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ORIGINI, EVOLUZIONE E CARATTERI DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA

1. I PRIMI MOVIMENTI EUROPEISTI

Il processo d’integrazione europea affonda le sue radici in varie concezioni politiche e filosofiche, progetti di movimenti di privati cittadini, iniziative di statisti e uomini di governo.
1) Il conte Richard Coundenhove-Kalergi nel 1924 diede vita all’Unione paneuropea, un’associazione finalizzata a raggiungere l’unificazione europea per preservare l’Europa dalla
minaccia sovietica e dalla dominazione economica degli USA.
2) Aristide Briand presentò nel 1930 alla Società delle Nazioni un Memorandum finalizzato a creare una confederazione europea, nel solco delle organizzazioni internazionali
tradizionali (organizzazione politica tra Stati, che mantengono la propria sovranità); tuttavia ciò non ebbe seguito concreto.
3) Il Manifesto di Ventotene per un’Europa libera ed unita del 1941 (che accomunava gli autori Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni) proponeva la immediata creazione
di una Federazione europea, unione politica in cui gli Stati rinunciassero alla propria sovranità, per assicurare il mantenimento della pace; ciò ispirò poi la nascita del Movimento
federalista europeo nel 1943.
4) Lo statista e industriale Jean Monnet propose un metodo per il raggiungimento dell’Unione politica di stampo federativo: l’unione politica sarebbe stata una conseguenza
naturale alla realizzazione di forme di coesione e solidarietà in specifici settori, costituenti un’integrazione di fatto.
Alla fine della seconda guerra mondiale i fermenti europeisti trovarono una nuova adesione nel discorso tenuto da Winston Churchill all’Università di Zurigo nel 1946, il quale propose
apertamente di stabilire una sorta di Stati Uniti d’Europa, il cui primo passo doveva essere un’intesa tra Francia e Germania.

2. ORGANIZZAZIONI POLITICHE DEL SECONDO DOPOGUERRA

La spinta politica decisiva per la realizzazione dei progetti per la creazione di un’organizzazione internazionale europea fu data dal celebre discorso tenuto nel 1947 ad Harvard dal
Segretario di Stato statunitense George Marshall, che subordinava l’attuazione del piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra (Piano Marshall) all’istituzione di
uno strumento che ne favorisse un’utilizzazione congiunta e garantisse un’area di stabilità economica e politica. I paesi dell’Europa occidentale accolsero l’offerta, e, con la
Convenzione di Parigi del 1948, crearono l’OECE (Organizzazione europea di cooperazione economica), che nel 1960 si trasformò nell’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo
sviluppo economico)
Col Trattato di Londra 1949 fu istituito il Consiglio d’Europa, nato originariamente tra i Paesi dell’Europa occidentale, ma esteso ormai all’intera regione europea. Col Trattato di
Bruxelles 1948 fu costituita l’Unione occidentale per scopi di difesa militare (trasformata in UEO nel 1954, ed estintasi nel 2011). Queste esperienze crearono un clima politico
favorevole più strette forme di collaborazione tra Stati.

3. LA NASCITA DELLA COMUNITÀ EUROPEA DEL CARBONE E DELL’ACCIAIO (CECA)

Si tratta della prima organizzazione con cui ha inizio il processo di integrazione europea, che ha comportato il trasferimento di poteri sovrani alle “Comunità sopranazionali”.
La CECA venne istituita col Trattato di Parigi del 18 aprile 1951 (in vigore il 23 luglio 1952) da 6 Paesi fondatori: Germania, Francia, Italia, Olanda, Belgio, Lussemburgo (il Regno
Unito rifiutò la proposta, in considerazione dei suoi legami nell’ambito del Commonwealth); si tratta di un’organizzazione riferita ad una materia economico-commerciale, che prevede
la creazione di un mercato comune di prodotti carbosiderurgici, nell’osservanza delle normali condizioni di concorrenza.
Alla base della creazione della Comunità vi è la dichiarazione di Schuman del 1950, ispirata da Monnet, la quale conteneva la proposta rivolta alla Germania, nonché agli altri Stati
europei che intendessero aderire, di mettere in comune, sotto un’alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e acciaio ed assicurarne la libera circolazione. In questo modo le
risorse che erano state tradizionale terreno di scontro e conflitto tra Francia e Germania diventavano strumento di incontro ed utilità condivisa.
L’apparato organizzativo era formato dalle seguenti istituzioni:

- un’Alta Autorità, organo collegiale composto da individui indipendenti, con poteri normativi ed esecutivi verso gli Stati membri e le imprese del settore (attuale
Commissione europea).

- un’Assemblea comune, formata dai delegati designati dai Parlamenti nazionali fra i propri membri, con funzioni di controllo politico sull’alta autorità (attuale Parlamento
europeo).

- Un Consiglio speciale dei Ministri, formato da un ministro di ciascuno Stato membro, competente ad emanare pareri (attuale Consiglio).

- Una Corte di giustizia, organo giudiziario chiamato ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione ed applicazione del Trattato.
Il Trattato di Parigi prevedeva un termine di durata di 50 anni dalla sua entrata in vigore: ha perso efficacia dal 2002 e la CECA si è estinta i settori precedentemente rientranti nel suo
ambito applicativo sono stati assoggettati alle regole e competenze derivanti dal Trattato istitutivo della Comunità europea.

4. IL FALLIMENTO DELLA COMUNITÀ EUROPEA DI DIFESA (CED) E IL RILANCIO DEL PROCESSO D’INTEGRAZIONE EUROPEA: LA COMUNITÀ ECONOMICA
EUROPEA (CEE) E LA COMUNITÀ EUROPEA DELL’ENERGIA ATOMICA (CEEA)

Gli stessi Stati parti del Trattato CECA sottoscrissero il Trattato di Parigi del 1952 istitutivo della CED (Comunità europea di difesa) che comportava la creazione di un esercito
europeo, di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Un ulteriore progetto prevedeva la formazione di una
Comunità politica europea (CPE). Il Trattato CED non entrò mai in vigore, perché non ratificato dalla Francia e perché proponeva un metodo di integrazione troppo ambizioso e
poco realistico, fondato su un approccio politico e militare inadeguato ai tempi. Fu proprio la vicenda CED a determinare un nuovo impulso del metodo funzionalista, volto a
creare un’integrazione di fatto economico sociale, quale premessa per uno sviluppo politico.

Il rilancio del processo d’integrazione ebbe luogo nella Conferenza di Messina dei ministri degli esteri dei sei stati membri della CECA e condusse alla firma a Roma, il 25 marzo
1957, del Trattato istitutivo della CEE e di quello istitutivo della CEEA (o EURATOM), che entrarono in vigore il 1° gennaio del 1958. 1) La CEE (Comunità economica europea) è
un’organizzazione riferita ad una materia economico commerciale di respiro generale (non settoriale come la CECA): prevede la progressiva creazione di un mercato comune
caratterizzato dalla eliminazione di ostacoli alla libera circolazione di merci, persone, servizi, capitali tra gli Stati membri, nel rispetto delle regole di libera concorrenza.
Contempla inoltre una serie di politiche volte a riequilibrare l’approccio liberoscambista e rivelatrici di un‘anima interventista in segmenti deboli dell’economia e a favore di fasce sociali
fragili e zone geografiche in ritardo di sviluppo.
2) La CEEA (Comunità europea dell’energia atomica) nasce col compito di creare le premesse necessarie per la formazione ed il rapido incremento delle industrie nucleari, al fine
di contribuire all’elevazione del tenore di vita negli Stati membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri Paesi.
Sotto il profilo dell’apparato organizzativo: l’Assemblea comune e la Corte di giustizia vennero unificate per le 3 comunità fin dalla nascita delle ultime due; la Commissione ed il
Consiglio della CEE corrispondevano sostanzialmente all’Alta autorità e al Consiglio dei Ministri CECA (con i quali furono unificati col Trattato di Bruxelles 8 aprile 1965 sulla fusione
degli esecutivi).
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5. IL CARATTERE “SOPRANAZIONALE” DELLE COMUNITÀ EUROPEE: IL PARZIALE TRASFERIMENTO DEI POTERI LEGISLATIVI e 6. Segue: IL PARZIALE
TRAFERIMENTO DI POTERI GIUDIZIARI E DELLA SOVRANITÀ MONETARIA

Le suddette tre Comunità furono qualificate da subito come sopranazionali, termine che evoca un rapporto più stretto ed intenso di quello che si realizza nelle organizzazioni
internazionali. In queste ultime lo Stato si interpone quale diaframma tra l’organizzazione internazionale e la propria comunità interna:
– Sia sotto il profilo della partecipazione alla vita e alle determinazioni dell’ente internazionale (gli Stati membri, di norma, sono rappresentati esclusivamente dai propri
governi nei vari organi dell’organizzazione, mentre non vi è alcuna forma di partecipazione dei popoli di tali Stati).
– Sia sotto il profilo dell’esecuzione dei suoi atti (gli atti di tali organizzazioni sono destinati agli Stati, i quali sono obbligati a darvi esecuzione).
Le sostanziali differenze con le Comunità sopranazionali furono evidenziate dalla dottrina e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, che rilevarono la presenza di un ordinamento
giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, nel quale:
1) Gli Stati rinunciano, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani:
• Sul piano della potestà legislativa: basti pensare al diritto europeo immediatamente applicabile e al primato del diritto comunitario su quello interno confliggente; il trasferimento
della sovranità si riscontra anche nell’ampiezza e nella natura delle materie nelle quali esso si realizza.

• Sul piano della potestà giudiziaria della Corte di giustizia:


- ha competenza pregiudiziale o “di rinvio” circa questioni concernenti interpretazione e validità di norme europee: essa non decide il caso concreto, ma si limita a
pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l’atto in questione sia valido o meno (la decisione del caso compete al giudice nazionale) pesante
“interferenza” della Corte sulla sorte di tali cause; sebbene ai sensi dell’art. 267 TFU le sentenze della Corte siano obbligatorie solo per il giudice a quo, esse tendono a produrre effetti
generali, vincolando i giudici interni a conformarsi ad esse.
- Svolge una funzione di evoluzione ed impulso, se non addirittura “creativa” di diritto, secondo un ruolo equiparabile a quello dei giudici di common law. È suo merito aver
delineato i caratteri propri del diritto dell’UE, la diretta invocabilità dei diritti da esso derivanti dinnanzi ai giudici nazionali, il suo primato sul diritto interno incompatibile, ecc.
• ulteriore esempio di tale fenomeno è dato dall’adozione dell’Euro (€) quale moneta unica (anche se non in tutti gli Stati europei) in circolazione dal 1 gennaio 2002, e
dall’attribuzione alla Banca centrale europea del potere di battere moneta e di competenza in materia di politica monetaria.
2) L’ordinamento riconosce come soggetti non solo gli Stati membri, ma anche i cittadini: partecipano alla vita dell’UE tramite il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale
e sono destinatari di diritti ed obblighi previsti da norme comunitarie.

7. L’ALLARGAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

I mutamenti rispetto agli originari Trattati istitutivi delle Comunità europee riguardano sia il profilo soggettivo della partecipazione degli Stati membri, sia il profilo oggettivo relativo
agli obiettivi, alle politiche, alle istituzioni, alle competenze della più ampia realtà, oggi costituita dall’UE.
Attualmente l’Unione Europea conta 27 membri (data l’uscita del Regno Unito il 24 giugno 2016): dal 1 gennaio 1973 sono subentrati: [Regno Unito], Irlanda e Danimarca - dal 1
gennaio 1981 la Grecia - dal 1 gennaio 1986 la Spagna e il Portogallo - dal 1 gennaio 1995 l’Austria, Finlandia, Svezia- dal 1 maggio 2004 Cipro, Repubblica ceca, Estonia, Lettonia,
Lituania, Malta, Polonia, Repubblica slovacca, Slovenia, Ungheria - dal 1 gennaio Bulgaria e Romania - dal 1 luglio 2013 la Croazia.
L’applicazione del diritto europeo ai nuovi Stati membri generalmente non è né piena né immediata (date le differenze sociali, economiche e giuridiche). Gli atti di adesione, infatti,
prevedono in genere: clausole di salvaguardia, che possono essere invocate per evitare l’applicazione di determinate disposizioni verso il nuovo Stato, e deroghe temporanee o (più
raramente) permanenti nell’applicazione delle norme europee.

8. GLI SVILUPPI DELL’INTEGRAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA: IN PARTICOLARE, L’ATTO UNICO EUROPEO DEL 1986

Ricordiamo il Trattato di Bruxelles del 1965 e il Trattato di Lussemburgo del 1970, che ampliava i poteri del Parlamento europeo. È essenzialmente dagli anni ‘80 che si mette in moto
il processo che conduce all’attuale Unione Europea.
L’Atto unico europeo (sottoscritto a Lussemburgo e all’Aja nel 1986, in vigore il 1 luglio 1987) faceva seguito ad un progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea, approvato
dal Parlamento europeo nell’84 e definito “Trattato Spinelli” (non entrò mai in vigore). Esso produsse diversi risultati:
- Contemplò l’instaurazione di una cooperazione europea in materia di politica estera (basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra Stati membri).
- Introdusse per alcune materie un procedimento di cooperazione che, pur accrescendo il ruolo del Parlamento nel processo decisionale, consentiva al Consiglio di adottare un atto
anche contro la volontà del Parlamento stesso.
- Fissò la data del 31 dicembre 1992 per adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno (con la realizzazione delle 4 fondamentali libertà di circolazione:
persone, merci, servizi, capitali)
- Istituì nuove politiche europee (di coesione economica e sociale, di ricerca e sviluppo tecnologico, ambientale).
9. IL TRATTATO DI MAASTRICHT DEL 1992 E LA NASCITA DELL’UNIONE EUROPEA (UE)

Il Trattato di Maastricht sull’Unione europea (7 febbraio 1992, in vigore il 1 novembre 1993) diede vita ad una nuova, più ampia organizzazione (UE) fondata su 3 pilastri:

1) Le Comunità europee, che non vengono sostituite, ma ricomprese, e i relativi trattati istitutivi sono sensibilmente modificati: la CEE viene rinominata CE (Comunità
europea), ad evidenziare il passaggio da un’entità essenzialmente economica e commerciale ad una dimensione più elevata, di carattere sociale, culturale e umano). In
questo primo pilastro operano pienamente le istituzioni, i procedimenti, il sistema di fonti ed il carattere sopranazionale delle Comunità europee.

2) PESC (politica estera e di sicurezza comune), regolata dal Trattato di Maastricht.

3) GAI (giustizia e affari interni), regolata dal Trattato di Maastricht.


In questi 2 pilastri prevale il metodo tradizionale intergovernativo: protagonisti dei processi decisionali sono gli Stati membri rappresentati dai rispettivi governi, mentre in posizione
modesta o addirittura marginale restano le istituzioni innovative, come il Parlamento europeo e la Corte di giustizia.
A seguito del Trattato di Maastricht coesistono quattro trattati: il Trattato sull’Unione europea, il Trattato sulla Comunità economica europea, il Trattato sulla Comunità europea
dell’energia atomica, il Trattato sulla Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Inoltre, esso ha portato ad ulteriori sviluppi:

- Stabilisce i ritmi e le condizioni per il passaggio ad una moneta unica europea (l’Euro).
- mostra un’accresciuta sensibilità per i profili umani e sociali dell’integrazione: riconosce quali principi generali del diritto comunitario i diritti umani fondamentali risultanti dalla CEDU
e dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri; istituisce la cittadinanza europea; amplia le politiche europee ai settori dell’istruzione, gioventù, cultura, sanità pubblica,
protezione dei consumatori, ecc. - istituisce, sebbene solo in determinate ipotesi, una nuova procedura di adozione degli atti delle istituzioni europee, la “codecisione”.
- Accetta definitivamente il modello di un’integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri, ma che può svilupparsi in maniera più o meno intensa e
avanzata per l’uno o l’altro Stato membro (modello dell’Europa a più velocità, a geometria variabile, a cerchi concentrici, a integrazione differenziata, o flessibile, o “a la carte”).

10. GLI SVILUPPI SUCCESSIVI E IL FALLIMENTO DELLA “COSTITUZIONE EUROPEA”

• Il Trattato di Amsterdam (2 ottobre 1997, in vigore il 1 maggio 1999):


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- Accentua la connotazione politico-sociale della costruzione europea: proclamando i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani, Stato di diritto quali principi fondanti
dell’UE (e prevede un meccanismo sanzionatorio in caso di grave e persistente violazione), e inserendo tra gli obiettivi quello di promuovere un elevato grado di occupazione.
- Istituzionalizza il modello di Europa a più velocità prevedendo il meccanismo di cooperazione rafforzata, volto a consentire, a certe condizioni, l’impiego delle istituzioni e
procedimenti dell’Unione per realizzare determinati sviluppi dell’integrazione europea ad opera solo di alcuni Stati membri.
- Apporta alcune modifiche al 2° pilastro e realizza una parziale comunitarizzazione del 3° pilastro (le materie su circolazione di persone, asilo, visti, immigrazione vengono
passano all’ambito del Trattato CE), il cui ambito applicativo si riduce alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
• Il Trattato di Nizza (26 febbraio 2001, in vigore dal 1 febbraio 2003):
Contiene disposizioni abilitanti, secondo cui le istituzioni europee possono creare nuovi organi giudiziari e modificare alcune competenze di quelli esistenti.
- Amplia l’ambito applicativo della procedura di codecisione e cooperazione rafforzata.
• Tra gli sviluppi più recenti ricordiamo il Trattato che adotta una Costituzione europea, firmato a Roma il
29 ottobre 2004: esso non è entrato in vigore perché non ha ottenuto l’unanimità delle ratifiche; il Consiglio europeo di Bruxelles di giugno 2007 ha espressamente dichiarato che “il
progetto costituzionale è abbandonato”: esso ha affidato a una conferenza intergovernativa il mandato di elaborare un nuovo trattato di riforma destinato a integrare nei trattati
esistenti le innovazioni della “Costituzione europea”.

11. IL TRATTATO DI LISBONA DEL 2007

Il Trattato di Lisbona (13 dicembre 2007, in vigore dal 1 dicembre 2009) è stato subordinato alla ratifica di tutti gli Stati membri, processo più travagliato di quanto si poteva sperare:
dopo alcuni compromessi, il trattato è stato ratificato il 3 novembre 2009 dalla Repubblica Ceca. Esso:
1) Unifica l’Unione europea e la Comunità europea nella sola Unione Europea (che ha personalità giuridica) la quale sostituisce e succede alla CE. Sopravvive invece
l’EURATOM, alla quale il Trattato di Lisbona dedica un Protocollo contenente modifiche al Trattato istitutivo CEEA, per raccordarlo alle modifiche apportate al TUE e TFUE.
Esso inoltre conserva la separazione in due distinti Trattati (di pari valore giuridico, i quali vengono profondamente modificati nel contenuto; sono “i Trattati” su cui si fonda d’Unione)
tra: il Trattato sull’Unione Europea TUE (TM) e il Trattato CE, rinominato TFUE in conformità dell’Unificazione dell’Unione.
2) Abolisce la struttura in 3 pilastri, generalizzando le regole dell’originario diritto comunitario, ora diritto UE (il fenomeno riguarda, in realtà, solo il 3 pilastro, dato che la
PESC resta soggetta a proprie specifiche regole contenute nel TUE, che ne perpetuano il carattere intergovernativo).
3) Istituisce un Presidente UE, eletto, per un mandato di due anni e mezzo, dal Consiglio europeo e dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la
politica di sicurezza.
4) Incrementa i poteri del Parlamento europeo (la codecisione diviene procedura legislativa ordinaria), attribuisce ai parlamenti nazionali potere di controllo sul rispetto del
principio di sussidiarietà e ai cittadini europei (1 milione) il diritto di invitare la Commissione a presentare una proposta di atto giuridico.
5) L’art 6, par 2 TUE rinvia alla Carta di Nizza dei diritti fondamentali, riconoscendone il valore obbligatorio, ed inserisce una base giuridica per l’adesione dell’Unione alla
CEDU.
Agli sviluppi dell’integrazione europea fanno riscontro, peraltro, varie clausole di eccezione per alcuni Stati (opting out), un più agevole ricorso alla cooperazione rafforzata ed
un’espressa clausola di recesso. Le materie di competenza dell’Unione risultano accresciute sotto vari aspetti (sport, salute, energia, turismo ecc.).
OBIETTIVI, VALORI E PRINCIPI DELL’UNIONE EUROPEA

1. GLI OBIETTIVI DELL’UNIONE EUROPEA

Gli obiettivi dell’Unione Europea sono enunciati: 1) nel TUE all’art. 3:

• Paragrafo 1: l’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori (art 2 TUE) ed il benessere dei suoi popoli.

• Paragrafo 2: L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a
misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione e la lotta contro la criminalità. (Questo obiettivo richiama il settore
GAI, che costituiva il terzo pilastro dell’UE).

• Paragrafo 3: l’Unione instaura un mercato interno (ex art 26 TUE: spazio senza frontiere interne in cui è assicurata la libera circolazione di persone, servizi, capitali, merci). Si
adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia di mercato fortemente competitiva, che
mira ad una piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e
tecnologico.
[Per favorire l’integrazione sociale e culturale] l’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra uomini e donne, la
solidarietà tra generazioni e la tutela dei diritti dei minori; promuove la coesione economica, sociale e territoriale e la solidarietà tra gli Stati membri; rispetta la ricchezza della sua
diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo.

• Paragrafo 4: L’Unione istituisce un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’Euro. L’enunciazione si ricollega all’art. 119 TFUE, che contempla la realizzazione di una
politica economica e di una politica monetaria che rispettino: “prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane, bilancia dei pagamenti sostenibile”; esso dichiara che:
1. La politica economica = è condotta congiuntamente da Unione (adotta gli indirizzi di massima, presidiati da meccanismi di sorveglianza, controllo e sanzione) e Stati
membri (sono competenti ad assumere le proprie determinazioni nel rispetto del diritto europeo ed in un’ottica di stretto coordinamento con L’UE); in essa rientrano le misure volte a
mantenere la stabilità finanziaria della zona euro.
2. La politica monetaria = costituisce competenza esclusiva dell’UE (la politica monetaria unica - esercitata mediante gli organi monetari dell’UE - e la politica di cambio unica
- di competenza del Consiglio - sono connaturate all’introduzione dell’Euro) tale competenza dell’UE si riferisce agli Stati dell’eurozona, restando esclusi gli Stati che non soddisfano
le condizioni necessarie per l’adozione dell’euro ( Stati membri con deroga: Svezia e, originariamente, gli Stati divenuti membri dal 1 maggio 2014) e quelli che hanno esercitato la
facoltà di non partecipare alla 3 fase di unione economica e monetaria, comportante l’introduzione dell’euro ed il trasferimento delle decisioni di politica monetaria dagli Stati
all’Unione (opting out); in essa rientrano le misure volte a mantenere la stabilità dei prezzi.
La Corte di giustizia ha chiarito che, per stabilire se una misura rientri nella politica 1. O 2. occorre far riferimento agli obiettivi della misura e ai mezzi con cui questi sono perseguiti.

Paragrafo 5: [obiettivi nelle relazioni internazionali]: l’Unione afferma i suoi valori e interessi e contribuisce alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, sicurezza,
sviluppo sostenibile della Terra, solidarietà e rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani (in particolare
dei diritti del minore) e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite: ciò implica il
rispetto delle sue norme materiali e comporta la disponibilità dell’Unione a mettere a disposizione delle Nazioni Unite le proprie capacità militari ai fini del mantenimento della
pace (art. 53, cap. VIII Carta ONU).
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2) nel TFUE, parte I, Titolo II “Disposizioni di applicazione generale”; gli obiettivi qui enunciati sono considerati come trasversali alle diverse politiche ed azioni dell’Unione.

• Art. 7: L’unione assicura la coerenza tra le sue varie politiche ed azioni, tenendo conto dell’insieme dei suoi obiettivi e conformandosi al principio di attribuzione delle competenze.

• Art. 8: eliminazione delle ineguaglianze e promozione della parità tra uomini e donne.

• Art. 9: promozione di un elevato livello di occupazione, protezione sociale, lotta contro l’esclusione, elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana.

• Art. 10: lotta alle discriminazioni fondate su sesso, razza, etnia, religione e convinzioni personali, disabilità, età, orientamento sessuale.

• Art. 11: tutela dell’ambiente nella prospettiva di uno sviluppo sostenibile.

• Art. 12: protezione dei consumatori.

• Art. 13: nell’ambito delle politiche concernenti vari settori (es pesca, agricoltura) occorre tener conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri
senzienti.
Nei successivi articoli (14-17) si menzionano i servizi di interesse economico generale, la trasparenza nell’azione delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, la protezione dei
dati personali, il rispetto dello status di chiesa, associazioni, comunità religiose e organizzazioni non confessionali e filosofiche.

