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Lezioni di giustizia amministrativa di aldo travi 5

Diritto amministrativo (Sapienza - Università di Roma)

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LEZIONI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

I. Lezioni introduttive

Punto di equilibrio tra gli strumenti autoritativi di cui deve disporre l’amministrazione e le garanzie
del cittadino è il principio di legalità. 

Gli istituti di giustizia amministrativa offrono un rimedio quando il diritto sostanziale non è stato
osservato.
Giustizia amministrativa= istituti diretti ad assicurare la tutela dei cittadini nei confronti dell’am-
ministrazione. Sono strumenti “successivi”: reazione del cittadino verso un’azione dell’amministra-
zione già svolta. 

I controlli sono previsti per assicurare regolarità e correttezza e riguardano un’attività amministra-
tiva già conclusa. Verificano la legittimità dell’atto e più raramente la loro opportunità (c.d. controlli
di merito). Es: corte dei conti sugli atti statali. 

Anche i controlli possono portare all’annullamento dell’atto amministrativo. La diversità tra con-
trolli e istituti di giustizia amministrativa è che i primi attuano un interesse oggettivo (conformità
dell’operato amministrativo al diritto) mentre gli istituti di giustizia amministrativa assicurano un
interesse del cittadino.
Tuttavia gli istituti di giustizia amministrativa non sono solo strumenti “giurisdizionali”, anche i
ricorsi amministrativi fanno parte di essi e in questo caso la contestazione del cittadino è proposta
ad un organo amministrativo e la decisione è assunta con atto amministrativo. E non sono nemmeno
assimilabili ai controlli: l’annullamento si ha a seguito di un’iniziativa del cittadino.
La giustizia amministrativa si contrappone a quella comune. Sulla giustizia comune campeggia
l’autorità giurisdizionale ordinaria.
Uno dei modelli più significativi è quello della Francia, dove è radicato un sistema contenzioso
amministrativo dove le controversie tra cittadino e amministrazione sono ampiamente sottratte al
giudice ordinario e sono devolute a un giudice speciale (inquadrato nel potere esecutivo e che non
gode di tutte le garanzie della magistratura ordinaria).
Diversamente in Belgio, anche nei confronti dell’amministrazione il sindacato giurisdizionale è ri-
servato al giudice ordinario (poi la regola è stata superata con l’introduzione di un giudice speciale).
In Germania, la giurisdizione amministrativa è intesa come giurisdizione sui diritti (e la disciplina è
ricondotta al diritto pubblico) e i giudici amministrativi sono autonomi dal potere amministrativo.
In Spagna, si tratta invece di giudici specializzati (giudici con competenza e organizzazioni partico-
lari ma appartenenti allo stesso stato giuridico previsto per i giudici civili e penali).
In Italia, si è passati da un sistema modellato su quello francese a un sistema di giurisdizione unica,
e poi a un sistema articolato tra giudizi ordinario e giurisdizione amministrativa; negli ultimi decen-
ni si è manifestata una spinta verso la maggiore omogeneità tra giudici ordinari e amministrativi.
Due sono i problemi affrontati da ogni sistema di giustizia amministrativa: 

- le ragioni di specificità dell’amministrazione ! indirizza a un modello diverso da quello ordina-
rio.

- esigenza di tutela del cittadino ! indirizza verso la giustizia “comune”. L’amministrazione an-
drebbe trattata come tutti gli altri soggetti e andrebbe quindi esclusa l’esistenza di un giudice spe-
ciale.
Il primo motivo ha influenzato il nostro paese. 

Punto fermo è che per la tutela del cittadino è determinante il grado di indipendenza riconosciuto
all’autorità giurisdizionale.

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La concezione dell’amministrazione come soggetto diverso si afferma nelle prime fasi dello stato
liberale, in un contesto ispirato al principio della separazione dei poteri. 

Nella Francia del XVIII secolo e della Rivoluzione su era affermata l’esigenza che il potere esecuti-
vo (in cui era inserita l’amministrazione) dovesse essere distinto dagli altri. 

Alle origini vi era un’immunità degli atti dell’amministrazione rispetto al giudice ordinario, dettata
dal ragioni ideologiche, che riflettevano il contrasto tra Governo e Parlamenti. I parlamenti, rappre-
sentativi dei ceti più elevati, erano i giudici superiori d’appello e rivendicavano una competenza
anche nelle vertenze contro gli atti dell’amministrazione.
La fine dell’Ancien Regime travolse anche i parlamenti, ma le forze rivoluzionarie mostrarono dif-
fidenza verso la magistratura, formata da elementi vicini alle classi aristocratiche e nel 1789-90
venne sancito che gli organi giurisdizionali non avrebbero potuto intervenire sull’amministrazione
(in questo senso decreto 22 dic 1789 e 16 ago 1790). 

Questo non escludeva ogni tutela per il cittadino. Infatti si affermò il principio della responsabilità
dell’amministrazione nei confronti dell’assemblea legislativa: il ministro poteva essere chiamato a
rendere conto dell’operato dell’amministrazione e ne rispondeva di fronte ai rappresentati dei citta-
dini. Erano previste nell’amministrazione forme di controllo della legalità. E a favore del cittadino
era previsto il c.d. ricorso gerarchico (il cittadino si rivolgeva all’organo gerarchicamente sovraor-
dinato a quello che aveva emanato l’atto). Spesso si prevedeva che i ricorsi venissero decisi dopo
aver acquistato il parere di alcuni organi consultivi: il più importante era il Consiglio di Stato. Esso
era organo consultivo del governo e esprimeva un parere al capo dello stato a cui solo spettava
emanare la decisione: ma essa si conformava sempre al parere. Un decreto di Napoleone istituì in
seno al consiglio di stato, una commissione del contenzioso, col compito di istruire i ricorsi proposti
contro gli atti delle amministrazioni locali e statali. Il Consiglio è stato mantenuto anche con la re-
staurazione. Ad esso venne anche riconosciuta la competenza di decidere il ricorso senza più neces-
sità di intervento del capo dello stato. Risultava così istituito un giudice capace di sindacare gli atti
di legittimità dell’amministrazione, ma questa non era una deroga al principio della separazione dei
poteri visto che esso non era inserito nell’ordine giudiziario.

Il modello francese non comporta l’esclusione di ogni competenza del giudice ordinario per le con-
troversie tra cittadino e amministrazione: è stato così necessario istituire un organo che potesse de-
cidere se la vertenza spettasse a quello ordinario o speciale, il c.d. Tribunale dei conflitti). Il Tribu-
nale dei conflitti era formato da giudici della Cassazione e consiglieri del consiglio di stato in pari
numero.

In Italia, l’assetto della giustizia amministrativa è stato influenzato dal modello francese. In Italia ci
si è però poi orientati in un rapporto tra giudice ordinario e amministrativo fondato sulla distinzione
della pretesa fatta valere dal cittadino: interesse legittimo o diritto soggettivo. Pur esistendo oggi
anche delle materie in cui la competenza è esclusiva del giudice amministrativo, anche se non viene
fatto valere un interesse legittimo: c.d. giurisdizione esclusiva. Inoltre se si controverte sulla compe-
tenza tra giudice ordinario o speciale, il conflitto viene deciso dalla corte di Cassazione.

II. Le origini del nostro sistema di giustizia amministrativa

Si prende in esame il Regno di Sardegna, perché gli altri hanno avuto meno rilevanza. Nel 1831
Carlo Alberto istituisce un Consiglio di Stato, con funzioni consultive, suddivido in tre sezioni: se-
zione dell’Interno; di giustizia, grazia e affari ecclesiastici; di Finanza. Per l’adozione di certi atti il
parere del consiglio era obbligatorio (es: atti con forza di legge). 

Nel 1847 fu istituito un vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo. Il sistema si fondava
sulla distinzione tra controversie riservate all’amministrazione (esclusa qualsiasi tutela davanti al

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giudice ordinario; ammesso solo il ricorso all’autorità amministrativa) e controversie di ammini-
strazione contenziosa (previsto il ricorso in primo grado ad un consiglio di intendenza e in secondo
grado alla camera dei conti). 

Alcune controversie ertano riservate alla giurisdizione del giudice ordinario.
Al consiglio di intendenza e alla corte dei conti, la giurisprudenza ha riconosciuto il carattere di or-
gani giurisdizionali (sono stati designati come Tribunali amministrativi). Il loro ruolo è stato ogget-
to di polemiche, soprattutto dopo che lo statuto albertino stabilì come regolala riserva della funzione
giurisdizionale al giudice ordinario. Nonostante ciò, una serie di decreti confermarono il sistema del
contenzioso amministrativo: Consigli di Governo (primo grado) e Consiglio di Stato (secondo gra-
do).
Il quadro era il seguente:
- Parte dell’attività amministrativa era esclusa dal sindacato giurisdizionale: c.d. amministrazio-
ne economica (attività rimessa alla valutazione dell’amministrazione). La tutela erano i ricorsi
gerarchici).
- Per alcune materia la tutela era demandata a giudici ordinari del contenzioso amministrativo
(Consigli di Governo + Consiglio di Stato). Questi non avevano poteri di annullamento rispetto
agli atti dedotti in giudizio (si considerava che l’annullamento fosse potere solo dell’ammini-
strazione). L’atto non era di per sé un limite ai suoi poteri: se l’atto era in contrasto con la legge,
il giudice prescindeva da esso per la decisione.
- Altre materie erano devolute ai giudici speciali del contenzioso amministrativo (es: contabili-
tà pubblica ! Corte dei Conti).
- Altri casi: giudice ordinario.

Questo sistema lasciava spazio a molti conflitti (positivi o negativi). La decisione sul conflitto era
assunta con decreto reale, previo parere del consiglio di stato, su proposta del ministro dell’interno,
sentito il consiglio dei ministri. La decisione spettata effettivamente al ministro (il sistema sanciva
una prevalenza dell’autorità amministrativa su quella giurisdizionale).

A sostegno del contenzioso amministrativo, vi erano tre ordini di considerazioni:


> tutela dell’interesse pubblico: meglio garantita attraverso il contenzioso amministrativo 

> esclusione delle garanzie di inamovibilità ed imparzialità previste peri giudici ordinari (per fare
valere meglio la responsabilità dei giudici del contenzioso amministrativo).

> specialità del diritto dell’amministrazione.

Queste ragioni erano osteggiate da quanti sostenevano che anche le controversie tra amministrazio-
ne e cittadino dovessero essere assegnate al giudice ordinario, perché l’unico in grado di essere
davvero imparziale. 


Legge 20 marzo 1865, n. 2248: legge di abolizione del contenzioso amministrativo. 

Allegati D) e E).

Allegato D): disciplinava l’assetto del consiglio di stato. Non previste particolari garanzie di indi-
pendenza né per la nomina, né per l’inamovibilità.
La continuità con l’amministrazione era sottolineata dalla possibilità per i ministri di intervenire alle
sedute. Fu confermata la vecchia articolazione nelle tre sezioni che in alcuni casi operavano colle-
gialmente. Il presidente del consiglio di stato poteva anche formare delle commissioni per esamina-
re questioni particolari. Al consiglio sono assegnate tipicamente competenze consultive: in alcuni
casi il suo parere era obbligatorio. 

Nella normativa si faceva riferimento al ricorso al Re, designato come ricorso straordinario (da

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esperire solo dopo i ricorsi gerarchici). Questo ricorso non rappresentava uno strumento di tutela
giurisdizionale. 

In alcuni casi però il consiglio di stato esercitava anche funzioni giurisprudenziali, come giudice
speciale e la decisione poteva comportare l’annullamento dell’atto amministrativo. Al consiglio di
stato fu conferita la risoluzione dei conflitti tra amministrazione e autorità giurisdizionale.

Allegato E): spesso designato come legge di abolizione del contenzioso amministrativo, perché
disponeva l’abolizione dei giudici ordinari del contenzioso amministrativo. 

Nessuna innovazione per i c.d. giudici speciali.
a)(Art. 2) Tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si faccia questione di un
diritto civile e politico ! assegnate al giudice ordinario (non c’erano deroghe per il fatto che la
vertenza riguardasse un’amministrazione). 

b) Gli affari non compresi (art. 3): riservati alle autorità amministrative. 

In questo ambito vi erano delle garanzie per i cittadini: che le autorità amministrative avrebbero
provveduto con decreti motivati, con l’osservanza del contradditorio con le parti interessate e previa
acquisizione del parere. Nei confronti dei decreti fu anche previsto il ricorso in via gerarchica. 


I c.d. limiti esterni: della giurisdizione civile nei confronti dell’amministrazione, cioè l’ambito delle
controversie demandate alla competenza del giudice ordinario. Tali limiti rispecchiano la distinzio-
ne tra materie inerenti a diritti politici e civili e altri affari. 

Diritti civili e politici: successivamente equiparata a quella di diritti soggettivi. 

Per le altre posizioni (interessi legittimi): tutela del cittadino nell’ambito dell’amministrazione stes-
sa ! ricorso gerarchico e ricorso al Re. 

c) nelle controversie di competenza del giudice ordinario, le ragioni di specialità dell’amministra-
zione non scomparivano del tutto, ma trovavano riscontro nei limiti interni (art. 4): vi era sindacato
del giudice ordinario solo sulla legittimità dell’atto e non sulla sua opportunità, che poteva valutare
solo l’amministrazione. 

Il giudice ordinario non poteva annullare, revocare o modificare l’atto e la valutazione del giudice
ordinario non produceva effetti generali, ma solo circoscritti alle parti. 

Inoltre era introdotto l’istituto della disapplicazione dell’atto amministrativo da parte del giudice
ordinario: l’atto illegittimo poteva essere disapplicato (il giudice ne prescindeva). 

d) l’amministrazione era tenuta a conformarsi al provvedimento del giudice = ottemperanza al giu-
dicato (debole perché privo di strumenti coercitivi). 


Nei primi anni successivi alla riforma, la norma sulla partecipazione al procedimento non venne
applicata e nei ricorsi gerarchici, l’amministrazione tendeva a non assumere decisioni imparziali. 

L’interpretazione degli articoli 2 e 3 era rimessa al consiglio di stato che era anche giudice dei con-
flitti. Il governo sollevò spesso i conflitti e il consiglio propose una lettura restrittiva dei limiti
esterni della giurisdizione del giudice ordinario. Il consiglio finiva per escludere la competenza del
giudice ordinario quando un provvedimento era stato emesso a tutela di un interesse pubblico gene-
rale oppure in presenza di una azione civile per il risarcimento, quando il pregiudizio fosse stato
provocato ad un atto amministrativo discrezionale oppure quando il pregiudizio era dipesa da un
atto dell’amministrazione emanato nell’esercizio di poteri conferiti dalla legge a garanzia di interes-
si della collettività. 

Emergeva quindi una tendenza del consiglio a escludere la competenza del giudice civile quando la
vertenza riguardava provvedimenti dell’autorità amministrativa, anche se non erano discrezionali. 

La competenza del giudice civile era ammessa solo in presenza di atti emanati a tutela di un interes-
se personale o patrimoniale dell’amministrazione. 


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L’indirizzo appariva in contrasto con gli artt. 2 e 4. 

L’insuccesso della riforma era attribuito quindi al consiglio di stato che, in qualità di giudice dei
conflitti, stabiliva se in una controversia tra cittadino e amministrazione, vi fosse spazio per una tu-
tela giurisdizionale. Sembrava necessario però che anche i conflitti venissero decisi da un organo
super partes, e tale garanzia poteva essere data solo dal giudice ordinario.

Legge dei conflitti del 1877 ! attribuisce alla Corte di Cassazione di Roma (a sezioni unite) la
decisione sui conflitti tra amministrazione e autorità giudiziaria (c.d. conflitti di attribuzione) o tra
giudici ordinari e speciale (c.d. conflitti di giurisdizione). 

Alla Cassazione era anche dato il compito di decidere i ricorsi contro le sentenze dei giudici speciali
impugnate per incompetenza e eccesso di potere (c.d. straripamento di potere). 

Viene disciplinato anche il ricorso dell’amministrazione alla cassazione per denunciare il difetto di
attribuzione del giudice ordinario (se l’amministrazione era parte in causa solo nel giudizio di primo
grado; se non lo era, non oltre la formazione del giudicato). 

La cassazione prosegue però l’indirizzo del consiglio di stato, confermando l’interpretazione sui
limiti esterni della giurisdizione ordinaria.

III. L’affermazione di una giurisdizione amministrativa

Due erano i profili fondamentali che esigevano una revisione: 



- attuazione di una più ampia tutela del cittadino

- individuazione dell’organo a cui affidare tale tutela. 


Per il primo profilo, si tendeva a considerare come fatto compiuto la giurisprudenza del consiglio di
stato che affermava l’incompatibilità tra il diritto soggettivo e il provvedimento amministrativo: il
diritto soggettivo era riconosciuto e garantito nei confronti dell’amministrazione solo quando essa
agiva iure privatorum; laddove interveniva un provvedimento amministrativo di regola vi erano
solo interessi. Si delinea così una contrapposizione tra i diritti e gli interessi diversi dai diritti sog-
gettivi. Sorgeva l’esigenza di una tutela per questi interessi: a questo fa fronte la legge 31 marzo
1889. 

Gli interessi dei cittadini andavano tutelati con strumenti più efficaci dei ricorsi gerarchici: la ga-
ranzia era demandata ad una autorità specifica e dotata di potere di annullamento. 

Essa fu demandata al consiglio di stato, in particolare ad una nuova quarta sezione. 

Alla quarta sezione era demandata la tutela di interessi intesi come “interessi d’individui o di enti
morali giuridici”. La competenza non poteva interferire con quella del giudice ordinario. la tutela di
tali interessi si realizzava col “ricorso contro atti e provvedimenti di un’autorità amministrativa” e,
quindi, nelle forme d’impugnazione del provvedimento.
Assumeva quindi un ruolo decisivo il provvedimento. La tutela si configurava come tutela contro
il provvedimento. E l’utilità prodotta dal ricorso era l’annullamento del provvedimento impugna-
to. Era una tutela successiva (doveva già avere prodotto i suoi effetti). 

I ricorsi non avevano effetto sospensivo, che la quarta sezione poteva disporre, su richiesta di parte
in presenza di “gravi ragioni”. 

Il provvedimento poteva essere impugnato solo per vizi tassativamente indicati: incompetenza
(l’organo che ha emanato l’atto non aveva la competenza), eccesso di potere (uso gravemente scor-
retto del potere discrezionale da parte dell’amministrazione. Cioè contrasto con alcuni principi fon-
damentali (come quello di ragionevolezza). Al di fuori di questi principi non si potevano valutare le
scelte discrezionali dell’amministrazione, definite come “merito dell’atto amministrativo”) e viola-
zione di legge (contrasto tra provvedimento e una disposizione della legge o di altra fonte del dirit-

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to). 


Quindi la tutela dei diritto soggettivi era demandata al giudice ordinario mentre quella degli interes-
si (legittimi) era demandata alla quarta sezione. Infine permaneva un ambito di attività riservata al-
l’amministrazione.
Il ricorso alla quarta sezione era ammesso solo contro un provvedimento amministrativo definitivo,
quindi quello per cui fossero stati esperiti tutti i gradi di tutela gerarchica. Il ricorso straordinario al
Re era invece alternativo a quello alla quarta sezione. 

Dalla tutela imperniata sulla quarta sezione erano esclusi gli atti emanati dal governo nell’esercizio
del potere politico: c.d. atti politici. 

La competenza della quarta sezione si incentrava nel sindacato di legittimità, ma in taluni casi (il
c.d. giudizio di ottemperanza) la legge del 1889 attribuiva un sindacato anche in merito: in questo
caso la sezione poteva non solo annullare l’atto ma anche esercitare i suoi poteri per emanarne uno
in sostituzione.
Successivamente alla legge Crispi del 1889, con una legge del 1890, fu attribuita alla Giunta pro-
vinciale amministrativa una competenza modellata su quella della quarta sezione ma limitata alla
tutela nei confronti di taluni atti delle amministrazioni prevalentemente locali. Contro di queste de-
cisioni era ammesso il ricorso alla quarta sezione.

Le pronunce della quarta sezione erano designate come decisioni, e tra la natura amministrativa o
giurisdizionale di questo organo, prevalse in Cassazione l’orientamento che la riteneva organo giu-
risdizionale. La Cassazione riconobbe alle sue decisioni il valore di sentenze. Le prime tre sezioni
erano quindi consultive, la quarta giurisdizionale. 

Essa istituisce anche la quinta sezione, con funzioni giurisdizionali, alla quale erano destinati i ri-
corsi con sindacato esteso al merito. Mentre alla quarta sezione erano affidati quelli di sola legitti-
mità. 

Il coordinamento tra le due sezioni era affidato alle sezioni unite (c.d. Adunanza plenaria). 

In attuazione della legge del 1907, viene emanato il “regolamento per la procedura” dinanzi alle
sezioni giurisdizionali del consiglio di stato. Questo conteneva una disciplina puntuale di molti isti-
tuti ed è rimasto in vigore fino al “codice” del 2010. 


Con la legge del 1907, al consiglio di stato in sede giurisdizionale era assegnato il compito di tutela-
re gli interessi legittimi. 

La legge del 1923 cerca di porre rimedio al caso in cui interesse legittimo e diritto soggettivo fosse-
ro legati e bisognasse però esperire due giudizi. 

a) Al giudice amministrativo, nei giudizi di sua competenza, fu riconosciuto di conoscere in via in-
cidentale le posizioni di diritto soggettivo, eccetto quelle sullo stato e capacità delle persone e la
querela di falso. Questo per evitare che vi fosse sempre una sospensione del giudizio e la rimessione
al giudice civile. 

b) In alcune materie, tra cui quella del pubblico impiego, al giudice amministrativo fu attribuita la
possibilità di conoscere e giudicare in via principale anche di diritti soggettivi: c.d. giurisdizione
esclusiva. 

In queste ipotesi si segue il criterio della distinzione per materie. Le materie erano individuate in via
tassativa. 

In queste materie, per i diritti soggettivi, il giudice amministrativo aveva gli stessi poteri di cogni-
zione e decisione che gli spettavano per gli interessi legittimi. Il giudizio non era sottoposto alle re-
gole del codice di procedura civile. 

La tutela dei diritto era qui aggiuntiva rispetto a quella degli interessi (si potevano avere anche casi

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di giurisdizione nel merito).

Anche nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva il giudice poteva conoscere in via incidentale delle
situazioni di diritto soggettivo, non inerenti alla materia devoluta alla giurisdizione esclusiva. Al
giudice era preclusa ogni cognizione, sia in via principale che incidentale, sulle questioni inerenti
allo stato e capacità delle persone e alla questioni di falso. 

c) Al giudice ordinario, anche nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, erano riservate le
questioni sui diritti patrimoniali conseguenziali (alla pronuncia di legittimità dell’atto o provve-
dimento contro cui si ricorre). Questi furono identificati nel diritto al risarcimento del danno a se-
guito dell’annullamento di un provvedimento amministrativo che avesse inciso su un diritto sogget-
tivo.

Quindi le azioni per il risarcimento dei danni dovevano essere proposte sempre davanti al giudice
ordinario (riserva superata solo alla fine del secolo). 

Con la riforma del 1924, viene superata la distinzione delle competenze tra quarta e quinta sezione. 


L’assetto rimase successivamente pressoché immutato, anche l’entrata in vigore della Costituzione
comportò dei mutamenti limitati. 

Nel 1948 viene istituita una sesta sezione, omologa alla quarta e alla quinta. Subito dopo viene isti-
tuito il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, organo equiordinato al
Consiglio di stato.

Solo nella seconda metà degli anni ’60 l’incidenza dei principi costituzionali diventa più evidente. 

Viene dichiarata illegittima la composizione della giunta provinciale amministrativa in sede giuri-
sdizionale ! e anche le sue vertenze vengono demandate al consiglio di stato. Analoga sorte per le
sezioni dei tribunali amministrativi per il contenzioso elettorale. 

Nel 1971, nei capoluoghi di ciascuna regione sono istituiti i Tribunali amministrativi regionali
(Tar), e in otto regioni furono istituite anche sezioni staccate. 

I Tar sono istituiti come giudici amministrativi di primo grado, dotati di competenza generale per le
controversie per gli interessi legittimi e per i diritti soggettivi nelle materie di giurisdizione esclusi-
va. Ad essi anche le controversie sulle operazioni elettorali per le elezioni amministrative. Nei con-
fronti delle sentenze Tar, è previsto l’appello al consiglio di stato. 

Sempre nel 1972 viene dettata per la prima volta una disciplina organica dei ricorsi amministrativi.

Dopo l’istituzione dei Tar, due furono le principali innovazioni: 



- dettare discipline per accelerare lo svolgimento del processo. I giudizi duravano troppo. Il legisla-
tore cerca allora di introdurre disposizioni per arrivare ad una decisione celere. 

Introdusse una procedura accelerata per il caso di diritto d’accesso ai documenti. E anche per le de-
cisioni dei ricorsi in tema di procedure espropriative. 

- aumento dei casi di giurisdizione esclusiva: controversie sugli atti delle autorità indipendenti per i
servizi di pubblica utilità. 

La tendenza ad estendere la giurisdizione esclusiva riceve anche impulso con la riforma del pubbli-
co impiego che per molti dipendenti aveva trasformato il rapporto da pubblicistico a rapporto con-
trattuale. Queste furono devolute al giudice ordinario. Mentre alla giurisdizione esclusiva con og-
getto diritti patrimoniale consequenziali, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici (per
questi ultimi 3 casi, quasi tutte le vertenze furono assegnate al giudice amministrativo ! artt. 33 e
34). 

Il legislatore stabilì anche che nelle materie di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo sa-
rebbe stato competente per le domande di risarcimento del danno ingiusto cagionato dall’ammini-
strazione. 

Gli artt. 33 e 34 furono dichiarati illegittimi per eccesso di delega, ma il parlamento ne ripropose il

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testo nel 2000 con la legge 205. E la corte costituzionale intervenne dichiarando parzialmente ille-
gittimo l’articolo. 

La legge 205 aveva assegnato alla giurisdizione amministrativa anche le vertenze risarcitorie per
lesione di interessi legittimi: e la corte costituzionale lo valutò favorevolmente. 

La legge dettava anche novità di ordine processuale (es: arricchiti i poteri di cognizione del
giudice). 

Per tutte le controversie, fu concesso al collegio di anticipare in alcuni casi la decisione del ricorso
già nella fase cautelare e fu assegnata al presidente dell’organo giurisdizionale la competenza di
dichiarare l’estinzione del giudizio. 

L’attenzione del legislatore verso i riti speciali riemerse anche negli anni successivi, specie per le
controversie in materia di opere pubbliche e affidamento di contratti pubblici. 

Furono infatti affidati al giudice amministrativo poteri inediti: come decidere se l’annullamento del-
l’aggiudicazione dell’appalto dovesse seguire l’inefficacia del contratto. 

Era sempre più necessaria l’esigenza di una disciplina organica, e quindi il parlamento conferì una
delega al governo che affidò al consiglio di stato la redazione del testo. La delega fu esercitata col d.
lgs. 2 luglio 2010, n. 104. Col decreto furono approvati quattro allegati e il primo è il codice del
processo amministrativo (c.p.a.). Il secondo contiene le norme di attuazione del codice, il terzo le
norme transitorie e il quarto quelle di coordinamento e le abrogazioni. 

Con il codice venivano abrogate quasi tutte le disposizioni precedenti (rimanevano in vigore solo
alcune disposizioni del d. lgs. 53/2010). 

Nel 2011 e 2012 furono introdotte disposizioni correttive del codice. Il codice è stato modificato
anche da leggi speciali. 


Diversi sono i problemi aperti lasciati anche dall’arrivo del codice (es: il rapporto con la giurisdi-
zione civile). Ma il più grave è rappresentato dall’eccessiva durata media del processo amministra-
tivo. Il tema ha assunto rilievo maggiore per il riconoscimento nel 1999, all’art. 111 C. del diritto
alla ragionevole durata del processo. Il codice ha quindi riproposto le misure di risoluzione accele-
rata già proposte dalla legge 205. Ma queste misure non sono sufficienti. 

In altri paesi sono stati valorizzati i mezzi alternativi di soluzione delle controversie (Alternative
dispute resolution: c.d. ADR). Strumenti non giurisdizionali che prevedono l’intervento di un sog-
getto terzo qualificato che può avere funzioni decisorie ma anche di mediazione e conciliazione. 

I recenti progetti di riforma della giustizia civile in Italia hanno dato rilievo agli strumenti di conci-
liazione e mediazione (in alcuni casi essi sono condizione di procedibilità dell’azione). 

Per le vertenze sui contratti d’appalto della p.a. era stato proposto di valorizzare in termini simili il
ruolo dell’autorità di settore (l’ANAC: autorità nazionale anticorruzione). Il nuovo codice dei
contratti pubblici prevede che ANAC, sulle questioni insorte, possa rendere pareri vincolanti. Può
anche intervenire con raccomandazioni nei casi in cui riscontri l’illegittimità di una procedura di
gara: se l’amministrazione non si adegua, l’autorità applica una sanzione. 

Di rilievo anche il ricorso al Garante per la protezione dei dati personali (ai sensi del c.d. codice
della privacy). 

L’introduzione di modelli del genere appare problematico per gli ambiti devoluti alla giurisdizione
amministrativa. In questo caso servirebbe un coordinamento con la disciplina del termine per pro-
porre il ricorso giurisdizionale: il mancanza il termine per il ricorso non è sospeso. 

Per le vertenze devolute alla giurisdizione amministrativa, un esempio di mezzo alternativo, per il
caso di silenzio o diniego su istanze di accesso a documenti amministrativi, è la possibilità di chie-
dere il riesame dell’istanza al difensore civico o alla commissione per l’accesso.

IV. L’interesse legittimo

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L’interesse legittimo inerisce innanzi tutto alla dimensione sostanziale delle relazioni giuridiche tra
amministrazione e cittadini nell’ambito pubblicistico. 

La figura dell’interesse legittimo non ha un fondamento di teoria generale: non è una nozione giuri-
dica che sia imposta dai caratteri specifici del rapporto tra amministrazione e cittadino. 

Infatti è nozione conosciuta solo dall’ordinamento italiano, altri stati approntano la tutela in modo
diverso. Infatti veramente irrinunciabili in uno stato democratico cono solo la garanzia e l’ampi-
ezza della tutela nei confronti dell’amministrazione, e non le nozioni e le forme attraverso cui
questa tutela è stata interpretata. 

L’interesse legittimo è inteso come una posizione diversa e alternativa rispetto al diritto soggettivo
quindi è fondamentale stabilire se il cittadino sia titolare di uno o dell’altro. 

La distinzione risulta più semplice alcune volte e più complicata altre volte (per esempio nel caso di
un’attività vincolata dell’amministrazione (giurisprudenza e dottrina ammetto la configurabilità di
posizioni di interesse legittimo, ma se l’attività è vincolata si deve riconoscere che la legge prevede
e quindi garantisce direttamente al cittadino un determinato risultato e in questo modo, sul piano del
diritto sostanziale, la distinzione rispetto alle obbligazioni scompare).

Gli elementi dell’interesse legittimo:


▪ Carattere relativo (o relazionale): non è una posizione di tipo assoluto. Ma è una posizione cor-
relata all’esercizio di un potere da parte dell’amministrazione (c.d. potere amministrativo). E’
speculare a tale potere. 

Questo potere non è però nozione univoca. In passato veniva considerato come il valore che
esprimeva la supremazia dello stato sul cittadino, questa logica è incompatibile però con i prin-
cipi dello stato democratico e oggi si predilige una concezione che dà rilievo agli elementi for-
mali (come l’assoggettamento del potere ad una disciplina tipica). 

Ci si è concentrati sulle situazioni in cui vi sia presenza di tale potere: esso è una situazione spe-
cifica del diritto pubblico (l’amministrazione può anche operare nell’ambito del diritto privato e
in questo caso non vi è alcun interesse legittimo, nemmeno in caso di atto unilaterale dell’am-
ministrazione). 

Inoltre nel caso di attività unilaterale dell’amministrazione disciplinata dal diritto pubblico non
si configura necessariamente un potere amministrativo, rispetto ad essa sono configurabili anche
dei diritti soggettivi (es: determinazione di indennità di espropriazione).

Elementi di definizione del potere amministrativo:


• Autoritarietà o autoritatività: il cittadino di fronte ad un potere amministrativo non può opporre
un diritto soggettivo, perché l’amministrazione può estinguere i diritti dei terzi. il nucleo di tale
potere sarebbe allora l’autoritarietà. Ma questo elemento può avere solo portata limitata (non
spiega in cosa consista il potere e la generalità delle situazioni e inoltre è difficilmente relazio-
nabile al caso in cui l’attività amministrativa segua una richiesta del cittadino (in questi casi ha
il carattere dell’unilateralità ma non della autoritarietà). Inoltre secondo molti l’autoritarietà de-
signa solo la possibilità di modificare una situazione senza il consenso del destinatario, coinci-
dendo così con l’unilateralità che si riscontra anche nel diritto comune).
• Funzionalità alla realizzazione dell’interesse pubblico: non si ha potere quando l’attività mira a
soddisfare un interesse privato. Questa situazione si potrebbe verificare nei casi di attività vin-
colata, ma non discrezionale (che comporta la necessità di una scelta in considerazione dell’in-
teresse pubblico). Rimane però incerto come capire se l’attività vincolata mira a realizzare un
interesse pubblico o privato.
• Infungibilità: mentre l’adempimento di un’obbligazione è di regola sempre fungibile, il potere
dell’amministrazione è riservato ad uno specifico apparato e solo a tale è consentito il suo eser-

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cizio. Il cittadino non ha alternative. Ma anche nelle obbligazioni non è sempre fungibile (es:
caso delle prestazioni artistiche).
• La produzione di effetti giuridici, in termini costitutivi: potere è la capacità di assumere atti pro-
duttivi di effetti giuridici propri. Fondamentale qui la distinzione tra procedimenti dichiarativi e
costitutivi. I primi verificano solo una situazione, i secondi producono effetti giuridici specifici. 

Ma l’identificazione del carattere costitutivo di certi provvedimenti non è pacifica (si discute nel
caso di attività che si limita a verificare per la produzione di effetti giuridici, condizioni già de-
finite dalla legge).
• Il carattere innovativo: il fatto che la legge riservi all’amministrazione una competenza esclusi-
va, intesa come capacità di operare effettuando valutazioni che possono essere compiute solo
dall’amministrazione (es: discrezionalità amministrativa). In questi casi l’amministrazione in-
nova l’ordinamento e non è nemmeno possibile un sindacato pieno su tale attività. 

Quello che spetta al cittadino, nel caso di attività discrezionale, non è determinabile a priori ma
dipende da una scelta dell’amministrazione. Non è configurabile un diritto ma solo un interesse.


Questa tesi non è accolta dalla giurisprudenza prevalente: non è detto che nel caso di attività vinco-
lata vi sia necessariamente un diritto soggettivo. Anzi, la giurisprudenza ammette interessi quando
si possa riconoscere che l’attività è indirizzata a un interesse pubblico specifico. 

Si accompagna la convinzione che la figura dell’interesse trovi ragione negli effetti giuridici prodot-
ti e quindi nella sua costitutività. 


Da ultimo si deve tenere presente che nel diritto amministrativo ha inciso anche il diritto dell’UE. 

