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Riassunto de:

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)

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Amministrazione Pubblica e Diritto Amministrativo [capitolo 1]


Pubblica Amministrazione e Diritto Amministrativo
LAmministrazione cura concreta di interessi; la funzione di Amministrazione esiste al fine di curare gli interessi del gruppo, della comunit delle persone che in essa si organizzano. Linsieme delle attivit che costituiscono la funzione dellamministrazione non pu mai mancare nellambito di qualsiasi organizzazione sociale, politica ecc. Lamministrazione regolata secondo il diritto amministrativo una branca del diritto pubblico. comune ed il diritto

Diritto Amministrativo: quel ramo del diritto pubblico che si occupa della P.A. nella sua organizzazione, nei beni e nellattivit ad essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attivit, si instaurano con altri soggetti dellordinamento. Pubbliche Amministrazioni: sono i soggetti deputati allesercizio dellamministrazione. Sono organizzazioni in genere dotate di personalit giuridica disciplinate dal diritto pubblico. Attivit di Amm.ne Pubblica: sono le attivit svolte doverosamente da alcuni soggetti a ci espressamente deputati per la cura di interessi della collettivit.

Fonti del Diritto Amministrativo


Nella disciplina giuridica dellamministrazione pubblica convivono norme giuridiche prodotte da fonti di due separati ordinamenti: Quello Nazionale; Quello Europeo.

In caso di conflitto assicurata la prevalenza della normazione europea. Il Diritto Amministrativo consiste in un sistema assai articolato e complesso di norme, delle quali una parte ampia si esprime attraverso principi. Questi in parte sono espressi in Costituzione o in leggi ordinarie; in parte sono inespressi e ricavabili dallinterprete. Anche i principi sono norme giuridiche e sono fondati sulle fonti pi diverse, questi acquistano un elevato valore visto che gran parte di questi sono enunciati in Costituzione.

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Fonti Legislative: le fonti sono gli atti o i fatti che nellambito di un determinato ordinamento giuridico e sulla base delle norme sulla produzione normativa in esso vigenti, sono capaci di produrre norme giuridiche.

I rapporti tra le fonti sono strutturati secondo il duplice principio della gerarchia e della competenza. Le fonti vigenti possono essere dislocate su tre ordini gerarchici. 1. Le Fonti Costituzionali; 2. Le Fonti Primarie; 3. Le Fonti Secondarie. La Costituzione si impone a tutte le altre fonti e, nelle sue singole disposizioni, pu essere modificata da leggi di revisione costituzionale. Fonti Primarie: sono fonti soggette soltanto alla Costituzione e per questo definite primarie. Sono le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di legge. o Le Leggi Ordinarie, sono atti approvati dalle Camere e promulgati dal Presidente della Repubblica (funzione Legislativa); in casi eccezionali, questa funzione pu essere esercitata attraverso: Decreti Legge; che sono atti legislativi del Governo che possono essere convertiti in legge entro 60gg dalla pubblicazione; Decreti Legislativi; adottati dal Governo sulla base di delegazione conferita con legge.

Entrambi questi decreti sono emanati dal Presidente della Repubblica e sono sottoposti al medesimo regime della legge. o Le Leggi Regionali, sono equiparate alle leggi dello Stato, ed operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione. Nei casi di potest legislativa esclusiva delle regioni, le leggi regionali, hanno capacit di produzione normativa limitata. Tutte queste leggi compongono insieme larea della legge, cio unarea di produzione normativa cui numerose materie sono riservate dalla Costituzione. Fonti Secondarie: sono espressione del potere di Governo, delle Amministrazioni, di disciplinare se stesse, nella loro organizzazione, nella loro azione.
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Sono i Regolamenti che possono essere di tre tipi:

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1. Ministeriali e Interministeriali; necessitano di unespressa attribuzione legislativa del potere regolamentare (sono subordinati ai regolamenti del Governo); 2. Del Governo; che a loro volta si suddividono in due specie: 1) Una specie che esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale; 2) Una specie rappresentata dai regolamenti delegati che disciplinano ex novo materie gi disciplinate con legge. 3. Di attuazione delle Direttive Comunitarie; in materie non oggetto di riserva di legge. Fonti Comunitarie: prevalgono sulle fonti primarie interne (sulle leggi) mentre sono sottratte al giudizio di costituzionalit. La legge nazionale anteriore o successiva, in contrasto con la normativa comunitaria, non pu essere applicata dai giudici nazionali che devono applicare la normativa di fonte comunitaria. La norma interna viene disapplicata. o Trattati Istitutivi delle Comunit; sono la principale fonte del diritto comunitario, sono tutti ratificati con leggi ordinarie come tutti gli altri trattati internazionali. o Regolamenti; pongono norme direttamente cogenti e applicabili immediatamente allinterno degli Stati Membri. o Direttive; sono rivolte agli Stati e ne vincolano lazione per quanto riguarda il risultato da raggiungere, comunque gli Stati sono liberi di scegliere le forme ed i mezzi per raggiungerlo. Ci sono anche altri atti comunitari (raccomandazioni, decisioni, pareri) che non hanno carattere normativo.

Gran parte delle direttive richiedono una normativa di attuazione da parte degli Stati Membri. A tal fine prevista ladozione di una Legge Comunitaria Annuale, che a sua volta pu prevedere delle deleghe legislative al Governo, nonch lautorizzazione ad attuare determinate direttive mediante regolamenti.

La formazione storica del Diritto Amministrativo Origine del Diritto Amministrativo


Il nostro ordinamento trae origine dallesperienza rivoluzionaria francese e dal successivo regime Napoleonico. Sono cinque i caratteri fondamentali delle istituzioni amministrative uscite da quella esperienza: 1. La formazione di un apparato organizzativo a base burocratico professionale, formato cio da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico amministrativo, incardinate

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nellorganizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere. Questo apparato del tutto separato dal sistema dei giudici. 2. LAmministrazione Locale viene organizzata secondo modelli unitari; queste organizzazioni locali sono preposte a compiti di rappresentanza e di cura degli interessi locali, nonch di esecuzione dei compiti amministrativi stabiliti dalla legge. In queste due prime serie di istituti si ha laffermazione del Principio dellaccentramento Amministrativo, dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dellamministrazione territoriale locale; la cerniera del meccanismo rappresentata dal Prefetto. 3. Si afferma il principio del primato della legge come atto dellautorit sovrana, come quella che vincola tutti i soggetti dellordinamento. Si afferma il principio di legalit come quello della sottoposizione dellamministrazione alla legge. 4. Si forma il concetto di atto amministrativo che comprende gli atti di amministrazione come atti giuridici distinti, sia dagli atti degli organi giurisdizionali, sia dalle leggi e dagli atti normativi in genere. 5. Si afferma il principio della separazione dellamministrazione dalla giurisdizione. Si comincia a formare il sistema del contenzioso amministrativo, cio di un settore dellamministrazione, che si articola in organi a ci specializzati competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attivit di amministrazione. Nasce poi listituto dei conflitti di attribuzione, un meccanismo procedurale che consente allesecutivo di sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino di competenza degli organi del contenzioso. Sviluppo del Diritto Amministrativo nello Stato Italiano Unitario Nel 1861 c la formazione dello Stato Italiano Unitario. Sul piano delle istituzioni amministrative, vengono estese a tutto il territorio nazionale le istituzioni sardo piemontesi. Queste avevano un sistema fortemente accentrato (ministeri, prefetture, enti locali sottoposti a tutela) nel quale gli affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur in posizione differenziata e parzialmente indipendente, nellapparato amministrativo. I Linea di evoluzione: dallaccentramento al decentramento Principio di accentramento pu essere cos descritto: lAmministrazione dipende dal Governo; essa si articola in una serie di uffici ordinati in ministeri, al vertice dei quali c un ministro; in ogni provincia collocata la prefettura
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che esercita vigilanza e tutela sugli enti locali. Questi ultimi svolgono compiti di carattere amministrativo per le comunit. Solo con la Costituzione si afferma il principio del decentramento e quello dellautonomia locale. Il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti del Governo territoriali. II Linea di evoluzione: dallatto amministrativo alla funzione amministrativa LAtto Amministrativo un atto giuridico dotato di efficacia, adottato da un organo amministrativo e perci sottratto alla cognizione dei giudici ordinari. Col passare del tempo questa nozione stata trasformata, facendo divenire latto amministrativo un atto di esercizio della funzione amministrativa dotato di autorit. Pi avanti si trasforma la nozione di procedimento, per cui lazione amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali, ma in una serie di atti e fatti tra loro connessi e deputati al raggiungimento di un risultato che si estrinseca nellatto finale. In questo tipo di sistema i terzi sono pi tutelati. III Linea di evoluzione: dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa Nel corso del regime Napoleonico fu organizzato il sistema del contenzioso amministrativo. I tribunali ordinari divengono esclusivamente giudici delle controversie tra privati, le altre controversie sono deputati a conoscerle gli organi del contenzioso amministrativo. Qui si evince il principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione. I giudici del contenzioso vengono disciplinati come veri e propri organi giurisdizionali e le loro sentenze produrranno gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili e saranno esecutorie negli stessi modi. Legge 20 Marzo 1865 all. E I tribunali del contenzioso furono soppressi e le controversie con le P.A. concernenti diritti civili e politici furono devolute ai tribunali ordinari. La stessa legge manteneva, comunque, delle competenze al Consiglio di Stato e questultimo inizi ad elaborare principi di quella che poi sar la giurisdizione amministrativa. Verso la giurisdizione amministrativa Il movimento per la giustizia nellamministrazione pose laccento sulla necessit in uno stato democratico di avere organi di giustizia amministrativa che conoscano degli affari di amministrazione nella loro pienezza. Con le leggi del 1889 e 1890, il legislatore italiano, ripristin organi assimilabili a quelli dellantico contenzioso. Il titolare di un diritto leso pu accedere alla tutela risarcitoria solo una volta, ottenuto dal giudice amministrativo, lannullamento dellatto lesivo (riespansione). Venne anche istituita una giurisdizione
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amministrativa esclusiva in alcune materie, nelle quali il giudice amministrativo conosce sia delle controversie concernenti diritti sia quelle concernenti interessi. Con questa importante riforma legislativa la tutela delle situazioni soggettive nei confronti delle P.A. davanti al giudice amministrativo acquista definitivamente il carattere di una tutela giurisdizionale piena, secondo il principio dellart. 24 Cost. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. La difesa diritto inviolabile in ogni Stato e grado di procedimento. Caratteri fondamentali del Sistema Amministrativo La funzione di amministrazione distribuita tra i pubblici poteri secondo il principio del pluralismo autonomistico; lesercizio in concreto dellamministrazione affidato ad un corpo di funzionari professionali, collegati al potere politico ma distinti da esso; lattivit giuridica dellamministrazione si estrinseca nelladozione di atti produttivi di effetti nei confronti di terzi.

LAmministrazione Pubblica nellassetto costituzionale dei pubblici poteri [capitolo 2]


LAmministrazione pubblica nella Costituzione
Tutti i principi che regolano lamministrazione pubblica trovano la loro base nella Costituzione. Lart. 97 afferma il principio dellimparzialit dellamministrazione nonch quello del buon andamento, principi che costituiscono la base delle regole generali circa lesercizio della funzione amministrativa nelle sue varie manifestazioni. Lamministrazione pubblica funzione di governo direttamente affidata ad organi politici ed una delle pi rilevanti manifestazioni del principio autonomistico. La Repubblica Italiana si articola in una serie di enti di governo che vengono identificati nei comuni, nelle province, nelle citt metropolitane, nelle regioni e nello Stato (che in una posizione preminente). La funzione di amministrazione dislocata in capo a tutti gli enti di governo nei quali la Repubblica si articola. La Costituzione pone il principio del decentramento che comporta la dislocazione, preferibilmente a livello locale, delle funzioni di amministrazione. Le funzioni di amministrazione sono attribuite ai comuni salvo che siano conferite a province, citt metropolitane, regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.).
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Funzioni Amministrative proprie e fondamentali


Per funzioni amministrative si devono intendere le attivit di amministrazione come quelle intese alla cura concreta degli interessi della collettivit. Lart. 118 Cost. enuncia i principi in base ai quali le funzioni amministrative devono essere attribuite ai diversi enti di governo (sussidiariet, differenziazione, adeguatezza). Altro principio importante quello della titolarit necessaria delle funzioni proprie: la legislazione quando attribuisce funzioni amministrative agli enti deve anche determinare lambito funzionale, oltre che il rispetto dei suddetti principi. Funzioni Fondamentali, sono quelle che devono essere determinate dalla legge dello Stato per lattribuzione a ciascuna categoria di enti locali. Funzioni Proprie, indicano lambito identificativo dellente locale dal punto di vista funzionale, che deve essere rispettato da ogni legislatore. La nozione rappresenta una sorta di garanzia generale delleffettivit dellautonomia locale, nel senso che assicura in capo a province e comuni un nucleo essenziale di funzioni da esercitare sotto la propria responsabilit.

Sussidiariet, Differenziazione ed Adeguatezza la dimensione dellinteresse curato e non la distinzione di materia a governare il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo. Principio di sussidiariet pu essere inteso come criterio di ripartizione delle funzioni politiche ed amministrative fra enti di diversi livelli territoriali di gestione della cosa pubblica, nonch tra enti pubblici ed iniziativa privata, individuale ed associata.

Pu essere: o Verticale, quando intercorre tra i diversi livelli di governo e consente la realizzazione di un modello decentrato di Amministrazione Pubblica; o Orizzontale, quando intercorre tra soggetti privati e conduce alla liberalizzazione delle attivit private. Principio di differenziazione lallocazione delle funzioni deve necessariamente prendere in considerazione le diverse caratteristiche associative e demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi. Principio di adeguatezza lAmministrazione ricevente le funzioni amministrative, deve possedere una struttura organizzativa idonea a garantire, anche in forma associata, lesercizio delle funzioni.

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Principio di leale collaborazione, organi di raccordo e poteri sostitutivi


Principio di leale collaborazione Si manifesta in obblighi di collaborazione reciproca nellesercizio delle funzioni amministrative di competenza dei diversi enti di governo. Questo principio si estrinseca nella necessaria istituzione, tanto a livello statale quanto a livello regionale, di organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di governo, deputati allesercizio di attivit di interesse comune o al raggiungimento di intese o accordi tra i diversi enti nellambito dellesercizio di attivit di interesse comune. Organi di coordinamento e di raccordo A livello statale gli organi di coordinamento e di raccordo tra livelli di governo sono istituiti nel sistema delle conferenze permanenti. Conferenza Stato Regioni: presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, e composta da membri del governo e dai Presidenti delle regioni e province autonome. Essa promuove e sancisce intese tra Stato e regioni nei vari casi previsti dalla legge; promuove il coordinamento della programmazione tra i diversi livelli di governo ed sentita dal Governo su tutte le iniziative connesse alle attivit e alle competenze regionali. Conferenza Stato citt ed autonomie locali: composta da membri del Governo e da rappresentanti delle associazioni rappresentative degli enti locali. unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunit montane, con la Conferenza Stato regioni; in ogni caso le rispettive Conferenze devono esprimersi su un medesimo oggetto. Le Conferenze si esprimono per corpi; necessario, in ogni caso, lassenso del Governo, delle regioni e degli enti locali. Lassenso espresso per regola allunanimit, ma ove questa non sia raggiunta pu essere espresso a maggioranza. Consiglio delle autonomie locali: costituito nellambito di ciascuna regione come organo di consultazione fra regione e gli enti locali; composto dai rappresentanti degli enti locali presenti nellambito del territorio regionale, province, comuni e comunit montane. Esso chiamato ad esprimersi su ogni iniziativa regionale ma principalmente sulle attivit di programmazione regionale che possano incidere sullazione amministrativa degli enti locali. Si esprime mediante atti che possono avere anche un importante peso sul piano politico, ma che nei processi decisionali della regione, non hanno efficacia vincolante.
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Poteri sostitutivi del Governo Il potere sostitutivo il potere intervenire nella sfera amministrativa riservata ad un ente diverso da parta dellente superiore, nella carenza dellattivit del primo. Lintervento del Governo consentito soltanto a fronte del mancato esercizio da parte degli enti territoriali di atti dovuti, con riferimento ai valori e ai parametri stabiliti dalla norma. Procedimento: se si verifica un caso di inadempimento, allente inadempiente viene assegnato un termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari. Scaduto il quale il Governo adotta i provvedimenti che lente avrebbe dovuto adottare e non ha adottato. In luogo delladozione diretta dei provvedimenti da parte del Governo, pu essere eseguito il tradizionale modello della nomina di un commissario ad acta, cio di un organo straordinario dellente inadempiente che agisca in luogo di questo.

Soggetti privati nelle attivit di amministrazione: il principio di sussidiariet orizzontale


Attivit di interesse generale e soggetti privati Il principio di sussidiariet opera anche a livello orizzontale, cio nei rapporti tra pubblico e privato. Le attivit di interesse generale non sono monopolio dei pubblici poteri ma possono essere svolte anche da privati. Laddove siano operanti in modo adeguato soggetti privati in settori di pubblica utilit, non possibile per la P.A. operante in codesti settori intervenire successivamente ed in via di sostituzione, riducendo lo spazio operativo dei primi, o addirittura estromettendoli. Autonoma iniziativa dei cittadini Liniziativa privata deve essere autonoma e le attivit di interesse generale possono avere ad oggetto attivit diverse rispetto a quelle esercitate dalle P.A. nellambito delle loro attribuzioni di legge. Il privato deve garantire luguaglianza dei cittadini e non effettuare discriminazioni tra i possibili fruitori; determinante che i cittadini non debbano pagare un surplus derivante dal profitto. Attraverso lautonoma iniziativa dei privati possibile soddisfare i bisogni collettivi, realizzare cio delle utilit generali. Il principio di sussidiariet implica, tuttavia, pur sempre la possibilit di sostituirsi al privato qualora esso risulti non esercitare adeguatamente lattivit di interesse generale.

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Politica e Amministrazione
La politica di parte e si svolge attraverso partiti nei quali i cittadini possono associarsi per concorrere dalle diverse posizioni a definire le azioni di governo; lamministrazione, invece, per definizione imparziale. Si devono individuare modi di distinzione tra le due sfere di azione; questi modi si ascrivono a tre differenti tipologie: 1. Distinzione funzionale tra sfere di attivit laddove funzioni amministrative di ogni tipo sono imputate ad organi a titolarit politica (organi di direzione politica). Gli organi, in quanto titolari di queste funzioni, sono astretti alle regole dellamministrazione e non possono operare con la libert propria del potere politico. 2. Separazione organica tra uffici, distinguendo, nellambito di ciascuna organizzazione, gli uffici di direzione politica dagli uffici burocratico professionali e distribuendo tra di essi le funzioni amministrative in due fasce: la fascia dellalta amministrazione e la fascia della gestione amministrativa.

3. Indipendenza (da ogni ingerenza del potere politico) che viene garantita
da alcune organizzazioni, chiamate ad operare nella soggezione esclusiva della legge. In questi settori, lamministrazione si svolge al di fuori dellinfluenza del potere politico che non ha la capacit di influenzarne lazione mediante la determinazione di programmi, indirizzi e lesercizio di controlli.

Le Pubbliche Amministrazioni come organizzazioni [capitolo 3]


Organizzazioni Pubbliche e Persone Giuridiche
Concetto di Organizzazione Le P.A. sono organizzazioni, pi precisamente organizzazioni di governo della comunit. Le organizzazioni sono sistemi coordinati di uomini e di mezzi appositamente predisposti dallordinamento per il perseguimento di determinati fini e per lo svolgimento di determinati compiti: organizzazioni compatte oppure disaggregate. Tra queste organizzazioni si evidenziano le organizzazioni pubbliche che sono necessarie per la cura degli interessi generali della comunit; ogni elemento organizzativo di esse oggetto di previsione normativa ed a sua volta concepito come necessario al funzionamento del complesso.

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Organizzazioni ed uffici Il criterio fondamentale per far fronte alle esigenze che deve perseguire unorganizzazione quello della specializzazione del lavoro; infatti i compiti propri di unorganizzazione vengono distribuiti tra le differenti unit organizzative che la compongono: gli uffici. Questi sono consistenti di uomini e mezzi tra loro collegati e ordinati per assolvere ad un compito o ad una pluralit di compiti, ad una funzione predeterminata. Ogni organizzazione ha una missione e, nellambito dellorganizzazione ciascun ufficio ha specifici compiti che gli sono assegnati nellambito del disegno organizzativo complessivo dellorganizzazione. Persone Giuridiche Pubbliche Le organizzazioni pubbliche sono configurate come Persone Giuridiche dotate della piena soggettivit giuridica, che indica lattitudine allimputazione degli effetti giuridici e si identifica con la capacit (giuridica) definita come la posizione generale del soggetto in quanto destinatario di effetti giuridici. La soggettivit giuridica spetta al soggetto persona fisica ma, negli ordinamenti moderni, vengono riconosciute ai fini giuridici come soggetti anche delle organizzazioni (costituite ovviamente sempre da uomini) per il perseguimento mediato di determinati fini. Le organizzazioni pubbliche sono riconosciute come persone giuridiche nellattuale sistema positivo. Persone Giuridiche e capacit di agire: il rapporto organico Le Persone Giuridiche agiscono mediante i loro organi; le organizzazioni pubbliche sono complessi coordinati di uffici. Lufficio il nucleo centrale dellorganizzazione che svolge tutte le attivit. Limputazione della responsabilit avviene in capo alla persona giuridica (e non alle persone fisiche che la compongono). Lufficio organo un ufficio che compie attivit giuridica in senso proprio consistente in fattispecie produttive di effetti; la volont, nel caso dellorgano, della persona fisica titolare dellorgano. Attribuzione e competenza Le organizzazioni pubbliche sono create per il perseguimento di determinati fini ed hanno ciascuna una propria attribuzione che linsieme delle funzioni dei compiti che vengono conferiti allorganizzazione. Nellambito dellattribuzione di ciascuna P.A., ogni organo di essa titolare di funzioni e compiti specificamente individuati dalla legge o dagli atti normativi secondari cui la legge rinvia. Competenza linsieme delle funzioni e dei compiti propri di ciascun organo nellambito dellattribuzione complessiva dellente o dellorganizzazione.
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Delegazione, Avvalimento, Sostituzione Lordine legale delle attribuzioni delle organizzazioni pubbliche nonch della competenza dei relativi organi, pu essere modificato in virt di atti assunti dallo stesso ente od organo competente ovvero in virt di una determinazione esterna rispetto ad essi, in presenza di determinati presupposti. Delegazione: in virt dellatto di delegazione, lesercizio della funzione stessa per un determinato tempo viene trasferito allente delegato. Lente delegante ha il potere di revocare la delega in qualsiasi momento. Avvalimento: una relazione tra due organizzazioni nella quale la prima, nellesercizio di funzioni di cui sia titolare, utilizza, per il compimento di operazioni istruttorie, preparatorie, tecniche, esecutive, gli uffici dellaltra organizzazione. Sostituzione: In molti casi la normazione positiva prevede in capo ad un ente, nei confronti di un altro ente, il potere di sostituirsi ad esso nel compimento di determinate operazioni o nelladozione di determinati atti che siano obbligatori per legge.

Le Amministrazioni dello Stato


Ministeri I Ministeri sono uffici complessi individuati per i compiti che sono loro attribuiti. Tutti i Ministeri constano di unorganizzazione centrale che ha sede nella Capitale della Repubblica; molti di essi hanno anche unorganizzazione periferica. Le organizzazioni ministeriali dipendono ciascuna dal Ministro; egli chiamato a rispondere in Parlamento dellandamento di ciascuna organizzazione, nonch degli atti che da queste promanano. Il vertice politico del ministero costituito dallufficio del Ministro; presso ogni Ministero sono nominati: 1 o pi vice ministri; 1 o pi sottosegretari.