2. I VALORI FONDANTI DELL’UNIONE EUROPEA

Sono enunciati all’art. 2 TUE: L’Unione si fonda (il che implica che le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UE sono tenuti a rispettare tali valori) sui valori del rispetto:
1.Della dignità umana, fondamento dell’intero complesso dei diritti umani.
2.Della libertà: da intendersi nella sua dimensione politica, quale garanzia di rispetto di una sfera di autonomia dei cittadini rivendicata nei riguardi dei pubblici poteri e sottratta alla
loro ingerenza.
3.Della democrazia: implica un rinvio ai principi basilari delle democrazie occidentali; implica la garanzia di alcuni requisiti minimi, ma essenziali e irrinunciabili, quale, anzitutto, la
derivazione dei pubblici poteri dalla volontà popolare. La Corte di giustizia dell’UE ha più volte affermato che tale principio si riflette nel Parlamento europeo ed esige un pieno
rispetto delle sue prerogative.
4.Dell’uguaglianza.
5.Dello stato di diritto: in riferimento agli Stati membri, comporta la sottoposizione della società e dei pubblici poteri alla legge; in riferimento all’UE, comporta che tutti gli attori
coinvolti - dalle istituzioni europee ai singoli cittadini europei - rispettino ogni norma giuridica applicabile nell’ordinamento europeo. La nozione “Unione di diritto” è ormai ricorrente
nella giurisprudenza della Corte successiva al Trattato di Lisbona.
6. Del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle minoranze (l’espressione implica un rinvio agli ordinamenti degli Stati membri ed ai principi internazionali, in primis alla
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite del 1948).
“Questi valori sono comuni agli Stati membri (l’individuazione della portata dei valori si deduce anche dal patrimonio di civiltà politica e giuridica degli Stati, i quali sono tenuti a
rispettare i valori stessi) in una società caratterizzata dal pluralismo, non discriminazione, tolleranza, giustizia, solidarietà e parità tra uomini e donne”.

3. Segue: IL MECCANISMO SANZIONATORIO NEL CASO DI VIOLAZIONE GRAVE E PERSISTENTE DI TALI VALORI

I valori contemplati all’art. 2 TUE hanno:


1.valenza esterna, nei riguardi degli Stati che si candidano all’ammissione. Art. 49 TUE: “Ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si impegni a promuoverli può
domandare di diventare membro dell’UE”. L’osservanza e la promozione dei suddetti valori (oltre che l’appartenenza all’Europa) rappresentano un requisito essenziale per
l’ammissione all’UE.
2.valenza interna, nei riguardi degli Stati membri. Art. 7 TUE:

• Paragrafo 1: “Su proposta motivata di 1/3 degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea (e previa approvazione del Parlamento europeo), il
Consiglio, deliberando a maggioranza di 4/5 dei suoi membri, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui
all’articolo 2. Prima di procedere a tale contestazione il Consiglio ascolta lo Stato membro e può rivolgergli raccomandazioni, deliberando secondo la stessa procedura. Il Consiglio
verifica regolarmente se i motivi che hanno condotto a tale contestazione permangono validi”. Si tratta di una procedura di preallarme volta a prevenire la stessa commissione della
violazione. È stata introdotta col Trattato di Nizza e modificata con quello di Lisbona.
Un ulteriore strumento di carattere preventivo è stato predisposto dalla Commissione con una comunicazione di Marzo 2014: essa ha adottato un “quadro per la salvaguardia dello
stato di diritto”, che prevedere un meccanismo di preallarme nel caso di “disfunzione sistematica” dello stato di diritto, basato su un dialogo con lo Stato membro interessato, prima di
ricorrere al procedimento dell’art. 7 TUE.

• Paragrafo 2: “Su proposta di 1/3 degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, il Consiglio europeo, deliberando
all’unanimità, può constatare l’esistenza di una grave e persistente violazione dei valori di cui all’art 2 TUE da parte di uno Stato membro, dopo aver invitato quest’ultimo a presentare
le proprie osservazioni”.

• Paragrafo 3: “Nel caso di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, (e tenendo conto delle possibili conseguenze su diritti ed obblighi di
persone fisiche e giuridiche) può decidere di sospendere alcuni diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei Trattati, compresi il diritto di voto del
rappresentante del governo dello Stato in seno al Consiglio. Lo Stato membro in questione continua comunque ad essere vincolato dagli obblighi che gli derivano dai Trattati”. Per
grave e persistente violazione si intende una condotta, una politica statale in contrasto coi suddetti valori (es: colpo di Stato, politica razzista o di repressione dell’opposizione, di
abituale ricorso alla tortura, di soppressione della libertà di stampa). Le misure sanzionatorie possono essere successivamente modificate o revocate dal Consiglio.

Art 269 TUE: “La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato dal Consiglio europeo o dal Consiglio a norma dell’art. 7 TUE unicamente su
domanda dello Stato membro oggetto di constatazione - da proporsi entro 1 mese da quest’ultima - e per quanto concerne il rispetto delle sole prescrizioni di carattere procedurale
previste dal suddetto articolo. La Corte statuisce entro 1 mese dalla data della domanda”. Essa non può sindacare il merito della scelta, ossia la presenza o meno di una grave e
persistente violazione.
Dalla sua introduzione con il Trattato di Amsterdam il procedimento in esame non è mai Stato applicato; tuttavia è ispirata dalla necessità di salvaguardare i valori l’iniziativa nei
riguardi dell’Austria assunta dagli altri 14 Stati all’epoca membri dell’UE nel 2000: in vista della partecipazione al governo austriaco di un partito (il FPÖ) che risultava di ispirazione
ultranazionalista, tali Stati dichiaravano di voler adottare alcune misure di carattere politico e diplomatico contro l’Austria. È stato proprio l’affare Haider” a influenzare l’inserimento del
paragrafo 1 dell’art. 7 TUE.

4. I PRINCIPI DEMOCRATICI

Il Trattato di Lisbona introduce delle disposizioni relative ai principi democratici agli articoli 9-12 TUE.
• Art. 9: cittadinanza dell’Unione Europea (Cap. IV).
• Art. 10: “Il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa, in base alla quale: i cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel
Parlamento europeo; gli Stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai rispettivi Capi di Stato o di governo e nel
Consiglio dai rispettivi governi, a loro volta democraticamente responsabili dinanzi ai loro parlamenti nazionali o dinanzi ai loro cittadini”.
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Si distingue qui una duplice legittimità democratica, composta da: • legittimità europea, che si manifesta nella rappresentanza diretta dei cittadini dell’Unione nel Parlamento europeo
• legittimità nazionale, che si esprime nella rappresentanza indiretta dei popoli degli Stati membri nel Consiglio europeo e nel Consiglio, attraverso i capi di Stato e di governo e,
rispettivamente, attraverso i governi, a loro volta democraticamente responsabili verso i parlamenti nazionali o i cittadini.
Gli ultimi due paragrafi recitano: “Ogni cittadino ha diritto di partecipare alla vita democratica dell’Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai
cittadini (c.d. principio di prossimità). I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini dell’Unione”.
Art.11: (democrazia partecipativa)
“1: Le Istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, tramite gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i
settori di azione dell’Unione.
2: Le Istituzioni mantengono un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile.
3: Per assicurare la trasparenza e coerenza delle azioni dell’Unione, la Commissione procede ad ampie consultazioni delle parti interessate.
4: I cittadini dell’Unione, in numero di almeno 1 milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa di invitare la
Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico
dell’UE ai fini dell’attuazione dei Trattati (c.d. potere di iniziativa popolare).
In base al regolamento 211/2011 (modificato in ultimo nel 2015) riguardante l’ iniziativa popolare: - l’iniziativa deve essere sostenuta da almeno 1 milione di cittadini firmatari,
provenienti da almeno 1/4 degli Stati membri e corrispondenti, in ciascuno di tali Stati, almeno al numero dei deputati al Parlamento europeo eletti nello Stato moltiplicato per 750
(art. 7).
- in merito alla procedura: • un comitato di organizzatori formula una proposta di iniziativa (che deve soddisfare dei requisiti di contenuto) e la sottopone alla Commissione per la
registrazione (la quale può essere rifiutata in casi tassativi, e nel caso la Commissione deve informare gli organizzatori dei motivi del rifiuto e di tutti i possibili ricorsi giudiziari ed
extragiudiziari a loro disposizione);
• Avvenuta la registrazione, le dichiarazioni di sostegno dei firmatari sono raccolte entro 12 mesi;
• Scaduto il termine, se la proposta ha ottenuto il sostegno dei firmatari richiesti dall’art. 7, la
Commissione - dopo aver personalmente incontrato gli organizzatori - esamina l’iniziativa ed entro 3 mesi dal ricevimento della stessa espone in una comunicazione le sue conclusioni
politiche e giuridiche (rispetto all’accertamento di queste ultime rimane soggetta al controllo di legittimità della Corte di giustizia) a queste ultime riguardo l’iniziativa, l’eventuale
azione che intende intraprendere ed i suoi motivi per agire o meno in tal senso.
In Italia le modalità di attuazione del regolamento sull’iniziativa dei cittadini sono determinate con DPR 193/2012 (modificato con DPR 152/2013).

Art. 12: “I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell’Unione”.


I parlamenti nazionali esercitano nell’UE:
- Una rappresentanza indiretta, controllando, stimolando e orientando l’azione dei rispettivi governi nell’ambito delle istituzioni europee; sotto questo aspetto, lo stesso
art 12. Dispone che sono informati dalle istituzioni dell’UE e ricevono progetti di atti legislativi in conformità del Protocollo n.1, il quale è diretto ad assicurare un’informazione
capillare e regolare di tali parlamenti sulle iniziative dell’UE. Il Protocollo non precisa - se non in riferimento al principio di sussidiarietà - quali eventuali iniziative i parlamenti
nazionali possano assumere rispetto a tali progetti, ma l’art. 4 dispone che, salvo i casi di urgenza, un progetto non può essere iscritto all’ordine del giorno del Consiglio se non
dopo 8 settimane dall’invio ai parlamenti, e che tra iscrizione all’ordine del giorno e adozione di una posizione devono passare 10 giorni (lo scopo è dunque promuovere una
partecipazione dei parlamenti alla formazione degli atti legislativi europei ); in Italia la partecipazione del Parlamento alla formazione degli atti dell’Unione e alla definizione della
politica europea nel nostro paese è disciplinata dal Capo II L.234/2012.
- Una rappresentanza diretta dei rispettivi popoli, operando nei rapporti con le istituzioni europee senza alcuna mediazione dei loro esecutivi. Esempi in tal senso sono
rappresentati da:

• La partecipazione ai procedimenti semplificati di revisione dei trattati (potere negativo), nonché al procedimento di revisione ordinaria (potere positivo) in base all’art. 48 TUE.
• I poteri riconosciuti dal Protocollo 1 alla COSAC (Conferenza degli organi parlamentari specializzati per gli affari UE).
• La posizione privilegiata di interlocutore del Parlamento europeo (Art. 9 Protocollo 1).
• Dal potere di vigilanza sul rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (Art. 5, par. 3 TUE).

5. IL RISPETTO DEI DIRITTI UMANI FONDAMENTALI

I Trattati istitutivi di CECA, CEE e CEEA non contenevano disposizioni volte a garantire che l’azione comunitaria di svolgesse nel rispetto dei diritti umani fondamentali. Da qui il rifiuto
iniziale della Corte di giustizia di tener conto, ai fini della valutazione di legittimità di un atto comunitario, di eventuali violazioni di diritti umani garantiti dalle costituzioni interne (es:
sentenza 4 febbraio 1959 Stork c. Alta autorità). Successivamente, a partire dagli anni ’70 ha riconosciuto i diritti umani fondamentali informati alle tradizioni costituzionali comuni e
agli accordi internazionali sui diritti umani come autonomi principi generali del diritto comunitario, vincolanti sia per le istituzioni europee che per gli Stati membri nell’ambito delle
materie rientranti nell’ambito del diritto UE (sentenza 17 dicembre 1070 Internationale Handelsgesellschaft, sentenza 14 maggio 1974 Nold).
L’inserimento dei diritti umani fondamentali nel diritto UE è avvenuto, dunque, innanzitutto in via “pretoria”, grazi alla giurisprudenza creativa della Corte di giustizia. Oggi il rispetto
dei diritti umani rientra tra i valori fondanti dell’Unione ex. Art. 2 TUE, e ad essi è dedicato l’intero Art. 6 TUE:

Paragrafo 1: “L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta di Nizza del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore
giuridico dei Trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei Trattati (vedi paragrafo 3). I diritti, le libertà e i principi
della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta (artt. 51 - 54) che disciplinano la sua interpretazione ed applicazione e tenendo in
debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni”.
La Carta contiene un elenco di diritti, alcuni preesistenti ed altri innovativi (es: quelli legati alla bioetica o i diritti sociali). Va ribadito che i diritti fondamentali, arricchiti dalla Carta di
Nizza, continuano ad operare, nei riguardi sia delle istituzioni e organi dell’Unione che degli Stati membri, nelle sole materie che già formano oggetto delle competenze dell’UE.
Sotto il profilo dell’interpretazione, l’art. 52 della Carta prevede che:

- par. 2: i diritti già previsti nei Trattati si esercitano alle condizioni e nei limiti stabiliti da questi; - par. 3: i diritti già previsti dalla CEDU si intendono dotati del
significato attribuito da quest’ultima, tenendo conto della giurisprudenza della Corte EDU;
- Par 5: la Carta distingue tra diritti fondamentali (direttamente invocabili dal titolare davanti alle Corti interne ed europee) e principi (possono essere attuati
dalle istituzioni dell’Unione o interne e rilevare davanti ai giudici solo ai fini dell’interpretazione o valutazione di legittimità degli atti di attuazione) La Carta può svolgere
inoltre un’utile funzione interpretativa del diritto dell’Unione.
Va ricordato che il Protocollo n. 30 ne limita l’applicazione nei confronti della Polonia e [Regno Unito], escludendo che i diritti in questione, specie i diritti sociali di cui al titolo IV,
possano essere invocati in via giudiziaria, salvo siano previsti dai rispettivi ordinamenti interni.
Dall’entrata in vigore del trattato di Lisbona, la Carta dei diritti fondamentali ha trovato sempre più frequente applicazione nella giurisprudenza europea, talvolta in combinazione con
altre norme del diritto dell’Unione, per verificare sia l’osservanza di tale diritto da parte degli Stati membri che la legittimità degli atti dell’Unione, in quanto conformi o meno ai diritti
enunciati nella Carta.
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• Paragrafo 2: “L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Tale adesione non modifica
le competenze dell’Unione definite nei Trattati”.
Per quanto riguarda la procedura di adesione, in base all’Art. 218 TFUE l’accordo di adesione richiede una decisione unanime del Consiglio, previa approvazione del Parlamento
europeo, e tale decisione entra in vigore solo a seguito di approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali. Per consentire l’adesione dell’UE, anche
il Consiglio d’Europa ha adottato un emendamento in tal senso all’art 59 della CEDU (contenuto nel Protocollo 14, in vigore dal 1 giugno 2010). I negoziati per l’adesione tra Unione e
Consiglio d’Europa sono sfociati il 5 aprile 2013 in un progetto di accordo di adesione, che però ha ricevuto il parere negativo della Corte di giustizia, che lo ha ritenuto incompatibile
sotto molteplici profili coi Trattati ---> dunque al momento l’Unione resta fuori dalla CEDU.
L’adesione, rispetto a quanto stabilito nel paragrafo 3, rappresenta un progresso notevole, in quanto comporterà la sottoposizione dell’Unione al controllo della Corte EDU per i propri
atti eventualmente lesivi dei diritti riconosciuti dalla Convenzione.

• Paragrafo 3: “I diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto UE in quanto principi
generali”.
Al rispetto di tali diritti sono dunque obbligate sia le istituzioni europee che i singoli Stati membri, benché ci si trovi nelle materie rientranti nell’ambito del diritto dell’Unione europea.
(*concetto ribadito nel paragrafo 1).
- Per quanto riguarda le “tradizioni costituzionali comuni”: è incerto se debbano essere comuni a tutti gli Stati o è sufficiente il riconoscimento in alcune soltanto delle costituzioni.

- Per quanto riguarda la CEDU: la Corte di giustizia ha escluso che, in virtù del richiamo, la CEDU sia direttamente applicabile negli Stati membri e provvista del primato sulle
norme internazionali incompatibili, che caratterizza il diritto dell’Unione (sentenza 24 aprile 2012 Kamberaj).

Sotto il profilo dei problemi derivanti da possibili divergenze nei contenuti dei diritti, risultanti dall’uno o dall’altro sistema di protezione (disposizioni dei Trattati, Carta dei diritti
fondamentali, tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, CEDU):
- L’art. 52 par. 3 e l’art 53 della Carta di Nizza sembrano deporre nel senso della preferenza al sistema che assicura la tutela più elevata.

- La sentenza 26 febbraio 2013 “Melloni” (ed altre sentenze e pareri che si sono ad essa conformati) della Corte di giustizia depongono invece nel senso della prevalenza in ogni
caso delle modalità di tutela previste dalla Carta di Nizza, anche di fronte a superiori livelli di tutela apprestati dalle costituzioni interne (nonché - sembrerebbe - dalla CEDU e da
altri sistemi di tutela); ciò desta perplessità, poiché in tal modo la Carta potrebbe addirittura abbassare il livello di tutela dei diritti umani, in certi casi.

6. I PROCEDIMENTI DI REVISIONE DEI TRATTATI

In base all’Art. 48 TUE i Trattati su cui si fonda l’UE possono essere modificati mediante:

a) Una procedura ordinaria (Paragrafi 2-5)


- Iniziativa: Ogni Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i Trattati (possono, tra l’altro, essere intesi ad
accrescere o ridurre le competenze attribuite all’UE dai Trattati. Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai parlamenti nazionali.
Sino al Trattato di Lisbona l’Art. 2 TUE enunciava l’obiettivo di mantenere integralmente l’acquis comunitario (complesso di realizzazioni, risultati acquisiti in ambito comunitario):
l’azione dell’Unione non poteva in alcun caso pregiudicare o rimettere in discussione quanto conseguito, ma doveva tendere costantemente all’approfondimento e al progresso
delle realizzazioni dell’Unione.

- La decisione favorevole all’esame: Il Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione (e della BCE, in caso di modifiche istituzionali del
settore monetario) può adottare, a maggioranza semplice, una decisione favorevole all’esame delle modifiche proposte.
- La convenzione: In tal caso, il Presidente del Consiglio europeo convoca una convenzione, composta dai rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o governo degli
Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione. Essa esamina i progetti di modifica e adotta per consenso (cioè senza formale votazione) una raccomandazione ad
una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri.
La convenzione può non essere convocata, con decisione a maggioranza semplice del Consiglio europeo e approvazione del Parlamento europeo, qualora l’entità delle modifiche
non giustifichi la convocazione; in tal caso lo stesso Consiglio europeo definisce il mandato per una conferenza intergovernativa.
La convenzione, assicurando una rappresentanza delle istituzioni europee e dei parlamenti nazionali, oltre che dei governi, garantisce un metodo non più solo intergovernativo,
ma partecipato, democratico, articolato e trasparente.

- La conferenza intergovernativa: Ha lo scopo di stabilire di comune accordo le modifiche. Ad essa spetta la decisione, e può modificare il testo raccomandato dalla convenzione
addirittura fino a stravolgerlo (ipotesi remota).
- Ratifiche: Le modifiche entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali (occorre la stipulazione di un
nuovo trattato di revisione). Se dopo 2 anni dalla firma del nuovo Trattato i 4/5 degli Stati membri lo abbiano ratificato, mentre gli altri abbiano incontrato difficoltà, della
questione “si occupa il Consiglio europeo” (potrà solo aprire un dibattito politico, senza poter imporre il Trattato agli Stati che non lo abbiano ratificato, né assicurare l’entrata in
vigore tra i ratificanti).

b) Delle procedure semplificate (Paragrafi 6-7)


- Procedura per modifiche relative alla parte terza del TFUE , concernente politiche e azioni interne all’UE (sono escluse modifiche delle norme sulla cittadinanza, azione
esterna, istituzioni, finanze, ecc.). • Iniziativa: ogni Stato membro, il Parlamento europeo o la Commissione può sottoporre un progetto di modifica al Consiglio europeo.

• Decisione: il Consiglio europeo, previo parere del parlamento europeo e della Commissione (e, se del caso, della BCE) può decidere all’unanimità di modificare le
disposizioni della parte terza.
• Approvazione: la decisione entra in vigore previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.
Tale procedura non può essere utilizzata per estendere le competenze attribuite dai Trattati all’Unione.
Essa è stata impiegata per la prima volta con la decisione del Consiglio europeo 2011/199/UE del 25 Marzo, che modificò l’art. 136 TFUE, aggiungendo un paragrafo che permette agli
Stati membri la cui moneta è l’euro di istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare l’eurozona.
- Procedura per il passaggio dalla votazione del Consiglio dall’unanimità a maggioranza qualificata (in un determinato caso o settore) e per il passaggio da una
procedura legislativa speciale alla procedura legislativa ordinaria (codecisione).
• Iniziativa: l’iniziativa del Consiglio europeo va trasmessa ai parlamenti nazionali e, in caso di opposizione entro 6 mesi dalla trasmissione (anche da parte di un solo
parlamento nazionale) la decisione non è adottata.
• Decisione: le modifiche sono adottate dal Consiglio europeo all’unanimità, previa approvazione del parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei suoi membri.
Il passaggio dall’unanimità alla maggioranza qualificata tramite questa procedura è escluso in varie materie (es: decisioni con implicazioni militari, rientranti nel settore di difesa, ecc.)

Oltre a queste procedure di cui all’art. 48 TUE, specifiche disposizioni dei Trattati prevedono, per determinati casi, ulteriori procedure semplificate di revisione e, talvolta,
procedure di revisione delegata (consistono nell’attribuzione alle istituzioni europee del potere di adottare atti diretti ad integrare o sviluppare il contenuto di particolari
disposizioni). Vediamo degli esempi:
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1° = Art. 25, 2° comma, TFUE: “il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo, può adottare
disposizioni intese a completare i diritti elencati all’Art. 20, par. 2. Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme
costituzionali”.
2° = Art. 281 TFUE: “Lo Statuto della Corte di Giustizia dell’UE è stabilito con protocollo separato. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa
ordinaria, possono modificare le disposizioni dello Statuto, ad eccezione del titolo I e dell’articolo 64. Il Parlamento europeo e il Consiglio deliberano su richiesta della Corte di giustizia
e previa consultazione della Commissione o su proposta della Commissione e previa consultazione della Corte di giustizia”.

Ci si chiede, infine, se le predette procedure di revisione, in specie quelle regolate nel citato art 48 TUE, abbiano carattere esclusivo, o se le modifiche ai Trattati possano essere
adottate anche per altra via, in particolare mediante un accordo (eventualmente in forma semplificata, raggiunto in seno al Consiglio) tra tutti gli Stati membri la Corte di giustizia ha
dato soluzione negativa.

7. L’AMMISSIONE DI NUOVI MEMBRI

È regolata dall’Art. 49 TUE, che prevede due fasi, le quali, nella prassi, tendono a sovrapporsi e concludersi simultaneamente:

1° FASE: si svolge nel quadro delle istituzioni europee. “Ogni stato europeo che rispetti e si impegni a promuovere i valori di cui all’art 2 TUE può domandare di diventare membro
UE”.
– Stato europeo: la Commissione ha precisato che deve appartenere geograficamente all’Europa e presentare elementi storici e culturali che contribuiscono a
forgiare l’identità europea. – Rispetto dei valori ex art 2 TUE: è oggetto di valutazione discrezionale delle istituzioni.
“La domanda - della quale sono peraltro informati i parlamenti nazionali e il parlamento europeo - è trasmessa dallo Stato al Consiglio, che si pronuncia all’unanimità (è
richiesto consenso di tutti gli Stati membri), previa consultazione della Commissione ed approvazione del parlamento europeo (che si pronuncia a maggioranza dei membri che
lo compongono)”. – Parere della Commissione: è obbligatorio ma non vincolante.

– Approvazione del parlamento europeo: comporta che la delibera sia subordinata al suo consenso (dunque sia il parlamento europeo che ciascuno Stato
membro può respingere la domanda).
“Si tiene conto dei criteri di ammissibilità convenuti dal Consiglio europeo”.
Questa disposizione codifica una tecnica consistente nel predeterminare i criteri ai quali i candidati devono conformarsi progressivamente, nel corso di una fase di pre-adesione, sotto
il controllo della Commissione, che ne verifica il rispetto. Il rinvio concerne:
- I criteri stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen il 21-22 giugno 1993: • criterio giuridico: capacità del candidati di adeguarsi all’acquis dell’UE (diritto dei
Trattati, derivato, accordi politici, in generale risultati ottenuti dall’UE, • criterio politico: effettivo rispetto dei principi di cui all’art. 6 par. 1 TUE, • criterio economico: garanzia
fornita dallo Stato di assicurare il funzionamento di un mercato aperto in libera concorrenza.

- Ulteriori criteri che potranno essere stabiliti in futuro dal Consiglio europeo.
2° FASE: coinvolge gli Stati membri. Dopo la delibera del Consiglio di accogliere la domanda di adesione, gli Stati membri e lo Stato richiedente stipulano un accordo di adesione,
contenente le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei Trattati su cui è fondata l’Unione (nella misura richiesta dall’adesione). Il Parlamento europeo ha stabilito nel proprio
Regolamento che, prima della firma dell’accordo di adesione, il progetto di accordo sia sottoposto alla sua approvazione.
Emendamenti ai Trattati: modifiche alla composizione degli organi e procedure di votazione, clausole di deroga (temporanea o permanente) circa l’applicazione di alcune disposizioni
dei Trattati.
La Corte di giustizia ha precisato che l’atto di adesione si fonda sul principio generale dell’applicazione immediata e integrale delle disposizioni del diritto dell’Unione allo Stato
aderente, mentre deroghe sono ammesse solo e in quanto previste espressamente da disposizioni transitorie.
L’accordo entra in vigore (e l’ingresso si verifica) dopo la ratifica dell’accordo da parte di tutti gli Stati contraenti, conformemente alle rispettive norme costituzionali.

