDUSTRIA,ARTIGIANATO E
AGRICOLTURA:sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse
generale per il sistema della imprese. Sono enti d’appartenenza necessaria di tipo
associativo a competenza territoriale delimitata(a base provinciale) che raggruppano
commercianti,industriali,agricoltori e artigiani.
Compiti principali:
1. cura degli interessi delle categorie rappresentate
2. tenuta del registro delle imprese
25
 3. formazione di mercuriali e listini prezzi
4. amministrazione delle borse valori
5. funzioni di supporto e di promozione degli interessi generali delle imprese
6. promozione della formazione di commissioni arbitrali e conciliative per la
soluzione delle controversie tra imprenditori e tra questi e gli imprenditori

AMMINISTRAZIONE STATALE PERIFERICA

Sul territorio nazionale convivono amministrazione statale periferica,quella
regionale e degli enti locali.
Gli ambiti territoriali di decentramento più frequenti sono la provincia e talvolta la
regione.
Art. 9 L.265/1999 Quando ragioni di economicità e di efficienza lo richiedono,gli
uffici periferici dell’amministrazione dello Stato possono essere situati nel
capoluogo di provincia o in altro comune della provincia.
Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero,mentre la
difesa in giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello
Stato,aventi sede in ogni luogo in cui opera una Corte d’appello.
Controllo sulla spesa > esercitato da dipartimenti provinciali e in particolare dalle
ragionerie provinciali.
PREFETTO:organo del ministero dell’interno,preposto all’ufficio territoriale del
governo,chiamato a rappresentare sia il potere esecutivo nella provincia,sia a
svolgere la funzione di tramite tra centro e periferia.
d.p.r. 361/2000 Poteri in tema di riconoscimento delle persone giuridiche private.
d.lgs. 300/1999 ha istituito la conferenza permanente dei responsabili degli uffici
statali,presieduto dal prefetto.
Art. 11 d.lgs. 300/1999 Ha trasformato le prefetture in uffici territoriali del
Governo a cui sono preposti i prefetti.
L. 131/2003 “Il prefetto preposto all’ufficio territoriale del governo avente sede nel
capoluogo della regione svolge le funzioni di rappresentante dello stato per i
rapporti con il sistema delle autonomie”

Organizzazione amministrativa territoriale non statale (disciplina

costituzionale e recenti riforme)

Art. 2 L. 131/2003 (recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della

Repubblica alla legge costituzionale n.3/2001) conferisce ora una delega al governo
ad emanare decreti legislativi per emanare decreti legislativi per dare attuazione all’
art. 117 Cost.
L’art. 117 nel definire le materie di competenze esclusiva statale,indica alcuni
ambiti trasversali :
• tutela della concorrenza
26
 • determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale
• ordine pubblico e sicurezza
Problema delle funzioni amministrative
L’art. 118 ammette 2 letture:
1. i comuni sono titolari di tutte le funzioni amministrative (poteri originari)
2. le funzioni ed i poteri sono ad essa conferiti da regioni e Stato (poteri derivati)
La riforma accoglie il criterio della generalità della funzione normativa regionale e
della funzione amministrativa comunale,ma si può osservare che le funzioni
amministrative sono allocate tenendo conto dell’attitudine dei vari livelli ad
assicurare l’esercizio unitario.
Art. 118 C.:la distribuzione delle funzioni deve avvenire sulla base dei principi di
• SUSSIDIARIETA’
• DIFFERENZIAZIONE
• ADEGUATEZZA
Art.7 L.131/2003 “Lo Stato e le regioni,secondo le rispettive
competenze,provvedono a conferire le funzioni amministrative da loro esercitate
alla data di entrata in vigore della presente legge,sulla base dei principi di
sussidiarietà,differenziazione ed adeguatezza,attribuendo alle province,città
metropolitane,regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l’unitarietà di
esercizio,per motivi di buon andamento,efficienza o efficacia dell’azione
amministrativa,ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di
programmazione o di omogeneità territoriale,nel rispetto,anche ai fini
dell’assegnazione di ulteriori funzioni,delle attribuzioni degli enti di autonomia
funzionale ,anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della
gestione dei servizi. Stato,regioni,città metropolitane,province,comuni e comunità
montane favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini,singoli o associati,per lo
svolgimento di attività di interesse generale,sulla base del principio di
sussidiarietà”.

Ai fini del trasferimento il Governo presenta al Parlamento uno o più disegni di

legge collegati alla manovra finanziaria annuale,per il recepimento degli accordi
con le regioni e le autonomie locali,da concludere in sede di conferenza
unificata,diretta all’individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie,umane,strumentali e organizzative necessarie per l’esercizio delle
funzioni e dei compiti da conferire.
Fino alla data di entrata in vigore di tali provvedimenti ,le funzioni amministrative
continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni
vigenti,fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte Costituzionale.

27
L’art. 117 prevede la potestà legislativa regionale concorrente,relativamente ad
alcune materie e stabilisce che alle regioni spetta (ma non è riservata) la potestà
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato.

Art. 118 Le regioni esercitano funzioni amministrative conferite loro per assicurare
l’esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà,differenziazione ed
adeguatezza (presumibilmente saranno le funzioni di indirizzo,programmazione e
controllo)
Art. 121 Cost. Il presidente della giunta regionale dirige le funzioni amministrative
delegate dallo Stato alla regione ,conformandosi alle istruzioni del governo della
Repubblica.
La Costituzione prevede anche intese con altre regioni,per il migliore esercizio delle
proprie funzioni,anche con individuazione di organi comuni.

Potere governativo di indirizzo e coordinamento

L’art. 118 prevede che la legge statale disciplini forme di coordinamento tra Stato e
regioni nelle materie di:
1. immigrazione
2. ordine pubblico e sicurezza
3. forme di intesa e coordinamento nella materia dei beni culturali

Art. 2 T.U. enti locali:”si intendono per enti locali

1. i comuni
2. le province
3. le città metropolitane
4. le comunità montane
5. le comunità isolane
6. le unioni di comuni
Il testo unico estende la propria disciplina ai consorzi cui partecipino enti locali.
Art. 93 T.U. : responsabilità patrimoniale dei dipendenti.

L. 59/1997 (legge Bassanini) contenente delega al governo per il conferimento di

funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa.
La legge mira a realizzare una localizzazione territoriale delle funzioni e dei
compiti amministrativi in ragione della loro strumentalità rispetto agli interessi della
collettività.
Art. 2 La disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti conferiti alle regioni
spetta alle regioni quando è riconducibile alle materie di cui all’art. 117 I co. C.
Nelle restanti materie spetta alle regioni emanare norme attuative.
28
Art. 5 d.lgs. 112/1998 prevede un potere sostitutivo in relazione alle funzioni e ai
compiti spettanti alle regioni e agli enti locali.
Art. 120 C. disciplina il potere sostitutivo del governo nei confronti degli organi
delle regioni,delle città metropolitane,delle province e dei comuni nel caso di
mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria
oppure di grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica,ovvero quando lo
richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali,prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

Art. 8 L. 59/1997 “gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni

amministrative regionali,gli atti di coordinamento,tecnico,e le direttive relative
all’esercizio delle funzioni delegate,sono adottate previa intesa con la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato,le regioni,le province autonome di Trento e
Bolzano,o con la singola regione interessata.

Rapporti tra lo Stato e l’autonomia contabile della regione

La Corte costituzionale ha individuato quale principio generale per i rapporti tra
Stato e regioni quello di LEALE COOPERAZIONE.
Il principio impone la previsione di adeguate forme di raccordo procedurale tra
regione e Stato per assicurare la mutua informazione e il rispetto dell’obbligo di
preavviso in vista dell’adozione di provvedimenti sostitutivi.

La L. 31/2003 prevede la figura del rappresentante dello Stato per i rapporti con il
sistema delle autonomie.

Istituzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,la regione e

le province autonome (compiti di informazione,consultazione e raccordo,in
relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di
competenza regionale)

d.p.c.m. 2 luglio 1996 E’ stata istituita la Conferenza Stato-città-autonomie

locali (compiti di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali,e di
studio,informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di
politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie di comuni e province e
quelle delegate ai medesimi enti dallo Stato.

Potere governativo di annullamento degli atti regionali

Il potere di annullamento da parte del governo,riconosciuto dall’art. 6 t.u. 383/1934
Non è esercitatile nei confronti degli atti amministrativi regionali.
29
La Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale l’art.2 co.3 lett. P
L.400/1988 che attribuiva tale potere al C.d.M. nei confronti delle regioni.

Art. 3 co. 4 l. 20/1994 Il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio
esercitato dalla corte dei conti anche nei confronti delle amministrazioni regionali
concerne il perseguimento degli obiettivi stabilititi dalle leggi di principio e di
programma.

Controllo sugli organ. l’art. 126 prevede la possibilità che il consiglio regionale
venga sciolto e il presidente della Giunta rimosso con decreto del presidente della
repubblica,sentita una commissione di deputati e senatori costituita per le questioni
regionali,quando abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni
di legge.

Rapporti finanziari tra Stato e regioni.

Art. 119 Cost. :le regioni,così come comuni,province e città metropolitane,hanno
autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Stabiliscono e applicano tributi ed
entrate propri,in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario è materia di
legislazione concorrente.
Per quanto riguarda il ruolo dello Stato,l’art. 119 prevede l’istituzione di un fondo
perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante e la destinazione
da parte dello Stato di risorse aggiuntive nonché l’effettuazione di interventi
speciali in favore di determinati regioni o enti locali.

D.lgs. 76/2000 disciplina in particolare:

1. il bilancio pluriennale
2. il bilancio annuale
3. la legge finanziaria regionale
4. le leggi di spesa
5. il rendiconto.

Organizzazione regionale

1. Consiglio regionale:esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso

conferite dalla Costituzione e dalle leggi
2. Giunta regionale:è l’organo esecutivo. Esercita potestà regolamentari e
dispone anche di poteri d’impulso e di iniziativa legislativa

30
 3. Presidente della Giunta regionale:rappresenta la regione;dirige la politica della
giunta e ne è responsabile;promulga le leggi ed emana i regolamenti
regionali;dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla
regione,conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica

Art. 123 C. la forma di governo di ciascuna regione è determinata dallo Statuto

Delega di funzioni
Per la cura degli interessi ad essa affidati la regione ,oltre ad impiegare il modello di
amministrazione diretta e il conferimento di funzioni agli enti locali,può avvalersi
anche di enti dipendenti,che si caratterizzano come uffici regionali entificati.

ASL (aziende sanitarie locali) Hanno il compito di assicurare livelli di assistenza

sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale. Il D. lgs. 502/1992 modificato
dal d.lgs. 517/1993,le qualifica come aziende dotate di personalità giuridica
pubblica di autonomia
organizzativa,amministrativa,patrimoniale,contabile,gestionale e tecnica.

Le regioni possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali.

L’art. 16 L. 127/1997 prevede la presenza di difensori civici regionali.

Posizione e funzione degli enti locali

Comuni,province e città metropolitane sono “enti autonomi con propri statuti,poteri
e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
L. Cost. 3/2001 adegua il titolo V della parte seconda della Costituzione
all’evoluzione ispirata dal principio di sussidiarietà (legge Bassanini)

Evoluzione normativa relativa a province e comuni

• D.p.r. 616/1977
• L.142/1990 modificata dalla L.265/1999
• L.127/1997

L. 142/1990 Ha riconosciuto potestà statutaria a comuni e province ponendo una

disciplina generale.
Art.1 co.4 T.U. enti locali “le leggi della repubblica non possono introdurre
deroghe ai principi della presente legge se non mediante espressa modificazione
delle sue disposizioni.
Art.4 L.142/1990 “la legislazione in materia di ordinamento dei comuni e delle
province e di disciplina dell’esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia

31
espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia
normativa dei Comuni e delle Province.

T.U. enti locali riconosce che “le comunità locali,ordinate in comuni e province
sono autonome” e dispone che “i comuni e le province hanno autonomia
statutaria ,normativa,organizzativa,ed amministrativa,nonché autonomia impositiva
e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di
coordinamento della finanza pubblica.

L.131/2003 conferisce al governo il potere di emanare uno o più decreti legislativi

al fine di dare attuazione all’art.117 C.

Funzioni del comune

Art. 118 Al comune sono attribuite tutte le funzioni amministrative.
Comuni,province,città metropolitane e regioni sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale,secondo le
rispettive competenze.

Funzioni della provincia

Art.3 t.u. enti locali:”la provincia è un ente intermedio tra comune e regione,che
rappresenta la propria comunità,ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo”
Art.19 le sono attribuite le funzioni amministrative di interesse provinciale,che
riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale,relative ad una
serie di settori specifici e tassativamente indicati.
2 requisiti:
1. esistenza di un interesse provinciale
2. attinenza della funzione a vaste zone intercomunali o all’intero territorio
provinciale
compiti provinciali in materia ambientale :L.61/1994 le regioni devono
provvedere ai sensi dell’art 3 L.142/1990 all’organica ricomposizione in capo alle
province delle funzioni amministrative in materia ambientale.

Art.19 e 20 T.U. affidano alla provincia ,importanti compiti in tema di promozione

e coordinamento di attività e di realizzazione di opere di rilevante interesse
provinciale sia nel settore economico,produttivo,commerciale e turistico,sia in
quello socia,culturale e sportivo,e compiti di programmazione e pianificazione
territoriale.

Organizzazione di comuni e province

Art. 36 t.u. :Sono organi di governo il sindaco,il consiglio,e la giunta (ma esistono
anche altri organi:direttore generale,dirigente,revisore dei conti)
32
Art. 51 t.u. gli organi di governo durano in carica 5 anni

Sindaco (o il presidente della provincia) è l’organo responsabile

dell’amministrazione del comune (o della provincia).
• Rappresenta l’ente
• Convoca e presiede la giunta
• Sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli
atti
• Sovrintende all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o
delegate al comune e alla provincia

Consiglio comunale (consiglio provinciale) è l’organo di indirizzo e di controllo

politico amministrativo.
Ha competenza limitatamente ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge:
• Statuti
• Regolamenti
• Piani territoriali ed urbanistici
• Piani particolareggiati e di recupero
• Assunzione dei pubblici servizi
• Indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche
I consigli (comunali e provinciali) con popolazione superiore a 15000 abitanti sono
presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta,cui sono
attribuiti autonomi poteri di convocazione e di direzione dei lavori e delle attività
del consiglio.

Giunta comunale (o provinciale) Organo a competenza residuale. Collabora con il

sindaco o con il presidente della provincia nell’amministrazione,attua gli indirizzi
generali del consiglio e svolge attività propositiva e d’impulso nei confronti del
Consiglio. Sindaco e presidente della provincia nominano il presidente della
giunta,tra cui un vicesindaco e un vicepresidente.
Adotta regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei serviz,nel rispetto dei criteri
generali stabiliti dal consiglio.

Art.53 co.23 L.388/2000 modificato dall’ art. 29 L.488/2001.

Negli enti locali con popolazione inferiore ai 5000 abitanti il regolamento degli
uffici e dei servizi prevede l’attribuzione ai componenti dell’organo esecutivo della
responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti anche di natura
tecnica gestionale.

33
Art. 90 t.u. :uffici di supporto per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di
controllo.

Nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti e nelle province gli
assessori sono nominati anche al di fuori dei componenti il consiglio (negli altri la
possibilità può essere prevista dallo statuto)

Elezioni comunali e provinciali

Sindaco e presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai
cittadini. Nei comuni con popolazione fino a 15000 abitanti è previsto un sistema
proporzionale con un premio di maggioranza.il sindaco è eletto con un doppio turno
elettorale,con ballottaggio tra i due canditati che abbiano ottenuto il maggior
numero di voti.

L’elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto,con

doppio turno e ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior
numero di voti.
L’elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominali:al
gruppo o ai gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è comunque
assegnato il 60% dei seggi.

Dirigenti comunali/provinciali
Svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato,e sono
responsabili,in relazione agli obiettivi dell’ente,della correttezza amministrativa e
dell’efficienza della gestione ed hanno tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e
dei programmi definiti con atti di indirizzo adottati dall’organo politico.
Ai dirigenti è attribuita la gestione amministrativa,finanziaria e tecnica mediante
autonomi poteri di spesa ,di organizzazione delle risorse umane ,strumentali e di
controllo. Sulla base dello Statuto e del regolamento possono esercitare funzioni
delegate dal sindaco

City manager (direttore generale)

Art. 108 Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e il
presidente della provincia,previa deliberazione della giunta comunale o
provinciale,possono nominare un direttore generale,al di fuori della dotazione
organica e con contratto a tempo determinato .Può essere revocato dal
sindaco,previa deliberazione della giunta.
Quest’organo costituisce un fiduciario del sindaco.

Segretario (comunale/provinciale)
Organo alle dipendenze dello Stato e nominato dall’amministrazione degli interni
34
(dopo la L. 549/1995)
Tale organo,pur legato da un rapporto funzionale con l’ente,dipende da apposita
agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sottoposta alla vigilanza del
ministero dell’interno,ed è nominato dal sindaco tra gli iscritti in apposito albo,per
la durata del mandato del sindaco.
Compiti e funzioni
Il segretario svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-
amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità
dell’azione amministrativa alle leggi,allo Statuto e ai regolamenti (art 97 t.u.)
Tale organo partecipa,con funzioni consultive,referenti e di assistenza alle riunioni
del Consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione.

Controllo sugli atti e sugli organi degli enti locali

Co.re.co. (organo regionale)

Difensore civico
La L. 142/1990 aveva già soppresso il controllo di merito e ridotto le categorie di
atti soggetti a controllo. Ulteriori limitazioni si sono avute con la L. 127/1997
Art. 136 t.u. qualora i comuni e le province ritardino od omettano di compiere atti
obbligatori per legge,si provvede a mezzo di commissario ad acta nominato dal
difensore civico regionale ovvero dal comitato regionale di controllo.
Art.138 T.U. tra i controlli si cita l’annullamento straordinario governativo di cui
alla L.400/1988.
Art. 147 T.U. disciplina i controlli interni degli enti locali.

Il controllo sugli organi,in quanto espressione del momento di unitarietà

dell’ordinamento complessivo,spetta allo Stato ed è disciplinato dagli artt. 39 e ss.
L.142/1990.
Il presidente della repubblica,su proposta del ministro dell’interno,ha il potere di
scioglimento dei consigli comunali e provinciali.
Le cause di scioglimento sono:
1. compimento di atti contrari alla Costituzione,gravi e persistenti violazioni di
legge,gravi motivi di ordine pubblico
2. impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi
per dimissioni,impedimento permanente,rimozione,decadenza,decesso del
sindaco,o del presidente della provincia,per cessazione dalla carica per
dimissioni di almeno la metà più uno dei consiglieri
3. mancata approvazione del bilancio nei termini

Istituti di partecipazione negli enti locali

35
Art. 8 T.U. :i comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono gli
organismi di partecipazione all’amministrazione locale.
• Potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo
relativo all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive
• Forme di consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di
istanze ,petizioni e proposte dei cittadini singoli
Tra gli istituti di partecipazione sono compresi :
1. l’azione popolare
2. il diritto di accesso agli atti amministrativi
3. il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso
l’amministrazione,alle strutture e ai servizi degli enti,alle organizzazioni di
volontariato e alle associazioni
L. cost. 3/2001 la materia degli istituti di partecipazione rientra ora nella potestà
legislativa delle regioni.