Una posizione particolare ricoperta dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio. Per lesercizio di funzioni politico amministrative il Ministro si avvale di uffici composti di dipendenti pubblici. I ministeri sono organizzati secondo due differenti modelli: 1. Modello Dipartimentale: il Ministero si articola in dipartimenti, a loro volta articolati in uffici dirigenziali generali. I dipartimenti sono costituiti per assicurare lesercizio organico ed integrato delle funzioni del Ministero; c un capo al vertice del dipartimento.
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2. Modello a Direzione Generale: il Ministero si articola in uffici dirigenziali generali, che vengono coordinati nella loro azione dal Segretario Generale del Ministero che opera alle dirette dipendenze del Ministro. Il Segretario Generale un incarico che soggetto a decadere ad ogni nuovo Governo, salva conferma. Presso ogni ministero collocato (o costituito): o Un ufficio centrale del bilancio, che dipende dal Ministero delleconomia e delle finanze; o Un consiglio di amministrazione, presieduto dal Ministro o dal sottosegretario delegato e composto da esponenti della burocrazia ministeriale; o Una commissione di disciplina presieduta da un dirigente generale e composta da altri due membri scelti tra i funzionari del Ministero. In molti Ministeri si trovano altri organi collegiali: I Consigli Superiori, sono organi consultivi del Ministero, a volte presieduti dallo stesso Ministro e dotati di compiti anche decisionali.

Nellambito di ogni circoscrizione provinciale istituito un ufficio territoriale del Governo che prende il luogo delle tradizionali Prefetture, assorbendone tuttavia le funzioni. A questo ufficio sono attribuite competenze di coordinamento generale dellattivit amministrativa espletata in periferia dagli uffici dello Stato, garantendo la leale collaborazione di uffici con gli enti locali. Presidenza del Consiglio dei Ministri unorganizzazione assai complessa composta di una pluralit di Dipartimenti e di uffici come strutture di livello dirigenziale. Tutte queste strutture dipendono dal Segretario Generale (che decade con le dimissioni del Governo) che a sua volta soggetto alla direzione politica del Presidente del Consiglio dei Ministri o del vice Presidente per sua delega. Dipartimenti ed uffici della Presidenza possono essere affidati, con delega del Presidente del Consiglio dei Ministri, alla direzione politica di un Ministro senza portafoglio (cio privi della titolarit di un Ministero). Agenzie ed Aziende Le agenzie sono strutture organizzative strettamente collegate ai singoli Ministeri; svolgono attivit a carattere tecnico operativo di interesse nazionale. Sono dotate di propri organi di gestione e di controllo interno; operano al servizio di tutte le P.A., comprese quelle regionali e locali. Le Aziende (o
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aziende autonome dello Stato) sono, in genere, adibite ad attivit di tipo produttivo operativo, che possono effettuare in forma di impresa. Le Aziende autonome possono essere trasformate in S.p.A.; alcune aziende restano in vita nel vigente ordinamento ma ormai svolgono un ruolo del tutto marginale nel complesso dellorganizzazione dello Stato. Amministrazioni Indipendenti Sono amministrazioni che si caratterizzano per la loro soggezione solo alla legge e non al potere regolamentare e direttivo dellautorit di governo. Queste organizzazioni presentano tre categorie di caratteristiche: 1. Capacit di determinare la propria organizzazione con il solo vincolo del rispetto della legge; 2. Capacit di determinare la propria azione nellesercizio dei poteri attribuiti dalla legge; 3. La legge prevede una serie di qualit in capo ai soggetti persone fisiche titolari degli uffici di vertice delle organizzazioni in oggetto. Organi ausiliari: CNEL, Consiglio di Stato, Corte dei Conti Consiglio di Stato e Corte dei Conti sono titolari di funzioni consultive di controllo; le due organizzazioni sono indipendenti davanti al Governo. I titolari di questi organi sono Magistrati inamovibili; in entrambi gli organismi convivono organi amministrativi ed organi giurisdizionali ed al loro interno sono articolati in sezioni. Sia il Consiglio di Stato sia la Corte dei Conti sono incardinati, dal punto di vista organizzativo, nella presidenza del consiglio dei Ministri. CNEL (Consiglio Nazionale dellEconomia e del Lavoro) composto da esperti rappresentanti delle categorie produttive; il Presidente nominato dal Presidente della Repubblica. un organo consultivo del Governo, delle camere, delle regioni in materia di politica economica e del lavoro; organo di iniziativa legislativa, nonch preposto allelaborazione di studi, ricerche e proposte nelle materie predette. Organi di raccordo infrastatali La pluralit delle organizzazioni dello Stato convive con la presenza di alcuni organi a struttura policentrica. Tra questi ci sono gli uffici centrali del bilancio (o ragionerie centrali) adibiti al controllo preventivo degli atti di spesa e alla predisposizione dei documenti di bilancio. Lavvocatura dello Stato provvede alla consulenza legale di tutte le amministrazioni dello Stato e alla difesa delle stesse in giudizio. Il servizio di tesoreria centrale e provinciale dello Stato provvede al servizio di cassa sia in entrata che in uscita per tutti gli uffici dellamministrazione dello Stato. Un organo di raccordo infrastatale, previsto dal Decreto Brunetta ma non ancora istituito, la Commissione per la
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valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, che preposta a valutare le performance delle differenti amministrazioni pubbliche.

Gli enti Pubblici


Criteri di riconoscimento La qualificazione di ente pubblico si considera implicita quando nella legge si rinvengono elementi che presuppongono la pubblicit dellente, quali le relazioni organizzative con apparati politici, dirette o indirette, per cui si pu dire che vi una situazione di preminenza o sovra ordinazione di un apparato politico (di un pubblico potere) sullente. In maniera pi esplicita, invece, lelemento essenziale della pubblicit di una Persona Giuridica va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dellinteresse perseguito dallente, cui connessa come necessaria la valutazione della presenza di questo nellordinamento. Linteresse pubblico non perch ontologicamente si possa qualificare come tale, ma in quanto la legge, accertato che esso ha una dimensione collettiva, labbia imputato ad una Persona Giuridica, tenuta giuridicamente a perseguirlo: qui il riconoscimento della pubblicit di quella Persona Giuridica. Enti pubblici economici e non Lente qualificato come economico se lattivit che svolge ascrivibile alle attivit dimpresa; un ente sicuramente economico se allo scopo di realizzare un fine di lucro e una finalit pubblica, esercita unattivit imprenditoriale diretta alla produzione e allo scambio di beni e servizi, ponendosi sullo stesso piano con gli imprenditori privati svolgenti analoghe attivit ed utilizzando gli stessi strumenti del diritto privato. Limiti Costituzionali Laddove lorganizzazione e anche lattivit dellente, segnatamente sul punto dei mezzi patrimoniali disponibili, avvenga in maniera del tutto o prevalentemente separata dal sistema statale, la pubblicizzazione diviene illegittima. Enti strumentali ed enti ad autonomia funzionale Gli enti pubblici si distinguono per la loro posizione istituzionale; segnatamente si possono in principio indicare in due grandi categorie: 1. Enti strumentali dello Stato costituiti dallo Stato per far fronte, mediante organizzazioni create ad hoc, a specifici compiti propri dello Stato stesso, in alternativa ad uffici della propria organizzazione.
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Lente si trova in una posizione di dipendenza nei confronti dellamministrazione dello Stato. 2. Enti ad autonomia funzionale, sono enti espressione di comunit di settore, esponenziali di interessi di categoria in genere nati per iniziativa stessa delle categorie; conservano una propria configurazione funzionale, come espressione degli interessi settoriali di cui sono portatori. Questi enti presuppongono una comunit di soggetti portatori di interessi; questa comunit si autogoverna. Questi enti sono collegati, in quanto enti pubblici, ad unamministrazione dello Stato. Particolarmente significativi come enti di autonomia funzionale sono le camere di commercio. Modelli Organizzativi Tutti gli enti sono caratterizzati dai seguenti elementi: Consiglio damministrazione e Presidente sono nominati dallautorit di governo; Gli enti sono sottoposti a poteri di indirizzo e direzione da parte del Governo; Gli atti degli enti sono sottoposti ad approvazione da parte dellamministrazione vigilante; Gli enti sono sottoposti al controllo della Corte dei Conti.

Enti in forma di S.p.A. Nellesperienza pi recente emerso il fenomeno del conferimento di attivit di amministrazione ad organizzazioni costituite in forma di S.p.A. a capitale interamente statale o a maggioranza assoluta dello stesso. Sono societ che presentano tutti i caratteri propri dellente strumentale, tranne quello di essere costituite in forma di S.p.A. Le principali deroghe cui tali S.p.A. sono sottoposte riguardano: la costituzione attraverso un apposito atto legislativo, il divieto di scioglimento se non per atto legislativo, la soggezione al controllo della Corte dei Conti etc. Organismi di Diritto Pubblico LOrganismo di Diritto Pubblico qualsiasi organismo, anche in forma societaria, istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale, dotato di personalit giuridica, la cui attivit sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico. Le tre categorie di requisiti devono sussistere in modo cumulativo. Il soggetto per essere ascritto a questa categoria pu essere: finanziato in modo maggioritario dallo
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Stato, oppure la sua gestione pu essere soggetta al controllo dello Stato oppure i suoi organi amministrativi possono essere costituiti da membri designati in via maggioritaria dallo Stato.

Forme organizzative dellimpresa pubblica


Enti pubblici economici Gli enti pubblici economici sono una particolare categoria di enti pubblici, i quali agiscono in regime di diritto privato. Svolgono in via principale o esclusiva attivit di produzione per il mercato e di intermediazione nello scambio di beni e servizi (cio unattivit economica come gli imprenditori privati); Svolgono tale attivit sullo stesso piano degli imprenditori privati, cio in regime di concorrenza con essi, ma realizzano fini pubblici che spesso non si identificano con fini di lucro propri delle imprese private. Lente pubblico economico, comunque, deve operare secondo il criterio delleconomicit (i ricavi devono coprire i costi).

S.p.A. in mano pubblica Il processo di trasformazione dellente pubblico economico in S.p.A. ha subito una rapida accelerazione col D.L. 1992 che ha trasformato in S.p.A. i quattro pi importanti enti pubblici economici (IRI, Eni, INA ed ENEL). Le partecipazioni azionarie dello Stato nelle diverse S.p.A. derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici nonch delle altre societ a partecipazione statale gestita dal Ministero dellEconomia e delle Finanze. Il controllo pubblico sulla gestione finanziaria delle quattro societ prima citate spetta alla Corte dei Conti.

Gli enti del Governo Territoriale


Caratteri generali: territorialit, politicit, autonomia Territorialit: gli enti sono caratterizzati dalla loro attinenza ad un territorio, nei cui confronti lente chiamato ad esercitare i suoi poteri di governo. Politicit: gli enti del Governo Territoriale sono enti politici; gli organi di governo dellente sono espressione della comunit attraverso la designazione dei titolari di essi, prescelti direttamente o indirettamente dalla comunit stessa, mediante procedimenti elettorali.

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Autonomia Finanziaria: lorganizzazione di questi enti e la loro azione di governo finanziata, per regola, con mezzi propri.
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Gli Organi di Governo di ciascun ente seguono uno schema triadico che uniforme per tutti gli enti. Ogni ente ha: Un Consiglio, che esercita compiti normativi, di programmazione, di indirizzo e controllo sugli organi esecutivi; Il Sindaco o Presidente, sono proprio gli organi esecutivi; La Giunta, organo collegiale nominato dal Sindaco o Presidente.

Lorganizzazione degli uffici burocratici professionali si articola nei diversi enti del governo territoriale; gli uffici sono differenti per funzioni e compiti, e raggruppati in uffici maggiori per gruppi di funzioni. Sono sottoposti alla direzione politica dellorgano collegiale ovvero del Sindaco o Presidente, o dei singoli membri della Giunta mediante delega. Regioni: gli organi di governo Il territorio della regione coincide con la somma dei territori provinciali gi aggregati nelle regioni precedentemente individuate a fini statistici. Secondo lart. 121 sono organi della regione: il Consiglio Regionale, la Giunta ed il suo Presidente; non si tratta in realt, dei soli organi della regione perch sono previsti altri organi dal testo costituzionale, quali il Presidente e lufficio di presidenza del Consiglio Regionale. In alcuni ordinamenti regionali, i membri della Giunta (assessori), hanno acquisito senzaltro la configurazione di organi; sono poi organi della regione i dirigenti. Il Consiglio Regionale organo titolare della potest normativa della regione; i suoi membri non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni che esprimono e per i voti dati nellesercizio delle loro funzioni. Lorganizzazione interna di questo organo rispecchia quella delle camere: sono previsti, infatti, gruppi consiliari, ai quali si ascrivono i Consiglieri secondo la loro appartenenza politica. Le Commissioni sono organi amministrativi titolari di funzioni proprie, in genere di natura consultiva. Infatti per ogni settore di amministrazione regionale si viene a costituire una sorta di Governo di Settore, cui presiede il componente della Giunta preposto al settore e la commissione consiliare competente in materia. Esecutivo regionale e altri organi regionali Giunta, lorgano esecutivo della regione, composto da un numero variabile di membri, a seconda delle dimensioni della comunit regionale, che vengono nominati dal Presidente. Egli eletto a suffragio universale e diretto, e rappresenta la regione. Ha compiti di rappresentanza dellente, di emanazione dei regolamenti e promulgazione delle leggi; inoltre, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione.
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Difensore Civico, un organo monocratico, il cui titolare eletto dal Consiglio Regionale tra persone dotate di particolari caratteristiche di professionalit. Esercita funzioni di controllo sulle attivit delle amministrazioni regionali nellinteresse di cittadini utenti. Consiglio delle Autonomie Locali, deve essere costituito in ogni regione, come organo fondamentale di raccordo del governo regionale con il sistema degli enti locali. Organizzazione degli Uffici Regionali Gli Uffici Regionali sono inseriti in un contesto organizzativo unitario. La dipendenza degli uffici dallautorit politica , in principio, imputata alla Giunta regionale. Enti dipendenti e altre organizzazioni ragionali Tra le organizzazioni dipendenti dalla regione presentano particolare importanza le unit sanitarie locali (U.S.L.) o aziende sanitarie locali (A.S.L.). U.S.L. unazienda dotata di personalit giuridica pubblica ed autonomia imprenditoriale. Suo organo principale il Direttore Generale che titolare di tutti i poteri di gestione ed nominato dalla regione. Egli a sua volta nomina il Direttore Sanitario e quello Amministrativo; il primo dirige i servizi sanitari a fini organizzativi ed igienico- sanitari, il secondo dirige i servizi amministrativi. Il Collegio Sindacale verifica lamministrazione economica dellazienda ed composto da cinque membri. Oltre alle U.S.L., lorganizzazione sanitaria regionale si articola nelle Aziende Ospedaliere che derivano dallo scorporo delle U.S.L. dagli ospedali di rilievo nazionale o interregionale. Comuni Il Comune lente locale che rappresenta la propria comunit, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Il territorio dei comuni pu essere modificato dalla regione con legge. Il comune appare come un microcosmo sociale, composto da individui e formazioni sociali che trovano in questo ente il loro organo rappresentante. La comunit di abitanti si identifica nella stessa collettivit dei cittadini residenti nel comune, nella frazione e legati tra loro dal vincolo di abitare nel medesimo nucleo abitativo oppure in collettivit parziali e settoriali nellambito di quella. Questa comunit pu coincidere con lintera comunit dei residenti del comune ovvero con gli abitanti di uno dei nuclei abitativi compresi nel territorio comunale.

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Organizzazione Comunale Gli organi fondamentali del Comune sono: Consiglio, Giunta e Sindaco.
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o Consiglio, lorgano politico formato da membri eletti dalla popolazione ed presieduto dal Sindaco; funge da segretario il Segretario Comunale. Il Consiglio pu deliberare intorno ad iniziative da assumere da parte dellente. o Giunta Comunale, nominata dal Sindaco e le sue funzioni si estendono a tutti gli atti che non sono riservati dalla legge al Consiglio, al Sindaco. Diventa, quindi, lorgano residuale che collabora col Sindaco. o Sindaco, il responsabile dellamministrazione del comune e nomina, designa e revoca i rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni varie. Egli titolare del potere di ordinanza. Giunta, Sindaco e assessori costituiscono lesecutivo comunale. Il Collegio dei Revisori composto di tre membri; lorgano di consulenza del Consiglio Comunale in ordine alla gestione economico finanziaria dellente, sulla cui regolarit esercita la vigilanza. Il Difensore Civico svolge un ruolo di garante dellimparzialit e del buon andamento della P.A. comunale o provinciale, segnalando abusi, disfunzioni, ritardi della P.A. nei confronti dei cittadini. Il Segretario Comunale posto al vertice amministrativo dellente e sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e dei responsabili degli uffici e ne coordina lattivit. Ci accade nei casi in cui il Sindaco non provvede a nominare il Direttore Generale. In tal caso, al vertice dellente il Direttore Generale che ha funzioni coordinate con quelle del Segretario. Nel territorio comunale possono essere presenti pi nuclei abitativi; in questo caso si distingue il nucleo abitativo principale (capoluogo), che in genere d il nome al comune, dagli altri nuclei (frazioni) che vengono individuati e delimitati dal comune stesso. A livello sub comunale, larticolazione territoriale fondamentale la circoscrizione di decentramento che obbligatoria per i comuni con popolazione superiore a 250'000 abitanti. un organismo di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonch di esercizio delle funzioni delegate dal Comune. Servizi Pubblici Locali Esistono anche organizzazioni comunali intese alla gestione dei servizi pubblici locali, soprattutto quelli di rilevanza economica, quelli cio che possono essere gestiti in forma dimpresa. Servizi Sociali il complesso di prestazioni erogate a soddisfazione di taluni diritti sociali individuati dalla Costituzione. Si tratta di prestazioni che non individuano nel lucro la finalit preminente del gestore che mosso piuttosto
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da motivazioni di carattere ideale. Sono tipologie di servizi calibrati sulle effettive caratteristiche delle persone che ne beneficiano. Servizi Economici sono erogati a favore di una platea indifferenziata di utenti e costituiscono prestazioni fungibili e standardizzate. Forme organizzative dei Servizi Pubblici Locali Azienda Speciale, un ente pubblico economico legato da una relazione di strumentalit con lente locale, nellambito della quale, quest ultimo, esercita i poteri ed tenuto a determinati oneri. dotata di un proprio statuto che ne disciplina il funzionamento. Istituzione, un organismo strumentale dellente locale per lesercizio di servizi sociali; dotato di autonomia gestionale. Gestione in house, un modello previsto per la gestione dei servizi a rilevanza economica. In tali casi, lente locale opera mediante un soggetto quale la societ, formalmente da esso separata. Servizio affidato a societ miste, il servizio viene affidato a queste societ nelle quali lente locale titolare del servizio pu essere presente con una partecipazione anche maggioritaria. Affidamento diretto in favore di societ a capitale interamente pubblico, una modalit di gestione del servizio prevista eccezionalmente; lente locale titolare del servizio partecipa a questo affidamento (quindi il capitale pubblico pu anche essere di pertinenza di altri enti pubblici). Associazionismo Comunale La forma associativa non pregiudica lautonomia degli enti locali anzi la esalta visto che consente agli amministratori dei singoli enti in posizione di parit come gli altri, di gestire funzioni e compiti che altrimenti non avrebbero la capacit di gestire e, quindi, non sarebbero loro conferiti. LUnione dei Comuni un ente locale costituito da due o pi comuni allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralit di funzioni di loro competenza. Il Presidente deve essere scelto tra i sindaci dei comuni. Le Comunit montane, sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani (anche appartenenti a province diverse) per la valorizzazione delle zone montane e per lesercizio associato delle funzioni comunali. Associazioni tra comuni la regione individua con la legge gli ambiti territoriali adeguati alla gestione dei servizi sociali e sanitari promuovendo forme di
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cooperazione fra gli enti locali territoriali e, se necessario, promuovendo forme anche obbligatorie di associazione tra gli enti stessi. Consorzi; i comuni hanno la facolt di unirsi in consorzio tra loro o con la provincia per provvedere a determinati servizi o opere di comune interesse. Province e Citt Metropolitane La Provincia un ente locale intermedio tra comune e regione; rappresenta la propria comunit, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. La citt metropolitana un ente del governo territoriale proprio delle aree metropolitane, che raggruppa in s le funzioni della provincia e dei comuni compresa nellarea stessa.

Uffici privati (munera) nellamministrazione pubblica


Lamministrazione non sempre esercitata dalle organizzazioni pubbliche mediante loro uffici. Si danno casi in cui lesercizio di funzioni amministrative attribuito dalla legge a soggetti esterni alle organizzazioni pubbliche e in genere privati, a loro volta persone fisiche o giuridiche: uffici privati munera. In tali casi, il soggetto esterno diviene titolare di un munus (compito) pubblico; il munus non parte dellorganizzazione pubblica. un soggetto che esercita le funzioni che gli sono conferite mediante la propria organizzazione e i propri mezzi e, in corrispettivo, riceve un compenso da parte dellamministrazione pubblica. Lattivit compiuta dal munus interamente ad esso imputata e gli effetti si imputano ai soggetti terzi destinatari della funzione. Ci sono casi in cui il munus agisce in nome e per conto dellorganizzazione pubblica e ad essa imputa determinati effetti (rappresentanza). I munera possono essere: Legali: sono persone fisiche inquadrate in determinate posizioni professionali alle quali la legge conferisce direttamente determinate funzioni. Nellambito di questi munera emerge la figura del notaio e il sistema organizzativo del notariato che deputato allesercizio di funzioni pubbliche di primaria importanza nella vita di relazione. Necessitati: si hanno quando la legge autorizza le P.A. ad avvalersi di professionisti esterni per collocarli nella titolarit di uffici pubblici, in genere previsti per far fronte a situazioni di necessit. Convenzionali: sono soggetti privati costituiti in munera dallautorit amministrativa con scelta discrezionale, di regola attraverso provvedimenti concessori o atti convenzionali.

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Disciplina generale [capitolo 4]

dellOrganizzazione

Pubblica

La disciplina generale delle P.A. consta di una serie di istituti rapportabili direttamente o indirettamente al principio costituzionale del buon andamento, cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale. Buon Andamento Lart 97 Cost. prevede che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministrazione. Tale articolo in particolare: o Garantisce lindipendenza e la neutralit della P.A. da influenze politiche sia sotto il profilo attivo (buona amministrazione: raggiungimento pi opportuno, congruo dei fini della P.A.) che passivo (imparzialit della P.A. verso i cittadini, impiegati, funzionari, etc.). o Si indirizza immediatamente e programmaticamente al legislatore, dettando i principi fondamentali che devono ispirare la legislazione, e alla P.A. sulle quali grava il dovere di provvedere alla cura dei pubblici bisogni. Performance e controlli di gestione Il principio del buon andamento ha avuto, in via legislativa, unimportante declinazione dal recentissimo D. Brunetta, nel principio di trasparenza. Questo viene definito come accessibilit totale delle informazioni concernenti ogni aspetto dellorganizzazione allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialit. Fondamentale, in ordine al corretto funzionamento degli uffici, assicurare le migliori prestazioni da parte del personale (performance) che devono essere oggetto di attenta programmazione, monitoraggio e valutazione. Riforma Brunetta Ogni amministrazione tenuta a misurare e valutare la performance; ogni amministrazione tenuta ad una serie di adempimenti nellambito dei quali definire gli obiettivi che si intendono raggiungere. Le P.A. redigono annualmente il piano della performance che un documento programmatico nel quale sono definiti indirizzi ed obiettivi strategici ed operativi, indicatori per la misurazione e valutazione della performance. Entro il 30 giugno di ogni anno, lamministrazione, addotta la relazione sulla performance nel quale sono rilevati i risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati nel corso
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dellanno precedente. I soggetti direttamente chiamati allattivit di misurazione e valutazione della performance sono soggetti esterni rispetto alle responsabilit direttive dellamministrazione. Il D. Brunetta prevede, a tal fine, organismi dislocati a due livelli: 1. Organismo indipendente di valutazione della performance, costituito presso ogni amministrazione pubblica e sostituisce i servizi di controllo interno; svolge una serie di compiti di monitoraggio circa il funzionamento complessivo dellamministrazione. 2. Commissione centrale per la valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, un organo indipendente e separato rispetto alle singole amministrazioni pubbliche; ha il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere allesercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione. Tutte le amministrazioni pubbliche sono soggette al controllo della Corte dei Conti riguardo la gestione, quindi sulle diverse operazioni di gestione.