L’UE non discrimina tra diritto e interesse e prevede tutta una serie di tutele che non sono condizio-
nate dalla qualificazione della situazione come interesse.

Il legislatore italiano ha dovuto adeguarsi: per esempio era stata prevista una tutela risarcitoria per
alcuni interessi legittimi, ora invece è ammessa in via generale. 

In un quadro così incerto assume rilievo la casistica elaborata dalla Cassazione.

Accanto a interessi legittimi considerati pacificamente come tali dalla Cassazione, ve ne sono altri
in cui la classificazione è discussa.
I criteri della giurisprudenza per distinguere interessi e diritti (anche talvolta invocati in via cumula-
tiva):
• Distinzione fra norme d’azione e norme di relazione: le norme d’azione disciplinano un potere e
il suo esercizio, e quelle di relazione un rapporto intersoggettivo e i suoi effetti. A questa coppia
corrisponderebbe la coppia interesse-diritto. La figura dell’interesse troverebbe fondamento po-
sitivo nella norma che assegna quel potere all’amministrazione. 

In realtà anche le norme che concernono un rapporto intersoggettivo sono dinamiche e conferi-
scono poteri alle parti, e inoltre anche le norme che disciplinano un potere, determinano le con-
dizioni per l’esercizio nei confronti degli altri e quindi individuano relazioni giuridiche.
• Distinzione fra attività vincolata nell’interesse pubblico e attività vincolata nell’interesse priva-
to: l’interesse legittimo si caratterizzerebbe da un suo confronto con l’interesse pubblico. Se il
potere dell’amm. è discrezionale vi è sempre un interesse. Se invece è vincolato: se il potere è
nell’interesse del cittadino ! diritto; se è nell’interesse dell’amm. ! interesse. 

Ma è molto difficile capire in quale dei due casi ci si trovi.
• Distinzione fra cattivo esercizio del potere e carenza di potere: la valutazione coinvolge qui il
vizio rispetto all’atto. Nel caso di cattivo esercizio, l’illegittimità non incide sull’efficacia e
quindi è configurabile solo un interesse; nel caso di carenza, il vizio preclude l’efficacia dell’at-
to ed è configurabile la posizione originaria del cittadino (l’amm. non ha nemmeno esercitato il

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potere in questo caso). 

I casi di carenza secondo la Cassazione: 

- quando il provv. è previsto dall’ordinamento ma non come esercizio di funzione amm. 

- il provv. sia stato assunto dall’amm. titolare del potere, ma in mancanza di un presupposto di
fatto o di diritto prescritto dalla legge (c.d. carenza di potere in concreto). 

La legge 11 febbraio 2005, ha distinto con chiarezza tra ipotesi di “annullamento” e di “nullità”
dell’atto amministrativo e la distinzione è stata anche accolta nel codice (31 cpa). 

La nullità si configura nel caso del “provvedimento amministrativo che manca degli elementi
essenziali” e del provvedimento “che è viziato da difetto assoluto di attribuzione” (il legislatore
avrebbe così preso posizione contro la tesi della carenza di potere in concreto che comportereb-
be solo l’annullabilità). 

L’atto amministrativo nullo dovrebbe essere inefficace: quindi nella logica della Cassazione per
la “carenza di potere”, l’atto amm. nullo non potrebbe costituire esercizio di un potere. La si-
stematica dei vizi così delineata dalla legge dovrebbe orientare la Cassazione a coordinare la
distinzione tra “cattivo esercizio” e “carenza” di potere con la distinzione fra i casi di “annulla-
bilità” e “nullità”. Ma in realtà prevale ancora la sistematica tradizionale.
• I diritti costituzionalmente tutelati: nei rapporti con l’amm. disciplinati dal diritto pubblico, il
cittadino non è sempre titolare di un interesse ma di un diritto. Come nel caso dei c.d. diritti per-
sonalissimi (al nome) dove l’amm. non può incidere perché non è mai titolare di un potere, o a
certi diritti definiti e tutelati come tali dal legislatore anche in relazioni giuridiche di diritto pub-
blico (es: indennità di esproprio). In questi casi la rilevanza della posizione implicherebbe una
sorta di rigidità originaria tale da precludere qualsiasi compressione ad opera dell’amministra-
zione (si parla di diritti incomprimibili o perfetti): questi sarebbero sempre diritti soggettivi. 

A questi diritti, la Cassazione assimilò altri ritenuti importanti sul piano costituzionale (es: dirit-
to alla salubrità dell’ambiente). Viene così delineata la figura dei diritti costituzionalmente pro-
tetti o delineati. 

Anche a questi diritti quindi la Cassazione voleva offrire gli strumenti di tutela del processo ci-
vile. Ma l’obiettivo sembrò compromesso quando alcune materie furono affidate alla giurisdi-
zione esclusiva. Resta ancora poco chiaro il criterio di scelta di questi diritti.

L’interesse legittimo è innanzitutto una posizione che identifica un interesse proprio del citta-
dino: per questo non è posizione meramente riflessa al potere dell’amministrazione. E nemmeno
una posizione diffusa, ma è soggettiva (ne sono titolari dei soggetti determinati). 

Di fatto la giurisprudenza ha rivendicato la capacità di stabilire quando vi sia un interesse, ma in
uno stato di diritto, una posizione soggettiva dovrebbe essere definita dalla legge. Vengono comun-
que considerati due criteri cumulativi:
• C.d. differenziazione: poiché l’interesse è una posizione soggettiva, presuppone in capo al tito-
lare la sussistenza di una posizione diversa e più intensa rispetto a quella delle generalità. Per
cui l’interesse deve essere differenziato. Per questo era stato escluso in passato di poter conside-
rare come interesse legittimo, l’interesse dei cittadini di una certa zona alla salvaguardia dei va-
lori ambientali (c.d. interessi diffusi).
• C.d. qualificazione: è necessario che il potere dell’amm. coinvolga un soggetto che, rispetto a
tale potere, sia titolare di un interesse non solo differenziato ma anche riconosciuto e sancito
dall’ordinamento (l’interesse deve essere qualificato= assumere rilievo rispetto alla norma). 

In realtà solo in alcuni casi la norma disciplina la titolarità dell’interesse, identificando i soggetti
interessati. 

Frequentemente la qualificazione viene ricavata dalla giurisprudenza in base alla rilevanza attri-

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buita a quell’interesse dall’ordinamento nel suo complesso e alla incidenza concreta dell’azione
amministrativa su tale interesse (questo introduce anche elementi di incertezza).

Le modalità di tutela dell’interesse legittimo: tradizionalmente la possibilità di impugnare il


provvedimento lesivo. Quindi la tutela offerta era tipicamente impugnatoria. Si istituiva un paral-
lelismo tra il carattere costitutivo del potere e il carattere costitutivo della tutela offerta (consentiva
di porre in identico piano, quanto agli effetti, l’attività amministrativa e il sindacato
giurisdizionale). 

La tutela dell’interesse legittimo avrebbe soddisfacimento indiretto, che si realizza con l’eliminazi-
one degli atti amministrativi lesivi mentre invece la tutela dei diritti assicura la realizzazione di una
pretesa che si identifica con l’interesse materiale. 

Con le modifiche del 2012 è stato chiarito che il cittadino che impugni un diniego può chiedere al
giudice amm., oltre all’annullamento del diniego, anche la condanna dell’amm. a rilasciare il prov-
vedimento richiesto. Nel giudizio sul silenzio, il giudice amm., se accoglieva il ricorso, poteva ordi-
nare all’amm. di adottare provvedimenti con un contenuto specifico. 

In passato la rilevanza dell’interesse legittimo era ricondotta alla vicenda dell’impugnazione del
provvedimento lesivo. Era quindi facile ritenere che l’interesse fosse figura di ordine solo proces-
suale, cioè che avrebbe assunto rilievo solo sul piano dell’azione giurisdizionale. Questa concezione
non è stata del tutto abbandonata: basta pensare alla rigidità con cui fino alla fine del secolo scorso
veniva negato il risarcimento del danno per lesione di interessi o alla tendenza della giurisprudenza
a ritenere satisfattiva per il ricorrente la sentenza di annullamento dell’atto, anche senza l’esame di
tutte le censure proposte (c.d. assorbimento improprio). 

Va chiarito che sono i caratteri dell’interesse a condizionare le modalità di tutela: anche la garanzia
dell’interesse si traduce prima di tutto nella verifica del potere esercitato dall’amm.
La tutela dell’interesse si configura come successiva: presuppone che sia già intervenuta una lesio-
ne. Per questo se la lesione è determinata da un provvedimento, la tutela si incentra nella verifica
della legittimità del provvedimento e della legittimità dell’operato dell’amministrazione. In seguito
alla lesione, il cittadino diventa titolare della pretesa di annullamento dell’atto. La lesione dell’inte-
resse può anche essere determinata dalla mancanza dell’esercizio di un potere (silenzio-rifiuto): il
giudizio ha come obiettivo l’adempimento del dovere di provvedere. 

Oggi è quindi chiaro che la tutela impugnatoria non può essere più ritenuta come qualificante un
interesse legittimo.
Quanti poi alla questione della natura solo processuale o anche sostanziale dell’interesse legit-
timo, il punto è capire se nel nostro ordinamento all’interesse legittimo siano assegnate altre utilità
rispetto a quella della pretesa dell’annullamento dell’atto. 

E’ decisivo stabilire se l’interesse rilevi autonomamente, indipendentemente da una sua lesione: un
argomento a favore è tratto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Essa, introducendo degli strumenti di
garanzia per gli interessi, ha assegnato rilevanza all’interesse legittimo, prescindendo sia dalla im-
pugnazione di un provvedimento, sia dal verificarsi di una lesione.

Nella legge, la partecipazione al procedimento di chi sia titolare di interesse, non costituisce una
tutela anticipata ma si attua su un piano di diritto sostanziale, attraverso la presentazione di osserva-
zioni o di altri contributi. L’interesse legittimo si presenta come figura “attiva”, caratterizzata da una
serie di prerogative dirette a influire sull’azione amministrativa.

La conclusione che l’interesse legittimo è figura di diritto sostanziale, consente di precisare alcune
cose. L’interesse non sorge per la sua lesione e non assume rilevanza solo quando vi siano i presup-
posti per l’impugnativa: è configurabile già quando ha inizio il procedimento, e forse anche prima.

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Perché nasca è necessario che sussistano le condizioni in presenza delle quali l’esercizio del
potere sia doveroso.

Stabilito che l’interesse legittimo è figura di diritto sostanziale, va però chiarito in che cosa consista,
rispetto ad esso, quel bene della vita che costituisce una componente di tutte le posizioni soggettive
di diritto sostanziale. Qual è il bene della vita alla cui realizzazione tende l’interesse legittimo? Qual
è l’utilità al cui conseguimento è preordinato l’interesse legittimo? 


a) non sembra identificabile con un interesse alla legittimità dell’azione amministrativa. Tale inte-
resse può essere forse concepito come un interesse genetico, comune a tutti i cittadini, ma non come
oggetto di una posizione soggettive qualificata. 


b) per poter tenere in considerazione l’interesse specifico del titolare della posizione, viene prospet-
tata per la figura dell’interesse, una dissociazione tra due ordini di interessi: uno materiale (proprio
del titolare dell’interesse legittimo ma che esorbita dalla rilevanza riconosciuta dall’ordinamento
legittimo stesso) e quello legittimo vero e proprio (che sarebbe passibile di tutela, e di cui il primo
costituirebbe solo il sostrato economico). 

ES: interesse materiale del candidato a passare un concorso. Se non lo passa ma non vi sono irre-
golarità, non è violato alcun interesse.
L’interesse legittimo sarebbe strumentale a quello materiale. Ma secondo questa tesi allora rimar-
rebbe ancora in ombra il bene della vita perché non tutelato dall’ordinamento. 


c) tesi che non considera l’interesse materiale come elemento estraneo all’interesse legittimo, ma
che ne costituisce la componente essenziale, perché identifica proprio il bene della vita cui l’intere-
sse legittimo è funzionale. 

Le modalità di tutela di un interesse sono determinate dalle caratteristiche dell’interesse: la realizza-
zione del bene della vita nel caso dell’interesse, si attua in relazione al potere amministrativo e nel
rispetto delle regole che lo disciplinano. Quando impugna il provvedimento di un concorso, il con-
corrente farebbe allora valere l’interesse al suo esito positivo, e non un generale interesse alla le-
gittimità del procedimento. 

La legge, nel caso di interesse legittimo, non garantisce la realizzazione del bene della vita per
iniziativa del suo titolare ma garantisce a questo bene una tutela modellata sul potere del-
l’amministrazione (una chance). 


Il rapporto tra interesse legittimo e diritto soggettivo: 

vennero analizzati certi procedimenti, come quello espropriativo: dove per effetto di un atto ammi-
nistrativo che incide sul diritto di un cittadino, il cittadino perde il suo diritto alla proprietà ma ot-
tiene un interesse legittimo (all’indennità di esproprio) —> vi è una metamorfosi della posizione
giuridica. 

Questo modello era stato prospettato anche per i c.d. diritti in attesa di espansione: consistenti
nella trasformazione di un interesse legittimo in diritto soggettivo, per effetto di un provv. amm. con
effetti costitutivi (es: iscrizione ad albi).
La degradazione in genere veniva ricondotta alla autoritatività del provv. amm. che determine-
rebbe l’estinzione del diritto e la sua trasformazione in interesse. 

La teoria della degradazione spiegava anche come l’annullamento del provv. comportasse il ripristi-
no el diritto. Tale teoria però NON è accettabile. 

Nel procedimento di esproprio il cittadino continuerebbe ad avere il suo diritto fino al decreto di

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esproprio. Sorgerebbe fin dall’inizio un interesse che però non ha bisogno di esistere per degrada-
zione rispetto al diritto.
Non si verifica alcuna degradazione, e tanto meno questa dipende dal provv. amm. 


La responsabilità dell’amministrazione è una importante componente della tutela del cittadino.
La disciplina di questa responsabilità è ricondotta principalmente, in Italia, al diritto civile. 

Nelle concezioni che affermavano il carattere processuale dell’interesse legittimo, la tutela del cit-
tadino si realizzava con l’annullamento dell’atto impugnato, era difficile invece ipotizzare una tute-
la risarcitoria, perché essa presuppone la lesione di un interesse sostanziale. 


a) fino agli ultimi anni del ‘900, le vertenze risarcitorie erano di competenza del giudice civile e una
responsabilità era possibile solo nel caso di lesione di diritto soggettivo. Il cittadino doveva essere
titolare di un diritto qualificabile come tale prima dell’esercizio do tale potere. Tutti gli interessi le-
gittimo che non erano riconducibili a vicende di degradazione di diritti, non potevano fruire di tute-
la risarcitoria. Nel caso di degradazione, doveva però intervenire anche l’annullamento dell’atto il-
legittimo, solo questo avrebbe potuto far risorgere il diritto. 

Una volta che si fosse accertato l’annullamento dell’atto e il pregiudizio a un diritto soggettivo, non
sarebbe stato necessario verificare la presenza dell’elemento soggettivo della condotta (dolo o col-
pa). 

La Cassazione sosteneva che data l’illegittimità del provv., la responsabilità dell’amm. sarebbe stata
“in re ipsa”. 

Se il risarcimento doveva essere preceduto dall’annullamento del provvedimento lesivo, era
necessario esperire l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo prima dell’a-
zione civile per danni davanti al giudice ordinario.

b) la non risarcibilità degli interessi legittimi, fu posizione abbandonata dalla Cassazione nel 1999.
Gli argomenti utilizzati per il mutamento di indirizzo: l’art. 2043 assicurava la riparazione del dan-
no ingiusto subito, senza riserva per i soli diritti soggettivi, ma per ogni interesse giuridicamente
qualificato. La Cassazione riconosceva la natura sostanziale dell’interesse e quindi la sua possibilità
di risarcimento. Sosteneva però che per il risarcimento non bastasse la lesione del solo interesse ma
servisse la lesione anche del bene della vita correlato all’interesse (bene della vita inteso come utili-
tà finale). 

Il danno risarcibile si identificava allora col sacrificio della posizione di vantaggio (bene della vita)
ad opera del provv. illegittimo. 

Gli interessi che ineriscono alla conservazione di un bene o di altra posizione di vantaggio sono de-
signati interesse oppositivi. L’interesse che inerisce alla pretesa del cittadino di ottenere un prov-
vedimento favorevole è denominato interesse pretensivo. 

Un danno risarcibile si configura solo se la pretesa del cittadino, sulla base di un giudizio prognosti-
co, sarebbe stata destinata ad ottenere un esito positivo. 

In questo quadro viene anche meno la necessità di subordinare l’azione di danni al previo annulla-
mento del provvedimento (prima vi era la necessità perché bisognava ripristinare il precedente dirit-
to soggettivo). 

Per le S.U. era indispensabile per il risarcimento, verificare l’illegittimità del provvedimento ma
non annullarlo. 

Le S.U. stabilirono che per l’interesse legittimo, andava a pieno applicato il modello ex art. 2043
c.c.: era essenziale la dimostrazione di dolo o colpa (colpa= violazione delle regole di imparzialità,
correttezza e buona amministrazione).

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c) alla pronuncia del 1999, seguì la legge 205 del 2000 che estese la giurisdizione amministrativa
alle vertenze risarcitorie (per gli interessi legittimi). 

La giurisprudenza amministrativa si orientò nel senso che il risarcimento richiedesse il previo an-
nullamento dell’atto illegittimo (c.d. tesi della pregiudizialità amministrativa). Posizione criticata
dalla Cassazione. Con l’art. 30 c.p.a., è stata introdotta l’autonomia tra le due azioni ma l’azione
risarcitoria ha un termine breve di decadenza. 

La tesi della Cassazione circa il bene della vita: il problema era rappresentato dalla figura dell’”uti-
lità”. Già da anni la giurisprudenza civile ammetteva il risarcimento per perdita di chance. Quella
amministrativa ammetteva tale risarcimento per perdita di chance solo se vi fosse stata la dimostra-
zione di una congrua probabilità di esito positivo. 

Restava però il fatto che il bene della vita potesse essere anche la “perdita di chance”. 

Inoltre il cittadino può anche subire un danno se gli spetta un provv. amm. e l’amm. risponde tardi
alla sua richiesta: c.d. danno da ritardo. Una parte della giurisprudenza ha ammesso anche in questi
casi il risarcimento. Tale orientamento fu inizialmente criticato dal Consiglio di stato che sostenne
che se non fosse spettato al cittadino un provv. favorevole, non sarebbe stata configurabile una le-
sione a un suo bene della vita e quindi non vi sarebbe stato spazio per il risarcimento. Successiva-
mente, lo stesso legislatore riconosceva il diritto al risarcimento del danno provocato dall’inosser-
vanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. 

Su questa disciplina non ha inciso il d.l. n. 69 del 2013 che ha introdotto il c.d. indennizzo per mero
ritardo: esso ha caratteri diversi dal diritto al risarcimento, cioè non è subordinato alla configurabili-
tà di un illecito e di un danno. I due diritti possono anche coesistere. 

Era stata criticata anche la rilevanza riconosciuta all’elemento soggettivo. La giurisprudenza amm.
sostenne che l’illegittimità del provv. giustificava una sorta di presunzione di colpevolezza del-
l’amministrazione, che la stessa avrebbe potuto superare dimostrando di essere incorsa in errore
scusabile. Questa soluzione si scontrò con l’indiretto della Corte di Giustizia: la corte negava (nella
disciplina per gli appalti pubblici) che l’elemento soggettivo potesse condizionare il diritto al risar-
cimento dei danni. La giurisprudenza italiana aveva allora sostenuto, per adeguarsi, che tranne nella
disciplina degli appalti pubblici, in tutti gli altri casi, rimaneva rilevante l’elemento soggettivo. Così
facendo però vi era distanza col modello dell’art. 2043. Parte della dottrina preferiva inoltre adotta-
re nella responsabilità dell’amm., il modello della responsabilità contrattuale.

Dal novero delle posizioni garantite nel nostro ordinamento, rimangono estranei i c.d. interessi
semplici. Essi sono gli interessi che non assurgono né al libello di diritti soggettivi, né di interessi
legittimi (es: interessi dei cittadini che non risultano differenziati). La tutela degli interessi semplici
è ammessa solo in casi particolari con le azioni popolari. 

Tuttavia è difficile ammettere che certi interessi di grande rilevanza sociale, rimangano privi di tute-
la adeguata perché non differenziati o qualificati: in primo luogo i c.d. interessi collettivi o di cate-
goria (interesse tipici degli appartenenti ad una categoria professionale, lavorativa…). In capo ad
ognuno di questi appartenenti può infatti configurarsi un interesse qualificato. 

In tale ambito operano anche però organismi privati o pubblici rappresentativi della categoria: an-
che questi sono titolari di un interesse legittimo? La giurisprudenza amm., negli ultimi decenni, ha
riconosciuto in capo a tali organismi la titolarità dell’interesse di categoria. 

Per i c.d. interesse diffusi, essi corrispondono all’interesse generale dei cittadini a certi beni comu-
ni (come l’ambiente). La giurisprudenza negli anni ’70 aveva negato ogni tutela. In seguito il legi-
slatore aveva ammesso la tutela per alcuni di questi interessi, demandandola a delle particolari asso-
ciazioni (es: tutela degli interessi ambientali): non si è attribuito all’associazione l’interesse legitti-
mo, ma la legge è intervenuta solo sul piano processuale. 


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La tutela degli interessi legittimi è assicurata, anche da disposizioni costituzionali, con riferimento
ai vizi di legittimità, mentre solo raramente è ammessa per quelli di merito. 

Nelle ipotesi in cui non è prevista tutela in sede giurisdizionale o amministrativa per i vizi di merito,
non si può affermare che il cittadino sia carente di interesse legittimo: si una descrivere la sua posi-
zione in termini di interesse semplice.

V. I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA TUTELA GIURISDIZIONALE DEL CITTA-


DINO NEI CONFRONTI DELLA P.A.

Art. 1 cpa: la giurisdizione amministrativa deve attuare una tutela piena e effettiva secondo i prin-
cipi della Costituzionale. 

Quindi anche la giurisdizione amm. deve conformarsi al livello della tutela del cittadino desumibile
dai principi costituzionali. Lo stesso articolo richiama anche i principi del diritto europeo (sia di-
ritto dell’UE, sia CEDU). 

Il riferimento al diritto UE concerne innanzitutto i Trattati europei. Il TUE a sua volta richiama al-
l’art. 6 la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, assegnandole lo stesso valore dei trattati. La Carta
afferma che ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed
entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. 

Le direttive europee che hanno riconosciuto il diritto al risarcimento dei danni in materia di appalti
pubblici, per prime hanno aperto nel nostro ordinamento una breccia nel nostro paese nell’indirizzo
che escludeva la risarcibilità degli interessi legittimi.

Il diritto europeo è rappresentato anche dalla CEDU (Convenzione europea dei diritti dell’Uomo).
La Corte Costituzionale ha affermato che la sua violazione può essere motivo di illegittimità costi-
tuzionale per violazione dell’art. 117 C. 

I canoni introdotti dall’art. 6 di tale Carta furono recepiti nel 1999 all’art. 111, commi 1 e 2 C. sul
c.d. giusto processo. 


La Costituzione italiana: pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale (art. 1 cpa e 24 Cost.);
principi della parità delle armi, del contraddittorio, del giusto processo e della ragionevole durata
(art. 2 cpa e 111.1 e 2 Cost.); motivazione di ogni provv. decisorio (art. 3.1 cpa e 111.6 Cost.). Van-
no considerati per la disciplina amministrativa anche il principio di eguaglianza e ragionevolezza (3
Cost.) e la garanzia della tutela giurisdizionale per i non abbienti. 

La Costituzione ha considerato in vari articoli la tutela del cittadino nei confronti dell’amministra-
zione. Essa indirizza verso un’amministrazione ispirata ai principi democratici e caratterizzata dal
superamento della tradizionale contrapposizione ed estraneità del cittadino rispetto all’amministra-
zione.

Il principio del giusto processo richiede di essere attuato nella disciplina legislativa e richiede che il
processo sia regolata dalla legge, criterio considerato anche nella redazione del nuovo codice di
procedura amministrativa.

I principi della Costituzione sul giudice: fondamentali come valori sono indipendenza, imparzia-
lità e terzietà del giudice. 

Imparzialità e terzietà (111.2 C.) ineriscono all’esercizio della giurisdizione come componenti del
giusto processo. Il giudice deve decidere senza essere condizionato dalle parti (imparzialità) e in
una situazione di indifferenza e equidistanza rispetto agli interessi delle parti (terzietà). 

Imparzialità terzietà trovano riscontro anche nelle disposizioni degli ordinamenti processuali sulle
situazioni di incompatibilità (18 c.p.a.) e negli istituti dell’astensione e ricusazione del giudice (artt.
17 e 18 c.p.a.). 


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L’indipendenza inerisce alla relazione dell’organo giurisdizionale con soggetti estranei al rapporto
processuale che potrebbero influire sulle sue decisioni: il Governo e il potere politico in generale.
Nella Costituzione riceve particolare condizione l’indipendenza del giudice ordinario, testimoniata
dalla caratterizzazione della magistratura ordinaria come ordine autonomo, dalla istituzione del
Csm, dall’accesso per concorso e dalla garanzia dell’inamovibilità. 

L’indipendenza vale però anche per il giudice amministrativo. L’importanza di tale modello non è
stata sempre percepita dal legislatore che non ha saputo coglierne tutte le implicazioni, in particola-
re in tema di reclutamento dei componenti del Consiglio di Stato. E’ ancora prevista che una parte
dei consiglieri sia nominata dal Governo: la Corte ha sostenuto che non violasse il principio di indi-
pendenza perché la nomina implica comunque una seria valutazione di idoneità. 

Il principio di indipendenza ha avuto ruolo fondamentale nell’assetto della giustizia amministrativa,
determinando la soppressione di quasi tutele le giurisdizioni amministrative speciali diverse dal
Consiglio di Stato e dalla Corte dei Conti (es: sezioni per il contenzioso elettorale). 

Per il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana: è stata dettata dopo l’illegittimi-
tà una nuova disciplina di composizione di tale organo. 

I giudici amministrativi non sono soggetti al Csm ma presso il Consiglio di Stato è istituito un ap-
posito organo di autogoverno dei giudici amministrativi, il Consiglio di presidenza della giustizia
amministrativa (di cui fanno parte il Presidente del consiglio di stato e altri giudici amministrativi
designati dal Consiglio di Stato e dai Tar, e anche alcuni cittadini scelti dalle camere). 


I principi sull’azione: 

Art. 24.1 —> garantisce il diritto d’azione con riferimento agli interessi legittimi. Garanzia estesa e
precisata nel comma 2 per il diritto di difesa. 

La norma ha posto una serie di problemi da valutare: 

a) è di rango costituzionale il principio per cui la tutela giurisdizionale è articolata in tutela dei dirit-
ti e degli interessi. Ci deve essere coordinazione tra i due ordini di tutele: la loro sommatoria deve
assicurare la tutela di tutte le posizioni soggettive. 

b) la collocazione sullo stesso piano di diritti e interessi ha fatto sorgere la convinzione che la Costi-
tuzione sancisce una certa interpretazione dell’interesse: cioè come posizione qualificata di carat-
tere sostanziale. L’interesse non può più essere considerato come una posizione processuale. 

Tuttavia dall’art. 24 non sembra possano desumersi argomenti specifici a favore dell’interpretazione
sostanziale dell’interesse legittimo (l’assemblea costituente voleva solo evitare che la garanzia del
diritto d’azione fosse assicurata solo per i diritti soggettivi). 

La norma afferma quindi il principio della pienezza di tutela.
All’art. 24 è riconosciuto il criterio della effettività della tutela giurisdizionale: la norma va con-
siderata come guida per l’interpretazione della giustizia amministrativa. 

L’art. 24 è stato anche ragione di interventi della Corte Cost. sugli istituti di giustizia amministrati-
va:
- Rilevanza del principio della effettività della tutela giurisdizionale rispetto alla tutela cautela-
re: il diritto d’azione comporta anche la possibilità di chiedere al giudice delle misure cautelari.
Questa è fondamentale perché di regola l’impugnazione del provvedimento non comporta la so-
spensione del procedimento (a meno di un pregiudizio grave e irreparabile). 

Nel 1974 fu dichiarata l’illegittimità costituzionale della disposizioni di pubblica utilità e dei de-
creto di occupazione o di espropriazione emanati per la realizzazione di opere pubbliche solo in
presenza di un errore nella identificazione degli immobili o dei proprietari. 

In presenza di una ragionevole giustificazione era possibile limitare tale tutela cautelare, quindi
questo si risolveva in un privilegio per l’amministrazione. 

Nel 1975 dichiarò l’illegittimità di una disposizione che escludeva la possibilità di una sospen-

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sione dei provvedimenti espropriativi per errore nell’identificazione dei proprietari dei beni,
quando la procedura fosse stata ritualmente instaurata nei confronti dei proprietari risul-
tanti dagli atti catastali. 

Nel 1996 espresse una netta preferenza per una interpretazione della legge in materia di opere
pubbliche compatibile con la permanenza della tutela cautelare. 

Principi analoghi sono espressi anche per il giudizio civile quando viene impugnato un atto am-
ministrativo.
- La rilevanza del principio della effettività della tutela giurisdizionale nel giudizio in materia
di pubblico impiego. La corte ha qui dato rilievo all’esigenza di assicurare per i pubblici dipen-
denti una tutela equipollente a quella ammessa ai dipendenti con rapporto di lavoro privato. 

Nel 1985 dichiarò l’illegittimità di un articolo che non contemplava, per le controversie patrimo-
niali in materia di pubblico impiego, la possibilità per il giudice amministrativo di adottare in
sede cautelare misure analoghe a quelle dell’art. 700 c.p.c. 

Nel 1987 dichiarò l’illegittimità dell’articolo che nelle controversie in materia di pubblico impie-
go non consentiva al giudice amministrativo di disporre dei mezzi istruttori contemplati per il
processo del lavoro (è stato dato rilievo agli artt. 3 e 24 C.). 

Oggi in base al codice, la tutela cautelare nel processo amministrativo non incontra più i li-
miti riconducibili alla tipicità delle misure ammesse (55.1 cpa).
- Rilevanza del principio della effettività della tutela giurisdizionale e limiti alla c.d. giurisdi-
zione condizionata. 

Giurisdizione condizionata= accesso alla tutela giurisdizionale subordinato al previo esperimento
di un ricorso in via amministrativa (si subordina così l’azione giurisdizionale ad un adempimento
esterno e si esclude l’immediatezza della tutela giurisdizionale). 

La prima giurisprudenza della corte affermò che l’art. 24 non avrebbe contemplato anche il diritto
di immediatezza dell’azione. Il ricorso avrebbe poi assicurato interessi dell’amministrazione me-
ritevoli di tutela. L’illegittimità si configurava solo quando il ricorso era assoggettato a termini
brevi incompatibili con il diritto vantato dal cittadino. 

Fino al 1971 valeva la regola per cui la possibilità di ricorrere al giudice amministrativo era ga-
rantita solo nei confronti dei provvedimenti definitivi dell’amministrazione: nei confronti quindi
di provvedimenti per cui erano stati esperiti tutti i ricorsi. Alla fine degli anni ’80 è maturato un
diverso indirizzo della Corte, che ha considerata con maggiore severità le disposizioni he condi-
zionavano l’ammissibilità della tutela al previo esperimento del ricorso amministrativo: in alcune
pronunce la Corte sembra considerare la giurisdizione condizionata incompatibile con l’art. 24.
La corte non ha ritenuto illegittime le disposizioni che richiedono l’esperimento di forme di tutela
non giurisdizionale a pena di “mera improcedibilità” dell’azione. Nei casi di mera procedibilità, se
l’azione è stata proposta senza aver prima esperito il ricorso, il giudice non può decidere subito ma
deve sospendere il giudizio e assegnare all’attore un termine per dar corso all’adempimento omes-
so. La parte può proporre il ricorso e, una volta conclusa questa fase, il giudizio può riprendere.
In tema di giurisdizione condizionata ha assunto nuovo rilievo, per l’esigenza di indirizzare la tutela
del cittadino verso rimedi più semplici. Dai principi costituzionali emerge la possibilità di un acces-
so immediato al giudice come principio generale ma sono ammesse anche delle deroghe che non
possono essere discriminatorie e devono rispettare il criterio della ragionevolezza. Non possono
compromettere la tutela del cittadino: nei casi d’urgenza va sempre garantita la possibilità di richie-
dere al giudice una misura cautelare. 

Il rimedio amministrativo o il tentativo di conciliazione richiesto dalla legge dovrebbe condizione
l’esercizio del diritto d’azione soltanto nei termini di mera procedibilità.
- Rilevanza del principio della effettività della tutela giurisdizionale e subordinazione della
tutela dei diritti soggettivi al previo espletamento di un procedimento amministrativo.

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ES: Materia di indennità di esproprio —> sono individuabili diritti soggettivi la cui tutela è affida-
ta al giudice ordinario. La legge prevedeva che la pretesa all’indennità potesse essere fatta valere in
giudizio solo dopo la determinazione dell’indennità in via amministrativa. La Corte ne sancì
l’incompatibilità con l’art. 24 affermando che così l’esperibilità della tutela sarebbe stata rimessa
all’arbitrio della P.A.
- Illegittimità dell’arbitrato obbligatorio.
La possibilità che la vertenza sia decisa da arbitri è ammessa in Italia per i diritti soggettivi. Il c.p.c.
non pone limitazioni rispetto alle controversie con una P.A. In passato la cassazione escludeva che
potessero essere rimesse in arbitrato le vertenze devolute alla giurisdizione esclusiva. Tuttavia ora
questa possibilità è prevista.
Il c.p.c. prevede che la devoluzione ad arbitri richieda un accordo contrattuale tra le parti: c.d. clau-
sola compromissoria/compromesso. Alcune leggi prevedevano forme di arbitrato obbligatorio (al
privato era precluso il ricorso al giudice nei confronti della P.A. ed era ammessa solo la tutela arbi-
trale): la Corte le ha ritenute illegittime ex art. 24 (es: tema di liquidazione di indennità). 

La Corte sostiene che non sia illegittima se consente a ciascuna parte di declinare la competenza
arbitrale a favore del giudice.

Il principio del contraddittorio (art. 111.2 C.). Per prima cosa il giudice non può statuire sulla
domanda se le parti nei cui confronti sia stata proposta non siano state regolarmente evocate in giu-
dizio. Questa regola è riaffermata negli artt. 2 e 27 c.p.a. 

La garanzia dell’art. 111.2 è completata con il principio della parità processuale (art. 2 c.p.a.): ogni
parte deve disporre degli stessi strumenti di tutela (c.d. parità delle armi). 

Il principio del contraddittorio integra innanzi tutto il diritto alla difesa. Questo si estende anche al
giudizio di esecuzione (nel giudizio amministrativo è il c.d. giudizio di ottemperanza): non basta
riconoscerlo solo nella fase di cognizione (114.1. C.p.a.). 

Il principio del contraddittorio esige che ogni parte sia nelle condizioni di interloquire su ogni que-
stione rilevante per la decisione della vertenza. 

Si esclude che il giudice possa decidere in base a questioni rilevate d’ufficio che non siano state
preventivamente sottoposte alle parti (73.3. c.p.a.). 