Territorio. E’ elemento costitutivo del comune,considerato ente a fini generali;la

regione,con propria legge,sentite le popolazioni interessate,istituisce nuovi comuni
e può modificare le loro circoscrizioni e la loro denominazione.
Art.15 T.U. salvo i casi di fusione tra più comuni,non possono essere istituiti nuovi
comuni con popolazione inferiore ai 10000 abitanti.

SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE E LORO VICENDE

Interessi:aspirazioni dei soggetti verso i beni ritenuti idonei a soddisfare bisogni
Situazione giuridica soggettiva:concreta situazione in cui è collocato un soggetto
dall’ordinamento.
• Diritto soggettivo
• Interesse legittimo
• Potere
• Obbligo
• Dovere
Qualità giuridiche:modi di essere giuridicamente definiti di una persona,di una
cosa,di un rapporto giuridico,di cui l’ordinamento faccia altrettanti presupposti per
l’applicabilità di disposizioni particolari o generali alla persona,alla cosa,al
rapporto.

Status:qualità attinenti ad una persona che globalmente derivano dalla sua

appartenenza necessaria o volontaria ad un gruppo e rappresentano il presupposto
per l’applicazione al soggetto di una serie di norme.

36
Capacità giuridica:idoneità di un soggetto ad essere titolare di situazioni
giuridiche.

Capacità giuridica degli enti pubblici:l’amministrazione ha una capacità giuridica

in ordine ai poteri di diritto comune meno estesa di quella delle persone fisiche.
Inoltre vi sono disposizioni che escludono la possibilità per alcuni enti di compiere
talune attività di diritto comune,ovvero di contrattare con soggetti diversi da quelli
specificamente indicati dalla legge.

Capacità di agire:idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il

soggetto è titolare,e che si acquista con il compimento del 18esimo anno d’età.

Legittimazione ad agire:si riferisce a situazioni specifiche e

concrete,effettivamente sussistenti,ed ai singoli rapporti.

Potere:potenzialità astratta di tenere un certo comportamento ed espressione della

capacità del soggetto. Il potere è collocato al di fuori di un rapporto concreto e
consente di produrre modificazioni delle situazioni.
Non necessariamente il potere è autoritativo e unilaterale.

Provvedimenti:atti giuridici mediante i quali si concretizza la possibilità di tenere

un certo comportamento produttivo di effetti giuridici.

Vicende giuridiche:sono rappresentate dalla costituzione,modificazione,estinzione

di situazioni giuridiche.

Diritto soggettivo:situazione in cui la legge attribuisce al titolare la possibilità di

realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse
pubblico curato dall’amministrazione .
Può essere definito come la situazione giuridica di immunità dal potere.

Norme di relazione:norme che attribuendo poteri,riconoscono interessi pubblici

superiori a quelli privati.

Dovere:vincolo giuridico a tenere un dato comportamento positivo o negativo

Obbligo:vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno specifico interesse

di chi è il titolare della situazione di vantaggio.

Interesse pretensivo:la soddisfazione dell’aspirazione del soggetto passa attraverso

il comportamento attivo dell’amministrazione.
37
Interesse oppositivo:il soggetto vedrà soddisfatta la propria pretesa quando la
pubblica amministrazione non avrà esercitato il potere.
Norme di azione:disciplina che regolamenta l’esercizio in concreto del
potere,accanto a quella che lo attribuisce.

Interesse legittimo:pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa.

Situazione soggettiva di vantaggio,costituita dalla protezione giuridica di interessi
finali che si attua non direttamente e autonomamente ma attraverso la protezione
indissolubile ed immediata di un altro interesse del soggetto,meramente
strumentale,alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della
realizzazione di tale interesse strumentale.
Riferimenti all’interesse legittimo nella Costituzione:
1. art. 24 C. è accostato al diritto soggettivo,garantendone la tutela
giurisdizionale
2. art. 103 C. è contemplato come oggetto principale della giurisdizione
amministrativa
3. art. 113 C. La sua tutela è sempre ammessa contro gli atti della pubblica
amministrazione

poteri di reazione:il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei

ricorsi giurisdizionali,volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo

poteri di partecipazione al procedimento amministrativo:documenti e osservazioni

che rappresentano il punto di vista del cittadino devono essere presi in
considerazione dall’amministrazione procedente.

Potere di accedere a documenti amministrativi:art. 22 L. 241/1990 ammette la

possibilità per i portatori di interessi giuridicamente rilevanti.

Interessi procedimentali:hanno la caratteristica di attenere a fatti procedimentali

Nota Bene:l’interesse legittimo non sorge tutte le volte in cui un soggetto venga
implicato dall’esercizio di un potere,bensì quando la soddisfazione del suo interesse
dipende dall’esercizio di un potere.
L’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto ad altri interessi e
qualificato da una norma.

Interessi diffusi:dal punto di vista soggettivo appartengono ad una pluralità di

soggetti ;dal punto di vista oggettivo attengono a beni non suscettibili di fruizione
differenziata (non frazionabilità del loro oggetto)
38
Interessi collettivi:interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato. Hanno il
carattere della personalità e della differenziazione,necessario per qualificarli come
legittimi e per le tutela davanti al giudice amministrativo.

Associazioni in materia ambientale e di tutela del consumatore:

art. 18 L. 349/1986 le associazioni in materia ambientale possono impugnare gli
atti amministrativi.
l. 281/1998 riconosce la legittimazione ad agire a tutela degli interessi collettivi a
quelle iscritte in apposito elenco delle associazioni e degli utenti rappresentative a
livello nazionale,presso il ministero dell’industria,del commercio e dell’artigianato.

Degradazione o affievolimento del diritto:vicenda di un diritto il quale,venendo a

configgere con un potere,si trasforma in un interesse legittimo.

Diritto in attesa di espansione:situazione in cui l’esercizio di un diritto dipende

dal comportamento dall’amministrazione che consentirebbe la sua espansione.

Facoltà:possibilità di tenere un certo comportamento materiale. costituisce una

delle forme di estrinsecazione del diritto e non produce modificazione giuridiche.

Aspettativa:situazione in cui versa un soggetto nelle more del completamento della

fattispecie sostitutiva di una situazione di vantaggio,diritto,potere.

Principio di libera circolazione delle persone:implica l’abolizione delle

discriminazioni tra i lavoratori degli Stati membri fondate sulla nazionalità. Una
deroga alla libertà di circolazione è ammessa per motivi di ordine
pubblico,sicurezza pubblica e sanità pubblica.
Art. 38 d. lgs 165/2001 disciplina gli impieghi presso la pubblica amministrazione.

Libertà di stabilimento (artt.43-48 trattato CE):comporta l’accesso alle attività

non salariate ed al loro esercizio,nonché la costituzione e la gestione di imprese alle
medesime condizioni fissate dall’ordinamento del paese di stabilimento per i propri
cittadini.

Libera prestazione di servizi:il servizio è ogni prestazione fornita dietro

remunerazione da un cittadino di uno Stato membro a favore di una persona
stabilita in uno Stato diverso (ma sempre dell’Unione)

Libertà di concorrenza

39
Libertà di circolazione dei beni

Obblighi di servizio pubblico

Modalità di produzione degli effetti giuridici

Schema NORMA-FATTO-EFFETTO la norma disciplina direttamente il fatto e
vi collega la produzione di effetti.

Legge provvedimento:la legge può determinare la produzione dell’effetto non già

in relazione a tutti i rapporti di un certo tipo,bensì in riferimento ad un singolo
rapporto. La legge provvedimento non presenta il carattere della generalità.

Schema NORMA-POTERE-EFFETTO l’effetto non risale immediatamente alla

legge,ma vi è l’intermediazione di un soggetto che pone in essere un atto,con il
quale si regolamenta il fatto e si pone in essere la norma giuridica.

POTERI AMMINISTRATIVI

Potere autorizzatorio ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge

all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio (previa verifica della
compatibilità dell’esercizio con l’interesse pubblico) esempio:permesso di
costruire

Abilitazione:sono atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento della idoneità

tecnica di soggetti a svolgere una determinata attività.

Omologazione:rilasciata dall’autorità in seguito all’accertamento della sussistenza

in una cosa di tutte le caratteristiche fissate dall’ordinamento.

Nullaosta:atto endoprocedimentale necessario emanato da un’amministrazione

diversa da quella procedente,con cui si dichiara che,in relazione ad un particolare
interesse non sussistono ostacoli per l’adozione del provvedimento finale.
(compatibilità con l’interesse curato)

Dispensa:provvedimento con cui l’ordinamento prevede che l’amministrazione

possa consentire in alcuni casi una deroga all’osservanza del relativo divieto o
obbligo.

Approvazione:provvedimento permissivo,avente ad oggetto un atto rilasciato ,a

seguito di una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto stesso.
40
Approvazione condizionata:annullamento con indicazione dei correttivi necessari
per conseguire l’approvazione.

Licenza:provvedimento che permette lo svolgimento di un’attività previa

valutazione della sua corrispondenza ad interessi pubblici ,ovvero della sua
convenienze in settori cui soprintende la P.A. con fini di coordinamento.
Poteri concessori:poteri il cui esercizio determina effetti favorevoli per i privati.

Concessione-contratto:convenzione bilaterale di diritto privato,per dare assetto a

rapporti patrimoniali tra concessionario e concedente.
La concessione è detta traslativa quando il diritto preesiste in capo
all’amministrazione ,ed è trasmesso al privato;è costitutiva nei casi in cui il diritto
attribuito è totalmente nuovo.

Concessione di opere pubbliche:la legislazione le equipara all’appalto ,o

comunque limita la discrezionalità dell’amministrazione,per tutelare la concorrenza.

Concessione di servizi pubblici:l’amministrazione affida lo svolgimento a privati

mediante un provvedimento concessorio per garantire alla collettività alcune
prestazioni ed attività.

Sovvenzioni:attribuiscono al destinatario vantaggi economici. Categoria

disciplinata dall’art.12 L.241/1990 (si riferisce sovvenzioni,contributi,sussidi ed
ausili finanziari,e all’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a
persone ed enti pubblici e privati).

Contributi:attengono ad attività culturali o sportive.

Sussidi:attribuzioni rientranti nella beneficenza generale.

Poteri ablatori:incidono negativamente nella sfera giuridica del

destinatario;impongono obblighi ovvero sottraggono situazioni favorevoli in
precedenza pertinenti al privato,attribuendole di norma all’amministrazione.
Il destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi oppositivi.
L’effetto ablatorio può incidere su diritti reali,diritti personali o su obblighi a
rilevanza patrimoniale.
(espropriazioni,occupazioni,requisizioni,confische,sequestri)

Espropriazione: provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà

o un altro diritto reale in capo ad un soggetto previa estinzione del diritto in capo
ad altri soggetti al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica e dietro il
versamento di un indennizzo (art.42 co.3 Cost.)
41
Occupazione temporanea (occupazione d’urgenza nel caso in cui l’opera da
realizzare sia considerata indifferibile e urgente)
Occupazione acquisitiva
Occupazione usurpativa

Requisizioni:provvedimenti mediante i quali l’amministrazione dispone della

proprietà ,o utilizza il bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico.
Requisizioni in proprietà:riguardano soltanto cose mobili e possono essere
disposte dietro corresponsione di un’indennità.
Requisizione in uso:provvedimento che ha come presupposto l’urgente
necessità;riguarda sia beni mobili che immobili e prevede la possibilità di utilizzare
il bene che rimane in proprietà del titolare.

Ordinanze di necessità e urgenza:non aprono la via all’indennizzo.art. 7

L.2248/1868:”allorché per grave necessità pubblica l’autorità amministrativa debba
disporre della proprietà privata…”

Confisca:provvedimento ablatorio a carattere non già espropriativi,bensì

sanzionatorio,e consegue alla commissione di un illecito amministrativo.

Sequestro:provvedimento ablatorio di natura cautelare

Ordini:impongono un comportamento al destinatario.Si distinguono in comandi e

divieti.
Direttive:presentano,rispetto agli ordini,una minore vincolatività.
Diffida:consiste nel formale avvertimento ad osservare un obbligo che trova il
proprio fondamento nella legge.

POTERI SANZIONATORI
Sanzione:conseguenza sfavorevole di un illecito applicata coattivamente dallo Stato
o da altro ente pubblico.
Illecito:violazione di un precetto compiuta da un soggetto
Sanzione:
• ha carattere affittivo
• è la conseguenza del comportamento antigiuridico dio un soggetto,di cui è
diretta e immediata conseguenza
sanzione amministrativa misura affittiva non consistente in una pena criminale o
in una sanzione civile,irrogata nell’esercizio di potestà amministrativa come

42
conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una
norma o di un provvedimento amministrativo.
Sanzioni ripristinatorie:che colpiscono le res e mirano a reintegrare l’interesse
pubblico leso.
Sanzioni afflittive:si rivolgono direttamente all’autore dell’illecito.
Sanzioni disciplinari:si riferiscono ai soggetti che si trovano in un peculiare
rapporto con l’amministrazione. Ai dipendenti presso le pubbliche amministrazioni
si applicano l’art.2106 c.c. e art. 7 L.300/1970.Sono devolute al giudice ordinario
tutte le controversie attinenti al loro rapporto di lavoro,comprese quelle riguardanti
le sanzioni disciplinari.
Sanzioni accessorie:consistono nella privazione o nella sospensione di facoltà o
diritti derivanti da provvedimenti della P.A.
L. 689/1981 prevede una riserva di legge per l’illecito amministrativo.Ai fini
dell’esistenza dell’illecito si richiede il dolo o la colpa.

Potere di ordinanza:esercitatile nelle situazioni di necessità e urgenza.La legge

non predetermina in modo compiuto il contenuto della statuizione in cui il potere
può concretarsi.
Il suo esercizio dà luogo alla emanazione delle ordinanze di necessità e urgenza.
Ordinanze con tingibili e urgenti del sindaco;ordinanze dell’autorità di pubblica
sicurezza.

Poteri di pianificazione e di programmazione:

la programmazione indica il complesso degli atti mediante i quali
l’amministrazione,individua le misure coordinate.La legge caratterizza i
procedimenti di programmazione e di pianificazione sotto il profilo procedimentali
(art.24 L.241/1990)

vincolo amministrativo:la legge attribuisce alla P.A. di sottoporre alcuni beni

immobili che presentano peculiari caratteristiche ambientali e urbanistiche a vincolo
amministrativo.

Efficacia dichiarativa:incide su una situazione giuridica preesistente rafforzandola

,specificandone il contenuto o affievolendola.

Atti di certazione:producono certezze che valgono extra omnes. Sono tipici e

nominati ed è da ritenere che siano espressione di un potere certificativo che
partecipa di molti caratteri di quella procedimentali.

Certificato:documento tipico rilasciato da un’amministrazione avente funzione di

ricognizione,riproduzione e partecipazione a terzi di Stati,qualità personali e fatti
43
contenuti in albi,elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari
di funzioni pubbliche.
Certificazioni:dichiarazioni di scienze esternate mediante certificato (rapporto tra
contenuto e contenente)
Registrazione:non è un certificato,in quanto la sua funzione prevalente è quella di
acquisire conoscenze rispetto a quella di esternare.

Attestati:atti amministrativi sempre tipici,ma insuscettibili di creare la medesima

certezza legale creata dalle certazione e che non mettono in circolazione una
certezza.
Attestazioni atipiche:sul piano dell’ordinamento generale creano una presunzione.
Atti di notorietà:atti formati,su richiesta di un soggetto,da un pubblico ufficiale,in
base alle dichiarazioni simultanee rese in sua presenza e sotto giuramento da alcuni
testimoni.

Dichiarazione sostitutiva:dichiarazione del privato capace di sostituire una

certificazione pubblica producendone lo stesso effetto giuridico.
La mancata accettazione della dichiarazione sostitutiva costituisce violazione dei
doveri d’ufficio (art. 74 T.U.):la legge attribuisce alla P.A. il compito di
controllare la veridicità delle dichiarazioni sostitutive,che avviene con il raffronto
del contenuto delle stesse e quello degli atti di certazione.

2 TIPI DI DICIHARAZIONI SOSTITUTIVE

1. dichiarazione sostitutiva di certificazione:documento,sottoscritto
dall’interessato in sostituzione dei certificati.
2. dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà:atti con cui il privato
comprova,nel proprio interesse e a titolo definitivo,tutti gli stati,fatti e qualità
personali non compresi in pubblici registri,albi ed elenchi,nonché stati,fatti e
qualità personali relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza.

Art. 71 T. U.:il controllo sulle dichiarazione sostitutive deve avvenire in tutti i casi
in cui sorgano fondati dubbi sulla loro veridicità.E’ effettuato secondo due
modalità:
1. consultando gli archivi dell’amministrazione certificante
2. richiedendo conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le
risultanze dei registri

Atti amministrativi generali:sono in grado di produrre effetti nei confronti di una

generalità di soggetti,titolari di quei rapporti,pur se risultano privi di forza
precettiva.

44
Esempio:chiamata alle armi,bandi di concorso,ordinanze del ministero della
pubblica amministrazione per la determinazione delle modalità di conferimento di
incarichi e di supplenze e di trasferimento degli insegnanti,atti con cui si aggiornano
i canoni di concessione di beni demaniali e patrimoniali dello Stato.
Sono ricollegabili allo schema NORMA-POTERE-EFFETTO.Non sono
caratterizzati dall’astrattezza,in quanto la produzione dell’effetto non necessità di
ulteriore esercizio di poteri da parte di altro o medesimo soggetto pubblico.

Autorizzazioni generali:L. 675/1996 in materia di autorizzazioni rilasciate dal

garante per la protezione dei dati personali per intere categorie di titolari o di
trattamenti.

Decorso del tempo:produce la modificazione di una serie di diritti ed è alla base

degli istituti della prescrizione e della decadenza.

Rinuncia:negozio avente effetto abdicativi cui può seguire un effetto traslativo o

estintivo.
Il potere,intrasmissibile e imprescrittibile,non può essere oggetto di un atto di
rinunzia. Anche l’interesse legittimo è irrinunciabile. I diritti soggettivi invece
normalmente sono rinunciabili.
L’azione correlata a interesse legittimo è rinunciabile.

ESERCIZIO DEL POTERE

Norme di azione:norme che hanno ad oggetto l’azione dell’amministrazione e non
l’individuazione di assetti intersoggettivi.

Discrezionalità amministrativa:spazio di scelta che residua allorché la normativa

di azione non predetermini in modo completo tutti i comportamenti
dell’amministrazione.
Discrezionalità tecnica:possibilità di scelta che spetta all’amministrazione allorché
sia chiamata a qualificare fatti suscettibili di varia valutazione,e si riduce ad
un’attività di giudizio a contenuto scientifico.