Istituti di deminutio e di privilegio


Deminutio; gli enti non possono disporre di se stessi e della loro organizzazione, se non negli spazi di libert (discrezionalit) lasciati dalla legge ai loro organi di governo. Privilegio; le organizzazioni pubbliche usufruiscono nei loro rapporti con i terzi di una serie di istituti di privilegio; istituti intesi a sottrarre lente dallapplicazione di determinate norme di diritto comune, in genere poste a tutela dei terzi.

Mezzi e Personale
Ogni organizzazione composta di unit organizzative denominate uffici, formate di uomini e di mezzi. I mezzi si possono distinguere in: o Beni immobili, nei quali lufficio dislocato e vi svolge la sua attivit (sede dellufficio); o Beni mobili, consumabili e non, e il macchinario, necessari per lo svolgimento delle attivit dufficio; o Il Danaro, necessario per il funzionamento dellufficio. La gestione dei mezzi necessari al funzionamento degli uffici compito di appositi uffici per tutta lorganizzazione. La principale dotazione degli uffici rappresentata dalla risorsa uomo, cio dal personale. La gran parte del personale che presta servizio presso le P.A. legato ad esse da un rapporto di lavoro a carattere professionale. In ogni organizzazione pubblica ci sono:
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o Uffici di direzione politica, quelli, cio, a titolarit politica; o Uffici professionali, quelli cui sono preposti funzionari professionali.

Il rapporto di ufficio
la disciplina concernente la preposizione del personale agli uffici nei quali lamministrazione si articola. Investitura nellufficio Il rapporto di ufficio si instaura con latto di investitura del titolare. Esso pu avere diversa natura e si pu instaurare mediante un procedimento di nomina o di elezione. Conferimento di incarichi dirigenziali Linvestitura negli uffici dirigenziali avviene sulla base di un procedimento che consta di un atto di nomina di competenza delle autorit indicate dalla legge (Ministro, Sindaco, etc.). Questo atto prende il nome di provvedimento di conferimento dellincarico dirigenziale. Procedimenti di nomina Con latto di nomina lamministrazione esprime la propria volont di scegliere una determinata persona quale responsabile di un determinato ufficio. Il procedimento di nomina si conclude con atto monocratico o con una deliberazione collegiale. Procedimenti di elezione Lelezione costituisce la forma assolutamente pi diffusa per linvestitura dei titolari degli organi politici. Nel procedimento elettorale sono chiamate ad esprimersi una pluralit di persone che pu consistere nellintera collettivit dei cittadini dotati dei requisiti richiesti dalla legge (corpo elettorale) o si pu costituire un collegio in senso proprio. Nel caso di corpo elettorale il voto espresso da parte di ogni singolo avente diritto, e i nominativi da indicare sono scelti tra persone fisiche che hanno titolo per essere elette. In alcuni casi possono essere scelti solo tra i candidati; sono eletti allufficio coloro che hanno ottenuto il numero di voti richiesti. Nellambito dei collegi il procedimento elettorale ha le caratteristiche strutturali appena indicate; il collegio per poter procedere alla elezione, deve essere ritualmente convocato e costituito, quindi una volta raggiunto il quorum strutturale. La votazione avviene, di regola, mediante espressione di volont del singolo membro del collegio manifestata in segreto; la determinazione degli eletti avviene attraverso il meccanico conteggio dei voti. Per essere nominati o eletti alla titolarit di uffici pubblici occorrono requisiti soggettivi stabiliti dalla legge; un primo ordine di requisiti
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concerne qualit proprie della persona, in tal caso si parla di requisiti di accessibilit dufficio (es. cittadinanza italiana, requisito dellet, etc.). Un altro ordine di requisiti concerne situazioni nelle quali si trova la persona, la cui presenza ritenuta incompatibile con lufficio di cui si tratta; in tali casi si parla di incompatibilit. Illegittimit dellatto di investitura (funzionario di fatto) Nel caso di investitura illegittima del titolare nellufficio si ha il fenomeno denominato funzionario di fatto. Funzionario di fatto lipotesi in cui latto di investitura del titolare dellorgano sia viziato o manchi del tutto. Gli atti assunti dal funzionario di fatto possono essere a loro volta annullati su ricorso dei soggetti contro interessati o anche in via di autotutela ove ne sussistano i presupposti, per illegittimit derivata dallatto di nomina del titolare dellorgano che li ha emanati. Per quanto concerne il regime giuridico degli atti compiuti dal funzionario di fatto si ritiene che, una volta decorsi i termini per limpugnativa dellatto di investitura, gli atti sono validi, fatta salva sempre la loro impugnabilit per un vizio diverso da quello di incompetenza. Sostituzione nella titolarit dellufficio Il titolare dellufficio si pu trovare, nel corso del rapporto, in situazioni di temporanea incapacit alla tenuta dellufficio. Alla temporanea vacanza dellufficio si fa fronte mediante gli istituti della supplenza e della reggenza, intesi ad assicurare la necessaria continuit dellufficio pubblico, che in nessun caso pu rimanere scoperto per mancanza del titolare. Supplenza, listituto mediante il quale un soggetto, titolare di altro ufficio nellambito dellamministrazione, subentra al titolare nella titolarit dellufficio durante la temporanea vacanza di questo. Il supplente subentra nellufficio in via automatica. Reggenza, listituto mediante il quale altro soggetto, titolare di altro ufficio, viene nominato a ricoprire lufficio per il tempo necessario (incarico interinale). La differenza tra i due istituti che la supplenza normativamente predeterminata, mentre alla reggenza si provvede laddove non sia previsto listituto della supplenza. Il titolare temporaneo dellufficio (supplente o reggente che sia) subentra nella pienezza delle funzioni dellufficio stesso. Cessazione del rapporto di ufficio e sistema delle spoglie La cessazione del rapporto di ufficio pu avvenire per molteplici cause, che riguardano: o La persona del titolare (morte, impedimento permanente);
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o Le sue dimissioni, che devono essere espressamente accettate dallAmministrazione in un tempo congruo; o Il rapporto di ufficio che a lui fa capo, come la scadenza del termine nei rapporti a termine, la rimozione, il sopravvenire di una causa di incompatibilit. Il rapporto di ufficio dirigenziale sempre a termine e cessa, quindi, per regola allo scadere del termine stabilito o per risoluzione consensuale delle parti. Lincarico, per regola, viene rinnovato salvo che risulti il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati. Sistema delle spoglie, la titolarit di alcuni uffici collocati in posizione apicale viene a cessare allo scadere del mandato dellorgano politico che ha conferito lincarico oppure entro un termine stabilito dalla legge. Alla titolarit dellufficio dovr provvedere il nuovo organo politico, il quale presceglie soggetti individuati intuitus personae. Vacanza dellufficio e Prorogatio In conseguenza della cessazione del rapporto di ufficio si verifica la vacanza dellufficio (definitiva e permanente). Ci rende necessario provvedere alla nomina o allelezione del nuovo titolare da parte dellAmministrazione competente. Nelle more, la continuit dellufficio, assicurata mediante gli istituti della supplenza o della reggenza. Per gli uffici a titolarit onoraria opera il principio della prorogatio, secondo il quale, il titolare scaduto resta in carica in attesa del nuovo titolare investito dellufficio come per legge. Nel periodo di prorogatio gli organi possono adottare esclusivamente atti di ordinaria amministrazione, nonch atti urgenti ed indifferibili. Decorso il termine di proroga, i precedenti titolari, decadono in toto dalla titolarit dellufficio.

Tipologia degli uffici


Uffici monopersonali e uffici collegiali Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a seconda che siano composti da una persona fisica ovvero da una pluralit di persone fisiche. Per quanto concerne gli organi, si deve tuttavia avvertire che la titolarit pluripersonale, significa necessariamente collegialit. Organo Monocratico: agisce attraverso una persona fisica che forma la sua volont secondo il processo naturale psichico proprio di tali persone, in quanto soggetti dotati della capacit di agire. Organo Collegiale: la formazione e lespressione della volont collegiale necessita di unapposita disciplina giuridica che consente al collegio di agire. Il
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collegio pu essere definito come una pluralit di presone fisiche individuata nel numero e nella qualificazione dei suoi membri, chiamate ad agire non in maniera indifferenziata e separata ma in maniera unitaria. Disciplina della collegialit Una volta nominati o eletti tutti i suoi membri, il collegio, in astratto costituito: da questo momento esso pu costituirsi in concreto ed iniziare a funzionare. Per la costituzione in concreto i membri del collegio devono essere espressamente convocati, perch il collegio sia formalmente costituito, occorre che siano fisicamente presenti un certo numero di membri (quorum strutturale). In assenza di esplicita previsione sul punto, il quorum strutturale si ritiene formato con la presenza della met dei componenti il collegio pi uno. In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio occorre la presenza di tutti i suoi membri (collegi prefetti). Una volta costituito formalmente il collegio il membro presidente che ha il compito di dirigere i lavori sottopone al collegio i singoli argomenti previsti nellordine del giorno. Il presidente o altro membro del collegio presenta una proposta di deliberazione, sulla quale si apre la discussione; una volta che questa conclusa si passa alla votazione. I membri possono anche astenersi dallesprimere il voto anzi, in alcuni casi lastensione dovuta (quando il membro del collegio si trova in situazione di incompatibilit rispetto alloggetto della deliberazione). Nel corso della discussione e della votazione la proposta pu venire modificata sulla base di proposte parziali di modifica (emendamenti) che possono essere presentate da ciascun membro del collegio; come pu venire anche interamente sostituita. Il lavoro dellorgano collegiale pu svolgersi alla presenza esclusivamente dei membri del collegio; la presenza di estranei alla discussione considerata viziante la legittimit della deliberazione. Deliberazione collegiale La volont collegiale assunta con la deliberazione che deve essere tradotta in forma scritta; questa attivit si denomina verbalizzazione. Il segretario redige un verbale nel quale descrive la discussione; questo un atto che ha capacit di produrre certezza pubblica.

Le relazioni tra uffici (interorganiche)


Equiordinazione e gerarchia Tra uffici e organi di una stessa organizzazione pubblica intercorrono rapporti giuridici articolati; si danno due tipi principali, che si possono considerare come modelli di tali relazioni: relazioni di equiordinazione, relazione di gerarchia.

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Equiordinazione: gli organi sono tra loro in posizione paritaria, cio nessuno di essi ha poteri di supremazia nei confronti degli altri. Gerarchia: lorgano sovraordinato dotato, nei confronti del subordinato, di una serie di poteri a fronte dei quali questultimo si trova in una posizione di soggezione. Gerarchia in senso stretto e gerarchia in senso lato Gerarchia in senso stretto Tra gli organi non sussiste una vera e propria separazione di competenza, ma la competenza si viene a confondere con lattribuzione nellambito della quale tutti gli organi possono agire secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati dal vertice dellorganizzazione. Lorgano sovraordinato determina il contenuto della singola azione che lorgano subordinato deve porre in essere. Gerarchia in senso lato I poteri spettanti agli organi sovraordinati nei confronti dei subordinati sono notevolmente diversi rispetto a quelli del primo modello (potere di direzione, poteri di controllo, potere di sostituzione, sussiste se espressamente previsto dalla legge). Coordinamento Il superiore gerarchico, nellesercizio dei suoi poteri, assicura il coordinamento tra i diversi uffici a lui sottoposti. Lesigenza del coordinamento nel lavoro degli uffici proprio quella che sta alla base del fondamentale potere di direzione. Nelle relazioni di equiordinazione, non essendovi alcun ufficio sovraordinato rispetto agli altri, occorre prevedere appositamente una struttura di coordinamento. Si rinvengono due modelli: 1. In qualche caso, costituito un organo collegiale nel quale tutti gli uffici equiordinati sono rappresentati; 2. In altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente conferito dalla legge il compito del coordinamento. Inderogabilit dellordine legale delle competenze Fondamentale nelle relazioni interorganiche il principio di competenza. Ciascun organo ha lambito delle proprie funzioni che, in quanto tale, non pu essere derogato per volont dellAmministrazione.
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Avocazione un atto con il quale un organo esercita i compiti, spettanti ad un altro organo, in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dalladempimento dellorgano istituzionalmente competente. Delegazione un rapporto giuridico caratterizzato da ci: un ente (o un organo) titolare di un determinato potere o di un complesso di poteri finalizzati alla cura di determinati interessi pubblici attribuisce ad un altro ente, con proprio atto, lesercizio del potere stesso. La delegazione ammessa solo nei casi previsti dalla legge. Nellatto di delegazione (che in forma scritta) pu essere stabilita la durata della delega, le istruzioni, i criteri e gli obiettivi per lesercizio del potere da parte del delegato. La delega pu sempre essere revocata dal delegante. Delega di firma Un organo, pur mantenendo la piena titolarit circa lesercizio di un determinato potere, delega ad altro organo il compito della firma degli atti nei quali il potere stesso si esercita. Latto firmato dal delegato resta formalmente imputato allorgano delegante, ed questultimo che risponde verso i terzi degli atti firmati dal delegato. Sostituzione La sostituzione ha come presupposto linerzia dellorgano sostituto nellemanazione di un atto cui tenuto per legge e consiste nelladozione, previa diffida, da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo.

Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni


Pubblico Impiego La gran parte dei pubblici agenti formato da personale professionale, che pu essere definito come quello legato allorganizzazione nella quale inserito da un rapporto di lavoro subordinato nel quale il prestatore di lavoro si obbliga mediante retribuzione a collaborare nellAmministrazione pubblica, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dellamministrazione pubblica. Detto rapporto tradizionalmente denominato pubblico impiego, adesso pi precisamente si dice rapporto di lavoro dei dipendenti (o alle dipendenze) delle P.A.
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Istituti pubblicistici nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle P.A. Questo rapporto di lavoro resta soggetto ad alcuni istituti pubblicistici che possono essere raggruppati sulla base di tre principi che vanno a caratterizzare tutta lorganizzazione pubblica. I Principio: le P.A. hanno una disposizione di personale che deve essere predeterminata dalla legge. Ciascuna amministrazione usufruisce della risorsa personale non liberamente ma sulla base di un atto amministrativo che ogni amministrazione deve adottare (dotazione organica). Nellambito della dotazione di ciascuna P.A. stabilito il ruolo del personale che un elenco nominativo secondo le diverse qualifiche ricoperte dalle persone in servizio presso quellAmministrazione che segue un ordine, in genere, secondo anzianit di servizio. Concorso pubblico II Principio: al rapporto di lavoro con le P.A. si accede per concorso. Questo strutturato in tre fasi: 1. Bando di concorso attraverso il quale la P.A. rende noto che intende procedere allassunzione di determinate unit di personale. Coloro che hanno le qualit indicate nel bando possono presentare la domanda allAmministrazione. 2. Selezione degli aspiranti avviene mediante valutazione tecnica dei titoli e mediante prove di esame da parte di una commissione. 3. Formazione della graduatoria da parte della commissione che deve essere approvata dagli organi competenti dellAmministrazione che ha bandito il concorso. Sulla base della graduatoria approvata dallAmministrazione questa procede alle assunzioni di personale mediante contratti individuali. Posizione organica e stabilit del rapporto III Principio: una volta assunto mediante contratto individuale, limpiegato viene inserito in una determinata posizione nellambito dellorganico dellAmministrazione. A questa posizione corrisponde una determinata qualifica ed una retribuzione (posizione organica). Limpiegato acquista, cos, il diritto a svolgere le mansioni proprie di quella qualifica e non altre. Il rapporto di lavoro pu essere a tempo indeterminato o determinato ed prevista la mobilit ordinaria del personale tra P.A. Altra forma di mobilit prevista per il caso di eccedenze di personale rilevate nelle P.A.: il personale in disponibilit viene iscritto in appositi elenchi e riceve, per un certo periodo di tempo, unindennit determinata dalla legge. Trascorso questo tempo il rapporto di lavoro sintende definitivamente risolto. Il rapporto di lavoro pubblico cessa solo per cause
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previste dalla legge e limpiegato non pu essere privato del suo ufficio, tranne nei casi previsti dalla legge (diritto dufficio). Doveri dufficio Sono identificati come: o Obblighi dimparzialit: correttezza, collaborazione e trasparenza nei confronti dei cittadini e dellutenza; o Obblighi di efficienza nello svolgimento delle funzioni e dellorganizzazione del lavoro; o Divieto di sfruttare nella vita sociale la posizione pubblica ricoperta; o Divieto di divulgare notizie dufficio, specie se possono arrecare danno allimmagine dellamministrazione; o Divieto di partecipazione ad organizzazioni la cui attivit possa arrecare danni allamministrazione.

Principi della gestione finanziaria


Finanza da tributi Le organizzazioni pubbliche hanno bisogno di mezzi finanziari per la loro sussistenza organizzativa nonch per lo svolgimento allesterno delle attivit cui sono tenute. Lenorme aumento dei compiti pubblici, ha prodotto un incremento elevatissimo dellammontare complessivo della spesa pubblica, e quindi la necessit di mezzi finanziari sempre pi ingenti da parte dellorganizzazione pubblica nel suo complesso. Le entrate con le quali le pubbliche Amministrazioni fanno fronte alle loro spese, provengono in massima parte da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere in ragione della loro capacit contributiva. Ci troviamo dunque di fronte, ad una finanza da tributi nella quale il versante dellentrata pressoch interamente, salve entit trascurabili, rappresentato dai mezzi raccolti mediante il prelievo tributario. Il sistema fiscale italiano caratterizzato dallaccentramento del prelievo tributario nello Stato. Durante gli anni, si affermata una tendenza a rafforzare i poteri fiscali delle regioni e degli enti locali (fenomeno noto come federalismo fiscale). Questo tende a sostituire i trasferimenti erariali in favore di regioni ed enti locali, con entrate proprie degli enti. Vincoli della spesa e bilancio preventivo Le P.A. sono tenute al rispetto degli obblighi di finanza pubblica stabiliti ogni anno dalla legge finanziaria dello Stato; questi corrispondono al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di UE nellambito del patto di stabilit. Questo contiene parametri di riferimento in materia di debito e di indebitamento degli Stati membri. Tutte le P.A., in un esercizio finanziario,
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devono adottare un documento chiamato bilancio preventivo; in esso sono rappresentate tutte le entrate e tutte le spese che lente prevede di acquisire o effettuare nel corso dellesercizio (coincidente con lanno solare). Il bilancio preventivo pu essere espresso in termini di competenza e in termini di cassa. Il bilancio di competenza quello in cui sono rappresentate le entrate che si prevede vengano accertate nel corso dellesercizio, e le spese che si prevede vengano impegnate da parte dellente. Nel bilancio di cassa le previsioni di entrata e di spesa sono riferite rispettivamente alla riscossione e al pagamento. I vincoli derivanti dalle previsioni di cassa e di competenza sono i seguenti: o Non possono essere pagate, nel corso dellesercizio, per un determinato oggetto somme eccedenti rispetto a quanto fissato nel capitolo; o Non possono essere impegnate per quel determinato oggetto somme maggiori di quanto fissato nel capitolo. Procedimenti di spesa Sono quei procedimenti intesi agli adempimenti degli obblighi. Qualsiasi atto o fatto produttivo in capo allAmministrazione di un obbligo di pagare somme di denaro, una volta divenuto efficace, d luogo ad un procedimento di spesa. Rendiconto un documento contabile nel quale sono rappresentate le entrate effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate, nonch le entrate e le spese incassate e pagate. Il rendiconto segue lapprovazione del bilancio preventivo del successivo esercizio; questo documento serve anche a valutare lefficienza e la funzionalit dellente.

Tipologia delle attivit di Amministrazione e principi generali [capitolo 5]


Lattivit amministrativa tra Diritto Amministrativo e Diritto Comune
Amministrazione mediante atti giuridici: Amministrazione finale e strumentale LAmministrazione attivit servente gli interessi della collettivit e, perci, non libera ma sempre vincolata in qualche modo, finalizzata al raggiungimento di scopi predeterminati, che nello Stato democratico sono quelli posti dalla legge. LAmministrazione, nellesperienza moderna, segue un modulo tipico di azione giuridica che quello dellesercizio del potere e linstaurazione di rapporti giuridici di diritto pubblico con i terzi. Le attivit giuridiche di
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amministrazione si esprimono in atti a contenuto generale, non direttamente destinati a singoli soggetti ma che comunque li vincolano; queste attivit sono accomunate nella nozione di Amministrazione finale. A queste attivit si affiancano quelle dellamministrazione strumentale, intese ad assicurare la legalit e la correttezza delle prime; in genere, queste attivit, sono imputate ad organi dei quali assicurata la competenza tecnico professionale tale da garantirne limparzialit rispetto agli interessi alla cui cura lAmministrazione finale finalizzata. Servizi pubblici Nella nostra societ i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini una serie di servizi, consistenti di operazioni e prestazioni di vario tipo. Sono attivit necessarie che costituiscono amministrazione sostanziale e che necessitano di apparati organizzativi complessi e personale specializzato; il servizio pu essere gratuito o a pagamento. Tutte queste attivit si denominano servizi pubblici, che devono essere svolti in concreto, costantemente nel tempo e in maniera continua sul territorio. compito dei pubblici poteri assicurare lo svolgimento di queste attivit, regolandone le modalit di svolgimento o controllandone il corretto svolgimento. Nellesperienza pi recente le P.A. sono diventate, principalmente, soggetti regolatori di attivit altrui rese in forma di attivit dimpresa a favore della collettivit. Diritto Pubblico e Diritto Privato Le attivit giuridiche nelle quali si esprime lamministrazione si distinguono in attivit di diritto pubblico e in attivit di diritto privato. La P.A. nelladozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente. Le P.A. in ogni manifestazione del loro agire, sono sempre soggette al principio di economicit, che applicazione del principio del buon andamento nonch al principio della parit di accesso che applicazione del principio di imparzialit; e questultimo principio viene realizzato nel nostro ordinamento attraverso il procedimento amministrativo di aggiudicazione che precede la stipulazione dei contratti. Un settore assai importante che ha visto la sostituzione di moduli di azione negoziali a quelli di diritto amministrativo il settore del pubblico impiego, nel quale, ormai, le P.A. operano come privati datori di lavoro. Ma anche in questa disciplina restano spazi significativi di diritto pubblico.

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Le P.A. sono soggetti giuridici dotati della capacit giuridica generale; rispondono per i danni prodotti a terzi sia nellambito dei rapporti contrattuali

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Responsabilit civile delle P.A.

che extracontrattuali. Il fatto o latto dellagente imputabile allAmministrazione della quale egli titolare di un organo, o ad essa legato attraverso un rapporto di ufficio, o da essa dipendente nellambito di un rapporto di servizio. I terzi, perci, possono agire direttamente nei confronti dellAmministrazione per chiedere il risarcimento dei danni, visto che lamministrazione a rispondere del fatto illecito dellagente.