8. IL RECESSO DALL’UE

Prima del Trattato di Lisbona i Trattati non contenevano disposizioni sul recesso unilaterale, e l’Art. 53 TUE esprime tutt’ora volontà di dare alla costruzione europea durata
permanente (“il presente trattato è concluso per una durata illimitata”). Il diritto di recesso doveva ritenersi consentito alle condizioni previste dal diritto internazionale generale
concernente sospensione ed estinzione dei Trattati, codificato nella Convenzione di Vienna 1969 sul diritto dei Trattati (es qualora vi sia consenso di tutti gli
Stati membri o nel caso di mutamento fondamentale delle circostanze)
Per la prima volta il Trattato di Lisbona attribuisce agli Stati membri un diritto di recesso volontario, subordinato a condizioni meramente procedurali. Art 50 TUE: “Ogni Stato
membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione. L’intenzione di recedere dev’essere notificata al Consiglio europeo, e, alla luce degli
orientamenti formulati da quest’ultimo, l’Unione negozia (conformemente all’art 218 TFUE) e conclude con lo Stato un accordo volto a definire le modalità di recesso , tenendo conto
del quadro delle future relazioni con l’Unione. L’accordo è Concluso a nome dell’Unione dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata previa approvazione del Parlamento
europeo”.
I Trattati cessano di essere applicati allo Stato interessato a decorrere dall’entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di esso, 2 anni dopo la notifica dell’intenzione di
recedere al Consiglio europeo, salvo quest’ultimo, d’intesa con lo Stato membro, decida di prorogare il termine.
Lo Stato recedente può essere successivamente riammesso nell’Unione a norma dell’Art. 49 TUE.

I PRINCIPI DELIMITATIVI TRA LE COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA E QUELLE DEGLI STATI MEMBRI

1. LE COMPETENZE DI ATTRIBUZIONE

Alcuni principi delimitano le competenze (principio di attribuzione) tra Unione e Stati membri e ne disciplinano l’esercizio (principi di sussidiarietà e proporzionalità), una volta definito
l’ambito di appartenenza rispettiva o - come più spesso accade - sulla base di una competenza condivisa tra UE e Stati membri.

• Art. 3, par. 3, comma 4, TUE: “L’Unione rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale
europeo.
• Art 4, par. 2, TUE: “L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati e la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e
costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali”.
La norma salvaguarda la sovranità degli Stati membri, escludendo ogni trasformazione dell’Unione in entità federale. Il concetto di identità nazionale comprende inoltre il complesso
della cultura, civiltà, tradizioni, arte di ogni Stato, e il suo rispetto esprime l’esigenza di preservare la diversità, la specificità di ciascuno Stato. L’identità europea deriva dal reciproco
arricchimento delle diverse identità nazionali.
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• Art 5, par. 3, TUE: “In virtù del principio di attribuzione l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze (poteri e funzioni) che le sono attribuite dagli Stati
membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri.”
• Art 13, par. 2, TUE: “Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste”.
Gli atti europei emanati in violazione del principio di attribuzione risultano illegittimi (viziati da incompetenza) e sono soggetti a dichiarazione di nullità da parte della Corte di
giustizia.
La Corte di Giustizia ha più volte ribadito che le competenze della Comunità (oggi UE) sono solo quelle attribuite dalle disposizioni dei Trattati e non possono spingersi oltre
l’ambito da esse risultanti. Da tutto ciò emerge come i poteri dell’Unione siano derivati, il che conferma la sua natura di organizzazione internazionale (i poteri derivano
dall’accordo istitutivo, ed in esso trovano limiti e condizioni) con assenza di un effettivo intento federalistico.
Nella sentenza 27 novembre 2012, Pringle, la Corte di giustizia ha affermato che il principio di attribuzione non esclude peraltro che, a certe condizioni (i compiti attribuiti non
devono snaturare le attribuzioni che i Trattati attribuiscono alle istituzioni), gli Stati membri, con accordo autonomo e distinto rispetto all’ordinamento europeo, possano attribuire alle
istituzioni europee determinate funzioni in settori che non rientrano nella competenza esclusiva dell’UE (es: coordinamento di un’azione comune, gestione di un’assistenza finanziaria).
In epoca recente il problema della compatibilità con il principio di attribuzione si è posto riguardo a due accordi internazionali conclusi tra Stati membri dell’UE: il Trattato che istituisce
il Meccanismo europeo di stabilità (MES) e al Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (Fiscal Compact); essi attribuiscono alle
istituzioni dell’UE alcune competenze che non sempre appaiono giustificabili in base ai Trattati europei, e prevedono procedure diverse da quelle stabilite in questi. Però la Corte di
giustizia, chiamata a pronunciarsi sulla questione (sentenza Pringle) ha dichiarato che il MES non viola il principio di attribuzione: i compiti della Commissione e della BCE non
rientrano in settori di competenza esclusiva dell’UE e non snaturano le attribuzioni che i Trattati gli conferiscono.

2. LE COMPETENZE SUSSIDIARIE

In base all’Art. 352 TFUE (contiene la c.d. clausola di flessibilità, che ridimensiona il principio di attribuzione):
– Paragrafo 1: “Se un’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati, senza che questi ultimi
abbiano previsto i poteri d’azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità (col consenso di tutti gli Stati membri) su proposta della Commissione e previa
approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale, il
Consiglio delibera altresì all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo” (da intendersi nel senso che, anche nelle materie nelle quali
sono previste procedure legislative speciali, l’attribuzione di poteri aggiuntivi all’Unione richiede la proposta della Commissione, l’approvazione del Parlamento europeo e il voto
unanime del Consiglio).
– Paragrafo 2: “La Commissione è tenuta a richiamare l’attenzione dei parlamenti nazionali sulle proprie proposte, per sollecitare i poteri di controllo che competono a questi ultimi”.
Disposizioni appropriate: comprendono ogni tipo di atto che le istituzioni europee, nell’ambito della loro discrezionalità, ritengano opportuno (atti normativi tipici o atti atipici di altra
natura).
NB: Occorre che lo scopo perseguito rientri già nella competenza dell’Unione: non è possibile ampliare le materie rientranti nell’ambito dei Trattati (Dichiarazione n.42 allegata al
Trattato di Lisbona).

Tale procedimento - volto a conferire nuovi poteri all’Unione senza formale modifica dei Trattati - resta comunque soggetto al rispetto dei principi di sussidiarietà e
proporzionalità. L’applicabilità della clausola incontra una serie di limiti:
1) Paragrafo 3: Le misure fondate su tale articolo non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati
lo escludano.

2) Paragrafo 4: Il ricorso alla procedura è escluso in materia di PESC.


3) Dichiarazione n.41 allegata al Trattato di Lisbona: L’art 352 può essere applicato solo per perseguire obiettivi indicati dall’art. 3 TUE par. 2,3,5 e limitatamente all’azione
esterna prevista dal TFUE ne restano esclusi gli obiettivi di promozione della pace, dei valori UE e del benessere dei suoi popoli, l’unione politica e monetaria.

3. I C.D. POTERI IMPLICITI

Oltre che dall’art. 352 TUE, il principio delle competenze di attribuzione risulta limitato da una consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia che fa applicazione della c.d. teoria
dei poteri impliciti (elaborata dalla Corte Suprema statunitense per ampliare le competenze dello Stato federale e ripresa dalla Corte internazionale di giustizia per estendere i poteri
delle Nazioni Unite); in base a questa teoria, l’Unione europea sarebbe provvista, oltre che dei poteri espliciti (espressamente conferiti dai Trattati istitutivi) anche dei poteri impliciti,
necessari:
– [Secondo una versione più moderata] per garantire che i poteri espliciti siano esercitati nella maniera più efficace: in questo caso i poteri impliciti sarebbero ricavabili da quelli
espliciti.

– [Secondo una versione più audace] per garantire il raggiungimento degli scopi previsti dai Trattati:
l’Unione sarebbe così fornita dei poteri impliciti necessari per raggiungere tali scopi, con ampliamento smisurato di competenze.
Un esempio è dato dalla sentenza 31 Marzo 1971 Commissione c. Consiglio, con cui la Corte affermò la competenza della CE a concludere accordi internazionali in materia di
trasporti; pur riconoscendo che le disposizioni del Trattato in materia di politica dei trasporti non attribuivano espressamente alla Comunità la competenza a stipulare accordi
internazionali, la Corte affermò tale competenza deducendola dai poteri espliciti, in materia di regolamentazione “interna” della materia, e dagli scopi del Trattato.

4. LE CATEGORIE DI COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEA

Il Trattato di Lisbona ha distinto tre categorie generali di competenze dell’Unione agli artt. 2, 3, 4 e 6 TFUE. A parte queste, posizione a sé occupano:

- La politica estera e di sicurezza comune (fondata su metodi e atti di carattere intergovernativo).


- La materia economica e occupazionale, riguardo alle quali gli Stati membri coordinano le loro politiche nell’ambito dell’Unione (che definisce le modalità di coordinamento in
conformità del TFUE). Ai fini dell’individuazione del tipo di competenza, l’art. 2. par. 6 stabilisce che: la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’Unione sono
determinate dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore (prevalentemente parte 3 e 5 del TFUE).
1) Competenza esclusiva dell’Unione (art. 2, par. 1): Nelle materie di competenza esclusiva attribuite dai Trattati all’Unione solo questa può legiferare e adottare atti giuridicamente
vincolanti. Gli Stati membri possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione; in caso contrario hanno mera competenza - legislativa o amministrativa - di attuare gli atti
dell’Unione.
L’elenco tassativo (ulteriori materie potrebbero essere stabilite solo modificando i Trattati) delle materie di competenza esclusiva comprende (art 3, par. 1): a) unione
doganale
b) regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno
c) la politica monetaria degli Stati membri la cui moneta è l’Euro
d) la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca e) la politica commerciale comune
f) la conclusione di accordi internazionali, a determinate condizioni (par. 2)

2) Competenza concorrente tra Unione e Stati membri (art. 2, par. 2): Nelle materie di competenza concorrente il potere di legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti
appartiene sia Unione che agli Stati. Questi ultimi possono esercitare la loro competenza solo quando l’Unione non vi abbia provveduto o abbia deciso di cessare la propria
competenza (ossia abbia deciso di abrogare un proprio atto, ad es: per assicurare il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità).
La competenza concorrente è residuale rispetto alle altre due, nonché di carattere generale, ivi rientrando qualsiasi materia non espressamente prevista dagli artt. 3 e 6.
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L’elenco esemplificativo contempla come materie principali (art. 4, par 2): a) mercato interno, b) politica sociale (per quanto riguarda gli aspetti definiti del TFUE), c) coesione
economica, sociale e territoriale, d) agricoltura e pesca (tranne conservazione delle risorse biologiche del mare), d) ambiente,
e) protezione dei consumatori, f) trasporti, g) reti transeuropee, h) energia, i) spazio di libertà, sicurezza e giustizia, l) problemi comuni di sicurezza (in materia di sanità pubblica, per
quanto riguarda gli aspetti definiti nello stesso Trattato).
L’art. 4 detta una disciplina differenziata nei settori di ricerca, sviluppo tecnologico e dello spazio, cooperazione allo sviluppo ed aiuto umanitario: in queste categorie l’azione svolta
dall’Unione non preclude quella degli Stati membri, che può sempre essere esercitata.

3) Competenza dell’Unione di sostegno, coordinamento e completamento dell’azione degli Stati membri (art. 2, par. 5): In determinati settori e alle condizioni previste
dai Trattati, l’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza in tali
settori. Gli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione adottati in base a disposizioni dei Trattati relative a tali settori non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni
legislative e regolamentari degli Stati membri.
L’elenco tassativo relativo a tali materie comprende (art. 6): a) tutela e miglioramento della salute umana, b) industria, c) cultura, d) turismo, e) istruzione, formazione
professionale, gioventù, sport, f) protezione civile, g) cooperazione amministrativa.

5. PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ e 6. PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’

Art. 5 TUE Paragrafo 1: “L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità”:

1) Principio di sussidiarietà (Paragrafo 3): “In virtù del Principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l’Unione interviene solo se ed in quanto gli
obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in maniera sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della
portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello dell’Unione”.
Il principio era apparso con l’Atto europeo 1986 in materia ambientale, ma è stato introdotto dal Trattato di Maastricht, ed è ispirato alla dottrina sociale della Chiesa (Enciclica
“Quadragesimo anno” di Pio XI). Esso si riferisce alle materie di competenza concorrente ed a quelle in cui l’Unione ha competenza di sostegno, coordinamento o completamento
dell’azione degli Stati membri.
Il principio di sussidiarietà rappresenta una difesa delle competenze degli Stati membri di fronte al rischio di un eccessivo attivismo dell’Unione, e si collega al principio di prossimità di
cui all’art 1,2 TUE, in base al quale: le scelte, le decisioni concernenti il perseguimento degli obiettivi europei devono essere assunte al livello più adatto a consentire ai cittadini di
esprimere le proprie esigenze e determinazioni esso tende ad individuare il più idoneo livello di intervento per la realizzazione degli obiettivi dell’Unione (dal locale all’europeo),
avendo come criterio guida non solo l’efficacia dell’azione, ma anche la vicinanza ai cittadini.

Al principio di sussidiarietà si riferisce il Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, che pone alcuni obblighi alle istituzioni europee, garantisce
l’informazione dei parlamenti nazionali e conferisce loro significativi poteri di vigilanza sull’applicazione del principio di sussidiarietà, con particolare riguardo all’adozione di atti
legislativi. Ecco alcuni esempi:
- Ogni proposta di atto legislativo dev’essere motivata con riguardo al principio di sussidiarietà e proporzionalità (spesso si risolve in una formula di stile).

- È previsto obbligo di inoltro ai parlamenti nazionali dei progetti di atti legislativi, i quali possono mettere in modo una procedura di preallarme: entro 8 settimane possono
formulare un parere in cui dichiarano l’atto non conforme al principio di sussidiarietà, del quale le istituzioni devono tener conto (e a determinate condizioni rappresenta un vero e
proprio veto sospensivo che impone il riesame del progetto).

- È stimolata una partecipazione dei parlamenti nazionali all’eventuale impugnazione di atti legislativi europei che violino il principio di sussidiarietà.

Il rispetto del principio in esame è soggetto al consueto sindacato giudiziario attribuito alla Corte di Giustizia sulla legittimità degli atti dell’Unione: essa è competente a pronunciare
l’invalidità di un atto viziato per violazione dei Trattati (nell’ipotesi rientra la violazione del principio di sussidiarietà); la Corte mostra comunque una particolare prudenza nel
verificare il rispetto di tale principio, evitando di approfondire la valutazione di merito sull’opportunità dell’intervento europeo (es: si accontenta di una motivazione implicita degli atti
delle istituzioni europee concernenti il principio di sussidiarietà). Tuttavia, non va minimizzato l’impatto del principio nella definizione del confine tra l’esercizio delle competenze
dell’Unione e degli Stati membri: è stata spesso osservata una diminuzione del numero di proposte normative da parte della Commissione dopo l’introduzione del principio
nell’ordinamento UE.

2) Principio di proporzionalità (Paragrafo 4): “In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il
conseguimento degli obiettivi dei Trattati”.
Si tratta di un principio formalmente inserito nel Trattato di Maastricht, ma da tempo affermato dalla Corte di giustizia quale principio generale del diritto dell’Unione.
A differenza del principio di sussidiarietà, esso opera nell’intero campo di applicazione dei Trattati
(Comprese le materie in cui l’Unione ha competenza esclusiva); esso vincola sia l’Unione che gli Stati membri: opera spesso come limite all’esercizio della facoltà concessa agli Stati di
porre eccezioni alle libertà previste dai Trattati o, più in generale, agli obblighi da essi derivanti la violazione del principio da parte degli Stati rappresenta infrazione sottoponibile al
giudizio della Corte di giustizia.

In base a tale principio, i mezzi impiegati rispetto all’obiettivo perseguito:

• Devono essere congrui rispetto al medesimo (limitati a quelli occorrenti per raggiungere tale risultato).
• Devono avere la minor obbligatorietà possibile. Così, se non è indispensabile un regolamento, sarà emessa una direttiva; se non è necessario un atto vincolante, dovrà preferirsi
una raccomandazione. Addirittura, il raggiungimento dell’obiettivo può prescindere dall’emanazione di un atto da parte dell’Unione: quest’ultima può limitarsi ad incentivare le azioni
degli Stati membri o promuovere il funzionamento del principio del mutuo riconoscimento (pur restando diverse le legislazioni degli Stati membri, ciascuno dà riconoscimento, ai fini
dell’esercizio delle libertà previste dai Trattati, alle situazioni giuridiche conformi alla legge dello Stato nel quale sono venute a determinarsi).

• Devono tener conto della necessità che gli oneri finanziari o amministrativi, ricadenti sull’Unione, sui governi nazionali, sugli enti regionali o locali, sugli operatori economici e sui
cittadini, siano il meno gravosi possibile e commisurati all’obiettivo da conseguire” (art. 5 del Protocollo n. 2 sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà).
• Devono rispettare l’equilibrio tra gli interessi dei soggetti coinvolti da un determinato atto (come ha specificato la Corte di giustizia).
Per quanto riguarda il controllo giudiziario sul rispetto del principio di proporzionalità, la Corte di giustizia ha affermato che esso non mette in discussione la discrezionalità del
legislatore dell’Unione (solo la manifesta inidoneità della misura, rispetto allo scopo che le istituzioni intendono perseguire, può inficiare la legittimità della misura); in particolare, il
controllo si atteggia in maniera diversa a seconda della materia alla quale l’atto si riferisce e al grado di discrezionalità della quale gode l’Unione: è particolarmente stretto in materia
di diritti umani, meno in materia di politica monetaria (dove si concentra sul rispetto di garanzie procedurali).
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7. LE SITUAZIONI PURAMENTE INTERNE A SINGOLI STATI MEMBRI

Il principio delle competenze di attribuzione, in numerosi settori del diritto dell’Unione, è destinato ad applicarsi soltanto a situazioni transnazionali, che cioè mettano in rapporto
almeno due Stati membri. E’ il caso delle 4 libertà nelle quali si concretizza lo stesso concetto di mercato interno: libertà di circolazione delle merci, persone (in particolare: libertà di
circolazione di lavoratori dipendenti e diritto di stabilimento di quelli autonomi), servizi e capitali; se non vi sono “spostamenti” tra paesi dell’Unione, in principio, gli Stati restano liberi
di adottare ed applicare la propria normativa relativamente, ad esempio: alla modalità di vendita delle merci, rapporti di lavoro, accesso ad una professione, ecc.
Es: le norme dei Trattati e di diritto europeo derivato vengono in rilievo solo riguardo a merci esportate da uno Stato all’altro; a persone che siano cittadini di un Paese membro
diverso da quello in cui esercitano la libertà di circolazione o di stabilimento, oppure che, pur avendo la cittadinanza in quello Stato, provengano da un altro o abbiano già esercitato
tali libertà; a persone che svolgano servizi anche per uno Stato membro diverso dal proprio; alla circolazione di capitali.

È ravvisabile nella giurisprudenza della Corte di giustizia una tendenza ad ampliare le possibilità d’intervento dell’Unione. Ad esempio:

• Applicando l’Art. 30 CEE (oggi 34 TFUE), a normative tecniche di uno Stato membro, che riguardano la fabbricazione, la presentazione o l’etichettatura di date merci. Tale articolo
disponeva che “non dovessero esserci restrizioni quantitative all’importazione di merci, ma non disponeva che le merci importate avessero lo stesso trattamento di quelle di origine
nazionale. Perciò il suddetto articolo è applicabile solo nel caso in cui le differenze di trattamento tra merci importate e merci di origine nazionale, anche se presenti, non ostacolino
l’importazione”. La Corte ha ritenuto applicabile questa disposizione in casi in cui ha riconosciuto un effetto restrittivo dell’importazione di merci a danno delle stesse.
• Un altro esempio è la circolazione dei lavoratori subordinati, situazione in cui la Corte nella sentenza
“Uecker e Jacquet”, ha negato il diritto a dei coniugi stranieri di lavoratori cittadini di uno Stato membro, a lavorare nello stesso Stato, qualora essi non abbiano mai esercitato il diritto
di circolazione all’interno della Comunità, o qualora non provenga da un altro Stato membro.
• Anche riguardo alle persone è possibile che le situazioni interne ricadano nel diritto dell’Unione nel momento in cui ciò è previsto da norme del Trattato in vista di dati obiettivi,
come la parità di trattamento tra lavoratori di sesso maschile e quelli di sesso femminile.
IN CONCLUSIONE risulta che, come ultimo limite alla competenza dell’Unione verso gli Stati membri, in alcune importanti materie le situazioni puramente interne ad uno Stato
membro (prive di carattere transnazionale) sono sottratte alla competenza dell’Unione ed all’applicazione del suo diritto e restano riservate allo Stato membro in questione.

- Da ciò non può dedursi alcuna regola generale, in quanto: è il diritto dell’Unione a definire i propri confini, e può, in varie materie e a vario titolo, regolare situazioni interne (ad
es: prevedendo misure di armonizzazione normativa).

- La nozione di situazione interna è interpretata con notevole elasticità dalla Corte di giustizia: essa ritiene spesso rilevanti, per agganciare una situazione una situazione al diritto
dell’Unione, anche elementi secondari o meramente potenziali (ad esempio: la circostanza che un cittadino si sia brevemente assentato dal proprio Stato).

È anche possibile che il diritto dell’Unione produca, pur indirettamente, effetti su situazioni interne, dando origine ai cd fenomeni di “ reverse discriminazione”: ipotesi in cui le norme
europee sulla libera circolazione di merci o persone vietino ad uno Stato membro di applicare determinate restrizioni o prescrizioni verso merci o persone provenienti da altro Stato
membro Stato le restrizioni o prescrizioni restano applicabili ai soli produttori o cittadini dello Stato membro in questione che così risultano sottoposti a condizioni più rigorose di
quelle applicabili a cittadini di altri Stati membri. In questi casi può intervenire il giudice o il legislatore nazionale per estendere ai cittadini la normativa più favorevole.
In Italia: • la Corte costituzionale (sentenza 443/1997) ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 30
L.580/1967 (disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari) per contrasto con gli Artt. 3 e 41 Cost. dove non prevede che alle
imprese aventi stabilimento in Italia è consentita, nella produzione e commercializzazione di paste alimentari, l’utilizzo di ingredienti legittimamente impiegati, in base al diritto
comunitario (dell’Unione) nel territorio della CE (UE).
• il legislatore con L.234/2012 (norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione ed attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione) ha introdotto una disciplina
organica e generale volta ad impedire che i cittadini italiani siano vittime di trattamenti peggiorativi, rispetto ai cittadini di altri Stati membri, a causa di una normativa dell’Unione, e
per garantire la parità di trattamento.

8. IL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE

Art. 4, paragrafo 3, TUE:


• commi 2: “Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati, ovvero conseguenti agli atti
delle istituzioni dell’Unione”.
E 3: “Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi
dell’Unione”.
La disposizione era già contenuta nell’Art. 10 Trattato CE, che si riferiva solo agli obblighi di cooperazione degli Stati membri per l’adempimento del diritto comunitario e la
realizzazione dei suoi fini. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha assunto l’obbligo a vero e proprio principio generale dell’intero sistema del diritto dell’Unione, applicando l’art.
10 alla luce del principio dell’effetto utile, in virtù del quale ogni disposizione va interpretata e applicata in modo da ricavarne tutti gli effetti idonei a farle conseguire il proprio
obiettivo.

Ha ricavato una serie di specifici obblighi degli Stati (tutti i relativi organi ed autorità pubbliche, anche appartenenti ad enti territoriali), in base a varie sentenze:
• Ha affermato il primato del diritto comunitario su quello nazionale nella sentenza Costa c. ENEL (1964). • ha sancito l’obbligo del giudice nazionale di garantire la tutela
giurisdizionale dei diritti dei singoli derivanti dal diritto comunitario direttamente applicabile (adottando anche provvedimenti provvisori a tutela dei singoli, anche se vietato
dall’ordinamento nazionale), e di interpretare il diritto interno in maniera conforme al diritto dell’Unione (soprattutto le direttive).
• Ha affermato l’obbligo degli Stati, a certe condizioni, di risarcire i danni provocati ai singoli dalle proprie violazioni di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
• Ha riferito all’obbligo il principio di assimilazione (oggi codificato all’art. 325, par. 2, TFUE) in base al quale lo Stato membro deve sanzionare le violazioni del diritto europeo in
termini analoghi rispetto a quelle comparabili del diritto interno.

• Ha sancito l’obbligo per la pubblica amministrazione di riesaminare una decisione definitiva per conformarsi ad una pronuncia interpretativa della Corte di giustizia relativa alle
disposizioni dell’Unione applicabili.
• Ha dedotto l’obbligo di adottare provvedimenti necessari per fronteggiare atti di privati che impediscano l’esercizio delle libertà garantite dal diritto dell’Unione.
• Ha esteso l’obbligo di leale cooperazione alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.
Ha applicato il principio anche a rovescio, quale obbligo di cooperazione delle istituzioni europee a favore degli Stati: da qui l’introduzione del comma 1 all’art. 4, par. 3, TUE da
parte del Trattato di Lisbona. • comma 1 (introdotto dal Trattato di Lisbona, come evoluzione rispetto al nucleo originario del principio, in accoglimento della giurisprudenza della
Corte di giustizia): In virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai
Trattati. La novità sta nell’obbligo dell’Unione di assistenza agli Stati.
Art. 13, par. 2, TUE: “[...] Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione”. Il principio ha dunque trovato applicazione anche nei rapporti tra le istituzioni europee.