L’essenza della discrezionalità risiede nella ponderazione,comparativa dei vari

interessi secondari in ordine all’interesse pubblico al fine di assumere la
determinazione concreta.

FONTI DEL DIRITTO

Norme di relazione nella Costituzione:anche nella Costituzione possono essere
individuate norme direttamente attributive di poteri e di diritti.

45
Le norme di relazione proteggono in particolare i diritti soggettivi. Quindi la
violazione di una norma di relazione comporta la lesione di un diritto soggettivo.

Carenza di potere e nullità degli atti amministrativi. L’atto amministrativo

emanato in assenza di potere è da qualificare come nullo ed è sindacabile dal
giudice ordinario. Il giudice ordinario ha la giurisdizione nei casi in cui
l’amministrazione abbia agito in carenza di potere.
L’azione amministrativa che non rispetti le norme di azione è sicuramente
illegittima ;ma se sono rispettate le norme di relazione che attribuiscono il
potere,l’atto finale non è nullo,perché sussiste per esso la giuridica possibilità di
produrre effetti .Gli effetti così prodotti sono precari,nel senso che l’ordinamento
non può tollerare che siano equiparati a quelli derivati da un’azione legittima.
L’atto illegittimo può essere disapplicato dal giudice ordinario.

Fonti soggettivamente amministrative

Regolamenti:sono emanati da organi amministrativi (dello Stato,della regione e
degli altri enti pubblici) titolari del potere normativo,consistente nella possibilità di
emanare norme astratte.
L’attività normativa dell’amministrazione è soggetta non solo al principio di
preferenza della legge,ma anche a quello di legalità,che impone che ogni
manifestazione di attività normativi trovi il proprio fondamento in un a legge
generale,che indichi l’organo competente e le materie in ordine alle quali esso può
esercitarla.
La L. 400/1988 ha comportato un deciso aumento degli atti ministeriali emanati al
di fuori delle regole procedurali (volontà dell’organo politico di sottrarsi ai
condizionamenti che comportano)
Se ricorre lo schema norma-potere-effetto,atti amministrativi generali e atti
amministrativi presentano queste differenze:
• solo gli atti normativi sono astratti
• gli atti normativi sono espressione di un potere diverso da quello
amministrativo nel senso che non costituiscono esercizio di azione
dell’amministrazione,ma ne disciplinano il futuro svolgimento

Regolamenti governativi La loro disciplina è fissata dalla L. 400/1988 che ha

superato i problemi di una legge L. 100/1926 emanata prima dell’entrata in vigore
della Costituzione.

L’art. 17 della L. 400/1988 prevede diversi tipi di regolamenti governativi.

Regolamenti esecutivi rappresentano le fonti governative mediante cui sono poste
norme di dettaglio rispetto alla legge o al decreto legislativo da eseguire.

46
Regolamenti attuativi e integrativi rispetto a leggi che pongono norme di
principio,possono essere adottati al di fuori delle materie riservate alla competenza
regionale. Possono sviluppare i principi posti dalla legge,introducendo elementi
d’integrazione.
Regolamenti indipendenti sono emanati per disciplinare le materie in cui ancora
manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge,sempre che non
siano materie comunque riservate alla legge.
Regolamenti che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle
amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.
Art. 17 L. 400/1988 l’organizzazione e la disciplina degli uffici dei ministeri sono
determinate con regolamento governativo emanato ai sensi del co. 2.
L’art. 17 co. 2 L. 400/1988 disciplina i regolamenti di delegificazione:”con decreto
del presidente della Repubblica,previa deliberazione del C.d.M.,sentito il Consiglio
di Stato,sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie,non coperte da
riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione,per le quali la legge della
Repubblica,autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del
governo,determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono
l’abrogazione delle norme vigenti,con effetto dall’entrata in vigore delle norme
regolamentari”.
L’effetto abrogante è da riferire alla legge che autorizza l’emanazione e non al
regolamento stesso.

Regolamenti ministeriali e regolamenti interministeriali

I regolamenti ministeriali devono trovare il fondamento in una legge che conferisca
il relativo potere al ministro ed essere attinenti alle materie di competenza del
ministro.

Fonti secondarie
L’autonomia normativa è riconosciuta non solo a Stato e regioni ma anche ad altri
enti pubblici,con l’emanazione di Statuti e regolamenti. L’autonomia statutaria e
regolamentare è stata espressamente riconosciuta dalla L. 142/1990,secondo un
modello nel quale alla legge spetta dettare linee fondamentali dell’organizzazione
dell’ente,lasciando alle scelte autonome la possibilità di specificare.
E’ un atto espressione di autonomia costituzionalmente garantita,che deve osservare
i principi fissati dalla Costituzione.
L. cost. 3/2001 “comuni,province e città metropolitane sono enti autonomi con
propri statuti,secondo i principi fissati dalla Costituzione.
La normazione degli enti locali non si esaurisce nello Statuto,perché la legge
riconosce loro anche la potestà regolamentare (art. 117 co. 6 Cost.).
Il T.U. enti locali prevede diverse materie da disciplinare con regolamento:
• accesso ai documenti
47
 • individuazione dei responsabili del procedimento
• organizzazione delle circoscrizioni
• poteri,organizzazione e forme di pubblicità dei lavori delle commissioni
costituite in seno al Consiglio

N.B. :non sono fonti del diritto le circolari,gli atti che pongono le norme interne e la
prassi.

Principi enunciati dalla legge 241/1990

Art. 1 l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta dai
criteri di economicità,efficacia e di pubblicità.
L’economicità si traduce nell’esigenza del non aggravamento del procedimento.
L’efficacia è il rapporto tra obiettivi prefissati e obiettivi conseguiti ed esprime la
necessità che l’amministrazione miri al perseguimento nel miglior modo possibile
delle finalità ad essa affidate.

La pubblicità è un carattere che costituisce conseguenza diretta della natura

pubblica dell’amministrazione .Necessaria preordinazione della sua attività alla
soddisfazione di interessi pubblici e richiede la trasparenza dell’amministrazione
stessa.
Applicazione concreta del principio di pubblicità è costituita dal diritto di accesso ai
documenti amministrativi. Si rapportano alla pubblicità anche gli istituti della
partecipazione al procedimento amministrativo e della motivazione del
provvedimento.
Un ulteriore principio ricavabile dalla l. 241 è quello dell’azione in via
provvedimentale:ai sensi dell’art. 2l’amministrazione deve concludere il
procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Fasi del procedimento:

• fase preparatoria
• fase decisoria
• fase integrativa dell’efficacia
Tra i due estremi del procedimento trovano posto gli atti endoprocedimentale
(generano l’impulso alla progressione del procedimento,e contribuiscono a
condizionare in vario modo la scelta discrezionale finale,ovvero la produzione
dell’effetto sul piano dell’ordinamento generale).
L’illegittimità di uno degli atti del procedimento determina in via derivata
l’illegittimità del provvedimento finale.

48
In sede giurisdizionale,il terzo potrà far valere e dedurre anche i vizi che attengono
agli atti endoprocedimentale,in quanto hanno concorso alla formazione del
provvedimento che ha concluso il procedimento.
Pluriqualificazione e delle fattispecie giuridiche:lo stesso atto può rilevare sia
come atto del procedimento sia come atto lesivo di posizioni giuridiche di alcuni
terzi.
L’effetto esterno può essere prodotto anche da un atto che determini l’arresto del
procedimento.

Rapporto tra procedimenti amministrativi

Il rapporto può derivare dal fatto che alcuni procedimenti costituiscono una fase di
un procedimento principale (subprocedimenti)
I procedimenti si dicono connessi quando l’atto conclusivo di un autonomo
procedimento,condiziona l’esercizio del potere che si svolge nel corso di un altro
procedimento (connessione funzionale)
Presupposizione:al fine di esercitare legittimamente un potere,occorre la
sussistenza di un certo atto che funge da presupposto di un altro procedimento in
quanto crea una qualità in un bene,cosa o persona che costituisce oggetto anche del
successivo provvedere (esempio:dichiarazione di pubblica utilità ripetto
all’emanazione del decreto di esproprio).
Presupposto: art. 3 L. 241/1990 Si tratta di una circostanza che deve sussistere
affinché il potere sia legittimamente esercitato.

Consecuzione:per svolgere una certa attività il privato deve ottenere distinti

provvedimenti non connessi sotto il profilo giuridico,ma di fatto attinenti al
medesimo bene della vita. In tali ipotesi il nesso tra i vari procedimenti non è di
presupposizione,ma di consecuzione,i vari procedimenti corrono cioè in
parallelo,mentre la soddisfazione delle aspirazioni del privato è subordinata alla
conclusione dell’ultimo degli stessi.

Iniziativa del procedimento amministrativo

Il procedimento si apre con l’iniziativa,che può essere ad istanza di parte ovvero
d’ufficio. L’iniziativa ad istanza è caratterizzata dal fatto che il dovere di procedere
sorge a seguito dell’atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un
soggetto pubblico diverso dall’amministrazione cui è attribuito il potere o da un
organo differente da quello competente a provvedere. In questi ultimi 2 casi
l’istanza consiste in un atto amministrativo.

Proposta:atto di iniziativa,anche con contenuto valutativo,con cui si suggerisce

l’esplicazione di una certa attività. Può essere vincolante o non vincolante. Se
49
vincolante,la proposta comporta il dovere dell’amministrazione procedente di
conformarsi alla stessa,e di far proprio il contenuto dell’atto proposto. Se invece la
proposta non è vincolante,l’amministrazione ha la possibilità di seguirla o no.

Richiesta:atto d’iniziativa,consistente in una manifestazione di volontà,mediante il

quale un’autorità sollecita ad un altro soggetto pubblico l’emanazione di un
determinato atto amministrativo.

Designazione:consiste nell’indicazione di uno o più nominativi all’autorità

competente a provvedere ad una nomina.

Istanza:proviene dal solo cittadino ed è espressione della sua autonomia privata.

Art. 39 T.U.:è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di richiedere

l’autenticazione della sottoscrizione delle domande per la partecipazione a selezioni
per l’assunzione nelle pubbliche amministrazioni,nonché ad esami per il
conseguimento di abilitazioni,diplomi o titoli culturali.
Le istanze hanno anche contenuto rappresentativo d’interessi,svolgendo una
funzione anticipatrice di quella che la legge affida alle memorie e osservazioni che
possono essere prodotte nel corso dell’istruttoria. A fronte
dell’istanza,l’amministrazione deve dar luogo al procedimento,ma può anche
rilevarne l’erroneità o l’incompletezza. In tale ipotesi deve procedere alla richiesta
della rettifica. Il dovere per l’amministrazione di procedere sorge soltanto quando
l’ordinamento riconosca la sussistenza di una posizione qualificata in capo al
privato. In caso contrario l’atto del privato si configura come mera
denuncia,mediante la quale si rappresenta una mera situazione di fatto
all’amministrazione,chiedendo l’adozione di provvedimenti,o più in generale di
misure,senza tuttavia che l’ordinamento riconosca in capo al privato un interesse
protetto.
La nozione di denuncia è usata anche per indicare la comunicazione da parte del
privato dell’inizio dell’attività sottoposta al controllo previsto dall’art. 19 L.
241/1990.

Iniziativa d’ufficio:

50
Dovere di concludere il procedimento
Art. 2 L.241/1990 entro il termine stabilito il procedimento deve essere concluso.
Il procedimento si conclude con l’emanazione dell’ultimo atto della serie
procedimentale,che non necessariamente coincide con il provvedimento.
esempio:atti di controllo o accettazione dell’interessato,che seguono l’emanazione
del provvedimento.
Il legislatore chiarisce che la P.A. ha il dovere di concludere il
procedimento,mediante l’adozione di un provvedimento espresso.il termine si
intende rispettato quando entro 30 giorni emani il provvedimento finale.

Se li termine decorre inutilmente senza che l’amministrazione abbia emanato, il

cittadino ha a disposizione una serie di rimedi giuridici .il ritardo può causare una
responsabilità dell’amministrazione per la lesione di interessi meritevoli di tutela.

Silenzio inadempimento:si forma quando l’amministrazione non ha emanato

l’atto nel termine prefissato,in una situazione in cui l’ordinamento non attribuisce
a questo comportamento nessun effetto giuridico,equivalente al rilascio di un
provvedimento positivo o di un diniego.
Talora l’ordinamento riconosce poteri sostitutivi in capo ad amministrazioni
diverse da quelle competenti a provvedere che siano rimaste inerti.

Illecito disciplinare:il ritardo nell’emanazione dell’atto amministrativo può

integrare un’ipotesi di illecito disciplinare a carico del dipendente. L’ordinamento
prevede altresì la responsabilità civile a carico dell’agente. Il privato può chiedere
il risarcimento dei danni conseguenti all’omissione o al ritardo nel compimento di
atti o di operazioni cui l’impiegato sia tenuto per legge o per regolamento.
L’interessato,quando siano trascorsi 60 giorni dalla data di presentazione
dell’istanza ,deve notificare una diffida all’amministrazione e all’impiegato,a
mezzo di ufficiale giudiziario;decorsi inutilmente 30 giorni dalla diffida,egli può
proporre l’azione volta al risarcimento del danno.

328 c.p. (modificato dalla L.86/1990) il pubblico ufficiale o incaricato di

pubblico servizio ,che,entro 30 giorni dalla richiesta redatta in forma scritta da chi
vi abbia interesse, non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le
ragioni del ritardo,è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino
ad 1032 euro.

Mancato coordinamento tra l’art.329 c.p. e la L.241/1990

Perché si integri il reato è sufficiente l’inerzia nel compiere un atto,che non è
necessariamente il provvedimento finale (richiedendosi il requisito del dolo).

51
Dovere di concludere il procedimento
Art. 2 L.241/1990 entro il termine stabilito il procedimento deve essere concluso.
Il procedimento si conclude con l’emanazione dell’ultimo atto della serie
procedimentale,che non necessariamente coincide con il provvedimento. esempio:atti d
controllo o accettazione dell’interessato,che seguono l’emanazione del provvedimento.
Il legislatore chiarisce che la P.A. ha il dovere di concludere il procedimento,mediante
l’adozione di un provvedimento espresso.il termine si intende rispettato quando entro 30
giorni emani il provvedimento finale.

Se li termine decorre inutilmente senza che l’amministrazione abbia emanato, il cittadin

ha a disposizione una serie di rimedi giuridici .il ritardo può causare una responsabilità
dell’amministrazione per la lesione di interessi meritevoli di tutela.

Silenzio inadempimento:si forma quando l’amministrazione non ha emanato l’atto nel

termine prefissato,in una situazione in cui l’ordinamento non attribuisce a questo
comportamento nessun effetto giuridico,equivalente al rilascio di un provvedimento
positivo o di un diniego.
Talora l’ordinamento riconosce poteri sostitutivi in capo ad amministrazioni diverse da
quelle competenti a provvedere che siano rimaste inerti.

Illecito disciplinare:il ritardo nell’emanazione dell’atto amministrativo può integrare

un’ipotesi di illecito disciplinare a carico del dipendente. L’ordinamento prevede altres
la responsabilità civile a carico dell’agente. Il privato può chiedere il risarcimento dei
danni conseguenti all’omissione o al ritardo nel compimento di atti o di operazioni cui
l’impiegato sia tenuto per legge o per regolamento. L’interessato,quando siano trascorsi
60 giorni dalla data di presentazione dell’istanza ,deve notificare una diffida
all’amministrazione e all’impiegato,a mezzo di ufficiale giudiziario;decorsi inutilmente
30 giorni dalla diffida,egli può proporre l’azione volta al risarcimento del danno.

328 c.p. (modificato dalla L.86/1990) il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico

servizio ,che,entro 30 giorni dalla richiesta redatta in forma scritta da chi vi abbia
interesse, non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del
ritardo,è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino ad 1032 euro.

Mancato coordinamento tra l’art.329 c.p. e la L.241/1990

Perché si integri il reato è sufficiente l’inerzia nel compiere un atto,che non è
necessariamente il provvedimento finale (richiedendosi il requisito del dolo).

Principio tempus regit actum Ogni atto deve essere disciplinato dalla normativa vigen
al momento in cui essa è posta in essere.il principio vale anche per il provvedimento
finale,così,nell’ipotesi in cui la sua emanazione richieda,ai sensi della normativa
52
sopravvenuta,l’esistenza di atti endoprocedimentali non previsti dalla legge precedente
non sussistenti,l’amministrazione dovrà rifiutarsi di emanarlo (fatta salva l’ipotesi di
integrazione).

Responsabile del procedimento

Soggetto che svolge importanti compiti sia in relazione alla fase di avvio dell’azione
amministrativa sia allo svolgimento del procedimento nel suo complesso.
Art. 4 L.241/1990 le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare l’unità
organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale,nonché all’adozione del provvedimento finale.
Seguirà l’individuazione del responsabile del procedimento,persona fisica che
agirà in concreto.
Compiti del responsabile art. 6 L.241/1990
Guida del procedimento,coordinatore dell’istruttoria,organo d’impulso.Inoltre
il responsabile rappresenta il punto centrale di riferimento per i privati,per
l’amministrazione procedente,e per gli organi di altre amministrazione.
Il responsabile può anche chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di
dichiarazioni o istanze erronee o incomplete.
Il responsabile ha compiti di impulso del procedimento:propone l’indizione,o (se ne ha
competenza) indice la conferenza di servizi,che hanno un rilievo istruttorio.
Il responsabile instaura il dialogo con i soggetti interessati al procedimento mediante la
comunicazione dell’avvio del procedimento,lo prosegue nella fase della partecipazione
anche dopo l’emanazione del provvedimento finale.

Conclusione del procedimento amministrativo:provvedimento e accordi

amministrativi

L’amministrazione conclude il procedimento emanando una decisione.

Decisione:il termine è usato oggi dal legislatore con riferimento a tutti i provvedimenti
anche perché tutti i procedimenti devono consentire la partecipazione e il contraddittori
con gli interessati.la fase decisoria può essere costituita da una serie di atti,da un atto
proveniente da un unico organo,da un fatto ovvero da un accordo.
Allorché la fase decisoria consista nella emanazione di atti o deliberazioni preliminari
determinati dal contenuto del provvedimento finale,si assiste all’adozione da parte di un
organo di un atto che per produrre effetti deve essere esternato ad opera di un altro
organo.
Atto complesso:Determinazione preliminare e atto finale:i 2 atti si fondono in un
medesimo atto dando luogo all’atto complesso ,formato appunto da più manifestazioni d
volontà,tutte attinenti alla fase decisoria.

53
Concerto:istituto che si riscontra di norma nelle relazioni tra organi dello stesso
ente:solo l’autorità concertante ha potere di iniziativa.