Principi generali dellattivit amministrativa


Caratteri generali dellattivit amministrativa di diritto pubblico Lattivit amministrativa sempre funzione servente di interessi della collettivit, mai posta in essere nellinteresse proprio del soggetto agente (attivit di servizio). Lattivit amministrativa non mai libera ma sempre predeterminata dalle norme. I principi dellattivit amministrativa sono intesi ad assicurare la migliore amministrazione in s, come quella servente gli interessi collettivi. Questi principi sono desumibili e affermati dallart 97 Cost., dallart. 41 Carta dei Diritti UE e lart. 1 L. Proc. Amm.vo. Principio di legalit Afferma la corrispondenza dellattivit amministrativa alle prescrizioni di legge; questo principio attiene, particolarmente, ai rapporti fra legge ed attivit amministrativa. Il principio di legalit si articola a sua volta in due principi: 1. Il principio della predeterminazione normativa del potere; 2. Il principio del vincolo del fine. Potere la capacit di un determinato soggetto di adottare determinati atti e perci di produrre determinati effetti nellambito dellordinamento. Ogni potere previsto da una norma e ci strettamente connesso col principio di azionabilit, posto a tutela dei terzi che dallesercizio del potere possono subire conseguenze pregiudizievoli (e rivolgersi al giudice competente). Vincolo nel fine Lattivit amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Il fine lo scopo di interesse pubblico che lAmministrazione tenuta a perseguire nellesercizio in concreto del potere. Ogni potere amministrativo conferito ad una determinata attivit per il perseguimento di determinati scopi di interesse pubblico che sono quelli che la stessa legge determina; infatti, ogni amministrazione costituita con una particolare missione cui essa deve attendere in tutta la sua azione. Il principio del vincolo nel fine comporta che ogni scelta che lamministrazione adotti nellambito della sua discrezionalit deve essere sempre correlata al fine che ad essa imposto; perci di ogni
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scelta devono essere evidenziate le regioni circa la necessit e opportunit di essa in relazione a quel fine (principio dellobbligo di motivazione). Ragionevolezza In forza di tale principio, lazione amministrativa deve adeguarsi ad un canone di razionalit operativa, cos da evitare decisioni arbitrarie irrazionali. La violazione di detto principio comporta un vizio di eccesso di potere. Imparzialit Indica il carattere di unazione che non pu favorire luna o laltra situazione nella quale v ad operare le sue scelte: divieto di discriminazione. Proporzionalit Singole situazioni facenti capo a determinati soggetti non devono essere sacrificate al di l di ci che strettamente necessario. Pubblicit Gli atti che compongono il procedimento amministrativo devono poter essere conosciuti dai singoli soggetti terzi portatori degli interessi, i quali hanno perci il diritto di accedere ai fascicoli e ai documenti dufficio. Legittimo affidamento Secondo questo principio, una situazione di vantaggio assicurata in capo a una persona, o a unimpresa, da un atto dellautorit amministrativa, non pu essere successivamente rimossa se non a fronte di insuperabili e motivate esigenze di interesse pubblico. Azionabilit Ogni interesse giuridicamente protetto che venga sacrificato ingiustamente nellesercizio in concreto del potere, deve trovare tutela davanti a un giudice terzo ed imparziale che esercita la sua giurisdizione nei modi stabiliti dalla legge. Buon Andamento e Buona Amministrazione Buon andamento significa buona amministrazione, cio unamministrazione capace di produrre risultati utili per la collettivit, i migliori servizi con i mezzi disponibili.

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Economicit Significa la produzione dei migliori risultati compatibilmente alle risorse disponibili. Al principio di economicit collegato lobbligo di non aggravare il procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria (principio del non aggravamento). Efficacia Designa lattitudine di una singola azione amministrativa o di un complesso di azioni, alla produzione dei risultati pratici stabiliti; programmati dalla stessa amministrazione o imposti dalla legge. Precauzione Al buon andamento rapportabile il principio di precauzione, per cui a fronte di determinate situazioni di rischio per alcuni settori (per es. ambientale) lAmministrazione pu adottare provvedimenti di cautela che producono effetti sino a che la situazione non risulti definitivamente chiarita dal punto di vista della sussistenza dei rischi.

Il modulo tipico di esercizio del potere e i rapporti giuridici di Diritto Pubblico


Potere Amministrativo e Imperativit Il potere amministrativo una posizione soggettiva di unautorit amministrativa che le consente (e impone) di porre in essere determinati atti giuridici, produttivi di determinati effetti, al fine di curare determinati interessi collettivi. Ogni potere amministrativo pu essere configurato come una capacit speciale conferita dalla norma alla singola autorit amministrativa. Il potere non pu essere esercitato per il soddisfacimento di interessi diversi da quello per la cui cura stato attribuito a quella determinata autorit. Il contenuto dispositivo dei relativi atti desercizio il risultato della unilaterale volont dellautorit amministrativa titolare del potere che a sua volta tenuta a determinarsi in funzione esclusiva del soddisfacimento dellinteresse pubblico (imperativit). Rapporti giuridici di Diritto Pubblico: linteresse legittimo Lesercizio del potere instaura concreti rapporti giuridici con soggetti terzi; i soggetti che colloquiano nellambito del procedimento in ordine allesercizio del potere vengono identificati come portatori di interessi legittimi. Linteresse legittimo una situazione soggettiva attiva qualificata in base a determinati caratteri, ogni situazione soggettiva presuppone un interesse di cui il soggetto
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portatore e ne ha la disponibilit. I soggetti terzi possono trovarsi in posizione di: Soggezione, la situazione di colui che deve subire gli effetti dellatto di esercizio del potere che si producono nella sua sfera giuridica prescindendo dallapporto della sua volont. Onere, la situazione del soggetto che dellatto di esercizio del potere ha bisogno per il soddisfacimento di un suo interesse che, in genere, si realizza mediante lacquisto di un diritto, di uno status, di una facolt o di altra situazione di vantaggio.

Specie di interessi come situazioni protette Lesercizio del potere suscita interessi in capo ai soggetti nella cui sfera giuridica gli effetti stessi sono destinati a prodursi. La normativa costituzionale assicura a tutti la facolt di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi e proclama sempre ammessa contro gli atti della P.A. la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. Infatti, a fronte di un determinato episodio di esercizio del potere tutti coloro che sono portatori di interessi qualificati hanno una certa protezione dallordinamento. Parti necessarie ed eventuali dei rapporti giuridici di Diritto Pubblico Le parti necessarie sono i soggetti nella cui sfera giuridica lesercizio del potere incide direttamente producendovi effetti giuridici in senso tecnico. Le parti eventuali sono i soggetti che in relazione ad un singolo episodio di esercizio del potere sono portatori di interessi qualificati circa loggetto stesso del procedimento e, perci, circa il bene che dallesercizio del potere attraverso il procedimento pu venire prodotto. Identificazione dellinteresse legittimo Linteresse legittimo individuato nella posizione di colui, il quale, si contrappone allesercizio del potere essendo titolare di una posizione giuridica sostanziale lesa ad opera del potere amministrativo (sempre che la lesione stessa abbia i caratteri della personalit, attualit e concretezza). Contenuto dellinteresse legittimo Consiste di poteri strumentali che sono di due specie: 1. Poteri di partecipazione; il potere si esercita attraverso un procedimento nel quale i titolari di interessi legittimi partecipano mediante la rappresentazione del proprio interesse in ordine al concreto episodio di esercizio del potere.
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2. Poteri di reazione; hanno ad oggetto il potere gi esercitato che si estrinsecato negli atti tipici previsti per il suo esercizio, e a fronte del bene gi prodotto in capo ad uno o ad alcuno dei portatori di interessi legittimi. Diritto soggettivo e interesse legittimo Perch linteresse legittimo possa configurarsi in concreto come situazione risarcibile occorre che in esso sia riscontrabile un interesse sostanziale correlato ad un bene, ingiustamente sacrificato. Cio mediante lesercizio illegittimo del potere che dia luogo al sacrificio del bene assicurato al soggetto dalla legge e perci non rimuovibile per effetto dellesercizio medesimo del potere, non sacrificabile in concreto per ragioni di interesse pubblico nellambito della discrezionalit dellAmministrazione.

La discrezionalit nellesercizio del potere


Discrezionalit Amministrativa Consiste in una facolt di scelta da parte della P.A. fra pi comportamenti giuridicamente leciti per il soddisfacimento dellinteresse pubblico e per il perseguimento di un fine rispondente alla causa del potere esercitato. Il potere discrezionale attribuito alla P.A. pu avere una differente ampiezza, la P.A. pu avere: o Una discrezionalit piena, cio pu scegliere sia se e quando emanare latto, sia circa il contenuto dello stesso; o Una discrezionalit parziale, cio pu scegliere se emanare o meno latto, mentre il contenuto vincolato oppure pu scegliere il contenuto da dare allatto, mentre la sua emanazione fissata dalla legge a precisi presupposti. Interessi primari e secondari Gli interessi primari sono quelli per la cui cura il potere stesso attribuito; il perseguimento dellinteresse primario coinvolge una serie di interessi dei quali lautorit, nel suo agire, deve tener conto. Questi interessi sono chiamati secondari. Ad ogni modo, in ogni scelta dellAmministrazione coinvolto un interesse di carattere finanziario. Individuazione dellinteresse pubblico concreto Lindividuazione dellinteresse pubblico concreto nel quale si esprime la scelta nellambito lasciato aperto dalla norma deve avvenire secondo criteri di ragionevolezza (ogni scelta deve essere ragionevole). Lindividuazione in
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concreto del grado di massimizzazione dellinteresse primario a fronte degli interessi secondari emersi deve essere consequenziale rispetto ai dati. Discrezionalit e Ragionevolezza Il criterio di ragionevolezza si articola in unanalisi in concreto delle scelte effettuate in sede di esercizio del potere. Lamministrazione tenuta ad acquisire nella loro completezza, e a valutare con il massimo approfondimento tutti gli interessi presenti nella situazione concreta nella quale lesercizio del potere v ad incidere in quanto tali. Inoltre, lamministrazione tenuta a valutare comparativamente tra loro gli interessi e a soddisfare linteresse primario la cui cura ad essa attribuita. La scelta nella quale si estrinseca il potere si estende su tutto lambito lasciato libero dalla legge: fin dove le norme prescrivono non c possibilit di scelta; dove le norme tacciono si estrinseca la scelta. Discrezionalit e merito Nella cura dellinteresse, lAmministrazione si muove sempre in un pi o meno ampio ambito di scelta; in questo ambito si esprime lesercizio del potere e lamministrazione pu agire entro i limiti posti dalla discrezionalit. AllAmministrazione si presentano pi scelte concrete nellambito delle quali essa potr muoversi con libert: preferire luna o laltra diventa questione di merito. Comunque la scelta finale deve essere motivata. Poteri Amministrativi non discrezionali Si hanno quando lAmministrazione non chiamata a valutare, a fronte di esigenze di cura di determinati interessi, la migliore soluzione tra una pluralit di scelte possibili ma, semplicemente, ad acclarare la sussistenza di fatti al fine di adottare determinati atti e, perci, produrre determinati effetti stabiliti dalla legge. Discrezionalit Tecnica In questi casi la scelta dellAmministrazione deve avvenire secondo criteri di scienza e della tecnica. Pu essere definita come la possibilit di scelta, riconosciuta alla P.A., basata sulla verifica di determinati prerequisiti di natura tecnica richiesti dalla legge. Discrezionalit tecnica e accertamento giurisdizionale LAmministrazione nel suo agire tenuta ad applicare la legge in base in base al principio di legalit. Il Consiglio di Stato afferma, in maniera esplicita, che la discrezionalit tecnica esprime un concetto differente dal merito amministrativo e, pertanto, non pu essere a priori sottratto al sindacato da
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parte del giudice amministrativo. Egli ha laccesso diretto al fatto, anche a seguito del venire meno delle limitazioni processuali.

Tipologia dei poteri amministrativi


Classificazioni Il potere amministrativo indica una speciale capacit appartenente ad un determinato soggetto, che si esprime nelladozione di atti giuridici, in esito a procedimenti produttivi di effetti. Una classificazione assai rilevante quella tra poteri discrezionali e non discrezionali; e, cos, la distinzione tra poteri discrezionali e vincolati. Una distinzione si pu fare, con ulteriori sottodistinzioni, tra poteri che hanno ha fronte interessi pretensivi e poteri che hanno a fronte interessi oppositivi. I poteri che hanno a fronte gli interessi oppositivi, sono chiamati poteri ablatori; sono poteri che incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario. Essi hanno segno opposto rispetto a quelli concessori, nel senso che impongono obblighi, ovvero sottraggono situazioni favorevoli in precedenza al privato attribuendole, di norma, allamministrazione. Poteri Atipici Sono identificati nei poteri impliciti e di ordinanza. I poteri impliciti sono quelli che pur non essendo espressamente attribuiti ad un determinato soggetto sono previsti, in via generale, in capo ad ogni soggetto o autorit amministrativa come presupposto necessario della titolarit di poteri amministrativi espressamente attribuiti al soggetto medesimo. La titolarit dei poteri amministrativi in capo ad un determinato soggetto, comporta per regola, in capo allo stesso il potere di regolarne lesercizio attraverso atti a contenuto generale, normativi, di pianificazione o di programmazione. Alla titolarit di funzioni amministrative a carattere puntuale sono connesse implicitamente le funzioni di polizia amministrativa. considerato potere implicito nelle competenze materiali affidate ai vari soggetti ed organi pubblici il potere statistico. A tutte le P.A., che godono della capacit negoziale, appartengono i poteri di aggiudicazione il cui esercizio il necessario presupposto per la stipulazione di contratti. Poteri di ordinanza Sono esercitabili in situazioni di necessit ed urgenza ed caratterizzato dal fatto che la legge consente allamministrazione di esercitare un potere tipico in presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria o seguendo procedimenti diversi.

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Amministrazione dellemergenza Investe le ipotesi in cui si rende necessario affrontare con strumenti straordinari situazioni di estrema urgenza e di particolare delicatezza sul piano economico e sociale. Caratteri e limiti del potere di ordinanza Presupposto per lesercizio dei poteri di ordinanza la situazione di necessit verificatasi in concreto. Lordinanza deve essere adottata con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dellordinamento giuridico. Lesercizio del potere di ordinanza non pu dar luogo ad effetti che si pongano in contrasto con norme o principi costituzionali, n con norme di legge in materia di legge coperte da riserva di legge assoluta.

Il Procedimento Amministrativo [capitolo 6]


Il principio del procedimento
Azione Procedimentalizzata Il potere amministrativo si esercita attraverso un procedimento, cio una serie coordinata e collegata di atti e fatti imputati ad organi e soggetti diversi tendenti, nel loro insieme, alla produzione di un effetto giuridico. Lazione amministrativa risulta sempre azione procedimentalizzata e latto finale e conclusivo del procedimento pu essere impugnato da parte degli interessati. Giusto procedimento Ogni esercizio del potere amministrativo deve essere preceduto da adempimenti che consentono ai soggetti portatori di interessi di partecipare avanzando istanze, osservazioni e proposte a tutela dei loro interessi medesimi. Avvio formalizzato e necessitato del procedimento Lapertura del procedimento comporta che un determinato ufficio dellente o dellorganizzazione cui il potere attribuito, assume su di s il compito di seguire il procedimento, di predisporre tutti gli adempimenti necessari al fine dellesercizio del potere. LAmministrazione cui il potere attribuito quella procedente, della quale non necessariamente fa parte lorgano cui formalmente imputato latto nel quale lesercizio del potere; perci il procedimento si conclude. Una volta che si concretizzano queste situazioni, il potere deve essere esercitato lAmministrazione ha lobbligo di procedere.

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Necessaria Istruttoria la regola per cui, una volta aperto il procedimento devono essere acquisiti e valutati, dallAmministrazione procedente, tutti gli elementi della situazione reale della quale lesercizio del potere richiesto e sulla quale esso incide.

Fase delliniziativa
Apertura del procedimento Lapertura del procedimento pu avvenire in due modi: 1. A richiesta di parte: si verifica per i poteri amministrativi il cui esercizio, in concreto richiesto da un soggetto interessato che sollecita lesercizio in concreto del potere mediante lemanazione di un atto. Senza la domanda del soggetto legittimato il procedimento non pu essere aperto, ma la presentazione della domanda stessa ne impone lapertura. 2. Ad iniziativa dellufficio: in questi casi lAmministrazione non appena si configura in concreto lesigenza di cura dellinteresse, deve dare avvio allesercizio del relativo potere (cio aprire il procedimento). Obbligo di procedere Sia nei casi ad iniziativa di parte che in quelli ad iniziativa dufficio, il verificarsi in concreto dei menzionati presupposti, produce in capo allamministrazione competente un obbligo giuridico di procedere. Nei casi in cui lavvio del procedimento consegua obbligatoriamente ad unistanza lapertura del procedimento stesso pu essere considerato atto dufficio del funzionario responsabile il quale, inadempimento allobbligo, commetterebbe il reato. Alla stessa norma si possono ricondurre i casi dei procedimenti ad iniziativa dufficio dove, tuttavia, lambito penalmente sanzionato riguarda i procedimenti concernenti alcuni grandi rami damministrazione ma non tutti (es. giustizia, ordine pubblico, etc.). Nel caso in cui limpiegato ometta atti o operazioni, linteressato deve far constatare linadempienza con atto di diffida notificato allamministrazione e allagente. Se si tratta di procedimenti ad iniziativa di parte la diffida inefficace se non siano trascorsi almeno 60gg dalla presentazione della domanda o, comunque, dallatto di iniziativa. Decorsi 30gg dalla notificazione della diffida, linteressato pu proporre azione per risarcimento dei danni. Comunicazione dellavvio del procedimento Lavvio del procedimento deve essere comunicato ai soggetti, nei confronti dei quali, il provvedimento finale destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge devono intervenirvi. Lobbligo di comunicazione dellavvio del
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procedimento finalizzato a consentire alla parte interessata di partecipare al procedimento amministrativo fin dal momento del suo avvio. Eccezioni allobbligo di comunicazione I poteri durgenza consentono allautorit amministrativa di intervenire prontamente per evitare il pericolo di un danno grave. Nei casi di procedimenti finalizzati alloccupazione durgenza di aree destinate alla costruzione di opere pubbliche e di ingiunzioni di demolizione o di sospensione dei lavori possibile derogare allobbligo di comunicazione. In ogni caso la comunicazione dellavvio del procedimento pu essere preceduta o accompagnata da provvedimenti cautelari, come quelli intesi a conservare lo stato di cose attuali. Limiti allobbligo di comunicazione nella giurisprudenza La comunicazione dellavvio deve essere fatta mediante comunicazione personale e pu essere effettuata secondo modalit differenti, stabilite e giustificate di volta in volta dallamministrazione, quando per il numero di destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa. La legge non stabilisce entro quale termine la comunicazione debba essere effettuata ma, comunque, deve essere fatta entro un termine ragionevole e senza ritardo. Linadempimento dellobbligo di comunicazione dellavvio del procedimento ai soggetti individuati dalla norma, costituisce vizio di violazione di legge e comporta lillegittimit del provvedimento finale emanato.

Il Responsabile del Procedimento


Lavvio del procedimento comporta un altro adempimento da parte dellAmministrazione procedente: lindividuazione del responsabile del procedimento. Le Amministrazioni cui incombe questo obbligo sono i singoli enti ed organismi pubblici e, per quanto concerne lo Stato, i singoli Ministeri e le singole Aziende. Generalmente lunit organizzativa, di norma, lufficio e il responsabile coincide con il dirigente di ciascuna unit organizzativa. Il responsabile del procedimento linterlocutore dei soggetti interessati ed il soggetto cui affidata la funzione organizzatrice e direttrice dellistruttoria. Nei procedimenti articolati tra diverse Amministrazioni si avranno pi responsabili.