9. L’INTEGRAZIONE DIFFERENZIATA (O FLESSIBILE)

E il fenomeno per cui il diritto dell’Unione può applicarsi in maniera differenziata nei diversi Stati membri , che dunque non sono sempre integralmente e uniformemente soggetti a
tutta la normativa europea. Ciò ha dato origine alle espressioni “Europa a più velocità, a geometria variabile, a cerchi concentrici, integrazione flessibile o Europa à la carte” (in cui
ogni Stato membro sceglie dal menù le portate del proprio pranzo).
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Rispetto alla scelta tra uno sviluppo dell’integrazione europea uniforme per tutti gli Stati membri o un’opzione che permettesse agli Stati più volenterosi di procedere con maggior
rapidità nel conseguimento di più ambiziosi obiettivi, lasciando indietro gli Stati più riluttanti (o privi delle relative capacità finanziarie, politiche, ecc.), fu preferita la seconda opzione.
- Già l’Atto unico europeo del 1986 consentiva ad alcune economie deroghe temporanee per l’instaurazione del mercato interno. Il Trattato di Maastricht impiegò
ampiamente il metodo dell’applicazione differenziata, in tema di politica sociale e in tema di unione economica e monetaria: Regno Unito e Danimarca rimasero fuori dalla terza fase di
tale unione (iniziata nel 1999, ha condotto all’introduzione dell’Euro quale moneta unica dal 1 gennaio 2002); il Trattato peraltro prevedeva, quale condizione per l’ingresso nella zona
euro, il rispetto di stringenti criteri di convergenza ed attribuendo, in mancanza, lo status di “Stato membro con deroga”.
- Il Trattato di Amsterdam ha inserito altri casi di applicazione differenziata, che sono ulteriormente aumentati col Trattato di Lisbona, nel quale sono solitamente
contemplati in Protocolli (in tema di applicabilità di alcune disposizioni della Carta di Nizza verso Regno Unito e Polonia; in tema di spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in materia di
difesa e PESC); quest’ultimo lo ha reso ancor più marcata la distinzione tra Stati la cui moneta è l’euro e gli altri, formalizzando la prassi dell’Eurogruppo (formato dai ministri delle
finanze degli Stati della zona euro, che si riuniscono informalmente per discutere su questioni monetarie alla presenza della Commissione, presieduto da un presidente che dura in
carica 2 anni e mezzo).
- Ancora, in materia sono intervenuti il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità del 2 febbraio 2012 ed il Trattato di stabilità, coordinamento e
governance del 2 marzo 2012.

10. LE COOPERAZIONI RAFFORZATE

Sino al Trattato di Amsterdam la possibilità di un’applicazione differenziata - anche se in concreto operava in materie di notevole importanza - non era oggetto di specifico meccanismo:
fu tale Trattato a prevedere direttamente un importante esempio di cooperazione rafforzata, mediante il Protocollo 1997 sull’integrazione dell’acquis di Schengen nell’ambito
dell’UE, sostituito dal Protocollo n. 19 sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’UE (allegato al Trattato di Lisbona).
N.B: gli Stati membri che intendono instaurare una cooperazione rafforzata possono ricorrere al diritto dell’Unione (secondo il seguente meccanismo), oppure scegliere di perseguire
una più accelerata e approfondita attuazione degli obiettivi europei anche al di fuori del quadro dell’Unione e del meccanismo di cooperazione rafforzata, ad esempio concludendo
accordi internazionali tra alcuni soltanto di tali Stati. Le cooperazioni rafforzate sono regolate dall’art. 20 TUE ed artt. 326-334 TFUE, contenenti la disciplina generale applicabile
all’intera gamma di materie rientranti nelle competenze dell’Unione (purché di competenza non esclusiva). Si tratta di forme di più intenso sviluppo concernenti un numero limitato di
Stati membri (assumono obblighi più incisivi di quelli che rimangono esterni alla cooperazione) ai quali viene consentito, a determinate condizioni, di impiegare le istituzioni e le
procedure dell’Unione per:
Promuovere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, proteggere i suoi interessi e rafforzare il suo processo di integrazione.
La Commissione e il Consiglio assicurano la coerenza delle azioni intraprese nell’ambito di una cooperazione rafforzata e la coerenza di dette azioni con le politiche dell’Unione.
Solo gli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata possono votare sulle deliberazioni del Consiglio nella materia oggetto di tale cooperazione (le regole di votazione sono
adattate in corrispondenza al numero degli Stati membri partecipanti e l’unanimità è data dai soli membri del Consiglio partecipanti alla cooperazione) e risultano da esse vincolati.
Gli Stati membri non partecipanti: - hanno obbligo di non ostacolare l’attuazione della cooperazione.
- possono solo partecipare alle deliberazioni del Consiglio nella materia oggetto della cooperazione. N.B: si tratta di una cooperazione “episodica”, legata a singoli atti da
adottare. Nell’ambito di una cooperazione rafforzata, alcune norme passerella ammettono il passaggio da votazioni all’unanimità a votazioni a maggioranza qualificata, e da
procedure legislative speciali a quella ordinaria.
Pur accettando il principio di integrazione flessibile, i Trattati privilegiano l’obiettivo di uno sviluppo uniforme ed omogeneo del processo di integrazione europea: l’art. 328 TFUE
stabilisce che la Commissione e gli Stati membri che partecipano ad una cooperazione rafforzata si adoperano per promuovere la partecipazione del maggior numero possibile di Stati.

• Condizioni: La cooperazione rafforzata deve:


- Coinvolgere almeno 9 Stati membri.

- perseguire le finalità suddette, rispettare i Trattati e i diritti dell’Unione e rappresentare l’extrema ratio rispetto al normale funzionamento delle disposizioni e degli strumenti dei
Trattati (occorre che gli obiettivi della cooperazione non possano essere conseguiti entro un termine ragionevole dall’Unione nel suo insieme, il che potrebbe essere dovuto al fatto
che alcuni Stati non sono ancora pronti a partecipare ad un’azione legislativa dell’Unione nel suo insieme, non vi abbiano interesse, o non si riesca a raggiungere un accordo tra
tutti gli Stati membri).
- Rispettare le competenze, i diritti e gli obblighi degli Stati che non vi partecipano.
La cooperazione rafforzata non deve:
- Riguardare competenze esclusive dell’Unione.

- Pregiudicare il mercato interno (con discriminazioni negli scambi e distorsioni di concorrenza), la coesione economica, sociale o territoriale.

• Procedura di instaurazione di una cooperazione rafforzata: richiede una delibera di autorizzazione da parte delle Istituzioni europee:
1) La proposta è presentata dalla Commissione al Consiglio su richiesta degli Stati membri interessati (la Commissione può rifiutare la richiesta dandone motivazione agli
Stati).

2) Sulla proposta della Commissione delibera il Consiglio a maggioranza qualificata, previa approvazione del Parlamento europeo (N.B: il Consiglio deve verificare il rispetto
delle condizioni suddette).

• Procedura per l’ingresso successivo di altri Stati membri nella cooperazione rafforzata:
1) Lo Stato notifica l’intenzione al Consiglio e alla Commissione

2) Sull’intenzione si pronuncia la Commissione, che può richiedere che siano soddisfatte date condizioni di partecipazione; se essa di rifiuta (asserendo non rispettate le condizioni) lo
Stato può sottoporre la questione al Consiglio, che decide col voto degli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata.
N.B: la partecipazione successiva comporta il rispetto degli atti adottati nell’ambito della cooperazione anteriormente all’ingresso.
Alcune varianti sulla procedura di instaurazione della cooperazione rafforzata e per l’ingresso successivo sono stabilite per la PESC.

Esempi di cooperazione internazionale si sono realizzati in materia di: divorzio e separazione legale
(Primo caso di CR, 2010), tutela brevettuale unitaria (2011), imposta sulle transazioni finanziarie (2013). Ulteriori forme di cooperazione rafforzata sono realizzate in materie
specifiche:
• Politica estera e difesa comune: in questa materia è prevista la “cooperazione strutturata permanente”, volta dunque a creare una struttura, anche militare, di carattere
stabile e definito; essa può essere creata tra gli Stati che rispondono a criteri più elevati in termini di capacità militari ed hanno sottoscritto impegni più vincolanti ai fini delle missioni
militari più impegnative. La procedura di creazione è disciplinata all’art. 46 TUE: sulla richiesta degli Stati membri delibera il Consiglio a maggioranza qualificata, previa consultazione
dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
• Cooperazione giudiziaria penale: in tale materia è previsto il ricorso al c.d. “freno di emergenza”: quando uno Stato membro ritenga che un progetto di direttiva incida su
aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale, può chiedere che il Consiglio europeo sia investito della questione, con sospensione della procedura legislativa in
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adozione della direttiva; se in seno al Consiglio europeo si verifica un disaccordo tra gli Stati membri ed almeno 9 intendano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base della
direttiva in questione, essa è concessa automaticamente – analogamente, in mancanza di unanimità nel Consiglio, una cooperazione rafforzata si considera concessa tra almeno 9
Stati membri relativamente all’istituzione di una Procura europea, per combattere i reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione, ed in materia di cooperazione operativa di polizia.

LA CITTADINANZA EUROPEA
1. L’ATTRIBUZIONE DELLA CITTADINANZA EUROPEA e LO STATUS DI CITTADINO EUROPEO

Introdotta dal Trattato di Maastricht, la cittadinanza europea è enunciata all’art. 9 TUE e disciplinata agli artt. 20-25 TFUE. I relativi diritti trovano ulteriore riconoscimento nella
Carta di Nizza.
La cittadinanza europea è uno status giuridico che consegue automaticamente alla cittadinanza di uno Stato membro e si aggiunge a quest’ultima (non la sostituisce). Comporta una
serie di diritti (e, testualmente, anche doveri, seppur non sembrano riconoscibili obblighi del cittadino europeo in quanto tale) previsti nei Trattati.
Non comporta, come quella nazionale, un vincolo politico-giuridico caratterizzato dalla soggezione del cittadino allo Stato, nonché dalla partecipazione alla vita politica di quest’ultimo.
Si risolve in un catalogo di diritti esercitabili, di regola, nei confronti degli altri Stati membri, piuttosto che dell’Unione, e taluni appartenenti anche alle persone fisiche o giuridiche
aventi residenza o sede sociale in uno Stato membro l’individuo non viene più in rilievo solo come soggetto economicamente attivo , ma come soggetto politico, protagonista del
processo di integrazione europea.
N.B: la Corte di giustizia ha confermato che anche i diritti derivanti dalla cittadinanza dell’Unione possono esercitarsi solo in situazioni che non siano esclusivamente interne ad uno
Stato membro (in concreto, comunque, è stata sempre generosa nel riconoscere qualche elemento che sottraesse la fattispecie ad una configurazione puramente interna).
Si tratta di una cittadinanza duale (o derivata o ancillare) in relazione al cui acquisto o perdita non esistono altri criteri definiti autonomamente dall’Unione: sono gli Stati membri che
mantengono il potere di disciplinare come credono l’attribuzione e la perdita della propria cittadinanza, così determinando, in definitiva, la nascita o la perdita anche della cittadinanza
europea (senza interferenze da parte dell’Unione o altri Stati membri).
Nella sentenza Micheletti 1992 la Corte di giustizia ha respinto la posizione della Spagna, la quale negava che una persona, provvista di doppia cittadinanza argentino-italiana,
potesse considerarsi italiana e stabilirsi in Spagna, in quanto la legge spagnola afferma che, in caso di doppia cittadinanza, debba prevalere quella corrispondente alla residenza
abituale dell’interessato. La Corte ha inoltre affermato che la competenza degli Stati membri in materia di cittadinanza dev’essere esercitata “nel rispetto del diritto dell’Unione”; es:
non produrrebbe effetti sulla cittadinanza europea la revoca della cittadinanza nazionale: - finalizzata ad impedire l’esercizio di diritti nascenti dalla cittadinanza europea. - finalizzata a
privare qualcuno della cittadinanza, in contrasto coi diritti fondamentali riconosciuti dai principi generali del diritto dell’Unione (es: per motivi razziali).
In particolare, la revoca della cittadinanza nazionale dev’essere compatibile col principio di proporzionalità, per quanto riguarda le conseguenze sulla situazione dell’interessato
(sentenza Rottmann): “in rapporto alla gravità dell’infrazione, al tempo trascorso tra la naturalizzazione e la revoca, alla possibilità per l’interessato di recuperare la propria
cittadinanza di origine”.
2. IL DIRITTO DI LIBERA CIRCOLAZIONE E DI SOGGIORNO

Il Trattato istitutivo CEE riconosceva questo diritto solo alle persone economicamente attive (lavoratori subordinati e - nel quadro del diritto di stabilimento - lavoratori autonomi).
Art. 21 TFUE:
• Paragrafo 1: Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste
dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi.
Importante è anche la direttiva 2004/38/CE, che unificava in un testo i numerosi atti vigenti in materia, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; essa conferma che gli Stati possono dunque adottare provvedimenti di allontanamento per motivi di ordine pubblico,
pubblica sicurezza o sanità pubblica.
La Corte di giustizia ha sottolineato l’efficacia diretta della disposizione (il diritto può essere esercitato in via giudiziaria e tutelato dai giudici nazionali) ed il relativo effetto utile
(l’esigenza che la disposizione sia interpretata ed applicata in modo da garantire l’effettivo esercizio del diritto da essa derivante).

• Paragrafo 2: Quando un'azione dell'Unione risulti necessaria per raggiungere questo obiettivo e salvo che i trattati non abbiano previsto poteri di azione a tal fine, il
Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono adottare disposizioni intese a facilitare l'esercizio dei diritti di cui al paragrafo 1. È
prevista la possibilità di un ulteriore sviluppo del diritto in esame.
• Paragrafo 3: Agli stessi fini enunciati al paragrafo 1 e salvo che i trattati non abbiano previsto poteri di azione a tale scopo, il Consiglio, deliberando secondo una procedura
legislativa speciale, può adottare misure relative alla sicurezza sociale o alla protezione sociale . Il Consiglio delibera all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo.

3. IL DIRITTO DI ELETTORATO ALLE ELEZIONI AMMINISTRATIVE E DEL PARLAMENTO EUROPEO

Art. 22 TFUE: “Ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità: alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento
europeo (salvo quanto previsto all’art. 223 e disposizioni attuative) nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. In entrambi i casi, tale diritto
sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta (deliberando all'unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo),
le quali possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino.

• Diritto di elettorato attivo e passivo amministrativo: si colloca nell’ottica del divieto di discriminazione in base alla nazionalità (art. 18 TFUE), e si ricollega al diritto
di libera circolazione e soggiorno. In riferimento ad esso, il Consiglio ha adottato la direttiva 94/80/CE (più volte modificata), la quale ha previsto alcune deroghe (es: ha consentito
agli Stati di riservare ai propri cittadini l’eleggibilità a capo dell’organo esecutivo).
• Diritto di elettorato attivo e passivo al Parlamento europeo: si colloca nell’ottica della partecipazione del cittadino europeo alla vita politica dell’Unione. In
riferimento ad esso, il Consiglio ha adottato la direttiva 93/109/CE (più volte modificata) la quale, tra l’altro, ha cura di garantire che il diritto in questione sia esercitato solo una
volta, o nel Paese d’origine o in quello di residenza.
In relazione ad esso, peraltro, la Corte di giustizia ha affermato che la determinazione dei titolari del diritto di voto attivo e passivo per le elezioni del Parlamento europeo rientra nella
competenza di ciascuno Stato membro, nel rispetto del diritto comunitario, il quale ultimo non si oppone a che tale concessione sia fatta in favore di persone che possiedono stretti
legami con gli Stati membri, pur non essendo loro cittadini o cittadini dell’Unione residenti sul loro territorio (dunque il diritto di elettorato appare prerogativa non esclusiva dei
cittadini europei) (sentenza Spagna c. Regno Unito, 2006).

4. IL DIRITTO DI PETIZIONE

Art. 24 TFUE, comma 2: “Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo conformemente all'articolo 227”.
L’art. 227 dispone: “Qualsiasi cittadino dell’Unione, nonché ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro , ha diritto di presentare,
individualmente o in associazione con altri cittadini o persone, una petizione al Parlamento europeo su una materia che rientri nel campo di attività dell’Unione e che lo concerna
direttamente”.
Il contenuto delle petizioni può essere alquanto vario (richiesta di informazioni sulla posizione del Parlamento europeo in relazione a date questioni, suggerimenti relativi a politiche
europee o soluzione di date questioni, proposizione al Parlamento europeo di questioni di attualità, reclami contro violazioni di diritti del petizionario) e non di rado si riferiscono a
comportamenti degli Stati di cui si lamenta la contrarietà al diritto europeo.
Data l’estensione al di là del possesso della cittadinanza europea ex art. 227, sembra collocarsi nell’ottica della tutela dei diritti umani fondamentali (anche se dovrebbe più
propriamente riferirsi ad ogni persona). Circa il coinvolgimento diretto del petizionario, sembra sufficiente un coinvolgimento di questo nella materia in questione, anche
semplicemente come consumatore, professionista, interessato alla protezione ambientale di una data zona, ecc.
Le petizioni sono esaminate dalla Commissione per le petizioni, istituita presso il Parlamento europeo: essa può organizzare una missione di informazione nello Stato membro o
chiedere alla Commissione europea di assisterla. Su sua proposta, il Presidente del Parlamento europeo può:
- Adottare risoluzioni.
- Formulare interrogazioni alla Commissione europea o al Consiglio.
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- Tentare di raggiungere un regolamento amichevole con lo Stato cui la petizione implichi la violazione del diritto dell’Unione (qualora non raggiunto, si apre la possibilità di una
procedura d’infrazione su iniziativa della Commissione europea ex art. 258 TFUE).

5. LA DENUNCIA AL MEDIATORE EUROPEO E GLI ALTRI DIRITTI DEL CITTADINO EUROPEO

Si tratta di un organo individuale, istituito dal Trattato di Maastricht, dotato del compito di promuovere la buona amministrazione nell’Unione, intervenendo per riparare i casi di cattiva
amministrazione, nell’interesse del denunciante e di quello generale.
Art. 24, comma 3, TFUE: “Ogni cittadino dell'Unione può rivolgersi al Mediatore istituito conformemente all'articolo 228”.
Art. 228: “Il mediatore europeo è un organo individuale e indipendente (non sollecita né accetta istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo, né può esercitare
alcuna altra attività professionale, remunerata o meno)”, il quale:
- È eletto dal Parlamento europeo dopo ogni elezione di quest’ultimo, per la durata della legislatura (il suo mandato è rinnovabile) lo stesso Parlamento, previo parere della
Commissione e con l'approvazione del Consiglio, fissa lo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del Mediatore.

- Può essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia, su richiesta del Parlamento europeo, qualora non risponda più alle condizioni necessarie all'esercizio delle sue
funzioni o abbia commesso colpa grave. Presso di esso, qualsiasi cittadino dell'Unione o persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro (nonché da
un membro del PE) può presentare denuncia relativa a casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione, salvo la Corte di giustizia
dell'Unione europea nell'esercizio delle sue funzioni giurisdizionali. Anche tale diritto sembra porsi nella prospettiva dei diritti umani fondamentali. Non si richiede nel denunciante un
interesse ad agire.
Casi di cattiva amministrazione (in base al Codice europeo di buona condotta amministrativa) consistono in: ipotesi di illegittimità (violazione di legge) e amministrazione impropria
(violazione dei criteri di trasparenza, opportunità, efficacia, correttezza, equità ecc.).
Il mediatore, d’ufficio o in base alle denunce ricevute, procede alle indagini che ritiene giustificate, (tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una
procedura giudiziaria interna allo Stato). Qualora constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe l'istituzione interessata, che dispone di 3 mesi per comunicargli il suo
parere. Il Mediatore trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione, all'organo o all'organismo interessati. La persona che ha sporto denuncia viene informata del
risultato dell'indagine.
Dalla sentenza Lamberts c. mediatore europeo del 2002, la Corte di giustizia ha sottolineato che il mediatore non ha solo funzione di ricercare una soluzione conforme
all’interesse del denunciante, ma anche di cercare di eliminare i casi di cattiva amministrazione nell’interesse generale. Di conseguenza, oltre a condurre un’indagine (con la
collaborazione delle istituzioni interne, europee e lo stesso denunciante), svolge anche attività conciliativa con l’istituzione interessata. N.B: il mediatore non si esprime mai con
atti giuridicamente obbligatori.

ULTERIORI DIRITTI DEL CITTADINO EUROPEO:


• Facoltà di scrivere alle istituzioni/organi/organismi/mediatore europeo in una delle lingue ufficiali ed ottenere risposta nella stessa lingua.
• Diritto di accesso ai documenti delle istituzioni/organi/organismi alle condizioni previste dal diritto europeo.
• Diritto ad una buona amministrazione (riconosciuto “ad ogni persona” dalla Carta di Nizza; esso comprende diritto a contraddittorio, di accesso al fascicolo che riguarda la
persona, obbligo di motivazione delle decisioni da parte dell’amministrazione).

6. LA TUTELA DIPLOMATICA E CONSOLARE ALL’ESTERO

Art. 23 TFUE: “Ogni cittadino dell'Unione gode, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui ha la cittadinanza non è rappresentato, della tutela da parte delle
autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie e avviano i negoziati
internazionali richiesti per garantire detta tutela”.
Il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale e previa consultazione del Parlamento europeo, può adottare direttive che stabiliscono le misure di coordinamento
e cooperazione necessarie per facilitare tale tutela.
N.B: da non confondersi col diritto di protezione diplomatica (esercitabile dallo Stato il cui cittadino, in un altro Stato, sia vittima di una lesione in violazione degli obblighi internazionali
relativi al trattamento degli stranieri); si tratta piuttosto di una protezione in via sussidiaria per facilitare il soggiorno in altro Stato. In base al precedente articolo del Trattato CE, che
prevedeva che gli Stati membri stabilissero tra di loro le disposizioni necessarie, queste sono state definite decisione ‘95/553 dai governi degli Stati membri: - la tutela presso
qualsiasi rappresentanza diplomatica o consolare di uno Stato membro è concessa se il cittadino dell’UE si trovi in uno Stato terzo nel quale non vi è né rappresentanza permanente
accessibile, né console onorario accessibile competente del suo Stato.
- I casi di tutela comprendono decesso, incidente o malattia grave, arresto o detenzione, essere vittima di atti di violenza, l’aiuto e il rimpatrio in situazioni di difficoltà.
- Salvo il caso di urgenza, eventuali aiuti pecuniari devono essere autorizzati dalle autorità dello Stato di cittadinanza e, salvo esplicita rinuncia di queste ultime, il soggetto
deve impegnarsi a rimborsare quanto ricevuto e pagare, eventualmente, una tassa consolare (lo Stato di cittadinanza rimborsa le spese a quello che ha prestato assistenza).
Uno sviluppo della tutela (che risulta più ampia) emerge dalla direttiva 2015/637 del Consiglio sulle misure di coordinamento e cooperazione per facilitare la tutela consolare dei
cittadini non rappresentati nei paesi terzi; essa dovrà essere attuata entro il 1 maggio 2018, data dalla quale sarà abrogata la decisione 95/553. Questa direttiva è fondata su un
rigoroso rispetto dell’uguaglianza di trattamento dei cittadini dell’UE non rappresentati in un Paese terzo rispetto ai cittadini dello Stato membro che presta l’assistenza e sul principio
della solidarietà europea:
- Definisce l’assenza di rappresentanza di uno Stato membro in un paese terzo come comprensiva dell’ipotesi in cui, pur esistente, non sia in grado di fornire efficacemente
la tutela consolare in un caso. - la tutela è estesa ai familiari del cittadino, non cittadini dell’UE, alle stesse condizioni previste nello Stato membro che presta assistenza.
- Per gli aspetti finanziari appare più flessibile, sia nella procedura che nella limitazione del rimborso. - prevede un ruolo di assistenza, coordinamento, fornitura di sostegno
logistico anche per le delegazioni dell’UE nei Paesi terzi, sempre in assenza di rappresentanza dello Stato membro del cittadino.
LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

1. QUADRO GENERALE DI ISTITUZIONI ED ORGANI

In base all’Art. 13, paragrafo 1, TUE, il quadro istituzionale dell’Unione mira a: “promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e degli
Stati membri; garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni”.
Nell’Unione si distinguono:
1. ISTITUZIONI (la qualifica ha valore di prestigio e valore giuridico, dato che alcune disposizioni si riferiscono solo ad esse e non agli altri organi) quali:

• Consiglio Europeo: inserito per la prima nelle istituzioni dal Trattato di Lisbona, riveste una posizione al di sopra, sul piano politico, rispetto alle altre istituzioni: assume
decisioni fondamentali concernenti lo sviluppo dell’azione europea e dello stesso processo d’integrazione europea.
• Parlamento europeo, Consiglio, Commissione europea: sono le istituzioni politiche (lato sensu) – destinate a interagire nel quadro delle più importanti funzioni
(nell’ambito dei procedimenti interistituzionali) e rappresentative, rispettivamente, dei cittadini dell’Unione, dei governi degli Stati membri, dell’interesse unitario dell’Unione; i
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rapporti tra queste devono corrispondere ai principi di leale collaborazione ed equilibrio istituzionale (ognuna deve esercitare le proprie competenze stabilite nei Trattati, nel rispetto
di quelle delle altre, altrimenti verrà sanzionata); ex. art. 295 TFUE: “le istituzioni dell’Unione procedono a reciproche consultazioni e definiscono di comune accordo le modalità di
cooperazione. A tal scopo possono concludere Accordi interistituzionali che possono essere vincolanti”. • Le altre istituzioni si caratterizzano per la piena indipendenza, trattandosi di
istituzioni giudiziarie, la Corte di giustizia, dell’autorità monetaria, la Banca centrale europea, e di controllo dei conti, la Corte dei conti.
2. ORGANI: tra questi: • SEBC (Sistema europeo delle Banche centrali), costituito dalla BCE e dalle banche centrali nazionali; altri organi bancari (es: Banca europea per gli
investimenti).
• organi ausiliari: il Comitato economico e sociale ed il Comitato delle Regioni sono organi consultivi che assistono le istituzioni politiche dell’Unione; altri organi consultivi sono
previsti dai Trattati.
• Mediatore europeo
• Comitato politico e di sicurezza (art. 38 TUE), che svolge numerose funzioni, come di controllo della situazione internazionale, funzioni consultive nei riguardi del Consiglio e
dell’Alto rappresentare per gli affari esteri e la politica di sicurezza, funzioni di controllo sull’attuazione delle politiche in materia, ecc.
3. ORGANISMI: designati solitamente col termine di “Agenzie”, di solito hanno sede decentrata rispetto a quella delle istituzioni, sono creati con atti delle istituzioni europee; essi
hanno compiti vari: di natura tecnica, scientifica, consultiva, di gestione, operativi, di sostegno e coordinamento dell’azione delle autorità statali. Oggi ne esistono oltre 30, tra cui:
OSHA: Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro, FRA: Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, Europol ed Euro just in materia di cooperazione penale e
polizia, EEA: Agenzia europea per l’ambiente, EMA: Agenzia europea per i medicinali, EDA: Agenzia europea per la difesa, ecc.