La giurisprudenza ha invocato spesso il principio del contraddittorio a favore del ricorrente come
elemento del diritto d’azione, per sostenere, per esempio, che il cittadino deve essere posto nelle
condizioni di conoscere con pienezza l’attività amministrativa che intende contestare. 

Nel principio del contraddittorio troverebbero garanzia istituti come l’accesso agli atti amministra-
tivi.
Nel proc. amm. il principio è parso talvolta in conflitto con l’esigenza di rendere più spedito il giu-
dizio, il bilanciamento non è sempre facile (anche perché ragioni di ordine costituzionale inducono
il legislatore a perseguire il canone della “ragionevole durata”: e per questo sono state introdotte
delle misure di accelerazione del processo come l’anticipazione della decisione alla fase cautelare). 

La Corte non ha ritenuto illegittime queste previsioni. Sostiene però che il giudice non può adottare
una decisione se le parti abbiano richiesto di svolgere ulteriori attività processuali che risultano
obiettivamente rilevanti per il giudizio. In coerenza, l’art. 60 c.p.a. stabilisce che il collegio, se ri-
tenga di pronunciarsi sul merito già nella fase cautelare del giudizio, deve sentire sul punto le parti
costituite e, se una di chiari di voler presentare ricorso incidentale, motivi aggiunti o regolamento di
competenza o giurisdizione deve rinviare la decisione e assegnarle un termine.

I principi sull’azione: l’art. 113 C.: detta una serie di regole espressione del principio secondo cui
la circostanza che un’amministrazione sia parte in causa, o che il giudizio verta su un atto
amm., non può giustificare limitazioni alla tutela giurisdizionale del cittadino. Non c’è alcun

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privilegio processuale nei confronti dell’amm. 



co.1) “la tutela giurisdizionale contro gli atti della P.A. è sempre ammessa”. C’è pienezza di tutela:
sia per i diritti soggettivi che per gli interessi legittimi. 

co.2) impedisce di circoscrivere i margini della tutela in relazione alla tipologia degli atti ammini-
strativi impugnati o alla tipologia di vizi fatti valere. Tale garanzia si estende solo però ai vizi di
legittimità, sono escluse dalla protezione costituzionale le possibilità di sindacato per vizi di merito. 

L’art. 7.1. c.p.a. esclude la possibilità di impugnare gli atti politici: e ne viene fatta interpretazione
restrittiva (= SOLO l’atto che sia esercizio di un potere politico). Sono atti riservati alle autorità a
cui compete la massima funzioni indirizzo politico e direzione della cosa pubblica e deve trattarsi di
funzioni direttamente disciplinate dalla Cost. o di una libertà di fini condizionata o deve riscontrarsi
la mancanza di norme o principi che identifichino un parametro giuridico da applicare.
co.3) rinvia alle legge per individuare i giudici competenti ad annullare gli atti amministrativi e i
relativi casi e effetti. La Cost. esclude che vi sia una riserva costituzionale a favore del giudice
amm. del potere di annullare gli atti. La norma esclude indirettamente che il potere di annulla-
mento rappresenti un corollario necessario per qualsiasi potestà giurisdizionale: vi è un rinvio alla
legge. 

Il giudice ha sempre il potere di sindacare sulla legittimità ma non vuol dire che tale sindacato si
traduca necessariamente in un potere di annullamento. 

ES: art. 21 octies legge 11 feb 2005, n.15. Stabilisce che la violazione di norme sul procedimento/
forma degli atti non comporta l’annullabilità se per la natura vincolata del provvedimento sia pale-
se che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Stabilisce poi che il provv. non è annullabile
per violazione delle norme sulla comunicazione dell’avvio del procedimento, se l’amm. dimostri in
giudizio che il contenuto del provv. non avrebbe potuto essere diverso. Secondo alcuni non sarebbe
ammessa in questo caso alcuna tutela impugnatori ma solo quella risarcitorie in caso di danno. Se-
condo altri, il legislatore ha tracciato così i confini tra illegittimità e irregolarità e nei casi in que-
stione l’illegittimità si configurerebbe solo quando il provv. abbia un contenuto ingiustamente lesi-
vo.

I principi sull’assetto della giurisdizione amministrativa. La Cost. ha sancito la regola del ripar-
to di giurisdizione fra giudice ordinario e amministrativo. La Cost. fissa i cardini del sistema duali-
stico italiano. Art. 103.1.: il Consiglio di stato e gli altri organi di giustizia amministrativa sono i
giudici per la tutela nei confronti della P.A. degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate
dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La giurisdizione esclusiva è TASSATIVA. 

Opinione contraria al modello dualistico: Calamandrei. 

Le particolari materie: la giurisdizione esclusiva deve trovare fondamento nel collegamento tra la
materia cui inerisce la vertenza e una posizione di potere dell’amministrazione. Non è legittima
l’assegnazione di interi blocchi di potere. 

Per questo la corte aveva dichiarato l’illegittimità parziale degli artt. 33 e 34 del d. lgs. 80/1998.

Questo indirizzo fu confermato dalla dalla giurisprudenza successiva, tuttavia la corte cost. sostenne
nel 2006 che, per la legittimità di una previsione di giurisdizione esclusiva, la riconducibilità della
condotta dell’amministrazione a un potere amministrativo poteva essere anche solo mediata (indi-
retta). Tale possibilità è riprodotta anche nell’art. 7.1. c.p.a. 

L’errore nella individuazione del giudice con giurisdizione: in passato tale errore poteva avere
conseguenze irreparabili, se il giudice avesse dichiarato il proprio difetto e la parte riproposto la
domanda, qualora fosse nel frattempo maturata una decadenza, la domanda sarebbe stata inammis-
sibile o tardiva. 

Intervenne la Corte Cost. dichiarando illegittimo l’art. 30 legge Tar che non prevedeva che gli effetti
sostanziali e processuali della domanda proposta al giudice privo di giurisdizione si conservassero

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dopo la declinatoria della giurisdizione,s e la domanda fosse stata riproposta tempestivamente da-
vanti al giudice con giurisdizione (c.d. translatio iudicii): codificato poi nell’art. 11 c.p.a. 

L’art. 103 C. menzione anche “altri organi della tutela amministrativa”. La giurisdizione ammini-
strativa include anche i Tar. Il riferimento, nell’art. 125 a “organi di giustizia amm. di primo
grado” (Tar) è all’origine della interpretazione secondo cui il doppio gradi di giurisdizione, nel
caso del giudice amm., sarebbe costituzionalizzato. 

Proprio per tale art. anche al Tar per la Sicilia fu riconosciuta competenza generale di 1 grado. 

Sulla stessa base fu dichiarata l’incostituzionalità della previsione che escludeva la possibilità di
appello contro le ordinanze cautelari Tar. 

Successivamente l’art. 125 è stato interpretato dalla Corte cost. in maniera più riduttiva: essa esclu-
de che l’art. imponesse il principio del doppio grado di giudizio ma che avrebbe imposto solo di
ammettere l’appellabilità delle sentenze dei Tar. Quindi il legislatore può segnare al Consiglio di
stato, in alcune ipotesi, una competenza in unico grado. 

L’art. 125 dispone che la giurisdizione amministrativa di primo grado abbia un’articolazione territo-
riale regionale. 

Il legislatore, però, per vari ordini di vertenze, ha riservato la competenza in primo grado al solo Tar
Lazio. La Corte Cost. ha stabilito che tale assegnazione debba però trovare giustificazione apprez-
zabile.
Il raccordo tra giurisdizione amministrativa e ordinaria è assicurato dall’art. 111.8 C., dalla previ-
sione che contro le decisioni della Corte dei conti e del Consiglio di Stato sia ammesso il ricorso
alla corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione (SOLO PER QUESTI!). NON
PER VIOLAZIONE DI LEGGE.

VI. LA GIURISDIZIONE ORDINARIA NEI CONFRONTI DELLA P.A.


Con la legge Crispi del 1889 si trattava di capire quale ambito dell’attività amministrativa fosse
immune dal sindacato giurisdizionale. Ebbe rilievo la tesi di distinzione tra atti di gestione e atti
d’imperio. Questa tesi distingueva tra gli atti della p.a. posti in essere nell’ambito del diritto privato
e quelli posti in essere dall’amministrazione nella sua qualità di soggetto pubblico, superiore e di-
stinto. Questa tesi avrebbe dovuto indicare per quali atti potesse ammettersi il ricorso davanti alla
Quarta sezione. La tesi venne criticata e poi abbandonata. 

Dopo la Legge Crispi ci si è indirizzati soprattutto nella ricerca di regole per il riparto della compe-
tenza tra quarta sezione e giudice ordinario. 

Dopo l’istituzione della quarta sezione, il dibattito si è incentrato intorno agli indirizzi presi dalla
Cassazione.
a) Le origini del dibattito vengono ricondotte ad una sentenza della Cassazione del 1891, dalla
quale fu prospettato il c.d. criterio del petitum. Il dato caratterizzante la giurisdizione amm.
era il potere di annullamento degli atti impugnati. Quindi si doveva consentire di fronte alla
violazione di un diritto sogg. di ricorrere davanti al giudice amm. per chiederne l’annullamento,
visto che il giudice ordinario non aveva tale potere. 

La critica mossa a questa tesi è che gli interessi e i diritti sono posizioni distinte qualitativamen-
te, quindi non si deve far valere un diritto sogg. come interesse. La tesi del petitum finiva con
l’aprire la strada a una doppia tutela: nel senso che la stessa posizione poteva essere fatta valere
alternativamente o cumulativamente davanti a ciascuno dei due giudici. 

N.B. Oggi doppia tutela si usa per il caso in cui il cittadino abbia sia una posizione di interesse
legittimo, sia di diritto soggettivo (es: in alcune vertenze in materia edilizia). 

b) La tesi che valorizza la causa petendi. La competenza è del giudice amministrativo se è fat-
to valere un interesse, altrimenti di quello ordinario se è fatto valere un diritto. Ma come capire
che cosa viene fatto valere? La teoria è quella della c.d. prospettazione. Si deve attribuire rilie-

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vo alla “prospettazione” della posizione giuridica soggettiva, come risulta dagli atti introduttivi
del giudizio. Se l’attore afferma di essere titolare di un diritto o di un interesse. La Cassazione
ha respinto tale tesi per la sua incertezza. 

c) La tesi accolta dalla Cassazione è quella del c.d. petitum sostanziale. Ciò che rileva è l’effe-
ttiva natura della posizione e la sua oggettiva qualificazione come diritto o come interesse. Il
giudice deve verificare d’ufficio l’esattezza di tale qualificazione. 

I problemi di tale tesi: il giudizio sulla posizione finisce per essere qualificato da una certa
astrattezza perché di regola la verifica sulla giurisdizione (ove verrebbe fatta anche quella sulla
posizione) viene fatta prima della decisione di merito. 

Inoltre si è consolidato un indirizzo diverso: l’insussistenza del diritto comporta per il giudice
ordinario la pronuncia di rigetto della domanda per infondatezza, mentre il giudice amministra-
tivo dichiara inammissibile il ricorso.

I limiti interni della giurisdizione ordinaria nel processo di cognizione: tale tema coinvolge
l’interpretazione dell’art. 4 della legge di abolizione. Questa norma vieta al giudice ordinario di re-
vocare o modificare l’atto amministrativo. Tale divieto è stato interpretato estensivamente (qualsiasi
espressione di attività amministrativa che non fosse riducibile al mero diritto privato).

a) La nozione di atto amministrativo: 1. qualsiasi atto dell’amm. posto in essere nell’interesse
pubblico (anche i comportamenti materiali). 

Questa tesi è stata abbandonata con l’entrata in vigore della Costituzione: oggetto di protezione non
è qualsiasi modalità con cui l’amm. persegue un interesse pubblico ma solo ciò che già in base alla
legge è soggetto a un regime differenziato. 

2. La garanzia può riguardare solo l’atto amministrativo come espressione del potere dell’ammini-
strazione (quindi laddove l’amm. non esercita alcun potere conferito dalla legge, non vi è alcun li-
mite per il giudice). La garanzia dell’atto amm. trova ragione e definizione nel principio di legali-
tà. Se non opera tale principio, non vi è alcuna immunità (es: per i comportamenti materiali). 

Pertanto rispetto all’atto nullo perché manca degli elementi essenziali o è viziato da difetto assoluto
di attribuzione, non è identificabile alcun limite. 

b) Quali sono le sentenze che il giudice ordinario può emettere verso l’amministrazione? 

Si sostiene che l’art. 4 vieterebbe di condannare l’amm. a revocare o modificare i propri atti e viete-
rebbe anche di mettere sentenze per la cui esecuzione l’amm. fosse tenuta a svolgere attività amm.
Si escludevano anche quelle costitutive. 

Le uniche sentenze compatibili sarebbero quella di mero accertamento (che accertano solo una si-
tuazione tra le parti) e di condanna al pagamento di somme di denaro (giustificazione più difficile:
costringono a porre in essere una attività. Viene accettata perché di solito si tratta di un fare fungibi-
le e quindi il legame con l’attività amm. è meno pregnante, e altrimenti il cittadino sarebbe rimasto
privo di tutela). 

Le altre sentenze di condanna avrebbero un grado di fungibilità più limitato e costringerebbero
l’amm. a porre in essere attività qualificata. 

In conclusione l’attività dell’amministrazione non può essere oggetto di interferenze. 

Il confronto con i principi della Costituzione ha imposto di cercare altri limiti, per tutelare la garan-
zia della necessaria completezza della tutela del cittadino. Se tale tutela deve essere completa, allora
il giudice deve poter emettere la sentenza più adatta. Questa conclusione è chiara soprattutto per
l’attività di diritto privato dell’amm: se l’amm. opera nel diritto comune è assoggettata alla discipli-
na privatistica. Laddove l’amm. non esercita un potere in senso stretto, il giudice può emettere
la sentenza di condanna o costitutiva più adatta. 

Questa conclusione è accolta pago per le controversie di lavoro fra dipendenti dell’amm. con rap-
porto privatizzato e l’ente pubblico datore di lavoro. 


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La conclusione viene criticata da chi lamenta che così le ragioni del pubblico interesse risultano re-
cessive rispetto a quelle di effettività della tutela. 

Ma il nostro c.c. individua già delle ipotesi in cui l’attuazione di un diritto del privato incontra un
limite nell’interesse pubblico quindi non si può ammettere una preclusione generale all’emanazione
di sentenze di condanna o costitutive del giudice ordinario. Residua solo la possibilità di una ga-
ranzia dell’atto amministrativo, rispetto a un potere di annullamento o di sovrapposizione della
sentenza. Il giudice, anche se il cittadino avesse diritto a un certo provvedimento, non può condan-
narlo ad emetterlo ma solo condannarlo al risarcimento dei danni. 

Quindi, escluso che la sentenza possa avere come contenuto l’intervento su un atto amministrativo,
qualsiasi sentenza può essere adottata, purché coerente col diritto fatto valere. 

A lungo era stato escluso che il giudice potesse emanare sentenze costitutive ex art. 2932 c.c., nei
confronti dell’amm. che non desse esecuzione a un contratto preliminare. La Cassazione ha poi mu-
tato indirizzo considerando che ogni profilo di discrezionalità amm. sarebbe esaurito con tale con-
tratto e che con esso l’amm. avrebbe sancito il suo assoggettamento al diritto privato. 

In tema di azioni cautelari o possessorie nei confronti dell’amministrazione, all’inizio si escludeva
qualsiasi possibilità di esercitare tali azioni. Oggi si sottolinea come l’intervento del giudice sia pre-
cluso solo quando si richieda un provv. d’urgenza che incida direttamente su un provv. amm. o sulla
sua esecuzione.

La legge del contenzioso assegnava al giudice ordinario la capacità di procedere alla disapplicazio-
ne (art. 5). “in questo, come in ogni altro caso le autorità giudiziarie applicheranno gli atti ammi-
nistrativi e i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi alla legge”. 

La disapplicazione presuppone l’esistenza di una controversia inerente a un diritto soggettivo. La
valutazione degli atti amministrativi ai fini della loro disapplicazione concerne solo la legittimità e
non l’opportunità. Il giudice può sindacare tale legittimità anche d’ufficio. 

Così configurata, la disapplicazione si presenta come elemento di un modello di tutela alternativo
rispetto all’impugnazione del provvedimento. 

“in questo come in ogni altro caso” —> relazione con l’art. 4. Alcuni autori hanno sostenuto che i
due articoli fossero espressione dello stesso principio, in realtà l’ambito dell’art. 5 sembra essere
più ampio. Parte della dottrina sosteneva che l’art. 4 riguardava atti amministrativi in fase di esecu-
zione (già produttivi di effetti), mentre l’art. 5 riguardava atti amministrativi che per la loro attua-
zione richiedevano l’intervento dell’autorità giudiziaria. Altra dottrina sosteneva che l’art. 5 era ri-
ferito a una controversia nella quale l’amm. fosse stata attrice e il cittadino convenuto, mentre l’art.
4 il caso opposto. Infine l’art. 5 era stato riferito al caso di una controversia in cui una parte abbia
fondato la sua pretesa su un atto amm., e quindi è stato sostenuto che tale disposizione si appliche-
rebbe quando per stabilire la fondatezza della pretesa sia essenziale valutare la conformità dell’atto. 

L’istituto della disapplicazione è stato utilizzato in due ipotesi: nel caso di una pretesa di un privato
verso l’amm. che si fondi su un atto amm.; e nella controversia tra privati in sui sia rilevante un tito-
lo rappresentato da un atto amm. La disapplicazione presuppone che l’atto amministrativo sia rile-
vante per la decisione, e quindi produttivo di effetti da disapplicare. 

La disapplicazione non va invocata per un atto nullo (è privo di effetti) e nemmeno se l’atto rileva
come mera circostanza di fatto. E nemmeno nelle ipotesi sanzionatorie in cui elemento dell’illecito
è la violazione di un provv. legittimo. 

Tale potere è espressamente richiamato per le vertenze di lavoro dei dipendenti delle p.a.

Gli artt. 4 e 5 hanno portata generale: non significa però che non possano ammettere deroghe. La
giurisprudenza p indirizzata ad escludere che i limiti dell’art. 4 possano essere invocati per circo-
scrivere la tutela rispetto a diritti perfetti o costituzionalmente protetti. Giurisprudenza analoga am-

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mette nei confronti dell’amm. sentenze di condanna ad adottare provv. ma. in talune delle ipotesi in
cui sia configurabile il diritto del cittadino al provvedimento. 

In alcuni casi il legislatore ha disciplinato alcuni giudizi sulla base di un assetto diverso dei limiti
interni della giurisdizione ordinario rispetto all’amministrazione (= procedimenti speciali nei con-
fronti dell’amministrazione): 

a) la tutela del cittadino nei confronti dei provv. amm. con cui siano state applicate sanzioni ammi-
nistrative pecuniarie, spetta in genere al giudice ordinario. Questo suscitò delle discussioni, ma la
Cassazione e la Corte costituzionale sostennero che il cittadino fosse qui titolare di un diritto alla
propria integrità patrimoniale, e che quindi tale regola fosse coerente coi principi generali. 

In materia di sanzioni, il cittadino può ricorrere proponendo opposizione contro l’ordinanza. Tale
opposizione può riguardare sia la regolarità formale del provvedimento, che la sussistenza dei pre-
supposti per la sua emanazione, che la fondatezza delle valutazioni effettuate dall’autorità. Il giudi-
ce può sospendere l’ordinanza e se accoglie l’opposizione annulla l’ordinanza o la modifica.

In questo caso al giudice è conferito UN POTERE DI SOSPENSIONE E ANNULLAMENTO DEL
PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO (!!!).
b) per gli accertamenti e i TSO in condizioni di degenza ospedaliera è previsto che il sindaco di-
sponga l’effettuazione del trattamento. Tale provv. del sindaco deve essere convalidato dal giudice
tutelare. Nei confronti del provv. convalidato il destinatario può ricorrere al tribunale civile, con le
modalità del rito sommario di cognizione. La tutela è del giudice ordinario perché sono in gioco di-
ritti primari di libertà. Il tribunale può sospendere il TSO. Anche se la legge non lo dice, si conside-
ra che il tribunale accogliendo il ricorso, annulli il provvedimento.
c) nei confronti dei provvedimenti del prefetto di espulsione di stranieri, la tutela va esperita davanti
al giudice ordinario: il ricorso va proposto entro 60 gg. Il quadro non è omogeneo: per l’espulsione
per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello stato è competente il Tar. E spesso i provvedimenti
di espulsione sono conseguenti al diniego di permesso di soggiorno: e contro tale diniego il ricorso
va proposto al giudice amministrativo. Si ammette, anche se la legge non lo dice, che se accoglie il
ricorso, il giudice annulli il provv. di espulsione. 

La legge in alcuni casi ammette che verso lo straniero che si trattenga indebitamente nel territorio,
possa essere disposto l’accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica. L’esecuzione di
tale provvedimento è sospesa fino all’esito del giudizio di convalida (in genere di competenza del
giudice di pace) e in esso deve essere assicurare la difesa dello straniero. 

d) la decisione del Garante su un ricorso proposto a tutela dei diritti di privacy, può essere impugna-
ta dagli interessanti entro 30 gg dalla comunicazione, davanti al tribunale civile. Il giudizio segue il
rito del lavoro. Il tribunale può anche annullare la decisione del garante e autorizzare l’attività che
egli aveva negato.

Il fatto che parte in giudizio sia una P.A. non comporta una variazione delle regole del processo co-
mune, tranne per una sola variazione: la disciplina dell’Avvocatura dello Stato. La difesa in giu-
dizio delle P.A. spetta all’Avvocatura dello stato che ha sede presso ciascun distretto di corte
d’appello (a Roma ha sede l’avv. generale dello stato che assicura la difesa anche davanti alla corte
di Cassazione). 

L’avv. compie gli atti senza necessità di una procura. 

Per i giudizi civili in cui sia parte una P.A., è assegnata competenza territoriale al giudice del luogo
ove ha sede l’avvocatura dello stato (c.d. foro erariale) —> solo se però la competenza è del tribu-
nale o della corte d’appello. 

Gli atti devono essere notificati all’amministrazione statale (Ministero) competente, nella persona
del rispettivo ministro, presso l’ufficio dell’avvocatura dello stato nel cui distretto ha sede il giudice

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adito. L’eventuale errore nella identificazione dell’amm., deve essere eccepito dall’avvocatura non
oltre la prima udienza: se accoglie l’eccezione, il giudice fissa un termine per rinnovare l’atto.

Prima del 1993, per i dipendenti degli enti pubblici erano previste due discipline: i dipendenti di
enti pubblici economici erano soggetti a un rapporto di lavoro privato (regole del c.c.); i dipendenti
degli altri enti pubblici erano soggetti a un rapporto pubblicistico (c.d. rapporto di pubblico impie-
go), per le cui vertenze era competente il giudice amministrativo. 

Dagli anni ’70 la disciplina del pubblico impiego è stata oggetto di profonda revisione. 

Nel 1993 l’obiettivo perseguito è stato quello della privatizzazione/contrattualizzazione del rap-
porto di pubblico impiego.

In base alla legge del 1993, i rapporti di lavoro dei dipendenti delle p.a. assoggettati precedente-
mente alla disciplina del pubblico impiego sono ora regolati innanzi tutto dalle disposizioni del c.c.
sul rapporto di lavoro dipendente e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato. Sono però previste
delle deroghe rispetto alla disciplina generale. 

La nuova disciplina non si applica a tutte le categorie di dipendenti di p.a. Rimangono regolate dai
principi sul rapporto di pubblico impiego alcune categorie, come i magistrati, i professori universi-
tari…
Per il personale con rapporto contrattuale, la tutela giurisdizione è di competenza del giudice ordi-
nario. Mentre per il personale con rapporto di pubblico impiego, le vertenze spettano al giudice
amministrativo. 

La giurisdizione ordinaria non si estende a tutte le vertenze inerenti al personale con rapporto con-
trattuale: la giurisdizione amm. è stata conservata per le vertenze sulle procedure di concorso per
l’assunzione (anche per i c.d. concorso interni, cioè il passaggio a qualifica superiore); non però nel
caso degli enti pubblici economici.
La competenza territoriale per le vertenze di lavoro spetta al tribunale civile nella cui circoscrizione
ha sede l’ufficio al quale è addetto il dipendente: non si applica la disciplina del foro erariale. Le
amministrazioni possono avvalersi di propri funzionari per la difesa in bruni grado, salva la possibi-
lità per le amm. statali che la difesa sia assunta dall’avvocatura dello stato. 

Quali sono i poteri del giudice ordinario nelle vertenze di lavoro con p.a.? E’ assicurata la capacità
di adottare qualsiasi pronuncia, di accertamento, costitutiva, di condanna richiesta dalla natura dei
diritti tutelati. Inoltre per gli atti amministrativi presupposti, se sono illegittimi, il giudice può di-
sapplicarli. 

Se il rapporto di lavoro è privatizzato, anche gli atti unilaterali dell’amm. sono atti di diritto privato. 

Gli atti amm. possono rilevare solo come atti presupposti (=che sono in una fase logicamente pre-
cedente rispetto agli atti di gestione del rapporto di lavoro). 

Fra gli atti da considerarsi amministrativi in un rapporto di lavoro vi sono quelli configurati dalla
legge come espressione di specifico potere dell’amministrazione (es: quelli che definiscono le linee
di organizzazione degli uffici). 

Potere amministrativo di organizzazione è stato escluso per la generalità degli enti pubblici econo-
mici e per le aziende sanitarie locali. 

Atti del genere hanno un’incidenza solo indiretta nel rapporto di lavoro: quando però la hanno, sep-
pur indiretta, e siano rilevanti per valutare il comportamento delle parti nel rapporto, il giudice li
potrà disapplicare.

Se però il dipendente è leso in un interesse legittimo dall’atto dell’organizzazione, potrà far valere
tale interesse davanti al giudice amm. 

Se sono pendenti contemporaneamente un giudizio civile, in cui l’atto amm. rilevi come presuppo-
sto e sia passibile di disapplicazione, e un giudizio amm. in cui lo stesso atto sia oggetto di impu-
gnazione e passibile di annullamento: la pendenza del giudizio amm. NON costituisce causa di so-

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spensione di quello civile. 



Questo rende chiaramente possibile un conflitto materiale tra giudicati. Un coordinamento tra i due
giudizi sembra vada ricercato alla luce dell’interesse della parte e degli effetti dell’annullamento.
L’esecuzione forzata nei confronti dell’amministrazione: è esperibile l’esecuzione forzata previ-
sta dal c.p.c., anche in forma specifica. La circostanza che sia diretta contro un soggetto pubblico,
non incide sulla giurisdizione.

a) non tutti i beni dell’amm. possono essere soggetti a esecuzione forzata: non i beni demaniali (né
demanio necessario, né demanio accidentale). Non i beni del patrimonio indisponibile (desunto
dall’art. 514.5 c.p.c.: impignorabilità dei beni necessari per l’adempimento di un pubblico servizio).
Solo i beni del patrimonio disponibile sono passibili di esecuzione forzata. 

b) espropriazione di crediti: era esclusa la possibilità di espropriare crediti di cui l’amm. fosse ti-
tolare in virtù di rapporti pubblicistici, e di questo indirizzo è ancora la giurisprudenza. 

Rispetto alle somme già nella disponibilità dell’amm. e che detiene presso il proprio tesoriere, si
tendeva a limitare l’espropriazione: riconoscendo all’amm. una sorta di discrezionalità nella gra-
duazione del pagamento dei suoi debitori. L’esecuzione era ammessa solo nei limiti degli importi
che il bilancio dell’ente pubblico non avesse destinato a scopi specifici di interesse generale. 

Solo intorno al 1980 la cassazione cambia indirizzo e riconosce di non potersi ammettere discrezio-
nalità laddove vi era un obbligo di adempiere a una condanna e che le procedure di pagamento pre-
viste dalle leggi di contabilità e le previsioni dei bilanci degli enti non potevano limitare la possibi-
lità di esecuzione forzata. 

La cassazione sembra fare eccezione solo per quei fondi pubblici soggetti a un particolare vincolo
di destinazione specifica e imposto da una legge speciale.

c) Su tale quadro ha inciso una legislazione speciale. A partire dagli anni ’90, il legislatore ha in-
trodotto nuovi limiti all’esecuzione forzata, precludendo del tutto l’espropriazione di beni e limitan-
do l’espropriazione dei crediti alle somme non impegna dall’ente per i servizi pubblici essenziali.

In alcuni casi è stata sancita l’inespropriabilità di tutte le somme a disposizione per certi capitoli di
spesa o per tutte le somme a disposizione di un ente. 

Inoltre, per le sentenze di condanna, è stato introdotto un termine dilatorio di 120 gg dalla notifica
del titolo esecutivo per l’avvio dell’esecuzione forzata nei confronti delle amministrazioni. 

Tale indirizzo è di dubbio legittimità costituzionale ma la corte ha respinto finora ogni censura. 

d) La sentenza del giudice civile può essere eseguita nelle forme del c.p.c. o anche nelle forme del
giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo. Il creditore dell’amm. avrebbe la facol-
tà di scegliere se promuovere l’esecuzione forzata o il giudizio di ottemperanza. Tale facoltà è oggi
ammessa all’art. 112.2.c c.p.a.

Nel giudizio di ottemperanza il giudice amm. esercita una giurisdizione anche in merito e può prov-
vedere ad assumere tutte le iniziative necessarie per eseguire la sentenza. 


VII. I RICORSI AMMINISTRATIVI

Il ricorso gerarchico e il ricorso straordinario, sono i due esempi più importanti di ricorsi ammini-
strativi. I ricorsi sono dei rimedi giuridici per ottenere l’annullamento di un provv. amm., non sono
strumenti di tutela giurisdizionale. L’atto con cui l’organo provvede sul ricorso è infatti un atto am-
ministrativo, tradizionalmente ricompresi tra le “decisioni amministrative”.
I ricorsi sono strumenti di tutela di interessi qualificati, sia interesse legittimi che diritti soggettivi.
Vige il principio della domanda: l’autorità nel valutare il ricorso, deve attenersi a quello non può
introdurre d’ufficio motivi diversi da quelli dedotti. 

La dottrina in passato distingueva per l’attività dell’amministrazione tra funzione giurisdizionale
(che si conclude con sentenza) e funzione giustiziale (decisione amministrativa). La funzione giu-

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stiziale non si attua con le regole sui procedimenti giurisdizionali, non si risolve in atto idoneo a
costituire cosa giudicata e la decisione è soggetta ai rimedi previsti per gli atti amministrativi.

La disciplina generale dei ricorsi: d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199. In esso sono contemplate 4 ti-
pologie di ricorsi: ricorso gerarchico; ricorso gerarchico improprio; ricorso di opposizione; ri-
corso straordinario.

Hanno carattere generale (e quindi la loro esperibili non richiede una disposizione specifica che li
ammetta) il ricorso gerarchico e quello straordinario. Gli altri sono dei rimedi tassativi. 

I ricorsi possono essere diversamente classificati: 

a) ricorsi ordinari e ricorso straordinario. I primi sono ammessi solo nei confronti di un provvedi-
mento NON definitivo. Il ricorso ordinario è ammesso in unico grado: quindi se l’atto non è già di
per sé definitivo, la definitività si consegue dopo aver esperito solo un grado di ricorso amministra-
tivo (non tutta la scala!). Il ricorso straordinario è ammesso solo verso provv. definitivi (cioè che
l’atto non è assoggettato ai ricorsi ordinari). 

Nei confronti dei provv. non definitivi lesivi di interessi legittimi sono ammessi sia il ricorso al giu-
dice amm., che il ricorso amm. ordinario. 

Nei confronti di provv. definitivi di interessi legittimi sono ammessi sia il ricorso al giudice che (in
alternativa) il ricorso straordinario. 

Il ricorso al giudice può essere esperito sia nei confronti di un provv. definitivo che non definitivo.
Nei confronti di provv. lesivi di diritti soggettivi, la tutela è devoluta al giudice ordinario: il ricorso
ordinario è facoltativo (salvo i casi di giurisdizione condizionata). Se la tutela è devoluta al giudice
ordinario, non è consentito il ricorso straordinario. 

b) rimedi eliminatori e rimedi rinnovatori. Alcuni ricorsi possono comportare solo l’annullamento
del provvedimento. L’eliminazione del provv., fa salva la possibilità di altri provv. sulla medesima
pratica. 

Altri ricorsi comportano la devoluzione dell’intera pratica all’organo competente a decidere il ricor-
so, che non solo può eliminare il provv. ma anche modificarlo o sostituirlo. 

Sono sempre rinnovatori quello gerarchico proprio e quello in opposizione. E’ eliminatorio quello
straordinario. Normalmente eliminatorio (ma in alcuni casi rinnovatorio) quello gerarchico impro-
prio. 

c) ricordi ammessi solo per vizi di legittimità e ricorsi ammessi anche per vizi di merito.

Il ricorso gerarchico è rimedio con cui viene richiesto un nuovo es. del potere all’organo gerarchi-
camente sovraordinato, per qualsiasi ordine di censure. Stesse conclusioni per quello in opposizio-
ne.

Quello straordinario è ammesso solo per i vizi di legittimità (in un sistema fondato sulle regioni è
inammissibile una decisione sul merito esercitata dall’amm. statale verso quelle regionali). 

Per il gerarchico improprio, la limitazioni a vizi di legittimità non rappresenta una regola assoluta. 


Nel nostro ordinamento i rimedi giuridici sono di regola strumenti a legittimazione limitata, cioè
proponibili solo da certe categorie di soggetti. 

I rimedi “ a legittimazione diffusa” sono eccezionali e corrispondono alle c.d. azioni popolari.
Tutti i ricorsi amm. hanno carattere di rimedi formali: sono assoggettati a modalità particolari di
presentazione e a termini tassativi di proposizione.

Il ricorso gerarchico: il ricorso deve essere diretto all’organo gerarchicamente sovraordinato (im-
mediatamente sovraordinato a quello di primo grado) a quello che ha emanato l’atto impugnato en-
tro 30gg dalla notificazione, comunicazione, pubblicazione o piena conoscenza. Rileva la gerarchia
esterna tra organi, non quella interna. 


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Entro questo termine il ricorso va trasmesso all’organo cui è diretto o a quello che ha emesso l’atto,
anche a mezzo del servizio postale. La data di spedizione vale come quella di presentazione. Il ri-
corrente non è tenuto a dare notizia né all’organo che ha emesso il provv., né ai controinteressati.
Ma l’organo adito deve darne notizia ai controinteressati perché questi, a garanzia del contraddito-
rio, possano presentare deduzione documenti. 

Il ricorso erroneamente rivolgo a organo diverso da quello competente non è irricevibile: l’organo
ricevente lo trasmetterà a quello competente. Il ricorso non sospende l’efficacia del provvedimento,
resta una possibilità dell’organo competente “per gravi motivi”. Dopo aver acquisito le deduzioni e
aver effettuato gli adempimenti istruttori, l’organo decide il ricorso. 

I poteri istruttori di cui dispone sono definiti sommariamente: tutti gli accertamenti (portata genera-
le —> qualsiasi strumento istruttorio) utili ai fini della decisione. 