La fase istruttoria
Caratteri generali della fase istruttoria Listruttoria la fase del procedimento volta allaccertamento dei fatti e dei presupposti del provvedimento ed allacquisizione e valutazione degli interessi implicati dallesercizio del potere. una fase condotta dal responsabile del
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procedimento e deve concludersi con una relazione scritta, che viene formalmente a condizionare la decisione finale. Questultima o si adegua alla relazione istruttoria oppure deve motivare le ragioni del dissenso. Previa comunicazione di provvedimento negativo Se lAmministrazione, esaminata listanza di parte e conclusa su di essa listruttoria, non accoglie listanza medesima ed tenuta ad esprimere allinteressato, prima dellemanazione del provvedimento negativo, il suo convincimento e a comunicare i motivi che ostacolano laccoglimento dellistanza. Successivamente a tale comunicazione lAmministrazione aprir una nuova istruttoria alla quale partecipano gli istanti che presentano osservazioni e documenti riferiti alle motivazioni negative dellAmministrazione. Acquisizione dei fatti e dei documenti LAmministrazione procedente tenuta ad acquisire i fatti, cio i singoli elementi dei quali la realt si compone. il responsabile del procedimento che accerta i fatti, semplici o complessi che siano. I fatti semplici, in genere, risultano dalla documentazione esistente presso gli uffici o dalla documentazione che, nei processi ad iniziativa di parte, i richiedenti esibiscono a corredo della domanda. Certificazioni La Legge sul Procedimento Amministrativo ha prescritto ladozione da parte di tutte le Amministrazioni interessate delle misure organizzative idonee a garantire lapplicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti. Il procedimento per il quale gli atti certificativi sono richiesti deve avere, comunque, corso una volta acquisita la dichiarazione dellinteressato, fatta salva la possibilit dellAmministrazione di verificare la veridicit delle dichiarazioni e delle autenticazioni prodotte. Le certificazioni creano certezze erga omnes vincolanti anche nei confronti delle Amministrazioni. Acclaramenti tecnici Sono dichiarazioni di scienza redatti da uffici tecnici delle Amministrazioni, nei quali il fatto complesso analizzato nelle sue componenti tecniche. Se si tratta di un fenomeno avvenuto o che deve avvenire esso analizzato nelle cause e in quelli che possono esserne gli sviluppi prevedibili. Lacclaramento tecnico propriamente inteso quello che riguarda cose o fenomeni della realt materiale o naturale: cose e fenomeni che si presentano oggettivamente complessi e il cui rilievo oltre che la valutazione degli stessi necessita di conoscenze specialistiche.
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Ispezioni e Inchieste Alcune volte i fatti da accertare a fini istruttori riguardano persone o cose e accadimenti ma di pertinenza dei soggetti terzi; allora si inserisce nellambito dellistruttoria un vero e proprio procedimento con effetti esterni. Questi procedimenti si denominano: ispezioni e inchieste. Ispezioni: determinati funzionari o agenti dellAmministrazioni (ispettori) si recano presso il luogo nel quale lispezione deve essere effettuata oppure convocano presso un determinato luogo le persone che devono essere sentite. In ordine alle cose e alle persone effettuano i necessari acclaramenti: di questi redigono processo verbale; questo atto viene acquisito allistruttoria del procedimento. Inchieste: vengono condotte da organi straordinari i cui poteri sono delimitati dallatto di nomina della commissione dinchiesta e si riferiscono ad eventi parimenti straordinari. I risultati dellinchiesta vengono poi acquisiti allistruttoria del procedimento attraverso verbale dinchiesta. Determinazioni LAmministrazione procedente deve acquisire le determinazioni delle diverse Amministrazioni circa i vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, prevedendo a riguardo uno strumento di applicazione generale (conferenza di servizi). Conferenza di Servizi Consente un esame contestuale degli interessi stessi; un modello di istruttoria orale attraverso cui le Amministrazioni vengono invitate intorno ad un tavolo, per il tramite dei loro rappresentanti, ad esprimere allAmministrazione procedente le loro determinazioni in merito alle proposte di essa; a confrontarsi con essa e tra di loro, al fine di giungere a valutazioni condivise. Fase Consultiva Una volta acquisiti tutti gli interessi coinvolti nella scelta finale e verificati i fatti rilevanti, lAmministrazione deve procedere ad una valutazione di questo materiale istruttorio. In alcune ipotesi, questa valutazione, viene fatta mediante atti emanati da appositi uffici o organi che confluiscono in un ulteriore momento della fase istruttoria, costituita dal sub procedimento consultivo. Presso le principali organizzazioni pubbliche esistono appositi uffici con compiti consultivi; sono uffici ed organi di norma collegiali dotati di particolare preparazione e competenza tecnica.
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Procedimento Consultivo Si articola nella richiesta di parere che promana dallufficio procedente con la formulazione di quesiti; poi c lo studio del problema, la determinazione, la redazione ed, infine, la comunicazione allautorit richiedente. Una volta ricevuto il parere dallAmministrazione procedente, questo assunto al procedimento come atto istruttorio. La richiesta di parere, a volte, prescritta dalla legge (pareri obbligatori). Gli organi consultivi sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti i pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sar reso. Pareri Facoltativi Sono pareri non previsti dalla legge ma lAmministrazione pu, di propria iniziativa, richiederli purch ci non comporti un ingiustificato aggravamento del procedimento. Questi pareri devono essere dovuti dallorgano consultivo cui vengono richiesti. Il parere facoltativo svolge nellambito dellistruttoria procedimentale lo stesso ruolo del parere obbligatorio: come necessario elemento di valutazione del fatto o dellassetto degli interessi, che deve essere preso in considerazione in sede decisoria. Partecipazione I soggetti portatori di interessi del procedimento sono parti di diritto pubblico nel quale si articola il singolo episodio di esercizio del potere. Questa qualit di parte del rapporto conferisce al soggetto un potere di partecipazione al procedimento; questi soggetti possono distinguersi in due categorie: 1. Portatori degli interessi: sono i titolari del potere di partecipazione al di l delle parti necessarie. 2. Soggetti pubblici ed organizzazioni pubbliche: essi hanno sempre il potere di intervenire nel procedimento (di cui hanno notizia) per rappresentare le esigenze proprie dellinteresse pubblico loro imputato. Tipologia degli interessi nel procedimento Interesse pubblico: quello che attiene alla comunit nazionale o alle comunit minori, territoriali e non nelle quali si articola la plurisoggettivit dellordinamento. Interessi collettivi: emergono dalla concretezza della vita sociale come propri di un gruppo o di una categoria sociale di una comunit indifferenziata di soggetti che si autorganizzano un centro di riferimento e di cura dellinteresse comune al gruppo medesimo.
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Interessi meramente diffusi: sono gli interessi comuni ad una pluralit di soggetti in mancanza di un centro organizzativo. Interessi privati: sono quelli che appartengono a ciascun soggetto dellordinamento, sia esso persona fisica o altra figura soggettiva, a fronte dellesercizio di un potere. Portatori degli interessi I portatori di interessi privati e collettivi sono portatori di interessi legittimi e partecipano al procedimento nella gestione di un interesse proprio e personale, di una situazione soggettiva. I portatori di interessi pubblici sono portatori di interessi della collettivit dei quali ad essi ne stata affidata la cura. I portatori pubblici, a fronte di questi interessi, hanno un dovere potere, una potest di provvedere (sono parti necessarie del rapporto). Intervento nel procedimento Tutti i soggetti hanno, dunque, la facolt di intervenire nel procedimento. Questa partecipazione consiste nella rappresentazione di fatti e di interessi propri del soggetto dei quali lAmministrazione deve tener conto ai fini della decisione da assumere. I soggetti portatori di interessi hanno diritto: o Di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti generali al diritto di accesso; o Di presentare memorie scritte e documenti che lAmministrazione ha lobbligo di valutare ove siano pertinenti alloggetto del procedimento. Atti della partecipazione La rappresentazione della partecipazione del soggetto avviene per atti scritti che egli sottoscrive e presenta allAmministrazione procedente; ovvero mediante documenti scritti non imputati al soggetto ma in suo possesso. LAmministrazione deve valutare le memorie e i documenti presentati dagli interessati specificando ove siano pertinenti alloggetto. Limiti alla partecipazione La normativa della L. sul Proc. Amm. concernente la partecipazione degli interessati, non si applica allattivit amministrativa diretta allemanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione; ed altres non si applica ai procedimenti tributari nonch ad alcuni procedimenti aventi ad oggetto la tutela della pubblica sicurezza.

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Procedimenti Segreti e Riservati I procedimenti segreti sono quelli che hanno ad oggetto la segretazione di atti o documenti perch coperti dal segreto di Stato. Qui, lapplicazione degli istituti di partecipazione sicuramente esclusa, e neppure il contenuto del provvedimento finale pu essere esternato. I procedimenti riservati possono sussistere quando si rinvengono delle esigenze che non si esauriscono in quelle di celerit, n sono risolvibili con ladozione di provvedimenti cautelari.

Il Diritto di Accesso ai documenti Amministrativi


Diritto di Accesso I soggetti che intervengono nel procedimento hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento. Laccesso un principio generale dellattivit amministrativa che ne favorisce la partecipazione e ne assicura limparzialit. Il diritto ad una buona amministrazione comprende, infatti, il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi, della riservatezza e del segreto professionale. Contenuto del Diritto di Accesso Il diritto di accesso pu riguardare ogni documento, di qualunque forma, in possesso dellAmministrazione, purch inerente ad attivit qualificabili come amministrative. Laccesso ai documenti non consentito solo alle P.A. e ai gestori di pubblici servizi, ma ad ogni soggetto (anche di diritto privato) purch agente nellambito di determinate attivit. Legittimazione allaccesso Possono accedere ai documenti amministrativi tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale chiesto laccesso. Un articolo della L. sul Proc. Amm. individua la categoria dei contro interessati; il contro interessato il soggetto in capo al quale le esigenze di riservatezza sarebbero compromesse dallaccesso ai documenti richiesti. Modi di esercizio del diritto di accesso: accesso informale e formale Il diritto di accesso pu avvenire in modo informale o formale: Accesso informale; linteressato fa richiesta, anche verbale, allufficio indicando gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne consentono lindividuazione, ma specificando anche i propri estremi identificativi. Questa richiesta accolta mediante indicazione della
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pubblicazione contenente le notizie ovvero mediante esibizione documento, estrazione di copie, ovvero altra modalit idonea.

del

Accesso formale; d luogo allinstaurazione di un vero e proprio procedimento amministrativo. Laccoglimento della richiesta di accesso formale avviene mediante un atto dellAmministrazione competente che deve contenere lindicazione dellufficio, completo della sede, presso cui rivolgersi, nonch di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a 15 giorni, per prendere visione dei documenti e per ottenerne copia. Ove laccesso non pu essere consentito lAmministrazione risponde con rifiuto ovvero differimento dellaccesso richiesto. Documenti accessibili Lart. 24 L. 241/90 prevede alcune categorie di documenti sottratti allaccesso (come ad es. i documenti coperti da segreto di Stato, degli altri casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti per legge). Ciascuna Amministrazione , poi, chiamata ad adottare regolamenti al fine di individuare le categorie di documenti escluse dallaccesso. Lesclusione dei documenti Amministrativi dal regime dellaccesso disposta a salvaguardia dei seguenti interessi: sicurezza, difesa nazionale, politica monetaria, ordine pubblico, etc. garantendo, peraltro, agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici. Strumento di tutela del Diritto di Accesso La L. 241/90 assegna al Giudice Amministrativo la tutela giurisdizionale contro le determinazioni concernenti il diritto di accesso e nei casi di rifiuto, espresso o tacito, o di differimento (TAR in I grado e Consiglio di Stato in II grado di appello). Nei casi di rifiuto e di differimento il richiedente pu chiedere entro 30 giorni, al Difensore Civico competente, il riesame della determinazione. Entro ulteriori 30 giorni dallesito dellistanza rivolta al Difensore Civico, il richiedente potr adire comunque al Giudice Amministrativo. Il Codice della Privacy affida la tutela del diritto di accesso volto ad ottenere la comunicazione in forma intellegibile dei propri dati personali al Garante per la protezione dei dati personali. Presso la Presidenza del Consiglio istituita una Commissione per laccesso ai documenti amministrativi che formata da personalit di alto livello, nominata dal Presidente della Repubblica; questa vigila affinch venga attuato il principio di piena conoscibilit dellattivit della P.A.

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Obbligo di concludere il procedimento e la questione del silenzio


Termini procedimentali e silenzio Il tempo nel quale il procedimento deve concludersi un elemento fondamentale per valutare lefficienza dellazione amministrativa in concreto e la capacit della stessa di soddisfare gli interessi e i bisogni dei cittadini. La tematica dei tempi del procedimento strettamente collegata a quella del silenzio della P.A., cio quando questultima, nellambito di un determinato procedimento, non decida, non provveda, resti inerte. Silenzio; un istituto costruito per dare una qualche tutela agli interessati a fronte dellinerzia mantenuta dallAmministrazione nei casi in cui essa deve provvedere e non provvede (silenzio inadempimento). Silenzio Inadempimento un mero fatto e si realizza allorch lAmministrazione sulla quale grava il dovere giuridico di agire emanando un atto amministrativo, ometta di provvedere senza che vi sia una particolare attribuzione legislativa di significato a tale inerzia. La P.A. obbligata a concludere il procedimento amministrativo con un provvedimento finale espresso entro un termine ragionevole (generalmente 30 gg); nel caso in cui lAmministrazione lasci decorrere il termine senza adottare alcun atto si parla di silenzio inadempimento. Linerzia della P.A. vede quale possibile e sicura conseguenza la possibilit di impugnare il silenzio innanzi allautorit giurisdizionale al fine di far accettare la sussistenza dellobbligo di provvedere da parte della P.A. e la conseguente illegittimit del suo comportamento omissivo.

La Fase Decisoria [capitolo 7]


Fase Decisoria Provvedimentale
Decisione Monostrutturata e Pluristrutturata I fatti e gli interessi acquisiti al procedimento sono gli elementi sui quali deve fondarsi la decisione questa indica il contenuto di un atto o di pi atti nei quali il procedimento si conclude, come quello nel quale lAmministrazione competente assume le proprie determinazioni in ordine alloggetto del procedimento stesso. La fase decisoria provvedi mentale non sempre semplice (monostrutturata) perch spesso si articola in una pluralit di volont tra loro in vario modo collegate ed espresse in una pluralit di atti (pluristrutturata).

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Fase decisoria monostrutturata; si ha laddove la decisione del procedimento si risolve nella manifestazione di volont di un organo monocratico; in tali casi, il titolare dellorgano, forma la sua volont nel caso concreto, una volta prese in considerazione e valutate le risultanze dellistruttoria e, comunque tutte le acquisizioni procedimentali. Modelli di decisioni pluristrutturate: deliberazione collegiale Quando lesercizio del potere coinvolge, in via primaria, una pluralit di interessi si parla di fase decisoria pluristrutturata che si presenta secondo diversi moduli: Decisione imputata ad un organo collegiale (deliberazione) in cui la vicenda si articola in un unico atto di decisione da parte dellorgano collegiale. La decisione collegiale si determina attraverso un procedimento complesso articolato in pi fasi. Deliberazione preliminare; una volta assunta la deliberazione collegiale e verbalizzata, essa viene trasmessa ad un organo monocratico (esterno al collegio) il quale la fa propria e con ulteriore atto la esterna: soltanto una volta emanato questo atto, la fase decisoria del procedimento si perfeziona e gli effetti si producono.

Approvazione un modello in cui la fase decisoria si snoda per due momenti, entrambi consistenti in atti monocratici; un primo atto propriamente decisorio e il secondo atto di approvazione del primo (esso non un atto di controllo, ma latto che perfeziona il procedimento decisorio). Pluralit di atti nella fase decisoria: decisione su proposta Vi sono casi in cui un determinato atto di decisione viene assunto su proposta di altro organo; si tratta di proposta come atto terminale di un procedimento che si gi svolto nellambito dellAmministrazione cui imputato il potere di proposta. Il modulo si presenta secondo due schemi diversi: la proposta di deliberazione collegiale da parte di organo monocratico il cui titolare membro del collegio oppure la proposta di organo ad altro organo che assume la decisione. Concerti e Intese Concerto, un modulo proprio delle relazioni interorganiche mediante il quale pi organi dello stesso ente, portatori di interessi diversi, tutti coinvolti nellesercizio di un determinato potere amministrativo partecipano alla relativa decisione. Le autorit del concerto devono essere tutte daccordo tra loro affinch la decisione possa essere assunta.
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Intesa, simile al concerto ma istituto proprio delle relazioni intersoggettive. Anche nellintesa si pu determinare unautorit (cui formalmente il potere imputato) che deve interpellare lorgano dellaltro ente che deve dare lintesa. Senza lintesa tra i due enti il potere non pu essere esercitato: occorre raggiungere tra esse laccordo sul merito della decisione. Decisione Pluristrutturata mediante Procedimenti Presupposti Procedimenti presupposti; un medesimo esercizio di potere si articola su procedimenti diversi facenti capo a differenti Amministrazioni, a loro volta tenute ad acquisire e valutare diversi interessi pubblici; e ciascun procedimento si conclude con un atto decisionale imputato ad una determinata autorit amministrativa. Esso costituisce il presupposto per lapertura del successivo procedimento davanti ad altra amministrazione, che a sua volta si conclude con un atto decisionale. In tali casi, dunque, la produzione degli effetti non pu avvenire se non una volta perfezionatisi tutti gli atti decisionali necessari, e quindi i relativi procedimenti che sono tra loro in relazione di presupposizione. Decisione Pluristrutturata mediante Conferenza di Servizi Nella fase decisoria pluristrutturata la Conferenza di Servizi diviene strumento obbligatorio laddove, nel termine indicato dalla norma, non pervengano le risposte delle Amministrazioni interpellate. Nelle altre ipotesi (cio quando lAmministrazione procedente abbia inoltrato alle altre Amministrazioni la propria proposta di decisione, chiedendo lemanazione degli atti di loro competenza ed abbia ricevuto le risposte, tutte o qualcuna di dissenso) la Conferenza di Servizi resta uno strumento facoltativo che, per ormai da ritenere la soluzione normale di conclusione del procedimento. Svolgimento e conclusione della Conferenza di Servizi La prima riunione della Conferenza di Servizi deve essere convocata 15 giorni o in caso di particolare complessit dellistruttoria 30 giorni dalla data dellindizione. Sono convocati i soggetti proponenti il progetto da esaminare e possono partecipare anche i concessionari e gestori dei pubblici servizi, nonch le Amministrazioni preposte alla gestione delle misure pubbliche di agevolazione. Ai fini della decisione finale ad ogni Amministrazione partecipante corrisponde un voto; la conferenza si conclude con la determinazione motivata di conclusione, da parte dellAmministrazione procedente, che pu essere adottata, sia alla conclusione dei lavori sia una volta scaduti i termini previsti della norma.

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Dissensi qualificati Sono quelli che non possono essere superati in sede di Conferenza di Servizi, e la cui espressione produce leffetto di rimettere la decisione oggetto della conferenza ad altro e superiore livello di governo. Il Consiglio di Stato ha chiarito che la conferenza, una volta investita, a seguito del motivato dissenso espresso da Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili indicati dalla legge, adotta una decisione sostitutiva, la quale prende il luogo della determinazione conclusiva del procedimento.

Il Provvedimento
Individuazione del provvedimento Tutti i menzionati atti della fase decisoria hanno contenuto provvedimentale, sono cio dichiarazioni di volont ovvero di scienza o di giudizio, assunte nellesercizio di un potere amministrativo da parte di unautorit amministrativa e intese a produrre determinati effetti. Il provvedimento, in senso formale, latto che perfeziona una determinata fattispecie di esercizio del potere. Atti presupposti A volte lesercizio del potere si articola a sua volta in pi procedimenti ciascuno dei quali si conclude con un atto di tipo provvedi mentale anchesso produttivo di effetti sia pure parziali o interinali. Si tratta degli atti presupposti che vanno considerati, per quanto concerne gli effetti loro propri, provvedimenti amministrativi autonomi ai fini dellimpugnazione. Comunicazione del provvedimento Il provvedimento deve essere comunicato agli interessati, unitamente alla sua motivazione; la comunicazione del provvedimento serve per attivare lesercizio dellinteresse legittimo nella sua manifestazione pi pregnante, come strumento di tutela. Elementi del provvedimento Gli elementi del provvedimento sono quegli elementi la cui assenza impedisce al provvedimento di venire in vita o meglio, quegli elementi che costituiscono i limiti del potere attribuito allamministrazione di cui il provvedimento espressione. Elementi essenziali sono: Lagente, ossia lautorit amministrativa che compie latto;
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Il destinatario, che lorgano pubblico o il soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti del procedimento; La volont; Loggetto, che il bene, il rapporto o il fatto di cui si occupa latto; Il contenuto, ossia ci che con esso si vuole raggiungere; La finalit (o scopo) perseguito dallAmministrazione; La forma attraverso cui latto viene manifestato allesterno.

Elementi accidentali sono quelli che non sono necessari per lesistenza dellatto, ma che possono essere apposti eventualmente dallautorit amministrativa affinch il provvedimento realizzi meglio linteresse pubblico. Forma del Provvedimento In genere si afferma che per gli atti amministrativi vige il principio della libert delle forme, ma alcune volte la legge ritiene determinante forme come richieste ab substantiam e se queste mancano, il provvedimento privo di un suo elemento essenziale e, quindi, nullo. Laddove il difetto di forma non abbia inciso sostanzialmente sulla qualit della decisione finale, il provvedimento ancorch anomalo non annullabile. Di norma la forma scritta ma non mancano casi di esternazioni dellatto in forma orale o, comunque, non scritta. Atti in forma informatica Di norma gli atti amministrativi vengono predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati: questi sono atti amministrativi informatici. Il codice dellamministrazione digitale ha confermato la validit e la rilevanza giuridica di tutti i documenti informatici formati e registrati su supporto informatico e trasmessi con strumenti telematici in conformit alle disposizioni da esso previste, i quali vengono, in questo modo, a soddisfare il requisito legale della forma scritta. La firma digitale sul documento informatico il risultato di una procedura informatica che consente al sottoscrittore e al destinatario, attraverso chiavi crittografiche, di manifestare e di verificare la provenienza e lintegrit di uno o pi documenti informatici. Vie di fatto Lesercizio del potere si deve concludere, per regola, con un atto espresso adottato nelle forme previste. Si tuttavia posto il problema degli effetti prodotti dal fatto dellapprensione di beni privati da parte della P.A. non supportato da idoneo titolo giuridico (vie di fatto). Ci produce un effetto acquisitivo della propriet pubblica una volta che il bene occupato venga irreversibilmente trasformato mediante la realizzazione dellopera pubblica.

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Interpretazione del provvedimento Il testo dellatto va interpretato esaminandolo nella sua interezza e con riferimento agli atti procedimentali. In caso di pi interpretazioni possibili deve privilegiarsi quella che d allatto un qualche effetto anzich nessuno, e quella che d luogo ad un significato conforme alla norma. Si ritiene che sia esclusa la possibilit per lAmministrazione emanante un determinato atto, di dare allo stesso, con successivo atto, uninterpretazione autentica. LAmministrazione pu dare chiarimenti successivi circa il modo di intendere un determinato suo atto ma questi non vincolano linterprete. Provvedimento negativo Il provvedimento negativo produce nei confronti dei soggetti terzi portatori di interessi legittimi un effetto preclusivo: essi hanno lonere di impugnare il provvedimento negativo. Motivazione del provvedimento Esprime la ragione (lo scopo), linteresse pubblico concretamente perseguito dallAmministrazione con quel determinato provvedimento. Esso, in via di principio, deve essere espresso (esternato). Lobbligo di motivazione si estende a tutti i provvedimenti amministrativi, salvo provvedimenti a contenuto generale che seguono la loro disciplina. Ogni provvedimento amministrativo deve, perci, indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dellAmministrazione, in relazione alle risultanze dellistruttoria. Obbligo di comunicazione La L. sul Proc. Amm. fissa, unitamente alla regola generale circa lobbligo della motivazione, quella dellobbligo della comunicazione della stessa, insieme con il provvedimento.

La fase Decisoria Negoziata


Nozione dellaccordo (contratto) di Diritto Pubblico Nellesercizio di poteri Amministrativi discrezionali, il contenuto dispositivo degli atti nei quali il potere si estrinseca pu essere oggetto di negozio con le parti interessate, negozio che pu configurarsi come quello che definisce la fattispecie procedimentale e produce gli effetti (sostitutivo) ovvero come quello il cui contenuto dispositivo viene versato nel provvedimento (integrativo). Gli accordi in oggetto diventano un modulo procedimentale di esercizio del potere amministrativo alternativo al provvedimento e sono interamente situati nellambito dei rapporti di diritto pubblico.
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Accordi sostitutivi Laccordo sostitutivo atto conclusivo di un procedimento e si situa, dunque, in una fattispecie procedimentale, in un rapporto di diritto pubblico. un accordo che tiene luogo del provvedimento ed ammesso solo nei casi previsti dalla legge. Questo accordo elimina la necessit di emanare un provvedimento ed soggetto ai medesimi controlli previsti per il provvedimento sostituito. Disciplina generale: tra diritto pubblico e privato Gli accordi devono essere stipulati per iscritto a pena di nullit, salvo che la legge disponga diversamente. Lamministrazione pu procedere unilateralmente dallaccordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse salvo lobbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo, in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Agli accordi si applicano i principi del Codice Civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili. Recesso dallaccordo e autotutela legata Lautotutela decisoria indica la capacit dellAmministrazione di intervenire ex post sul provvedimento emanato e, perci, sul rapporto da questo costituito per eliminarlo giuridicamente perch apparso, ad un riesame, siccome illegittimo oppure in contrasto con lassetto concreto degli interessi pubblici. Il recesso una forma di autotutela che unilaterale e pu avvenire per motivi di pubblico interesse. Questo recesso in realt una revoca che consente leliminazione giuridica ex nunc dellatto i cui effetti vengono a risultare in contrasto con interessi pubblici nel frattempo emersi. Il recesso pu essere prodotto per un successivo contrasto venutosi a delineare tra il contenuto di questo e un nuovo assetto degli interessi pubblici in gioco successivamente emerso. Il potere di autotutela legato perci che concerne uno dei suoi effetti espressamente previsto dalla norma; e cio, lobbligo di indennizzare gli eventuali pregiudizi verificatisi in danno al privato. Accordi integrativi Laccordo integrativo non elimina la necessit del provvedimento nel quale confluisce visto che, il procedimento, si conclude pur sempre con un classico provvedimento unilaterale produttivo di effetti. Laccordo integrativo si riversa nel provvedimento finale ed ammissibile soltanto nellipotesi in cui il provvedimento sia discrezionale; questo fa sorgere un vincolo tra le parti. In particolare lAmministrazione tenuta ad emanare un provvedimento corrispondente al tenore dellaccordo; il provvedimento non revocabile,
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almeno per quella parte che corrisponde allaccordo, in ordine alla quale si pu esercitare il potere di recesso. Accordi di Programma Sono particolari accordi tra amministrazioni destinati ad essere approvati da un provvedimento amministrativo formale; da questi accordi derivano obblighi reciproci alle parti interessate e coinvolte nella realizzazione di complessi interventi. Le Amministrazioni devono dare consenso alla proposta di accordo altrimenti questultimo non si perfeziona. Laccordo atto impugnabile davanti al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, da parte di soggetti terzi che si ritengano lesi dal contenuto dispositivo dello stesso.