Intesa:di norma viene raggiunta tra enti differenti ai quali si imputa l’effetto
(un’amministrazione deve chiedere l’intesa ad altra autorità ,il cui consenso condiziona
l’atto finale)

Conferenza di servizi decisoria

La legge ammette che gli atti determinativi o condizionanti il contenuto della
decisione finale possono essere sostituiti dalla determinazione assunta in seno
alla conferenza di servizi.
L’art 14 della l.241/1990 differisce dalla conferenza istruttoria,anche se in alcune parti
disciplina è identica:introduce infatti i modello della conferenza decisoria.
Il legislatore la circoscrive ai casi in cui sia necessario acquisire
intese,concerti,nullaosta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni
pubbliche. La conferenza di servizi tende ad un accordo tra amministrazioni il quale
non elimina la necessità dell’emanazione del successivo provvedimento. In caso di
dissenso espresso da un soggetto convocato alla conferenza,l’art 14 della L.241/1990
consente che la determinazione conclusiva del procedimento possa essere comunque
assunta dall’amministrazione procedente “sulla base della maggioranza delle posizioni
espresse in sede di conferenza di servizi. Alla determinazione conclusiva favorevole
della conferenza decisoria si conforma il provvedimento finale,che sostituisce
autorizzazioni,concessioni,nulla osta e atti di assenso.

SILENZIO-INADEMPIMENTO,SILENZIO-RIGETTO,SILENZIO
SIGNIFICATIVO,SILENZIO DEVOLUTIVO

Silenzio-inadempimento:è un mero fatto e si realizza quando

l’amministrazione,ometta di provvedere senza che vi sia una particolare attribuzione
legislativa di significato a tale inerzia.
Art.2 L.241/1990 trascorso il termine fissato per la conclusione del procedimento,il
silenzio può ritenersi formato. Si ritiene formato il silenzio inadempimento allo scadere
del termine per provvedere,a partire dal quale decorre il termine per proporre ricorso
giurisdizionale,volto ad ottenere una sentenza dichiarativa dell’obbligo di provvedere.

Silenzio-rigetto:si forma nei casi in cui l’amministrazione,alla quale sia stato

indirizzato un ricorso amministrativo,sia rimasta inerte.La disciplina è stabilita dal
d.p.R. 1199/1971 che dispone che il ricorso si ritiene respinto trascorsi 90 giorni dalla
presentazione del ricorso gerarchico.

54
Silenzio significativo:l’ordinamento collega al decorso del termine la produzione di un
effetto equipollente all’emanazione di un provvedimento favorevole (silenzio assenso)
o di diniego (silenzio-diniego) a seguito di un’istanza di un privato titolare di un
interesse pretensivo.
Esempio di silenzio diniego:art. 53 d.lgs. 165/2001 ai sensi del quale l’autorizzazione
richiesta dai dipendenti pubblica all’amministrazione di appartenenza al fine dello
svolgimento di incarichi retribuiti si intende definitivamente negata quando sia
inutilmente decorso il termine di 30 giorni per provvedere.

In caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni il dichiarante è punito con la

sanzione di cui all’art.483 c.p.

Silenzio devolutivo:art. 17 L.241/1990 l’inutile decorso del termine consente al

soggetto pubblico procedente di rivolgersi ad un’altra amministrazione,al fine di
ottenere una valutazione tecnica non resa dall’amministrazione alla quale era stata
inizialmente richiesta.

Denuncia di inizio attività,disciplinata dall’art. 19 L.241/1990

Con la denuncia di inizio attività è eliminata l’intermediazione di un potere
amministrativo in ordine all’esplicazione di un’attività privata,con la conseguenza che
lo svolgimento di siffatta attività trova il proprio titolo di legittimazione nella legge
,che ne fissa il regime. A differenza del silenzio assenso,la denuncia di inizio attività
non costituisce una forma di conclusione del procedimento amministrativo,che
manca,in assenza di un potere abilitativo.
Unico onere del privato è quello di comunicare l’avvio dell’attività con un atto che non
è una domanda,ma una informativa cui è subordinato l’esercizio del diritto.
Spetta all’amministrazione competente,entro e non oltre 60 giorni dalla
denuncia,verificare d’ufficio la sussistenza del presupposto e dei requisiti di legge
richiesti e disporre,se del caso,con provvedimento motivato da notificare all’interessato
entro il medesimo termine il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei
suoi effetti salvo che,l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente della
attività ed i suoi effetti entro il termine prefissato dall’amministrazione stessa.

Potere di controllo non costituisce l’esercizio di autotutela. L’ amministrazione si

limita a riscontrare la corrispondenza con la normativa di quanto dichiarato dal
privato ,senza operare ponderazioni tra l’interesse pubblico e quello del privato.

Atto amministrativo:è definito come qualsiasi manifestazione di

volontà,desiderio,giudizio o conoscenza proveniente da una pubblica amministrazione
nell’esercizio di una potestà amministrativa.

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Provvedimento:atto con cui si chiude il procedimento amministrativo (è emanato
dall’organo competente). Soltanto il provvedimento è dotato di effetti sul piano
dell’ordinamento generale.
Comunque l’amministrazione pone anche in essere comportamenti giuridicamente
rilevanti che non sono atti amministrativi in senso proprio (operazioni materiali e
misure di partecipazione)

Interpretazione del provvedimento giuridica qualificazione del provvedimento

stesso,del suo contenuto e dei suoi effetti. L’atto di norma è composto da una
intestazione (indica l’autorità emanante),da un preambolo (in cui sono enunciate le
circostanze di fatto e quelle di diritto),dalla motivazione (ragioni giuridiche e
presupposti di fatto del provvedere) e dal dispositivo (rappresenta la parte precettiva
del provvedimento e contiene la concreta statuizione)

Agli atti amministrativi si applicano alcune delle norme del codice civile per
l’interpretazione del contratto:
art. 1362 c.c. rilevanza dell’intenzione del soggetto e comportamento complessivo
art.1363 c.c. le clausole si interpretano l’una per mezzo delle altre
art. 1364 c.c. l’atto non si riferisce che agli oggetti suoi propri
art.1367 c.c. le disposizioni devono interpretarsi nel senso in cui possono avere
qualche effetto.
Art.1366 c.c. il contratto si deve interpretare secondo buona fede.

Non è possibile l’interpretazione autentica vincolante per i terzi da parte

dell’amministrazione autrice dell’atto (riconosciuta solo al legislatore).

Componente fondamentale del procedimento è la volontà intesa come volontà

procedimentale.
Autoritatività:connotazione del potere rivolto alla cura dei pubblici interessi e
preordinato alla produzione di effetti giuridici in capo ai terzi,propria di ogni
provvedimento amministrativo con cui tale potere si esercita,indipendentemente dalla
natura favorevole o sfavorevole degli effetti.

Unilateralità,tipicità e nominatività del potere

Il provvedimento è sempre caratterizzato dal perseguimento unilaterale di interessi
pubblici e dalla produzione unilaterale di vicende giuridiche sul piano
dell’ordinamento generale in ordine a situazioni giuridiche dei privati.

Tipicità del provvedimento amministrativo:diretta espressione del principio di

legalità,è in primo luogo correlata agli effetti di modificazione delle situazioni
giuridiche soggettive di terzi.
56
Principio di nominatività:la P.A. per conseguire effetti tipici può ricorrere soltanto
agli schemi individuati in generale dalla legge.
La distinzione tra nominatività e tipicità si percepisce se si pensi alle ordinanze di
necessità e urgenza,atti nominati,ma i cui effetti non sono compiutamente definiti dalla
legge.
L’ordinamento generale appresta 2 tipi di vicende giuridiche che possono essere
prodotte dall’amministrazione,la predeterminazione degli elementi del potere che può
essere esercitato per conseguire quegli effetti.

Elementi essenziali del provvedimento e clausole accessorie

Elementi la cui assenza impedisce al provvedimento di venire in vita,e che
costituiscono i limiti del potere attribuito all’amministrazione il cui provvedimento è
espressione.

Soggetto:il potere è conferito ad un soggetto pubblico,dotato di personalità

giuridica.La violazione della norma relativa ai limiti soggettivi del potere determina la
nullità del provvedimento. Lo svolgimento da parte di un’autorità di una potestà
spettante ad altro ente dà luogo ad un atto che non produce effetti straripamento del
potere o incompetenza assoluta)

Contenuto del provvedimento

Il potere consiste nella possibilità di produrre una determinata vicenda
giuridica:contenuto dispositivo del potere.La dottrina distingue tra contenuto:
• Necessario
• Accidentale
• Implicito o naturale
L’insieme delle disposizioni,dette anche clausole accessorie,che la volontà
dell’amministrazione può produrre nell’atto,in aggiunta a quelle di contenuto
necessario,costituisce il contenuto eventuale o accidentale dell’atto
(condizione,termine,modo)
Sono apponibili ai provvedimenti le condizioni sempre che l’amministrazione
disponga di discrezionalità.
Termine:spesso la limitazione temporale all’efficacia di un atto deriva direttamente
dalla legge.
Modo:è proprio solo degli atti di liberalità.

Oggetto del provvedimento

57
termine passivo della vicenda che verrà a prodursi in seguito all’azione
amministrativa:deve essere possibile,lecito,determinato e determinabile. l’oggetto può
essere il bene,la situazione giuridica o l’attività destinati a subire effetti giuridici.
Il potere e il corrispondente provvedimento sono caratterizzati dalla preordinazione alla
cura dell’interesse pubblico che è risultato vincente nel giudizio di bilanciamento tra
valori diversi,risolto dalla norma di relazione (finalità o causa del potere).
La legge attributiva del potere può inoltre prevedere che l’atto debba rivestire una certa
forma a pena di nullità (di norma si tratta della forma scritta)

Difformità del provvedimento dal paradigma normativo :nullità e illiceità del

provvedimento amministrativo
Le conseguenze che l’ordinamento prevede con riferimento ai casi in cui il
provvedimento sia difforme dal paradigma normativo variano a seconda del tipo di
norma non rispettata.:
• Il provvedimento emanato in violazione delle norme attributive del potere è
nullo.
• Nel caso del mancato rispetto di una norma attributiva del potere in concreto,il
provvedimento va qualificato come illecito.
• Ove sia difforme dalle norme di azione che disciplinano l’esercizio del potere
va qualificato come annullabile
La dottrina amministrativa riconduce nullità,illiceità e annullabilità nell’ambito della
categoria dell’invalidità,consistente nella difformità dell’atto dalla normativa che lo
disciplina. Il regime giuridico della nullità è ripreso da quello codicistico:assenza di
effetti,insanabilità,rilevabilità d’ufficio,e possibilità di conversione dell’atto in
qualsiasi tempo.

Secondo la giurisprudenza,il criterio di discriminazione tra la giurisdizione del giudice

amministrativo e quella del giudice ordinario si fonda sulla contrapposizione tra
cattivo esercizio del potere e carenza di potere. Il potere non esiste e l’effetto non si
produce quando l’amministrazione agisce violando una norma attributiva del potere.

L’illegittimità del provvedimento amministrativo

L’atto emanato nel rispetto delle norme attributiva del potere ma in difformità di quelle
di azione è affetto da illegittimità ed è sottoposto al regime dell’annullabilità.
Produce effetti perché le norme che riconoscono la possibilità di produrre effetti sono
state rispettate;questi effetti sono precari,nel senso che l’ordinamento prevede
strumenti giurisdizionali per eliminarli. L’atto illegittimo inoltre è annullabile da parte
della stessa amministrazione in via di autotutela,ovvero in sede di controllo o di
decisione di ricorsi amministrativi;può essere disapplicato dal giudice ordinario che
incidentalmente sia chiamato a verificarne la legittimità al fine di decidere una
58
controversia che attiene alla lesione di diritti soggettivi. Il provvedimento legittimo può
essere convalidato.

Tipi di illegittimità (4 tipi)

1. illegittimità originaria:L’illegittimità si determina con riferimento alla
normativa in vigore al momento della perfezione dell’atto.
2. illegittimità sopravvenutaLa normativa sopravvenuta successivamente
all’emanazione del provvedimento in generale non incide sulla validità dello
stesso. Il mutato quadro normativo può aprire la via all’adozione di
provvedimenti di riesame.
3. illegittimità derivata:l’ipotesi di annullamento dell’atto che costituisce il
presupposto di altro atto dà luogo ad un caso di illegittimità derivata.E’
incerto se l’annullamento dell’atto presupposto travolga automaticamente gli
atti successivi. Dall’illegittimità caducante si distingue l’illegittimità
meramente invalidante dell’atto successivo,che deve essere impugnato o
annullato autonomamente.
4. illegittimità parziale:si riscontra quando solo una parte del contenuto sia
illegittimo ,sicchè soltanto essa sarà oggetto di annullamento,salvo che
eliminandola non sia più possibile configurare come tale l’atto
amministrativo;la restante parte resta in vigore,determinando un cambiamento
del contenuto originario dell’atto.

Vizi di legittimità del provvedimento amministrativo

I vizi di legittimità degli atti amministrativi sono :
1. incompetenza
2. violazione di legge
3. eccesso di potere

l’analisi dei vizi va condotta tenendo conto che essi conseguono alla violazione delle
norme di azione,cioè delle disposizioni che attengono alle modalità di esercizio di un
potere..

incompetenza:vizio che consegue alla violazione della norma di azione che definisce
la competenza dell’organo,e cioè il quantum di funzioni spettante all’organo stesso.
Incompetenza assoluta:violazione di una norma attinente all’elemento soggettivo ma
che sia norma di relazione.
Incompetenza relativa:consegue alla violazione di norme di azione (l’atto sarà nullo
per carenza di potere).

Tipi di incompetenza:
l’incompetenza può aversi per:
59
 • materia
• valore
• grado
• territorio
Il vizio di violazione di legge sussiste allorché si violi una qualsiasi altra norma di
azione generale ed astratta che non attenga alla competenza.
Il vizio ricorre dunque in tutti i casi in cui sia violata una norma di
azione,indipendentemente dal fatto che essa sia contenuta nella legge in senso
formale,ovvero in altra fonte (Costituzione,normativa
comunitaria,regolamento,statuto,etc..)
La violazione di legge abbraccia moltissime situazioni:
• violazioni procedimentale
• vizi di forma
• Carenza di presupposti fissati dalla legge
• Violazione delle norme sulla formazione della volontà collegiale
• Violazione del principio di parità di trattamento

VIZIO DI ECCESSO DI POTERE

Sussiste quando la facoltà di scelta spettante all’amministrazione non è correttamente
esercitata.
Principio di logicità congruità
Forma classica dell’eccesso di potere è lo sviamento,che ricorre quando
l’amministrazione persegue un fine differente da quello per il quale il potere le è stato
conferito.
La giurisprudenza ha elaborato una serie di figure sintomatiche. Per il giudice
amministrativo è di norma sufficiente ,ai fini dell’annullamento,rilevare il sintomo
senza che si avverta l’urgenza di compiere indagini ulteriori.
• Violazione della prassi
• Manifesta ingiustizia (sproporzione tra sanzione e illecito)
• Contraddittorietà tra più parti dello stesso atto (tra dispositivo e preambolo o
motivazione) o tra più atti
• Disparità di trattamento tra situazioni simili
• Travisamento dei fatti
• (si assume a presupposto dell’agire una situazione che non sussiste in realtà )
• incompletezza e difetto dell’istruttoria
• inosservanza dei limiti dei parametri di riferimento
• e dei criteri prefissati per lo svolgimento futuro dell’azione

60
meritano un cenno particolare i vizi della motivazione e la violazione delle circolari e
delle norme interne.
Ricorre eccesso di potere allorché la motivazione sia:
• insufficiente
• incongrua (dà peso indebito ad alcuni profili)
• contraddittoria
• apodittica
• dubbiosa
• illogica
• perplessa
in tali ipotesi si parla di difetto di motivazione.
L’assenza di motivazione (altrimenti detta carenza di motivazione) oggi dà luogo al
vizio di violazione di legge,atteso che la motivazione è obbligatoria.
Costituiscono eccesso di potere anche le violazione i di circolari ,di ordini e di
istruzioni di servizio e il mancato rispetto della prassi amministrativa.

Circolare:atto non avente carattere normativo,mediante la quale l’amministrazione

fornisce indicazioni in via generale e astratta in ordine alle modalità con cui dovranno
comportarsi in futuro i propri dipendenti e i propri uffici.

Prassi amministrativa:comportamento costantemente tenuto da un’amministrazione

nell’esercizio di un potere. Non si tratta di una fonte del diritto:tale qualifica spetta alla
consuetudine,che si differenzia dalla prassi perché è il risultato del comportamento di
una certa generalità di consociati è perché è caratterizzata dall’opinio juris ac
necessitatis. Quindi l’inosservanza della prassi non dà luogo a violazione di legge ,ma
può essere sintomo (senza adeguata motivazione) di eccesso di potere.

Norme interne
Norme non operanti per l’ordinamento generale,non aventi la natura di norme
giuridiche e destinate a disciplinare soltanto i rapporti interni.

Motivazione di provvedimenti e di atti amministrativi

Il dovere di motivazione è stato introdotto dall’art. 3,co. 1 L. 241/1990,secondo cui
ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato. Fanno eccezione gli atti
normativi e gli atti a contenuto generale. Secondo la giurisprudenza invece è richiesta
per gli atti di alta amministrazione.
Contenuto della motivazione
La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione amministrativa,in relazione alle risultanze dell’istruttoria.la
legge raggruppa in un’unica definizione sia ciò che precedentemente la dottrina
61
qualificava come motivazione in senso stretto (indicazione dei motivi) sia la
giustificazione (indicazione dei presupposti dell’agire). Quindi anche i provvedimenti
vincolati devono essere motivati.
Ai sensi dell’art.3 L.241/1990 il dovere di motivare è soddisfatto se il provvedimento
richiama altro atto che contenga esplicita motivazione e questo sia reso disponibile
(motivazione per relationem). La motivazione deve essere comunque formata
contestualmente all’adozione della decisione.
L’esclusione del dovere di motivazione degli atti a contenuto generale non impedisce
che,quando contengano clausole specifiche di peculiare applicazione,queste possano
essere considerate provvedimentali e debbano essere quindi motivate.

Vizi di merito e irregolarità del procedimento

Merito amministrativo:insieme delle soluzioni compatibili con il canone di congruità-
logicità che regola l’azione discrezionale,distinguibili e graduabili tra di loro soltanto
utilizzando criteri di opportunità e convenienza.

Irregolarità:l’atto,pur difforme dal diritto,non solo è pienamente efficace,ma non

illegittimo. La violazione della norma comporterebbe soltanto sanzioni a carico
dell’agente o altre conseguenze che non incidono sull’atto. Sarebbero ipotesi di
irregolarità:
• la mancata indicazione,nel provvedimento,del termine e dell’autorità cui deve
essere presentato l’eventuale ricorso
• l’errore nell’intestazione del provvedimento o nell’indicazione di una legge
• violazione di disposizioni relative alle procedure concorsuali
La figura dell’irregolarità è riferita in dottrina alle carenze di natura fiscale:in questi
casi in attesa della regolarizzazione l’atto è spesso inefficace.