Non sono ammessi gli strumenti che incidono su diritti costituzionalmente garantiti e che sono in-
compatibili col carattere del proc. amm. 

Sulle parti non grava alcun onere di prova —> la verifica dei fatti è a carico della sola amministra-
zione. 

La decisione: i contenuti possibili della decisione del ricorso riflettono la distinzione tra decisioni di
rito e decisioni di merito (sulla fondatezza o meno dei motivi del ricorso); il carattere rinnovatori
del ricorso e la pregnanza del principio della domanda. 

In passato il ricorso era stato configurato come strumento di amm. attiva (preordinato a un nuovo
es. del potere da parte dell’amm. adita che avrebbe potuto andare anche oltre le valutazioni conse-
guenti ai motivi del ricorso per decidere). 

La legge del 1971 invece elenca i contenuti possibili della decisione senza nemmeno contemplare
l’amm. attiva, quindi l’interpretazione precedente non deve essere più accolta. Questo non significa
che l’organo adito sia privato dei poteri di amm. attiva, ma solo che questi vanno distinti dai poteri
di decisione del ricorso. 

Se nei confronti poi del medesimo atto è proposto ricorso gerarchico e anche giurisdizionale, se-
condo la giurisprudenza prevalente prevale il secondo e il primo diventa improcedibile (proposto
prima) o inammissibile (proposto dopo). 

La tesi della prevalenza non sembra considerare l’ipotesi della contemporanea pendenza dei die ri-
corsi quando abbiano contenuti diversi.
La decisione del ricorso gerarchico costituisce provv. definitivo. E’ quindi impugnabile con ricorso
straordinario o se lede interessi anche con ricorso al giudice amm. 

La giuri sostiene che il ricordo straordinario o giurisdizionale proposto contro il difetto di un ricorso
gerarchico, non può contemplare motivi di impugnazione per vizi dell’atto di primo grado non de-
dotti in sede gerarchica (la dottrina dissente). 

Se viene accolta in sede giurisdizionale l’impugnazione del rigetto di ricorso gerarchico, secondo
parte della giuri il giudice dovrebbe emettere sentenza di annullamento con rinvio e restituire gli atti
all’autorità che era stata adita, se il ricorso sia stato accolto per motivi di forma o procedura.

Il silenzio: carattere essenziale dei ricorsi amm. è il dovere di provvedere. Decorso il termine di
90gg dalla data di presentazione del ricorso senza che l’organo abbia comunicato la decisione, il
ricorso si intende respinto e contro il provv. impugnato è esperibile il ricorso ordinario all’autorità
giurisdizionale o quello straordinario. 

Il problema del silenzio si impone subito dopo la costituzione della 4 sezione: se il ricorso alla 4
sezione era ammesso solo contro un provv. definitivo, il silenzio poteva costruire un espediente del-
l’amm. per evitare il sindacato sui propri atti. E questo risultava profondamente ingiusto. La prima
giurisprudenza della 4 sez. stabilisce allora che il silenzio non precludeva la possibilità di proporre
ricorso giurisdizionale. La dottrina e la giurisprudenza giustificavano tale orientamento in termini

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sostanziali: doveva ammettersi perché il silenzio andava interpretato come una decisione di rigetto:
silenzio-rigetto. Oggi tale interpretazione è in genere respinta: nel silenzio non si può ravvisare al-
cun atto. Nella seconda metà del ‘900, il superamento di questa interpretazione porta a diverse ela-
borazioni del Consiglio di stato. Le posizioni erano diverse: per alcune la decorrenza del termine
comportava la decadenza dal potere di provvedere; altri riconducevano la disciplina del silenzio a
quella del silenzio-rifiuto; altri ancora ipotizzavano che la nuova disciplina assegnasse alla decor-
renza un valore di rigetto ma che questa conclusione fosse temperata dalla regola della inimpugna-
bilità di tale rigetto. 

Nel 1978 l’adunanza plenaria esamina la questione e prospetta le seguenti conclusioni: a) nel silen-
zio non è identificabile un rigetto: la legge si limita ad attribuire valore di rigetto alla decorrenza del
termine; b) una volta formatosi il silenzio-rigetto, il ricorso giurisdizionale si può proporre SOLO
contro l’atto di primo grado; c) ogni decisione successiva di accoglimento del ricorso deve ritenersi
illegittima perché assunta in violazione del “ne bis in idem”; d) la decisione successiva di rigetto del
ricorso deve ritenersi improduttiva di effetti nuovi e quindi atto meramente confermativo. 

Nel 1989 il tema viene nuovamente affrontato. L’adunanza ha sostenuto allora che la formazione
del silenzio-rigetto non priva l’amministrazione del potere di decidere il ricorso gerarchico ma con-
sente al ricorrente di scegliere tra il ricorso giurisdizionale o straordinario e la possibilità di attende-
re invece la decisione del ricorso. In questo secondo grado, dopo i 90gg, il cittadino, se l’amm. tar-
da a decidere, può notificare una difesa e poi tutelarsi come nei confronti di un silenzio-rifiuto, assi-
curandosi una decisione sul ricorso gerarchico.
Il silenzio-rigetto assume sempre di più il ruolo di strumento produttivo di utilità proprie, in parti-
colare di rimedio idoneo a garantire una tutela estesa al merito, anche se il ricorso giurisdizionale
rimane circoscritto ai profili di mera legittimità.

Ricorso gerarchico improprio e ricorso in opposizione: sono rimedi eccezionali, la loro esperibili
presuppone una specifica previsione normativa (o anche degli ordinamenti dei singoli enti). Il ricor-
so gerarchico improprio è diretto a un organo non gerarchicamente sovraordinato a quello che ha
emanato l’atto; mentre quello in opposizione è diretto allo stesso organo che ha emanato l’atto. 

La disciplina dei due rimedi è quella prevista per il ricorso gerarchico. 

Il ricorso improprio è previsto per alcune materie (es: impiego scolastico), in ipotesi nelle quali
l’atto da impugnare sarebbe stato, alla stregua dei principi, giù di per sé definitivo (es: atto emanato
dall’organo che è già al vertice della gerarchia). 

In questo caso è ammesso un ricorso a un organo diverso anche se manca una giustificazione in un
rapporto gerarchico. Sembra quindi da concludersi che tale ricorso sia ammesso solo all’interno di
una stessa amm. oppure di enti diversi legati da rapporti funzionali. 

Tale posizione non è accolta dal consiglio di stato che tende a considerare con larghezza la possibi-
lità di ricorsi che coinvolgono amm. diverse. La decisione del ricorso atterrebbe a una funzione neu-
tra di garanzia del cittadino (c.d. funzione giustiziale). 

Il ricorso in opposizione è previsto in limitate ipotesi molto particolari (specie nel pubblico impie-
go). Il ricorso dà inizio a un procedimento contenzioso di secondo grado e non a un procedimento
di amm. attiva.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: ammesso contro provv. definitivi in rela-
zione soltanto a censure di legittimità per l’annullamento dell’atto impugnato. E’ rimedio generale,
circoscritto alle sole vertenze devolute al giudice amministrativo. Per i diritti soggettivi è ammesso
solo nel caso di giurisdizione esclusiva. 

Il codice lo esclude per le vertenze in materia elettorale, per le vertenze sulle procedure per l’affi-
damento di contratti pubblici. 


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La decisione deve essere preceduta dal parere del Consiglio di stato. E il ricorso va presentato entro
120 gg dalla comunicazione, notificazione, pubblicazione o piena conoscenza del provv. o dalla
formazione del silenzio-rigetto. Entro tale termine il ricorso va notificato ad almeno uno dei con-
trointeressati (sarà il ministero poi a integrare il contraddittorio), a tutela del diritto di difesa, e
presentato all’autorità che ha emanato l’atto o al ministero competente per materia. La Corte Cost.
ha sostenuto che le stesse garanzie dei controinteressati devono valere anche per l’amm. che ha
emanato l’atto. Questa decisione contribuì a superare una visione monistica dell’amm. statale
(l’intervento del ministero avrebbe dovuto assicurare le garanzie per l’amm. che aveva emanato
l’atto) e al riconoscimento del pluralismo amministrativo. 

Se viene presentato con la spedizione di raccomandata, è considerato presentato dalla data di pre-
sentazione. I controinteressati entro 60gg possono presentare deduzioni, documenti e anche ricorso
incidentale. 

Da questo momento il ministero ha 120gg per procedere all’istruttoria del ricorso. Scaduto inutil-
mente tale termine, il ricorrente può procedere all’interpello del ministero e poi depositare diretta-
mente il ricorso presso il consiglio di stato per il parere. 

Conclusa l’istruttoria, il ricorso è trasmesso al consiglio di stato per il parere, emesso dalla sezione
consultiva o dall’adunanza generale o da commissioni speciali. Sulla base del parere, il ministro
formula la sua proposta di decreto al PdR. La decisione è assunta con decreto del PdR, di cui il mi-
nistro proponente assume responsabilità. 

In passato il parere del consiglio non era vincolante, il ministro si deve adeguare ad essa dal 2009. 

Il consiglio di stato può anche sollevare questione di legittimità costituzionale. 

La decisione del ricorso è impugnabile con revocazione: da proporsi con ricorso nelle stesse forme
del ricorso straordinario. E’ anche ammessa nei confronti della decisione l’impugnazione in sede
giurisdizionale.
Si ricordi che il ricorso straordinario è alternativo al ricorso davanti al giudice amministrativo, per
evitare contrasti tra il consiglio di stato in sede consultiva e in sede giurisdizionale. 

Sarà il ricorrente a decidere come agire, ma questo potrebbe ledere i diritti dei controinteressati. Per
evitarlo è previsto l’istituto dell’opposizione dei controinteressati: essi, etra 60gg dalla notificazio-
ne del ricorso possono chiedere che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. Se il ricorrente, a
questo punto, viole insistere nell’impugnazione, ha l’onere di costituirsi entro 60gg davanti al Tar e
notificare l’avviso alle altre parti. La stessa possibilità data ai controinteressati è data anche al-
l’amm. non statale che avesse emanato l’atto. 

Tale possibilità è data oggi anche alle amministrazioni statali, prima esclusa perché era il ministro a
decidere il ricorso (oggi è vincolante il parere del congislio). 

Il principio dell’alternatività ha riflessi anche sull’impugnazione giurisdizionale della decisione del
ricorso straordinario: questa è ammessa avanti al Tar solo per vizi di forma o procedimento (che
possono riguardare solo adempimenti successivi al parere del consiglio). Se la parte non sia stata
però messa nelle condizioni di proporre opposizione, la regola dell’alternatività recede rispetto al
diritto d’azione: in questo caso l’impugnazione è possibile per qualsiasi ordine di vizi di legittimità. 

Oggi il consiglio di stato è intervenuto per accelerare l’istruttoria del ricorso straordinario e raffor-
zare il contraddittorio. 

Di recente consiglio di stato e Cassazione hanno anche sostenuto che il ricorso per l’ottemperanza
possa essere proposto anche per eseguire la decisione del ricorso straordinario (prima escluso per-
ché non si tratta di sentenze). La Cassazione ha sostenuto che dovesse essere però assimilata la de-
cisione del ricorso straordinario a un atto giurisdizionale; la corte parla di “atto sostanzialmente giu-
risdizionale”. L’assimilazione con gli atti giurisdizionali sarebbe ormai così stretta che anche sulla
decisione del ricorso straordinario si formerebbe la cosa giudicata. 

La cass. ha anche sostenuto che le decisioni del ricorso straordinario possano essere impugnate per

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motivi di giurisdizione. 

Tale indirizzo è stato criticato: si diceva che il ricorso straordinario è rimedio amministrativo e che
la sua decisione non costituisce pronuncia giurisdizionale. Il parere del consiglio, anche se vinco-
lante, resta sempre un parere e il decreto del Presidente non è atto giurisdizionale.

VIII. Quadro generale della giurisdizione amministrativa

Il ricorso al giudice amministrativo fu configurato all’inizio come mezzo di impugnazione dell’atto


amm. E la disciplina moderna riflette ancora questa concezione. Un obiettivo diverso, accanto a
questo, era la garanzia dell’interesse legittimo. 

Il giudice degli interessi legittimi è rappresentato dal Tar e dal Consiglio di stato, e non solo quando
debba essere impugnato un provv. illegittimo (caso del silenzio). Dagli anni ’60 per il silenzio è sta-
ta prevista un’azione dichiarativa. Una tutela non impugnatori nei confronti del silenzio è stata adot-
tata con la legge 205/2000. 

Nel codice, inoltre, la tutela impugnatori non esaurisce i modelli di tutela nemmeno quando viene
impugnato un provvedimento: c’è anche un’azione per la condanna al rilascio del provvedimento
richiesto. Infine c’è anche il giudizio di ottemperanza, diretto a garantire l’esecuzione di una sen-
tenza. 

Per la giurisdizione esclusiva, uno dei principali obiettivi del codice è stata l’introduzione di moda-
lità di tutela più congrue per i diritti soggettivi, è stata quindi prevista un’azione autonoma di con-
danna. 

Prima del c.p.a. molti autori avevano proposto di evitare un modello unitario di processo ammini-
strativo, e di individuare invece dei modelli distinti. 

Unificare questi modelli sarebbe stato possibile solo a costo di generalizzazioni estreme o di ricon-
durre anche la nostra giurisdizione amm. ai modelli del contenzioso amministrativo. 

Nel codice sono previste azioni diverse e a queste corrispondono contenuti diversi delle sentenze.
Nel codice emerge anche la volontà di assicurare una omogeneità del processo amm., proponendo
una disciplina unitaria, anche a costo di qualche forzatura. Il processo è quindi soggetto a delle re-
gole comuni. 


Art. 7 c.p.a.: comma 1 —> definizione della giurisdizione amministrativa; 3 —> conferma l’artico-
lazione tradizionale della giurisdizione amministrativa in “giurisdizione generale di legittimità,
esclusiva ed estesa al merito”; 4 —> prende in considerazione quella di legittimità e ne definisce
l’ambito attraverso il riferimento alle vertenze concernenti atti o provvedimenti delle p.a., a quelle
concernenti omissioni e a quelle concernenti il risarcimento dei danni per lesione di interessi legit-
timi. Viene però tralasciato l’elemento determinante per definire la giurisdizione di legittimità,
cioè la tutela degli interessi legittimi. Ecco perché il 4 comma va ricondotto nella prospettiva di
tale tutela. Infatti il 4 comma comunque assegna al giudice amm. le vertenze risarcitorie per lesione
di interessi legittimi, anche quando siano proposte in via autonoma (queste avrebbero comunque ad
oggetto un diritto soggettivo: quello al risarcimento). Inoltre così si concentra in una sola giurisdi-
zione le vertenze derivanti dalla lesione di un interesse, indipendentemente dal tipo di azione esperi-
ta dal cittadino: la tutela è così più snella. 

La giurisdizione di legittimità si estenderebbe oggi anche alle controversie concernenti gli atti am-
ministrativi nulli, anche se non vi è riscontro puntuale nel codice. 

Art. 8.1. c.p.a.: il giudice amministrativo conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni
pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla
questione principale. Il giudice in questo caso si pronuncia solo in via incidentale.

Solo per le questioni concernenti lo stato di famiglia e la capacità delle persone e per l’incidente di

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falso, ogni decisione spetta al giudice ordinario, perché sono decisioni che possono essere conosciu-
te solo con efficacia di giudicato. Rispetto al falso, il giudice amm. dovrà sospendere il processo se
il documento sia essenziale, fino a quando non interviene il giudicato civile… questo col rischio che
la pronuncia amministrativa potrebbe intervenire troppo tardi. 

Per la giurisdizione di legittimità, il giudice amm. se accoglie il ricorso, può annullare l’atto impu-
gnato, se lo ritenga viziato per incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere (29 c.p.a.) e
in alcuni casi può ordinare all’amministrazione di emanare un nuovo provvedimento (34.1 c.p.a.)
ma NON può sostituire l’atto impugnato con uno proprio.

La giurisdizione esclusiva: quando il giudice amministrativo ha giurisdizione anche per i diritti


soggettivi. L’elenco delle materie è stilato all’art. 133 c.p.a. (*leggerlo*/pg. 177->181). Il criterio
usato è quindi quello della materia. 

La grande vastità della giurisdizione esclusiva comporta che spesso il giudizio sia promosso contro
un privato, ma dato che il dato costituzionale assegna al giudice amministrativo “tutela nei confronti
della p.a.”; l’assegnazione al giudice amm. delle vertenze promosse contro i privati va interpretata
sulla base di canoni rigorosi e solo in casi particolari. 

Non è sempre facile chiarire quando una vertenza sia parte delle materie della giurisdizione esclusi-
va. Nemmeno gli istituti contemplati sono omogenei: atti, provvedimenti, ma anche accordi e con-
dotte della p.a… 

In passato molti dubbi erano stati sollevati in tram i pubblici servizi e anche di urbanistica. 

Centrale in questo senso è stato l’intervento della Corte cost. nel 2004 che sottolineò l’esigenza di
una interpretazione della giurisdizione esclusiva rispettosa dell’art. 103 C. L’assegnazione delle ma-
terie, secondo la corte, da parte del legislatore alla giur. esclusiva, deve presupporre una relazione
fra l’ambito devoluto alla giurisdizione esclusiva e un potere amministrativo. Lo stesso criterio
venne espresso nel 2006, ma la corte disse che questa relazione potesse anche essere mediata. 

La corte non ha considerato “potere” solo quello che si esprime unilateralmente da parte della p.a.
attraverso provvedimenti ma anche gli accordi pubblici sono espressione di potere. 

Inoltre la corte non ha limitato la giur. esclusiva ai soli casi che investano direttamente un potere
amministrativo (è ammessa anche per gli atti paritetici, che non sono espressione di potere). 

I problemi maggiori di tale giurisdizione riguardano l’ampiezza e l’effettività della tutela dei diritto
soggettivi nella giurisdizione amministrativa. Se il cittadino infatti è leso in un suo interesse da un
provv., la sua impugnazione secondo le regole generali non subisce deroga per il fatto che la verten-
za riguardi materia della giurisdizione esclusiva. 

Anche se sono in gioco i diritti, comunque nella giur. esclusiva, il giudice annulla il provvedimento
non lo disapplica. Casi di disapplicazione vengono ammessi quando comunque l’atto sarebbe im-
produttivo di effetti perché in contraddizione con quanto disposto per la medesima situazione da
una legge (c.d. disapplicazione normativa). 

Maggiori problemi riguardano il caso in cui il cittadino sia leso non da un provv. ma da un compor-
tamento (es: inadempimento di obbligazione). Ammettere tutela dei diritti senza che vi fosse un
provv., comportava molte difficoltà. La disciplina del processo amm. prevedeva sempre infatti che
il giudizio fosse introdotto con un ricorso contro un provvedimento. Il consiglio di stato negli anni
’30 supera questa concezione, distinguendo tra “provvedimenti” e “atti paritetici”. Quando sia in
giro un diritto e l’atto dell’amm. non costituisca esercizio di un potere, ma sia meramente ripetitivo
di un assetto già stabilito dalla norma, allora non è richiesta l’impugnazione dell’atto, perché co-
munque la posizione fatta valere non dipende da esso. 

Atto paritetico= atto o comportamento posto in essere dall’amministrazione come avrebbe potuto
porlo in essere un soggetto di diritto comune. 

Di questa regola all’inizio la giurisprudenza fa applicazione per le pretese patrimoniali nel rapporto

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di pubblico impiego. La estende poi a altri ambiti. 



L’atto paritetico corrispondeva anche ad atti dell’amm. che erano espressione di attività totalmente
vincolata.

La vicenda degli atti paritetici segnalava la difficoltà di un’adeguata tutela dei diritti soggettivi nella
giurisdizione amministrativa. E la disciplina normativa era carente sotto diversi aspetti (es: limita-
tezza dei mezzi istruttori). 

Il c.p.c. rappresentava allora un termine di confronto essenziale. 

L’esigenza di assicurare una tutela più efficace dei diritti era sempre più stringente e una prima ri-
sposta viene data dal c.p.a. (es: nuova disciplina dei mezzi istruttori). 

L’art. 12 c.p.a. consente anche la devoluzione ad arbitrato delle vertenze sui diritti assegnata alla
giurisdizione esclusiva. Questo non significa che nella giurisdizione esclusiva possano essere ado-
perate tutte le azioni presenti nel c.p.c. (es: la tutela inibitoria è esclusa). 

Si deve ricordare che la devoluzione di una vertenza sui diritti alla giurisdizione esclusiva comporta
che l’ultima parola sull’interpretazione delle norme applicabili spetti al consiglio di stato e non alla
cassazione (il ricorso alla cassazione è ammesso solo per questioni di giurisdizione!). Questo incide
anche nella funzione nomofilattica della cassazione.

La giurisdizione estesa al merito: prevista già dalla legge crisi del 1889 e dalla riforma del 1907,
in casi particolari. Dopo l’istituzione della giurisdizione esclusiva, in alcuni casi particolari anche la
giurisdizione sui diritti fu associata a quella di merito. 

Questa giurisdizione di merito (sia per i diritti che per gli interessi) identificava una particolare mo-
dalità di tutela. 

Anche nel c.p.a. la giurisdizione di merito non è esclusiva dei soli interessi ma in ipotesi particolari
riguarda anche i diritti. Esse sono elencate all’art. 134 c.p.a. (*leggere*). 

In passato la giurisdizione di merito si caratterizzava per l’attribuzione al giudice amministrativo
anche di alcuni poteri aggiuntivi per la cognizione e la decisione della controversia. Il giudice aveva
una cognizione più ampia dei fatti perché aveva ulteriori mezzi istruttori. E nel caso di annullamen-
to dell’atto, poteva anche riformarlo o sostituirlo. I caratteri di tale giurisdizione non erano per chia-
ri e si potevano ricondurre a due diverse concezioni: 

1) riteneva che la giurisdizione di merito si caratterizzasse per il fatto che l’impugnazione del provv.
amm. sarebbe stata ammessa, oltre che per vizi di legittimità anche per vizi di merito. Anche quindi
per la discrezionalità amministrativa. In questo modo attività dell’amm. e del giudice avrebbero
piena sovrapposizione. 

2) prendeva le mosse dalla distinzione tra amministrazione e giudice amministrativi. Il giudice non
potrebbe conoscere e decidere su vizi diversi da quelli di legittimità. I poteri più ampi riconosciuti
al giudice non implicherebbero un sindaco esteso ai vizi di merito, ma consentirebbero al giudice,
oltre che di annullare l’atto, anche di introdurre le modifiche conseguenti all’accertamento delle il-
legittimità riscontrate. 


Nel c.p.a. la giurisdizione di merito è caratterizzata dall’ampiezza dei poteri decisori del giudice:
egli può sostituirsi all’amministrazione. Se accoglie il ricorso, adotta un nuovo atto o modifica o
riforma quello impugnato. 

Non c’è più differenza invece tra le modalità di istruttoria per le diverse ipotesi di giurisdizione
amministrativa. 

Inoltre, anche nella giurisdizione di legittimità, il giudice può accertare non solo se un provv. sia
illegittimo, ma anche quale atto debba essere adottato. 

Per i rapporti tra amministrazione e giudice si tenga presente che nei casi di giurisdizione di merito
nel giudizio di ottemperanza, in discussione potrebbe anche esserci una inottemperanza che richiede

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attività discrezionali dell’amm. Anche in questi casi il giudice può agire in via sostitutiva. Si ricordi
però che tale giudizio ha caratteri tipici; non è semplice giudizio di cognizione ma è strumento per
assicurare un giudicato non adempiuto.

IX. L’AZIONE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO 



Condizioni generali per l’azione= interesse a ricorrere + legittimazione a ricorrere. Il giudice deve
verificare la loro sussistenza per poter procedere all’esame del merito della domanda. 

La legittimazione è ricondotta alla titolarità di posizioni di interesse qualificato: interesse legittimo
o diritto soggettivo. Nel codice talvolta sono designate come “situazioni di interesse” (chi ha inte-
resse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere). 

La legittimazione è interpretata come effettiva titolarità di tale posizione: se non vi è tale legittima-
zione, il giudice dichiara il ricorso inammissibile (pronuncia assimilata a quelle di merito). 

In alcune ipotesi, la legittimazione è costituita da una semplice condizione formale del ricorrente e
non dalla titolarità di un interesse (es: nel caso delle azioni popolari —> si identifica con la qualità
generica di cittadino). 

Alle azioni popolari vengono accostate alcune previsioni sulla tutela di interessi diffusi: la legitti-
mazione è qui talvolta attribuita direttamente ad associazioni operanti nel settore. 

La rilevanza riconosciuta in questo caso a certe associazioni può richiamare la situazione esaminata
a proposito della tutela degli interessi collettivi. 

La situazione però è leggermente diversa: nel caso dell’interesse collettivo la legittimazione dell’as-
sociazione si cumula con quella del singolo (ciascuno può ricorrere autonomamente). Nel caso del-
l’interesse diffuso la legittimazione dell’associazione non è fungibile con quella del singolo (per
evitare che interessi importanti possano rimanere privi di garanzia giurisdizionale). Questo chiara-
mente non significa che un concreto l’atto non possa ledere anche un interesse legittimo del singolo:
in questo caso anche il singolo cittadino potrà agire, proponendo ricorso a tutela del suo proprio in-
teresse. 

Nella legislazione recente vi è una tendenza ad assegnare ad alcune associazioni di categoria una
legittimazione più ampia rispetto alla mera tutela di interessi collettivi: a queste viene conferito un
ruolo “suppletivo”. 

Inoltre alcune disposizioni attribuiscono a determinati organi amministrativi la possibilità di impu-
gnare un atto dell’amm. davanti al Tar, indipendentemente dal coinvolgimento di un loro interesse
specifico (c.d. legittimazione ex lege). ES: per salvaguardare l’autonomia delle università, è previ-
sto che nel caso dei loro statuti e regolamenti, il ministro, se lo ritiene illegittimo, lo deve impugna-
re e chiederne l’annullamento. 

L’interesse: richiamandosi al principio dell’art. 100 c.p.c., la giurisprudenza amministrativa identi-
fica come condizione generale un interesse a ricorrere (=interesse proprio del ricorrente al conse-
guimento di uni utilità o di un vantaggio attraverso il processo amministrativo). 

Secondo il consiglio di stato nel processo amministrativo l’interesse assumerebbe sempre una rile-
vanza concreta, eccettuato forse il caso dell’azione di condanna, nella quale risulta implicito. 

Avrebbe poi specifica rilevanza nelle azioni costitutive, con la conseguenza che anche laddove fosse
configurabile la lesione di un interesse, potrebbe però mancare l’interesse ad agire. ES: attribuzione
in un concorso di punteggio inferiore —> l’interesse ad agire c’è solo se la corretta attribuzione lo
collocasse in posizione utile per l’assunzione. 

Deve esserci un risultato utile= il conseguimento di una posizione di vantaggio. 

Diversi gli attributi dell’interesse a agire: personalità (il vantaggio deve riguardare specificamente
e direttamente il ricorrente), attualità (l’interesse deve configurarsi al momento del ricorso), con-
cretezza (va valutato con riferimento a un pregiudizio concretamente verificatosi). Sulla base di tali
elementi viene ricondotta l’impossibilità di impugnare alcuni atti come quelli interni (es: le circola-

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ri), gli atti non ancora efficaci, quelli normativi e confermativi di atti precedenti. 

La rilevanza riconosciuta all’interesse a ricorrere richiedere attenzione particolare ai fini ella pre-
sentazione del ricorso (quando va fatto? - ci deve essere l’attualità). 

L’interesse deve inoltre permanere fino al momento della decisione (c.d. interesse alla decisione),
altrimenti il ricorso viene dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. In passato
la giurisprudenza faceva ampio uso di tale formula. Ma da quando si ammette il risarcimento dei
danni per lesione di interesse legittimo, dovrebbe essere dichiarata più raramente con questa formu-
la. Il codice, ha riconosciuto che l’interesse alla decisione può essere costituito anche solo dall’inte-
resse all’accertamento dell’illegittimità del provv. ai fini del risarcimento (34.3). 

Molti autori hanno sottolineato la scarsezza di confini tra interesse a ricorrere e interesse legittimo.
Alcuni li hanno assimilati sostenendo che l’interesse legittimo assorba quello a ricorrere perché
l’interesse legittimo comprenderebbe quel bene della vita che è il risultato utile risolto tradizional-
mente nell’interesse a ricorrere. Quest’ultimo, secondo questa teoria, dovrebbe rilevare ai fini della
identificazione e titolarità dell’interesse legittimo. 

Giurisprudenza e dottrina prevalente sono ferme nel distinguere tra i due ordini di interesse e nel
ritenere quello a ricorrere una figura processuale.

Tipi di azioni nel processo amministrativo (artt. 29-31—> non sono sistematici e completi per-
ché manca quella di accertamento): si può distinguere un processo di cognizione e uno di esecu-
zione. E nel processo cognitivo può avere ingresso una fase cautelare. 

Nel giudizio di cognizione si usa distinguere tra azioni di mero accertamento, azioni costitutive e
azioni di condanna. 

L’azione costituiva: azione di annullamento e accenni alle pronunce sostitutive ammesse nella giuri-
sdizione di merito. 

E’ considerata l’azione di condanna e disciplinata l’azione nei confronti del silenzio. Infine ci sono
delle azioni previste dai riti speciali. 

Alcuni autori hanno sostenuto che nel nostro processo amministrativo viga un canone di atipicità: si
dovrebbero ammettere tutte le azioni appropriate per la tutela delle pretese. Questo perché l’azione
ha come obiettivo quello di consentire alla parte di ricorrere al giudice per vedere riconosciuto un
interesse qualificato che sia rimasto insoddisfatto (c.d. principio di effettività della tutela giurisdi-
zionale). 

Solo per l’azione di annullamento sarebbe necessaria una disposizione puntuale, in considerazione
della riserva di legge ex art. 113.3 C. 

Secondo altri avrebbe avuto un significato la mancanza di una disposizione sulle azioni di accerta-
mento, perché nel nostro ordinamento la definizione dei modelli di tutela è demandata al legislatore. 

Tale dibattito ha perso rilievo dopo la modifica dell’art. 34.1.c. c.p.a. del 2012: l’azione di adempi-
mento risulta prevista in termini inequivocabili. 

L’assetto delle azioni esperibili va definito tenendo conto del principio (34.2.) per cui in nessun
caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Il
ricorso al giudice non ha carattere preventivo. 


Per l’esecuzione esiste invece il giudizio di ottemperanza, diverso da quello civile di esecuzione
forzata: non è necessario un titolo esecutivo e quindi neppure che la sentenza sia di condanna. Ha
anche delle modalità di attuazione specifiche: inerisce alla giurisdizione di merito e consente un in-
tervento tipicamente sostitutivo del giudice rispetto all’amministrazione. 


Nei giudizi a tutela degli interessi, l’azione costitutiva si risolve nell’impugnazione del provvedi-
mento lesivo: con essa viene richiesto il suo annullamento. Nei casi di giurisdizione di merito può

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essere richiesta una sentenza costitutiva, che si risolve in un intervento sostitutivo del giudice. Pe-
raltro (34.2.) il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe potu-
to impugnare con l’azione di annullamento. La contestazione della legittimità di un provv. può esse-
re svolta solo con un’azione costitutiva, se è ammessa un’impugnazione non è consentita l’azione di
mero accertamento.


Il codice ammette anche un’azione diretta a ottenere una pronuncia del giudice che impone di ema-
nare un provvedimento (ha rilievo nel giudizio sul silenzio). 


Per i giudizi a tutela di diritti soggettivi, il codice contempla un’azione di condanna per l’adempi-
mento delle obbligazioni. E’ ammessa, anche se non contemplata, un’azione di accertamento del
diritto. 

E la giuri riconosce che nel processo amm. devono ritenersi esperibili tutte le azioni, di accertamen-
to, costitutive e di condanna che sono ammesse nel processo civile a tutela dei diritti omologhi. 


Nel processo amm. è anche ammesso il cumulo di domande connesse. L’errore della parte nella
qualificazione dell’azione proposta non comporta alcuna particolare conseguenza: la qualificazione
è demandata al giudice, per il principio “iura novit curia”.

Azione di annullamento: 

Tutela costitutiva centrale del processo amministrativo. Solo in alcuni casi è ammessa anche la ri-
forma del provvedimento annullato. 

Ls domanda va proposta entro 60 gg. 

L’azione di annullamento ha caratteri identici anche quando sia contestato il silenzio-assenso. 

Essa ha carattere generale: è sempre ammessa, ogni qualvolta assume rilievo un provvedimento le-
sivo dell’amministrazione. 

Ha anche carattere di necessità: carattere confermato all’art. 34.2. che però indica anche delle ecce-
zioni (es: tutela risarcitoria degli interessi legittimi: prima era condizione essenziale l’annullame-
nto per la c.d. pregiudizialità amministrativa). 

Diversi sono i dubbi su questa azione. Per esempio l’annullamento non è tutela infungibile: potreb-
be essere raggiunto anche con l’annullamento d’ufficio dell’amministrazione (che ha però caratteri
tipici).

Azione di mero accertamento (o dichiarativa):


Nel processo amm. se ne parla con riguardo a vertenze per diritti soggettivi nelle materie di giuri-
sdizione esclusiva (E’ ESCLUSA NEI CONFRONTI DEGLI INTERESSI LEGITTIMI QUANDO
SIA POSSIBILE L’IMPUGNAZIONE DI UN PROVVEDIMENTO!). 

Il c.p.a. non la contempla e si limita a prevedere un’azione per la declaratoria della nullità degli atti
amm. (31.4). L’ammissibilità di tale azione si ricava dai principi generali. 

Non è soggetta al termine di 60gg e può avere ad oggetto diritti patrimoniali e non. 

Nelle vertenze con l’amm. si deve considerare anche il principio per cui l’amm. è sempre tenuta a
conformarsi al giudicato: quindi è tenuta ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto espres-
sa nella sentenza (anche dichiarativa). 

Nel caso di inosservanza del dovere dell’amm. di conformarsi, è esperibile il giudizio di ottempe-
ranza.

Un’azione di accertamento deve ammettersi quando la vertenza abbia ad oggetto un provv. nullo
(non vi è qui spazio per un’azione costitutiva). 

Il codice ha introdotto disciplina specifica dell’azione per accertamento della nullità di un atto, per

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tutti i casi di competenza del giudice amm. 



Il ricorso va proposto entro 180gg (dal momento ex art. 41.2). Questa previsione non si applica alla
deduzione della nullità dell’atto per elusione o violazione del giudicato, che è oggetto del giudizio
di ottemperanza. 

La decorrenza non ha rilessi sull’efficacia dell’atto, perché il provv. nullo è improduttivo di effetti
giuridici. Quindi la nullità è sempre rilevabile d’ufficio.

L’azione di condanna:
L’azione di condanna fu introdotta dalla legge istitutiva dei Tar. La legge ammetteva una sentenza
di condanna soltanto nei casi di giurisdizione esclusiva ed esclusivamente per il pagamento di
somme di denaro dovute dall’amministrazione. 

Il codice non contempla tale limitazione, quindi si deve ritenere che nelle materie di giurisdizione
esclusiva, l’azione di condanna possa essere proposta anche dall’amministrazione. 