Fase Decisoria Tacita


Silenzio Assenso A fronte di istanza del soggetto interessato presentata nelle forme e con le modalit prescritte e accompagnata dalla documentazione richiesta, il trascorrere del tempo prefissato, dal momento di presentazione dellistanza al competente ufficio senza che lAmministrazione abbia provveduto o abbia adottato atti interruttivi ammessi, produce laccoglimento dellistanza. Il silenzio acquista, in questo caso, contenuto decisorio. Disciplina del Silenzio Assenso Il richiedente fa domanda che deve identificare le sue generalit e le caratteristiche dellattivit da svolgere. Alla domanda v allegata una dichiarazione che indichi la sussistenza dei presupposti. Dal ricevimento della domanda decorre il termine per la formazione del silenzio. Se la domanda non regolare o completa, lAmministrazione ne d comunicazione al richiedente entro 10 giorni; in tal caso il termine decorre dal ricevimento della domanda regolarizzata. La formazione del silenzio assenso si verifica laddove la domanda completa di tutte le indicazioni. I termini coincidono con quelli posti dalla legge per la conclusione dei singoli procedimenti amministrativi. Denunzia (dichiarazione) di inizio attivit (DIA) Si ha nei casi in cui lesercizio di unattivit privata sia subordinata ad autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente dallaccertamento dei presupposti e dei requisiti di legge. In tale ipotesi, latto di consenso, si intende sostituito da una DIA da parte dellinteressato alla P.A. competente. Unico onere del privato quello di comunicare lavvio dellattivit con un atto che uninformativa cui subordinato lesercizio del diritto.
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Procedimento di DIA Il privato interessato allesercizio dellattivit ne fa dichiarazione allAmministrazione. La dichiarazione deve essere completa di tutti i dati necessari richiesti; trascorsi 30 giorni dalla dichiarazione, linteressato acquista legittimazione allesercizio dellattivit. Deve darne comunicazione allAmministrazione che deve aprire un procedimento di verifica dei presupposti; il procedimento pu avere due esiti: 1. Esito positivo: sussistono i presupposti e i requisiti; 2. Esito negativo: non sussistono i presupposti e i requisiti ed entro 30 giorni lAmministrazione deve disporre il divieto motivato di prosecuzione dellattivit e la rimozione dei suoi effetti, salvo che linteressato entro 30 giorni non provveda a regolarizzare la sua posizione. Silenzio Assenso e DIA: problemi di tutela dei terzi Silenzio assenso e DIA sono due strumenti di semplificazione dellazione amministrativa, ma, essi manifestano uno stato di disagio dellAmministrazione, unincapacit a provvedere espressamente, nei termini, a fronte delle richieste di parte anche se legittime. In qualche modo rappresentano una patologia dellAmministrazione.

Il Provvedimento Amministrativo e la sua efficacia [capitolo 8]


Lefficacia del provvedimento amministrativo e la teoria generale dellefficacia degli atti giuridici
Efficacia degli atti giuridici Indica lidoneit a produrre effetti. Lefficacia dellatto si verifica, per regola, al momento in cui esso si perfeziona, cio quando si verificano le circostanze previste perch quel determinato tipo di atto produca i suoi effetti. Tipi di efficacia giuridica Lefficacia pu essere: 1. Costitutiva, si estrinseca in trasformazioni giuridiche in senso tecnico distinte nelle figure della: Costituzione; Modificazione; di situazioni giuridiche. Estinzione.
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2. Dichiarativa, d luogo a svolgimenti interni di situazioni giuridiche. Si evidenziano tre figure di efficacia dichiarativa: a) Rafforzamento: si ha nei casi in cui latto, pur non producendo alcun effetto in ordine allesistenza della situazione, produce un effetto di tipo rafforzativo. b) Specificazione: si ha laddove leffetto consiste nella semplice specificazione o determinazione del contenuto della situazione giuridica. c) Affievolimento: indicato come la riduzione delloriginaria efficienza della situazione giuridica. 3. Preclusiva, si ha laddove latto anzich costituire ex novo qualche effetto lo rende incontestabile nellordinamento. Efficacia ed esecuzione Il meccanismo dellefficacia giuridica tende irresistibilmente a trasformare i valori in fatti, perch solo dalla realizzazione del fatto discende la soddisfazione dellinteresse, che lordinamento in ultima istanza vuole assicurare. Il valore che gli effetti giuridici prodotti fissano nel concreto, unesigenza di cura dellinteresse pubblico che deve essere realizzata nel concreto. In determinati casi lAmministrazione ha il potere di portare a realizzazione il contenuto dispositivo degli atti amministrativi. Efficacia nel tempo importante la fissazione del momento in cui gli effetti si producono ovvero in cui iniziano a prodursi. Vi sono atti ad efficacia istantanea (i cui effetti si producono ad un determinato momento) ed atti ad efficacia permanente (o durevole). In questi casi lattivit comincia a decorrere e si protrae nel tempo in modo continuativo ovvero mediante una dislocazione per successive scadenze. Atti Recettizi Non diventano efficaci se non al momento in cui pervengono alla conoscenza del destinatario. La L. sul Proc. Amm. individua la categoria degli atti recettizi in tutti quelli limitativi della sfera giuridica dei destinatari (quelli ablatori); questi atti, deve essere data comunicazione ai destinatari affinch essi acquistino efficacia. In secondo luogo, si evidenziano atti la cui efficacia sottoposta a termine iniziale (indica un momento temporale predeterminato dal quale gli effetti si producono) o a condizione sospensiva (indica un fatto futuro e incerto al verificarsi del quale gli effetti si producono). In terzo luogo, si evidenziano gli atti amministrativi sottoposti a procedimenti di controllo (preventivo). Alcuni atti amministrativi una volta perfezionatisi, divengono
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oggetto di un successivo procedimento nel quale espressamente deputato, acclara se latto legittimo. Retroattivit ed effetti dellAnnullamento

un

organo

ci

Latto retroattivo quello che, per legge o per sua propria natura, produce effetti retrotratti nel tempo. La retroattivit dellatto di annullamento trova un limite di operativit insuperabile, e necessariamente deve essere sostituita con strumenti alternativi, quali il risarcimento del danno. Al soggetto in buona fede non pu essere opposto lannullamento al fine di rimuovere gli effetti prodottisi in capo a lui, e favorevoli. Ci sono dei casi in cui la retroattivit obbligatoria. Efficacia nello spazio Per gli enti territoriali il territorio relativo costituisce limite invalicabile allefficacia dei loro atti, cos da rendere inesistenti gli atti stessi per la parte del loro contenuto dispositivo che prevede effetti in ordine a persone o beni dislocati al di fuori del territorio di competenza. Stesso principio vale per gli atti degli organi dello Stato a competenza territoriale limitata; la violazione del principio non comporta nullit degli atti ma semplice illegittimit (annullabilit) per vizio di incompetenza.

Lesecuzione del dellesecutoriet

provvedimento

amministrativo

il

problema

Esecuzione dei provvedimenti amministrativi Esecuzione indica il complesso delle attivit, a loro volta rispettivamente giuridiche o materiali intese a realizzare sul piano materiale gli effetti giuridici dellatto di cui si tratta: a tradurre in fatto leffetto, soddisfacendo il relativo interesse. Esecutivit: lidoneit del provvedimento a produrre automaticamente ed immediatamente i propri effetti allorch latto sia divenuto efficace. Esecutoriet: la possibilit che lesecuzione sia compiuta direttamente dalla P.A. senza dover ricorrere previamente ad un giudice. Nel caso in cui il provvedimento da portare ad esecuzione comporti lincisione diretta della sfera del soggetto, lAmministrazione pu comunque raggiungere il risultato pratico anche a fronte del rifiuto del privato. Nellipotesi in cui il provvedimento costituisca obblighi di fare infungibili, lAmministrazione pu procedere alla coercizione diretta (se ammessa dalla legge) ovvero pu minacciare e infliggere sanzioni per ottenere lesecuzione spontanea.

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Esecuzione dufficio prevista dove lobbligo di fare consti di una prestazione fungibile. LAmministrazione esegue direttamente, con propri mezzi ma a spese del terzo, lattivit richiesta.

Tipologia dei provvedimenti per il contenuto dispositivo


Provvedimenti generali e puntuali Il contenuto dispositivo indica gli effetti che esso in concreto produce. Secondo questo contenuto i provvedimenti possono essere distinti a seconda che il contenuto stesso sia generale ovvero puntuale; a seconda che gli effetti prodotti siano di tipo costitutivo, dichiarativo o preclusivo; e tra quelli costitutivi, a seconda che gli effetti siano di tipo ablatorio o accrescitivo. Il contenuto dispositivo generale di un atto indica che esso produce i suoi effetti nei confronti di una pluralit indifferenziata di oggetti. Atti di programmazione: sono atti attraverso i quali lAmministrazione a fronte di una situazione complessiva valutata e presa in esame nella sua globalit, determina lordine e i contenuti dellazione dei soggetti in essa coinvolti (metodo della programmazione). Atti di autolimitazione: sono atti non direttamente produttivi di effetti ma destinati a riflettersi sulla successiva attivit amministrativa puntuale (sono procedimenti che trovano nellatto generale limiti e prescrizioni). Provvedimenti ablatori Leffetto si produce nella sfera altrui senza alcun apporto della volont giuridica dello stesso. In questi tipi di provvedimento si presenta al massimo grado limperativit propria dellattivit amministrativa. Questi provvedimenti possono essere: Reali, accomunati dalleffetto consistente nellestinzione di un diritto circa una cosa in capo a un soggetto e la corrispondente costituzione del diritto stesso o di altro equiparato in capo ad altro soggetto cui viene imputato il perseguimento di un determinato fine di interesse pubblico. Personali, tra questi emergono gli ordini, cio procedimenti caratterizzati dal loro effetto tipico, limposizione coattiva di un obbligo di esecuzione dufficio della prestazione oggetto dellobbligo.

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Il procedimento si innesta sulla richiesta di un soggetto che aspira ad un bene; leffetto consiste nella concessione del bene al soggetto.

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Provvedimenti Accrescitivi (o concessori)

Concessioni, sono gli atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto che trova nellatto Amministrativo la sua unica fonte. Autorizzazioni, atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto al cui esercizio solo il soggetto richiedente , tuttavia, legittimato in virt di posizioni o situazioni soggettive che gli appartengono. Ammissioni, atti che attribuiscono al soggetto il diritto di far parte di una certa organizzazione o categoria professionale cui latto lo ammette. Dispense, atti che consentono al soggetto di non adempiere ad un obbligo cui per legge sarebbe tenuto. Atti di tipo concessorio, sono quelli caratterizzati dalla specie del bene che viene concesso al soggetto richiedente. Il singolo viene favorito senza un corrispettivo. Procedimenti Dichiarativi e Certezze Pubbliche La certezza una particolare qualit giuridica che viene conferita agli atti ad efficacia preclusiva che hanno funzione servente di altri atti di per s stessi produttivi di effetti. La certezza consiste in ci: latto del quale il primo servente viene considerato, a tutti gli effetti giuridici, come avvenuto sino a che lo stesso atto di certezza non venga demolito. Latto pubblico, quel documento redatto da pubblico ufficiale la cui funzione espressamente conferita dalla legge, nelle forme e con le modalit di legge. La querela di falso lo speciale procedimento giurisdizionale previsto per la demolizione dellatto pubblico, al fine di accertarne la falsit. Gli atti di certezza sono di tre specie: 1. Stipulazioni in forma pubblica di negozi privati i contratti e gli altri negozi giuridici privati possono essere stipulati alla presenza di pubblico ufficiale, il quale n da espressa attestazione producendo leffetto di certezza pubblica. 2. Pubblici Registri, sono libri o raccolte di schede cartacee o informatiche redatti nelle forme e con le modalit prescritte dalla legge; tenuti da uffici appositamente predisposti e aperti alla pubblica consultazione. 3. Certificazioni, sono atti a contenuto singolare mediante i quali, il pubblico ufficiale competente attesta un determinato fatto o atto avvenuto alla sua presenza ovvero risultante dalla documentazione in possesso degli uffici.

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Procedimenti di Controllo
Procedimenti di Controllo Preventivo un procedimento che ha come oggetto il provvedimento stesso e allesito del suo perfezionamento condizionata lefficacia del provvedimento. Una volta perfezionatosi, il provvedimento viene trasmesso, nei termini di legge, allorgano cui imputato il potere di controllo. Esso compie unistruttoria e , terminata questa, lorgano decide ed esterna la sua decisione in un atto scritto che viene comunicato allorgano controllato. Procedimenti di Controllo della Corte dei Conti Sono sottoposti a procedimenti di controllo tutti i provvedimenti amministrativi a carattere generale. Gli atti di Governo sono sottoposti a controllo preventivo di legittimit; il procedimento si svolge in tre fasi (una necessaria e le successive due eventuali): 1 fase Un consigliere della Corte esamina latto; se lo ritiene legittimo ne dispone la registrazione altrimenti viene promossa dal Presidente della Corte una pronuncia motivata dalla sezione di controllo. 2 fase La sezione pu ammettere latto al visto e alla registrazione e allora si chiude la seconda fase del procedimento; ovvero pu non procedere alla registrazione e la relativa deliberazione non viene trasmessa al Ministro competente. Egli pu limitarsi a prendere atto del rifiuto o pu sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, che ha il compito di decidere che latto o decreto debba avere corso. La Corte pu riconoscere la fondatezza delle ragioni governative e registrare latto; se ci non accade deve procedere a registrare latto comunque (registrazione con riserva). 3 fase Viene stabilito un termine di 30 giorni dal ricevimento dellatto da parte della Corte, allo spirare del quale i provvedimenti sottoposti al controllo acquistano efficacia. Gli atti trasmessi alla Corte dei Conti, per il controllo preventivo di legittimit, divengono in ogni caso esecutivi trascorsi 60 giorni dalla loro ricezione. Controllo sugli atti delle Regioni Gli atti delle regioni speciali sono sottoposti ad un sistema di controlli del tutto analogo a quello previsto per gli atti dello Stato (esercitato dalla CdC attraverso sezioni territoriali dislocate presso le singole regioni). Il sistema resta differente per la Valle dAosta; per gli atti delle regioni speciali; inoltre, non ammessa la registrazione con riserva.

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Vicende dellefficacia durevole e procedimenti di revisione


Provvedimenti ad efficacia durevole Lefficacia durevole di un atto destinata a terminare. Il termine finale indica il momento temporale in cui questa viene a cessare; la condizione risolutiva indica il fatto futuro ed incerto al cui avverarsi lefficacia di un atto viene a cessare. Nei procedimenti di II grado aventi ad oggetto precedenti provvedimenti, linteresse pubblico curato e definito dal provvedimento, si realizza nellesercizio continuato nel tempo di unattivit da parte dei soggetti e, in ordine agli oggetti definiti nel provvedimento. I provvedimenti ad efficacia durevole costituiscono un vero e proprio rapporto giuridico fra il soggetto tenuto alla prestazione dellattivit sulla base del provvedimento e lAmministrazione che ha poteri funzionalizzati alla programmazione, allindirizzo e al controllo dellattivit del soggetto terzo, in modo da assicurare la corretta applicazione del contenuto dispositivo del provvedimento. Sospensione I provvedimenti Amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. Sospensione dellefficacia, un provvedimento di II grado con cui si sospende lesecuzione di un precedente provvedimento. Essa si verifica quando, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, viene disposta dallo stesso organo che ha emanato latto ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione esplicitamente indicato nellatto che la dispone e pu essere prorogato o differito per una sola volta, nonch ridotto per sopravvenute esigenze. Revoca un provvedimento motivato di II grado, con cui la P.A. ritira, con efficacia non retroattiva (ex nunc), un atto inficiato da vizi di merito (inopportuno, non conveniente, inadeguato), in base ad una nuova valutazione degli interessi. Sono revocabili soltanto gli atti discrezionali di amministrazione attiva, che siano ancora efficaci, che non siano per legge irrevocabili, e che non siano costitutivi di status o di diritti quesiti. La revoca ha efficacia ex nunc: gli effetti dellatto revocato cessano solo dal momento delloperativit della revoca, mentre restano in piedi gli effetti gi prodotti in precedenza. Proroga e Rinnovazione

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La proroga il provvedimento con cui si protrae ad un momento successivo il termine finale dellefficacia di un provvedimento durevole. Per essere produttiva di effetti, essa, deve intervenire necessariamente prima della
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scadenza del provvedimento di I grado. La rinnovazione comporta un nuovo esercizio del potere amministrativo, in ordine al quale valutare la sussistenza di tutti gli elementi che ne legittimano ladozione, comprese le sopravvenienze normative o amministrative.

LInvalidit Amministrativa [capitolo 9]


LInvalidit degli atti Amministrativi e la teoria generale dellInvalidit degli atti Giuridici
Invalidit Amministrativa e Teoria Generale Linvalidit si ha quando latto in contrasto con una norma imperativa; infatti, ogni contrasto degli atti amministrativi con la normazione relativa, d luogo ad invalidit degli stessi. Lesercizio in concreto dei poteri amministrativi sottoposto non soltanto alla disciplina normativa che singolarmente concerne il potere stesso ma anche ad una serie di principi che attengono allassunzione in concreto delle scelte affidate alla discrezionalit dellAmministrazione. Invalidit Totale e Parziale Linvalidit pu essere totale o parziale; per regola, linvalidit dei singoli elementi dellatto produce linvalidit dello stesso nella sua interezza, solo se essi hanno carattere essenziale. I provvedimenti possono essere: o Scindibili; atti solo formalmente unici, nella sostanza plurimi (cio divisibili in una pluralit di atti). o Inscindibili; atti sicuramente unici nella forma e nella sostanza. Individuazione della Disciplina applicabile al fine di stabilire lInvalidit del Provvedimento In un procedimento ciascun atto trova la sua disciplina nelle norme vigenti al momento della sua adozione, mentre conservano la loro efficacia le fasi procedimentali gi esauritesi sotto limpero della pregressa normativa. Ci sono per eccezioni: una in tema di atti sottoposti a controllo preventivo. Nel qual caso lAmministrazione sarebbe tenuta ad applicare le norme sopravvenute sino alladozione dellatto positivo di controllo. Per regola, modificazioni successive della disciplina giuridica non incidono sulla validit dellatto gi perfezionato; vi possono essere, tuttavia, casi in cui ci accade (per es. nelle norme retroattive).
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Irregolarit Si ha con la violazione di norme o, comunque, di regole di corretta redazione degli atti. Latto resta valido ma pu comportare conseguenze di ordine sanzionatorio in capo agli autori materiali dellatto stesso. Lirregolarit deve essere sanata. Nullit e Annullabilit Si distinguono due ipotesi di invalidit: 1. Nullit, insanabile ed incapace di dare luogo agli effetti dellatto perfetto; rilevabile dufficio o da qualsiasi interessato senza limiti temporali. 2. Annullabilit, sanabile e d luogo agli effetti dellatto perfetto; rilevabile soltanto da soggetti portatori di interessi qualificati entro termini prestabiliti. Disciplina positiva della Nullit nullo il provvedimento privo di oggetto o di forma quando essa prescritta. Latto inesistente non riconoscibile come tale e resta un atto irrilevante. Quando si fa riferimento alla mancanza di elementi essenziali in un determinato atto ci si riferisce ad un difetto gravissimo dello stesso ma non tale da rendere latto privo di identificazione. nullo il provvedimento che presenta difetto assoluto di attribuzione, cio nei casi in cui il potere non sussiste. Altra ipotesi quella della violazione o elusione del giudicato: tale nullit opera nei casi in cui latto si pone integralmente in contrasto con il precedente giudicato. Latto nullo non capace di produrre effetti giuridici; in caso di nullit dellatto lesivo la tutela giurisdizionale del diritto resta quella che , e si svolge nelle forme ordinarie davanti al giudice ordinario (che competente laddove questi atti siano lesivi di diritti). Per questioni di nullit per violazione o elusione del giudicato competente a sindacare della nullit di atti elusivi del giudicato il giudice amministrativo. Conseguenze dellatto annullato La nullit comporta: Inesistenza giuridica dellatto, e quindi inefficacia di esso; Inesecutoriet: latto nullo inefficace e, come tale, anche inesecutorio; Inannullabilit: latto nullo inesistente e, come tale, non pu essere annullato;

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Insanabilit e Inconvalidabilit: latto nullo non pu essere sanato n convalidato; invece ammessa la conversione, in altro atto valido, dellatto nullo.

Annullabilit: Incompetenza e Violazione di Legge Lannullabilit lillegittimit degli atti Amministrativi. Questa illegittimit prevista dalla legge che ne fissa le manifestazioni tipiche, indicando nellincompetenza, nella violazione di legge e nelleccesso di potere, i vizi tipici degli atti amministrativi. Incompetenza e violazione di legge indicano, entrambi, casi di difformit dellatto rispetto alla relativa disciplina normativa. Incompetenza, la violazione della norma circa la competenza dellorgano (pu aversi per materia, per territorio, per valore o per grado). Violazione di legge, indica ogni altra violazione di norme giuridiche. Eccesso di Potere Costituisce la figura pi importante dei tre vizi di legittimit. Per aversi eccesso di potere occorre: 1. Un potere discrezionale della P.A. in quanto evidente che per gli atti vincolati, essendone predeterminato dalla legge il contenuto, non pu riscontrarsi un vizio della funzione; 2. Uno sviamento di tale potere; 3. La prova dello sviamento, prova necessaria per far venir meno la presunzione di legittimit dellatto. Sviamento di Potere Ricorre tanto nel caso in cui la P.A. usi un suo potere discrezionale per un fine diverso da quello per il quale il potere stesso le era stato conferito, quanto nel corso in cui la P.A. persegua linteresse pubblico ma con un potere differente da quello previsto a tal fine dalla legge. Figure Sintomatiche Sono una serie di figure di eccesso di potere che sono riconducibili alla violazione del principio di ragionevolezza dellagire amministrativo. Lirragionevolezza dellagire che appare dal sintomo a sua volta manifestazione di esercizio non corretto del potere. In ogni caso in cui si presenta lirragionevolezza, una motivazione o giustificazione ragionevole delle medesime scelte assunte, renderebbe legittima la fattispecie. In altri casi, il vizio di eccesso di potere si manifesta per il contrasto di unazione

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amministrativa concreta con i principi di natura sostanziale cui lazione amministrativa deve ispirarsi. Illegittimit Amministrativa e Diritto Penale Lillegittimit degli atti amministrativi rileva anche in sede penale perch concretizza alcune fattispecie criminose imputate al pubblico ufficiale o allincaricato di pubblico servizio. Laccertamento dellillegittimit dellatto amministrativo, nella sede giurisdizionale penale, non d luogo ad annullamento dellatto stesso ma a mera disapplicazione. Produce, tuttavia, in capo allAmministrazione lobbligo di annullare latto. Limiti allAnnullabilit dei Provvedimenti Amministrativi Le violazioni formali non comportano annullabilit del procedimento. Si tratta di violazioni la cui natura formale si ravvisa nel carattere minimale dellanomalia che d luogo ad una situazione di mera irregolarit dellatto. In un secondo luogo si individuano quelle violazioni qualificabili come formali in quanto idonee ad alterare lo scopo cui in astratto preordinata la norma violata. Infine si individuano quelle violazioni che in concreto non hanno influito sul contenuto dispositivo del provvedimento adottato, il quale non avrebbe potuto essere diverso. Lanomalia attiene in tali casi ad una fattispecie provvedimentale senza alternative, il cui contenuto dispositivo rimasto indifferente alla violazione. Mancata Comunicazione dellavvio del Procedimento La comunicazione dellavvio del procedimento non obbligatoria ogni volta che lAmministrazione chiamata ad emanare atti dovuti e vincolati per i quali non pu essere lasciato alcuno spazio agli strumenti partecipativi.