2. IL PARLAMENTO EUROPEO (“PE”)

E’ l’istituzione politica rappresentativa dei cittadini dell’Unione europea (composta dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione) nel loro insieme (Art. 14 TUE). Esisteva come
Assemblea alla nascita della CECA e fu istituzione comune a CEE e CEEA fin dalla loro costituzione; la stessa Assemblea si definì “Parlamento europeo” con risoluzione 30 marzo 1962,
denominazione ufficializzata nell’Atto unico europeo 1986. Si tratta dunque di una istituzione sopranazionale (ciò non esclude che i parlamentari eletti in uno Stato possano essere
particolarmente consapevoli dei problemi ed istanze provenienti da tale Stato e più sensibili alla loro soluzione, ma non sono rappresentanti in senso giuridico dei propri elettori).

– Numero dei componenti ed assegnazione dei seggi agli Stati membri: il numero massimo dell’intero
Parlamento è di 750 membri + Presidente. La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di 6 e massima di 96 seggi per
Stato membro; tale criterio implica che il numero dei parlamentari europei eletti nei vari Stati membri non sia proporzionale alla situazione demografica degli stessi, anzi: a mano a
mano che la popolazione si riduce, il criterio proporzionale opera in maniera meno decisiva. Così, gli Stati demograficamente maggiori hanno un numero di parlamentari inferiore a
quello che spetterebbe in base ad una rigida applicazione del criterio proporzionale, e viceversa (anche se, al contempo, più uno Stato membro è popolato, più ha diritto ad un
numero elevato di seggi). Nell’attuale legislatura 2014-2019 il PE si compone di 751 membri e la ripartizione dei seggi prevede: 96 per la Germania, 74 per la Francia, 73 per l’Italia [e
Regno Unito], scendendo fino ai 6 di Estonia, Cipro, Lussemburgo e Malta.
Il numero dei componenti del Parlamento europeo e la loro assegnazione a ciascuno Stato sono stabiliti dal Consiglio europeo, con decisione votata all’unanimità, su iniziativa del
Parlamento europeo e con la sua approvazione.

– Elezione: I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di 5 anni. In origine erano eletti dai Parlamenti
nazionali tra i propri componenti, il che conferiva all’istituzione scarsa rappresentatività: dato che i parlamentari europei non erano espressione diretta dei popoli, i parlamentari
nazionali tendevano a non rispettare un criterio di proporzionalità rispetto ai partiti rappresentati negli stessi (i partiti di minoranza nei parlamenti nazionali erano praticamente assenti
nel PE), i parlamentari erano indotti a concentrare il loro impegno a livello interno, dati gli (allora) scarsi poteri del PE.
– Per quanto riguarda il procedimento elettorale, ex art. 223 TFUE: 1) il PE elabora un progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere l’elezione dei
suoi membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni ad essi. 2) Il Consiglio, deliberando all’unanimità
secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del PE (che si pronuncia a maggioranza dei membri) stabilisce le disposizioni necessarie.
3) Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali (tale approvazione in pratica equivale alla ratifica di un
accordo internazionale, il cui testo è predisposto dalle istituzioni).
Sinora non si è riusciti ad adottare una procedura elettorale uniforme, ma solo alcuni principi comuni; la decisione del Consiglio 2002/772/CE, attuata in Italia con L.78/2004, ha
stabilito che le elezioni debbano svolgersi con il metodo proporzionale, con scrutinio di lista o uninominale preferenziale.
– sono previste poi alcune incompatibilità del mandato parlamentare (es: con la partecipazione alla Commissione, alla Corte di giustizia, al governo o parlamento di uno Stato
membro). Per il resto gli Stati membri sono liberi di disciplinare l’elezione al Parlamento europeo, tra cui in materia di:

- Requisiti di elettorato attivo e passivo, nel rispetto di quelli collegati alla cittadinanza europea.
- Ulteriori incompatibilità del mandato parlamentare, per i parlamentari eletti in quello Stato.
Questa disciplina, solo parzialmente uniforme, ha per conseguenza che un parlamentare europeo possa decadere in applicazione della legislazione nazionale, senza che il PE possa
neppure pronunciarsi in proposito (es: on. Jean-Marie Le Pen)
Lo stesso articolo 223 prevede la procedura per stabilire lo statuto e condizioni generali per l’esercizio delle funzioni parlamentari.

– Privilegi e immunità: In base al Protocollo n. 7 sui privilegi e immunità dell’UE è previsto che i membri del PE non possono essere ricercati, detenuti o perseguiti a
motivo delle opinioni o voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni (occorre un nesso diretto ed evidente).
Opinioni: da intendersi in senso ampio, includente discorsi o dichiarazioni che, per il loro contenuto, corrispondono ad asserzioni costituenti valutazioni soggettive, rese dentro o fuori
dalle aule parlamentari. Competente a revocare l’immunità è lo stesso PE.

– Gruppi parlamentari: In base agli artt. 32 ss. del regolamento interno: “I deputati possono organizzarsi in gruppi secondo le affinità politiche (non secondo la
propria cittadinanza o in base allo Stato dove sono eletti), anche se, in principio, al PE non spetta di accertare la presenza di tale affinità (solo quanto l’affinità è negata dai deputati
interessati è necessario che il PE valuti se il gruppo è stato costituito in conformità del regolamento)”.
“Un gruppo è composto da deputati eletti in almeno 1/4 degli Stati membri, e si compone di almeno 25 deputati” (al di sotto di tale soglia, il gruppo può essere autorizzato a
continuare ad esistere sino alla successiva seduta costitutiva del parlamento, purché rappresenti almeno 1/5 degli Stati membri ed esista da più di un 1 anno). “Un deputato può
appartenere ad un solo gruppo politico”, e non è ammessa la costituzione di gruppi misti (i deputati che non appartengono ad alcun gruppo restano non iscritti). Nella sentenza 2
ottobre 2001 (cause promosse dal Front National, dalla lista Emma Bonino e da diversi parlamentari europei) il Tribunale di primo grado ha sottolineato l’importanza del collante
politico nei gruppi parlamentari europei: “concorrono alla realizzazione della creazione di partiti politici a livello europeo come fattori di integrazione in seno all’Unione, di formazione
di una coscienza europea e di espressione della volontà politica dei cittadini dell’Unione”.

3. L’ORGANIZZAZIONE E IL FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO

N.B.: Molti aspetti sono disciplinati dal Regolamento interno al PE. Esso ha sede a Strasburgo, dove tengono le 12 tornate plenarie mensili, mentre le tornate aggiuntive e le riunioni
delle Commissioni si tengono a Bruxelles. Il Segretariato generale e i servizi del PE restano a Lussemburgo (sede originaria).
Organi del PE sono:
• l’Ufficio di presidenza, che si compone del Presidente del Parlamento Europeo, di 14 vicepresidenti e di 5 questori (durano in carica 2 anni e mezzo).
• Conferenza dei presidenti, formata dal Presidente del PE e dai presidenti dei gruppi politici.
• Conferenza dei presidenti di commissione, composta dai presidenti di tutte le commissioni (permanenti e speciali).
E’ organizzato in commissioni:
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• Permanenti per materia: (in carica 2 anni e mezzo) esse hanno un compito preparatorio, istruttorio e consultivo rispetto alle tematiche su cui dovrà deliberare il Parlamento, es: per
le petizioni.
• Speciali per questioni particolari (in carica massimo 12 mesi, prorogabili dal PE).
• Temporanee di inchiesta: costituite su richiesta di 1/4 dei membri del PE, sono finalizzate ad esaminare casi di violazione del diritto UE o di cattiva amministrazione imputabili alle
istituzioni dell’Unione, ai suoi organi o Stati membri; l’inchiesta non può svolgersi contemporaneamente all’esercizio di attività giudiziaria, sia da parte dei giudici dell’Unione che di
quelli nazionali, e non impedisce che altre istituzioni si occupino del caso sottoposto all’inchiesta. L’attività della Commissione si conclude con la consegna di una relazione al PE, il
quale può assumere le iniziative che ritiene più opportune, sia verso gli Stati membri che verso altre istituzioni o organi europei.
Il Parlamento Europeo tiene: • una sessione annuale (ciascuna tornata ha luogo, di regola, ogni mese) e si riunisce di diritto il secondo martedì di Marzo.
• Sessioni su richiesta della maggioranza dei membri del PE, del Consiglio o della Commissione. Numero legale per lo svolgimento dei lavori è 1/3 dei componenti.
Le votazioni sono assunte a maggioranza dei suffragi espressi (salve diverse maggioranze richieste per specifiche materie, es: per l’ammissione di nuovi membri, per l’adozione del
Regolamento interno).

4. FUNZIONI E POTERI DEL PARLAMENTO EUROPEO

Originariamente aveva mero ruolo consultivo: formulava pareri (facoltativi o obbligatori, ma mai vincolanti) sulle proposte di atti presentate dalla Commissione, sulle quali
deliberava il Consiglio. Ad oggi, ex. art. 14, par 4, TUE:

- Elegge il Presidente della Commissione;


- Esercita, congiuntamente al Consiglio, funzione legislativa e funzione di bilancio;
- Esercita funzioni di controllo politico (verso la Commissione, Consiglio, Consiglio europeo, ed in modo più blando verso la BCE) e consultive alle condizioni stabilite dai Trattati. Il
controllo politico si esprime:
• Nell’esame delle relazioni sottoposte (annualmente in genere) al PE dalle suddette istituzioni.
• Nella possibilità - per i singoli deputati o per l’intero PE - di sottoporre i membri delle istituzioni ad interrogazioni (alle quali rispondere oralmente o per iscritto).
• Nella possibilità, per i membri di tali istituzioni, di essere ascoltati dal PE, su richiesta di quest’ultimo o di loro iniziativa.
A questi poteri di controllo sulle istituzioni e organi, ma anche sugli Stati membri, vanno ricollegati gli istituti dell’inchiesta, della petizione e del Mediatore.
Infine, rapporti di collaborazione con i parlamenti nazionali sono istituiti, in particolare, in seno alla COSAC (Conferenza delle commissioni per gli affari europei) dei parlamenti
nazionali, alla quale partecipa una rappresentanza del Parlamento europeo.
N.B: Nei rapporti con la Commissione, la quale è responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento Europeo, il mezzo più incisivo di controllo politico è dato dalla mozione di
censura, con la quale può provocarne le dimissioni collettive (art. 234 TFUE): la mozione di censura, debitamente motivata, può essere sottoposta al PE da almeno 1/10 dei suoi
componenti (riguarda l’azione politica della
Commissione); il PE si pronuncia con scrutinio pubblico su di essa e non prima che siano decorsi 3 gg dal deposito della stessa (dopo attento esame e con la massima trasparenza).
Se approvata a maggioranza di 2/3 dei voti espressi e a maggioranza dei membri componenti il PE (ampie maggioranze), i membri della Commissione si dimettono collettivamente
dalle loro funzioni e l’Alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione. Essi rimangono in carica e
continuano a curare le questioni di ordinaria amministrazione fino alla loro sostituzione ex art 17 TUE con una nuova Commissione, il cui mandato è limitato alla restante durata del
mandato di quella censurata. La mozione di censura, sebbene talvolta presentata, non è mai stata approvata, forse perché i deputati sono consapevoli del suo carattere “traumatico”.
Altri mezzi di controllo politico sulla Commissione sono: - l’esame che il PE, in seduta pubblica, effettua sulla relazione generale annuale sull’attività dell’Unione, che la Commissione è
tenuta a pubblicare ogni anno; nella prassi la Commissione presenta anche un programma d’azione per l’anno successivo. Oltre alla relazione generale, la Commissione deve
presentare al PE varie relazioni su diverse materie (es: la cittadinanza dell’Unione, la coesione economica e sociale).
- le interrogazioni che possono essere presentate dal PE o da singoli deputati europei e alle quali la Commissione è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto.

Il PE, inoltre: • partecipa, in generale, all’adozione degli atti dell’Unione: ha qui, (ex art. 225) un potere di preiniziativa verso la Commissione, ovvero a maggioranza dei membri che
lo compongono può chiedere la presentazione di proposte su questioni per cui reputa necessaria l’adozione di un atto dell’Unione; se la Commissione non presenta la proposta, dovrà
darne motivazione al PE.
• Ha potere generale di deliberare ed adottare risoluzioni su qualsiasi questione concernente l’UE, nonché invitare i governi ad agire.
• Partecipa alla stipulazione di accordi dell’Unione con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali.
• Partecipa, a vario titolo, alla formazione di altre istituzioni o organi (es: Corte dei Conti).
• Intrattiene rapporti di collaborazione coi parlamenti nazionali.
• Riveste posizione marginale nel settore PESC: può essere ascoltato e rivolgere interrogazioni e raccomandazioni agli organi intergovernativi, ma non partecipa alle procedure
decisionali.

5. IL CONSIGLIO EUROPEO: COMPOSIZIONE E FUNZIONAMENTO. IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO EUROPEO

È nato nella prassi della diplomazia intergovernativa dei c.d. Vertici, a partire dal 1961, come conferenza intergovernativa a carattere periodico; esso ebbe la duplice funzione di
dibattere le questioni di principale importanza a livello comunitario e di operare scelte al riguardo, e di svolgere attività di consultazione, di coordinamento e di programmazione nel
campo della politica estera. L’Atto unico europeo del 1986 ne stabilì (art. 2) la composizione e ne prescrisse la riunione 2 volte all’anno. Col Trattato di Maastricht del 1992 è stato
formalmente inserito nell’Unione, e col Trattato di Lisbona ha ricevuto al qualifica di istituzione.
Il Consiglio europeo si colloca al vertice, sotto il profilo politico, della struttura istituzionale dell’Unione: le grandi decisioni relative agli sviluppi dell’integrazione europea sono assunte
a questo livello e poi attuate dalle altre istituzioni (le quali, in fatto, sono politicamente subordinate al CE). Questo ha consentito di sbloccare situazioni di impasse, ma ha accentuato il
deficit democratico che pare ancora presente nella costruzione europea.

Si tratta di un’Istituzione essenzialmente intergovernativa, composta (Art. 15, paragrafo 2, TUE):

• Dai Capi di Stato o di governo degli Stati membri (a seconda di chi, nelle costituzioni interne, è posto al vertice dell’esecutivo: in Italia si tratta del Presidente del Consiglio dei
ministri); essi possono farsi assistere da un ministro.
• Dal Presidente della Commissione: può farsi assistere da un componente della stessa.
• Dal Presidente del Consiglio europeo (introdotto dal Trattato di Lisbona): è un organo individuale eletto dal CE a maggioranza qualificata, con mandato di 2 anni e mezzo,
rinnovabile una sola volta (e revocabile dallo stesso CE per impedimento o colpa grave); esso non esercita alcun mandato nazionale. Ha i seguenti compiti (paragrafo 6): - presiede
e anima i lavori del Consiglio europeo; - assicura la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo;
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- Si adopera per agevolare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo;


- Presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni del Consiglio europeo. - assicura la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica
estera e di sicurezza comune (fatte salve le attribuzioni dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che partecipa ai lavori del Consiglio
europeo).
Il Consiglio europeo si riunisce 2 volte a semestre su convocazione del Presidente, fatte salve riunioni straordinarie (paragrafo 3). Esso, inoltre, in base al paragrafo 4, si
pronuncia per consensus: ciò permette la riproduzione in un testo dell’intesa raggiunta dai partecipanti, e consente di registrare eventuali posizioni differenziate sui punti dell’ordine
del giorno; ciò avviene salvo i casi in cui i Trattati dispongano una votazione formale (a maggioranza semplice, qualificata o unanimità): votano solo gli Stati membri, tramite i
rispettivi Capi di Stato o di governo, e non votano i due Presidenti. Inoltre è stabilito che, in caso di votazione, ciascun membro del CE possa ricevere delega da un solo altro membro,
e che, quando è richiesta l’unanimità, l’astensione di un membro non osta all’adesione della deliberazione.
Nei trattati sono contemplate regole diverse di votazione a seconda dei casi=
- Rara è l’ipotesi in cui sia prevista la maggioranza semplice (es: deliberazioni di carattere procedurale e l’adozione del Regolamento interno) o qualificata (es: la nomina del
Presidente del Consiglio).
- Più spesso è prevista la decisione all’unanimità (es: la composizione del PE e della Commissione).
6. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO EUROPEO

Per quanto riguarda le funzioni (art. 15, paragrafo 1, TUE):


• Svolge funzioni concernenti la formazione di altre istituzioni e le modifiche dei Trattati.
• Dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali.
• Non esercita funzioni legislative.
Ha dunque ruolo eminentemente politico, che si estrinseca in atti privi di efficacia giuridica: al termine delle riunioni, la Presidenza del CE esprime le sue conclusioni, alle quali possono
aggiungersi comunicati e dichiarazioni, frutto dell’intesa, in principio unanime, raggiunta nel CE (le conclusioni possono manifestare anche i dissensi emersi nel dibattito, pur con caute
espressioni diplomatiche).
- Gli atti possono contenere direttive o orientamenti rivolti alla Commissione e al Consiglio e intesi a promuovere loro iniziative formali

- In seno al CE possono realizzarsi accordi, in maniera implicita e in forma semplificata, tra Stati membri (possibilità da ammettersi con prudenza poiché di regola non può
riconoscersi nelle posizioni dei partecipanti una volontà di obbligare giuridicamente i propri Stati sul piano del diritto internazionale). Solo in sporadici casi adotta atti
giuridicamente obbligatori (oltre il caso della PESC, vi è quello, ad esempio, in cui modifica lo status nei confronti dell’Unione di un paese o territorio d’oltremare o ultra periferico
danese, francese o olandese).
• IL CE svolge un ruolo di primo piano nell’azione esterna dell’Unione e, in particolare, nell’ambito della PESC (compresa la politica di sicurezza e difesa comune, che ne
costituisce parte integrante e che assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa con mezzi civili e militari). In questo contesto il CE adotta anche atti formali, provvisti di
effetti giuridici obbligatori. Es: Art. 22 TUE: “Il CE individua gli interessi e gli obiettivi strategici dell’Unione, in base agli obiettivi e principi ex art 21 TUE. Le decisioni del CE sugli
interessi ed obiettivi strategici dell’Unione riguardano la PESC ed altri settori dell’azione esterna dell’Unione: possono riferirsi alle relazioni dell’Unione con un Paese/regione, o essere
improntate ad un approccio tematico. Esse fissano la durata e i mezzi che l’Unione e gli Stati membri devono mettere a disposizione”. Art. 26 TUE: il Consiglio europeo ha il compito
di individuare gli interessi strategici dell’UE, di fissare gli obiettivi e di definire gli orientamenti generali della PESC, comprese le questioni aventi implicazioni in materia di difesa, e di
adottare le necessarie decisioni; esse appaiono giuridicamente obbligatorie, soprattutto per il Consiglio. Art. 42 TUE: viene assegnato al Consiglio europeo, deliberando all’unanimità,
il potere di “decidere” in merito alla definizione di una difesa comune dell’UE, raccomandando agli Stati membri di adottare una decisione in tal senso conformemente alle rispettive
norme costituzionali.
Sempre nell’ambito della PESC è prevista una sorta di appello al CE dal Consiglio qualora, nei casi in cui quest’ultimo delibera a maggioranza qualificata, un membro del Consiglio
dichiara che intende opporsi alla decisione della maggioranza.
• Interviene anche in alcune materie estranee all’azione esterna dell’Unione, ossia: politiche economiche dell’Unione e degli Stati membri e situazione occupazionale
dell’Unione.
Per quanto riguarda:
– Controllo politico: qualche forma è esercitato dal Parlamento europeo.
– Controllo giudiziario: (ammesso a partire dal Trattato di Lisbona) risultano impugnabili per vizi di illegittimità di fronte alla Corte di giustizia i soli atti del CE giuridicamente
obbligatori, ma che non riguardino la PESC (la quale è esclusa dalla competenza della CG). Un limitato controllo giudiziario è previsto dall’art. 269 TFUE anche sul procedimento
concernente la violazione dei valori ex. Art. 2 TUE da parte degli Stati membri.

7. IL CONSIGLIO

Si tratta di un’istituzione intergovernativa, “composta da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che
rappresenta e ad esercitare il diritto di voto” (Art 16, paragrafo 2, TUE). Esso ha sede a Bruxelles (salve le sessioni tenute a Lussemburgo in aprile, giugno e ottobre)
Il Consiglio rappresenta l’organo che esprime gli interessi particolari degli Stati membri (che trovano compromesso negli atti del Consiglio NB: si tratta di atti organici, imputabili al
Consiglio e non ai singoli Stati, come dimostra la possibilità per uno Stato membro di impugnare un atto del Consiglio adottato col proprio voto favorevole).
Lo Stato può farsi rappresentare anche da componenti di organi di governo di enti locali (es: Lander tedeschi) purché ad essi sia attribuito dal diritto nazionale lo status ministeriale e
tale diritto imputi giuridicamente allo Stato in questione la volontà di detto componente.
La composizione del Consiglio è variabile, poiché il Consiglio è formato dai ministri competenti “ratione materiae” in corrispondenza agli argomenti di volta in volta posti al suo ordine
del giorno. L’elenco delle varie formazioni è adottato dal CE a maggioranza qualificata ed in via provvisoria dal Consiglio (con decisione 2009/878/UE del Consiglio, modificata dalla
decisione 2010/594/UE del CE, sono state stabilite 10 formazioni, idonee a coprire il complesso delle materie di competenza dell’UE). L’Art 16, paragrafo 6, TUE prevede 2 formazioni,
precisandone le funzioni:
• Consiglio “Affari generali”: assicura la coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio; prepara le riunioni del CE e ne assicura il collegamento col Presidente CE
e la Commissione.
• Consiglio “Affari esteri”: elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal CE ed assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.
Il Consiglio si riunisce per iniziativa del suo Presidente, di uno Stato membro o della Commissione; si distinguono sessioni: • dedicate a deliberazioni su atti legislativi
(obbligatoriamente pubbliche); • dedicate ad attività non legislative (senza obbligo di pubblicità).

La Presidenza del Consiglio (salvo quella per la formazione “Affari esteri, la quale spetta all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza) è determinata
dal CE con votazione a maggioranza qualificata, secondo un sistema di rotazione paritaria: viene determinato un gruppo di 3 Stati membri (tenendo conto della loro diversità e degli
equilibri geografici dell’Unione) per un periodo di 18 mesi: ciascun membro, a turno, esercita la presidenza di tutte le formazioni (salvo quella AE) per 6 mesi, e gli altri 2 lo assistono
in tutti i suoi compiti in base ad un programma comune.
Il Consiglio è assistito da un Segretariato generale sotto la responsabilità di un segretario generale. Nel funzionamento del Consiglio un ruolo significativo è svolto dal COREPER
(Comitato dei rappresentanti permanenti, distinto ulteriormente in COREPER I - costituito dai r.p. aggiunti - e COREPER II - costituito dai
r.p. con rango diplomatico); si tratta di un organo intergovernativo formato dai delegati dei governi degli Stati membri. Esso svolge compiti preparatori ed esecutivi rispetto al lavoro
del Consiglio, ed ha ruolo importante ai fini dell’ adozione di atti: la proposta della Commissione viene trasmessa dal Consiglio al COREPER, dal quale è discussa dopo adeguata
istruttoria, per raggiungere posizione unanime se ciò avviene, la questione è iscritta all’ordine del giorno al punto A, ed il Consiglio si limita ad approvarla; in caso contrario, il
COREPER iscrive al punto B un rapporto con carattere istruttorio, che viene adeguatamente esaminato e discusso nel Consiglio (N.B: in entrambi i casi l’atto è imputabile al Consiglio).
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Tale organo dunque finisce spesso per diventare il reale interlocutore della Commissione, che tramite i suoi rappresentanti partecipa al negoziato che si svolge nel COREPER (il suo
ruolo accentua il momento intergovernativo nel procedimento decisionale).