La legge Tar limitava la condanna all’adempimento delle sole obbligazioni pecuniarie. Ma il citta-
dino può essere titolare anche di obbligazioni diverse (es: diritto alla restituzione di un immobile
illegalmente occupato dall’amm.). 

Il c.p.a. attribuisce rilievo al contenuto pecuniario dell’obbligazione per il rilascio della formula
esecutiva e della esperibilità dell’esecuzione forzata: questo non significa che negli altri casi non
possa ammettersi sentenza di condanna. E appare discutibile la scelta di non consentire anche in
questi casi un’esecuzione forzata nelle forme del c.p.c. 

Nel c.p.a. (30.1.) la condanna oggi non risulta limitata né alle pronunce contro l’amministrazione,
né a quelle a contenuto pecuniario.

Nella giurisdizione di legittimità la condanna all’adempimento di obbligazioni è ammessa solo per
il risarcimento dei danni per lesione di interessi, ma nelle materie di giurisdizione esclusiva può ri-
guardare l’adempimento di qualsiasi obbligazione. Emerge la volontà di sottrarre alla disciplina
comune dell’esecuzione le sentenze di condanna a prestazioni non pecuniarie e di riservarle al giu-
dice amm. con il giudizio d’ottemperanza. 


Attenzione particolare è riservata all’azione di condanna nelle vertenze risarcitorie (30 c.p.a.). 

La domanda di risarcimento può avere ad oggetto, oltre al risarcimento per equivalente, anche il
risarcimento in forma specifica. 

Il riferimento chiaro al risarcimento del danno e all’art. 2058 consente di superare la tesi prima dif-
fusa secondo cui con l’istituto in esame sarebbe stata introdotta una tutela “specifica” degli interes-
si, soprattuto nel caso di c.d. interessi pretensivi. Essa poteva portare il giudice a costringere
l’amministrazione a emanare un certo atto e la tutela finiva col diventare più sostitutiva che risarci-
toria. 

Rapporti tra tutela impugnatoria e risarcitoria: fra domanda di annullamento dell’atto e di risarci-
mento dei danni provocati da esso. 

Prima del codice vigeva la teoria della c.d. pregiudizialità amministrativa: la domanda di risarci-
mento era accoglibile solo se fosse stato impugnato e annullato l’atto. 

Oggi il codice ammette l’autonomia della domanda di risarcimento, che però deve essere proposta
entro un certo termine (120gg) che nel rito civile non c’è e decorre dal momento in cui è verificato
il fatto o, nel caso di danno derivante da un provv., dalla conoscenza dello stesso. 

Se il provv. sia stato impugnato, la domanda risarcitorie può essere formulata nel corso del giudizio
o dopo l’annullamento (fino a 120gg dal passaggio in giudicato). 

Per valutare il rapporto tra le due tutele si deve guardare anche ai criteri dettati dal codice per la li-
quidazione del danno: il codice esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare

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usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti. L’im-
pugnazione può quindi incidere sulla misura del risarcimento dovuto (previsione molto discussa).

Il codice considera una azione di condanna anche la domanda al giudice di ordinare all’amm. il rila-
scio di un provvedimento.

La tutela nei confronti del silenzio: il c.d. silenzio è la situazione che si verifica quando un’amm.,
nel termine prescritto, non abbia assunto alcun provv. 

Condizione essenziale è la configurabilità di un dovere di provvedere: chi agisce deve vantare una
posizione differenziata e qualificata rispetto al potere amministrativo. 

In passato la giuri sosteneva che il silenzio si formasse una volta decorsi 60gg dalla presentazione
di una richiesta e ulteriori 30gg dalla successiva notifica di una diffida all’amm. Il codice prevede
invece che il silenzio si formi alla scadenza del termine stabilito, senza alcuna diffida. 

In origine il consiglio aveva assimilato il silenzio a un provv. negativo (silenzio-rifiuto). Oggi que-
sta tesi è stata superata. 

L’azione ha assunto un carattere per certi versi preventivo: non è intervenuto ancora alcun provv.
ma è configurabile una lesione di interesse legittimo (la lesione c’è già stata). 

Tale giudizio è stato ricondotto ad un’azione dichiarativa, la tutela poteva ammettersi solo nelle
forme di un’azione di accertamento (non vi era alcun provv. da annullare). 

Dalla legge 205/2000 ha assunto caratteri nuovi. In base al codice non è soggetto al termine di 60gg
e può essere proposto finché l’amm. non provvede, purché entro un anno dalla scadenza del termine
per l’ultimazione del procedimento. 

Il giudizio verte sull’accertamento del dovere dell’amm. di provvedere e sul suo inadempimento ma
non si conclude qui. Il giudice, se accoglie il ricorso, ordina all’amm. di provvedere. L’ordine può
anche avere contenuto specifico (non solo generico), cioè di rilasciare un dato provv. 

Il giudice non può sostituire le proprie valutazioni a quelle che la legge demanda alla discrezionalità
amministrativa, di conseguenza l’ordine può intervenire solo rispetto a profili vincolati dell’azione
amm. Il codice identifica anche come ulteriore limite la necessità di adempimenti istruttori che sia-
no riservanti all’amm. 

La disciplina dettata dal codice per la tutela verso il silenzio si applica anche “negli altri casi previ-
sti dalla legge”: cioè la segnalazione certificata di inizio attività.

Nei confronti della segnalazione non è ammessa alcuna impugnazione (“non costituiscono provv.
taciti direttamente impugnabili). Il terzo interessato, non può che sollecitare l’amm. a verificare la
regolarità della segnalazione e nel caso di inerzia ricorrere con le modalità del silenzio. 

Una giuri sostiene che l’azione potrebbe essere proposta anche prima della scadenza del termine per
le verifiche dell’amm., quando l’intervento dell’amm. abbia carattere vincolato, per ottenere dal
giudice una pronuncia a cui non possano essere opposti margini di discrezionalità amm.

Azione di adempimento: chi impugna provv. col quale l’amm. abbia respinto la sua istanza, può
chiederne non solo l’annullamento ma anche il rilascio dal giudice dell’ordine di emettere il provv.
illegittimamente negato. 

Tale azione ha carattere accessorio: deve essere chiesto prima l’annullamento. Il codice richiede che
le due azioni siano contestuali. 

In base ai caratteri del provv. richiesto, va valutata anche la necessità di evocare in giudizio i c.d.
controintressati. 

La condanna a rilasciare il provv. può ammettersi solo quando il giudice abbia potuto verificare che
l’amm. avrebbe dovuto provvedere al suo rilascio (valgono i limiti esaminati per il silenzio, correla-
ti alla garanzia della discrezionalità amm. e alla riserva all’amm. di determinate indagini tecniche).

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L’azione a tutela del diritto d’accesso ai documenti amministrativi: introdotta nel 1990 qualora
l’amm. non risponda o neghi l’accesso. Il giudice, se accoglie il ricorso, ordina di esibire il docu-
mento (116 c.p.a.) —> ordine specifico. 

Il giudizio concerne direttamente il diritto del cittadino ad accedere al documento e la sussistenza
delle condizioni di legge per tale accesso. Queste controversie sono devolute alla giurisdizione
esclusiva: hanno ad oggetto un diritto. 

Va proposto entro 30gg. Il titolare di un interesse specifico alla riservatezza di un documento è con-
trointeressato nel giudizio per l’accesso a quel documento. Il ricorso deve essere notificato ad alme-
no uno dei controinteressati a pena di inammissibilità.

L’azione per l’efficienza dell’amministrazione:



Azione particolare per porre rimedio all’inefficienza dell’amministrazione e dei concessionari di
pubblici servizi. E’ un rito speciale. Il giudizio verte sulla pretesa dei cittadini al corretto svolgimen-
to di una funzione amministrativa o alla corretta erogazione di un servizio. 

L’azione può essere promossa da chi lamenti una lesione diretta, concreta e attuale dei propri inte-
ressi.

Gli inadempimenti possono riguardare sia la mancata emanazione di atti generali, sia la violazione
di obblighi stabiliti nelle carte dei servizi, sia la violazione degli standards qualitativi e economici
per un pubblico servizio. E’ necessario sempre che il corrente vanti un interesse omogeneo a quello
di una pluralità di eventi (l’interesse non deve essere suo esclusivo ma condiviso da altri). Per que-
sto è stato accostato ad una class action. Il ricorso può essere proposto anche da associazioni o co-
mitati di utenti. Le associazioni agiscono qui come rappresentanti dei propri associati, e la loro le-
gittimazione concorre con quella dei cittadini. Il ricorso deve essere preceduto dalla notifica di ap-
posita diffida all’amministrazione perché rimedi all’inefficienza. Il ricorso può essere proposto solo
dopo che siano decorsi invano 90gg dalla notifica, ed entro 1 anno da tale scadenza. 

La presentazione del ricorso è sottoposta a particolari forme di pubblicità. Il giudice, se accoglie la
domanda, ordina all’amm. di porre rimedio entro un congruo termine. Il giudice non può disporre
alcun risarcimento del danno e non può adottare misure che possano comportare nuovi e maggiori
oneri per la finanza pubblica. 

La concreta applicazione della disciplina è subordinata ad alcuni decreti del Presidente del consi-
glio, mai emanati. E’ stato sostenuto che l’azione sarebbe esperibile già oggi nel casi in cui non sia-
no necessari dei decreti attuativi (es: nel caso in cui l’amm. avrebbe dovuto emanare atti generali
con scadenza stabilite per legge).

X. ELEMENTI PRELIMINARI PER LO STUDIO DEL PROCESSO AMM.

Giurisdizione amministrativa: Tar (1grado) + Consiglio di stato e Consiglio di giustizia amministra-


tiva per la Regione siciliana (2grado). 

I Tar sono istituiti in ogni regione e hanno sede nei rispettivi capoluoghi. In otto regioni sono anche
istituite sezioni distaccate che hanno sede in un capoluogo di provincia. 

In Trentino-Alto Adige c’è un Tar con sede a Trento e una sezione autonoma a Bolzano. Alla sezio-
ne autonoma sono devolute l’impugnazione di provvedimenti lesivi del principio di parità tra i
gruppi linguistici della provincia e la procedura di approvazione dei bilanci regionali e provinciali,
nell’ipotesi dell’art. 84 statuto speciale e le impugnazioni di provvedimenti concernenti la maggiore
rappresentatività di associazioni sindacali tra i lavoratori appartenenti ai gruppi linguistici tedesco e
ladino (l’incompetenza del Tar Trento è in questi casi rilevabile anche d’ufficio). Negli stessi casi la
sezione di Bolzano è giudice in unico grado: la sua pronuncia non è soggetta ad alcuna impugnati-

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va. Le altre pronunce sono impugnabili davanti al consiglio di stato e nel collegio giudicante deve
far parte almeno un consigliere appartenente al gruppo di lingua tedesca della provincia di Bolzano.

Criteri generali della competenza tra i Tar (art. 13 c.p.a.). 



1) Sede dell’organo che ha emanato l’atto impugnato. 

2) Efficacia dell’atto: per non cumulare sul Tar Lazio un carico eccessivo, se gli effetti diretti del-
l’atto sono limitati ad una sola regione o parte di essa, è competente il Tar nella cui circoscrizione si
producono tali effetti anche se l’atto è stato emanato da organi dello stato o di enti pubblici che
hanno sede in altre circoscrizioni. Gli stessi criteri sono estesi alle controversie concernenti accordi
o comportamenti di p.a. 

3) negli altri casi è competente il Tar Lazio: se sono impugnati atti statali; e il Tar nella cui circo-
scrizione ha sede l’ente se sono impugnati atti di altre amm. (conferma il criterio della sede). 

4) Materia di pubblico impiego: il Tar nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio del pubblico dipen-
dente (c.d. foro del pubblico impiego). 


I criteri lasciano spazio ad incertezze, rese gravi dal fatto che la competenza territoriale è inderoga-
bile. 

Per il criterio dell’efficacia dell’atto, il codice dà rilievo agli effetti propri e diretti dell’atto e non a
quelli indiretti. Il criterio dell’efficacia è ritenuto applicabile nel caso di impugnazione di atti di enti
locali o di organi periferici dello stato. Il criterio del foro del pubblico impiego è stato ritenuto spe-
ciale e prevalente rispetto agli altri (non se l’atto impugnato è diretto a una pluralità di dipendenti
con sedi di esercizio comprese nelle circoscrizioni di più Tar —> è competente il Tar Lazio). 

Nel caso di ricorso proposto da più ricorrenti (cumulo soggettivo), la competenza del Tar in base al
criterio dell’efficacia o del pubblico impiego presuppone che per tutti i ricorrenti l’atto esaurisca la
sua efficacia nell’ambito della circoscrizione del Tar o che tutti i ricorrenti prestino servizio presso
uffici con sedi comprese nella circoscrizione di quel Tar. 

Più complesso il caso del ricorso contro atti connessi (c.d. cumulo oggettivo). Il codice all’art.
13.4bis considera solo il ricorso contro due atti di cui il primo sia presupposto e l’altro sia atto ap-
plicativo. In questo caso il ricorso va diretto al Tar competente per l’impugnazione dell’atto da cui
deriva l’interesse a ricorrere (di solito quello applicativo). Se l’atto presupposto è normativo o gene-
rale, la competenza va determinata secondo le regole per l’impugnazione di tale atto (perchè il suo
annullamento comporta in genere effetti più ampi).
Com riferimento agli altri casi la competenza è problematica. Di recente la giuri ha sostenuto che
anche la causa accessoria sarebbe attratta nella competenza del giudice della causa principale. 

Infine se il cumulo oggettivo si verifica dopo l’impugnazione successiva di atti sopravvenuti, resta
la competenza del giudice competente rispetto all’impugnazione del primo atto, salvo che non si
configuri rispetto agli altri atti la competenza funzionale di altro Tar. 

Il codice ai fini della competenza territoriale per le vertenze di giurisdizione esclusiva, disciplina
solo i giudizi nel pubblico impiego. 

Prima del codice, parte della dottrina aveva proposto che sui diritti si dovesse fare riferimento alla
sede dell’amm. debitrice. Dopo il codice, na giuri sostiene che dovrebbe darsi rilievo al luogo in cui
l’obbligazione avrebbe dovuto essere adempiuta.

Per le vertenze risarcitorie per lesione di interessi sembra consolidarsi la soluzione secondo cui sa-
rebbe competente lo stesso Tar cui spetterebbe decidere il ricorso sul silenzio o per l’annullamento
del provv. lesivo. 

Le regole sulla competenza territoriale hanno carattere inderogabile: la loro violazione può essere
rilevata anche d’ufficio e può costituire motivo d’appello. Quando il Tar dichiara incompetenza si
pronuncia con ordinanza e indica anche il Tar competente, se la causa è riassunta tempestivamente

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non matura alcuna decadenza (translatio iudicii). 



Oggi l’incompetenza può essere rilevate dal Tar finché la causa non è decisa in primo grado. Ecco
perché la sua verifica è preliminare a qualsiasi pronuncia cautelare. Tuttavia per evitare vuoti, le
misure cautelari disposte dal Tar incompetente conservano efficacia per 30gg dalla pubblicazione
dell’ordinanza del Tar che dichiara tale incompetenza. 

I rapporti tra Tar con sede nel capoluogo di rigore e i Tar nelle sede staccate non danno luogo a que-
stioni di competenza: devono essere sollevate dalle parti entro termini perentori e risolte dal presi-
dente del Tar regionale.
Le parti diverse dal ricorrente possono eccepire l’incompetenza nei termini fissati per la costituzio-
ne in giudizio. L’eccezione viene trattata con procedura accelerata (rito camerale). 

L’ordinanza del Tar che si pronuncia sulla competenza (in sede cautelare o per eccezione) può esse-
re impugnata con regolamento di competenza. Esso è diretto al consiglio di stato e soggetto a pro-
cedura accelerata. Il consiglio decide con ordinanza, vincolante per i tar, dove indica quale sia quel-
lo competente. 

Se invece il tar si pronuncia all’esito del primo grado, l’ordinanza è soggetto ad appello. 

Ma se la parte abbia riassunto il giudizio davanti al Tar competente, il secondo Tar non è vincolato
dall’ordinanza del primo… ma se si ritiene incompetente deve sollevare il regolamento, dovendo
comunque provvedere sulle istanze cautelari. 


Le ipotesi di competenza funzionale (art. 14 c.p.a.): la competenza territoriale qui si fonda su nor-
me speciali che prevalgono sui normali criteri. In questo caso la ripartizione tra sede regionale e
staccata è considerato questione di competenza. 

Questi casi rispecchiano la tendenza di riservare al Tar Lazio varie controversie che coinvolgono
interessi generali (es: espulsione di stranieri per motivi di sicurezza) o di particolare delicatezza per
gli interessi coinvolti.

Questi casi attribuiscono al Tar Lazio un ruolo di preminenza. La Corte cost. ha concluso che ogni
deroga di questo tipo debba però rispondere a una giustificazione apprezzabile. 

Altri casi di competenza funzionale sono rappresentati: competenza del Tar Lombardia per i ricorsi
proposti contro i provv. dell’autorità per l’energia elettrica e il gas; dalla competenza territoriale del
giudice dell’ottemperanza e dalla competenza territoriale per i giudizi abbreviati ex art. 119 c.p.a. 

Il codice qualifica come “funzionale” qualsiasi altra ipotesi di competenza assegnata dalla legge a
un Tar in deroga ai criteri generali. 

Nel caso del c.d. cumulo oggettivo la competenza funzione prevale.

Il Consiglio di Stato: funzioni giurisdizionali (quarta, quinta e sesta sezione) e funzioni consultive
(terza sezione). Oggi anche la terza sezione ha dei compiti giurisdizionali. 

Il compito più importante è quello di essere giudice d’appello per le pronunce del Tar. Se la que-
stione può dar luogo a contrasti o è di particolare importanza, può essere rimessa all’adunanza ple-
naria, costituita da componenti delle diverse sezioni giurisdizionali e che ha funzione nomofilattica.

Per le sentenze del Tar Sicilia, l’appello va proposto al Consiglio di giustizia amministrativa per la
regione siciliana. Esso è organo equiordinato rispetto al consiglio di stato. Un utile strumento di
coordinamento tra i due è la possibilità riconosciuta anche al consiglio di giustizia amministrativa di
rimettere all’adunanza plenaria i ricorsi che abbiano o possano dar luogo a contrasti. Anche gli
eventuali conflitti di competenza tra il consiglio di giustizia e quello distato sono decisi dall’adu-
nanza plenaria.

Le parti necessarie: la garanzia del contraddittorio rispetto a queste costituisce condizione di vali-
dità della sentenza. In primo grado esse sono: ricorrente; amministrazione resistente e controinteres-

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sati (titolari di interesse qualificato che può essere pregiudicato dal ricorso e su cui può avere inci-
denza diretta il giudicato). Le altre parti possono essere titolari solo di un interesse diverso, che le
legittima solo a intervenire. 

Nei casi in cui nel processo civile si potrebbe parlare di litisconsorti necessari, la giurisprudenza
affronta il tema nel processo civile con la stessa nozione di controinteressati (titolari di un interesse
qualificato contrario).
Il ricorrente fa valere un proprio interesse o un diritto soggettivo. L’interesse identifica la posizione
soggettiva su cui verte il giudizio. L’introduzione del giudizio dipende da un atto di sua iniziativa: il
ricorso. Il ricorrente può anche rinunciare al ricorso, senza che le altre parti possano opporsi, salvo
il caso che abbiano interesse alla prosecuzione. Il ricorso può essere proposto anche da più soggetti
congiuntamente (ricorso collettivo), purché abbiano posizioni omogenee. 

L’amministrazione che ha emanato l’atto impugnato, o rispetto alla quale è maturato il “silenzio” o
nei cui confronti viene fatto valere il diritto, è parte necessaria. Amministrazione= ente pubblico
(nel caso di amministrazione statale —> il ministero). 

L’amministrazione è parte, soggetta alle regole del processo, senza immunità o privilegi. Il giudizio
inerisce a un suo interesse: quello di mantenere l’atto impugnato. 

I controinteressati sono i soggetti ai quali l’atto impugnato conferisce utilità specifica. Sono titolari
di un interesse alla conservazione dello stesso atto. 

Nel caso ve ne sia più di uno, il ricorso è ammissibile anche se notificato solo a uno; nei confronti
degli altri deve essere effettuata una integrazione del contraddittorio, nei tempi e modalità disposti
dal Tar, sempre che essi non siano già intervenuti spontaneamente. Essi hanno una posizione sim-
metrica rispetto al ricorrente (= parità di trattamento ai fini dell’applicazione dei principi costituzio-
nali sul diritto d’azione e difesa).

Essi possono quindi proporre ricorso incidentale con cui proporre censure nei confronti del provv.
impugnato dal ricorrente principale o contro atti presupposti.
Per la loro identificazione non è sufficiente il requisito rappresentato dall’attribuzione di una utilità
da parte del provvedimento. Serve anche un requisito di ordine formale: essi devono essere identifi-
cati o facilmente identificabili alla stregua dell’atto stesso. 

I controinteressati non identificati (c.d. controinteressati sostanziali) possono intervenire e proporre
ogni difesa ammessa e anche il ricorso incidentalee. Il giudice può anche ordinare la loro chiamata
(c.d. intervento iussu iudicis). E possono impugnare la sentenza con l’opposizione di terzo. 

Nelle vertenze in tema di diritti (giuri esclusiva) possono presentarsi situazioni analoghe a quelle
che nel processo civile comportano un litisconsorzio necessario —> esse sono parti necessarie an-
che nel processo amm.

Le parti non necessarie: il loro ingresso avviene con la notifica di un atto di intervento in giudizio.
“Chiunque vi abbia interesse può intervenire in giudizio” (28.2). 

Prima del codice la giuri escludeva che potessero partecipare al giudizio i cointeressati (titolari di
un interesse analogo al ricorrente). Essi avrebbero infatti potuto impugnare l’atto autonomamente (e
entrando nel giudizio avrebbero potuto eludere il termine di decadenza per l’impugnazione). La giu-
risprudenza escludeva per gli stessi anche un intervento adesivo. 

Il modello differente, accolto dal codice, assegna rilievo alla circostanza che il soggetto “non sia
decaduto dall’esercizio delle relative azioni” (possono intervenire prima della scadenza del termine
per il loro ricorso principale): il loro intervento dovrebbe essere di tipo litisconsortile. Naturalmente
accettano lo stato e il grado in cui il giudizio si trova. 

La prima giuri dopo il codice privilegia la continuità con le soluzioni pre codice e sostiene che si
configuri un’alternativa secca tra legittimazione a proporre ricorso principale e legittimazione a in-
tervenire.


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Rispetto agli altri soggetti interessati, le soluzioni della giuri sono state conformate nel codice. Si
ammette la partecipazione per chi subisca gli effetti del provvedimento impugnato solo in via indi-
retta. L’intervento è ammesso così a tutela di un interesse dipendente. Si discute se a questi fini sia
sufficiente un interesse semplice o di fatto (ma così entrerebbero anche degli interessi non qualifica-
ti. La giurisprudenza tende ad ammetterli ma in realtà nei casi in cui li ha ammessi sembra si tratti
comunque di interessi qualificati solo di ordine diverso rispetto a quello fatto valere nel giudizio). 

In questo caso la giurisprudenza ammette un intervento adesivo dipendente. Il soggetto che inter-
viene a favore del ricorrente (c.d. interventore ad adiuvandum) può solo introdurre argomenti a
sostegno dei motivi del ricorrente. Il soggetto che interviene in posizione dipendente da quella della
parte resistente o di un controinteressato (interventore ad opponendum) non incontra particolari
limitazioni: possibile anche se il controinteressato o il resistente non si siano costituiti in giudizio.
Possono proporre tale ultimo intervento anche i soggetti titolare di un interesse giuridico autonomo
alla conservazione dell’atto, diversi dai controinteressati (soggetti direttamente interessati ma a cui
l’atto non assegna una specifica utilità). Questi hanno uno status particolare: anche se non erano
parti necessarie in primo grado possono impugnare la sentenza a loro sfavorevole.

Per la capacità processuale vigono i principi del codice civile. 



Le persone giuridiche stanno in giudizio a mezzo dei legali rappresentanti. Spesso il rappresentante
può stare in giudizio solo e autorizzato da altro organo dell’ente, cui spetta decidere se l’ente debba
agire o resistere in giudizio. La delibera che autorizza può intervenire in un momento successivo
alla costituzione (al più tardi all’udienza di discussione), rileverebbe come condizione di efficacia.

Nel processo amm. è obbligatorio il patrocinio di un abbonato (solo in ipotesi minori la parte può
stare in giudizio personalmente). Nel giudizio davanti al consiglio di stato non può mai stare in giu-
dizio personalmente e va assistito da avvocato abilitato al patrocinio presso le giurisdizioni superio-
ri. La procura lo abilita anche al ricorso incidentale e a proporre i motivi aggiunti, ma non alla ri-
nuncia. 

Per la procura speciale valgono le regole del c.p.c.

Principi generali del processo: il processo amm. è soggetto al principio della domanda. 

> il giudice non può esercitare d’ufficio le sue funzioni: esse presuppongono un ricorso. 

> il giudice si pronuncia solo sulla domanda proposta: divieto di ultrapetizione (il giudice non pro-
nuncia ultrapetita: oltre i limiti della domanda) e di pronuncia sulle eccezioni riservate dalla legge
alle parti (eccezioni in senso stretto). 

In materia di contratti pubblici in alcuni casi il codice assegna al giudice poteri esercitabili d’ufficio
(121-123). 

Le eccezioni di rito solo in alcuni casi sono riservate alle parti. Mentre quelle di merito sono assog-
gettate alla disciplina loro propria in base al diritto sostanziale. 

> diritto della parte di disporre della propria domanda: il ricorrente mantiene la disponibilità dell’a-
zione. E vi può rinunciare, le altre parti possono opporsi solo se hanno interesse all prosecuzione
(84).
Vige anche il principio del contraddittorio: il giudice non si può pronunciare sulla domanda, se pri-
ma non sia stato integrato il contraddittorio rispetto a tutte le parti necessarie del giudizio. 

Il giudice amm. deve ordinare al ricorrente di integrare il contraddittorio con la notifica del ricorso
agli altri controinteressati, laddove sia necessario. 

Per esigenze di bilanciamento con la necessità di una celere definizione del giudizio, nel giudizio di
1 grado e d’appello, l’integrazione non è necessaria nei casi in cui il ricorso sia manifestamente irri-
cevibile, inammissibile o infondato. 


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Il contraddittorio inoltre deve essere assicurato in modo pieno, oltre che ai fini della decisione sul
ricorso anche ai fini ella pronuncia sull’istanza cautelare. Possono essere però concesse misure cau-
telari provvisorie, per evitare il pregiudizio delle esigenze di urgenza proprie della tutela cautelare. 

Il giudice se ritiene di adottare una decisione del ricorso sulla base di una questione rilevata d’uffi-
cio, deve sottoporla previamente alle parti (divieto di sentenze della terza via). 

Lo svolgimento del processo è assoggettato ad un impulso di parte: depositato il ricorso, la decisio-
ne può intervenire solo segna delle parti costituite abbia fissato l’istanza per la fissazione dell’u-
dienza di discussione. Se l’istanza non è presentata entro un anno dal deposito matura la perenzio-
ne e va dichiarata l’estinzione del giudizio. L’istanza deve essere rinnovata nel caso di cancellazio-
ne della causa dal ruolo, mentre non è richiesta per i giudizi assoggettati al c.d. rito camerale.

Se il giudizio non è stato definito dopo 5 anni dal deposito del ricorso, è necessario un nuovo atto
d’impulso. La segreteria comunica apposito avviso al ricorrente, se questi ha ancora interesse, entro
180gg deve depositare nuova istanza di fissazione dell’udienza, altrimenti il giudizio si estingue per
perenzione.

Il rapporto col processo civile: in vari casi il c.p.a. rinvia alle disposizioni del c.p.c. (es: regola-
mento di giurisdizione, art. 10; cause di astensione e ricusazione del giudice 17 e 18…). 

L’art. 39 introduce un rinvio più generale: le disposizioni del codice di procedura civile si applica-
no al processo amministrativo “per quanto non disposto dal presente codice” e “in quanto compati-
bili o espressione di principi generali” (c.d. rinvio esterno). 

Difficile capire l’ampiezza di tale articolo, ma la lacunosità della disciplina amministrativa compor-
ta che spesso il rinvio sia necessario (es: per la tutela dei diritti in materia di giuri esclusiva). 

Parte della dottrina prima del codice sosteneva che le norme del c.p.c. avrebbero carattere generale,
e quelle del c.p.a. carattere speciale. In realtà è prevalsa la convinzione che il rinvio alla norma civi-
listica non possa operarsi indiscriminatamente, ma richiedesse una valutazione di compatibilità,

Il processo amministrativo costituisce un sistema processuale autonomo rispetto a quello civile. 

Solo quando le regole del c.p.c. riflettono principi e istituti che sono accolti nei medesimi termini
anche nel processo amm. allora è corretto fare riferimento ad esse. Il riferimento non è tanto a di-
sposizioni del c.p.c., quando ad istituti di cui sia stata riconosciuta la comunanza rispetto ai due or-
dini e che trovano però disciplina nel c.p.c. Non si deve rinviare indiscriminatamente al c.p.c. ogni
volta che vi è una lacuna. Per esempio in tema di diritti, il c.p.a. ha dato spazio anche a degli istituti
specifici (circostanza che non si può sottovalutare).

XI. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO

Introduzione: il secondo libro del c.p.a. è dedicato al giudizio di primo grado. Viene dettata una
disciplina di carattere generale che, in base all’art. 38 c.p.a. (c.d. rinvio interno), per tutto quanto
non diversamente disposto dal codice, vale anche per i giudizio d’impugnazione, i riti speciali e il
giudizio d’ottemperanza.
Il giudizio avanti al Tar è introdotto con la notifica di un ricorso. 

Contenuti necessari del ricorso (40): organo giurisdizionale; generalità del ricorrente, del suo difen-
sore e delle altre parti necessarie; oggetto della domanda; atto impugnato; esposizione sommaria dei
fatti e dei motivi specifici su cui si fonda la domanda; i mezzi di prova e i provvedimenti chiesti al
giudice. Deve essere sottoscritto: il ricorso è nullo (44) in caso di difetto di sottoscrizione e di incer-
tezza assoluta sulle persone e sull’oggetto della domanda, tale nullità è rilevabile anche d’ufficio.
Per le altre irregolarità, il giudice può assegnare un termine alla parte per rinnovare l’atto. 

Nell’azione di annullamento, la domanda è identificata dalla richiesta di annullamento di un certo
atto in relazione alle censure proposte. Le censure sono motivi del ricorso. Il giudice può accertare

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l’illegittimità dell’atto solo in relazione ai vizi dedotti. 



Che cosa è il vizio? In genere si fa riferimento a uno dei tre ordini tradizionali di vizi richiamati al-
l’art. 21 octies (legge 241/1990): incompetenza; violazione di legge; eccesso di potere.

Ai fini della identificazione dei motivi, per vizio va inteso il profilo specifico in cui sia storicamente
concretato il contrasto tra l’atto impugnato e l’ordinamento (es: per la violazione di legge deve esse-
re identificata la norma violata; per l’incompetenza in cui viene identificato un certo organo compe-
tente e poi risulta essere competente un terzo organo, il vizio sussiste comunque, anche se il ricor-
rente aveva individuato l’organo sbagliato come competente). 

Il vizio deve essere dedotto in modo chiaro: deve essere oggettivamente identificato nei suoi ele-
menti concreti. Non ha rilevanza decisiva un errore sulla qualificazione del vizio. 

Il rapporto tra la domanda di annullamento e la singola censura è stato oggetto di letture diverse: 

> tesi che danno rilievo all’atto di cui si chiede l’annullamento (quando c’è un solo atto, anche se ci
sono diverse censure, la domanda sarebbe una). 

> tesi che danno rilievo alle censure (pluralità di domande se ci sono più censure). 

Alcune disposizioni accolgono la prima tesi e su questa base il consiglio di stato ha concluso che il
potere della parte di disporre della domanda comporta anche la possibilità, se sia stato proposto ri-
corso contro più provv., di istituire un ordine vincolante per l’esame dei provv. 

E’ stato discusso se anche l’ordine delle censure proposte potesse vincolare il giudice. La giuri re-
centemente ha riconosciuto che la parte può graduare le censure secondo l’ordine che ritiene più
conveniente, dichiarandolo in modo esplicito. Ha però precisato che, indipendentemente da ogni
graduazione, alcune censure avrebbero comunque la precedenza (in particolare l’incompetenza). 

L’individuazione dell’oggetto della domanda e dei motivi deve essere adattata all’azione esperita.
ES: nell’azione di adempimento, quando il cittadino chiede di provvedere secondo un certo ordine,
deve dar conto anche delle condizioni necessarie per l’emanazione del provv. 

Quando la controversia verte su un diritto soggettivo, questo deve essere identificato e nel caso dei
diritti c.d. eterodeterminati, anche il titolo o fatto costitutivo del diritto.

Le parti devono redigere i loro atti in maniera chiara e sintetica.

Il ricorso per l’annullamento deve essere notificato all’amm. che lo ha emanato (presso l’abbicatura
dello stato nel cui distretto ha sede il tar competente) e a almeno uno dei controinteressati, entro
60gg.

Il termine perentorio di 60gg riflette l’esigenza di certezza nelle situazioni giuridiche per i cittadini
e l’amm. 

Il termine decorre dalla comunicazione/notificazione dell’atto amm. per i diretti destinatari; dalla
pubblicazione per i non diretti interessati o dalla sua piena conoscenza (basta quella dei contenuti
essenziali dell’atto secondo la giuri maggioritaria).
La nazione di piena conoscenza non appare coerente con la legge 7 agosto 1990, n. 241. La legge
infatti ribadisce il dovere per l’amm. di comunicare ciascun provv. ai cittadini che ne siano specifici
destinatari e impone anche di porre a disposizione del cittadino il testo dell’atto lesivo di un suo in-
teresse. La legge assicura quindi una conoscenza effettiva, nel suo testo integrale.
Per questo parte della giuri si era orientata nel senso che una conoscenza generica non fosse suffi-
ciente.
In passato erano state espresse perplessità in merito alla possibilità per il giudice di rilevare d’uffi-
cio la piena conoscenza: il codice ha oserà confermato che la tardività può così essere rilevata
(35.1). Il giudice può rilevarla solo quando emerga dagli atti, mentre a carico della parte che ne ab-
bia interesse graverebbe l’onere di provare la tardività del ricorso.
Il termine per la notifica del ricorso e così ogni altro termine processuale è sospeso dal 1 al 30 ago-
sto per le c.d. ferie giudiziarie. Solo i termini concernenti le azioni cautelari non sono sospesi.

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Per i giudizi proposti a tutela dei diritti soggettivi che non comportino l’impugnazione di provvedi-
menti, non opera un termine di decadenza per il ricorso.
In passato si discuteva se la stessa logica fosse applicabile al silenzio: e così il codice ha accolto
l’impostazione per cui nel caso di silenzio il ricorso può essere proposto fintanto che dura l’inade-
mpimento (è stato introdotto un termine di un anno dalla scadenza per l’ultimazione del procedi-
mento). 