I Procedimenti di Riesame
Sono procedimenti, detti anche di II grado, che si caratterizzano per avere ad oggetto precedenti procedimenti o provvedimenti. Si parla a proposito di autotutela e di riesercitare il potere originario, in ragione del suo carattere inesauribile e della conseguente necessit che esso sia costantemente orientato alla soddisfazione dellinteresse pubblico concreto che , per sua natura, mutevole. Questi procedimenti si distinguono a seconda del loro esito che pu essere conservativo o eliminatorio. Autotutela Decisoria

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Indica che lo scrutinio della validit degli atti amministrativi, successivamente al loro perfezionamento e alla produzione di effetti, pu essere compiuto dalla stessa Amministrazione (anche di propria iniziativa) mediante lesercizio di
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poteri, in senso tecnico, capaci di produrre unilateralmente conseguenze giuridiche in capo a soggetti terzi. Linvalidit degli atti amministrativi rileva per il tramite di strumenti di tutela attivati dai soggetti la cui sfera soggettiva sia stata lesa dal singolo provvedimento. La tutela, in questi casi, viene attivata dai soggetti nel loro proprio interesse; tutela di diritti o di interessi legittimi, esercitata nelle varie forme previste dallordinamento. Conferma Si ha quando, a seguito del riesame, latto risulta conforme alla legge e non viziato sotto alcun profilo. Esiste una distinzione: Provvedimento di conferma; consegue allintroduzione di nuovi elementi istruttori; valutati i quali la P.A. si risolva non di meno nel senso di confermare il contenuto dispositivo del primo provvedimento. Atto meramente confermativo; si ha quando la decisione di II grado non conseguente allo svolgimento di una nuova attivit istruttoria.

Convalida e Ratifica Convalida: una misura diretta alla rimozione del vizio di cui il provvedimento di I grado risulta affetto. Il vizio deve essere, per sua natura, rimuovibile. La convalida produce effetti retroattivi: gli effetti sostanziali restano quelli medesimi decorrenti dallatto convalidato. Ratifica: un tipo di convalida che si ha laddove i poteri propri di un organo possono essere esercitati da altro organo dello stesso ente, in particolari circostanze; latto viene adottato con i poteri dellorgano competente che deve ratificare latto (cio farlo proprio). In mancanza di ci, latto cade nel nulla con effetto ex tunc e quindi sono travolti tutti gli effetti dellatto compiuti fino al momento di diniego di ratifica. Rettifica: un atto oggetto di rettifica nel caso di mera irregolarit da parte dellorgano che lo ha emanato. La rettifica o correzione non viene ad incidere sulla legittimit dellatto che ne oggetto, anzi la presuppone. Annullamento dufficio Lannullamento il procedimento di riesame che si conclude con la rimozione dellatto affetto da vizi non sanabili. Il provvedimento illegittimo pu essere annullato dufficio sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei contro interessati, dallorgano che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Lesercizio in concreto del potere di annullamento presuppone lo stato di invalidit del provvedimento, invalidit grave e non sanabile.
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Limiti temporali allAnnullamento Lannullamento dufficio deve avvenire entro un termine ragionevole e congruo. Annullamento dovuto, doveroso laddove linvalidit dellatto sia stata dichiarata con sentenza del giudice ordinario ovvero a seguito di annullamento in sede giurisdizionale ovvero in sede amministrativa di atti presupposti rispetto a quello di cui si tratta o ancora laddove linvalidit dellatto sia stata rilevata in sede di procedimento di controllo successivo, o comunque oggetto di rilievi da parte della Corte dei Conti. Annullamento e Conversione Lannullamento del provvedimento amministrativo pu essere contestuale alla conversione dello stesso in altro provvedimento ovvero pu essere seguito dalla conversione. Alla conversione dellatto invalido, pur se gi annullato, pu procedersi laddove esso presenta caratteristiche proprie di altra fattispecie, nella quale, appunto, viene convertito. Riforma Lannullamento del provvedimento pu essere anche parziale: la parte non annullata rester pienamente in vigore con tutta la sua efficacia. In caso di annullamento parziale pu accadere che la parte annullata del provvedimento sia oggetto di riforma, cio venga sostituita da altro contenuto dispositivo. Annullamento Governativo un particolare tipo del potere di annullamento dufficio che spetta al Governo a fronte degli atti di ogni autorit amministrativa. un potere che pu essere esercitato previo parere del Consiglio di Stato a fronte di vizi particolarmente gravi di determinati atti; un potere che non pu essere esercitato nei confronti degli atti delle regioni. Ricorsi Amministrativi Il riesame del provvedimento amministrativo invalido pu essere attivato su ricorso dei soggetti portatori di interessi giuridicamente protetti che si ritengono lesi dal provvedimento adottato o dai suoi effetti (molto importante il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica). I ricorsi Amministrativi sono di due specie: 1. Ricorso Gerarchico, ammesso contro atti amministrativi non definitivi, adottati da organi collocati in una posizione gerarchica sottordinata. Questo ricorso deve essere proposto nel termine di 30 giorni dal momento della conoscenza dellatto impugnato, ed presentato allorgano gerarchicamente sovraordinato. La decisione sul
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ricorso gerarchico, che deve avvenire entro il termine di 90 giorni dalla presentazione del ricorso, pu consistere nellaccoglimento ovvero nella reiezione dello stesso. Ove la decisione non sia pervenuta entro il predetto termine, il ricorso si intende respinto (silenzio rigetto). Questo tipo di ricorso produce leffetto di sospendere i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale. 2. Ricorso in Opposizione; sottoposto alla medesima disciplina del ricorso gerarchico, salvo lorgano competente che lo stesso che ha adottato latto impugnato. Si tratta di rari casi previsti espressamente da singole norme di legge.

La Tutela Giurisdizionale nei rapporti di Diritto Pubblico [capitolo 11]


Controversie di Diritto Pubblico e Giurisdizione ordinaria
Principi generali della tutela Giurisdizionale A fronte di ogni atto della P.A. sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei soggetti titolari di diritti o interessi legittimi che si reputano lesi dallatto medesimo; si tratta del principio dellazionabilit che conferisce a tutti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. La tutela giurisdizionale nei confronti delle P.A. si esercita davanti agli organi della giurisdizione ordinaria o amministrativa, a seconda che si tratti della tutela di diritti soggettivi o rispettivamente di interessi legittimi. Per regola la tutela giurisdizionale delle controversie insorte nellambito dei rapporti amministrativi, avviene davanti al giudice amministrativo. Ad ogni rapporto di diritto pubblico possono corrispondere controversie tra i soggetti che sono parti di quel rapporto e che dagli effetti prodotti dallesercizio del potere, ovvero dal fatto che non siano prodotti gli effetti desiderati per il non esercizio o per lesercizio di segno negativo, del potere medesimo, si sentano lesi nei loro diritti o interessi legittimi. Queste controversie sono quelle che costituiscono loggetto della giustizia amministrativa consiste della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi che costituiscono la situazione soggettiva tipica dei portatori di interessi nellambito dei rapporti di diritto pubblico. I rapporti di diritto comune nei quali sia parte una P.A. restano soggetti alla giurisdizione ordinaria. La tutela giurisdizionale di interessi legittimi pu essere affidata al giudice ordinario; il legislatore che determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della P.A.. Al giudice ordinario riservata la cognizione di quelle categorie di controversie nelle quali la tutela dei diritti resta ferma nonostante la presenza di atti amministrativi lesivi; e cio dei casi nei quali leffetto di degradazione del diritto non viene a prodursi. Latto
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amministrativo accertato illegittimo dal giudice ordinario dovr essere disapplicato con riferimento al caso in esame. La disapplicazione presuppone da parte del giudice una duplice indagine volta, in primo luogo ad accertarne la rilevanza rispetto alloggetto dedotto in giudizio ed, in secondo luogo, ove rilevante la legittimit. Davanti al giudice ordinario nellambito della controversia di diritto pubblico sono ammesse azioni risarcitorie e azioni di mero accertamento (non azioni costitutive). Tipologia delle Controversie Il giudice ordinario competente a conoscere della tutela dei diritti a fronte di atti amministrativi affetti da nullit. Davanti a questo giudice si esercita lazione dichiarativa della nullit come azione di mero accertamento e lazione di condanna al risarcimento dei danni eventualmente prodotti dallesecuzione dellatto nullo. o Inoltre si danno una serie di casi nei quali la tutela giurisdizionale ordinaria dei diritti resta in piedi a fronte di atti amministrativi lesivi (dai quali si deduce la semplice illegittimit e non la nullit) laddove si tratta di esercizio di poteri vincolati. Ove venga riscontrata lillegittimit, il giudice ordinario disapplica latto lesivo e condanna lAmministrazione alla riparazione dei danni o comunque al pagamento di quanto dovuto se si tratta di obblighi di pagamento. o In terzo luogo, la giurisprudenza ammette, in determinati casi, la tutela giurisdizionale dei diritti davanti al giudice ordinario a fronte di atti amministrativi lesivi, laddove si tratta di diritti di particolare valore, diritti fondamentali. La Corte Costituzionale ha riconosciuto alla competenza del giudice amministrativo la tutela dei diritti fondamentali incisi da attivit amministrative svolte nelle materie rientranti nella sua giurisdizione esclusiva. Giurisdizione Ordinaria e comportamenti dellAmministrazione da ritenere pienamente operante la giurisdizione ordinaria nei confronti delle P.A., con pienezza di poteri cognitori e decisori non solo in tutti i casi in cui esse operano per legge ma anche in tutti i casi in cui operano in via di fatto, cio al di fuori delladozione di atti giuridici produttivi di effetti. Non sussiste, in via generale, alcun divieto di ordinare allAmministrazione un facere specifico ma solo di annullare o revocare atti amministrativi, anche di impedirne la produzione di effetti. In presenza di un atto amministrativo il giudice non pu ordinare la rimozione degli effetti prodotti dallatto stesso. Laddove latto non c il divieto non opera.

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Controversie attribuite ex lege alla competenza del Giudice Ordinario Ci sono poi una serie di controversie attribuite ex lege alla competenza del giudice ordinario in deroga a principi in tema di riparto delle giurisdizioni. Si tratta di categorie di controversie nelle quali la giurisdizione ordinaria si giustifica perch in esse risultano coinvolte situazioni giuridiche soggettive. (il giudice ordinario ha la competenza a giudicare sui ricorsi avverso i provvedimenti emessi dallAutorit Sanitaria in materia di trattamento sanitario obbligatorio, di espulsione dello straniero dal territorio nazionale, etc.).

La Tutela Giurisdizionale Amministrativa


La Giustizia Amministrativa designa quel complesso di mezzi concessi dallordinamento giuridico ai singoli per difendere le proprie posizioni soggettive nei confronti delle P.A. Ambito della Giurisdizione Amministrativa Possono rivolgersi agli organi della giurisdizione amministrativa i soggetti che si ritengono lesi da un determinato episodio di esercizio del potere amministrativo, sia che esso si esprima in atti amministrativi produttivi di effetti o in accordi, ovvero non si esprima dando luogo al fenomeno del silenzio. Si distinguono tre specie della giurisdizione amministrativa: 1. Giurisdizione generale di legittimit; 2. Giurisdizione estesa al merito; 3. Giurisdizione esclusiva. Giurisdizione Esclusiva La Corte ha chiarito che le controversie che possono essere attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sono quelle che riguardano materie nelle quali opera la P.A. autorit e che apparterrebbero comunque alla giurisdizione di legittimit, in quanto coinvolgenti lesercizio di un pubblico potere. Le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva vanno dalle controversie in materia antitrust, materia di lavori pubblici, di garanzia nelle comunicazioni, di gestione dei rifiuti, etc. Tipologia delle situazioni protette mediante azioni esperibili davanti al giudice amministrativo Davanti al giudice amministrativo dovrebbe essere assicurata pienezza di tutela giurisdizionale alle situazioni protette nei confronti delle P.A. Le situazioni protette nei confronti dellesercizio del potere si possono configurare secondo tre diversi modelli di relazioni.
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I MODELLO: Il rapporto amministrativo si instaura a fronte dellesercizio di un potere pienamente discrezionale da parte della P.A. Il soggetto, in questi casi, pu pretendere solo che lAmministrazione agisca legittimamente; il giudice chiamato esclusivamente ad accertare che il potere sia svolto legittimamente. II MODELLO: Il rapporto amministrativo si instaura a fronte dellesercizio di un potere almeno parzialmente vincolato, il cui esito almeno in parte predeterminato dalla legge. Il giudice, una volta accertata lillegittimit degli atti attraverso i quali il potere si esercitato, chiamato a stabilire le modalit dellesercizio corretto del potere, alle quali lAmministrazione successivamente legata, con specifico riferimento alla pretesa del soggetto (pretesa che deve essere soddisfatta). III MODELLO: La legge assicura senzaltro la soddisfazione dellinteresse del soggetto da parte della P.A. Essa si trova ascritta ad unattivit interamente vincolata; ci consente al giudice, ove la soddisfazione dellinteresse non sia avvenuta sul piano sostanziale, a provvedimenti su domanda del soggetto, nella sede processuale, attraverso lemanazione dei provvedimenti. La tutela dellinteresse legittimo si esprime in una pluralit di azioni caratterizzate da diverse misure di tutela che possono essere chieste e ottenute per opera del giudice; si tratta dellazione di: o o o o Annullamento; Nullit; Condanna; Esecuzione.

Azione di Annullamento e di Nullit Con lazione di annullamento si chiede che latto amministrativo lesivo dellinteresse legittimo del soggetto agente sia annullato in seguito allaccertamento da parte del giudice della sua illegittimit. Latto annullato perfettamente efficace. Con lazione di nullit si chiede al giudice che dellatto venga dichiarata la nullit perch affetto da uno dei vizi, della massima gravit previsti dalla norma. Latto nullo non produttivo di effetti. Azioni di Accertamento ascrivibile per certi aspetti alle azioni di mero accertamento, quella che si esercita con il ricorso avverso il silenzio. Questo non ha ad oggetto la rimozione di un atto che non esiste ma laccertamento dellobbligo dellAmministrazione di provvedere sulla domanda del soggetto istante. Allo stesso genere pu essere ascritta lazione in materia di accesso ai documenti
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amministrativi che esercitabile, in caso di inerzia dellAmministrazione, sullistanza di accesso ovvero in caso di diniego espresso. Il giudice chiamato ad accertare se il documento richiesto debba essere esibito, cio se esso sia o non compreso tra quelli esclusi dallaccesso. Azioni di Condanna Di ogni danno prodotto dallillegittimo esercizio del potere amministrativo pu essere chiesto il risarcimento al giudice amministrativo per lesione di diritti, come di interessi legittimi. La condanna al risarcimento dei danni presuppone laccertamento dellillegittimit dellatto lesivo dellAmministrazione. Spetta al giudice amministrativo disporre le diverse forme di tutela che lordinamento appresta per le situazioni soggettive sacrificate dallesercizio illegittimo del potere, e tra queste forme di tutela rientra il risarcimento del danno (la cui domanda non pu essere rifiutata dal giudice amministrativo). Il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica un rimedio amministrativo di carattere generale consistente nellimpugnativa di un atto amministrativo definitivo, proposta dal soggetto interessato direttamente al Presidente della Repubblica. Questo ricorso ammesso soltanto per motivi di illegittimit, mai per vizi di merito, e pu essere proposto per la tutela sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi. Il ricorso straordinario alternativo a quello giurisdizionale al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale). Se latto stato impugnato con ricorso giurisdizionale al TAR inammissibile il ricorso straordinario avverso lo stesso atto; se, invece, latto stato impugnato con ricorso al Presidente della Repubblica non pi impugnabile con ricorso al TAR.

Gli organi della Giustizia Amministrativa


Consiglio di Stato e Tribunali Amministrativi Regionali (TAR) La giurisdizione amministrativa spetta al Consiglio di Stato e ai TAR. I TAR sono istituiti in ciascuna regione; in alcune regioni sono istituite sezioni distaccate. Ciascun TAR composto di tre membri tra i quali il Presidente; di ciascun affare viene nominato un Relatore con il compito di riferire al Collegio e di estendere il resto della decisione. Il Consiglio di Stato si compone di tre sezioni nonch dellAdunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali. Ciascuna sezione si compone di cinque membri tra i quali il Presidente; lAdunanza si compone di quattro Consiglieri per ciascuna delle tre sezioni ed presieduta dal Presidente del Consiglio di Stato. Egli allinizio di ogni anno, sentito il Consiglio di Presidenza, individua le sezioni che svolgono funzioni giurisdizionali e consultive, determinando le rispettive materie di competenza e la composizione (anche dellAdunanza). TAR e Consiglio di Stato sono composti
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da personale ascritto alla magistratura amministrativa, del tutto distinto, perci, da quello della magistratura ordinaria. Statuto dei Magistrati Amministrativi Dal punto di vista organizzativo TAR e Consiglio di Stato sono incardinati nella Presidenza del Consiglio dei Ministri, il cui bilancio prevede le spese da destinare al servizio della Giustizia Amministrativa. I Magistrati Amministrativi sono nominati per concorso; dei membri del Consiglio di Stato nominato dal Governo, proviene dal concorso e la met dei Consiglieri proviene da procedura selettiva riservata ai Magistrati dei TAR che ne facciano domanda. Competenza dei TAR Al di l di alcuni casi, la competenza dei TAR sempre stabilita con riferimento al territorio; essa sempre derogabile dalle parti, mentre lincompetenza del TAR adito non rilevabile dufficio. Il TAR territorialmente competente si stabilisce in base al criterio dellefficacia dellatto impugnato ovvero dellefficacia dellatto che lamministrazione avrebbe dovuto adottare e non ha adottato, in caso di ricorso avverso il silenzio. Se gli effetti riguardano status di determinate persone concernenti attivit non localizzabili, lefficacia dellatto si considera non territorialmente limitata. In materia di pubblico impiego si applica la regola della competenza del TAR del luogo in cui il dipendente presta servizio. Laddove lefficacia dellatto non sia territorialmente limitata, la competenza del TAR dove ha sede lente che ha emanato latto. Per gli atti dello Stato e della quasi totalit delle Amministrazioni stabili, la competenza si imputa al TAR del Lazio. Ciascuna delle parti del giudizio pu eccepire lincompetenza del TAR adito indicando quello competente.

Profili di Diritto Processuale Amministrativo [capitolo 12]


Processo Amministrativo e Giusto Processo
La tutela giurisdizionale delle controversie di diritto pubblico avviene attraverso un processo giurisdizionale che si svolge davanti al giudice amministrativo nelle forme del processo amministrativo. Il processo retto dai principi processuali comuni della tutela giurisdizionale che trovano unespressa formulazione in sede costituzionale, come principi del giusto processo e nella Convenzione Europea dei diritti delluomo e, ancora, nellart. 47 della Carta dei Diritti dellUnione Europea.

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Principio del Contraddittorio Contraddittorio tra le parti: tutti i soggetti interessati alla controversia devono essere per regola coinvolti nel rapporto processuale; il contraddittorio deve avvenire in condizioni di parit. Il giudice non pu pronunziare alcun provvedimento in assenza della parte nei cui confronti quel provvedimento pu avere effetti. Il principio assicura luguaglianza delle parti nel processo consentendo loro di contendere su posizioni di parit; inoltre, il libero confronto tra le parti consente al giudice di avere il pi ampio spettro di elementi al fine della migliore decisione. Connesso a questo principio c quello della pubblicit che comporta non solo laccesso di tutte le parti coinvolte al materiale processuale depositato dalle parti o acquisito dufficio, ma anche la pubblicit delle attivit cognitive del giudice. Queste avvengono, per regola, in pubblica udienza e, anche laddove avvengano in camera di consiglio, le parti sono ammesse a partecipare in condizioni di parit. Principio di Terziet del Giudice Strettamente collegato al principio del contraddittorio il principio della terziet ed imparzialit del giudice. Altri Principi In terzo luogo si afferma il principio della ragionevole durata del processo: significa effettivit della tutela di chi ha ragione a fronte delle violazioni che subisce nella vita di relazione e che non possono protrarsi se non nel tempo strettamente necessario per stabilire la fondatezza di quelle ragioni. Si afferma poi il principio dellobbligo di motivazione di ogni provvedimento giurisdizionale e il principio della tutela cautelare che ha come presupposti: Il periculum in mora (rischio che dallesecuzione dellatto impugnato derivino gravi ed irreparabili danni per il ricorrente); Fumus boni juris (cio un giudizio positivo in merito alla fondatezza del ricorso).

Instaurazione del rapporto processuale e individuazione delle parti


Legittimazione a ricorrere e Interesse a ricorrere Ricorso: latto introduttivo del processo da parte del soggetto che, in quanto titolare di un interesse sostanziale protetto dallordinamento, si ritiene leso da un singolo episodio di esercizio del potere, un atto o un comportamento, che egli reputa illegittimo. Il ricorso un atto di parte rivolto al giudice; per proporre ricorso occorre essere titolare di una situazione sostanziale e di una processuale. Queste condizioni devono sussistere ed essere accertate dal
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giudice. Legittimazione a ricorrere: la titolarit della situazione soggettiva sostanziale, nellambito del rapporto amministrativo di cui si tratta: quello in ordine al quale stata portata con il ricorso davanti al giudice, la questione dellillegittimit dellesercizio del potere. Interesse a ricorrere: sussiste quando dallaccoglimento in tutto o in parte del ricorso, possa derivare al ricorrente un risultato praticamente utile. Il ricorrente deve avere uno specifico interesse ad agire perch il ricorso possa essere ammesso; questo interesse permane per tutta la durata del rapporto processuale. Contenuto del ricorso, Notifica e Deposito Il ricorso deve contenere lindividuazione del soggetto agente e il suo ricorso; lindicazione degli atti o dei comportamenti che risultano lesivi; le ragioni sulle quali si fonda la loro presunta illegittimit; ci che si chiede al giudice; lesposizione dei fatti. Il ricorso deve essere notificato nei modi previsti dal Codice di Procedura, nel termine di decadenza di 60 giorni allAmministrazione che ha emanato latto impugnato, se si tratta di azione di annullamento (se si tratta di altre azioni ci sono altri termini). Il ricorso deve essere notificato almeno ad uno dei contro interessati, se vi sono; entro 30 giorni il ricorso deve essere depositato presso la segreteria del TAR adito. Pluralit di Parti Il rapporto processuale ha una pluralit di parti; esse sono il ricorrente e lAmministrazione resistente, ma si estende (laddove vi sono) a tutti i soggetti portatori di interessi contrapposti a quelli del ricorrente (contro interessati). Queste sono le parti necessarie del rapporto e ad esse il ricorso deve essere notificato. Le parti cui il ricorso stato notificato si costituiscono in giudizio mediante una atto di costituzione da depositarsi presso la segreteria del TAR; ci pu avvenire fino a 10 giorni prima delludienza di discussione del ricorso. Ma nei 20 giorni anteriori, le parti che intendono costituirsi hanno lonere di depositare i documenti che ritengono necessari a corredo delle loro deduzioni. Intervento Se il ricorso non stato ad essi notificato, i soggetti portatori di interessi possono costituirsi mediante atto di intervento. Questo uno strumento a carattere generale che qualsiasi interessato pu utilizzare per divenire parte del giudizio, o per immettersi nel rapporto processuale anche se non parte necessaria dello stesso. Mediante latto di intervento il soggetto deduce le proprie ragioni e pu produrre i documenti che ritiene necessari a sostenerle, ma non pu modificare o ampliare la materia controversa che resta quella fissata col ricorso.

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Ricorso Incidentale I contro interessati cui sia stato notificato il ricorso possono proporre ricorso incidentale da notificare a tutte le parti costituite entro 30 giorni successivi alla notifica del ricorso principale. Con il ricorso incidentale pu essere impugnato latto medesimo impugnato con il ricorso principale, o atti a questo connessi o presupposti, per le parti non impugnate con il ricorso principale. Motivi aggiunti Il ricorrente pu presentare, nel corso del giudizio, motivi aggiunti a fronte di atti o documenti la cui conoscibilit non era nella disponibilit del ricorrente al momento della proposizione del ricorso. Attraverso il ricorso incidentale e i motivi aggiunti la materia controversa viene ampliata, estendendosi loggetto dellaccertamento giurisdizionale a motivi ulteriori rispetto a quelli dedotti con il ricorso principale.