8. LA VOTAZIONE NEL CONSIGLIO. LA POSSIBILITÀ DI CONCLUDERE ACCORDI NELL’AMBITO DEL CONSIGLIO

Il quorum richiesto per procedere alla votazione è dato dalla presenza della maggioranza dei membri aventi titolo a votare (regolamento interno).
Il sistema di votazione è disciplinato agli Art. 16, par 3-5, TUE e Art. 238 TFUE, in base ai quali:
- Il consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente (maggioranza semplice o unanimità).
- Ogni Stato membro può ricevere la delega a votare in nome di un solo altro Stato membro.

• La maggioranza qualificata: per tale si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di 15, rappresentanti Stati membri che totalizzano almeno il 65% della
popolazione dell’Unione; la minoranza di blocco deve comprendere almeno 4 Stati membri del Consiglio (in caso contrario, la maggioranza si reputa raggiunta).
La maggioranza è elevata al 72% dei membri del Consiglio, rappresentante il 65% della popolazione dell’Unione, quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o
dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Questa disciplina relativa alla maggioranza qualificata, entrata in vigore il 1 novembre 2014, elimina la ponderazione del voto, ma consente (con la maggioranza del 65% della
popolazione complessiva dell’Unione) un recupero di poteri agli Stati demograficamente più importanti. La disciplina sulla minoranza di blocco serve ad evitare che un esiguo gruppo di
Stati (<4), ma dotati di vasta popolazione, sia in grado di impedire la maggioranza del 65%.
In base al Protocollo n. 36 disposizioni transitorie (art. 3), nel periodo dal 1 novembre 2014 al 31 marzo 2017, quando una deliberazione dev’essere adottata a
maggioranza qualificata, un membro del Consiglio può chiedere che la deliberazione sia adottata in base alla maggioranza qualificata ai sensi dello stesso Protocollo (era la disciplina
previgente, dunque applicabile su richiesta fino al 2017).
Tale votazione è caratterizzata dal sistema di ponderazione (diverso peso al voto di Stati diversi), e prevede che le delibere siano valide se hanno ottenuto almeno 260 voti che
esprimano il voto favorevole:
- Della maggioranza dei membri (quando vanno adottate su proposta della Commissione).

- Di almeno 2/3 degli Stati membri (negli altri casi)


Inoltre, un membro del Consiglio o del CE può chiedere che si verifichi che gli Stati membri che compongono la maggioranza qualificata rappresentino almeno il 62% della
popolazione totale dell’Unione (c.d. “clausola di verifica demografica”), altrimenti l’atto non viene adottato (c.d. “minoranza di blocco”). Una decisione del Consiglio, incorporata
nella Dichiarazione n.7 (in vigore dal 1 dicembre 2009), modifica parzialmente il meccanismo di votazione qualificata (con lievi differenze per il periodo che va dal 1 novembre 2014 al
31 marzo 2017 rispetto a quello successivo); essa consente ad una significativa minoranza (ma non tale da rappresentare una minoranza di blocco) di sospendere la procedura di
votazione ed aprire una fase di negoziato interno al Consiglio, il cui esito dovrebbe sfociare in un’ampia maggioranza nel rispetto di un tempo ragionevole e dei limiti di tempo stabiliti
dal diritto dell’Unione (il che indice a ritenere che, ove non si formi un tempestivo consenso, si possa sempre procedere alla formale votazione). Tale meccanismo è modificabile o
abrogabile solo in base ad una delibera per consenso del CE

• La maggioranza semplice richiede la maggioranza dei membri che compongono il Consiglio; essa è prevista, es: in merito alle questioni procedurali e per l’adozione del
Regolamento interno del Consiglio. • L’unanimità non è preclusa dalle astensioni (purché gli Stati siano rappresentati alla delibera), es: è ampiamente utilizzata in materia di PESC,
compresa politica di sicurezza e difesa comune, ma anche per le misure contro varie forme di discriminazioni, per le modalità di elettorato dei cittadini alle elezioni amministrative e
del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, ecc.

• Specifiche disposizioni dei Trattati possono prevedere maggioranze diverse, es: l’Art. 126 TFUE per alcune decisioni nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi,
stabilisce che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, escludendo il voto dello Stato nel quale esiste il disavanzo.
In dottrina si è rilevato che, in seno al Consiglio, si possono realizzare accordi tra Stati membri, i quali paiono ammissibili qualora integrino o sviluppino le norme e politiche dell’Unione
(NB: non possono essere tesi a modificare Trattati europei). È possibile anche la stipula di accordi in forma solenne in seno al
Consiglio: gli Stati membri - riuniti nel Consiglio - convengono il testo dell’accordo, il quale è poi sottoposto a ratifica - o analogo atto di approvazione - di ciascuno Stato, entrando in
vigore successivamente alle ratifiche/approvazioni di tutti gli Stati membri.

9. LE FUNZIONI DEL CONSIGLIO

Art. 16, paragrafo 2, TUE: • esercita, congiuntamente al PE, la funzione legislativa e la funzione di bilancio.
• esercita funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite dai Trattati (nell’esercizio di queste funzioni, il Consiglio emana non solo atti legislativi, ma
anche atti giuridicamente non vincolanti, ossia di indirizzo, assistenza, consulenza).
In settori specifici gli atti del Consiglio possono acquistare maggiore efficacia giuridica (es: in materia di occupazione, con intervento di altri organi e istituzioni, elabora annualmente
gli orientamenti di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione). Poteri incisivi risultano dalle disposizioni concernenti la politica
economica (adozione di raccomandazioni contenenti indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell’Unione, compiti di sorveglianza, assistenza finanziaria,
poteri normativi e sanzionatori).
In specifiche materie (es: politica economica) gli è attribuito potere di vigilanza (il che ha generato talvolta contrasti con la Commissione).
Esso detiene potere decisionale in materia di PESC, compresa la politica di sicurezza e difesa comune: adotta decisioni per un intervento operativo, che stabiliscono obiettivi, portata
e mezzi di cui l’Unione deve disporre, condizioni di attuazione e durata le decisioni vincolano gli Stati membri nelle loro prese di posizione e nella conduzione della loro azione.
Il Consiglio, peraltro, può risultare destinatario di un’eccezionale competenza di esecuzione di atti obbligatori dell’Unione, quando siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione
degli stessi e vi siano ragioni specifiche che inducano a preferire l’intervento del Consiglio in luogo della generale competenza della Commissione (il che accade proprio in materia di
PESC).
Nei rapporti con la Commissione, il Consiglio può chiedere di procedere agli studi opportuni per raggiungere obiettivi comuni, e sottoporre ad essa proposte (se la Commissione
ritiene di non presentare la proposta, deve motivare).
Esso interviene con varie modalità nella nomina di altre istituzioni o organi, fissa stipendi, indennità e pensioni di coloro che rivestono le cariche principali nelle istituzioni europee,
interviene nella definizione di atti normativi concernenti l’azione di altre istituzioni.

10. LA COMMISSIONE (Art. 17 TUE) (“COM”)

E’ l’evoluzione dell’Alta autorità del Trattato istitutivo della CECA.


E’ l’organo tipicamente sovranazionale che rappresenta l’interesse generale e unitario dell’Unione, in posizione di piena indipendenza rispetto agli Stati membri ed a qualsiasi altro ente
o potere.
Inizialmente i Paesi membri più importanti avevano più commissari di propria cittadinanza presso la Commissione, poi l’Art. 213 del Trattato CE stabilì che la Commissione
comprendesse un cittadino di ciascuno Stato membro.
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Il Trattato di Lisbona (Art 17, par. 5, TUE) dispone che “a decorrere dal 1 novembre 2014 la Commissione è composta da un numero di membri, compreso il Presidente e
l’Alto rappresentante dell’Unione AEPS, pari a 2/3 del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, non decida di modificare tale
numero” (non necessita di una modifica dei Trattati). I membri della Commissione sono scelti tra i cittadini degli Stati membri in base ad un sistema di rotazione assolutamente
paritaria che consenta di riflettere la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri. Tale sistema è stabilito all’unanimità dal CE, conformemente all’Art. 244 TFUE. La
novità del Trattato di Lisbona, consistente nello snellimento della Commissione, non ha però avuto alcun seguito, dato che, in base alla decisione 2013/272/UE, adottata dal
CE, “La commissione è composta da un numero di membri, compreso Presidente ed Alto rappresentante, pari al numero degli Stati membri.

Requisiti dei membri della Commissione: • devono essere cittadini di Stati membri.
• Sono scelti in base alla loro competenza generale ed al loro impegno europeo. Tali requisiti oggetto di valutazione discrezionale da parte dei soggetti che intervengono
nella nomina.
• Sono scelti tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. A tal proposito, in base all’Art 17, par. 3, comma 3, TUE e 245 TFUE, i membri della Commissione:
– Non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo.
– Si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con il carattere delle loro funzioni o con l’esecuzione dei loro compiti.
– Per la durata delle loro funzioni, non possono svolgere alcuna attività professionale, remunerata o meno. – hanno dovere di onestà e delicatezza per quanto riguarda l’accettazione,
dopo la cessazione delle funzioni, di determinate funzioni o vantaggi (es: un incarico presso un’impresa strettamente collegato all’attività svolta in Commissione getterebbe
un’ombra di sospetto sulle modalità di esercizio delle pregresse funzioni all’interno della Commissione).
– Gli Stati membri rispettano la loro indipendenza e non cercano di influenzarli nell’adempimento dei loro compiti.
Gli obblighi dei commissari sono passibili di un controllo giudiziario, e, in casi di violazione, la Corte di giustizia, su istanza del Consiglio o della Commissione, può pronunciare, a
seconda dei casi:
• Dimissioni d’ufficio alle condizioni di cui all’Art. 247.
• Decadenza dal diritto a pensione dell’interessato o da altri vantaggi sostitutivi.
Inoltre, codici di condotta per i commissari furono adottati sotto la presidenza (alla Commissione) di Romano Prodi nel 1999 e di Barroso nel 2011.

11. LA NOMINA, LA CESSAZIONE E L’ORGANIZZAZIONE DELLA COMMISSIONE

Originariamente erano nominati dai governi degli Stati membri all’unanimità e fuori dal quadro istituzionale europeo ora non vi è unanimità, ha potere decisionale il PE e ha un ruolo di
partecipazione il Presidente della Commissione. Il mandato della Commissione è di 5 anni (Art. 17, par. 3, TUE).
Procedimento di nomina (Art. 17, par. 7, TUE):
1. Tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo* e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, il
Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata, propone al PE un candidato alla carica di Presidente della Commissione tale candidato è eletto dal PE a maggioranza dei
membri che lo compongono (se la maggioranza non è raggiunta, il CE propone entro 1 mese un nuovo candidato).
2. Il Consiglio, di comune accordo col Presidente eletto, adotta l’elenco di altre personalità che propone di nominare membri della Commissione (selezionate in base alle proposte
presentate dagli Stati membri).
3. Il Presidente, l’Alto rappresentante AEPS e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, al voto di approvazione del PE (i candidati compaiono davanti alle
varie commissioni parlamentari competenti in corrispondenza agli incarichi previsti per ciascuno di essi, per formulare una dichiarazione e rispondere a delle domande; poi il
Presidente presenta al PE il collegio dei commissari e il suo programma, per l’approvazione).
4. In seguito a tale approvazione la Commissione è (formalmente) nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata.
* Il riferimento induce a prefigurare il candidato Presidente come politicamente coerente con la maggioranza parlamentare (non più espressione di scelta autonoma degli Stati in seno
al CE) e dunque in grado di ottenere la fiducia dal PE, nonché, su tale base, costituire una Commissione suscettibile di ottenere anch’essa il voto favorevole del PE; dunque quanto
detto per i requisiti dei Commissari sembra dover essere temperato con una c.d. colorazione politica della Commissione.
Il rapporto di fiducia politica Tra PE e Commissione, che in passato riguardava la sola fase di censura e caduta della Commissione, si estende alla nomina, diventando un rapporto
fiduciario permanente.

La cessazione anticipata dalla carica di commissario può avvenire per: decesso, dimissioni volontarie o dimissioni d’ufficio (pronunciate dalla Corte in caso di colpa grave o
sopravvenuta carenza di condizioni previste per l’esercizio delle funzioni).
• Presidente e Alto rappresentante sono sostituiti, per la restante durata del mandato, in base alla normale procedura di nomina.

• Gli altri commissari sono sostituiti, per la resto del mandato, con un membro della stessa nazionalità, da parte del Consiglio, d’accordo col Presidente della Commissione,
previa consultazione del PE.
L’intera Commissione può dimettersi volontariamente: i membri rimangono in carica, curando gli affari di ordinaria amministrazione, fino alla loro sostituzione, da effettuarsi secondo
la procedura di cui all’Art. 17 TUE, e che è limitata al completamento della restante durata del mandato. Stesso principio vale, secondo la preferibile interpretazione, in caso di
cessazione del mandato della Commissione per scadenza del termine, se l’investitura della nuova avviene con ritardo.

L’organizzazione della Commissione: essa si articola in direzioni generali, servizi e uffici.


Ai commissari sono affidati dal Presidente particolari settori di attività, con compiti di preparazione dei lavori della Commissione ed esecuzione delle decisioni. Per l’espletamento delle
proprie competenze, ogni commissario costituisce dei gabinetti incaricati di assisterlo. I Commissari rappresentano dunque i “ministri” della Commissione, intesa quasi come
“esecutivo” dell’Unione.
[N.B: La responsabilità per gli atti dei singoli Commissari ricade sempre sull’intera Commissione, nel rispetto del principio di collegialità, che si fonda sull’uguaglianza dei membri nella
presa di una decisione] La Commissione si riunisce almeno una volta a settimana, ed ogni altra volta che se ne presenti la necessità. I membri della Commissione sono tenuti ad
assistere a tutte le riunioni, salvo impedimento. Il quorum costitutivo e deliberativo richiedono la maggioranza dei membri, ma di fatto essa delibera solitamente per consensus.

Il Presidente della Commissione (“capo” dell’esecutivo dell’UE) in base all’Art. 17, par. 6, TUE:
1. Definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti.
2. Decide l’organizzazione interna della Commissione per assicurare coerenza, efficacia e collegialità dell’azione.
3. Nomina i vicepresidenti - salvo l’Alto rappresentante - tra i membri della Commissione.
4. Può chiedere ad un membro della Commissione di rassegnare le dimissioni il che di fatto avviene in caso di cessazione del rapporto di fiducia tra Presidente e Commissario o tra PE
e Commissario = la norma consente di “salvare la Commissione” nel complesso, consentendole di proseguire le proprie funzioni; il PE sennò dovrebbe approvare una mozione di
censura verso l’intera Commissione.
La Commissione attualmente in carica (1/11/2014 - 31/10/2019) è presieduta da Jean-Claude Juncker.
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12. LE FUNZIONI DELLA COMMISSIONE (Art. 17, par. 1 e 2, TUE)

1) Promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine.


2) Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione (Trattati e diritto derivato, consistente negli atti obbligatori emanati dalle istituzioni dell’Unione) sotto il controllo della Corte di
giustizia dell’UE. La vigilanza è esercitata sugli Stati membri, altre istituzioni dell’Unione e sui privati. Tale potere si accompagna ad un potere ampio di carattere istruttorio (nei
limiti delle condizioni definite dal Consiglio) e può sfociare in diverse determinazioni della Commissione:
- può proporre un ricorso alla Corte di giustizia (Art. 258 TFUE) affinché constati l’infrazione di uno Stato. - nei rapporti con le altre istituzioni può disporre di altri strumenti giudiziari
(può proporre alla Corte un ricorso di annullamento di atti dell’Unione ex Art. 263 TFUE, e un’azione in carenza ex Art. 265 TFUE). - può infliggere ammende pecuniarie ai privati
(con valore di titolo esecutivo).

3) esercita funzioni di coordinamento, esecuzione e gestione, alle condizioni stabilite dai Trattati.
• Potere normativo delegato (Art. 290 TFUE): Può adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali di un atto
legislativo; quest’ultimo contiene, a tal fine, una delega, la quale deve specificare obiettivi, contenuto, portata, durata, condizioni (possono consistere nella possibilità, per il PE o il
Consiglio, di decidere di revocare la delega o sollevare obiezioni che impediscono l’entrata in vigore dell’atto delegato). Il titolo dell’atto delegato deve contenere l’aggettivo
“delegato/a”.
• Potere esecutivo (Art. 291 TFUE): Quando un atto giuridicamente vincolante dell’Unione (=non solo legislativo) necessita di condizioni uniformi di esecuzione nei vari
Stati membri, questi ultimi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione o - in casi specifici - al Consiglio; quando queste condizioni non sono necessarie, invece, sono gli
Stati membri ad adottare tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione. Il PE ed il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa
ordinaria, stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione
attribuite alla Commissione la disciplina è stata adottata con regolamento 182/2011: sono previsti due tipi di procedure, di esame e consultiva, entrambe con la partecipazione di
un comitato di rappresentanti degli Stati membri e da un rappresentante della Commissione che lo presiede, e, inoltre, un comitato di appello, competente in limitate ipotesi. I termini
“di esecuzione” sono inseriti nel titolo degli atti di esecuzione.
La Commissione può adottare sia atti di carattere generale che atti individuali relativi a casi o soggetti specifici; anch’essi possono garantire che un atto normativo sia applicato in
maniera uniforme, cioè sia attuato con atti contenenti le medesime condizioni rispetto alle specifiche fattispecie alle quali debba applicarsi.

4) Dà esecuzione al bilancio (riscuote entrate ed eroga spese) e gestisce i programmi (amministra programmi e strumenti finanziari europei, es: programma Erasmus
per la mobilità degli studenti universitari). Si tratta di competenze largamente condivise con gli Stati. Le funzioni di gestione riguardano anche i fondi a finalità strutturale, es: il Fondo
europeo agricolo di orientamento e garanzia.
5) Assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta salva la PESC (assicurata dal Presidente del CE, fatte salve le prerogative dell’Alto rappresentante per gli affari
esteri e la politica di sicurezza) e gli altri casi previsti dai Trattati. La rappresentanza dell’Unione è attribuita alla Commissione anche all’interno degli Stati membri (in tema di acquisto
o alienazione di mobili e immobili e legittimazione processuale ex Art. 225 TFUE). Per questioni connesse al loro rispettivo funzionamento, la rappresentanza dell’Unione è attribuita a
ciascuna istituzione.

6) Avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione per giungere ad accordi interistituzionali: propone l’adozione di atti legislativi
dell’Unione, salvo i Trattati non dispongano diversamente (attribuendo ad altri la competenza); gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo prevedono.
Le proposte possono essere sollecitate dal PE, dal Consiglio, o da cittadini dell’Unione. La proposta può essere respinta, ma se il Consiglio intende modificarla può farlo, di regola, solo
all’unanimità.

Modesto ruolo ha la Commissione in materia di PESC: qui le proposte o iniziative possono essere presentate al Consiglio da ogni Stato membro, dall’alto rappresentate singolarmente e
dall’Alto rappresentante con l’appoggio della Commissione.
Nel potere di proposta rientrano numerosi atti atipici, non vincolanti, che essa è solita emettere nella prassi, come comunicazioni, dichiarazioni, programmi esempio: i Libri bianchi
(programma d’azione in un determinato settore) e i Libri verdi (documentazione volta a provocare un dibattito su una determinata problematica con le istituzioni e Stati membri).

Altre disposizioni dei Trattati conferiscono alla Commissione:

• Poteri decisionali e poteri normativi primari in determinate materie (es aiuti di Stato, trasporti).
• Poteri di raccomandazione (secondo l’autore sono da esercitarsi ogni qualvolta la Commissione lo ritenga necessario, col solo limite che si tratti di materie rientranti nell’ambito
dei Trattati). • In qualche caso, quando non abbia potere esclusivo di proposta, è previsto che emani pareri.

• Pubblica ogni anno, almeno un mese prima dell’apertura della sessione del PE, una relazione generale sull’attività dell’Unione.

L’ALTO RAPPRESENTANTE DELL’UNIONE PER GLI AFFARI ESTERI E LA POLITICA DI SICUREZZA (Art.18 TUE) (“Alto rappresentante AEPS”)

Attualmente è Federica Mogherini. Costituisce un organo c.d. ibrido (il che si riflette nella duplicità di rapporti con le istituzioni governative - i due Consigli - e con la Commissione),
che riveste posizione di: 1) Vicepresidente della Commissione: coerentemente, è nominato (e con la stessa procedura il mandato è revocato) dal Consiglio europeo a
maggioranza qualificata con l’accordo del Presidente della
Commissione. La nomina è soggetta ad approvazione del PE. Inoltre, in caso di approvazione della mozione di censura da parte del PE verso la Commissione, l’Alto rappresentante si
dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione (pare, dunque, che resterebbe alle altre funzioni che gli competono in base ai Trattati). Con riferimento a questa
posizione, svolge le seguenti funzioni:
• Vigila sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione.
• In seno alla Commissione, è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell’azione
esterna dell’Unione. Solo nei limiti in cui opera in seno alla Commissione è soggetto alle procedure e al funzionamento della stessa (è sottratto al divieto generale di indipendenza
rispetto all’ “accettare istruzioni da altro organo o istituzione”, date le funzioni sottoesposte).
2) Presidente del Consiglio Affari esteri: qui opera come mandatario del Consiglio, svolgendo le seguenti funzioni: guida la PESC dell’Unione e contribuisce con le sue proposte
all’elaborazione di detta politica e la attua in qualità di mandatario del Consiglio (agisce allo stesso modo per quanto concerne la politica di sicurezza e difesa comune.

Numerose disposizioni dei Trattati stabiliscono le funzioni dell’Alto rappresentante nell’ambito generale dell’azione esterna dell’Unione, e più specificamente nel quadro della PESC.
• Assiste Consiglio e Commissione nel loro compito di garantire la coerenza tra i vari settori di azione esterna e tra questi e le altre politiche dell’Unione.
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• Svolge funzioni di proposta (di questioni o iniziative) verso il Consiglio, attua le decisioni di questo e del CE, rappresenta l’Unione nei rapporti coi terzi e ha funzioni di
consultazione.
• Coordina gli aspetti civili e militari delle missioni decise dal Consiglio, sotto la guida di quest’ultimo e a stretto contatto col Comitato politico e di sicurezza.
Nell’esecuzione delle sue funzioni, l’Alto rappresentante si avvale (lo dirige) di un Servizio europeo per l’azione esterna (composto da funzionari dei servizi competenti del
segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale diplomatico dei servizi diplomatici nazionali), la disciplina del quale è contenuta nella decisione
2010/427/UE. Si tratta di un organo dell’UE che opera in autonomia funzionale, ed assiste il CE e la Commissione nelle relazioni esterne; esso inoltre collabora coi servizi diplomatici
degli Stati membri.

LA CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UE (art 19 TUE) (“CG”)

La disciplina delle istituzioni giudiziarie si trova nei Trattati, nello statuto della Corte di giustizia (stabilito con Protocollo n 3, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati) e nei
regolamenti di procedura delle diverse giurisdizioni UE. Si identifica con l’intero ordinamento giudiziario dell’Unione, al quale compete, ex Art. 19 TUE, di assicurare il rispetto del
diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. I giudici nazionali sono tenuti, in base al principio di leale cooperazione, a garantire l’esecuzione degli obblighi derivanti dai
Trattati (strumento di cooperazione con la Corte di Giustizia consiste nella competenza pregiudiziale o di rinvio di quest’ultima).
Essa, originariamente, era l’unica istituzione giudiziaria delle Comunità europee con competenze e funzioni tali da assicurare il rispetto del diritto comunitario. Successivamente, con
una decisione del Consiglio del 24 ottobre 1988, fu istituito il Tribunale di primo grado, che pur non avendo acquistato il rango di “istituzione”, è stato formalmente inserito nei
Trattati, e insieme alla Corte di Giustizia è menzionato dall’ Art. 19 TUE. Esso è stato creato per due esigenze: • per decongestionare la Corte di giustizia rispetto ai smisurati ricorsi
che rischiava di minarne l’efficienza e la funzionalità.
• per garantire un doppio grado di giurisdizione, con il diritto di impugnare la sentenza del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia.

1) Corte di giustizia: originariamente era l’unica istituzione giudiziaria. Essa ha sede a Lussemburgo e si riunisce in sezioni (3-5 giudici) o in grande sezione (15 giudici,
presieduta dal Presidente della Corte) o eccezionalmente in seduta plenaria (tutti i giudici). È composta da 1 giudice per Stato membro. I giudici sono nominati dagli Stati membri
di comune accordo per 6 anni (mandato rinnovabile) e selezionati tra “personalità che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che riuniscano le condizioni richieste per l’esercizio,
nei rispettivi Paesi, delle più alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza.
La nomina è preceduta da un parere sulla loro adeguatezza (anche per gli avvocati generali) fornito da un comitato di 7 personalità (scelte tra ex membri della Corte e del Tribunale,
membri dei massimi organismi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza).
I giudici designano tra loro un Presidente per 3 anni (rinnovabili) e la Corte nomina il cancelliere. La Corte è assistita da 11 avvocati generali (tale numero è previsto a partire
dal 7 ottobre 2015) con compito, ex Art. 252 TFUE, di “presentare pubblicamente, con assoluta imparzialità ed in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause sottoposte alla
Corte, per assistere quest’ultima nell’adempimento della sua missione” (NB: la Corte non è vincolata dalle conclusioni dell’avvocato generale). Si tratta di amicii curiae che si
occupano del rispetto e del diritto, e non di rappresentare l’UE. I giudici godono dell’immunità dalla giurisdizione, che si estende oltre la cessazione delle funzioni per quanto
concerne gli atti compiuti in veste ufficiale, e può essere tolta solo dalla Corte di giustizia riunita in seduta plenaria.