Un termine di 180gg vale per introdurre il ricorso diretto a far dichiarare la nullità di un atto.
Per la notifica degli atti il codice richiama la disciplina del c.p.c. Nel caso di nullità della notifica, la
costituzione delle parti ha effetto sanante che incontra il limite della salvezza dei diritti acquisiti an-
teriormente alla comunicazione.
Art. 44.4: ammette la rinnovazione della notifica nulla solo se il giudice ritiene che l’esito negativo
della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante (il c.p.c. non conosce tale limita-
zione). 

L’originale del ricorso, con la prova della notifica, va depositato, a pena di irricevibilità, entro 30gg
dal perfezionamento dell’ultima notifica presso la segreteria del tar adito (45). Questi adempimenti
hanno effettuati con modalità telematiche a partire dall’avvio del c.d. processo amministrativo te-
lematico. Con il deposito del ricorso si attua la costituzione in giudizio del ricorrente. 

L’amm. resistente, l’atto della costituzione, è tenuta a depositare l’atto impugnato e gli altri atti del
relativo procedimento. Il deposito del ricorso determina la pendenza del giudizio. 

Nel caso di impugnazione di un provv., l’assoggettamento della notifica del ricorso a un termine
perentorio dovrebbe comportare l’inammissibilità del ricorso, quando esso non sia stato rispettato.
In realtà si ammette che, quando l’inosservanza, sia stata determinata da errore scusabile, il giudi-
ce possa concedere la remissione in termini.

Il codice ha dato all’istituto una portata generale, accogliendo la tesi prevalente in giurisprudenza e
ha esteso la possibilità della remissione in termini anche alle inosservanza determinate da “gravi
impedimenti di fatto”.

I motivi aggiunti: la giurisprudenza ha ammesso che il ricorrente che abbia già impugnato un
provv. e solo dopo venga a conoscenza di un vizio, possa integrare il ricorso con i c.d. motivi ag-
giunti. Originariamente questi erano l’atto processuale con cui il ricorrente modificava la domanda,
facendo valere anche i vizi del provv. impugnato di cui era venuto a conoscenza dopo la notifica del
ricorso. 

Parte della giuri ritenne poi che con i motivi aggiunti, il cittadino potesse introdurre non solo ulte-
riori vizi ma anche l’impugnazione di altri provv. purché connessi (per ragioni di economia proces-
suale). 

Queste esigenze sono state recepite nel codice (43.1.): con i motivi aggiunti possono essere propo-
ste nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte e possono essere proposte domande nuove
purché connesse a quelle proposte.

Il codice esclude che di norma l’impugnazione di un atto sopravvenuto con ricorso autonomo, anzi-
ché coi motivi aggiunti, determini irregolarità processuali. Unica conseguenza è l’esigenza per il
giudice di procedere alla riunione dei ricorsi.
I motivi aggiunti devono essere notificati alle altre parti e il termine per la notifica è di 60gg dalla
conoscenza dei nuovi documenti. Entro 30gg dalla notifica i motivi aggiunti vanno depositati al Tar.

La costituzione delle altre parti e il ricorso incidentale: entro 60gg dalla notifica del ricorso,
l’amm. resistente e i controinteressati possono costituirsi depositato una memorie con le loro dife-
se e istanze istruttorie (c.d. controricorso) e i relativi documenti. 

Le parti verso cui il contraddittorio è stato integrato possono svolgere da quel momento tutte le atti-

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vità processuali opportune (non può opporsi ad esse che siano intervenute in determinate gasi del
giudizio). 

L’onere di depositare il provv. impugnato è dell’amministrazione, NON del ricorrente, anche se non
si costituisce in giudizio. Se l’amm. non provvede, il giudice ordina di procedere. 

Del deposito deve dare notizie alle parti costituite, così consente alle parti di bene a conoscenza di
vizi o atti non precedentemente noti. Il termine di 60gg per la notifica dei motivi aggiunti decorre
da tale comunicazione.
Entro 60gg dalla notifica del ricorso, le parti resistenti e i controinteressati possono anche proporre
ricorso incidentale.
Il ricorso incidentale era l’atto con il quale il controinteressato poteva impugnare lo stesso provve-
dimento già impugnato, facendo valere vizi il cui accertamento avrebbe potuto comportare, anche
nel caso di accoglimento del ricorso principale, un risultato a lui favorevole.
La giuri lo aveva esteso, riconoscendo al controinteressato la possibilità di proporlo anche per im-
pugnare un atto diverso da quello impugnato dal ricorrente principale. Il codice conferma questa
impostazione con una novità. Prima del codice il ricorso incidentale era riservato ai controinteressa-
ti, sull’argomento che l’amm. resistente, se avesse ritenuto illegittimo l’atto avrebbe potuto annul-
larlo. Il codice ora riconosce che anche le parti resistenti possano proporre ricorso incidentale (ha
senso nel caso l’atto non sia stato emanato dalla amm. resistente ma da altra e non possa quindi an-
nullarlo d’ufficio). 

Il ricorso incidentale trova fondamento nel “principio di parità delle armi” (111 C.). 

In caso di presentazione del ricasco incidentale contro atti diversi, se per tali atti è competente il Tar
Lazio oppure un altro Tar in forza di una competenza funzionale, la condizione dell’intero giudizio
è demandata a tale Tar. Altrimenti resta ferma la competenza del Tar competente per il ricorso prin-
cipiale.
Nelle controversie di giurisdizione esclusiva, la parità tra le parti è garantita anche dalla possibilità
di proporre domande riconvenzionali.

I termini stabiliti per la costituzione delle parti diverse dal ricorrente non sono ritenuti perentori:
fino all’udienza di discussione del ricorso, fermi i termini per la presentazione di documenti e di
difese.

Il principio di non contestazione (art. 64), per cui il giudice deve porre a fondamento della decisio-
ne… i fatti non specificatamente contestati dalle parti costituite, nel proc. amm. non è integrato da
alcun richiamo ai termini per la costituzione tempestiva. Le parti costituite sono gravate dall’onere
di contestare specificamente i fatti dedotti dalle altre parti (ma non c’è un termine perentorio per
farlo).
Una volta instaurato il giudizio, chi vi ha interesse può intervenire. L’intervento va proposto con
apposito atto che deve essere notificato alle altre parti e poi depositato presso il tar almeno 30 gg
prima dell’udienza. 

Prima era previsto solo l’intervento volontario, mentre oggi il codice prevede anche l’intervento
iussu iudicis in tutti i casi in cui ritenga opportuno che il processo si volga nei confronti di un terzo.
L’istruttoria: l’istruzione è l’attività del giudice diretta a conoscere i fatti rilevanti per il giudizio. 

La necessità di tale indagine è esclusa quando i fatti non siano controversi e anche per i fatti allegati
da una parte e non contestati dall’altra.
La parte non deve dare prova dei fatti non contestati. Naturalmente il giudice non ha l’obbligo di
astenersi da essi (per il p. di non contestazione) qualora essi siano smentiti da altri fatti processuali.

Nel processo amm. non vi è una fase autonoma di istruttoria. Attività istruttoria può svolgersi anche

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nel corso della trattazione della controversia davanti all’organo decidente. Diversi i profili impor-
tanti per la trattazione dell’istruttoria:
1) I fatti che possono essere allegati (enunciati) solo dalle parti.

Si distingue tra fatti principali (fatti che si identificano con la pretesa fatta valere in giudizio e
che ineriscono alla domanda e quindi alla riserva di parte) e i fatti secondari (fatti la cui dimo-
strazione consente di verificare o meno la sussistenza di quelli principali o la loro rilevanza).
Tale criterio non è pacifico. 

Nel processo amm. i fatti principali possono essere introdotti solo dalle parti: c.d. principio ella
domanda. Si discute se quelli secondari possano essere introdotti anche dal giudice. Ma prevale
l’orientamento negativo (avvallato anche dall’impostazione codicistica che identifica a carico
delle parti un vero e proprio onere della prova).
2) La prova dei fatti: vige all’art. 63.1 il principio generale sancito dall’art. 2697 c.c. sull’onere
della prova. La parte che contesta la legittimità di un provv. deve anche provare tale contesta-
zione. Alla mancata prova equivale la soccombenza. 

In passato si riteneva anche che per il principio della c.d. trattazione, fosse onere delle parti an-
che la richiesta dei mezzi di prova, che il giudice non poteva disporre d’ufficio. 

Tuttavia si riteneva anche che per il processo amm. non vigesse tale principio e che il giudice
potesse disporre ogni mezzo di prova, in base al c.d. metodo acquisitivo al quale il processo
amm. si conformerebbe. 

L’art. 64.2 vincola il giudice alle “prove proposte dalle parti” e sembra alludere così al princi-
pio ella trattazione; così anche l’art. 63.1 richiede per i provv. istruttori una istanza motivata di
parte. Ma l’art. 63 per i singoli mezzi si prova e l’art. 64.3 per la richiesta di informazioni do-
cumenti all’amm., prevedono che il giudice possa procedere anche d’ufficio (unica eccezione è
la prova testimoniale: ammessa solo su istanza di parte). 

D’altra parte questa impostazione è anche necessaria per riequilibrare il processo visto che
spesso ha a disposizioni i mezzi di prova la sola amm., per questo il giudice ha il potere officio-
so di chiedere tali documenti. Inoltre l’inadempimento al provv. istruttorio può essere conside-
rato dal giudice come elemento per accogliere la ricostruzione dei fatti proposta dal ricorrente
(64.4: il giudice può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel
corso del processo). 

E’ necessario comprendere se l’esercizio dei poteri istruttori del giudice presupponga almeno
un contributo della parte. Prima del codice secondo la giuri l’esercizio di tali poteri richiedeva
che la parte avesse fornito un principio di prova. La stessa conclusione è oggi riconosciuta dalla
giuri. 

La nozione di principio di prova: 

> ricostruzione dei fatti in termini di verosimiglianza 

> introduzione di meri argomenti di prova/generiche presunzioni 

> sufficiente l’allegazione dei fatti ad opera delle parti

A coerenza, il giudice non deve esercitare d’ufficio i suoi poteri per la prova dei fatti che siano
già nella disponibilità del ricorrente.
3) Il processo amm. si basa sul principio del libero apprezzamento del giudice: le prove sono
rimesse, quanto alla valutazione, al prudente apprezzamento del giudice. Questo comporta
l’esclusione delle prove legali (giuramento/confessione), con l’eccezione della disciplina del-
l’atto pubblico che ha l’efficacia ex art. 2700 c.c.

I provvedimenti istruttori e i singoli mezzi istruttori: alcuni studi hanno dimostrato che l’ist-
ruttoria nel nostro paese ha come obiettivo non la revisione o correzione del proc. amm. ma l’acqu-
isizione di tutti gli elementi utili per decidere. 


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Se il giudice ravvisa una inadeguatezza nell’istruttoria dell’amm., non restituisce gli atti all’amm.
ma assume le conseguenti decisioni. 

Nella giuri è anche emersa una concezione di istruttoria come verifica della coerenza e completezza
dell’istruttoria dell’amministrazione.
In particolare, se non ravvisa lacune nell’istruttoria amm. non è neppure necessario che proceda alla
verifica dei fatti e di mezzi istruttori in essa rappresentati. 

Tale conclusione non convince. Sostenere che non sia consentita al giudice una diretta cognizione
dei fatti significa escludere la tutela del cittadino.

Il codice ha introdotto una disciplina unitaria per i mezzi istruttori. I poteri istruttori del giudice si
estendono oggi a tutti i mezzi di prova previsti dal c.p.c., salvi il giuramento e l’interrogatorio for-
male. 

L’estensione dei mezzi di prova di prova dovrebbe consentire di riportare a limiti lo spazio acquisito
in passato dalle c.d. prove atipiche.
Sono confermati nel c.p.a. i tradizionali mezzi istruttori contemplati dalle leggi sul processo ammi-
nistrativo:
- Richiesta di chiarimenti: richiesta all’amministrazione di info su fatti rilevanti. Può essere indi-
rizzata anche verso un’amministrazione che sia parte in causa.
- La richiesta di documenti: può avere ad oggetto qualsiasi documento inerente alla materia del
contendere che risulti nella disponibilità dell’amministrazione. Può richiedere l’esibizione dei
documenti anche nei confronti delle altre parti e dei terzi.
- Le verificazioni: possono riguardare anche l’accertamento di fatti o situazioni complesse. Il giu-
dice può acquisire in questo modo anche gli elementi tecnici che sono necessari per un apprez-
zamento dei fatti (= consulenza tecnica). 

Prima del codice la verificazione era demandata solo all’amministrazione, spesso resistente. L’i-
stituto era quindi oggetto di critiche perché comportava il riconoscimento all’amm. di un ruolo
preminente nell’istruttoria. Questa violazione del principio di parità delle armi era ancora più
grave nella giurisprudenza di legittimità, ove era preclusa la consulenza tecnica e quindi ogni
elemento tecnico veniva acquisito con la verificazione. Alle critiche veniva replicato che l’amm.
era tenuto a adempiere in modo imparziale, ma è evidente che questa è sempre dubbia. 

Il codice ha riproposto l’istituto con alcune innovazioni. 

Il giudice ordina l’espletamento della verificazione a un organismo e questo termine ha portata
più ampia che non dovrebbe circoscriversi ai soli soggetti pubblici (ma il termine nemmeno
esclude che sia demandata ad un’amm. interessata). Il codice ha anche valorizzato la figura del
funzionario o tecnico incaricato di eseguirla: il c.d. verificatore, estendendogli le cause di in-
compatibilità e ricusazione previste dal c.p.c. per il consulente tecnico. 

Sarebbe logico allora assegnare spazio più ampio alla consulenza tecnica, espressamente contem-
plata dal codice. La consulenza è infatti affidata ad un perito in condizioni di terzietà. 

Il codice ha però stabilito che la consulenza possa essere disposta solo eccezionalmente. Di rego-
la il giudice dà precedenza alla verificazione. 

L’introduzione della consulenza dovrebbe circoscrivere i margini di insindacabilità delle valuta-
zioni tecniche dell’amministrazione. Questo non significa però che tutte le valutazioni tecniche
dell’amm. possano essere riesaminate dal giudice. La giuri aveva insistito sul fatto che alcuni ap-
prezzamenti di ordine tecnico manterrebbero un certo grado di insindacabilità (soprattutto se le
valutazioni tecniche sono correlate a valutazioni di mera opportunità). 

Anche rispetto a questo indirizzo, risulta eccentrica la previsione introdotta dalla recente discipli-
na sulla risoluzione delle crisi di istituti bancari, che esclude che il giudice in queste vertenze
possa disporre verificazioni o consulenze. 


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Questa norma è ispirata all’esigenza di salvaguardare gli interventi demandati alla specifica auto-
rità nazionale istituita per la risoluzione delle crisi bancarie. Così viene però disposto un limite
alle verificazioni che sono sempre state strumento naturale del giudice amministrativo.

Oggi sono ammessi anche altri mezzi istruttori:


- Prova testimoniale: su istanza di parte e SOLO in forma scritta. 

L’art. 63.3 richiama il processo civile, che però ha dei limiti come l’assunzione della testimonianza
scritta solo col consenso di tutte le parti. Questo non sembra valere per il rito amministrativo.
Con riferimento alle controversie in materia di pubblico impiego, la Corte cost. aveva ritenuto es-
senziale che fosse garantita la disponibilità di tutti i mezzi di prova ammessi nel processo del lavoro
(esclusi giuramento e interrogatorio formale). Pertanto se l’art. 63.3 valesse a introdurre limiti alla
prova testimoniale, risulterebbe illegittimo per i giudizi in materia di pubblico impiego.
- Chiarimenti: il giudice amm. può chiedere all parti chiarimenti sui fatti che ritiene rilevanti.

In genere i provv. istruttori del giudice possono essere adottati dal presidente o da un magistrato da
lui delegato in qualsiasi momento fino all’udienza di discussione. Possono essere anche adottati dal
collegio, nel corso o in esito alla trattazione dell’istanza cautelare o all’udienza di discussione. Solo
la verificazione e la consulenza tecnica sono sempre riservati al collegio.
I provv. istruttori sono adottati con ordinanza. Il codice non contempla una istruttoria preventiva
anche se parte della giuri è orientata ad ammetterla.

Gli incidenti del giudizio: serie di eventi che possono incidere sullo svolgimento del giudizio.
Questi eventi possono determinare la sospensione o l’interruzione del giudizio. La loro disciplina
è dettata solo sommariamente dal c.p.a., perché in generale sono richiamate le disposizioni del c.p.c.
(art. 79, 1 e 2 c.p.a.).

> Sospensione necessaria per ragioni di pregiudizialità: stato e capacità delle persone e incidente
di falso.
> Sospensione rimessa alla valutazione di opportunità del giudice: quando è pendente un proce-
dimento penale relativo ai medesimi fatti. 

> Sospensione necessaria per sollevamento della questione di legittimità costituzionale da parte
del collegio. 

In queste ipotesi la sospensione è disposta con ordinanza appellabile al consiglio di stato e non pre-
clude la possibilità di richiedere al giudice amm. delle pronunce cautelari. 

> Sospensione facoltativa per questione di legittimità costituzionale rilevante per una vertenza e
sollevata in altro giudizio (ammessa dal consiglio di stato). 

> Regolamento preventivo di giurisdizione (come nell’art. 41 c.p.c.): proposto dalle parti con
istanza alla cassazione, finché sul ricorso non è intervenuta una decisione del Tar. La proposizione
del regolamento non comporta l’automatica sospensione ma essa è disposta dal Tar solo dopo aver
verificato che l’istanza di regolamento non sia manifestamente inammissibile o infondata. 

> Sospensione su richiesta concorde delle parti: non contemplata dal codice ma ammessa dalla
giurisprudenza.

> L’interruzione: rinvio alla disciplina del c.p.c. 




Quando sia cessata la causa di sospensione o si sia prodotta l’interruzione, per la prosecuzione è
necessario un nuovo atto d’impulso. Tale atto si identifica normalmente con una istanza di discus-
sione del ricorso. 


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Un vero e proprio atto di riassunzione, da notificare alle parti, è richiesto solo nel caso di interru-
zione, se la parte nei cui confronti si sia verificato l’evento intellettivo non abbia già presentato
nuova istanza di fissazione dell’udienza.

La decisione: come visto, la parte deve presentare l’istanza di fissazione dell’udienza. In caso di
urgenza, la parte può chiedere di anticipare la fissazione dell’udienza, rispetto al normale criterio di
trattazione secondo ordine cronologico: lo fa presentando un’altra domanda, l’istanza di prelievo. 

Questa domanda era ritenuta come presupposto per chiedere poi l’indennizzo per l’eccessiva durata
del processo, ma la previsione è stata ritenuta incompatibile con la CEDU. 

A seguito di tale istanza il Tar può anche fissare udienza in camera di consiglio e decidere sul ricor-
so in forma semplificata. 


E’ assegnata proprietà ai ricorsi che concorrono una sola questione di diritto, purché le parti concor-
dino sui fatti rilevanti. 


Dopo l’istanza, il presidente fissa l’udienza di discussione, la cui comunicazione alle parti deve es-
sere data almeno 60 gg prima. 

L’ordinanza Tar che dispone di una misura cautelare deve anche fissare l’udienza, altrimenti è am-
messo l’appello. 

Le parti possono depositare documenti fino a 40gg prima dell’udienza, memorie conclusionali fino
a 30gg e memorie di replica fino a 20gg prima. Questi termini possono essere abbreviati fino alla
metà su istanza di parte.
L’udienza è pubblica e ciascuna delle parti può intervenire attraverso il proprio difensore per illu-
strare sinteticamente le proprie ragioni. Possono intervenire nell’udienza costituendosi anche
l’amm. resistente e i controinteressati presentando le proprie difese oralmente, essendo scaduti i
termini per le difese scritte. 

Dopo l’udienza il collegio procede alla decisione del ricorso e pronuncia la sentenza.
In base all’art. 74 c.p.a., in alcuni casi il giudice può decide con sentenza in forma semplificata
(per il carattere evidente della decisione): caratterizzata da motivazione sintetica, incentrata sui soli
profili decisivi della vertenza o costituita dal rinvio a precedenti pronunce su vertenze analoghe. E’
ammessa in via generale quando il ricorso sia manifestamente fondato, infondato, inammissibile,
improcedibile o irricevibile.
La decisione del ricorso può anche intervenire in via anticipata, nella fase cautelare. 

La sentenza in forma semplificata è ammessa in alcuni casi indipendentemente da ogni carattere
manifesto (114 c.p.a. sulla sentenza in esito al giudizio di ottemperanza; 117 sulla sentenza in esito
al giudizio sul silenzio). 

In questi casi la forma semplificata risponde ad una esigenza di celerità del processo. 

La previsione della sinteticità della motivazione non può mai andare a pregiudizio dei principi sulla
funzione giurisdizionale: non può sacrificare valori, come quello della pronuncia del giudice su tut-
ta la domanda, né derogare a canoni fondamentali come la necessità della motivazione per ogni
provvedimento decisorio. 

Quando sia possibile la decisione del ricorso in esito all’istanza cautelare, la sentenza può interveni-
re prima che siano scaduti tutti i termini concessi dalla legge per l’esercizio dei poteri di difesa. Per
la decisione è sufficiente che si sia verificata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e
che siano decorsi almeno 20 gg dall’ultima notifica del ricorso.
Il collegio può decidere il ricorso in esito all’istanza cautelare solo se prima sul punto ha sentito le
parti che possono segnalare la necessità di attività istruttorie o di difesa. Il collegio non può proce-

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dere se le parti vogliono proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di giurisdizio-
ne/competenza.
Nella sentenza il tribunale provvede anche sulle spese processuali: secondo le regole del c.p.c. Alla
condanna alle spese si associa la possibilità di un’ulteriore condanna pecuniaria, diretta a sanzionare
la condotta della parte soccombente, che abbia agito o resistito in giudizio temerariamente.
La sentenza deve essere sottoscritta dal presidente del collegio e dall’estensore e viene depositata
presso la segreteria del Tar. Il deposito comporta la pubblicazione (di cui la segreteria dà comunica-
zione alle parti) della sentenza: da quel momento decorre il termine semestrale per l’impugnazione.

Il codice ammette anche che in alcuni casi il giudizio sia definito con decreto presidenziale, senza
necessità di udienza (es: estinzione del giudizio). Alla declaratoria provvede il presidente del tar o
un magistrato delegato. Negli stessi casi, se la controversia è già all’esame del collegio, provvede lo
stesso con sentenza di rito.
Nei confronti del decreto le parti possono proporre opposizione al collegio. Il procedimento è sog-
getto al rito camerale e il collegio decide con ordinanza suscettibile di appello.

Rito camerale: svolgimento più celere per alcune controversie (es: quelle sul silenzio; il giudizio di
ottemperanza…). 

In questi casi tutti i termini processuali sono ridotti a metà, salvo per la notifica del ricorso principa-
le, di quello incidentale e dei motivi aggiunti (perchè questi atti rivestono un’importanza decisiva
nella difesa delle parti). 

L’art. 87.3 precisa che l’esclusione dalla riduzione varrebbe nei giudizi di primo grado. La giuri
sembra orientarsi nel senso che l’impugnazione delle sentenze pronunciate con rito camerale sareb-
be assoggettata a un termine dimezzato. 

L’udienza di trattazione viene fissata d’ufficio. Il giudice decide in camera di consiglio. 

I legali delle parti hanno il diritto di essere sentiti e di discutere la controversia se ne fanno richiesta.

XII. LA TUTELA CAUTELARE


Essa ha carattere di strumentalità: ha lo scopo immediato di assicurare la efficacia pratica del prov-
vedimento definitivo. Realizza l’interesse ad evitare che la durata del giudizio possa rendere inutile
per il ricorrente la decisione finale. 

In origine tale tutela era modellata sul giudizio d’impugnazione di provvedimenti: era quindi incen-
trata sulla sospensione del provv. impugnato. La legge Crispi del 1889 dettava la regola per cui
l’impugnazione del provv. non ha effetto sospensivo. Ma fin da subito era data la possibilità al Con-
siglio di stato di sospendere l’efficacia del provv. 

Nel codice, l’impugnazione non sospende il provv., spetta quindi alla parte richiedere una misura
cautelare. La concessione della misura cautelare presuppone l’accertamento di: fumus boni iuiris e
di periculum in mora. 

Il “fumus boni iuris” (55.9): valutazione sommaria sul merito della pretesa fatta valere dal cittadino.
In passato risolto come giudizio sulla probabilità di accoglimento del ricorso o la non manifesta in-
fondatezza dello stesso. Accogliendo la prima impostazione però si finiva per fare una prima valu-
tazione della fondatezza del ricorso. Impostazione che comunque oggi è maggiormente accolta, su-
bordinata alla valutazione del giudice sulla “ragionevole previsione sull’esito del ricorso”. 

Il “periculum in mora” (55.1): possibilità di subire un pregiudizio grave e irreparabile dal provv.
impugnato durante il tempo necessario a giungere alla decisione del ricorso. Questo pregiudizio
deve essere allegato nell’istanza cautelare. 

Tale pregiudizio non si risolve in quello ordinario della lesione dell’interesse. Il pregiudizio va con-
siderato qui in modo specifico come pregiudizio determinato dal provv. a un interesse rilevante del
ricorrente e qualificato dal carattere della gravità e irreparabilità. Questo carattere può essere valuta-

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to in modo assoluto (in relazione al tipo di interesse pregiudicato dal provv.) oppure relativo (inci-
denza del provv. alla luce delle condizioni soggettive del ricorrente). 

Il giudice deve anche considerare i riflessi che produrrebbe la misura cautelare rispetto all’ammini-
strazione e ai controinteressati. 

In alcune leggi la valutazione attenta dell’interesse pubblico è espressamente sottolineata. Il giudice
in ogni caso deve effettuare una valutazione comparata di tutti gli interessi. 

Non è tuttavia decisivo il carattere irreversibile degli effetti che possono prodursi: in casi del genere
la concessione o il diniego della misura cautelare può essere subordinato a una cauzione, a garanzia
del pregiudizio subito dalla parte su cui grava la pronuncia del giudice (55.2). L cauzione non è
ammessa quando in gioco vi siano interessi essenziali della persona, quali il diritto alla salute o al-
l’integrità dell’ambiente.

La tutela cautelare era a lungo concentrata sulla sospensione del provvedimento impugnato. Fino
alla legge 205/2000 le altre ipotesi di misure cautelari erano eccezionali (solo nelle controversie pa-
trimoniali nel pubblico impiego erano ammesse misure cautelari atipiche). 

La misura della sospensione risultava però inadatta nei giudizi contro i provvedimenti negativi o il
silenzio dell’amministrazione. Il pregiudizio qui può infatti essere superato solo da un nuovo esito
del procedimento e non dalla sospensione del provvedimento (la sospensione del diniego non è una
autorizzazione). Quindi in pratica in quei casi non vi era alcuna tutela cautelare. 

Dagli anni ’30 del ‘900 in giuri comincia a idearsi la distinzione tra provvedimenti “meramente ne-
gativi” che non sarebbero stati passibili di sospensione cautelari e provvedimenti “negativi con ef-
fetti positivi” (ricondotti a degli atti positivi( ove la sospensione cautelare era ritenuta possibile. Si
sottolineava come questi ultimi atti non esaurissero l’attività amm. ma fossero occasione per l’ema-
nazione di altri atti positivi. 

Oppure essi venivano rappresentati a contenuto inibitorio, passibile di sospensione (il diniego di
ammissione a gare impediva al cittadino di proseguire il concorso). 

Alcuni giudici cercarono di estendere la sospensione ai provv. veramente negativi e al silenzi ma
questo conduceva a esiti sempre più lontani dal modello normativo: la sospensione diventava
l’occasione per chiedere all’amm. di pronunciarsi in modo diverso sulla richiesta. Questa soluzione
sembrava acquistare sempre maggiori consensi anche per l’influenza dell’ordinamento cautelare.

Il codice ha allora previsto che la tutela cautelare non si risolva più in una misura tipica, quella della
sospensione, ma si attui con misure di contenuto atipico, modellate sul caso concreto. Possono
consistere nelle misure più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso. 

Fermi comunque alcuni limiti generali ai poteri cautelari del giudice: la misura non può determinare
la definizione del giudizio, altrimenti sarebbe incompatibile con il principio di strumentalità. Inoltre
si dubito della possibilità per il giudice di definire, in sede cautelare, l’assetto di interessi che sia
demandato dalla legge alla discrezionalità amministrativa.

La procedura ordinaria: la domanda di misura cautelare è presentata dal ricorrente al giudice del
ricorso principale. L’istanza deve essere scritta e notificata all’amministrazione resistente e ai con-
trointeressati (se la notifica viene fatta solo a uno, il giudice provvede sull’istanza solo dopo l’inte-
grazione del contraddittorio. Prima dell’integrazione può assumere solo misure cautelari interinali
(provvisorie)).
Sulla domanda di misura cautelare provvede il collegio in camera di consiglio, decorsi almeno 20gg
dalla notifica dell’istanza e 10 dal deposito. 

Le parti possono depositare memorie e documenti fino a 2gg prima della camera di consiglio, ma
possono costituirsi anche solo in camera di consiglio: ove vengono sentiti i difensori che ne fanno

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richiesta. La richiesta di tale misura non può essere trattata fino a quando non sia stata depositata
l’istanza di fissazione dell’udienza (per evitare che il ricorrente, ottenuta la misura, non coltivi il
giudizio): con l’emanazione della misura, il collegio fissa anche l’udienza. 

Il collegio chiamato a decidere sulla misura dovrà verificare la propria competenza. Il collegio
provvede poi con ordinanza motivata, pubblicata mediante deposito in cancelleria. L’obbligo di mo-
tivazione delle misure cautelari spesso non è stato rispettato, e questo è molto grave. L’art. 55.9 riaf-
ferma la necessità che le pronunce cautelari siano motivate e che la motivazione deve estendersi alla
valutazione del pregiudizi allegato (periculum in mora) e deve indicare i profili che, a un sommario
esame, inducono a una ragionevole previsione sull’esito del ricorso (fumus boni iuris).
Nell’ordinanza il giudice liquida anche le spese della fase cautelare. 

La trattazione dell’istanza cautelare è di solito il primo momento in cui il collegio viene a contatto
con le parti, era stato quindi proposto di valorizzarla come udienza preliminare, diretta ad assicurare
tutti gli adempimenti necessari per una celere e positiva definizione del giudizio. La proposta non è
stata accolta ma il codice ha previsto che il collegio possa adottare i provvedimenti istruttori utili
per il giudizio e per l’integrità del contraddittorio (ma il codice subordina questa attività ad una
istanza di parte).

Nella legislazione recente si è affermata anche la tendenza a collegare la fase cautelare con la deci-
sione del ricorso: 

1) il collegio, se ritiene che l’istanza cautelare sia fondata e nello stesso tempo ce le ragioni per la
tutela cautelare possano essere soddisfatte con una decisione sollecita del ricorso, può limitarsi a
fissare l’udienza di discussione. 

2) se vi sono le condizioni dell’art. 60, il collegio può definire il giudizio in camera di consiglio con
sentenza in forma semplificata.
Disciplina analoga vale se l’istanza cautelare sia stata chiesta per la prima volta in appello.

Tutela cautelare nei casi di particolare urgenza: il codice dice che nei casi di estrema gravità e
urgenza, tali da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, la mi-
sura cautelare può essere richiesta al presidente del Tar o della sezione cui il ricorso principale è
stato assegnato, previa notifica della relativa istanza alle altre parti. Il presidente provvede con de-
creto motivato revocabile, efficace fino all’ordinanza del collegio. 

Il decreto non può essere adottato se la notifica del ricorso non si è perfezionata nei confronti del-
l’amm. e di almeno uno dei controinteressati. 

I soggetti a cui è stata notificata l’istanza cautelare possono chiedere di essere sentiti dal Presidente
prima del decreto, fuori udienza, senza formalità e anche separatamente. Tale disciplina si applica
anche al giudizio avanti al consiglio di stato nel caso di situazione di estrema gravità e urgenza. 

Fino a tempi recenti, nel giudizio amm. non era prevista una tutela cautelare precedente all’instau-
razione del giudizio (ante causam). Ma tale esigenza veniva affermata dalla corte di giustizia, e il
codice ha allora esteso la possibilità di tutela cautelare ante causam: in caso di eccezionale gravità e
urgenza, tale da non consentire neppure la previa notifica del ricorso… il ricorrente potrà presenta-
re istanza al presidente del tar. Istanza comunque da notificare preventivamente alle parti. Il presi-
dente provvede con decreto sentite, ove possibile, le parti e omessa ogni altra formalità. La misura
vale fino alla pronuncia cautelare collegiale. Nel caso di concessione della misura, il ricorso deve
essere notificato e depositato in termini molto ridotti.

I rimedi nei confronti delle ordinanze cautelari: l’ordinanza cautelare ha effetti fino alla sentenza
che definisce quel grado di giudizio. Se il giudizio si estingue, anche la misura perde efficacia. 

Una ultrattività è prevista nel caso in cui venga dichiarato il difetto di giurisdizione o di competen-
za: la misura conserva i suoi effetti per 30gg, così da consentire alla parte di riassumere il processo

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avanti al giudice competente.



L’ordinanza “non fa stato” nel giudizio: anche le valutazioni circa la fondatezza dei motivi non pro-
ducono un vincolo sulla sentenza. Inoltre l’ordinanza è passibile di revoca, su richiesta della parte
che vi abbia interesse, e, nel caso di rigetto dell’istanza cautelare, può essere riproposta. 

Può essere richiesta la revoca (o l’istanza rifiutata può essere riproposta) nel caso di sopravve-
nienza di elementi nuovi, di solito la mutazione della situazione di fatto o di diritto. Oppure il codi-
ce ammette anche che sia possibile se la parte venga a conoscenza di fatti precedenti e rilevanti solo
successivamente all’ordinanza, e di cause di revocazione previste all’art. 395 c.p.c. 

Nei confronti dell’ordinanza che decide sull’istanza, è consentito l’appello al consiglio di stato (62
c.p.a.): l’appello è ammesso per l’ingiustizia dell’ordinanza stessa. La parte con l’appello all’or-
dinanza, chiede il riesame. L’appello va notificato entro 30gg dalla notifica dell’ordinanza oppure
entro 60gg dalla sua pubblicazione e deve essere depositato entro 30gg dalla notifica. Il consiglio di
stato verifica la sua competenza. La decisione viene assunta poi con ordinanza. Quando accoglie
l’appello, il consiglio provvede sull’istanza cautelare con gli stessi poteri del giudice di primo gra-
do. Se adotta una misura, la sua ordinanza è cominciata al tar che deve fissare a breve l’udienza per
la decisione del ricorso.

Esecuzione delle ordinanza cautelari: alcune volte la misura comporta la necessità per l’amm. di
compiere delle attività. Per assicurare l’esecuzione è previsto il giudizio di ottemperanza. Il consi-
glio di stato negli anni ’80 aveva escluso la possibilità di usare tale giudizio per eseguire le misure
cautelari, perché non vi era una sentenza. In realtà nelle misure cautelari si configura un giudizio
unitario, ove non si può distinguere tra giudizio di cognizione e esecuzione quindi l’adozione della
misura implicherebbe anche il potere di assumere le determinazioni idonee per la sua esecuzione.
Queste conclusioni sono state recepite anche dal codice. L’art. 59 precisa che, se l’amm. non ha
eseguito l’ordinanza cautelare, la parte interessata, con istanza da notificare alle altre parti, può ri-
volgersi al giudice che ha emesso l’ordinanza. Il procedimento successivo si svolge con le stesse
modalità per la trattazione di istanza cautelare. Il giudice adotta le misure necessarie per l’esecuzi-
one dell’ordinanza cautelare e a tal fine dispone di tutti i poteri ammessi nel giudizio d’ottempera-
nza.