Procedimenti di riesame dell’atto

illegittimo:convalida,conferma,annullamento,riforma
I provvedimenti di secondo grado sono caratterizzati dal fatto di essere espressione di
autotutela e di avere ad oggetto altri e precedenti provvedimenti amministrativi e fatti
equipollenti.
• Poteri di riesame sotto il profilo della validità
• Poteri di revisione relativi all’efficacia di precedenti atti
Il procedimento di riesame può avere esiti differenti:
1. conferma della legittimità
2. riscontro dell’illegittimità (sanabile) dell’atto
3. riscontro dell’illegittimità non sanabile dell’atto

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il provvedimento che viene adottato quando l’amministrazione verifica l’insussistenza
di vizi nell’atto sottoposto a riesame viene definito atto di conferma o atto
confermativo.

Convalida:provvedimento di riesame a contenuto conservativo,posto in essere

dall’amministrazione competente ad emanare l’atto viziato o dall’amministrazione
gerarchicamente superiore.

Sanatoria:ricorre allorché il vizio dipende dalla mancanza,nel corso del

procedimento,di un atto endoprocedimentali la cui adozione spetta a soggetto diverso
dall’amministrazione competente ad emanare il provvedimento finale.L’ atto può
essere sanato da un intervento tardivo che dà luogo ad una sostanziale inversione
dell’ordine procedimentale.

Annullamento d’ufficio (o annullamento in sede di autotutela):provvedimento

mediante il quale si elimina un atto invalido e vengono rimossi ex tunc gli effetti
prodotti (anche se consistono nella costituzione di un diritto soggettivo in capo al
destinatario).

Presupposti dell’annullamento:
Illegittimità del provvedimento e sussistenza di un interesse pubblico specifico.
Efficacia dell’annullamento
La produzione degli effetti retroattivi dell’annullamento può essere impedita
dall’esistenza di situazioni già consolidate non suscettibili di rimozione o la cui
rimozione configgerebbe con il principio di buona fede o di affidamento ingenerato in
capo a chi vi abbia dato esecuzione.

Convalescenza
Il potere di annullamento viene esercitato senza un limite temporale,pur se l’eccessivo
decorso del tempo,rapportato all’affidamento ingenerato nei terzi,può causare
l’illegittimità del relativo atto.in questo caso ricorre la figura della convalescenza
dell’atto per decorso del tempo,la quale impedisce l’annullamento d’ufficio di atti
illegittimi qualora essi abbiano prodotto i loro effetti per un periodo adeguatamente
lungo.
Titolarità del potere di annullamento
Spetta all’autorità che ha emanato l’atto, o a quella gerarchicamente superiore.
Potere governativo di annullamento
L’ordinamento prevede il potere del governo di procedere in ogni tempo (art. 118
T.U. enti locali e art.2 L.400/1988) all’annullamento degli atti di ogni
amministrazione. Il potere in esame ha carattere straordinario,ed è da ascrivere a quelli
di alta amministrazione (il provvedimento, su proposta del ministro dell’interno, è
63
emanato,d’ufficio o su denuncia,con decreto del presidente della Repubblica ,su
deliberazione del Consiglio dei ministri e previo parere del consiglio di Stato).

Riforma:la parte annullata è sostituita da altro contenuto,con efficacia ex nunc.

Esistono due tipi di riforma:aggiuntiva e sostitutiva.

Conversione:istituto che riguarda gli atti nulli.In luogo dell’atto nullo è da considerare
esistente un differente atto ,purchè sussistano tutti i requisiti di questo.Opera ex tunc.
In dottrina e in giurisprudenza si ammette talora la possibilità della conversione anche
di atti annullabili.

Inoppugnabilità:è la condizione in cui l’atto viene a trovarsi qualora siano trascorsi i

termini per impugnarlo. L’atto inoppugnabile è sempre annullabile d’ufficio e
disapplicabile dal giudice ordinario.

Acquiescenza:accettazione spontanea e volontaria,da parte di chi potrebbe impugnarlo

,delle conseguenze dell’atto,e quindi della situazione da esso determinata.

Ratifica:ricorre quando sussiste la legittimazione straordinaria di un organo ad

emanare a titolo provvisorio e in una situazione d’urgenza un provvedimento che
rientra nella competenza di un altro organo ,il quale ratificando fa proprio il
provvedimento originariamente legittimo.

Rettifica:riguarda atti irregolari e consiste nell’eliminazione dell’errore.E’ ammissibile

nei limiti in cui sia configurabile l’irregolarità

Retrodatazione degli atti amministrativi:conferita ad atti adottati ora per allora,cioè

ad atti che l’amministrazione sarebbe stata tenuta ad emanare.
Atti ad efficacia istantanea:l’effetto si produce,esaurendosi,in un dato momento e
riguarda un singolo accadimento o fatto storico o isolata situazione.
Atti ad efficacia durevole o prolungata:attengono ad una pluralità di comportamenti
considerata come una categoria unitaria.Solo per questi atti si pone il problema delle
vicende,perché l’efficacia può venire meno per l’estinzione del soggetto,il maturare del
termine finale,il realizzarsi della condizione risolutiva ,estinzione del rapporto
instaurato con l’atto.

Proroga:provvedimento con cui si protrae ad un momento successivo il termine finale

dell’efficacia di un provvedimento durevole. La proroga in senso proprio va adottata
prima della scadenza del provvedimento di primo grado (se emanata successivamente
si tratta in realtà di rinnovazione).

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Revoca:provvedimento che fa venire meno la vigenza degli atti ad efficacia durevole,a
conclusione di un procedimento per verificare se i risultati cui si è pervenuti meritano
di essere conservati

Da pag. 314 (cancellare in stampa)

Esecutività ed esecutorietà del provvedimento amministrativo

Esecutività:idoneità del provvedimento a produrre i suoi effetti una volta diventato

efficace.

Esecutorietà:possibilità che l’esecuzione del provvedimento sia compiuta,in

quanto espressione di autotutela,direttamente dalla pubblica amministrazione,senza
dover ricorrere direttamente ad un giudice.
Mezzi dell’esecutorietà:
• se il contenuto del provvedimento comporta la diretta incisione nella sfera del
soggetto ed in particolare un obbligo di dare o consegnare, a fronte del rifiuto
del privato l’amministrazione può egualmente conseguire il risultato pratico.
• Se il provvedimento costituisce obblighi di fare infungibili l’amministrazione
può procedere alla coercizione diretta,se ammessa dalla legge e se compatibili
con i valori costituzionali
• Se l’obbligo consta di una prestazione infungibile può essere prevista
l’esecuzione d’ufficio:l’amministrazione esegue direttamente,con propri
mezzi ma a spese del terzo.
• Nei casi di obblighi di dare relativi a somme di denaro ,la legge prevede
l’esecuzione forzata esattoriale.

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ACCORDI AMMINISTRATIVI
Accordi tra amministrazione e privati ex. Art.11, L.7 agosto 1990 ,n.241
Accordi sostitutivi di provvedimento:tiene luogo del provvedimento ed è soggetto
ai medesimi controlli previsti per i provvedimenti.
Accordo integrativo:accordo endoprocedimentale destinato a riversarsi nel
provvedimento finale.E’ ammissibile soltanto nell’ipotesi in cui il provvedimento
sia discrezionale e fa sorgere un vincolo tra le parti. L’amministrazione è tenuta ad
emanare un provvedimento corrispondente al tenore dell’accordo.

Contratti di programma:
atto mediante il quale i soggetti pubblici e privati raggiungono intese mirate al
conseguimento di obiettivi comuni. In questo il contratto di programma si
contrappone all’accordo di programma,che coinvolge soltanto soggetti pubblici.
Forme di contratto simili:
• Programmazione negoziata
• Intese istituzionali di programma
• Accordi di programma quadro
• Patti territoriali
• Contratti di programma
• Contratti d’area

Gli accordi tra amministrazioni sono impiegati come strumenti per concordare lo
svolgimento di attività in comune in un contesto in cui la frammentazione dei poteri
richiede misure di raccordo e di semplificazione.

Accordi di programma:vedi art. 34 T.U. enti locali. Rispetto alla norma base
costituita dall’art. 15 L.241,gli accordi di programma del testo unico enti locali si
caratterizzano per la specificità dell’oggetto,per il carattere fortemente
discrezionale,e per il contenuto di regolamentazione dell’esercizio dei poteri delle
amministrazioni interessate.

OBBLIGAZIONI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E DIRITTO

COMUNE
Contratto,fatto illecito,elegge e altri fatti o atti di cui all’art. 1173 c.c. sono fonti di
obbligazioni anche per la pubblica amministrazione. Con riferimento alle
obbligazioni a carico dell’amministrazione si parla in dottrina di obbligazioni
pubbliche.
Contratti della pubblica amministrazione
Evidenza pubblica:termine utilizzato per descrivere il procedimento
amministrativo che accompagna la conclusione dei contratti della pubblica
66
amministrazione,il quale indica il fsatto che questa fase deve svolgersi in modo da
esternare l’iter seguito dall’amministrazione.
Normativa in materia
La normativa fondamentale in materia di contratti dei soggetti pubblici è costituita
dalla l. di contabilità dello stato (r.d.2240/1923) e del relativo regolamento (r.d.
827/1924),dalla legge di unificazione in materia di lavori pubblici (L.2248/1865).
Specifiche figure sono sottoposte a disciplina differenziata,soprattutto di
derivazione comunitaria:gli appalti di lavori pubblici sono disciplinati dalla
L.109/1994 (legge Merloni) modificata dalla L. 166/2002;gli appalti di fornitura dal
d.lgs. 525/1999 .

Con riguardo ai riflessi sul bilancio dell’ente si opera la distinzione tra contratti
attivi (se mediante essi l’amministrazione si procura entrate,vendite e locazioni) e
contratti passivi (attraverso i quali l’amministrazione si procura beni e
servizi,quindi tali contratti comportano l’erogazione di spese).

Il procedimento ad evidenza pubblica si apre con la determinazione di contrattare

ovvero con la predisposizione di un progetto di contratto. Il progetto di contratto
deve essere corredato dai capitoli d’oneri;la determinazione a contrattare degli enti
locali deve contenere le clausole ritenute essenziali;l’atto iniziale della procedura
deve essere conforme ai capitolati d’oneri predisposti dalle varie amministrazioni
per tutti i contratti di un certo tipo o per il singolo rapporto contrattuale.

Capitolati generali :definiscono le condizioni che possono applicarsi

indistintamente ad un determinato genere di lavoro ,appalto o contratto e leforme da
seguirsi per le gare. La giurisprudenza riconosce loro carattere non
normativo,sicchè la fonte della loro efficacia risiede nell’adesione ad essi prestata
dalle parti ;la violazione di tali capitola ti non dà luogo al vizio di violazione di
legge. In quanto atti non normativi essi possono essere derogati dal contratto e
disattesi dall’amministrazione (se con congrua motivazione).

Capitolati speciali:la dottrina gli riconosce carattere non normativo. Riguardano le

condizioni che si riferiscono più particolarmente all’oggetto proprio del contratto e
quindi pongono parte della regolamentazione del contratto.

La determinazione a contrattare e il progetto possono essere sottoposti a controlli e

pareri. Inoltre sono considerati tradizionalmente atti amministrativi interni,non
rilevanti per i terzi e come tali non impugnabili e non revocabili
dall’amministrazione. Una funzione consultiva in ordine alla stesura di schemi di
capitolati e delle questioni relative alla progettazione e alla esecuzione delle opere

67
pubbliche è svolta sia dall’avvocatura dello Stato sia dal consiglio superiore dei
lavori pubblici.

Scelta del contraente e aggiudicazione

Le modalità con cui la scelta del contraente può essere effettuata sono:
• Asta pubblica
• Licitazione privata
• Appalto concorso
L’art. 24 L.340/2000 prevede che con regolamento emanato ai sensi dell’art.17
L.400/1988 siano definite le procedure di scelta del contraente e le modalità di
utilizzazione degli strumenti informatici che le amministrazioni possono utilizzare
per l’acquisizione in via elettronica ed informatica di beni e servizi.

Ai sensi dell’art.3 r.d. 2240/1923 l’asta è obbligatoria per i contratti dai quali deriva
un’entrata per lo Stato (contratti attivi) salvo che non sia opportuno ricorrere alla
licitazione.

Contratti passivi:sono preceduti da gara mediante appalto pubblico incanto o

mediante licitazione privata,a giudizio discrezionale dell’amministrazione

L’ asta pubblica è il pubblico incanto aperto a tutti gli interessati che posseggano i
requisiti fissati nel bando ,mentre la licitazione privata è la gara caratterizzata dal
fatto che ad essa sono invitate a partecipare soltanto le ditte che in base ad una
valutazione preliminare sono ritenute idonee a concludere il contratto. Nell’asta
pubblica e nella licitazione privata la pubblica amministrazione predefinisce
compiutamente lo schema negoziale, senza che il privato possa negoziare il
contenuto del contratto.
La procedura è ristretta nella gara privata e aperta in quella pubblica:a livello
comunitario si parla di procedure aperte e di procedure ristrette (cioè asta e
licitazione).
La struttura della gara,simile nelle due ipotesi,è caratterizzata dalla presenza del
bando di gara nell’asta pubblica, e dell’invito nella licitazione (solo per gli
interessati).
Il procedimento si articola nelle fasi della pubblicazione del bando e della
presentazione delle offerte (cui segue la valutazione delle offerte,la scelta della
migliore e l’aggiudicazione) se si tratta di asta,mentre la licitazione di norma si
svolge con le seguenti scansioni:
• Avviso o bando
• Richiesta di invito da parte degli interessati
• Invito a partecipare rivolto dalla stazione appaltante agli interessati
68
 • Valutazione delle offerte
• Scelta dell’offerta migliore
• Aggiudicazione
I soggetti ammessi alle gare per affidamento di appalti sono non solo imprese e
società ,ma anche consorzi tra società cooperative e tra imprese artigiane,consorzi
stabili e associazioni temporanee costituite ai soli costituite ai soli fini della
partecipazione all’appalto dai predetti soggetti che conferiscono mandato collettivo
speciale con rappresentanza ad uno di essi,il quale esprime l’offerta in nome e per
conto anche dei mandanti.

Aggiudicazione:atto amministrativo con cui viene accertato e proclamato il

vincitore da parte del soggetto che presiede la celebrazione dell’asta o della
commissione di valutazione delle offerte in sede di licitazione privata. I processi
verbali di aggiudicazione definitiva equivalgono per ogni legale effetto al contratto.

Appalto-concorso,trattativa privata e servizi in economia

La P.A. può richiedere la collaborazione di privati anche al fine di redigere il
progetto dell’opera che intende realizzare. In altri casi la formazione del contratto
non può che avvenire sulla base di una trattativa con la controparte.

Appalto-concorso:viene utilizzato nei casi tassativamente indicati dalle

legge,quando l’amministrazione,in base a prestabilite norme di massima,richiede ai
privati di presentare i progetti tecnici e le condizioni alle quali essi siano disposti ad
eseguirli:consta in una gara relativa al progetto,cui segue una trattativa privata con
il soggetto di cui sia scelto il progetto tecnico. Alla prima fase volta alla scelta ,sulla
base di una comparazione,del progetto migliore,segue quella di contrattazione con il
concorrente prescelto ,nel corso del quale possono concordarsi aggiunte e
miglioramenti.

Trattativa privata:impiegabile in situazioni tassativamente indicate (gara andata

deserta, ipotesi di urgenza, o quando sul mercato vi sia un solo soggetto in grado di
stipulare il contratto) l’amministrazione dispone di una maggior discrezionalità
nella scelta del privato contraente:vi è una fase di negoziazione diretta tra
amministrazione e privato e manca l’aggiudicazione.
Nella trattativa,dopo aver interpellato più persone o ditte. Il privato negozia con la
parte pubblica i singoli elementi del contratto ,come accade negli ordinari rapporti
interprivati.
Art. 24 L.289/2002 :nelle ipotesi in cui la vigente normativa ammetta la
trattativa,può essere utilizzata soltanto in casi eccezionali e motivati ,previo
esperimento di una documentata
69
Stipulazione,approvazione,controllo ed esecuzione del contratto
Stipulazione:i contratti della pubblica amministrazione devono essere sempre
conclusi per scritto,anche se non attengono a beni immobili. La stipulazione non è
necessaria nell’ipotesi in cui vi sia stata l’aggiudicazione che tiene luogo del
contratto:può comunque seguire a fini riproduttivi ed è comunque obbligatoria,oltre
che in ipotesi di trattativa privata,allorché siano necessarie ulteriori
precisazioni,ovvero quando sia prevista nell’avviso di gara o nella legge.

L’esecuzione del contratto così concluso può essere subordinata all’approvazione

da parte della competente autorità.
Il rifiuto di approvazione del contratto concluso è riconosciuto legittimo dalla
giurisprudenza quando sia giustificato dalla presenza di vizi di legittimità presenti
nella procedura o dall’inesistenza della copertura finanziaria,ovvero dalla
sussistenza di gravi motivi di interesse pubblico oppure dall’incongruità dell’offerta
o dell’eccessiva onerosità del prezzo.

I decreti di approvazione dei contratti dello Stato sono sottoposti al controllo

preventivo della Corte dei conti (fase che fino alla sua conclusione impedisce al
contratto di diventare esecutivo).
Questo controllo si differenzia rispetto a quello del momento dell’approvazione
perché è svolto da un organo sterno e non dall’amministrazione procedente.
Successivamente alla conclusione e al perfezionamento degli eventuali
procedimenti di approvazione e di controllo,il contratto è efficace e viene eseguito
dai contraenti nel rispetto delle norme civilistiche ,fatte salve alcune prescrizioni
relative al potere di assistenza,vigilanza,e direzione dell’amministrazione,nonché al
potere di disporre l’esecuzione d’urgenza ed anche in economia dei contratti di
lavoro o somministrazione allorché penda giudizio. Importanti poteri di autotutela
sono riconosciuti in capo all’amministrazione nell’ipotesi di lavori pubblici.

Vizi del procedimento amministrativo e riflessi sulla validità del contratto

Secondo la giurisprudenza più tradizionale del giudice ordinario,l’annullamento con
effetto ex tunc degli atti amministrativi emanati in vista della conclusione del
contratto ,incide sulla validità in quanto priva l’amministrazione della
legittimazione e della capacità stessa a contrattare,determinando l’annullabilità del
contratto. Questo annullamento può essere pronunciato soltanto su richiesta
dell’amministrazione,la quale sarebbe l’unica interessata ai sensi dell’art. 1441 c.c.

Seconda tesi:il contratto stipulato a seguito di un’aggiudicazione illegittima

sarebbe nullo per violazione di norme imperative,mentre la prevalente

70
giurisprudenza utilizza la figura della caducazione automatica del contratto ,come
conseguenza dell’annullamento dell’aggiudicazione.

Va anche ricordata la posizione giurisprudenziale secondo cui il contratto

risulterebbe affetto da inefficacia sopravvenuta relativa:il contratto non
perderebbe efficacia in modo automatico ,richiedendosi invece una ulteriore azione
da parte del contraente pretermesso.
Ord. N. 3355/2004 della sez. IV del consiglio di Stato è stata disposta la remissione
di una serie di questioni dell’adunanza plenaria,tra cui appunto quella degli effetti
dell’annullamento dell’aggiudicazione sul contratto.
Tale ordinanza ha sposato la tesi della nullità ,osservando come
l’aggiudicazione abbia la duplice natura di atto amministrativo conclusivo
della procedura ad evidenza pubblica e di accettazione della proposta,con la
conseguenza che la sua demolizione priva il contratto dell’elemento essenziale
dell’accordo. Corollario di questa tesi è che,in difetto di una tempestiva
impugnazione dell’aggiudicazione nel prescritto termine di decadenza ,l’azione
di nullità risulta non proponibile.