2) Il Tribunale: formalmente inserito nei Trattati col Trattato di Maastricht. Ha sede a Lussemburgo. È formato da almeno 1 giudice per Stato membro con un
meccanismo di nomina (ed in base a requisiti) uguale a quello dei giudici della Corte. Le funzioni di avvocato generale sono svolte da un giudice, ma solo nelle ipotesi contemplate
dal regolamento del Tribunale.
Dal 25 dicembre 2015 esso è composto da 40 giudici (che diverranno 47 dal 1 dicembre 2016 e 2 giudici per Stato membro dal 1 settembre 2019).

3) I tribunali specializzati: possibilità prevista già dal Trattato di Nizza 2001, l’attuale Art. 257 TFUE prevede la possibilità, per il PE ed il Consiglio, di istituire,
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, Tribunali specializzati affiancati al Tribunale ed incaricati di conoscere in primo grado di alcune categorie di ricorsi in materie
specifiche.
• La decisione 2004/752/CE ha istituito il Tribunale della funzione pubblica dell’UE: esso è composto da 7 giudici, e, come in generale qualsiasi tribunale specializzato istituito
in base all’art. 257 TFUE, è nominato dal Consiglio all’unanimità, previa consultazione di un Comitato composto da 7 personalità, che fornisce un parere sull’idoneità dei candidati allo
svolgimento di tali funzioni e formula un elenco di candidati idonei in numero almeno doppio rispetto a quelli da nominare.

15. LA BANCA CENTRALE EUROPEA E GLI ORGANI MONETARI

L’Unione economica e monetaria appare come una sorta di sistema speciale nell’ambito dell’Unione. In politica economica il ruolo più importante è attribuito ai due Consigli, mentre
più modesti sono i poteri del PE e della Commissione. In materia monetaria, poteri pressoché esclusivi, sono attribuiti alle autorità monetarie, (competenze e poteri regolati dal TFUE e
nello statuto contenuto nel Protocollo 4) quali:

• SEBC (Sistema europeo di banche centrali): È formato dalla BCE e dalle banche centrali nazionali, ed è retto dagli organi decisionali della BCE; ha come obiettivo
principale il mantenimento della stabilità dei prezzi, ed i suoi compiti fondamentali sono: definire ed attuare la politica monetaria dell’Unione, svolgere operazioni sui cambi, detenere e
gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli Stati membri e promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento.

• BCE Con sede a Francoforte, è fornita di personalità giuridica (di diritto interno); esercita in concreto le competenze in materia monetaria, a cominciare dall’emissione e
governo dell’euro: autorizza l’emissione di banconote in euro, emesse dalla stessa e dalle banche centrali; gli Stati membri possono coniare monete metalliche in euro con
approvazione della BCE per quanto riguarda il volume del conio.
Organi della BCE sono (hanno mandato di 8 anni non rinnovabile):
- Il Consiglio direttivo (composto da membri del Comitato esecutivo della BCE e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati partecipanti all’euro): stabilisce le linee
generali di politica monetaria.
- Il Comitato esecutivo (Presidente + vicepresidente + 4 membri scelti tra cittadini europei con particolari competenze professionali nel settore): svolge funzioni preparatorie ed
esecutive rispetto al Consiglio direttivo.
Essa si caratterizza per la sua posizione di indipendenza rispetto agli Stati membri e alle istituzioni politiche europee (le decisioni di politica monetaria sono sottratte ad ogni forma di
condizionamento o pressione politica proveniente da esse), il che non implica incomunicabilità tra autorità monetarie europee ed istituzioni (es: partecipano alle rispettive riunioni, la
BCE trasmette relazione annuale al PE). La BCE svolge funzioni consultive, e deve essere obbligatoriamente sentita sulle proposte di atti dell’Unione e sui progetti di disposizioni
legislative interne rientranti nelle sue competenze.
Dispone di potere normativo per l’assolvimento dei compiti del SEBC: può emettere regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri con le stesse caratteristiche che tali atti hanno in
generale nell’ordinamento dell’Unione.
Nel campo dell’unione economica e monetaria va ricordato anche il Comitato economico e finanziario (compiti consultivi ed altri) ed il Consiglio generale della BCE (3°
organo decisionale della BCE: Presidente, vicepresidente, governatori delle banche centrali nazionali).

16. LA CORTE DEI CONTI

Istituita col Trattato di Bruxelles 1975 per assicurare un controllo finanziario esterno alle singole istituzioni e più trasparente. Tale istituzione si compone un cittadino per Stato
membro:

- Nominati per 6 anni dal Consiglio a maggioranza qualificata, su proposta di ciascuno Stato membro e previa consultazione del PE
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- E scelti tra personalità che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi Paesi, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggano una qualifica specifica per tale funzione e
che offrano tutte le garanzie di indipendenza.
I suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza (Art. 285 TFUE), nell’interesse generale dell’Unione (vedi quanto detto per i membri della Commissione, anche sotto il
profilo sanzionatorio), e queste sono (Art. 286 TFUE):
• assicurare il controllo (esterno) finanziario dell’Unione, esaminando la legittimità e la regolarità di entrate e spese (anche degli organismi dell’Unione), ed accertando una sana
gestione finanziaria; dispone, a tal fine, di incisivi strumenti di indagine. I principali risultati di questa funzione consistono:

- Nella dichiarazione di affidabilità dei conti (presentata al PE e Consiglio).


- E nella relazione generale annuale, redatta dopo la chiusura di ogni esercizio finanziario e trasmessa alle altre istituzioni europee.
• Assiste il PE ed il Consiglio nella loro attività di controllo sull’esecuzione del bilancio.
• Svolge funzione consultiva verso le istituzioni dell’Unione: emette pareri facoltativi, obbligatori e può presentare di sua iniziativa in ogni momento osservazioni su problemi
particolari.

17. GLI ORGANI AUSILIARI CONSULTIVI (Art. 13, paragrafo 4, TUE)

• Comitato economico e sociale: E’ un organo composto da massimo 350 individui (ripartiti in maniera ponderata tra i vari Stati membri): - nominati dal Consiglio per 5 anni su
proposta degli Stati membri, previa consultazione della Commissione.
- scelti tra rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori rappresentativi della società civile, in particolare nei settori socioeconomico,
civico, professionale e culturale (sono espressione della società civile nelle sue diverse articolazioni).
I suoi membri non sono vincolati da alcun mandato imperativo ed esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell’interesse generale dell’Unione. Il Comitato si riunisce su
convocazione delle istituzioni o di propria iniziativa.
La funzione consultiva è esercitata mediante emissione di pareri facoltativi o obbligatori (solo se richiesti in casi tassativi dalle istituzioni); se fissato un termine, una volta trascorso le
istituzioni possono validamente deliberare anche senza aver ricevuto il parere obbligatorio.

• Comitato delle regioni: Istituito dal Trattato di Maastricht del 1992, per dare una qualche rappresentanza, a livello europeo, alle autonomie locali.
La nomina, il numero, e l’indipendenza dei membri sono regolati in maniera analoga a quanto detto per il Comitato economico e sociale. Essi non possono essere
contemporaneamente parlamentari europei.
I componenti devono già rivestire mandato assembleare o di governo in una regione o ente locale (es: in Italia di consigliere regionale o di componente della giunta regionale). Tale
incarico deve sussistere dalla nomina e per tutta la durata della partecipazione al comitato; alla scadenza del mandato interno termina automaticamente anche il mandato di membro
del Comitato. Sotto il profilo delle funzioni:

- Emette pareri (facoltativi o obbligatori).

- È legittimato ad impugnare atti dell’Unione di fronte alla Corte di giustizia quando adottati senza il suo parere obbligatorio o quando violino il principio di sussidiarietà (e si tratti
ancora di atti legislativi per i quali è richiesto il suo parere obbligatorio).

• Comitato per l’occupazione (Art. 150 TFUE): segue la situazione dell’occupazione e le politiche in materia, formula pareri e prepara i lavori del Consiglio per gli
orientamenti in materia.

• Comitato dei trasporti • Comitato per la protezione sociale • Comitato che assiste la Commissione nell’amministrazione del Fondo sociale europeo

18. LA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI (BEI)

(Regolata in uno Statuto oggetto del Protocollo n. 5) Pur facendo parte della struttura dell’Unione, costituisce in realtà entità autonoma essa è dotata di una propria struttura
organizzativa: Consiglio dei governatori: composto dai ministri designati dagli Stati membri; Consiglio di amministrazione: composto da individui che offrano ogni garanzia di
competenza e indipendenza; Comitato direttivo: costituito da individui indipendenti.
Il capitale della BEI è costituito dalle quote, diversificate, sottoscritte dagli Stati membri.
• Essa ha compito di contribuire, facendo appello al mercato dei capitali e alle proprie risorse, allo sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato interno nell’interesse dell’Unione”
(Art. 309 TFUE). Tale obiettivo è conseguito mediante concessione di prestiti e garanzie senza finalità di lucro, a favore degli Stati membri o imprese pubbliche o private, per
finanziare:
- Progetti per la valorizzazione delle regioni meno sviluppate.
- Progetti di ammodernamento e riconversione di imprese.
- Progetti per la creazione di nuove attività e progetti di interesse comune per gli Stati membri.
• Collabora anche con i fondi strutturali e altri strumenti finanziari dell’Unione.
I PROCEDIMENTI INTERISTITUZIONALI

Come già detto, coinvolgono le 3 istituzioni politiche: Parlamento europeo, Consiglio e Commissione.

1. IL FINANZIAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

La materia del BILANCIO è regolata: dal TFUE (Artt. 310-324), da accordi interistituzionali e da regolamenti. Il bilancio dell’Unione è composto da entrate e spese
dell’Unione: “tutte le entrate e le spese dell’UE devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio” e “devono risultare in pareggio”.
Esso, “eccetto le altre entrate, è finanziato integralmente mediante risorse proprie (dell’Unione)”.

Procedimento di determinazione delle fonti e misura delle risorse finanziarie proprie:


- Il Consiglio (secondo procedura legislativa speciale) all’unanimità e previa consultazione del PE, adotta una decisione che stabilisce le disposizioni relative al sistema delle risorse
proprie dell’Unione (può istituire nuove categorie di risorse proprie o sopprimere categorie esistenti).

- Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali (in forme analoghe alla ratifica di un accordo
internazionale).

- La determinazione di misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell’Unione è decisa dal Consiglio e richiede l’ approvazione del PE.
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Il sistema delle risorse proprie, se affranca l’Unione dai contributi degli Stati membri, non la rende indipendente da questi ultimi: non possono più rifiutarsi di finanziare l’Unione, ma
hanno ancora il potere di decidere quali risorse destinare ad essa.
Le risorse proprie, secondo la disciplina vigente, comprendono:
• Risorse proprie tradizionali (prelievi, premi, importi supplementari o compensativi, importi o elementi aggiuntivi, dazi della tariffa doganale comune e dazi sugli scambi con Paesi
terzi) dà luogo ad un vero e proprio potere impositivo dell’Unione.
• Un’aliquota uniforme sull’imponibile IVA di ciascuno Stato membro e un’aliquota del reddito nazionale lordo degli Stati membri sono contributi obbligatori degli Stati membri. Le altre
entrate (hanno portata residuale) comprendono, tra le altre:

• Trattenute sulle retribuzioni dei dipendenti UE.


• Ammende alle imprese, somme forfetarie, penalità dovute dagli Stati.
• Contributi degli Stati membri.
• Assunzione di prestiti utilizzabili per finanziare operazioni fuori bilancio.
La riscossione delle entrate è effettuata dagli Stati membri, che trattengono una % a titolo di spese di riscossione; essi sono soggetti ad un obbligo da adempiere con modalità tali da
assicurare un’efficacia non inferiore al sistema statale di riscossione di oneri nazionali dello stesso tipo.

2. I PRINCIPI RELATIVI AL BILANCIO

La formazione del bilancio deve avvenire nel rispetto dei principi di:
• Unità: deve comprendere tutte le entrate e le spese, salvo eccezioni (es: restano fuori le spese dell’attuazione di una cooperazione rafforzata, a carico degli Stati membri
partecipanti).
• Universalità: l’insieme delle entrate deve coprire indistintamente l’insieme delle spese, senza possibilità di destinare entrate specifiche a spese specifiche; non può esservi
compensazione tra entrate e spese (salvo eccezioni).

• Annualità: deve contenere tutte le entrate e spese relative all’anno finanziario cui si riferisce (1 gennaio - 31 dicembre), salvo eccezioni (previste per programmi o azioni da
realizzarsi in arco di tempo pluriennale).

• Specializzazione: le risorse del bilancio sono affidate alla gestione solo per gli scopi previsti dal bilancio e precisati nelle linee di bilancio.
• Pareggio: le entrate devono coprire le spese; ciò implica il divieto di ricorrere a prestiti per coprire i disavanzi e l’obbligo di assicurarsi della copertura finanziaria degli atti
dell’Unione (che possono avere incidenze rilevanti sul bilancio), prima della loro adozione.

• Buona gestione finanziaria: ad esso si devono attenere la Commissione che cura l’esecuzione del bilancio e gli Stati membri, nel cooperare con essa; ciò implica che
l’esecuzione del bilancio dev’essere rispettosa dei criteri di economia (ottimo utilizzo delle risorse), efficienza (rapporto tra mezzi e risultati), efficacia (raggiungimento degli obiettivi).
N.B: l‘esecuzione delle spese iscritte in bilancio richiede l’adozione preliminare di un atto giuridicamente vincolante dell’Unione che dà fondamento giuridico alla sua azione e
all’esecuzione della spesa corrispondente (il potere di bilancio è distinto dal potere legislativo, e non può sostituirsi ad esso).

3. L’APPROVAZIONE E L’ESECUZIONE DEL BILANCIO

Approvazione del bilancio (Art. 314 TFUE): Il bilancio annuale dell’Unione è stabilito nel rispetto del quadro finanziario pluriennale – prescritto formalmente a seguito delle
ridorme effettuate dal Trattato di Lisbona: quest’ultimo è determinato mediante regolamento adottato (secondo procedura legislativa speciale) dal Consiglio all’unanimità (salvo il CE
lo autorizzi a deliberare a maggioranza qualificata) previa approvazione del PE a maggioranza dei suoi membri, è stabilito per un periodo di almeno 5 anni, e fissa gli importi dei
massimali annui degli stanziamenti per impegni relativi ad ogni categoria di spesa, corrispondendo ciascuna categoria ai grandi settori dell’attività dell’Unione.

L’approvazione del bilancio annuale avviene secondo una procedura legislativa speciale:

1) Entro il 1 luglio di ogni anno ogni istituzione (salvo BCE) elabora uno stato di previsione delle spese per il successivo anno finanziario.
2) La Commissione raggruppa tali previsioni in un progetto di bilancio, comprendente una previsione di entrate e spese (può fare previsioni anche diverse da quelle elaborate dalle
istituzioni), che entro il 1 settembre viene sottoposto a Consiglio e PE.

3) Il Consiglio svolge un primo esame, ed entro il 1 ottobre comunica la sua posizione al PE.
4) Il PE, entro i successivi 42 gg può approvare la posizione del Consiglio (anche tacitamente) o esprimere dissenso mediante emendamenti al progetto (e trasmette il progetto
emendato al Consiglio).
Se entro 10 gg il Consiglio non approva tutti gli emendamenti, si apre una fase davanti ad un Comitato di conciliazione (formato dai rappresentanti delle 2 istituzioni, con
partecipazione della Commissione), che entro 21 gg dalla convocazione deve giungere ad un accordo su un progetto comune (se non raggiunto, il progetto si considera respinto e la
Commissione deve presentarne un altro; se raggiunto, il PE e Consiglio devono approvare il progetto comune entro 14 gg).
Entro il suddetto termine di 14 gg possono verificarsi 3 possibilità: a) progetto approvato dal PE e Consiglio si intende
adottato.

b) Progetto rifiutato da entrambi o solo dal PE si intende bocciato.


c) Se rigetta solo il Consiglio, il PE entro ulteriori 14 gg può decidere di confermare tutti gli emendamenti originariamente adottati rispetto alla posizione del Consiglio, oppure solo
alcuni di tali emendamenti (testo risultante dal comitato di conciliazione, come emendato dal Parlamento) si intende adottato. 5) Il Presidente del PE constata formalmente
l’adozione del bilancio.
Se il bilancio è respinto o, in ogni caso, se all’inizio dell’anno finanziario non sia stato ancora approvato, le spese vengono erogate in base al “regime dei dodicesimi”: le spese
mensili non possono superare 1/12 dei crediti aperti nel bilancio dell’esercizio precedente, né 1/12 di quelli previsti nel progetto di bilancio non adottato.

Esecuzione del bilancio (riscossione di entrate, erogazione di spese): vi provvede la Commissione (Art. 317 TFUE), largamente coadiuvata dagli Stati membri (ma la responsabilità
è della Commissione) e posta sotto il controllo finanziario della Corte dei conti , che investe anche il merito della gestione del bilancio. Il controllo politico sulla complessiva attività di
amministrazione della Commissione è affidato al PE, che lo effettua in base ad un esame dei conti e della relazione annuale e dichiarazione di affidabilità della Corte dei conti “il PE,
su raccomandazione del Consiglio, dà atto alla Commissione dell’esecuzione del bilancio” (Art. 319 TFUE): la delibera del PE è chiamata decisione di scarico, ed esprime
approvazione per l’operato della Commissione il rifiuto della delibera ha un’indubbia rilevanza politica, e non può escludersi che possa indurre la Commissione a dimettersi o
provocare una successiva mozione di censura.
4. L’ADOZIONE DEGLI ATTI DELL’UNIONE EUROPEA (“procedimento legislativo”)

Le singole disposizioni del TFUE contengono una pluralità di procedimenti decisionali in cui può variare il ruolo delle istituzioni, le regole di votazione e la prescrizione o no della
consultazione di organi ausiliari. Il singolo articolo (o paragrafo o comma) che attribuisce alle istituzioni la competenza ad adottare un atto, stabilisce di volta in volta il procedimento
decisionale da seguire.
La procedura prevista dalle singole disposizioni del TFUE va obbligatoriamente applicata solo agli atti di base (ossia quelli che contengono gli elementi essenziali della disciplina da
emanare in forza delle stesse disposizioni), mentre gli atti integrativi, modificativi o esecutivi possono essere adottati mediante una procedura semplificata – secondo la giurisprudenza
della Corte di giustizia formatasi prima del Trattato di Lisbona.
Nonostante ciò, il Trattato di Lisbona ha cercato di stabilire tipologie generali di tali procedimenti, collegandovi l’individuazione di atti legislativi dell’Unione (“gli atti giuridici adottati
mediante procedura legislativa - ordinaria o speciale - sono atti legislativi”).
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NB: le procedure legislative, quindi, non esauriscono le possibilità procedurali di adozione di atti dell’Unione! A parte le ipotesi di atti delegati e atti di esecuzione, esistono diversi altri
casi in cui le procedure legislative, ordinaria e speciale, non trovano applicazione, es: in materia di PESC è esclusa l’adozione di atti legislativi il potere decisionale si concentra qui nei
2 Consigli, mentre è marginale il ruolo della Commissione. In alcuni casi l’atto, pur corrispondendo ad atti tipici dell’Unione, è adottato da istituzioni e secondo procedure del tutto
particolari, es: BCE adotta le decisioni e i regolamenti in base a un potere esclusivo, senza proposta o parere o partecipazione di altre istituzioni.

5. LA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

“Un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i
Trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo prevedono” (Art. 17 TUE). Rari sono i casi in cui un atto può essere
adottato senza una proposta della Commissione “nei casi specifici previsti dai Trattati, gli atti legislativi possono essere adottati: su iniziativa degli Stati membri o del PE, su
raccomandazione della BCE, su richiesta della Corte di giustizia o della BEI”; talvolta la proposta di questi soggetti è alternativa a quella della Commissione, altre volte è esclusiva.
Il potere di iniziativa della Commissione può essere sollecitato: dal PE e dal Consiglio, da 1 milione di cittadini, e, eccezionalmente, da uno Stato membro; il Consiglio
europeo può indicare alla Commissione temi sui quali formulare proposte e criteri e principi ai quali attenersi.
La proposta:
• Viene preparata in base: alle riflessioni delle riflessioni che si sviluppano in seno alla stessa Commissione, alla consultazione di esperti degli Stati membri e tenendo conto
delle sollecitazioni, segnalazioni, del dialogo con gli ambienti sociali e i gruppi di interesse (associazioni di categorie economiche, rappresentanze di enti locali, ditte individuali, ecc.).
Per evitare che tali sollecitazioni degenerino in illeciti (es: corruzione) la Commissione ha adottato varie misure volte ad assicurare trasparenza nei rapporti coi gruppi di interesse,
nello stimolare questi ultimi a dotarsi di codici di condotta, nel dettare regole di comportamento per i propri funzionari al fine di garantire l’obiettività e l’imparzialità della loro azione, a
servizio esclusivo dell’interesse pubblico dell’Unione.
• Può essere modificata dalla Commissione in ogni fase delle procedure che portano all’adozione di un atto dell’Unione, fino a che il Consiglio non abbia deliberato il che
sembra - secondo la Corte di giustizia - comportare anche il potere di ritirarla, motivando adeguatamente, così impedendo l’adozione dell’atto nella materia oggetto dell’originaria
proposta.
La Commissione può decidere di modificare la proposta per renderla più accettabile al PE o al Consiglio o per contrapporsi al Consiglio stesso (cioè per impedire l’adozione di un
emendamento sgradito alla Commissione, sul quale si profili il raggiungimento dell’unanimità nel Consiglio).

• Può essere emendata dal Consiglio solo deliberando all’unanimità (salvo eccezioni) la regola tende ad accrescere l’autorità della proposta, in quanto presumibilmente
espressione dell’interesse generale rappresentato dalla Commissione. Per respingerla, invece, è sufficiente che non si formi in seno al Consiglio la maggioranza richiesta per l’adozione
dell’atto.
6. LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA O “DI CODECISIONE” (Art 289, par 1, e 294 TFUE)

Introdotta dal Trattato di Maastricht, in essa si realizza una pari potestà legislativa tra PE e Consiglio, conforme a quella duplice legittimità democratica, europea (PE) e nazionale
(responsabilità dei governi rappresentati nel Consiglio verso i parlamenti nazionali), che caratterizza il principio di democrazia rappresentativa di cui all’Art. 10 TUE.
La procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del PE e del Consiglio su proposta della
Commissione. In base all’Art. 294 TUE: 1) la Commissione invia simultaneamente la proposta a Consiglio e PE.
2) Prima lettura (da parte di entrambi): il PE adotta la sua posizione e la trasmette al Consiglio, che può: – approvare l’atto (nel qual caso è adottato nel testo convenuto dalle
istituzioni).
- o adottare la sua diversa posizione e trasmetterla al PE, motivando adeguatamente (anche la Commissione informa il PE della sua posizione) in tal caso, si passa al punto 3.
3) Seconda lettura da parte del PE: entro 3 mesi dalla comunicazione può: - approvare (anche tacitamente) la posizione del Consiglio (e l’atto è adottato nel testo approvato da
quest’ultimo).
- Respingere la posizione del Consiglio a maggioranza dei suoi membri (= atto non adottato).
- Proporre emendamenti alla posizione del Consiglio a maggioranza dei suoi membri (l’atto è trasmesso al Consiglio e alla Commissione, che formula un parere) in tal caso, si passa al
punto 4.
4) Seconda lettura da parte del Consiglio: - entro 3 mesi può approvare tutti gli emendamenti del Parlamento, deliberando a maggioranza qualificata (l’atto è approvato nel testo
emendato).
- entro 6 settimane il Presidente del Consiglio, d’intesa con quello del PE, convoca un comitato di conciliazione (composto da membri del Consiglio - o loro rappresentanti - e
altrettanti rappresentanti del PE), il quale deve cercare di giungere ad un accordo su un testo comune, approvato a maggioranza qualificata dei membri/rappresentanti del Consiglio e
a maggioranza dei rappresentanti del PE (alla ricerca dell’accordo contribuisce la Commissione, che cerca di favorire un ravvicinamento tra le posizioni delle 2 istituzioni); se entro le
successive 6 settimane:

• Il comitato non approva un progetto comune, la procedura si chiude definitivamente.


• Approva un progetto comune si passa al punto 5.
5) Terza lettura (da parte di entrambi): entro ulteriori 6 settimane: - il PE (a maggioranza dei voti espressi) e il Consiglio (a maggioranza qualificata) possono adottare l’atto in
base al progetto comune. - in mancanza di decisione (da parte anche di uno solo dei due) l’atto si considera non approvato.