XIII. LA SENTENZA E LE IMPUGNAZIONI



Il giudizio amm. è in genere definito da una sentenza deliberata dal collegio (33). La pronuncia può
riguardare l’intera domanda (c.d. sentenza definitiva) oppure solo una parte (parziale). Solo in alcu-
ni casi, come quando si sia verificata una causa di estinzione, provvede il Presidente on il decreto. Il
decreto, se non viene opposto, passa in giudicato, quindi le considerazioni che si svolgeranno più
avanti sulle sentenze valgono anche per i decreti presidenziali. Le stesse valgono, con qualche adat-
tamento, anche per il decreto ingiuntivo.
Il termine sentenza è riservato alla pronuncia che definisce in tutto o in parte il giudizio. Sentenza è
anche la pronuncia del giudice su questioni pregiudiziali attinenti al processo (escluse quelle decise
con ordinanza) e anche su questioni preliminari di merito.

Sentenza designa sia pronunce del Tar che del consiglio di stato.
Di solito si distingue tra sentenze di rito e sentenze di merito. Tra quelle di rito, l’art. 35 conside-
ra: irrecevibilità, inammissibilità, improcedibilità del ricorso, estinzione del giudizio. Alle sen-
tenze di rito il codice riconduce anche le sentenze sulle c.d. condizioni per l’azione. 

Tra le sentenze di merito (anche) quelle che dichiarano la cessazione della materia del contende-
re. 


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In caso di declinatoria della giurisdizione, se la causa viene riassunta tempestivamente, le prove


raccolte dal primo giudice possono essere valutate come “argomenti di prova” dal secondo giudice.
Le sentenze di merito intervengono sul contenuto della domanda, accogliendola o dichiarandola
infondata. Nel caso di accoglimento del ricorso le sentenze, possono avete un contenuto dispositivo
diverso, in base alle domande proposte e quindi alle caratteristiche dell’azione esperita.
Una sentenza di condanna con caratteri peculiari è prevista al 34.4 per le controversie relative a ob-
bligazioni pecuniarie. Il giudice, quando accoglie la domanda di condanna, se nessuna delle parti gli
richiede di provvedere alla liquidazione, può fissare solo dei criteri per liquidare l’importo. In que-
sto caso, la parte debitrice ha l’onere di formulare sulla base dei criteri una proposta di pagamento.
Se la proposta manca, non viene accolta o adempiuta, la liquidazione può essere richiesta con le
forme del giudizio di ottemperanza.
Il collegio ha anche il potere, per la tematica del danno, di disporre di una particolare pubblicità del-
la sentenza se questa possa contribuire a riparare il danno.

Per la decisione, nell’esame della domanda, il giudice procede secondo un ordine logico: decide
gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d’ufficio e quindi entra nel
merito della causa.

Prima esamina le domande di mero rito, quelle sulla competenza, giurisdizione e condizioni dell’a-
zione e solo dopo quelle di merito.

In caso di ricorso incidentale, come deve esaminare le domande il giudice? Il problema si è posto
per il ricorso incidentale c.d. escludente: quello sollevato per contestato l’interesse o la legittima-
zione a ricorrere del ricorrente principale. 

Il giudice dovrebbe qui prima esaminare quello incidentale, e so lo ritiene fondato, non può esami-
nare quello principale perché proposto da chi è privo di interesse/legittimazione. Questa soluzione è
stata criticata perché mette in posizione di vantaggio il ricorrente incidentale, in contrasto col prin-
cipio di parità delle parti nel processo (posizione condivisa dalla Cassazione). 

Il consiglio di stato ha allora stabilito che anche se le questioni proposte con ricorso incidentale la
legittimazione (per l’interesse invece non sembra vadano più trattate in maniera prioritaria) vanno
trattate in via prioritaria, ma non per questo è escludo che l’esame del ricorso principale, se le que-
stioni riguardano la medesima fase procedimentale e sono decisive per la decisione.
Anche nel processo amm. si ammette il c.d. assorbimento delle questioni (quando le questioni sol-
levate, anche se non collegate da pregiudizialità, seguono un preciso ordine logico che il giudice
deve seguire per decidere). Il giudice tuttavia di solito dispone l’assorbimento anche se non vi è un
preciso ordine logico, per ragioni di mera opportunità. ES: assorbimento improprio —> tante cen-
sure verso un atto, esamina per prima quella più facile da provare e che porta a un annullamento. 

Il consiglio di stato ha sostenuto che il giudice deve pronunciarsi su tutta la domanda, ma che
l’assorbimento è possibile se non risulta lesa l’effettività della tutela dell’interesse del cittadino.

Gli effetti della sentenza di annullamento: essa contiene un elemento significativo di accertamen-
to —> viene accertata l’illegittimità per un vizio specifico.
Altra dottrina sostiene invece che con essa si accerti la lesione dell’interesse legittimo.

In tale dibattito comunque vi sono dei punti fermi: 

- L’accertamento costituisce il nucleo essenziale della sentenza di annullamento del giudice ammi-
nistrativo. Essa non può essere considerata solo nella prospettiva di eliminazione di un atto. 

- La sentenza interviene eliminando un atto espressione del potere dell’amministrazione, ma senza
privarla di tale potere, che in linea di principio l’amm. potrà poi nuovamente esercitare.

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Per quanto riguarda l’esigenza di salvaguardare il contenuto di accertamento della sentenza. La ri-
sposta più radicale è stata l’introduzione dell’azione di adempimento e delle altre ipotesi in cui il
giudice può “condannare” l’amm. a adottare una condotta o un provvedimento. 

Per l’azione di annullamento, dottrina e giuri hanno cercato di elaborare una risposta a tale esigen-
za, identificando gli effetti della sentenza di annullamento. Si tratta di effetti con carattere obbliga-
torio (costituiscono a carico dell’amministrazione dei doveri di condotta). Tre sono gli ordini di
tali effetti: 

1) Effetto eliminatorio: la sentenza di annullamento comporta l’eliminazione della c.d. realtà giu-
ridica del provv. e quindi la cessazione degli effetti prodotti da quel provv. L’annullamento travolge
anche gli atti amministrativi che a tale provv. hanno dato esecuzione o attuazione. 

2) Effetto ripristinatorio: la sentenza di annullamento opera ex tunc. Impone che quell’assetto di
interessi eliminato, lo sia fin dall’origine. 

3) Effetto conformativo: l’amministrazione deve ottemperare al giudicato. 

L’amm. nella rinnovazione del procedimento non può riprodurre il vizio già accertato. 


Per quanto riguarda i primi 2 effetti, l’utilità offerta dall’azione di annullamento è rappresentata dal-
la eliminazione dell’atto con effetto retroattivo. Ci sono però delle eccezioni rispetto a tale risultato:
es; l’accoglimento del ricorso contro l’aggiudicazione di un contratto pubblico non travolge siste-
maticamente gli atti adottati in base all’aggiudicazione. 

La portata quindi dell’effetto ripristinatorio va identifica sulla base della disciplina della materia. 

In alcuni ordinamenti stranieri, il giudice che accoglie il ricorso dispone anche di un potere generale
di modulare nel tempo la decorrenza degli effetti della sentenza e può anche escluderne la portata
retroattiva. Questa posizione ha di recente influenzato anche la giuri costituzionale italiana. Un po-
tere del genere però non ha riscontro nel codice e si deve ritenere escluso per il principio di legalità.
Ma parte della giuri (minoritaria) lo ha comunque ammesso.
Per il terzo effetto, specola regola enunciata nella sentenza di ann. è identificata in negativo: il giu-
dice dichiara che l’amm. non doveva procedere in quel modo. Si tratta comunque di una regola
vincolante per l’amm.
Per questo ultimo effetto, Nigro aveva proposto una classificazione sulla base dell’utilità consegui-
ta con tale annullamento: se viene annullato un provv. per un vizio di legittimità sostanziale, in
genere il vantaggio è maggiore perché impedisce che sia emanato un nuovo atto con quel contenuto.
Se invece l’atto è annullato per un vizio di legittimità formale, in genere il vantaggio è minore per-
ché non impedisce di per sè l’emanazione di un nuovo atto con lo stesso contenuto. Se però il potere
dell’amministrazione in base a una norma, è soggetto a un termine perentorio che ne preclude la
rinnovazione o può essere esercitato una sola volta, allora in questo caso anche l’annullamento per
vizio formale risulta pienamente satisfattivo. 

La sentenza che rigetta un ricorso perché infondato contiene anche essa un accertamento: della in-
sussistenza del vizio lamentato e della lesione prospettata. La sente di rigetto non comporta un
accertamento della legittimità dell’atto (il giudice si pronuncia solo sulle censure proposte!).

LE IMPUGNAZIONI: il codice ne ha introdotto una disciplina più puntuale rispetto alla prece-
dente e alcuni rinvii vengono fatti al c.p.c. Vi sono comunque ancora delle lacune.
Le disposizioni del codice sulle impugnazioni in generale: 91-99. All’art. 91 sono elencati i mezzi
di impugnazione. 

All’art. 92 i termini, che sono di due ordini: breve che decorre dalla notifica della sentenza ed è di
60gg e lungo che rileva se non sia intervenuta la notifica e che è di 6 mesi dalla pubblicazione.
Questi termini sono perentori, ma la parte non costituita nel grado precedente può dimoierai di non
aver avuto conoscenza del processo per nullità del ricorso o della sua notifica. In questo caso è am-

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messa impugnazione tardiva. 



L’impugnazione si propone con ricorso da notificare alla controparte. La notifica alla controparte va
fatta presso la residenza o il domicilio, oppure in mancanza presso il suo difensore o nella residen-
za/domicilio eletti per il giudizio. 

Una disposizione disciplina la remissione in termini, se il trasferimento del domiciliatario non sia
stato comunicato alle parti e abbia reso impossibile la notifica (93). 

Alla notifica segue il deposito nella segreteria del giudice adito. Il deposito dell’appello, della revo-
cazione e dell’opposizione di terzo va fatto entro 30gg dall’ultima notifica. Con l’atto va depositata
anche copia della sentenza impugnata (94). Le disposizioni successive (95,96,97,98) riguardano il
contraddittorio, le impugnazioni incidentali, l’intervento e la tutela cautelare del giudizio d’impugn-
azione.
Il contraddittorio è disciplinato per due profili: individuazione delle parti necessarie e modalità per
evocarle in giudizio. Per l’evocazione, basta che l’impugnazione sia notificata a uno dei controinte-
ressati, e successivamente si procede all’integrazione del contraddittorio. Per quanto riguarda le
parti necessarie si tratta di tutte le parti in causa nelle impugnazioni di sentenze pronunciate in
causa inscindibile o in cause tra loro dipendenti e le parti che hanno interesse a contraddire negli
altri casi. Per le cause inscindibili o dipendenti tra loro si fa riferimento all’art. 331 c.p.c.

Le impugnazioni incidentali: per ragioni di economia processuale, il codice sancisce l’obiettivo
della concentrazione delle impugnazioni in una medesima sentenza. Viene infatti richiamato l’art.
333 c.p.c. che impone a chi abbia ricevuto la notifica dell’impugnazione di una sentenza di proporre
le proprie doglianze mediante impugnazione incidentale. Quindi di regola, tutte le impugnazioni
successive alla prima vanno proposte con impugnazione incidentale. 

Se si configura un interesse autonomo della parte che propone impugnazione incidentale, il giudice
la esamina senza la condizione dell’accoglimento della prima impugnazione. Il c.p.a. in questo caso
detta delle particolarità, come nel c.p.c.

Infatti nel c.p.c. sono considerate due situazioni: 

1) sentenza civile pronunciata tra più parti in una causa inscindibile o in cause tra lodo dipendenti.
Se l’impugnazione non sia stata notificata a tutte le parti, il giudice ordina l’integrazione del con-
traddittorio fissando il termine per la notifica; se la notifica non viene effettuata, l’impugnazione è
inammissibile. 

Questa previsione è riproposta nel c.p.a.
2) se la sentenza è pronunciata tra più parti in cause scindibili (come il litisconsorzio facoltativo) e
l’impugnazione non sia stata notificata a tutte le parti, il giudice ordina l’integrazione. Se però la
notifica non viene fatta, il giudizio rimane sospeso fino alla scadenza del termine entro il quale la
parte non intimata avrebbe potuto proporre impugnazione, art. 332 c.p.c. (in questo caso la notifica
ha il solo scopo di far conoscere l’impugnazione). 

Tale seconda soluzione ha rilievo nel proc. amm. ma manca una previsione come l’art. 332 c.p.c.
Nel proc. amm. appare maggiore il rischio che siano proposte per una stessa sentenza più impugna-
zioni. Ma questo sembra essere un rischio accettato, infatti il c.p.a. non sembra comminare alcuna
decadenza se una parte ha proposto impugnazione in via principale (invece che incidentale): il giu-
dice qui dovrà solo riunire le impugnazioni. Ma nel caso in cui la riunione non sia disposta, la deci-
sione di una di esse non determina l’improcedibilità delle altre impugnazioni. 

L’impugnazione incidentale va notificata alle altre parti entro 60gg dalla notifica della prima, e co-
munque prima della decorrenza dei termini per il passaggio in giudicato della sentenza. L’impugna-
zione così proposta è tempestiva e può investire qualsiasi capo della sentenza e l’accoglimento del-
l’appello principale non è condizione per il suo esame. 

Il c.p.c. ammette che la controparte alla quale sia stata notificata la prima impugnazione e le parti
nei cui confronti sia stata ordinata l’integrazione del contraddittorio in cause inscindibili, possano

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proporre le loro impugnazioni anche se per esse sia decorso il termine per proporre l’impugnazione
o se abbiano fatto acquiescenza (c.d. impugnazione incidentale tardiva). Questo perché la notifica
della prima impugnazione modifica il quadro di interessi delle altre parti. 

La giuri civile oggi consente l’impug. incidentale tardiva anche nei confronti di un capo di sentenza
diverso da quello censurato nella prima impugnazione, perdendo però efficacia se la prima impu-
gnazione sia dichiarata inammissibile. Tale soluzione è stata accolta anche nel proc. amm. che pre-
cisa che l’impugnazione incidentale tardiva può anche riguardare capi autonomi di sentenza. 

Cosa si intende per capo di sentenza? E’ nozione controversa nel proc. amm.
> tesi che identifica il capo in base al petitum del ricorso e che quindi delinea un ambito più ampio
della nozione di capo. 

> identifica il capo con il singolo profilo di illegittimità fatto valere nel ricorso (ciascun vizio).

> posizione intermedia: la nozione di capo va conformata alle utilità che l’accoglimento di una cen-
sura comporta per il ricorrente, tenendo conto di tutti gli effetti. 

Nella giuri amm. prevale la tendenza che identifica come unità minima della sentenza qualsiasi pro-
nuncia espressa su una questione sollevata dalle parti o rilevata d’ufficio nel giudizio di 1 grado.
Capo della sentenza finisce col risultare così non solo la pronuncia sul singolo vizio ma anche il ri-
getto di ogni eccezione pregiudiziale o preliminare (soluzione non pacificamente accolta). 


Nel processo amministrativo nel giudizio d’impugnazione può intervenire anche chi vi ha interes-
se: l’intervento deve essere proposto con un atto da notificare alle altre parti. In merito alle situa-
zioni che giustificano un intervento, la giuri ha fatto riferimento alle soluzioni accolte per l’interve-
nto ad adiuvandum e ad opponendum nel giudizio di 1 grado (diversamente dal processo civile che
ammette solo l’intervento dei soggetti che potrebbero proporre opposizione di terzo). 

Nel giudizio d’impugnazione può essere richiesta anche la sospensione dell’esecuzione della sen-
tenza: con le modalità e i principi esaminati per le misure cautelari nel giudizio di 1 grado.

Appello al Consiglio di Stato: nei confronti delle sentenze dei Tar, la parte soccombente può pro-
porre appello al consiglio di stato, oltre che per gli errori e i vizi anche per la semplice ingiustizia
della sentenza. Ha carattere rinnovatorio, perché di regola la decisione del consiglio che accoglie
l’appello, sostituisce quella del tar (regola sancita nel codice all’art. 105.1 che indica i casi di remis-
sione degli atti al giudice di primo grado, utilizzando l’avverbio “soltanto”). 

La disciplina dell’appello si trova nel codice agli artt. 100-105, che vanno letti alla luce degli artico-
li precedenti.
Legittimate a proporre appello sono le parti necessarie nel giudizio di 1 grado. 

La legittimazione a proporre appello è riconosciuta anche all’interventore ad opponendum nel giu-
dizio di 1 grado, quando esso risulti titolare di una posizione giuridica autonoma. In ogni altre ipo-
tesi l’interventore può proporre appello solo nei confronti dei capi di sentenza che lo riguardano di-
rettamente 

La presentazione dell’appello presuppone anche che il soggetto abbia interesse ad appellare: cioè
l’interesse a impugnare una sentenza che produce effetti sfavorevoli per la parte. Viene quindi ri-
connesso alla nozione di soccombenza: ha interesse a impugnare la sentenza di 1 grado chi sia risul-
tato soccombente. 

In alcune ipotesi però l’identificazione della soccombenza è più problematica. 

Nei confronti delle sentenze non definitive, la parte può proporre appello ma anche riservarsi di im-
pugnare la sentenza non definitiva unitamente a quella definitiva. Il codice riconosce l’istituto della
riserva d’appello: è proposta con un atto che va notificato alle altre parti entro il termine fissato
per l’appello e va depositata presso il Tar nei successivi 30gg. 

L’appello deve essere proposto con ricorso, che abbia i contenuti dell’art. 101 c.p.a.: ricorrente e il

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suo difensore, le parti nei cui confronti è proposto appello e la sentenza di 1 grado, esposizione dei
fatti, conclusioni, e sottoscrizione del difensore con procura speciale o della parte personalmente se
è avvocato abilitato al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori. 

Nel ricorso vanno enunciate le specifiche censure contro la pronuncia del giudice: è necessario che
l’appello enunci anche la critica ai capi di sentenza appellati. La critica deve essere specifica.
L’appello si caratterizza tradizionalmente per essere diretto a ottenere dal giudice il riesame della
vertenza. Quindi il giudice d’appello deve poter conoscere e decidere la vertenza con la stessa pie-
nezza del giudice di 1 grado. Si parla di c.d. effetto devolutivo (riemersione automatica delle que-
stioni già sollevate in 1 grado e del relativo materiale di cognizione e probatorio). 

L’effetto devolutivo è sempre stato considerato pacifico dal consiglio di stato. L’effetto devolutivo
si può produrre solo nei limiti dell’impugnazione proposta: può riguardare solo questioni risolte nei
capi di sentenza che siano impugnati (tantum devolutum quantum appellatum). L’ampiezza del-
l’effetto devolutivo è quindi condizionata. Tale effetto consentirebbe al giudice di conoscere d’uffi-
cio i meri argomenti, di diritto e fatto, esisti dalle parti in ordine alle questioni esaminate e decise;
di valutare gli elementi di prova inerenti a tali questioni e di conoscere le istanze istruttorie proposte
dalle parti nel giudizio di 1 grado. Riguardo invece alle questioni sollevate dalle parti, sarebbe diffi-
cile prospettare tale effetto. 

L’effetto in esame è però strettamente collegato all’appello incidentale: questo secondo non opera
ove vi è l’effetto. Ma per le questioni sarebbe prospettabile la proposizione da parte delle parti del-
l’appello principale per estendere la cognizione del giudice. 

Effetto devolutivo e onere di appello incidentale sono in rapporto di alternatività.
Prima del codice, la giuri ammetteva un limitato effetto d. per le questioni assorbite. Oggi il codice
dispone che l’appellante ha l’onere di riproporre anche le questioni assorbite e comunque non esa-
minate, altrimenti devono intendersi rinunciate. Le altre parti, non hanno l’onere di notificare un
appello incidentale per riproporre le questioni assorbite ma possono farlo con una memoria da de-
positare, a pena di decadenza, entro il termine di costituzione in giudizio.
I nova: possibilità di proporre censure, eccezioni, mezzi di prova che pur potendo, non aveva pro-
posto in 1 grado.

Il codice conferma che con l’appello non si possono presentare nuovi motivi o nuove domande.
Sono invece ammessi i c.d. motivi aggiunti: la possibilità di proporli si giustifica col fatto che essi
concernono vizi che emergono da documenti conosciuti per la 1 volta in quel grado di giudizio e
che la loro previsione è corollario del diritto d’azione. 

Nell’appello possono essere richiesti gli interessi e gli accessori maturati dopo al sentenza di 1
grado, e anche il risarcimento dei danni subiti dopo tale sentenza e quindi anche la restituzione di
quanto corrisposto in base alla sentenza di 1 grado. Si deve escludere la possibilità che sia chiesto
per la 1 volta in grado di appello il risarcimento dei danni provocati dal provv. impugnato avanti al
Tar. 

Per le eccezioni nuove: il codice ammette il grado d’appello solo per quelle rilevabili d’ufficio. 

Il codice ha poi introdotto il divieto per le parti di dedurre nuovi mezzi di prova e di produrre nuo-
vi documenti. Le nuove prove sono ammesse nel caso in cui il collegio lo ritenga “indispensabile
per la decisione” e la parte dimostri di non averle potute dedurre o produrre nel giudizio di 1 grado
“per causa ad essa non imputabile”.

Svolgimento del giudizio e decisione: lo svolgimento è regolato dalle disposizioni sul giudizio di 1
grado. L’appello va proposto con ricorso la consiglio. La notifica dell’appello deve essere richiesta
entro 60gg dalla notifica della sentenza o sei mesi dalla pubblicazione. L’appello deve essere notifi-
cato alle parti del giudizio di 1 grado identificate all’art. 95, costituite o non. Se l’appello viene no-
tificato solo a una di esse, il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio. Nei 30gg successivi il

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ricorso va depositato e col deposito vi è la costituzione in giudizio dell’appellante. 



L’appello non comporta la sospensione dell’esecutività della sentenza: essa può essere disposta dal
consiglio su istanza dell’appellante.
Gli appellati possono costituirsi in giudizio, depositando una memoria di costituzione (c.d. controri-
corso) entro 60gg dalla notifica (termine ordinatorio). Il termine di 60gg è invece perentorio per
proporre appello incidentale che deve essere notificato all’appellante. Nel giudizio d’appello è an-
che ammesso l’intervento di quanti avrebbero potuto intervenire nel giudizio di 1 grado. 

Per la fissazione dell’udienza, la fase conclusiva, la discussione e la decisione: stessa disciplina del
1 grado. Una peculiarità è prevista per i giudizi contro le pronunce dei Tar che abbiano declinato la
giurisdizione: il giudizio si svolge con rito camerale.
L’art. 99 c.p.a. disciplina il deferimento delle questioni all’adunanza plenaria del consiglio di sta-
to: essa si pronuncia sui giudizi demandati a seguito di rimesso disposta dalla sezione del consiglio
a cui era stato assegnato (per evitare contrasti) o il giudizio o di remissione disposta dal presidente
del consiglio di stato (anche se la questione è di particolare importanza). 

In seguito alla rimessione, il l’adunanza può provvedere sull’intera controversia oppure limitarsi a
esporre il principio di diritto rispetto al punto. Infine può enunciare anche un principio di diritto nel-
l’interesse della legge, quando ravvisi la particolare importanza della questione. 

Le singole sezioni del consiglio non possono discostarsi nelle loro pronunce successive dall’inter-
pretazione accolta dall’adunanza plenaria. Se una sezione ritiene di non condividere l’interpretazi-
one, deve rimettere la questione all’adunanza. 

All’adunanza è quindi assegnata anche una funzione nomofilattica.
L’appello ha anche carattere rinnovatorio: il consiglio, se accoglie l’appello, di regola decide anche
sulla controversia. Il consiglio non è vincolato dalla regola del fatto enunciato nella sentenza impu-
gnata, e nei casi ammessi può anche acquisire nuovi elementi di prova. 

I vizi della sentenza appellata rilevabili d’ufficio: prima del codice la giuri riteneva che alcune
questioni potessero essere affrontate d’ufficio dal giudice (tra cui le questioni non esplicitamente
affrontate, su cui, se non riproposte si formava il giudicato (per il Consiglio invece la questione an-
dava ritenuta non affrontata). Nel codice l’argomento è affrontato per il difetto di giurisdizione: e
viene stabilito che nel giudizio d’appello esso è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il
capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione. Il
codice ha quindi accolto la figura del giudicato implicito. 

Una pronuncia d’ufficio sarebbe quindi possibile solo nei casi in cui non sia neppure configurabile
una pronuncia implicita sulla giurisdizione.
L’art. 105 prevede alcune ipotesi di decisioni del consiglio di stato di annullamento con rinvio degli
atti al giudice di primo grado. Sul punto si confrontano due concezioni: 

> favorevole a estendere le ipotesi di annullamento con rinvio al giudice di 1 grado, per realizzare
in termini più ampi il doppio grado di giurisdizione. 

> favorevole a limitare le ipotesi di rinvio per ragioni di economia processuale.

Il c.p.a. aderisce alla seconda impostazione: l’annullamento con rinvio è disposto in ipotesi tassati-
ve, derogatorie rispetto al principio generale. 

Fra questi casi: 

- Difetto di contraddittorio

- Lesione del diritto di difesa di una delle parti

- Nullità della sentenza di 1 grado (termine improprio perché qualsiasi vizio la renderebbe nulla. Ma
bisogna qui riferirsi alla nullità più grave, ex art. 161.2. c.p.c., di inesistenza della sentenza). 

- Il consiglio riformi la sentenza del Tar che ha declinato la giurisdizione, o la sentenza/ordinanza
Tar che ha pronunciato sulla competenza, o ha dichiarato estinzione o perenzione del giudizio. 


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Il codice non considera l’annullamento senza rinvio. Ma se il consiglio accerta che il Tar si è pro-
nunciato sul merito del ricorso nonostante un vizio insanabile dell’atto introduttivo, o la presenza di
cause impeditive o estintive del giudizio o in presenza di un difetto assoluto di giurisdizione o un
difetto delle condizioni per l’azione, si limita a annullare senza rinvio.
Il consiglio se annulla la sentenza Tar che abbia ritenuto erroneamente di avere giurisdizione, se ri-
tiene che la giurisdizione sia di altro giudice nazionale, lo dichiara nella sua sentenza.
La sentenza del consiglio che riformi o annulli una sentenza di 1 grado produce gli effetti espansivi
dell’art. 336 c.p.c.: oltre ai capi di sentenza riformati o annullati, travolge anche i capi che di essi
sono conseguenza necessaria (c.d. effetto espansivo interno) e anche gli atti che la parte soccomben-
te abbia posto in essere in esecuzione del capo stesso (esterno).

Revocazione: ammesso dall’art. 106 nei confronti delle sentenze Tar e del Consiglio. Per i casi di
revocazione è fatto rinvio all’art. 395 c.p.c. e per lo svolgimento si rinvia alla disciplina di 1 grado
del proc. amm.
Casi: 

1) Sentenza effetto del dolo di una parte in danno a un’altra 

2) Sentenza pronunciata in base a prove riconosciute/dichiarate false dopo la sentenza o che la parte
soccombente ignorava essere state riconosciute/dichiarate false prima della sentenza. 

3) Ritrovamento della sentenza di uno o più documenti decisivi che la parte non aveva potuto pro-
durre per forza maggiore o per fatto dell’avversario.

4) Sentenza affetta da errore di fatto risultante da atti o documenti della causa (l’errore deve essere
stato determinante per la sentenza). 

5) Sentenza contraddittoria con altra precedente passata in giudicato, purché non abbia pronunciato
sulla relativa eccezione (ci deve qui essere identità degli elementi di identificazione dell’azione nei
due diversi giudizi). Le due vicende processuali devono essere autonome (quindi non vale per es.
per contrasto tra quanto statuito nel giudizio di ottemperanza e quanto statuito in quello di cogni-
zione).

6) Sentenza affetta da dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.


Il codice chiarisce anche i rapporti tra appello e revocazione: la revocazione nei confronti delle sen-
tenze Tar è ammessa se i motivi non possono essere dedotti con l’appello. Ma dato che tutti i mo-
tivi di revocazione sono astrattamente deducibili in appello, questa disposizione va interpretata nel
senso che la revocazione è ammessa solo nei casi di cui all’art. 396 c.p.c.: quindi i casi di revoca-
zione straordinaria (le situazioni di cui 1-2-3-6 che riguardano vizi non percepibili immediata-
mente dal testo della sentenza), purché il fatto che determina la revocazione sia stato scoperto o
accertato solo dopo la scadenza del termine per l’appello.

Rispetto alla sentenze del Consiglio di stato, la revocazione è possibile per tutti i casi elencati.

Il ricorso per revocazione si propone davanti allo stesso giudice che ha emesso sentenza: nei casi
1,2,3,6 il termine è di 60gg che decorrono dal giorno in cui è stato scoperto il dolo/falsità/collusio-
ne, o è stato recuperato il documento o è passata in giudicato la sentenza che accerta il dolo del giu-
dice. 

In tutti i casi la revocazione può essere richiesta anche se la sentenza impugnata sia già passata in
giudicato. In tutti i casi il giudice procede sia all’accertamento delle condizioni per la revocazione
(giudizio rescindente), sia al riesame del merito (giudizio rescissorio). 

Nei confronti della nuova sentenza sono ammesse le impugnazioni previste per la sentenza che era
stata oggetto di revocazione, ma non una nuova revocazione.


Opposizione di terzo (108): la corte cost. aveva introdotto per il proc. amm. l’opposizione di terzo

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ordinaria, con cui il terzo può porre in discussione una sentenza passata in giudicato (o comunque
esecutiva) che pregiudichi i suoi diritti e sia stata pronunciata in un giudizio cui sia rimasto estra-
neo. Il codice conferma questo istituto e introduce anche un’opposizione di terzo revocatoria: le-
gittimati sono i creditori e gli aventi causa di una parte. Essi possono proporre opposizione solo
contro una sentenza che sua effetto di dolo o collusione a loro danno.

Nel proc. amm. il pregiudizio che ammette l’opposizione di terzo non può riguardare solo la viola-
zione dei diritti del terzo ma anche dei suoi interessi legittimi. 

Il codice non menziona oggi quali siano i soggetti che possono proporre l’opposizione. 

Senz’altro il terzo titolare di una posizione autonoma e incompatibile.

Parte della giuri, prima del codice, aveva ammesso l’opposizione dei controinteressati che fossero
tali solo in senso sostanziale o dei soggetti legittimati all’intervento ad opponendum in forza di una
posizione autonoma. 

Questa giurisprudenza rischia di porre in discussione la certezza del giudicato amm. (perchè l’oppo-
sizione è esperibile anche contro sentenze già passate in giudicati), ma sembra essere l’unica in gra-
do di fornire una tutela a certi soggetti.
Il codice non detta però delle regole per risolvere i conflitti tra terzi che vantino dirigi incompatibili
(unico criterio pacifico è la preferenza per le pretese che trovino fondamento in situazioni di legit-
timità amm.). 

La giuri aveva sostenuto che la legittimazione a proporre opposizione dovesse riconoscersi anche al
controinteressato (litisconsorte necessario) pretermesso. Tale soluzione rimane ferma. Nel proces-
so civile a questo soggetto basta far valere la propria qualità e la sentenza risulta viziata per difetto
di contraddittorio: controverso se questo possa succedere anche nel proc. amm.

Per quanto riguarda i termini, parte della giurisprudenza afferma che quello dei 60gg valga dal mo-
mento della conoscenza della sentenza, ma altri giudici ritengono che non viga alcun termine. 

Il codice disciplina il rapporto tra opposizione di terzo e appello: nei confronti della sentenza il ter-
zo può SOLO proporre opposizione (diretta al giudice che ha pronunciato al sentenza). Se i due
concorrono, ha prevalenza l’appello. Se l’appello è già stato proposto, il terzo fa cadere la sua do-
manda nel giudizio d’appello. Se l’appello è proposto dopo l’opposizione il terzo deve intervenire
in appello e l’opposizione diventa improcedibile.

Ricorso per Cassazione: nei confronti delle sentenze del consiglio di stato è ammesso il ricorso
alla cassazione per motivi di giurisdizione. Utilizzato quindi per denunciare la violazione dei li-
miti esterni della giuri amm. La giuri ha interpretato i motivi inerenti alla giurisdizione in modo
estensivo: non solo la questione diritti-interessi ma anche giurisdizione di legittimità-di merito, ecc. 

Negli ultimi anni, alcune pronunce hanno prospettato un’ulteriore estensione e la Cassazione ha an-
che censurato alcune pronunce del consiglio di stato per c.d. “eccesso del potere giurisdizionale”:
sconfinamento del consiglio nel merito riservato all’amministrazione. O per lo stesso motivo nel
caso in cui il consiglio disattenda l’interpretazione di norme fornita dalla corte di giustizia. 

Questa tendenza all’estensione ha portato a un dibattito: è stato rilevato che il sindacato della Cas-
sazione sulle sentenze del consiglio sia definito dalla Cassazione. L’art. 111 ne identifica l’ambito in
via tassativa (soli motivi di giurisdizione) e quindi l’esigenza di conservare equilibrio tra le due giu-
risdizioni, suggerisce di interpretare in modo rigoroso la norma costituzionale. 

La disciplina processuale è dettata dal c.p.c.: 60gg dalla notifica della decisione per proporre ricorso
o 6 mesi dal deposito. Di regola si pronunciano le sezioni unite, mentre quelle semplici si pronun-
ciano solo se si tratti di questione identica ad altra su cui le sez. un. si sono già pronunciate. In pen-
denza del ricorso, c’è la possibilità di sospendere l’esecuzione della sentenza del consiglio di stato:
disposta su istanza di parte in caso di “eccezionale gravità e urgenza”. Si applica anche la disciplina
della tutela cautelare ex artt. 55 e 56 c.p.a.

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XIV. RITI SPECIALI


L’introduzione delle discipline speciali fiorisce soprattutto negli anni ’90, soprattutto per ragioni
sostanziali ricollegate alla pretesa fatta valere oppure per ragioni di celerità del processo. Prima del
codice questa proliferazione era all’origine di molte discipline. Il codice ha perseguito un obiettivo
di semplificazione, non solo riordinando l’assetto dei singoli riti ma proponendo anche alcuni profi-
li comuni per la disciplina. Per la prima volta è stato disciplinato il cumulo delle domande assog-
gettate a riti diversi, stabilendo la prevalenza del rito ordinario. Questa regola è però limitata nella
pratica: se una domanda sia assoggettata ad uno dei riti abbreviati previsti dall’art. 119 c.p.a., l’inte-
ro giudizio va definito col rito speciale.
Il codice dedica il libro quarto ai riti speciali e le sua disposizioni hanno carattere derogatorio ri-
spetto alla disciplina generale.