Normativa sui lavori pubblici:appalti e concessioni

Art. 2 co.1 ,L. 109/1994 :I lavori pubblici sono le “attività di

costruzione,demolizione,recupero,ristrutturazione,restauro e manutenzione di opere
e impianti,anche di presidio e difesa ambientale di ingegneria naturalistica”.
Ai sensi dell’art.19 L.109/1994 i lavori pubblici disciplinati dalla legge medesima
possono essere realizzati esclusivamente mediante contratto di appalto o di
concessione di lavori pubblici,fatto salvo il caso dei lavori in economia ,ammessi
sino all’importo di 20000 euro.

Appalto:l’appalto di lavori pubblici si distingue dal corrispondente contratto

privatistico per la natura pubblica di uno dei 2 contraenti e perché ha ad oggetto la
realizzazione di opere pubbliche.
L.2248/1865 riconosce alla parte pubblica che abbia stipulato contratti relativi
all’esecuzione del lavori pubblici una serie di poteri peculiari.
Art. 340 L.2248/1865:l’amministrazione ha il diritto di rescindere il contratto di
appalto quando l’appaltatore si renda colpevole di frode o di grave negligenza e
contravvenga agli obblighi e alle condizioni stipulate . in questi casi l’appaltatore
avrà diritto soltanto al pagamento dei lavori eseguiti regolarmente e sarà passibile
del danno che provenisse all’amministrazione dalla stipulazione di un nuovo
contratto o dalla esecuzione d’ufficio.

71
Art.345:l’amministrazione può risolvere in qualunque tempo i contratti d’appalto di
opere,verso la corresponsione del pagamento dei lavori eseguiti ,dei materiali
esistenti in cantiere e del decimo dell’importo dei lavori rimasti ineseguiti.

Disciplina dei lavori pubblici

L’appalto pubblico dei lavori è disciplinato non solo dalla L.2248/1865 ma in modo
determinante dalla normativa di ispirazione comunitaria che si applica ai contratti di
importo superiore ad una determinata soglia. In ambito comunitario gli appalti
pubblici di lavori sono stati oggetto della direttiva 93/37/CEE di recente modificata
dalla normativa 78/2001.

L.166/2002:ai fini dell’applicazione della legge stessa l’appalto è il contratto a

titolo oneroso ,concluso in forma scritta tra un imprenditore e pubbliche
amministrazioni o soggetti formalmente privati ad esse equiparati avente per
oggetto la sola esecuzione dei lavori pubblici ovvero in alcuni casi la progettazione
esecutiva e l’esecuzione dei lavori pubblici.
La concessione è utilizzabile soltanto quando abbia ad oggetto anche la gestione
delle opere.
La L. Merloni ha disciplinato lo strumento del project financing:è una tecnica di
finanziamento per l’esecuzione delle opere pubbliche caratterizzato dal ricorso al
finanziamento dei privati.

Appalti di forniture,appalti di servizi e appalti nei c.d. settori esclusi

Direttiva 2004/18/CE,relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di lavoro,di forniture e di servizi. Unifica la disciplina degli
appalti nei vari settori,e introduce procedure e servizi innovativi come l’accordo
quadro,il c.d. dialogo competitivo,i sistemi dinamici di acquisizione,e le aste
elettroniche
Appalto di forniture:è disciplinato dalla direttiva Cee 93/96 ,dal d.lgs.
402/1998.le pubbliche forniture sono “contratti a titolo oneroso aventi per oggetto
l’acquisto ,la locazione finanziaria,la locazione,l’acquisto a riscatto con o senza
opzioni per l’acquisto,conclusi per iscritto tra un fornitore e una delle
amministrazioni o enti aggiudicatori”.

Appalti di servizi: sono i contratti a titolo oneroso stipulati in forma scritta tra un
prestatore di servizi e un’amministrazione aggiudicatrice,aventi ad oggetto la
prestazione di servizi indicati in due appositi allegati. L’ambito di applicazione del
decreto è limitato agli appalti il cui valore stimato sia uguale o superiore al
controvalore in euro di 20000 valori speciali di prelievo .

72
Appalti nei settori esclusi:per lungo tempo la normativa comunitaria ha escluso
dal proprio ambito di applicazione gli appalti relativi ai settori dell’acqua,
dell’energia ,dei trasporti e delle telecomunicazioni.
Direttiva 531/1990 e direttiva 38/1993 : l’Unione europea ha proceduto a dettare
un’organica disciplina degli appalti di lavori,di servizi e di forniture indetti nei
settori esclusi.
d.lgs. 158/1995:l’Italia ha recepito la disciplina comunitaria sugli appalti in tsali
settori.

Gestione d’affari,arricchimento senza giusta causa e pagamento di indebito

Gestione d’affari:disciplinata dagli artt. 2028-2032 c.c. ,ove è previsto

l’obbligo,in capo a chi assume la gestione di un affare altrui di continuare la
gestione stessa e di condurla a termine finché l’interessato non sia in grado di
provvedervi da sé. L’istituto può applicarsi all’amministrazione nell’ipotesi in cui
un terzo gestisca affari di spettanza del soggetto pubblico,purchè non si tratti
dell’esercizio di pubbliche potestà.

Arricchimento senza giusta causa (actio in rem verso),disciplinato dagli artt.

2041 e 2042 c.c.: “chi si è arricchito senza una giusta causa a danno di un’altra
persona è tenuto nei limiti dell’arricchimento a indennizzare quest’ultima della
correlativa diminuzione patrimoniale”. Arricchimento: consiste nel vantaggio che
può essere rappresentato da un incremento del patrimonio ,da un risparmio di spesa
o dalla mancata perdita di beni.

Pagamento di indebito (indebito oggettivo):trova applicazione nelle ipotesi in cui

l’amministrazione abbia disposto a favore dei propri dipendenti il pagamento di
somme in eccedenza rispetto a quelle che avrebbe dovuto versare.
Art. 2033 c.c. : “chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò
che ha pagato.

Responsabilità civile dell’amministrazione e dei suoi agenti:art. 28 C. e

responsabilità extracontrattuale

Art. 28 C. :i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono

direttamente responsabili,secondo le leggi civili,penali,e amministrative degli atti
compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici.

Il richiamo all’applicazione delle leggi civili permette di completare la fattispecie di

illecito con la indicazione del solo requisito della “lesione di diritti”.
73
Per gli altri requisiti occorre fare riferimento all’art. 2043 c.c. ove siano contenuti.
Identificata la iniuria occorre ricordare:
• Condotta:comportamento attivo od omissivo imputabile all’agente
• Danno:pregiudizio economico o comunque valutabile in termini economici
• Dolosità o colposità della condotta
• Nesso di causalità tra condotta e danno

Affinché in capo alla P.A. sorga l’obbligo di risarcimento occorre che intercorra tra
questa e l’agente un rapporto senza il quale non vi è luogo a configurare una
responsabilità per un fatto altrui.

T.U.: degli impiegati civili dello Stato (d.p.r. 3/1957)

Art.22 T.U. :sancisce la personale responsabilità dell’impiegato “che cagioni ad
altrui un danno ingiusto” definendo ingiusto (art.23) il danno derivante da ogni
violazione dei diritti dei terzi commessa con dolo o colpa grave.

Sentenza Corte cost. n.2/1968 :se una norma legislativa sulla responsabilità del
funzionario o dipendente non la nega totalmente o non esclude del tutto quella
dello Stato ,essa è conforme a Costituzione,con ciò ammettendo che qualsiasi
legge,anche amministrativa,possa sancire una disciplina diversa da quella delle
leggi civili e più favorevole all’impiegato e all’ente da cui dipende ,purchè non la
annulli in toto.

Responsabilità diretta della P.A.:la fattispecie viene individuata in quella prevista

dall’art. 2043 c.c.. l’elemento oggettivo non è quello della colpa grave ,bensì la
colpa dell’uomo medio che è un grado più attenuato di colpa.

Sentenza corte di cassazione n. 500/1999:è affermato che il giudice dovrà

effettuare una indagine estesa alla valutazione della colpa,non del funzionario
agente ,ma della P.A. intesa come apparato,che sarà configurabile “nel caso in cui
l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo sia avvenuta in violazione delle
regole di imparzialità,di correttezza,e di buona amministrazione alle quali
l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che il giudice ordinario
può valutare,in quanto si pongono come limiti esterni della discrezionalità”.

Responsabilità dei dipendenti:è richiesta la colpa grave.

Responsabilità della P.A.:è richiesta la colpa dell’uomo medio,o quando il fatto
dannoso consista nell’emanazione di un atto amministrativo,la colpa intesa come
“colpa dell’apparato” che pur sempre non si identifica con la colpa grave.

74
Responsabilità precontrattuale:per violazione dell’art. 1337 c.c. (dovere di buona
fede nelle trattative e nella formazione del contratto) e dell’art.1338 c.c. (che si
occupa del dovere di comunicare all’altra parte le cause di invalidità del contratto).

Problema del risarcimento degli interessi legittimi

L’ordinamento risolve conflitti intersoggettivi fornendo tutela ad interessi dei
privati,la cui lesione integra la fattispecie di cui all’art. 2043c.c.,ma non è eluso che
altri interessi meritevoli di tutela correlati a beni della vita particolarmente
importanti,possano essere individuati come protetti e che la loro lesione apra la via
al risarcimento.

Sentenza n.500/1999 :potrà pervenirsi al risarcimento soltanto se l’attività

illegittima della P.A. abbia determinato la lesione di un bene della vita al quale
l’interesse legittimo ,secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto
,effettivamente si collega e che risulti meritevole di protezione alla stregua
dell’ordinamento;il diritto al risarcimento del danno è distinto dalla posizione
giuridica soggettiva la cui lesione è fonte di danno ingiusto che può avere natura di
diritto soggettivo,di interesse legittimo,o di interesse comunque rilevante per
l’ordinamento.

Art. 35 co.5 d.lgs. 80/98 modificato dalla L. 205/2000: consente al giudice

amministrativo ,nell’ambito della sua giurisdizione,al conoscere anche di tutte
le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica e agli altri diritti patrimoniali
consequenziali.

Quindi la pronuncia di annullamento è consequenziale rispetto a quella di

risarcimento del danno.
Riforma introdotta dalla L.205/2000:pare configurare la questione attinente ai
diritti patrimoniali consequenziali,sicchè potrebbe asserirsi che il giudice
amministrativo ne conosca solo ove essa risulti consequenziale rispetto
all’annullamento dell’atto:in assenza di annullamento (al di fuori dell’ambito della
giurisdizione esclusiva),sussisterebbe la giurisdizione del giudice ordinario.

Responsabilità contrattuale della P.A.:fondata sulla violazione di un rapporto

obbligatorio già vincolante tra le parti,sorto in virtù di contratto,ex lege,per atto
unilaterale o da un precedente fatto illecito (obbligazione di risarcimento).

Responsabilità dell’amministrazione per emanazione (o mancata emanazione)

di un provvedimento amministrativo
Responsabilità precontrattuale,contrattuale o extracontrattuale?
75
La soluzione seguita dalla sentenza n.500/1999 dalla Cassazione è quella di ritenere
la responsabilità in esame di natura extracontrattuale (si riferisce in generale alle
situazioni in cui non preesiste un rapporto particolare tra danneggiato e
danneggiante con tutte le conseguenze che derivano dall’applicazione dell’art.
2043c.c.,anche in ordine all’elemento psicologico della fattispecie.

Responsabilità da contatto amministrativo:collegato alla violazione di obblighi

di protezione esistenti in capo all’amministrazione. La sussistenza di un contatto tra
privato e amministrazione comporta il sorgere di alcuni obblighi senza prestazione
in capo all’amministrazione la cui violazione comporta una responsabilità ex art.
1218c.c. quanto al riparto dell’onere della prova relativo all’elemento psicologico.

Responsabilità amministrativa:responsabilità in cui incorre il soggetto persona

fisica avente un rapporto di servizio con un ente pubblico,il quale,in
violazione di doveri da tale rapporto derivanti ,abbia cagionato un danno alla
P.A.
Art.18d.p.r. 3/1957:stabilisce che di fronte alla responsabilità civile fatta valere da
un terzo nei confronti della sola P.A. ,l’impiegato è tenuto a risarcire il danno a
questa cagionato ,consistente nella somma da essa pagata al terzo,sia pure come
conseguenza dalla violazione di obblighi di servizio (responsabilità civile-
amministrativa).

Art.82 r.d. 2240/1923 :l’impiegato che,per azione od omissione ,anche solo

colposa,nell’esercizio delle sue funzioni cagioni danno alla Stato è tenuto a
risarcirlo. Quando l’azione od omissione è dovuta al fatto di più impiegati ,ciascuno
risponde per la parte che vi ha presa,tenuto conto delle attribuzioni e dei doveri del
suo ufficio,tranne che dimostri di aver agito per ordine superiore che era obbligato
ad eseguire.
Art.18 r.d. 3/1957:se l’impiegato ha agito per un ordine va esente da responsabilità
salva la responsabilità del superiore che ha impartito l’ordine;l’impiegato invece è
responsabile se ha agito per delega.

Rapporto di servizio:elemento alla radice della responsabilità di cui si tratta (ma

l’art.1,co.4 L.20/1994 sembra estendere la giurisdizione della Corte anche a
controversia caratterizzate dal fatto che il danno causato dal dipendente o
dall’amministratore è cagionato ad amministrazioni ed enti diversi da quelli di
appartenenza.

Ma vi sono anche altri elementi oltre a quello del rapporto di servizio:

• Elemento psicologico

76
 • Danno
• Nesso di causalità

Responsabilità amministrativa dopo la L.20/1994

Le novità introdotte dall’art. 1 sono
1. carattere personale della responsabilità stessa e trasmissibilità del debito agli
eredi
2. responsabilità imputata esclusivamente a coloro che hanno espresso voto
favorevole,nel caso di deliberazioni di organi collegiali
3. limitazione della responsabilità ai fatti e alle omissioni commesse con dolo o
colpa grave.
4. condanna a ciascuno per la parte che vi ha preso valutate le singole
responsabilità dalla Corte dei conti.
5. circostanza che la corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa
degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato
cagionato ad amministrazioni ed enti diversi da quelli di appartenenza
6. prescrizione del diritto al risarcimento del danno,in ogni caso,in cinque anni

responsabilità contabile:riguarda solo gli agenti che maneggiano denaro e valori

pubblici e che sono tenuti al rendiconto. I contabili si distinguono in contabili di
diritto (svolgono tale funzione in base a norme,a rapporto d’impiego o a contratto)
e in contabili di fatto (soggetti che hanno comunque maneggio di denari e di beni).
Gli agenti contabili si distinguono in agenti della riscossione,agenti pagatori e
consegnatari di oggetti o beni pubblici.

Obbligazioni e servizi pubblici

Il tema dei servizi pubblici si caratterizza come crocevia di problematiche
amministrative:
• aspetto organizzativo
• punto di vista economico
• posizione giuridiche dei cittadini utenti
• autonomie territoriali
• rapporto pubblico-privato

servizio pubblico:complessa relazione che si instaura tra soggetto pubblico,che

organizza una offerta pubblica di prestazioni,rendendola doverosa,ed utenti.
Il servizio è pubblico in quanto reso al pubblico e per la soddisfazione dei bisogni
della collettività ,nonché in ragione del fatto che un soggetto pubblico lo assume
come doveroso.

77
Il servizio pubblico è assunto dal soggetto pubblico con legge o con un atto
generale,rendendo doverosa la conseguente attività. Alla fase dell’assunzione del
servizio segue quella della sua erogazione,e cioè la concreta attività volta a fornire
prestazioni ai cittadini. L’ordinamento prevede forme tipizzate di gestione
,contemplando spesso anche l’intervento di privati. Di recente si è introdotto
l’impiego del contratto di servizio quale strumento per disciplinare i rapporti tra
l’amministrazione e soggetto esercente.
Al fine di garantire la continuità dell’offerta di una prestazione,la disciplina
comunitaria talora prevede il meccanismo,alternativo rispetto al
contratto,dell’imposizione ai privati già presenti sul mercato di obblighi di
servizio.
Per quanto riguarda i servizi pubblici locali che rientrano nella titolarità di comuni e
province gli artt.112 e ss. T.U. enti locali distinguono tra i servizi a rilevanza
economica (energia elettrica,trasporto,raccolta rifiuti e ciclo delle acque) e servizi
privi di tale rilevanza.
L’erogazione del servizio avviene secondo le discipline di settore con conferimento
della titolarità del servizio:
• a società di capitali individuate
• a società a capitale misto pubblico
• a società a capitale interamente pubblico
accanto all’affidamento mediante gara la legge prevede l’affidamento diretto a
società pubbliche secondo il modello dell’in house providing.

Sentenza Corte costituzionale n.272/2004:inquadrando la disciplina statale in

tema di servizi pubblici locali nell’ambito della materia “tutela della
concorrenza”,ha salvato le norme del T.U. che garantiscono la concorrenza
nell’ambito dei rapporti relativi al regime delle gare o delle modalità di gestione e
conferimento dei servizi.
Per quanto attiene ai servizi pubblici di rilevanza economica,la sentenza ha
individuato una ulteriore legittima compressione dell’autonomia regionale e
locale,dichiarando incostituzionale l’intera normativa.