Fase Cautelare
Per cautela si intende linsieme degli strumenti necessari affinch il processo possa dare luogo a tutela effettiva delle ragioni dellattore; sulla base del principio fondamentale che la durata del processo non deve andare a danno dellattore che ha ragione. Sono due le condizioni per chiedere ed ottenere misure cautelari da parte del giudice: 1. Il danno che il bene da conseguire sia in pericolo; 2. La fondatezza delle ragioni del ricorrente. Istanza Cautelare Le misure cautelari sono chieste dal ricorrente con apposita istanza (cautelare) contenuta nel contesto del ricorso ovvero in atto separato. Sullistanza il TAR provvede in Camera di Consiglio entro un termine molto breve. In caso di estrema gravit ed urgenza il ricorrente pu chiedere al Presidente di disporre misure cautelari provvisorie mediante decreto, che resta efficace sino alla pronuncia del Collegio nella prima Camera di Consiglio utile. Atipicit delle misure cautelari Generalmente le misure cautelari sono atipiche; la sospensione dellesecuzione dellatto impugnato resta la misura cautelare tipica e pi diffusa nellambito della tutela degli interessi legittimi. Essa si esprime in un provvedimento di sospensione in senso tecnico che incide sullesecuzione dellatto; la sospensione ha effetto sino alla decisione del ricorso ovvero sino ad altro termine anteriore, stabilito dal giudice.
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Istruzione Probatoria
Listruzione fase necessaria di ogni processo; la fase intesa allaccertamento degli elementi conoscitivi, di fatto e di diritto, necessari per la decisione della controversia portata alla cognizione del giudice. Listruzione probatoria designa linsieme delle attivit processuali intese alla conoscenza dei fatti rilevanti al fine del decidere. possibile per il giudice amministrativo valutare il mancato adempimento, da parte della P.A., a richieste istruttorie, privo di giustificazione, come ammissione dei fatti dedotti a sostegno del ricorso. Onere del principio di Prova Lart. 2697 del C.C. dispone che chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento (principio dellonere della prova). Nel processo amministrativo si ritiene operante il cosiddetto onere del principio di prova, che consiste in ci: il limite alla conoscenza dei fatti principali nellambito del processo dato dai motivi dedotti dal ricorrente, la cui fondatezza deve essere verificata dal giudice, mediante laccertamento dei fatti che ne costituiscono il fondamento. Questi debbono essere conosciuti nellambito del processo, nella loro verit e realt, e ci costituisce loggetto dellistruzione probatoria. Nel processo amministrativo lambito dei fatti oggetto dellistruzione probatoria risultano dallapporto sia delle parti sia del giudice. Il giudice deve accertare la fondatezza dei motivi di ricorso individuando lui stesso, nella carenza dellazione delle parti, fatti e mezzi di prova oggetto di istruzione. Valutazione delle Prove Avviene da parte del giudice. Le prove sono strumenti di conoscenza dei fatti e si distinguono in tre categorie: 1. Le ispezioni; sono prove dirette mediante le quali oggetto della percezione direttamente il fatto di provare; 2. I documenti; sono fatti rappresentativi reali dei fatti da provare, prove indirette perci; 3. Le dichiarazioni di scienza; sono fatti rappresentativi personali (atti) dei fatti da provare. I documenti depositati dalle parti a corredo delle loro deduzioni e controdeduzioni, possono risultare insufficienti come fonti di rappresentazione dei fatti rilevanti ai fini del giudizio. In tal caso il giudice ordina lesibizione di altri (nuovi) documenti; questi chiarimenti possono essere resi da agenti e funzionari responsabili dellAmministrazione, o dagli stessi difensori, per iscritto, ovvero mediante dichiarazioni rese in udienza.
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Verificazione e Consulenza Tecnica La verificazione nella sostanza una consulenza tecnica, eseguita anzich da un consulente tecnico, dalla stessa Amministrazione, attraverso suoi uffici competenti indicati dal giudice, con lassistenza delle parti. I risultati della verificazione sono versati in una relazione scritta da depositare nel termine fissato dal giudice. La consulenza tecnica un mezzo probatorio che il giudice amministrativo pu disporre laddove listruttoria documentale non risulti completa al fine della conoscenza dei fatti rilevanti per il giudizio. Poteri Ordinatori del Giudice La decisione sui mezzi istruttori da disporre adottata dal Presidente della sezione o da un magistrato da lui delegato ovvero da collegio mediante ordinanza con la quale fissata la data della successiva udienza di trattazione del ricorso. La fase istruttoria commassata con quella decisoria in unica udienza: laddove a questa udienza la causa risulti non sufficientemente istruita ludienza si conclude con unordinanza o con una sentenza a carattere meramente istruttorio, ci che comporta il rinvio ad un momento successivo, della decisione del merito. La decisione sui mezzi istruttori deve essere accompagnata dalla fissazione della data della successiva udienza di trattazione del ricorso.

Fase Decisoria
Il processo amministrativo si conclude, per regola, con la discussione del ricorso che deve avvenire in pubblica udienza, fissata dal Presidente, su istanza di parte, con decreto, notificato a tutte le parti costituite. Prima delludienza nei termini stabiliti dalla legge, le parti possono presentare memorie e depositare documenti. Nella pubblica udienza le parti espongono oralmente le proprie ragioni e danno al giudice, se richieste, i chiarimenti necessari. A seguito della discussione, il collegio trattiene la causa per la decisione, che avviene in Camera di Consiglio. previsto che in ogni caso la fase decisoria possa essere commassata con la fase cautelare. Ci possibile laddove il Collegio, sentite le parti costituite, ritenga che gi in questa fase il giudizio sia maturo per la decisione. Nella stessa sede il Collegio dispone lintegrazione e fissa contestualmente la data della successiva udienza per la trattazione del ricorso, adottando ove ne sia il caso, le misure cautelari interinali. Il processo amministrativo pu concludersi, anzich con la decisione a seguito del verificarsi di una causa di estinzione, che viene dichiarata dal Presidente dufficio o su istanza di parte, mediante decreto. Costituiscono cause di estinzione: La rinunzia al ricorso;
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La cessazione della materia del contendere; La sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere; Lintervenuta perenzione.

Ciascuna delle parti costituite pu proporre opposizione al decreto; se questa viene accolta viene disposta la reiscrizione del ricorso. Sentenze e Ordinanze La decisione del ricorso per regola avviene con sentenza, che possiamo definire atto collegiale a contenuto decisorio, impugnabile. Nei casi previsti la decisione pu avvenire con ordinanza. Per ordinanza si intende un atto monocratico o collegiale, di norma non impugnabile destinato a non passare in cosa giudicata, revocabile e modificabile. La sentenza, invece, consta di due parti: 1. Il dispositivo nel quale viene espressa la decisione su differenti punti della controversia; 2. La motivazione nella quale sono esposte le ragioni che inducono il giudice alla decisione sui diversi punti della controversia. La motivazione prescritta come obbligo costituzionale per tutti i provvedimenti giurisdizionali. La sentenza diventa efficace con la pubblicazione che avviene mediante deposito nella segreteria del TAR; essa viene comunicata allAmministrazione resistente (alle autorit le cui decisioni riguardano) a cura della segreteria. La sentenza, una volta comunicata o notificata esecutiva e lAmministrazione tenuta ad eseguirla.

Efficacia ed Esecuzione dei Provvedimenti del Giudice Amministrativo


Esecutivit delle Sentenze e delle Ordinanze Le sentenze del giudice amministrativo sono esecutive e cos le ordinanze cautelari; lesecuzione di entrambe fa carico allAmministrazione. In caso di inottemperanza da parte di essa, gli interessati possono rivolgersi allo stesso giudice attivando il giudizio di ottemperanza. Sentenze esecutive significa giuridicamente efficaci: ove lefficacia diversa a seconda del tipo di sentenza di cui si tratta. Sono esecutive le sentenze pronunciate dal TAR in I grado nonch quelle pronunciate dal Consiglio di Stato in sede dappello (e anche in sede cautelare). In ordine allefficacia e allesecuzione della sentenza occorre distinguere i diversi tipi di sentenze del giudice amministrativo.

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Sentenze di Annullamento Nellambito dellazione di annullamento si possono avere sentenze di annullamento e di rigetto. La sentenza di annullamento produce leffetto di
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eliminare latto oggetto di impugnazione dal mondo giuridico fin dallorigine; latto annullato scompare dallordinamento. Inoltre, la sentenza di annullamento produce in capo allAmministrazione lobbligo di ripristinare la situazione qua ante dato che lefficacia stessa dellannullamento retroagisce ex tunc. Effetto Conformativo delle Sentenze di Annullamento La sentenza di annullamento produce effetti sullazione successiva dellAmministrazione nellesercizio del medesimo potere; si tratta del cosiddetto effetto conformativo delle sentenze amministrative che vincolano la successiva azione dellAmministrazione ponendo le regole di agire che devono essere seguite. Il principio che lAmministrazione nella sua successiva azione, debba seguire la regola fissata dal giudice nella sentenza, circa il modo legittimo di esercizio del potere, da ricavare a fronte della sancita illegittimit; adattando tuttavia questa regola alla situazione concreta nella quale il nuovo esercizio del potere va ad incidere. Sentenze di Rigetto La sentenza di rigetto si limita ad accertare che latto impugnato sulla base di determinati motivi legittimo, e non produce alcun obbligo di ripristinare in capo allAmministrazione. Laccertamento circa la legittimit dellatto impugnato vincola lAmministrazione nel senso che, pur in presenza di specifiche ragioni di interesse pubblico, non pu successivamente essere annullato dufficio; pu essere oggetto di conferma ed anche di convalida. Sentenze di Accertamento dellobbligo di Provvedere Produce effetti analoghi alla sentenza di rigetto. Nella sentenza in questione nessun effetto costitutivo ovviamente prodotto, e in conseguenza nessun effetto di ripristinazione. Ma , viceversa, accertato che lAmministrazione in quel caso avrebbe dovuto provvedere, e deve provvedere nel termine stabilito dal giudice. E linadempimento pu dare luogo alla nomina di un Commissario da parte del giudice che provveda in luogo dellAmministrazione. In questo caso quindi laccoglimento del ricorso, e cio accertamento della fondatezza delle ragioni del ricorrente e, quindi, dellobbligo dellAmministrazione di provvedere si traduce in una regola concreta di azione che lAmministrazione ha lobbligo di eseguire a pena di esecuzione disposta direttamente dal giudice. Sentenze di Condanna Le sentenze di accoglimento, adottate a fronte di azioni di condanna, si traducono semplicemente nellobbligo in capo allAmministrazione, di eseguire il pagamento della somma di denaro stabilita dal giudice a titolo di risarcimento
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del danno. Diversamente le sentenze di condanna alla reintegrazione in forma specifica comportano, in capo allAmministrazione, un facere specifico, che in genere si traduce nelladozione di atti amministrativi, a loro volta suscettibili di valutazione in termini di legittimit. Problemi di Jus Superveniens Problemi particolari si pongono laddove il nuovo esercizio del potere successivo alla sentenza avvenga sulla base di un diritto nel frattempo modificato (jus superveniens). Ci pu avvenire per effetto di modificazioni normative, leggi o regolamenti applicabili, ovvero di modificazioni di atti amministrativi generali o comunque vincolanti lesercizio del potere di cui si tratta. Il problema si pone laddove la soddisfazione del ricorrente vincitore nel giudizio, data tutta dalla successiva azione amministrativa che tenuta a svolgersi secondo le regole di azione poste dalla sentenza. A fronte della nuova domanda del ricorrente il cui titolo ad ottenere un provvedimento positivo sia stato accertato dal giudice con riferimento al diritto vigente al momento delladozione dellatto negativo impugnato, lazione amministrativa di cui si tratta pu risultare diversamente disciplinata. In questi casi si scontrano due principi contrapposti: quello che fa obbligo allAmministrazione di eseguire le sentenze del giudice applicando la regola concreta dellagire fissata dal giudice; e quello che impone allAmministrazione, nellesercizio del potere, di rispettare ed applicare la legge, cio il diritto vigente al momento in cui essa va ad esercitare il potere, adottando i relativi atti. Particolari caratteri dellesecuzione delle Sentenze Amministrative Lattivit di esecuzione delle sentenze amministrative assai complessa; sempre d luogo a delicati problemi applicativi che esprimono la dialettica tra il vincolo derivante dalla sentenza (nellinteresse del ricorrente le cui ragioni sono state accertate siccome fondate) e il vincolo derivante dalla posizione stessa dellAmministrazione come struttura servente gli interessi della collettivit e sempre tenuta ad applicarne le leggi. Giudizio di Esecuzione (di Ottemperanza) Lesecuzione della sentenza amministrativa compito dellAmministrazione. I soggetti interessati allesecuzione della sentenza, a fronte dellinottemperanza dellAmministrazione al contenuto dispositivo della sentenza ovvero a fronte di atti amministrativi successivi adottati in violazione palese di detto contenuto dispositivo, possono ricorrere al medesimo giudice che ha emanato il provvedimento di cui si tratta per chiedere ladempimento dellobbligo dellAmministrazione di conformarvisi; al TAR o al Consiglio di Stato. Il giudizio di ottemperanza ascritto a quelli nei quali il giudice amministrativo esercita
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giurisdizione estesa al merito, con maggiore ampiezza di poteri cognitori e decisori. I presupposti essenziali dellazione di ottemperanza sono: Un giudicato; La necessit di un successivo provvedimento della P.A.; La messa in mora della P.A.; Linottemperanza della P.A. totale e parziale successiva alla messa in mora.

Il potere di decisione del giudice amministrativo, in sede di giudizio di ottemperanza molto ampio, potendo il giudice sostituirsi alla stessa P.A. nellemanazione dellatto che questa aveva lobbligo di emanare. Nella prassi, per, il giudice amministrativo anzich emettere lui stesso il provvedimento, assegna alla P.A. un breve termine per provvedervi e contestualmente nomina un commissario ad acta il quale, alla scadenza del termine, senza che la P.A. abbia provveduto, si surrogher ad essa ed emaner il provvedimento. Giudice Amministrativo La sentenza amministrativa, se non impugnata nei termini e nelle forme previste ovvero una volta esaurite le impugnazioni ammesse, passa in giudicato. Laccertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti: questa la cosa giudicata sostanziale, cio la regola definitiva e immodificabile del caso concreto oggetto della controversia. Laccertamento fa stato tra le parti: non pu pi essere discusso, ne vincola la successiva azione. I terzi possono, per, subire per effetto del giudicato conseguenze pregiudizievoli e per questo previsto il rimedio dellopposizione di terzo. Limiti Soggettivi e Limiti Oggettivi Sulla questione dei limiti soggettivi il giudicato amministrativo si forma esclusivamente tra le parti mentre ai terzi non pu essere apposto un successivo giudizio. Con latto vengono eliminati fin dove possibile gli effetti anche se gi prodotti, nei confronti di tutti, a prescindere dal fatto che si tratti o meno di parti del giudizio nel corso del quale latto stato accertato siccome invalido e in conseguenza annullato. Sui limiti oggettivi si pone la questione delloperativit anche nel processo amministrativo del tradizionale principio processualistico espresso nella formula che il giudicato copra il dedotto e il deducibile. Circa la sentenza di annullamento si pu dire che il giudicato di annullamento copre il dedotto e non anche il deducibile.
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Limiti Oggettivi del giudicato di Rigetto Il giudicato di rigetto copre effettivamente ogni questione relativa alla presunta illegittimit di un determinato atto lesivo della sfera giuridica di un determinato soggetto. Questi pu, come sappiamo, impugnare latto medesimo deducendone i motivi di illegittimit; quindi, una volta che la controversia si chiude con un giudicato di rigetto evidente che tra le parti la materia controversa definitivamente chiusa e non pu essere riproposta in alcuna sua parte. Non sembra dubbio che lAmministrazione non possa successivamente annullare dufficio o riformare latto impugnato sulla base dei medesimi motivi di illegittimit dedotti in sede giurisdizionale e accertati siccome infondati. Il giudicato vincola la successiva azione amministrativa dettando ad essa una regola che non pu essere violata.

I mezzi di Impugnazione
Appello Contro le sentenze di I grado ammesso ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale che si denomina comunemente giudizio di appello. Nel processo amministrativo vige, infatti, il principio del doppio grado di giudizio; ci significa che ogni controversia, una volta decisa dal primo giudice, possa essere portata allesame del secondo giudice, su ricorso della parte soccombente. Ogni soggetto parte dal giudizio di I grado, risultato soccombente, pu impugnare la decisione del primo giudice davanti al Consiglio di Stato chiedendone la cassazione o la riforma sulla base di motivi di illegittimit che devono essere espressamente indicati (motivi gi dedotti davanti al TAR e riproposti con il ricorso in appello). Insomma, il giudice di primo grado deve aver sbagliato nel conoscere e nel giudicare della materia controversa, perch la conoscenza di essa possa essere portata allattenzione del giudice di secondo grado. La decisione nel giudizio di appello pu avvenire secondo due modalit: 1. Mediante la decisione della controversia nel merito; 2. Mediante rinvio al giudice di I grado. La regola che laddove un giudizio di merito sia gi avvenuto in I grado, la controversia viene senzaltro decisa in appello (confermando o riformando la sentenza di I grado). Laddove, viceversa, in I grado il giudizio di merito non sia potuto avvenire allora esso deve poter ricominciare da capo (principio del doppio grado di giudizio di merito).
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Revocazione Anche le sentenze del giudice amministrativo di I grado nonch le decisioni del Consiglio di Stato in sede dappello sono impugnabili per revocazione. La revocazione un mezzo di impugnazione a motivi limitati; essi sono riconducibili a due ordini di casi: 1. Quelli sussistenti in palesi vizi della sentenza (che danno luogo alla revocazione ordinaria); 2. Quelli sussistenti in vizi occulti della sentenza che solo in un secondo tempo possono essere scoperti venendo a inficiarne lattendibilit. La revocazione si propone davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata. I motivi di revocazione ordinaria sono proponibili come motivi dappello; e perci le sentenze TAR sono impugnabili per questi motivi, sia davanti al Consiglio di Stato in sede dappello, sia davanti allo stesso TAR con il mezzo della revocazione. La sentenza del TAR pronunciata in sede di revocazione , a sua volta, impugnabile in appello. Il termine per la revocazione di 60 giorni e il giudizio di revocazione consta di due fasi: 1. La fase rescindente; 2. La fase rescissoria. Cio una volta accertata dal giudice la sussistenza del motivo di revocazione tale da provocare la rescissione della sentenza impugnata il giudice, con la medesima sentenza ovvero con altra, decide la causa nel merito. Opposizione di Terzo un mezzo di impugnazione delle sentenze passate in giudicato o comunque esecutive pronunciate tra altre parti e pregiudizievoli per i diritti di un terzo. Legittimati a proporre opposizione di terzo sono i soggetti che non siano stati parti del processo e nei cui confronti il giudicato non fa stato, che tuttavia ne subiscono gli effetti per loro pregiudizievoli in quanto titolari a loro volta di una situazione giuridica che viene incisa dalla sentenza o dalla sua esecuzione. Quindi legittimati allopposizione di terzo sono: I contro interessati pretermessi; I soggetti, che, al momento in cui la sentenza produce i sui effetti e viene eseguita, si trovano ad essere titolari di una situazione da essa autonoma e con essa incompatibile che pu essersi anche formata successivamente allinstaurazione del rapporto processuale di cui la sentenza costituisce leffetto (contro interessati successivi).

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Lopposizione di terzo si propone davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza, non oltre 60 giorni decorrenti dalla conoscenza legale o piena della decisione lesiva da parte dellopponente.

Il Ricorso per Cassazione e la Questione di Giurisdizione


Risoluzione dei Conflitti e Regolamento di Giurisdizione La Corte di Cassazione a Sezioni Unite lorgano giurisdizionale deputato alla risoluzione dei conflitti e delle questioni di competenza tra giudice ordinario e giudice amministrativo, nonch tra la giurisdizione ordinaria e lAmministrazione. La questione di giurisdizione in ordine a una determinata controversia nellambito di un giudizio pu essere sollevata davanti alla Corte attraverso due strumenti. Il primo il regolamento di giurisdizione che pu essere sollevato da ciascuna parte finch la causa non sia decisa nel merito in I grado; il regolamento una volta notificato e depositato in cancelleria d luogo ad una pronuncia del giudice adito, di deliberare circa la manifesta inammissibilit dellistanza o circa la manifesta infondatezza della contestazione sollevata in ordine alla propria giurisdizione. Ove detta deliberazione abbia esito negativo il giudizio sospeso e la decisione del regolamento passa alla Corte di Cassazione. Ricorso per Cassazione La via ordinaria per adire la Corte di Cassazione quale giudice della giurisdizione quella dellimpugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione. Il ricorso in cassazione contro le decisioni dl Consiglio di Stato ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione. Anche questo mezzo di impugnazione presuppone la soccombenza nel giudizio di appello; esso pu essere proposto da qualsiasi parte di questo giudizio, risultata appunto soccombente, anche se nel corso del giudizio non sia stata mai sollevata la questione di giurisdizione del giudice adito, n questo labbia sollevata dufficio. Non sono impugnabili con ricorso in Cassazione le sentenze soggette ad appello. Contenuto del giudizio sulla Giurisdizione Nel giudizio sulla giurisdizione ci che in contestazione non la fondatezza della domanda; ci che in contestazione la situazione soggettiva la cui lesione lamentata dal ricorrente. Si pu trattare della contestazione della stessa legittimazione ad agire; della contestazione circa la qualificazione della situazione soggettiva tutelata. Questa contestazione pu dipendere dal tipo di potere (atto) di cui si contesta la legittimit, dal tipo di vizio dedotto e solo in determinati casi, dalla qualificazione della situazione soggettiva in s. In tali
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casi, il giudizio sulla giurisdizione rapportabile ad una sorta di giudizio di merito. Giurisdizione e Amministrazione La questione di giurisdizione nei rapporti tra giurisdizione ordinaria e amministrativa nelle controversie di diritto pubblico, si pu porre perci come il mezzo straordinario di regolamento (in via preventiva) ovvero attraverso il ricorso come mezzo di impugnazione. Nellordinamento vigente lAmministrazione senzaltro soggetta alla giurisdizione; e in principio, non si d alcuna manifestazione dellazione amministrativa che non possa dare luogo allesercizio della giurisdizione, ordinaria o amministrativa, a tutela di diritti o interessi protetti dei soggetti che ne sono lesi. Resta soltanto la possibilit che una determinata azione a tutela di diritti o interessi protetti, nei confronti dellAmministrazione, cos come nei confronti di qualsiasi altro soggetto dellordinamento, non sussista perch non prevista tra quelle ammissibili.

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Domande desame (frequenti?)


Il procedimento. L'istanza di parte. Organi collegiali. Discrezionalit e Discrezionalit tecnica. Davanti al giudice amministrativo quanti gradi di giudizio ci sono? Enti e differenza con Organismi di diritto pubblico. Principio di legalit. Principio di imparzialit e buon andamento. Differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo. Chi il soggetto preposto alla tutela dell'interesse legittimo? Ci sono eccezioni? Fasi del procedimento amministrativo. Quale provvedimento si pu impugnare? Cosa sono i pareri? Cosa un parere obbligatorio ma non vincolante? Principio di autotutela. Cosa sono i regolamenti? La conferenza di servizi. Cos' il silenzio? Che dice l'art.117 Cost.? Vizi dell'atto amministrativo. La tutela cautelare. Il ricorso amministrativo.

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