Il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi (116). Per garantire l’accesso ai


documenti, era stata anche prevista una tutela alternativa a quella giurisdizionale (evitando così
l’eccessivo uso di ricorsi al Tar e anche il fatto che i costi della tutela giurisdizionale potessero pre-
cludere la possibilità di tutela). Il cittadino può anche infatti presentare un’istanza amministrativa
alla Commissione per l’accesso o al difensore civico, diretta ad ottenere il riesame della richiesta: il
ricorso al giudice può essere proposto solo in un secondo momento, dopo la decisione. 

La disciplina giurisdizionale in questo caso segue il rito camerale e il ricorrente può stare in giudi-
zio personalmente. Il ricorso va proposto entro 30gg dalla comunicazione del rifiuto all’accesso o
dalla formazione del silenzio (che si forma dopo 30gg dalla presentazione dell’istanza).
Entro il termine di 30gg il ricorso va notificato all’amm. e a almeno uno dei controinteressati e va
depositato presso il Tar competente nei 15gg successivi alla notifica. A un termine di 30gg è assog-
gettata anche la presentazione di motivi aggiunti e del ricorso incidentale. Il Tar decide in camera di
consiglio pronunciandosi con sentenza in forma semplificata. Se accoglie il ricorso, ordina all’amm.
di esibire i documenti richiesti. Quindi il Tar si pronuncia sulla fondatezza della pretesa. 

L’appello è soggetto a un termine di 30gg dalla notifica della sentenza Tar e si svolge con le modali-
tà descritte qui per il 1 grado, fermo il dimezzamento dei termini processuali previsto per i riti ca-
merali.

Nel caso in cui sia già in corso tra le stesse parti un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa,
il diritto d’accesso può essere tutelato con apposita istanza nel giudizio pendente.

Dal 2013 sono stati imposti degli obblighi di pubblicità agli enti pubblici rispetto ai loro atti: in
questi casi i cittadini hanno un diritto di accesso “civico”, non subordinato alla dimostrazione di
particolari requisiti.

Il giudizio nei confronti del silenzio: ammessa una sentenza che ingiunge all’amm. di provvedere,
ma senza determinare l’esito del procedimento. Con una domanda specifica, è ammessa anche una
tutela più incisiva che definisce le modalità concrete secondo cui l’amm. deve rinnovare il procedi-
mento e che stabilisce quale debba essere l’esito. In questo caso il giudizio verte non tanto sul silen-
zio ma sulla pretesa del cittadino a ottenere un provv. favorevole (il modello è quello dell’azione di
adempimento). 

La sentenza che ordini di agire in un terzo modo può anche incidere sui diritti dei terzi, si possono
quindi configurare dei controinteressati. 

Anche nei confronti del giudizio sul silenzio si può ammettere un controineressato: da identificarsi
sulla base dell’effetto giuridico sfavorevole che a tale soggetto arrecherebbe la sentenza di accogli-
mento (ecco perché la notifica, entro il termine annuale, deve essere notificata anche a uno dei con-
trointeressati, oltre che all’amm.). 

La forma è quella del rito camerale e il giudice si pronuncia con sentenza in forma semplificata: la

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stessa disciplina anche per l’appello. 



Se accoglie il ricorso, il giudice ordina all’amm. di provvedere e può anche nominare nella sentenza
un commissario che si sostituisca all’amm. che dovesse rimanere inerte. 

Il rito speciale sul silenzio è stato introdotto per la prima volta dalla l. 205/2000 e rimase dall’inizio
controversa la disciplina della connessione del ricorso sul silenzio con altre azioni. Succedeva in
particolare che dopo l’instaurazione del giudizio sul silenzio, l’amm. decidesse con diniego della
richiesta del cittadino. La giuri prevalente sosteneva che il giudizio sul silenzio si estinguesse e il
cittadino dovesse promuovere nuovo giudizio. Ora il codice sostiene che in questi casi il cittadino
possa scegliere se impugnare l’atto con un ricorso autonomo oppure con dei motivi aggiunti durante
il ricorso sul silenzio (continuando col rito ordinario). 

Se il silenzio poi comporta un danno patrimoniale, il codice ammette che la domanda risarcitorie
possa essere proposta durante il ricorso sul silenzio (secondo le regole del rito ordinario). Altrimen-
ti, è consentito al giudice decidere le due domande (quella del silenzio e quella del risarcimento) in
modo distinto, seguendo i rispettivi riti. 

Nel 2013 è stato poi introdotto un indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento: nel
ricorso per il silenzio, può anche essere proposta domanda per tale indennizzo (rito camerale e sen-
tenza in forma semplificata).

Il decreto ingiuntivo: Il c.p.c. all’art. 633 ss., disciplina il procedimento d’ingiunzione: chi è credi-
tore di una somma di denaro o di una determinata quantità di cose fungibili, o ha diritto alla con-
segna di una cosa mobile determinata, può avvalersi di questo procedimento monitorio. Se fornisce
prova scritta del suo credito, può ricorrere al giudice, chiedendo che sia ingiunto all’obbligato di
provvedere al pagamento della somma o alla consegna delle cose; il giudice, sulla base di una co-
gnizione sommaria, provvede senza necessità di contraddittorio, con decreto. La parte a cui è stato
notificato il decreto ingiuntivo, può proporre opposizione e si apre così un normale giudizio di co-
gnizione sulla pretesa del creditore. 

La legge 205/2000 ha introdotto una disciplina specifica per le ingiunzioni nei proc. amm., a garan-
zia dei diritti soggettivi a natura patrimoniale. 

L’art. 118 c.p.a. ha confermato l’istituto del decreto ingiuntivo, ammettendolo negli stessi casi ex
art. 633 c.p.c.

Il ricorso va presentato presso il Tar e si pronuncia con decreto il presidente o un magistrato da lui
delegato. Dopo essere stato emesso, il decreto, unitariamente al ricorso, deve essere notificato al
debitore. Nei confronti del decreto è ammessa opposizione, da proporsi con ricorso al Tar e da noti-
ficare alla controparte nel termine di 40gg dalla notifica del decreto.
Il codice non menziona invece più le c.d. ingiunzioni in corso di causa che devono ritenersi non più
ammesse nel processo amministrativo.

Il rito abbreviato: l’art. 119, disciplina una serie di ricorsi che investono atti di particolare impor-
tanza amministrativa, economica o sociale.

L’elemento comune di queste controversie è l’accelerazione dei tempi del processo e della decisione
(per evitare così pericoli nel ritardo): per questo il codice ha coniato il termine “rito abbreviato”.
Esso riguarda: - I ricorsi contro provv. in tema di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture 

- I ricorsi contro gli atti delle autorità amministrative indipendenti 

- I ricorsi contro gli atti di alcune Agenzie nazionali 

- I ricorsi concernenti le procedure espropriative 

… (leggi gli altri casi). 

In tutti i casi la competenza territoriale del Tar ha carattere funzionale. L’obiettivo di celerità è per-
seguito con la riduzione a metà di tutti i termini processuali, TRANNE quelli per la notifica del ri-

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corso principale, di quello incidentale e dei motivi aggiunti e quelli per l’appello cautelare. 

L’obiettivo di celerità è perseguito anche nella fase cautelare del giudizio. 

Nelle controversie in esame, se sia già stata richiesta un misura cautelare, il Tar, nella camera di
consiglio fissata per l’esame dell’istanza, se ritiene a un primo esame che il ricorso possa essere ac-
colto e che vi sia un rischio di danno grave e irreparabile, dispone con ordinanza che la discussione
del ricorso nel merito si tenga nella prima udienza successiva alla scadenza del termine di 30gg dal
deposito dell’ordinanza stessa. Se siano necessari adempimenti istruttori, il collegio provvede nella
medesima ordinanza. 

La fissazione dell’udienza di discussione a così breve distanza dalla presentazione del ricorso, do-
vrebbe assorbire in genere l’interesse del ricorrente a una misura cautelare. La possibilità di tute
cautelare però non può essere del tutto esclusa (è stato previsto che in caso di estrema gravità e ur-
genza, il collegio possa disporre subito le misure cautelari necessarie). 

Si ricordi che comunque in questi casi è ferma la possibilità per il collegio di definire il giudizio
nella camera di consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare. 

Il dispositivo della sentenza è pubblicato entro 7gg dopo che il collegio abbia maturato la decisione,
purché almeno una parte ne abbia fatto richiesta (il collegio potrà provvedere prima al deposito del
dispositivo —> che produce tutti gli effetti della pubblicazione della sentenza e poi della motiva-
zione). 

E’ consentito alla parte interessata di proporre appello direttamente nei confronti del dispositivo,
entro 30gg dalla sua pubblicazione per ottenerne la sospensione. La parte ha qui l’onere di notifica-
re in un secondo tempo i motivi d’appello, una volta conosciuta la motivazione della sentenza (ma
la parte può decidere anche di aspettare la motivazione per proporre appello).

Il giudizio sulle procedure contrattuali: la disciplina del rito abbreviato si estende anche alle con-
troversie sugli atti delle procedure di affidamento di contratti di concessione e di appalti di lavori,
servizi e forniture. 

Tali contratti sono regolati dal c.d. nuovo codice dei contratti pubblici. E sono comunemente desi-
gnati col termine “contratti pubblici”. Le controversie in esame sono anche sottoposte a delle dispo-
sizioni particolari, riconducibili per la maggioranza ad una direttiva comunitaria che aveva dettato
la sua disciplina solo per i contratti pubblici di valore più elevato (c.d. appalti sopra-soglia) ma che,
nella recezione in Italia, è stata estesa anche ai contratti di valore minore. Pochi mesi dopo entrava
anche in vigore il c.p.a. che cercò di amalgamare meglio la disciplina processuale di questi giudizi
con quella generale (non sempre in modo soddisfacente).

La disciplina si estende anche alle controversie circa le procedure per l’affidamento degli stessi con-
tratti da parte di soggetti privati che però, in forza di una disposizione siano tenuti ad applicare per
le loro attività contrattuali le procedure stabilite per l’amm.

La specialità del proc. amm. per queste controversie rispecchia diverse esigenze: di urgenza; di raf-
forzamento della tutela processuale del concorrente illegittimamente precluso e pretermesso e di
effettività. 

Elementi più significativi della disciplina codicistica:

- Una volta intervenuta l’aggiudicazione a favore di un concorrente, l’amm. non può procedere alla
stipula del contratto, se non sia decorso un termine dilatorio di 35gg dalla comunicazione dell’ag-
giudicazione agli altri concorrenti (c.d. stand still): proprio per consentire a questi di proporre ricor-
so. 

- Le controversie possono essere oggetto soltanto di ricorso al giudice amm.: non è ammesso il ri-
corso straordinario. 

- Il ricorso per l’annullamento degli atti della procedura concorsuale va notificato entro 30gg (es:
per l’impugnazione del bando dalla sua pubblicazione). 


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Se l’omissione della pubblicità abbia carattere grave, il ricorso non può essere proposto una volta
trascorsi sei mesi dalla data di sottoscrizione del contratto e la tutela può essere solo di ordine risar-
citorio. 

- La notifica del ricorso proposto contro l’aggiudicazione e che contenga istanza cautelare ha effetto
sospensivo: l’amm. per 20gg dalla notifica non può stipulare il contratto (termine che dovrebbe sal-
darsi con quello di stand still). 

Per rendere edotta l’amm. della sospensione, il ricorso con istanza cautelare che sia proposto contro
un’amm. statale è soggetto a una duplice notifica: all’Avvocatura dello stato e anche direttamente
all’organo di amm. statale (in mancanza di questa seconda notifica, il ricorso è validamente propo-
sto ma l’effetto sospensivo non si produce).
- Eventuali nuovi atti attinenti alla medesima procedura di gara vanno impugnati con i motivi ag-
giunti (non con un’altra impugnazione: anche se sembra irragionevole considerare questa seconda,
in caso sia proposto, inammissibile). I motivi aggiunti vanno proposti entro 30gg. 30gg dal ricorso
principale anche per promuovere quello incidentale. 

- Gli atti delle parti devono essere redatti in modo sintetico (i limiti alla lunghezza sono stabiliti con
decreto dal presidente del consiglio). 

- Se è stata proposta istanza cautelare, il giudizio può essere definito nella fase cautelare secondo le
regole generali. E il giudice provvede sempre interinalmente sull’istanza cautelare. 

- L’udienza di discussione è comunque fissata anche d’ufficio, entro 45gg dalla scadenza del termi-
ne per la costituzione dell’amm. e dei controinteressati. 

- Entro 30gg dall’udienza deve essere depositata la sentenza. Ciascuna parte può chiedere che sia
prima pubblicato il dispositivo entro 2gg dall’udienza (la parte contro il dispositivo può proporre
appello per ottenere misura cautelare). 

- La sentenza è redatta in forma semplificata. 

- Tale disciplina vale, con qualche adattamento, anche per i giudizi in sede di gravame e appello
cautelare. 

Elementi della disciplina del nuovo codice dei contratti pubblici:

- Gli atti di ammissione a una procedura di gara non erano ritenuti immediatamente impugnabili; il
nuovo codice invece ha sancito l’immediata impugnabilità degli atti di ammissione dei concorrenti
alla procedura. 

- L’onere di impugnare direttamente gli atti di ammissione e esclusione comporta anche l’onere di
impugnare con tale ricorso anche gli atti precedenti della procedura di gara (bando) quando possano
aver determinato l’ammissione/esclusione.

- I provv. di ammissione/esclusione vanno impugnati entro 30gg dalla pubblicazione dell’atto sul
sito internet dell’ente committente; se non siano stati tempestivamente impugnati, le questioni circa
tali atti non possono più essere sollevate. 


L’appello va proposto entro 30gg dalla comunicazione del deposito della sentenza. 

In passato l’illegittimità dell’aggiudicazione non comportava anche l’illegittimità del contratto sti-
pulato nelle more del giudizio: le cause di nullità dei contratti erano stabiliti dal c.c. e questo non
prevede nulla per l’aggiudicazione. Quindi l’annullamento del contratto era possibile solo su inizia-
tiva dell’amm. (improbabile) dal giudice civile.

Il c.p.a. ha poi stabilito che il giudice amm. che annulla l’aggiudicazione può anche dichiarare l’ine-
fficacia del contratto. Tale dichiarazione inerisce a situazioni tipicamente di diritto soggettivo, ma le
controversie in esame sono devolute alla giuri esclusiva. 

L’inefficacia non viene però dichiarata in modo indiscriminato per il solo fatto che sia annullata
l’aggiudicazione: in alcuni casi il giudice deve annullare il contratto, in altri no, in altri ancora starà
al suo apprezzamento. 


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In proposito è stato sostenuto che al giudice amm. sarebbero demandate valutazioni che sfiorano
dalla giurisdizione di legittimità verso quella di merito ma tale lettura non convince. L’apprezza-
mento rimesso al giudice presenta analogie con quello riconosciute al giudice civile in presenza di
clausole generali o ai fini del risarcimento in forma specifica. L’attività del giudice amm. non com-
porta una selezione degli interessi in gioco secondo i canoni della discrezionalità amm. La distanza
rispetto alla giuri di merito, appare ancora maggiore, alla luce del fatto che nel c.p.a. tale giuri si
caratterizza per il carattere sostitutivo della pronuncia del giudice rispetto al provv. dell’amm.: nel
caso in esame non vi alcuna sostituzione del giudice. 

Quando il giudice non dichiara l’inefficacia del contratto, il rapporto contrattuale prosegue e il pre-
giudizio subito dal ricorrente può essere oggetto solo di un risarcimento per equivalente. 

Non è chiaro se la dichiarazione di inefficacia del contratto sia subordinata a una domanda del ricor-
rente o se possa intervenire d’ufficio. Il ricorrente, in ogni caso, può chiedere, oltre all’annullamen-
to dell’aggiudicazione illegittima, di conseguire l’aggiudicazione e il contratto (se viene accolto il
ricorso, ma non annullato il contratto, il ricorrente ottime solo un risarcimento). Se però, senza giu-
stificato motivo, il ricorrente non chiede l’agg. del contratto, il giudice ne tiene conto nella liquida-
zione perché con l’agg. avrebbe attentato il danno. 

Anche la domanda per conseguire aggiudicazione e contratto a parere di molti comporterebbe
un’estensione dell’ambito di indagine del giudice amm.

L’art. 122 c.p.a. precisa, ai fini della decisione del giudice sulla declaratoria di inefficacia, che il
giudice deve considerare “l’effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l’aggiudicazione alla
luce dei vizi riscontrati”. —> quindi l’indagine del giudice dovrebbe riguarda i vizi della fase ille-
gittima già verificatasi, e non riguarda un nuovo comportamento dell’amm. (rinnovare alcune fasi
della gara). 

Se il giudice non dichiara inefficace il contratto, o dichiara l’inefficacia in termini temporalmente
limitati (es: solo per le prestazioni ancora da eseguire), o accerta l’inosservanza del termine che
deve intercorrere tra agg. e stipula del contratto o la violazione della sospensione derivante dalla
notifica del ricorso, adotta un provv. sanzionatorio nei confronti dell’amm. Si tratta di una sanzione
pecuniaria di ammontare proporzionale al valore del contratto o della riduzione della durata residua
del contratto. Il giudice agisce d’ufficio ma all’amm. è garantito il contraddittorio processuale. La
giuri amm. in tale ambito sanzionatorio è estesa anche al merito. 


Tale disciplina si estende anche ai giudizi circa le procedure di progettazione, approvazione e
realizzazione delle infrastrutture pubbliche ed insediamenti produttivi e ai giudizi circa le rela-
tive attività di espropriazione, occupazione e asservimento. Per queste è previsto per che l’annu-
llamento dell’agg. determina l’inefficacia solo in casi stabiliti dalla legge. 

In considerazione del rilievo strategico delle opere, per i giudizi in esame, il codice richiede una
valutazione pi rigorosa dei presupposti per una misura cautelare. Il giudice deve infatti dare rilievo
anche al preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera.

La disciplina per i giudizi concernenti le grande infrastrutture in esame è estesa anche ad altri casi:
si applica alle procedure di affidamento di contratti pubblici in caso di fallimento dell’esecutore o di
risoluzione del contratto per grave inadempimento dell’esecutore. La stessa disciplina è stata anche
estesa ai giudizi circa la progettazione, approvazione e realizzazione degli interventi previsti nel
contratto istituzionale di sviluppo, e ai giudizi concernenti l’Expo Milano 2015.

Il contenzioso elettorale: concerne lo svolgimento delle operazioni elettorali per le elezioni ammi-
nistrative, regionali e dei rappresentanti italiani al parlamento europeo. Le elezioni politiche sono
invece riservate alla Camera della cui elezione si tratta. 

Il codice delinea due ordini diversi di contenzioso: 


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1) quello relativo ad atti del procedimento preparatorio per le elezioni amm. e regionali.

2) quello relativo alle operazioni elettorali.

In entrambi il giudice esercita i poteri previsti per la giurisdizione di merito e può adottare atti in
sostituzione di quelli dell’amm. E’ esclusa l’esperibilità del ricorso straordinario. 

Il codice ha anche introdotto un rito speciale contro gli atti di esclusione di liste o candidati delle
elezioni amministrative, regionali e del parlamento europeo (mentre prima era ammesso il conten-
zioso solo verso l’atto conclusivo, di proclamazione degli eletti e solo dopo la conclusione si poteva
contestare l’esclusione di un candidato). 

Nel caso di ricorso per esclusione, il ricorso è proposto al tar competente dai delegati che rappresen-
tano la lista esclusa o dai singoli candidati esclusi, entro un termine molto breve (3gg dalla pubbli-
cazione o comunicazione dell’atto impugnato), Il ricorso è ammesso solo nei confronti dell’atto di
esclusione di lista o candidati. Il ricorso per esclusione va depositato e viene poi discusso in pubbli-
ca udienza. Il collegio decide all’esito dell’udienza con sentenza semplificata. Il tar può disporre
direttamente l’ammissione della lista/candidati. L’appello è soggetto a un rito analogo a quello di 1
grado. 

Il giudizio circa le operazioni elettorali concerne qualsiasi atto del procedimento successivo all’in-
dizione dei comizi elettorali e può essere promosso solo dopo la conclusione del procedimento elet-
torale. Legittimato a ricorrere, oltre che il candidato interessato, è qualsiasi elettore. Si tratta infatti
di un’azione popolare. E’ consentito al ricorrente stare in giudizio personalmente, senza avvocato. 

Il giudizio è introdotto con un ricorso che va depositato al tar competente entro 30gg dalla procla-
mazione degli eletti (per i giudizi circa l’elezione al parlamento europeo, è competente il tar Lazio).
Dopo il deposito, il presidente del tar fissa d’ufficio la discussione e il ricorso va notificato all’ente
della cui elezione si discute e almeno uno dei controinteressati. Il ricorso può riguardare qualsiasi
vizio del procedimento elettorale. Il Tar, se accoglie il ricorso, può disporre la rettifica dei silurati
elettorali e anche la sostituzione degli eletti. 

Nei suoi confronti l’appello al consiglio di stato va proposto nel termine di 20gg. In caso d’appello,
l’udienza di discussione è fissata in via d’urgenza. 

Per il giudizio relativo alle operazioni elettorali, tutti i termini processuali per cui non sia disposto
diversamente, sono ridotti a metà.

Il giudizio per l’efficienza dell’amministrazione e dei concessionari dei servizi pubblici: per il
corretto svolgimento di una funzione amministrativa e la corretta erogazione del servizio. Il c.p.a. lo
ha ignorato. 

Il processo ha una disciplina particolare per assicurare le possibilità di intervenire in giudizio sia per
i soggetti “che si trovano nella medesima situazione giuridica dl ricorrente”, sia per il dirigente re-
sponsabile dell’ufficio coinvolto (perchè l’accoglimento del ricorso potrebbe dare inizio ad un giu-
dizio sulla responsabilità). Il ricorso è quindi sottoposto a forme particolari di pubblicità e scadenze
particolari (l’udienza deve tenersi tra il 90esimo e il 120esimo giorno dal deposito del ricorso). L’in-
tervento di quanti si trovino nella medesima situazione ha carattere di intervento autonomo. Questi
ricorsi fanno parte della giuri esclusiva. Le norme sulla competenza territoriale del Tar sono indero-
gabili. 

Il giudice, se accoglie il ricorso, ordina all’amm. di porre rimedio all’inefficienza entro un termine
congruo. Alla sentenza sono associati adempimenti particolari di pubblicità e di comunicazione agli
organismi di regolazione e controllo preposti al settore interessato e a altri soggetti istituzionali.

XV. IL GIUDICATO AMMINISTRATIVO E L’ESECUZIONE SENTENZA


Il passaggio in giudicato si ha quando nei confronti della sentenza non è ammessa alcuna impu-
gnazione ordinaria (appello, ricorso in cassazione, e revocazione nn. 4 e 5). 


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Si distingue tra giudicato solo interno (la sentenza comporta un vincolo solo rispetto alle ulteriori
fasi di giudizio) e anche esterno (vincolo anche rispetto a giudizi diversi che possono instaurarsi tra
le medesime parti e in cui rileva la medesima questione). 

Le sentenze di rito comportano in genere solo vincoli interni, mentre quelle di merito vincoli ester-
ni.
Le sentenze di merito di pronunciano sulla situazione giuridica sostanziale dedotta. Col passaggio
in giudicato, le loro statuizioni acquistano valore di giudicato sostanziale (2909 c.c.). L’identifica-
zione delle statuizioni che acquistano questo valore riguarda il tema dei limiti oggettivi del giudica-
to.

- Per le sentenze sulle condizioni dell’azione (interesse e legittimazione) è stato osservato che esse
farebbero applicazione dir regole di diritto sostanziale e non avrebbero per oggetto solo un fatto
processuale. 

- Analoghe considerazioni per la cessazione della materia del contendere dichiarata dal giudice se
nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta. 

Per i limiti soggettivi del giudice, una parte della giuri ritiene che il giudicato di regola valga solo
tra le parti, i suoi successori e aventi causa (2909 c.c.), tranne nel caso dell’annullamento dell’atto,
ove varrebbe verso tutti i destinatari degli effetti di quell’atto (difficilmente compatibile con i prin-
cipi del diritto processuale).

Parte della giuri invece propone di affrontare i problemi creati dall’annullamento di atti indivisibili
con una distinzione fra effetti dell’annullamento e autorità del giudicato. La sentenza di annulla-
mento di un provv. con effetti inscindibili travolge tutte le utilità assegnate dall’atto annullato e
quindi coinvolge tutti i sogg. titolari: questo attiene agli effetti dell’annullamento. Diverso è il tema
del giudicato (fare stato) visto che farebbe stato solo tra le parti processuali (agli altri non potrebbe
opporsi il giudicato).
Di recente il consiglio ha riproposto la tesi dell’efficacia erga omnes del giudicato amministrativo
rispetto alle sentenze in materia di operazioni elettorali. Le ragioni usate sono però strettamente le-
gate ai caratteri del giudizio elettorale: al fatto che la legittimazione è riconosciuta a ciascun eletto-
re.

Esecuzione della sentenza: la sentenza del Tar è immediatamente esecutiva. L’amm. deve dare
esecuzione alla pronuncia se non sia stata sospesa (anche se è stato proposto appello). Per le senten-
ze di annullamento, l’amm. ha il dovere di dare esecuzione alla sentenza considerando il c.d. effetto
conformativo. L’esecuzione investe anche la fase di rinnovazione del potere amm. dopo l’annulla-
mento. 

Il dovere dell’amm. di dare esecuzione alla sentenza di annullamento si confronta talvolta con un
mutamento del quadro normativo che disciplina la materia: c.d. sopravvenienze. ES: diniego illegit-
timo di autorizzazione, quando il mutamento della disciplina non permetterebbe più di rilasciarlo.
Ragioni di effettività, indurrebbero a sostenere che, in casi del genere, l’amm. sia tenuta a provve-
dere “ora per allora”, ossia a riesaminare la domanda del cittadino già illegittimamente respinta e a
dare esecuzione alla sentenza di annullamento applicando la disciplina in vigore all’epoca della
domanda. La giuri lo negava per il principio del “tempus regis actus”. Secondo il consiglio di stato
invece le modifiche sono rilevanti solo se intervenute prima della notifica della sentenza di 1 grado. 

Pi ù di recente è stato sostenuto che discriminante sarebbe la notificazione della sentenza passata in
giudicato (irrevocabile): le sopravvenienze precedenti condizionerebbero anche gli obblighi di ese-
cuzione dell’amm., mentre quelle successive rileverebbero solo sulle vicende dei rapporti di durata.
In conclusione, la sentenza di annullamento non preclude un nuovo esercizio del potere amm.: il
dovere dell’amm. di eseguire la sentenza comporta solo il dovere di astenersi alle statuizioni conte-
nute nella sentenza e quindi il dovere di non riprodurre i vizi che hanno determinato l’annullame-

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nto. Si profila così il rischio di una serie di pronunce di annullamento e di nuovi provvedimenti. La
giurisprudenza ha sostenuto che l’amm. nel nuovo provv. debba dimostrarsi consapevole della erro-
neità del provv. precedente e farsi carico con attenzione delle ragioni interessi del ricorrente.

Se la sentenza non viene eseguita spontaneamente, è previsto un giudicato di esecuzione: il giudizio


di ottemperanza. Il c.p.a. ammette anche un’esecuzione nelle forme del terzo libro del c.p.c. ma
tale possibilità è limitata alle sentenze di condanna al pagamento di somme di denaro. 

L’esecuzione delle sentenze è un dovere per l’amm. La sentenza deve contenere sempre l’ordine
che la decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa. Il codice afferma siche che il dovere di
esecuzione delle sentenze grava, oltre che sull’amm., anche sulle parti. 

Di regola non è configurabile a carico dei soggetti privati un dovere di eseguire le sentenze, nei
termini di rilievo “istituzionale” riconosciuti per l’amm. La disposizione del codice intende piutto-
sto chiarire che la circostanza che la parte soccombente sia un soggetto privato non toglie nulla alla
cogenza degli obblighi della sentenza. 

Se la sentenza del giudice si risolve in una condanna al pagamento di somme, nei confronti del pri-
vato può essere promossa esecuzione forzata nelle forme del c.p.c.

Dubbi sull’applicabilità dei giudizio di ottemperanza ai privati.
Il c.p.a. attribuisce al giudice dell’ottemperanza anche il potere di imporre, alla parte che non ese-
gua la sentenza, o che ne ritardi l’esecuzione, il versamento di una somma di denaro al ricorrente
(strumento di esecuzione indiretta) e questo potrebbe essere un argomento per stabilire la rilevanza
di questo giudizio anche verso i privati.

Il giudizio di ottemperanza: esperibile davanti al giudice amm. se l’amm. non adempie agli obbli-
ghi della sentenza. Non riguarda solo la inesecuzione, ma anche altre ipotesi: può essere chiesto per
ottenere chiarimenti circa le modalità dell’esecuzione. 

Il ricorso è esperibile indipendentemente dal fatto che le sentenze siano passate in giudicato o siano
solo esecutive e nemmeno rileva se la parte inadempiente sia un privato o un’amministrazione. 

Il codice sostiene per che in caso di sentenza non ancora passata in giudicato, il giudice dell’ottem-
peranza determina le modalità esecutive (questo per evitare di rendere inefficace un eventuale ap-
pello).
Il ricorso per ottemperanza è esperibile anche per l’esecuzione delle sentenze passate in giudicato
del giudice ordinario e di quelli speciali avanti ai quali non è previsto giudizio di ottemperanza e per
l’esecuzione dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili. In questi casi è ammesso però solo
contro l’amministrazione.
Con tale ricorso possono anche essere chiesti gli interessi maturati dopo la sentenza rimasta inese-
guita e il risarcimento dei danni da inadempimento.

Dibattuta la possibilità di chiedere il risarcimento dei danni provocati dall’originario provvedimen-
to: in un primo tempo il codice aveva adottato soluzione affermativa, imponendo per la conversione
del rito in rito ordinario. La soluzione era stata però criticata e infine soppressa.
L’art. 134 conferma che nel giudizio di ottemperanza il giudice esercita una giurisdizione estesa al
merito (si può sostituire all’amministrazione). La possibilità di sostituzione identifica il perimetro
dei poteri del giudice dell’ottemperanza e comporta che in tale giudizio non può opporsi al giudice
alcuna riserva di potere dell’amministrazione.
Prima del codice era riconosciuta al giudice la capacità di adottare anche misure ordinarie nei con-
fronti dell’amm. dirette all’esecuzione (come la fissazione di termini per provvedere), Questa pos-
sibilità è oggi contemplata anche dal codice.
Il giudice ha la possibilità di imporre all’inadempiente di versare somme di denaro che maturano
periodicamente in seguito al ritardo (misure di esecuzione indiretta), su richiesta del ricorrente

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Il codice riconosce al giudice anche il potere di dichiarare la nullità (anche d’ufficio) degli atti adot-
tati in violazione/elusione di una sentenza esecutiva non ancora passata in giudicato (per una ragio-
ne processuale: evitare la necessità di nuovi giudizi di cognizione per tali atti). Il giudice d’ottempe-
ranza ha cognizione sia sugli interessi, sia sui diritti soggettivi.
L’esecuzione della sentenza può richiedere ordini di valutazioni, che non sono assorbiti dalla sen-
tenza da eseguire. In questi casi, l’esecuzione non può essere meramente attuativa di quanto dispo-
sto; per provvedere servono altre valutazioni e quindi può risultare necessario che il giudice dell’ot-
temperanza enunci le regole.
In questo modo il giudizio di ottemperanza presenterebbe profili compositi: di esecuzione e anche
di cognizione.
Il giudizio di ottemperanza è richiamato in un contesto particolare dall’art. 34.4. In tutte le vertenze
che comportino una condanna pecuniaria, se le parti non si oppongono, il giudice può limitarsi a
fissare i criteri per la liquidazione dell’importo.

Il commissario “ad acta”: il giudice nel giudizio d’ottemperanza può direttamente sostituirsi al-
l’amministrazione o nominare un commissario. 

La possibilità di sostituzione del giudice crea delle incertezze quando l’esecuzione richiede valuta-
zioni discrezionali.
Il commissario si sostituisce agli organi amm. inadempienti. Il giudice esercita poteri di vigilanza,
anche d’ufficio, sull’operato del commissario e al giudice vanno rivolte eventuali contestazioni cir-
ca tale operato. 

La figura del commissario: 

> dovrebbe essere considerato come un organo straordinario dell’amministrazione: ma in questo
modo i suoi atti, in quanto normali atti amm., avrebbero dovuto essere impugnati davanti al giudice
amm. 

> commissario come ausiliare del giudice: prevaleva nella giuri precodice. I suoi atti non erano
giurisdizionali ma andavano comunque inquadrati nel giudizio di esecuzione. Quindi nei confronti
di tali atti, la tutela doveva attuarsi nello stesso giudizio. 

> tesi dell’organo dimidiato: distinguere attività del commissario tra esecuzione di precetti nella
sentenza (verifica del giudice dell’ottemperanza) e altri adempimenti (ordinaria attività amm. sog-
getta alle regole di impugnazione).

Il codice: 

- ha considerato il commissario nel libro dedicato agli ausiliari del giudice e ha chiarito che per egli
valgono gli stessi motivi di ricusazione ex art. 51 c.p.c. previsti per il giudice ed estesi dall’art. 63
c.p.c. al consulente tecnico.
- Il giudice dell’ottemperanza ha competenza a pronunciarsi su tutte le questioni insorte tra le parti
concernenti l’esatta ottemperanza della sentenza (anche quelle inerenti agli atti del commissario). 

Le contestazioni elle parti vanno proposte entro 60gg con un reclamo che nello stesso termine va
notificato alle altre parti e depositato. Mentre le contestazioni dei terzi vanno proposte con l’azione
ordinaria di annullamento davanti al giudice competente secondo le regole generali. 


Il giudizio di ottemperanza: il ricorso va presentato nelle forme ordinarie e quindi notificato al-
l’amm. e alle altre parti del giudizio di merito. 

In alcuni casi non è facile capire se sia inottemperanza o illegittimità amministrativa: è data la pos-
sibilità di proporre ricorso al giudice dell’ottemperanza che eventualmente lo converte in normale
impugnazione (possibile solo se erano stati rispettati i termini anche per l’impugnazione ordinaria). 

Col ricorso il ricorrente deve depositare anche una copia della sentenza. Il ricorso non ha termini di

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decadenza e può essere proposto finché non sia prescritto il diritto all’esecuzione della sentenza:
secondo le norme civilistiche, 10 anni dal passaggio in giudicato della sentenza.

Competente se si tratta di sentenza amministrativa è il giudice che l’ha pronunciata (il consiglio di
stato può essere competente in unico grado). Se la sentenza tar è stata confermata in appello, la
competenza è del tar. Se la sentenza è di giudice non amm., la competenza è del tar nella cui circo-
scrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza. Il riparto di competenza ha carattere funzio-
nale.
Il processo si svolge con le regole generali del giudizio di cognizione, con la peculiarità del rito ca-
merale (termini processuali ridotti a metà e sentenza in forza semplificata). 

Nei confronti delle decisioni del Tar in sede di ottemperanza sono ammessi l’appello al consiglio di
stato (oggi sembra per tutti i tipi di sentenze senza esclusione) e gli altri gravami ex art. 91 c.p.a.
La decisione del consiglio di stato in sede di ottemperanza è impugnabile davanti alla cassazione
per violazione dei limiti esterni della giuri amm.

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