Tipologie di servizi pubblici

• la Costituzione parla di servizi pubblici essenziali. L’art.43 C. si occupa

della riserva operata con legge allo Stato,ad enti pubblici o comunità di
lavoratori o di utenti di determinate attività ed individua,quale oggetto della
riserva,le imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali (si esclude la
libertà di iniziativa economica)

78
 • con riferimento agli enti locali la legge si riferisce ai servizi indispensabili e
a quelli ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità. Sono finanziati dalle
entrate fiscali,le quali integrano comunque la contribuzione erariale per
l’erogazione dei servizi indispensabili.
• Servizi sociali,sono caratterizzati dai seguenti elementi:finalizzazione alla
tutela e alla promozione del benessere della persona,doverosità della
predisposizione degli apparati pubblici necessari per la loro gestione e assenza
del divieto per i privati di svolgere siffatte attività.
• Servizio universale:insieme minimo definito di servizi di determinata qualità
disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e ad
un prezzo accessibile. Il servizio pubblico universale,rivolto a tutti i
cittadini,indipendentemente dalle loro condizioni personali ed economiche e
dall’ubicazione territoriale,è nozione elaborata nell’ambito comunitario,ove,a
livello di trattato,il servizio pubblico costituisce oggetto di disciplina indiretta
sul presupposto che possa incidere sul libero gioco della concorrenza.
• Processo di liberalizzazione:le attività di liberalizzazione in passato erano
gestite in situazione di monopolio da concessionari di servizi pubblici. La
liberalizzazione invece comporta l’eliminazione delle barriere all’ingresso.
Adempimento delle obbligazioni pubbliche e responsabilità patrimoniale
dell’amministrazione
Le obbligazioni di carattere patrimoniale sono soggette non solo alla disciplina del
diritto comune,ma anche a quella pubblicistica relativa al pagamento di somme di
denaro da parte dell’amministrazione. Le disposizioni sulla contabilità pubblica
prevedono un procedimento che inizia con la comunicazione agli uffici di
ragioneria dell’atto dal quale deriva l’obbligo di pagare una somma,per la
registrazione dell’impegno,e si chiude con il pagamento della somma.
Luogo dell’adempimento:secondo una teoria,i pagamenti devono essere eseguiti
secondo le regole civilistiche,mentre secondo l’altra il luogo dell’adempimento è
costituito dalla sede degli uffici di tesoreria.
Tempo dell’adempimento:i crediti producono interessi dal momento in cui sono
liquidi ed esigibili. L’esaurimento della procedura di erogazione della spesa non
condiziona il sorgere degli interessi.
La disciplina del procedimento contabile stabilisce ora che i pagamenti avvengano
nel tempo stabilito dalle leggi,dai regolamenti,e dagli atti amministrativi generali:in
ogni caso,alla scadenza del termine per il pagamento il credito liquido si deve
senz’altro ritenere esigibile.
Le parti,nella propria libertà contrattuale,possono stabilire un termine superiore a
quello legale,a condizione che le diverse pattuizioni siano stabilite per iscritto e
rispettino i limiti concordati nell’ambito di accordi sottoscritti,presso il ministero
delle attività produttive,dalle organizzazioni maggiormente rappresentative a livello

79
nazionale della produzione,della trasformazione,e della distribuzione per categorie
di prodotti deteriorabili specifici.

Divieto di compensazione a favore del privato:possibilità riconosciuta a favore

dello Stato,ma non del privato,di operare compensazioni tra i propri crediti e debiti.

Art.1181c.c.:il creditore privato non può rifiutare un adempimento parziale della

P.A.

Fermo amministrativo (disciplinato dall’art.69 della legge di contabilità dello

Stato):”qualora un’amministrazione dello Stato che abbia,a qualsiasi titolo,ragione
di credito verso aventi diritto a somme dovute da altre amministrazioni richieda la
sospensione del pagamento,questa deve essere eseguita in attesa del provvedimento
definitivo”.

In caso di inadempimento dell’obbligazione,ove il credito risulti da un titolo

esecutivo ,il creditore può poi procedere alla esecuzione forzata –avente ad oggetto
cose determinate o somme di denaro -al fine di ottenere la soddisfazione del proprio
interesse.
Alcuni beni dell’amministrazione si sottraggono all’esecuzione forzata:il soggetto
pubblico in altri termini non risponde delle obbligazioni con tutti i propri beni. I
beni riservati all’amministrazione e quelli destinati a funzioni e servizi pubblici non
sono pignorabili. L’esecuzione forzata è quindi possibile solo nei confronti dei beni
patrimoniali disponibili.

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Giustizia amministrativa:definizione
Con il termine giustizia amministrativa si indica un complesso di istituti
assoggettati a differenti discipline.
La giustizia amministrativa comprende:
• Disposizioni che trovano applicazione ad opera del giudice amministrativo o
di un giudice amministrativo speciale
• Parte delle disposizioni relative al giudizio che si svolge dinanzi al giudice
ordinario
• Normativa sui ricorsi amministrativi
Di tali discipline alcune sono di natura processuale,altre di natura sostanziale. La
giustizia amministrativa italiana si caratterizza per la presenza di rimedi
giurisdizionali (di fronte al giudice ordinario,a quello amministrativo,e ai giudici
amministrativi speciali).

80
Inoltre confluisce in essa un intero processo (amministrativo),mentre per ciò che
attiene al giudice ordinario,le trattazioni di giustizia amministrativa si occupano di
studiare le disposizioni processuali che trovano applicazione quando parte del
rapporto processuale sia una pubblica amministrazione.

Disciplina costituzionale
La Costituzione si è inserita in un contesto caratterizzato da due
giurisdizioni:quella del giudice ordinario,delineata dalla legge abolitrice del
contenzioso del 1865 in ragione del criterio della situazione giuridica lesa e quella
del giudice amministrativo nata nel 1889.
Si aggiunga la presenza di giurisdizioni amministrative speciali,quali la Corte dei
conti e il tribunale superiore delle acque pubbliche,e di rimedi amministrativi
(ricorso straordinario al capo dello Stato e ricorso gerarchico).
La Costituzione ha esplicitato il principio di ripartizione della giurisdizione tra i
due ordini di giudici,fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva
lesa,demandando al giudice ordinario la tutela dei diritti e a quello amministrativo
la tutela degli interessi legittimi (artt.24,103 e 113 C.).
La Corte costituzionale,con sent. N.204/2004 ha statuito che la giurisdizione
esclusiva può essere introdotta soltanto nelle materie in cui l’amministrazione
agisce come autorità.
Conflitti
Nel nostro ordinamento i conflitti possono essere:
• conflitti di attribuzione,allorché sorgano tra soggetti dotati di una sfera di
competenza costituzionalmente riservata:la Costituzione affida alla Corte
costituzionale il compito di fornire loro soluzione.
• Conflitti di giurisdizione,se riguardano organi appartenenti a diversi organi
giurisdizionali;la loro soluzione spetta alla Corte di cassazione a sezioni unite
• Conflitti di competenza (amministrativi o giurisdizionali),nell’ipotesi in cui
sorgano tra organi appartenenti allo stesso soggetto o allo stesso complesso
giurisdizionale;la soluzione dei conflitti amministrativi spetta all’organo
sovraordinato,mentre per quanto attiene ai conflitti giurisdizionali,la loro
risoluzione è affidata alla corte di cassazione a sezione semplice,ovvero
nell’ipotesi di giudice speciale,a quello di grado più elevato.

Tutela innanzi al giudice ordinario

I giudici ordinari sono costituiti dal complesso giurisdizionale disciplinato con r.d.
12/1941 ,comprendente il giudice di pace,il tribunale,la Corte d’appello,la Corte di
cassazione,il tribunale per minorenni;per quanto riguarda la giustizia penale,le corti
di assise e le corti d’appello. La figura del pretore è stata soppressa e le sue

81
competenze trasferite al tribunale,che risulta suddiviso in tribunale che giudica in
composizione monocratica e tribunale che giudica in composizione collegiale.
Artt.2,4,e 5 L.2248/1865:individuano sia l’ambito di giurisdizione spettante al
giudice ordinario in relazione alle controversie che coinvolgano una pubblica
amministrazione,sia i poteri del giudice medesimo.
Ai sensi dell’art.2 ,i giudici ordinari conoscono di tutte le controversie in cui si
faccia questione di un diritto civile o politico,nonché di tutte le cause per
contravvenzione.
Art.4 L.2248/1865:quando la contestazione cade sopra un diritto che si pretende
leso da un atto dell’autorità amministrativa, i tribunali si limiteranno a conoscere
degli effetti dell’atto stesso in relazione all’oggetto dedotto in giudizio. L’atto
amministrativo non potrà essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle
competenti autorità amministrative,le quali si conformeranno al giudicato in quanto
riguarda il caso deciso.

La pronuncia del giudice non ha efficacia erga omnes ,ma vale soltanto per il caso
deciso ed inter partes,in quanto il giudice si limita a conoscere degli effetti dell’atto
in relazione all’oggetto dedotto in giudizio. Il giudizio di cui tale norme si occupa
ha per oggetto la lesione del diritto e non la legittimità dell’atto.
Art.5:”in questo,come in ogni altro caso,le autorità giudiziarie applicheranno gli
atti amministrativi ed i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi a
legge. Da questa norma è stato tratto l’istituto della disapplicazione del
provvedimento amministrativo.
Art. 4 co.2: le autorità amministrative hanno l’obbligo di conformarsi al giudicato
dei tribunali per quanto riguarda il caso deciso. Il privato che abbia ottenuto una
pronuncia favorevole può rivolgersi all’amministrazione al fine di ottenere la
rimozione dell’atto.
La legge istitutiva della IV sezione del consiglio di Stato ha introdotto nel 1889 il
rimedio del ricorso di ottemperanza,che consente alla parte che abbia ottenuto una
pronuncia favorevole del giudice ordinario di rivolgersi al giudice ammnistrativo
nel caso in cui l’amministrazione nel caso in cui l’amministrazione non si conformi
al giudicato.
L’atto è disapplicabile quando sia affetto da qualsiasi vizio di legittimità,atteso che
la legge non pone alcuna limitazione. Il sindacato non si estende al merito. Il potere
di disapplicazione è esercitatile d’ufficio.
Espresso potere del potere di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi è
effettuato dalla legge nei riguardi delle controversie attinenti al rapporto di lavoro
presso le P.A. e devolute dal d.lgs. 165/2001 al giudice ordinario,in funzione di
giudice del lavoro.
Parte della dottrina e della giurisprudenza ritiene che il potere di disapplicazione sia
esercitatile anche dal giudice penale.
82
Il potere di disapplicazione è stato di recente riconosciuto in capo al giudice
ammnistrativo. Un cenno merita la normativa che ha affermato la giurisdizione del
giudice ordinario in materia di danno ambientale. Ai sensi dell’art.
18,L.349/1986.

Azioni ammissibili nei confronti della P.A. e deroghe al diritto processuale

comune
Sulla base del divieto per il giudice di revocare o modificare l’atto ammnistrativo,si
negava la possibilità che detto giudice potesse pronunciare sentenze costitutive e
sentenze di condanna ad un dare infungibile ,un fare o un sopportare nei confronti
dell’amministrazione.
Sono pacificamente ammesse le sentenze dichiarative (accertamento,in particolare
quello negativo dell’obbligo di dare,fare o non fare nei confronti
dell’amministrazione che pretenda dal privato l’adempimento di un’obbligazione
che assume fondarsi su di un proprio atto),così come sono ammissibili le sentenze
di condanna al pagamento di somme di denaro (a titolo di risarcimento o per
inadempimento).
Per quanto concerne le azioni possessorie (integrazione e manutenzione),le azioni
nunciatorie di cui agli artt. 1171 e 1172c.c.,nonché le azioni volte ad ottenere un
provvedimento cautelare d’emergenza ex art.700 c.p.c.,si nega che esse siano
esperibili nei confronti della P.A.,quando determinino la paralisi dell’efficacia di un
atto ammnistrativo che si pone alla base del suo comportamento.
Allorché l’amministrazione agisca nell’esercizio della capacità di diritto privato o
sine titulo,il limite ai poteri del giudice ordinario viene superato,se non v’è pericolo
che la decisione del giudice ammnistrativo interferisca con atti amministrativi.

L.689/1981,in tema di sanzioni amministrative pecuniarie,consente al tribunale di

annullare,in tutto o in parte,le ordinanze amministrative con cui vengono
irrogate le sanzioni,nonché di modificare l’entità della sanzione stessa e di
sospenderne l’esecuzione.

d.lgs. 196/2003:prevede la giurisdizione del giudice ordinario in relazione

all’opposizione ai provvedimenti del garante per la riservatezza dei dati personali,e
specifica che il tribunale ,dinanzi al quale può essere proposta
opposizione,provvede in camera di consiglio.
Ai sensi dell’art.68,il giudice ordinario conosce anche delle controversie
riguardanti il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali.
Sono escluse dalla devoluzione al giudice ordinario le controversie relative ai
rapporti di lavoro di cui all’art.3 d.lgs. 165/2001 e di quelle in materia di procedure
concorsuali per l’assunzione dei dipendenti.

83
Processo di esecuzione
Nei casi in cui siano ammissibili sentenze di condanna,si pone il problema della
tutela che può essere offerta al privato ove l’amministrazione si rifiuti di
eseguirla spontaneamente.
Il codice di procedura civile prevede il rimedio della esecuzione in forma specifica
(esecuzione forzata per consegna o rilascio,esecuzione forzata di obblighi di fare e
di non fare) e quello della espropriazione

Per quanto attiene ai crediti dell’amministrazione,relativi al denaro depositato

presso le tesorerie,si ritiene ammissibile l’esecuzione forzata da parte del
terzo,anche se trattasi di crediti il liquidi ed inesigibili in caso di mancata
approvazione del bilancio.

Per l’esecuzione delle sentenze di condanna si ammette dal consiglio di Stato la via
rappresentata dal giudizio di ottemperanza che consente al giudice ammnistrativo di
sostituirsi all’amministrazione.

Avvocatura dello Stato:la difesa in giudizio dell’amministrazione statale spetta a

questa,che ha sede presso ciascun distretto di corte d’appello. Ai sensi dell’art.417-
bis c.p.c. nelle controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle P.A.,le
amministrazioni stesse,limitatamente al giudizio di primo grado,possono stare in
giudizio avvalendosi direttamente dei propri dipendenti.

Tentativo obbligatorio di conciliazione (nel giudizio relativo al rapporto di lavoro

dei dipendenti pubblici):art. 63 d.lgs. 165/2001 “il tentativo obbligatorio di
conciliazione di cui all’art.410 del codice di procedura civile si svolge con le
procedure previste dai contratti collettivi,ovvero davanti al collegio di
conciliazione. La domanda giudiziale diventa procedibile trascorsi 90 giorni dalla
promozione del tentativo di conciliazione.
Nel caso il giudice rilevi la mancata promozione del tentativo di
conciliazione,sospende il giudizio e fissa alle parti il termine perentorio di 60 giorni
per il tentativo di conciliazione.

IL GIUDICE AMMINISTRATIVO

La L. 186/1982 ha unificato le carriere dei magistrati amministrativi ed ha istituito

un consiglio di presidenza unico per i magistrati dei TAR e per quelli del consiglio
di Stato.

Consiglio di presidenza:è presieduto dal presidente del consiglio di stato e formato

da magistrati amministrativi e da membri eletti dalle camere,tra i quali è eletto il
84
vicepresidente. Ha compiti deliberativi in materia di assunzioni,assegnazioni di
sedi,nonché in materia di determinazione di criteri e modalità per la fissazione di
carichi di lavoro,di funzioni di trasferimenti,promozioni e provvedimenti
disciplinari riguardanti i magistrati.

Magistratura amministrativa:costituita dal presidente del Consiglio di Stato,dai

presidenti di sezione del Consiglio di Stato e dai presidenti di tribunale
ammnistrativo regionale,i quali hanno funzioni direttive,nonché di consiglieri di
Stato,consiglieri,primi referendari e referendari di TAR.
Consiglio di Stato:consta di sei sezioni,tre con funzioni consultive e tre con
funzioni giurisdizionali.
Adunanza generale:con funzioni consultive per questioni di particolare
importanza,è composta da tutti i magistrati in servizio presso il consiglio di Stato.
Adunanza generale:ha funzioni giurisdizionali e si compone del presidente del
consiglio di Stato che la presiede e di dodici consiglieri (quattro per ogni sezione
giurisdizionale).
In ogni regione è istituito un tribunale amministrativo regionale con sede nel
capoluogo;i TAR sono quindi venti. Con deliberazione del consiglio di presidenza i
TAR possono inoltre essere divisi nella sede centrale in più sezioni.
Il consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana in sede
giurisdizionale ha composizione mista ed è ora disciplinato dal d.lgs. 373/2003.

Competenza dei TAR

Quanto alla competenza per territorio,la legge individua i seguenti principi:
• criterio della sede dell’organo
• criterio dell’efficacia dell’atto
• criterio della sede di servizio
Ripartizione tra giurisdizione generale di legittimità,giurisdizione esclusiva e
giurisdizione di merito
giurisdizione di legittimità:il giudice amministrativo giudica in via generale sulle
controversie relative alla legittimità di atti amministrativi lesivi di interessi
legittimi,con i poteri istruttori definiti dall’art. 21 L.104/1971 e con poteri decisori
che vanno dall’annullamento dell’atto alla condanna al risarcimento del danno. La
causa petendi è l’interesse legittimo.
Caratteristiche della giurisdizione di legittimità:
• generalità
• tutela degli interessi legittimi
• potere di annullamento spettante al giudice
• e quello di conoscere di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento
del danno,anche con la reintegrazione in forma specifica
85
giurisdizione esclusiva:il giudice amministrativo conosce,in determinate
materie,anche di diritti soggettivi (deroga al criterio di riparto basato sulla
situazione giuridica lesa)
giurisdizione di merito:il giudice amministrativo sindaca l’opportunità delle scelte
dell’amministrazione.
La giurisdizione esclusiva e quella di merito sono eccezionali,perché sussistono
solo nei casi previsti dalla legge,differenziandosi da quella generale di legittimità.
La giurisdizione amministrativa esclusiva riguarda le materie in cui è esclusa la
giurisdizione di ogni altro giudice,ed in particolare del giudice ordinario.
Sent. 204/2004 corte costituzionale:la giurisdizione esclusiva attiene a quelle
materie particolari rispetto a quelle devolute alla giurisdizione di
legittimità;partecipano della loro medesima natura (la P.A. agisce come autorità).
Art.7 co. 2 L.1034/1971:fornisce l’elenco delle materie di giurisdizione esclusiva
(le più importanti:-pubblico impiego-concessione di beni e servizi pubblici).
Artt.33 e 34 d.lgs. 80/1998,sostituiti dalla L.205/2000:vi riconducono tutte le
controversie attinenti ai servizi pubblici,e alcune controversie in tema di edilizia e
urbanistica.

Spettano alla giurisdizione esclusiva le controversie in materia di pubblici servizi

relative a concessioni di pubblici servizi,escluse quelle concernenti indennità,canoni
ed altri corrispettivi,ovvero relative a provvedimenti adottati dalla P.A. o dal
gestore di un pubblico servizio in un provvedimento amministrativo disciplinato
dalla L.241/1990,ovvero relative all’affidamento di un pubblico servizio,ed alla
vigilanza e controllo nei confronti del gestore,nonché afferenti alla vigilanza sul
credito,sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare,al servizio farmaceutico,ai
trasporti,alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla L.481/1985.
Art.5 L.1034/1971:devolve alla giurisdizione esclusiva le controversie in tema di
concessioni di beni,prevede che resti salva la giurisdizione dell’autorità giudiziaria
ordinaria per le controversie concernenti indennità,canoni ed altri corrispettivi,in
ordine alle quali l’amministrazione non agisce in veste di autorità.
Sono inoltre devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni
pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia edilizia ed urbanistica.
Controversie risarcitorie
Art.7 L.205/2000:dispone che il giudice amministrativo conosce di tutte le
questioni relative all’eventuale risarcimento del danno e agli altri diritti patrimoniali
consequenziali. Risulta così eliminata la riserva al giudice ordinario della
cognizione delle controversie attinenti alle questioni patrimoniali
consequenziali,non solo nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo.

86
Questioni patrimoniali consequenziali:le questioni sono consequenziali
quando,pur derivando dalla pronuncia di illegittimità,non ne costituiscono
conseguenza immediata. Si tratta delle pretese che non trovano la fonte diretta nel
rapporto dedotto in giudizio,anche se tale rapporto costituisce il loro presupposto.
Costituisce in particolare questione patrimoniale consequenziale la pretesa al
risarcimento del danno conseguente alla lesione ingiusta di una situazione
meritevole di tutela.
Sent. 204/2004:la pronuncia di incostituzionalità non investe l’art. 7
L.205/200,atteso che il potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto non
costituisce sotto alcun profilo una nuova materia devoluta alla sua
giurisdizione,bensì uno strumento di tutela ulteriore ,rispetto a quello classico
demolitorio.
Art. 6 L.205/2000:ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie relative a procedure di affidamento di
lavori,servizi o forniture svolte da soggetti comunque tenuti,nella scelta del
contraente o del socio ,all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al
rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale
o regionale.
Art. 63 d.lgs. 165/2001:ha disposto la devoluzione al giudice ordinario in funzione
di giudice del lavoro di tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro
dei dipendenti pubblici,ad eccezione di quelle relative all’assunzione dei
dipendenti e di quelle attinenti ai rapporti di lavoro di alcune categorie di
soggetti (magistrati ordinari,amministrativi e contabili,avvocati e procuratori
dello Stato,personale militare e delle forze di polizia dello Stato,personale di
carriera diplomatica e prefettizia).
Con riferimento alle controversie relative ai rapporti di lavoro sottratte alla
privatizzazione,l’articolo afferma la sussistenza della giurisdizione
esclusiva,specificando che il giudice ammnistrativo decide anche delle controversie
attinenti ai diritti patrimoniali connessi.
Art. 8 L.205/2000:introduce la tutela a cognizione sommaria ,ammettendo la
pronuncia di ingiunzioni di pagamento di somme liquide ed esigibili,nonché la
figura dell’ordinanza provvisoriamente esecutiva con cui il collegio dispone la
condanna al pagamento di somme di denaro in corso di causa.
Poteri di decisione:può emanare sentenze di annullamento,di accertamento,nonché
di condanna dell’amministrazione.
Art.35 d.lgs. 80/1998,prevede,accanto al meccanismo della reintegrazione in forma
specifica,anche quello del risarcimento per equivalente.
Potere di disapplicazione:il giudice amministrativo in sede di giurisdizione
esclusiva può disapplicare anche d’ufficio atti amministrativi a contenuto normativo
contrastanti con norme di rango superiore,ancorché non impugnati.

87
Giurisdizione esclusiva ed arbitrato:art. 6,L.205/2000 “le controversie
concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo
possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto”.
Giurisdizione di merito:consente di sindacare non solo la legittimità,bensì anche il
merito dell’atto ammnistrativo,ingerendosi quindi in ambito sottratto in via normale
alla sua cognizione. Nei casi di giurisdizione di merito,aventi carattere eccezionale
perché sussistenti solo nelle materie tassativamente indicate dalla legge,il giudice
conosce anche dei vizi di legittimità:è un’estensione dell’ambito del sindacato del
giudice che non tocca quello attinente ai profili di legittimità.
Il giudice in ogni caso ha il potere di annullare l’atto,nonché quello di riformarlo o
di sostituirlo e di adottare i consequenziali ulteriori provvedimenti. E’ da ritenere
che il giudice possa anche conoscere di tutte le questioni relative all’eventuale
risarcimento danni.
Materie rientranti nella giurisdizione di merito:
• ricorso volto ad ottenere l’adempimento dell’obbligo di conformarsi al
giudicato
• ricorsi per contestazione sui confini di comuni o province
• ricorsi in materia di consorzi per strade che tocchino il territorio di più
province e per opere di bonifica
• ricorsi in tema di strade provinciali e comunali e provvedimenti prefettizi in
materia di opere pubbliche
• ricorsi contro provvedimenti con tingibili e urgenti di sicurezza pubblica del
sindaco in materia di edilizia,polizia locale ed igiene.

RICORSI AMMINISTRATIVI
Sono istanze rivolte dai soggetti interessati ad una pubblica amministrazione per
ottenere la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si assume essere lesa da
un provvedimento o da un comportamento amministrativo. Si tratta di rimedi
giuridici offerti per la soluzione di una controversia che può sorgere
dall’emanazione di un atto o in via eccezionale indipendentemente da esso.
I ricorsi amministrativi non hanno natura giurisdizionale:non sono rivolti ad un
giudice ,ma ad un soggetto che non si trova in p0osizione di estraneità rispetto alle
parti in causa e agli interessi coinvolti;il procedimento che si instaura ha carattere
amministrativo,così come l’atto con cui l’autorità si pronuncia è un atto
amministrativo espressione di autotutela,che la dottrina definisce come decisione
amministrativa,in suscettibile di passare in giudicato ed in linea di massima
soggetto al regime degli atti amministrativi con l’eccezione della revocabilità.
I ricorsi amministrativi hanno invece carattere giustiziale:traggono origine da una
controversia sono strumenti di tutela di situazioni giuridiche,sono instaurati su

88
istanza di parte,sono retti dal principio della domanda e si svolgono in
contraddittorio tra le parti.
I ricorsi amministrativi presuppongono che sia insorta una vera e propria
controversia e vi sia la presenza di un atto oggetto dell’impugnazione del privato,o
comunque di un assetto di interessi già determinato dall’amministrazione.
Disciplina normativa:la disciplina generale dei ricorsi amministrativi è contenuta
nel d.p.r. 1199/1971 emanato sulla base della delega contenuta nella
L.775/1970:regola il procedimento per la decisione del ricorso e l’istituto del
silenzio rigetto . alcune disposizioni sui ricorsi sono contenute nell’art.20
L.1034/1971 e nella L.241/1990.
Art.117 c.2 costituzione:”la giustizia amministrativa rientra tra le materie riservate
alla legislazione dello Stato”.
Atto definitivo:l’esaurimento di alcuni ricorsi è condizione perché si formi l’atto
definitivo;il ricorso al presidente della Repubblica è straordinario perché esperibile
avverso un atto definitivo (la sussistenza o l’insussistenza della definitività è
l’elemento discriminante per stabilire se un provvedimento sia suscettibile di un
ricorso amministrativo ordinario o invece di un ricorso straordinario).
La definitività si acquisisce con la decisione sul ricorso gerarchico o sul ricorso
gerarchico improprio,ovvero,in caso di mancata decisione dell’autorità adita entro il
termine di 90 giorni dalla proposizione del ricorso.
Sono definitivi anche gli atti espressamente dichiarati tali dalla legge. La
definitività è altresì riferibile agli atti emanati dalle autorità di vertice
dell’amministrazione (definitiva soggettiva).
Oggi i rimedi amministrativi costituiscono di norma un rimedio facoltativo e
aggiuntivo rispetto ai rimedi giuridici,fatta salve l’eccezione del ricorso
straordinario che è un rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale amministrativo.
I R.A. offrono ala parte la possibilità di ottenere un’ulteriore pronuncia da parte
dell’amministrazione ;alcuni ricorsi consentono poi di far valere i vizi di merito ,in
linea di massima non sindacabili dal giudice.
Il ricorso amministrativo,a pena di nullità,deve essere redatto in forma scritta ;deve
contenere l’indicazione dell’autorità adita,le generalità del ricorrente,gli estremi del
provvedimento impugnato,i motivi di impugnazione,la data,la sottoscrizione del
ricorrente. Per gli enti pubblici occorre la deliberazione di autorizzazione
dell’organo collegiale competente.
Le decisioni su ricorsi ,analogamente a quanto accade per le sentenze dei
giudici,possono configurarsi come pronunce di accoglimento o di rigetto della
domanda proposta dal ricorrente ovvero dare atto dell’impossibilità di scendere
all’esame del merito per la presenza di ostacoli procedurali (decisioni di rito).

Classificazione dei ricorsi amministrativi

I ricorsi si distinguono in:
89
 • ricorsi di carattere generale,che possono essere esperiti anche in assenza di
una specifica norma che li ammetta:si tratta del ricorso gerarchico,utilizzabile
purchè sussista il rapporto di gerarchia,e del ricorso straordinario,utilizzabile
sempre che l’atto impugnato sia definitivo.
• Ricorsi di carattere eccezionale,ammissibili solo se espressamente previsti
dalla legge.
• Ricorsi impugnatori:traggono origine dall’impugnazione di un atto. Si
contrappongono a quelli non impugnatori,che non comportano
l’impugnazione di un provvedimento amministrativo e mirano non a ottenere
l’eliminazione dell’atto,bensì la soluzione della controversia.
• Ricorsi ordinari:ricorsi esperibili nei confronti degli atti non definitivi
(ricorso gerarchico,gerarchico improprio e in opposizione)
• Ricorsi straordinari:sono ammessi solo nei confronti di un provvedimento
definitivo (l’unico esempio è il ricorso straordinario al presidente della
Repubblica)
• Ricorsi eliminatori:a seguito della loro proposizione,nel caso di
accoglimento dell’istanza,l’amministrazione può soltanto annullare l’atto
senza disporre del potere di riesaminare la questione (ex:ricorso straordinario)
• Ricorsi innovatori:ricorsi la cui proposizione consente all’autorità adita ,oltre
che valutare la legittimità e/o l’opportunità dell’atto e sempre che sussista una
richiesta della parte e nei limiti dell’impugnativa,di riesaminare la questione al
fine di modificare o sostituire l’atto.
Ricorso gerarchico:è un ricorso ordinario,a carattere rinnovatorio e
generale,proponibile all’autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato
l’atto impugnato. Esso consente di far valere vizi sia di legittimità ,sia di merito,e di
tutelare diritti soggettivi e interessi legittimi.
Il carattere di rimedio generale del ricorso gerarchico significa che esso è sempre
ammesso ,ove ne esistano i presupposti,salvo il caso in cui la legge dichiari
definitivo l’atto.
Il ricorso gerarchico consta di un unico grado. Ciò significa che il ricorso può essere
proposto una sola volta e soltanto nei confronti dell’organo immediatamente
superiore.
Il ricorso gerarchico è un rimedio facoltativo:nei confronti dello stesso atto
potrebbero essere proposti due ricorsi,uno giurisdizionale,l’altro gerarchico. Vale il
principio della prevalenza del ricorso giurisdizionale su quello gerarchico.
Il termine per la presentazione del ricorso gerarchico è di trenta giorni a pena di
decadenza. Esso decorre dal giorno in cui l’interessato ha avuto notificazione o
comunicazione in via amministrativa dell’atto impugnato o ha acquisito piena
conoscenza del medesimo.
Il ricorso può essere proposto all’autorità competente a deciderlo,ovvero all’organo
che ha emanato l’atto impugnato. La legge esclude che il ricorso possa essere
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dichiarato irricevibile allorché sia rivolto a un organo incompetente:tale organo ha il
dovere di trasmettere d’ufficio il ricorso pervenutogli all’autorità competente a
deciderlo.
Procedimento:entro venti giorni dalla comunicazione del ricorso,gli interessati
possono presentare all’autorità decidente deduzioni e documenti. Il termine rileva
anche per l’autorità adita,la quale non può pronunciare la decisione prima che esso
sia trascorso.
La proposizione del ricorso non comporta l’automatica sospensione dell’esecuzione
dell’atto impugnato che però può essere disposta per gravi motivi d’ufficio o su
domanda delle parti.
Tipi di decisione (art.5 co. 1 d.p.r. 1199/1971):
• Decisione di rito,con cui si dichiara di non poter scendere all’esame del merito
del ricorso,per la presenza di cause ostative ed assorbenti di natura
procedurale
• Decisione nel merito,con cui l’autorità risponde alla domanda formulata dal
ricorrente,accogliendo o rigettando il ricorso stesso (l’amministrazione può
anche riformare l’atto)
Nel caso in cui l’annullamento sia pronunciato per motivi di
incompetenza,l’autorità annulla l’atto e rimette l’affare all’organo riconosciuto
competente. L’autorità adita deve esercitare soltanto i propri poteri relativi alla
decisione dei ricorsi. La decisione di accoglimento che riformi l’atto assorbe e
sostituisce l’atto stesso:l’eventuale ricorso giurisdizionale va proposto contro la
decisione stessa e non contro l’atto di primo grado.
L’autorità adita ha il dovere giuridico di pronunciarsi:il ricorso si intende respinto a
tutti gli effetti se la decisione non sia stata comunicata entro 90 giorni dalla sua
presentazione contro il provvedimento originariamente impugnato è esperibile il
ricorso giurisdizionale o quello straordinario al presidente della Repubblica.
Legittimità della decisione tardiva
La giurisprudenza afferma che lo spirare del termine di 90 giorni dalla
presentazione del ricorso non fa venire meno il potere di decisione dell’autorità
adita col ricorso amministrativo ordinario. La decisione tardiva è legittima,il
ricorrente ha tuttavia la possibilità di scegliere se avvalersi del silenzio-rigetto
Per proporre tempestivamente la propria azione dinanzi al giudice
amministrativo,ovvero se attendere la decisione sul ricorso gerarchico.
La decisione del ricorso,in ragione del suo carattere giustiziale,non è né annullabile
d’ufficio,né revocabile da parte dell’autorità che l’ha emessa.
Ricorso gerarchico improprio è un rimedio ordinario,ammesso nei casi
tassativamente indicati dalla legge,proponibile ad un’autorità che pur non essendo
quella gerarchicamente superiore rispetto all’autorità che ha emanato l’atto,è
investita di un potere di generica vigilanza;di norma la parte può far valere solo vizi

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di legittimità. Per lo più si tratta di ricorsi contro provvedimenti emessi da organi
collegiali,ovvero da un’amministrazione diversa da quella cui appartiene l’organo
decidente.
Ricorso in opposizione:è un ricorso ordinario ed a carattere rinnovatorio,nei casi
tassativamente previsti dalla legge,alla stessa autorità che ha emanato il
provvedimento impugnato,la quale agisce esercitando un potere diverso da quello
utilizzato al momento dell’emanazione dell’atto,allorché aveva operato come
amministrazione attiva. Il ricorrente può fare valere vizi sia di legittimità sia di
merito. Al ricorso in opposizione si applicano per i profili non disciplinati dalla
legge le norme dettate nel capo I,d.p.r. 1199/1971 per il ricorso gerarchico.

Ricorso straordinario al presidente della Repubblica:è un rimedio di carattere

generale,esperibile contro i provvedimenti amministrativi definitivi di
qualsiasi autorità,allorché si tratti di autorità amministrativa indipendente,o di
amministrazione regionale,per la tutela sia di diritti soggettivi,sia di interessi
legittimi. Il rimedio in esame è stato tradizionalmente considerato di carattere
amministrativo. Il ricorrente a differenza di quanto accade nei ricorsi
gerarchici,può far valere soltanto vizi di legittimità dell’atto.
Nei confronti degli altri ricorsi amministrativi si caratterizza per i seguenti profili:
• Alternatività nei confronti del ricorso giurisdizionale amministrativo
• Maggiori garanzie del principio del contraddittorio
• Obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato
• Presenza di un termine di impugnazione (120 giorni) superiore
Lesione del diritto di difesa e opposizione del controinteressato
I soggetti controinteressati,in caso di proposizione del ricorso straordinario,si
vedrebbero privati del diritto di ottenere una pronuncia giurisdizionale in ordine a
una controversia che incide sulle loro posizioni giuridiche. Da qui la possibilità che
essi facciano opposizione a che il ricorso sia trattato in sede di ricorso
straordinario,attribuendo loro il potere di chiedere che questo sia trasferito alla sede
giurisdizionale.
Art. 10 d.p.r. 1199/1971:l’opposizione si propone con un atto da notificarsi alle
parti entro sessanta giorni dalla data in cui il controinteressato che la promuove ha
ricevuto la notificazione del ricorso straordinario. L’opposizione rende
improcedibile il ricorso stesso.
Il ricorrente ha a sua volta sessanta giori,decorrenti dal ricevimento dell’atto di
opposizione,per depositare nella segreteria del TAR l’atto di costituzione in
giudizio,dandone avviso mediante notificazione alle altre parti,e il giudizio segue in
sede giurisdizionale.

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Il ricorso deve essere proposto entro il termine perentorio di centoventi giorni,la cui
ampiezza consente la tutela degli interessi legittimi anche nei casi in cui il termine
per il ricorso giurisdizionale sia scaduto.
Ai fini della decorrenza del termine,si applicano gli stessi principi del ricorso
gerarchico. Entro il termine di 120 giorni,il ricorso non solo deve essere notificato
nei modi e nelle forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad almeno unoi dei
controinteressati,ma a differenza di quanto accade per i ricorsi giurisdizionali,anche
presentato con la prova dell’eseguita notificazione. Tale presentazione può avvenire
in tre modalità:
1. consegna diretta
2. mediante notificazione
3. mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento
sospensione del provvedimento impugnato:secondo quanto dispone l’art.3
L.205/2000 a richiesta del ricorrente ove siano allegati danni gravi e irreparabili
derivanti dall’esecuzione dell’atto impugnato,la sospensione del medesimo può
essere disposta con atto motivato del ministero competente,su parere del Consiglio
di Stato definito dalla legge conforme,e come tale non suscettibile di essere
disatteso.
Parere del consiglio di Stato
Trascorso il predetto termine di 60 giorni,inizia a decorrerne un altro,di 120
giorni,entro il quale il ministero competente deve effettuare l’istruttoria e
trasmettere il ricorso istruito,insieme con gli atti e i documenti che vi si
riferiscono,al Consiglio di Stato per il parere previsto dalla legge.
Decisione del ricorso
Il ricorso straordinario viene deciso con decreto del presidente della Repubblica,su
proposta del ministro competente in base al parere del Consiglio di Stato. Il parere
del consiglio di Stato è obbligatorio,nel senso che il ministro competente non può
proporre una decisione che da esso si discosti,salvo investire della questione il
Consiglio dei ministri,il quale deve assumere la responsabilità giuridica e politica di
discostarsi dal parere.
Rimedi contro la decisione
La decisione del ricorso straordinario è formalmente un atto amministrativo ed è
assoggettabile all’istituto della disapplicazione da parte dell’autorità
giurisdizionale ordinaria ed è impugnabile dinanzi al giudice ammnistrativo,ma per
soli vizi di forma e di procedimento propri della decisione.
Art.15 co. 1 d.p.r. 1199/1971 :prevede il rimedio della revocazione nei casi previsti
dall’art.395 c.p.c. il ricorso,diretto allo stesso presidente della Repubblica,deve
essere presentato nell’osservanza delle forme previste per il ricorso straordinario.
Esecuzione della decisione:l’amministrazione è tenuta a dare esecuzione alla
decisione. Si negava inizialmente l’esperibilità del ricorso per l’ottemperanza (al
massimo era riconosciuta la possibilità di mettere in mora l’amministrazione). Di
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recente,sulla base del carattere giurisdizionale del parere reso dal Consiglio di
Stato,ha ammesso l’esperibilità del giudizio di ottemperanza in caso di
inottemperanza della decisione del Presidente della Repubblica (ma l’apertura pare
contrastata,viste alcune pronunce della Corte di Cassazione).

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