Per l’ipotesi in cui l’iniziativa non parta dalla Commissione, questa non è però esclusa dalla procedura:
• PE e Consiglio le trasmettono il progetto, accompagnato dalle loro posizioni in prima e seconda lettura.
• Durante tutta la procedura può formulare pareri (di propria iniziativa o su richiesta). • può partecipare al comitato di conciliazione, svolgendo in esso
le proprie funzioni conciliative

7. LE PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI (Art. 289, paragrafo 2, TFUE)

In esse viene a sbilanciarsi il rapporto tra PE e Consiglio in favore dell’una o altra istituzione (in genere, del Consiglio). Contemplate dai Trattati in casi specifici, consistono
nell’adozione di un regolamento, direttiva, o decisione da parte di una delle due istituzioni (PE o Consiglio) con la partecipazione dell’altra.
Estremamente rara è l’ipotesi di adozione di un atto da parte del PE con la partecipazione del Consiglio. Di regola, il Consiglio decide (sovente all’unanimità) di adottare un di
adottare un regolamento, direttiva o decisione con - a seconda dei casi:
1) il parere obbligatorio del PE: (N.B: l’obbligo del Consiglio riguarda solo la consultazione del Parlamento, ma esso resta libero di accettare o meno il suo parere) La Corte di giustizia
ha precisato che:
• Il Consiglio deve obbligatoriamente consultare il PE ed attendere che il parere sia effettivamente reso, a meno che quest’ultimo tardi eccessivamente nel darlo (può emanare l’atto
senza di esso), pena nullità dell’atto per violazione di norme sostanziali.
• In attesa di parere, il Consiglio può comunque esaminare e discutere la proposta.
• Il PE dev’essere nuovamente consultato se l’originaria proposta, sulla quale aveva espresso parere, sia modificata sostanzialmente (non se si apportano modifiche tecniche, di
metodo, o se integrino o specifichino il testo iniziale, o se corrispondano ad un invito dello stesso PE) dalla Commissione o dallo stesso Consiglio.
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2) o un atto di approvazione del PE: anche questo è condizione di validità dell’atto; tramite questo potere negativo, il PE esercita una sorta di “diritto di veto” (può impedire l’adozione
dell’atto).
Frequenti sono, comunque, la prescrizione di pareri obbligatori del PE o sue approvazioni, anche al di fuori dell’adozione di atti legislativi (es: parere obbligatorio nelle procedure
semplificate di revisione dei Trattati; approvazione per ammissione di nuovi membri).

8. LA CONCLUSIONE DI ACCORDI INTERNAZIONALI E LA COMPETENZA DELL’UNIONE EUROPEA

LA CONCLUSIONE DA PARTE DELL’UE DI ACCORDI INTERNAZIONALI CON STATI TERZI O ORGANIZZAZIONI INTERNAZIONALI
La materia è disciplinata: • dal diritto internazionale generale, codificato dalle Convenzioni di Vienna sul diritto dei Trattati (1969) e sul diritto dei Trattati conclusi tra Stati e
organizzazioni internazionali e tra queste ultime (1986); • dai Trattati UE (la disciplina rappresenta in larga misura il riconoscimento normativo della giurisprudenza della Corte di
giustizia).
Art 216, paragrafo 1, TFUE: L’Unione può concludere un accordo con uno o più Paesi terzi o organizzazioni internazionali qualora ciò: 1) possa incidere o alterare la
portata di norme comuni. 2) sia previsto dai Trattati o da un atto giuridico vincolante dell’Unione.
3) sia necessario per realizzare, nell’ambito delle politiche dell’UE, uno degli obiettivi fissati dai Trattati.
9. Segue: LA COMPETENZA ESCLUSIVA O CONCORRENTE DELL’UNIONE EUROPEA

L’Art. 3, paragrafo 2, TFUE stabilisce che: “L’Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione:
• È prevista in un atto legislativo dell’Unione (N.B: non significa che ogni volta che è prevista è esclusiva, ma che può esserlo solo quando l’atto che la prevede la configuri come
tale).
• O è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno.
• O nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata”.
Diverse norme del TFUE prevedono una competenza concorrente dell’Unione con gli Stati membri a concludere accordi internazionali (es: in materia di politica ambientale, di
cooperazione allo sviluppo, economica, finanziaria e tecnica) il potere dell’UE coesiste con quello degli Stati, i quali:
• Devono esercitare i propri poteri in modo da non compromettere i fini dell’Unione.
• Vedono ridotti i loro poteri man mano che l’Unione emana norme interne nelle varie materie (dato che non possono assumere obblighi internazionali che “incidano su tali norme o
ne modifichino la portata”) l’emanazione di disposizioni interne da parte dell’Unione trasforma progressivamente la competenza da concorrente ad esclusiva dell’Unione.
La Corte di giustizia, favorendo il riconoscimento di una competenza esclusiva dell’Unione, ha chiarito che, per determinare l’esistenza di una disciplina interna comune in una data
materia, occorre valutare, oltre alla portata delle disposizioni, la loro natura e contenuto, tenendo conto anche delle prevedibili prospettive di evoluzione del diritto comunitario in quel
settore.

Sia l’art. 216 TUE che l’art. 3 TUE accolgono il principio, elaborato dalla Corte di giustizia, del parallelismo delle competenze, il quale dunque risulta funzionale a stabilire se esista e di
che tipo sia la competenza dell’Unione circa la conclusione di accordi internazionali: ogni qualvolta l’UE ha competenza - esclusiva o concorrente - di adottare una normativa al proprio
interno, è corrispondentemente provvista anche del potere di concludere accordi - in via esclusiva o concorrente - su piano esterno.

10. GLI ACCORDI MISTI

Sono accordi negoziati e sottoscritti sia dall’Unione che dagli Stati membri ( non necessariamente tutti) e richiedono sia una decisione dell’Unione che la ratifica degli Stati membri:
occorre ben specificare in che misura diritti ed obblighi si ripartiscano tra UE e Stati membri e provvedere ad un coordinamento in sede di esecuzione; l’accordo può prevedere la
propria applicazione provvisoria in attesa di ratifica.
La prassi del ricorso agli accordi misti:
• Risponde ad esigenze concernenti la definizione delle rispettive competenze tra UE e Stati membri (il contenuto di un accordo può riguardare materie diverse, di
competenza esclusiva dell’Unione o degli Stati, o concorrente).
• In passato tale formula era inoltre dovuta all’indisponibilità degli Stati terzi a riconoscere l’Unione in quanto tale, o alla loro richiesta di avere quali contraenti gli Stati
membri dell’Unione. Successivamente il ricorso alla prassi degli accordi misti è stato invece voluto dagli Stati membri dell’Unione, per salvaguardare le proprie prerogative di fronte ad
un continuo ampliamento della competenza esclusiva dell’Unione.
Di fatto, la maggior parte degli accordi multilaterali dell’Unione è costituita da accordi misti. Nella prassi è frequente che il Consiglio autorizzi gli Stati membri a firmare o ratificare,
nell’interesse dell’Unione, convenzioni rientranti nella competenza della stessa, ma alle quali non può partecipare, perché aperte solo a Stati (in questi casi gli effetti giuridici
dell’accordo restano formalmente a carico degli Stati membri).

11. LA PROCEDURA DI STIPLUZIONE DEGLI ACCORDI DELL’UNIONE EUROPEA E I LORO EFFETTI GIURIDICI. IL PARERE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

È previsto un procedimento generale in cui il Consiglio “autorizza l’avvio dei negoziati, definisce le direttive di negoziato, autorizza la firma e conclude gli accordi” (delibera in genere a
maggioranza qualificata – eccezionalmente all’unanimità). Varianti sono previste in materie specifiche (es: PESC).
Il procedimento generale ex. Art. 218 TFUE prevede:
1) una raccomandazione rivolta dalla Commissione o dall’Alto rappresentante (se l’accordo riguarda principalmente o esclusivamente le materie di sua competenza) al Consiglio
per l’avvio dei negoziati. Il PE: è immediatamente e pienamente informato, e può emettere raccomandazioni, in tutte le fasi della procedura di stipulazione (è informato dalla
Commissione sulla proposta del mandato a negoziare prima dell’apertura dei negoziati, ed esso può chiedere al Consiglio di non autorizzare l’apertura dei negoziati finché non si sia
pronunciato sulla proposta). Il suo ruolo si esprime, a seconda dei casi, in una preventiva (prima della determinazione del Consiglio di concludere l’accordo):

• Approvazione (accordi di associazione, accordo di adesione alla CEDU, accordi che organizzano procedure di cooperazione, accordi con ripercussioni considerevoli sull’UE,
accordi relativi a settori in cui si applica una procedura legislativa che richiede approvazione del PE).

• Consultazione obbligatoria: il parere va formulato entro il termine fissato dal Consiglio; una volta scaduto, quest’ultimo procede comunque.
Non sono richieste né approvazione né consultazione del PE quando l’accordo riguarda esclusivamente, o in via principale, la PESC.
2) il Consiglio (in esso si concentra la competenza a stipulare in nome dell’Unione):
- (Se accoglie la raccomandazione) adotta una decisione che autorizza l’avvio ai negoziati e designa il negoziatore o il capo della squadra di negoziato (che agisce sotto il controllo del
Consiglio).

- Su proposta del negoziatore, autorizza la firma e conclude gli accordi:


• In forma semplificata: conclusi mediante firma del delegato del Consiglio.
• In forma solenne: conclusi con decisione o regolamento del Consiglio (può essere accompagnata da una decisione di applicazione provvisoria dell’accordo).
3) Una volta eseguita la determinazione del Consiglio di concludere l’accordo (firma o
Decisione/regolamento) alla controparte è comunicato che sono state adempiute le formalità necessarie per la conclusione dell’accordo.

4) L’accordo entra in vigore secondo le norme di diritto internazionale in materia.


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Per quanto riguarda un eventuale sospensione dell’accordo, così come per le posizioni da adottare a nome dell’UE in un organo istituito da un accordo, la decisione spetta al
Consiglio, su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
Limitata competenza a stipulare è riconosciuta:
- Al negoziatore: può essere abilitato dal Consiglio (che può dettare condizioni) ad approvare modifiche dell’accordo se quest’ultimo ne preveda l’adozione con procedura
semplificata o da parte di un organo istituito dall’accordo.
- Alla Commissione e all’Alto rappresentante (quest’ultimo in materia di PESC): entrambi sono incaricati dell’attuazione dell’Art. 229 TFUE (l’Unione attua ogni utile forma
di cooperazione con le Nazioni Unite, gli istituti specializzati, l’OSCE, l’OCSE, e assicura i collegamenti che ritiene opportuni con altre organizzazioni internazionali) ciò concerne la
conclusione di accordi organizzativi o amministrativi. Gli accordi internazionali dell’Unione, peraltro, sono subordinati al rispetto delle disposizioni dei
Trattati (che non possono abrogare né modificare): (Art. 218, paragrafo 11, TFUE) “Uno Stato membro, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere (vincolante) della
Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo progettato con le disposizioni dei Trattati e circa la competenza dell’Unione o sue istituzioni a concludere tale accordo. In caso di
parere negativo, l’accordo non può entrare in vigore, salvo le modifiche dello stesso o revisione dei Trattati”.

Efficacia giuridica degli accordi internazionali dell’UE: l’efficacia di tali accordi nell’ordinamento dell’Unione (del quale entrano a far parte, vincolando sia le istituzioni dell’Unione che gli
Stati membri) avviene in maniera immediata e automatica, appena l’accordo entra in vigore sul piano internazionale. Non occorrono, dunque: • atti di adattamento o esecuzione da
parte dell’Unione.
• atti statali di firma o ratifica (salvo si tratti di accordi misti) o atti statali di adattamento o esecuzione; gli obblighi degli Stati su piano internazionale, nascenti dagli accordi, trovano il
loro fondamento non tanto nel diritto internazionale, quanto nel diritto comunitario gli Stati adempiono un obbligo verso l’Unione, che si è assunta la responsabilità della corretta
esecuzione dell’accordo.
N.B: anche gli accordi misti entrano a far parte dell’ordinamento dell’Unione, limitatamente alle disposizioni che riguardano materie rientranti nella competenza dell’Unione la Corte
può esercitare le proprie competenze (es: competenza interpretativa a titolo pregiudiziale o competenza nella procedura d’infrazione) in caso di loro violazione da uno Stato membro.
Un’equiparazione della disciplina giuridica degli accordi comunitari e misti sembra però limitata alle disposizioni di questi ultimi che riguardino materie rientranti nella competenza
dell’Unione.

LE FONTI DELL’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

1. CARATTERI GENERALI

Nell’ordinamento giuridico dell’Unione si distinguono una pluralità di fonti. Se il rapporto di superiorità tra Trattati e fonti di diritto derivato è netto e indubitabile, meno nitido è il
quadro generale del sistema di fonti dell’ordinamento dell’Unione, che pare così ricostruibile:
• In posizione sovraordinata ai Trattati:
- Norme imperative di diritto internazionale generale (ius cogens): sono inderogabili dai Trattati (a pena di nullità delle disposizioni confliggenti).
- Principi super costituzionali dei Trattati: alla luce delle pronunce della Corte di giustizia, i valori ex Art. 2 TUE e i principi sulle competenze della Corte di
giustizia dell’Unione si collocano in posizione gerarchicamente sovraordinata rispetto al complesso delle disposizioni dei Trattati (il che preclude ogni modifica dei Trattati in materia
e l’applicazione di accordi internazionali preesistenti che possano pregiudicare tali i valori e principi). Quale che sia l’opinione in merito al riconoscimento di principi super costituzionali,
nella misura in cui coincidessero con norme inderogabili di diritto internazionale generale non sarebbero in alcun modo modificabili, neanche ex Art. 48 TUE, a pena di nullità.
• In posizione primaria:

- I Trattati, i relativi protocolli e allegati, che sono parte integrante dei Trattati; le dichiarazioni degli Stati parti o delle istituzioni allegate ai Trattati hanno invece valore
interpretativo. Tra le fonti equiparate ai Trattati, ai quali si applica il principio dell’efficacia diretta, vi è la Carta di Nizza.

- [Secondo quanto affermato dalla Corte di giustizia] disposizioni contenute negli accordi di adesione con nuovi membri e nei relativi atti di adesione, anch’essi oggetto
di accordo tra Stati membri e aderenti (non qualificabili come atti delle istituzioni europee).

- Principi generali dell’ordinamento dell’Unione: la Corte di giustizia non sembra preoccupata di individuare la precisa collocazione ed il rango di tali principi
nell’ordinamento dell’Unione; all’autore sembra che tendano a porsi sullo stesso piano dei Trattati, a livello di diritto primario dell’Unione: è evidente per i principi desunti dai caratteri
generali dell’ordinamento dell’Unione o dai Trattati; altri sono comunque usati come parametro di legittimità rispetto a norme di diritto derivato. La questione di un’eventuale
subordinazione ai Trattati pare astratta, in quanto è comunque difficilmente ipotizzabile che si pongano con essi in conflitto.
Norme non imperative di diritto internazionale generale: sono derogabili dai Trattati.
• In posizione intermedia:
- Tra norme di rango primario e diritto derivato vi sono gli accordi internazionali dell’Unione europea
(Compresi gli accordi misti). Sono gerarchicamente subordinati ai Trattati ex. Art. 218, paragrafo 11, TFUE, dal quale risulta che quando un accordo è incompatibile coi trattati
non può entrare in vigore, salvo modifica dello stesso o revisione dei Trattati (risulterebbe illegittimo e annullabile dalla Corte di Giustizia l’atto dell’Unione con il quale le istituzioni
abbiano concluso l’accordo). Sono gerarchicamente sovraordinati agli atti di diritto derivato (che peraltro vanno interpretati in conformità degli accordi) ex Art. 216, paragrafo 2,
TFUE, in base al quale gli accordi risultano vincolanti per le istituzioni dell’Unione, che dunque devono astenersi dall’adottare atti con essi in contrasto (risulterebbe illegittimo e
annullabile dalla Corte di Giustizia l’atto di diritto derivato in contrasto con un accordo internazionale dell’Unione a tal fine la Corte richiede inoltre che l’accordo produca effetti
diretti).
- In posizione subordinata alle disposizioni dei Trattati che li prevedono stanno gli Accordi conclusi tra Stati membri integrativi del diritto dell’Unione: sono gli accordi tra
Stati membri ai quali rinviano determinate disposizioni dei Trattati.
Accordi conclusi tra Stati membri e Stati terzi anteriormente all’entrata in vigore del Trattato CEE o all’adesione dello Stato alla Comunità/Unione: non dovrebbero
essere pregiudicati dalle disposizioni dei Trattati, ma di fatto sorgono diversi limiti, previsti a livello normativo e giurisprudenziale (vedi sotto) • In posizione sottordinati ai Trattati
(ex art 263 comma 2 TFUE) e agli Accordi dell’Unione, vi sono gli atti di diritto derivato, ovvero regolamenti, direttive e decisioni: atti giuridicamente vincolanti delle istituzioni
europee c.d. legislazione dell’Unione.

Sotto il profilo interpretativo, la Corte si è imposta un’interpretazione particolarmente ampia per quanto attiene ai poteri dell’UE:

• Ha dato luogo alla teoria dei poteri impliciti: l’UE e le sue istituzioni devono ritenersi provviste non solo dei poteri previsti espressamente dai Trattati, ma anche di
quelli ulteriori necessari per esercitare in modo più efficace i poteri espressi/per realizzare compiutamente i fini dell’UE.

• Ha affermato un metodo storico o evolutivo di interpretazione, in base al quale le norme appartenenti al diritto dell’Unione vanno interpretate tenendo conto dello
stadio di evoluzione di tale diritto. • il diritto dell’Unione dev’essere interpretato in maniera uniforme nell’intera area europea.
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2. I TRATTATI SULL’UNIONE EUROPEA E SUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA

Da un punto di vista formale, sono accordi internazionali, soggetti alle regole di diritto internazionale concernenti conclusione, validità, efficacia ed interpretazione dei Trattati
internazionali.
Da un punto di vista sostanziale e contenutistico, nella misura in cui danno vita ad un nuovo ente (l’organizzazione internazionale UE), stabilendo i suoi fini istituzionali, le regole di
funzionamento, l’apparato istituzionale, i poteri, tendono a porsi come costituzione dell’Unione europea; peraltro, tale carattere costituzionale è accentuato perché l’Unione è un ente
sopranazionale in favore del quale gli Stati hanno (limitatamente) rinunciato alla loro sovranità, ed il cui ordinamento riconosce come soggetti anche i singoli cittadini europei.
3. L’EFFICACIA DIRETTA DELLE DISPOSIZIONI DEI TRATTATI

Fu riconosciuta per la prima volta nella sentenza 5 febbraio 1963, causa 26/62, Van Gend en Loos: Il caso poneva la questione se l’Art. 12 Trattato CEE (oggi 30 TFUE),
comportante il divieto di introdurre ed aumentare nuovi dazi doganali o tasse equivalenti nel commercio tra Stati membri, attribuisse ai singoli dei diritti soggettivi (di non pagare i
tributi o ottenerne restituzione) che il giudice nazionale avesse il dovere di tutelare. La Corte rilevò che l’articolo aveva contenuto chiaro e incondizionato, e respinse l’argomento
(addotto da vari Stati membri) secondo cui la violazione di un obbligo derivante dai Trattati da parte di uno Stato membro dovesse essere fatta valere mediante procedura di
infrazione davanti alla Corte di giustizia da parte della Commissione o di uno Stato membro, e non mediante azione giudiziaria dei singoli davanti ai giudici statali.
Il Trattato di Lisbona ha dato ulteriore riconoscimento normativo al principio, stabilendo all’Art. 19, paragrafo 1, TUE: “Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari
per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”.
L’efficacia diretta può essere riconosciuta anche alle disposizioni degli atti equiparati ai Trattati, a cominciare dalla Carta di Nizza. Inoltre, può essere propria anche di
disposizioni di un Accordo internazionale dell’Unione europea (se soddisfano i requisiti richiesti) la Corte di giustizia ha precisato che l’accordo è direttamente invocabile dalle
persone fisiche e giuridiche, anche dinnanzi alle giurisdizioni degli Stati membri, pur se un analogo diritto non sia riconosciuto all’altra parte contraente nel proprio ordinamento,
purché quest’ultimo richieda atti statali di esecuzione.
Qualora le disposizioni dei Trattati abbiano contenuto chiaro, preciso e incondizionato (applicazione non subordinata all’emanazione di ulteriori atti da parte delle istituzioni comunitarie
o Stati membri), esse sono munite di efficacia diretta, cioè attribuiscono in maniera diretta e automatica (a prescindere dalla volontà dello Stato membro interessato) diritti agli
individui, che essi possono esercitare nell’ordinamento degli Stati membri e per la cui tutela possono agire in via giudiziaria davanti ai giudici nazionali.

L’efficacia diretta di una disposizione dei Trattati opera nei:


1. Rapporti verticali: il diritto soggettivo è attribuito al singolo verso lo Stato o altro ente pubblico, espressamente o implicitamente (in corrispondenza di un obbligo
formalmente diretto agli Stati membri) il diritto derivante dalla norma del Trattato può essere fatto valere innanzitutto verso la pubblica amministrazione, e nel caso questa si rifiuti,
può essere adito il giudice interno.
2. Rapporti orizzontali: la disposizione conferisce non solo diritti ai singoli, ma anche obblighi (es: il lavoratore ha diritto a non subire discriminazioni e il datore di lavoro ha
l’obbligo di non fare discriminazioni) in merito sono intervenute diverse sentenze della Corte di Giustizia (caso Bosman, Walrave, Difrenane, Angonese); l’individuazione degli effetti
diretti orizzontali dipende dall’interpretazione della disposizione considerata. Determinare se una disposizione dei Trattati ha efficacia diretta è questione interpretativa: si ritiene
preferibile l’interpretazione più ampia, secondo cui la disposizione, nel caso in cui riconosca un diritto soggettivo, lo riconosca anche nei rapporti orizzontali.
N.B: l’efficacia diretta non va confusa con l’applicabilità diretta, che esprime il carattere, proprio di numerose norme dei Trattati (ma anche di atti delle istituzioni) di essere applicabili
all’interno degli Stati membri senza bisogno di atti statali di esecuzione o adattamento.

4. I PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Sono principi autonomi dell’ordinamento dell’Unione, non scritti, di origine pretoria (derivano da una giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia) ed eterogenei nella loro natura
destinati ad operare, di regola, nell’ambito generale del diritto dell’Unione. Essi:
• Integrano il sistema giuridico dell’Unione (completandolo e colmandone le lacune).
• Svolgono un’importante funzione interpretativa rispetto ad altre norme dell’Unione si pensi al principio dell’effetto utile, secondo cui ogni norma dev’essere interpretata in modo
che possa raggiungere nella maniera più efficace il proprio obiettivo.
Vincolano dunque: • sia le istituzioni europee (atti delle istituzioni in contrasto coi principi generali sono annullabili dalla Corte di giustizia).

• Che gli Stati membri (qualora violino tali principi, sarà esperibile nei loro confronti la procedura di infrazione) si pensi al principio di proporzionalità (Art. 5 TUE) per quanto
riguarda l’azione dell’Unione, trae origine dalla giurisprudenza della Corte ed è applicabile anche agli Stati membri, per quanto riguarda la possibilità di adottare misure restrittive a
tutela di interessi essenziali nei settori di libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.
Non si tratta di principi contenuti in disposizioni espresse dei Trattati (già vigenti come norme di diritto primario), né di principi (necessariamente) comuni agli Stati membri. Sotto il
profilo della posizione nel quadro delle fonti dell’ordinamento dell’Unione, sembrano comprese tra le norme di diritto primario. La relativa presenza nell’ordinamento dell’Unione è
affermata da una giurisprudenza creativa della Corte di giustizia, senza una particolare preoccupazione di giustificarne l’origine o il fondamento e senza neppure motivare il proprio
modo di procedere. Ciò non significa che siano frutto di pronunce estemporanee della Corte, ma anzi sono il risultato di varie metodologie da essa utilizzate:

1. Alcuni derivano da una riflessione in merito ai caratteri dell’ordinamento dell’unione: esemplari sono il principio dell’effetto diretto, il principio del primato del
diritto dell’Unione rispetto a quello interno degli Stati membri.
2. Altri sono proclamati partendo da disposizioni dei trattati, che vengono viste come espressione di principi di più vasta portata; tra questi:

• Il principio di leale cooperazione tra istituzioni europee e a carico di queste verso gli Stati membri: è stato ricavato dall’Art. 10 del Trattato CE, che lo contemplava
come dovere degli Stati membri verso l’Unione in seguito è stato recepito in tutta la sua ampiezza dal Trattato di Lisbona.
• Il principio di eguaglianza: ricavato da norme che vietano discriminazioni per determinati motivi o in specifici settori, va al di là di queste: non solo vieta le differenze di
trattamento per situazioni analoghe, ma impone anche un trattamento differenziato se diverse sono le situazioni da regolare.
3. Altri sono affermati a seguito di un raffronto tra gli ordinamenti degli Stati membri: è il caso del rispetto dei diritti fondamentali, che entrano a far parte dell’ordinamento UE
come principi generali del diritto europeo, informati alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri ed alle convenzioni internazionali in materia.

4. Altri trovano fonte nella logica giuridica o in esigenze di giustizia sostanziale; tra questi:
• Il principio di certezza del diritto: riferimento per limitare nel tempo l’efficacia temporale delle sentenze della Corte, o per opporsi all’efficacia retroattiva di atti
dell’Unione, salvo eccezioni.
• Il principio del legittimo affidamento: implica la tutela delle aspettative che gli interessati nutrano ragionevolmente, in quanto suscitate dal comportamento delle
stesse istituzioni europee.

5. ACCORDI INTERNAZIONALI DELL’UNIONE EUROPEA


Risultano nel sistema delle fonti in posizione intermedia tra Trattati ed atti di diritto derivato (vedi sopra).

6. ACCORDI CONCLUSI TRA STATI MEMBRI


Accordi conclusi tra Stati membri incompatibili col diritto dell’Unione:
• Gli accordi preesistenti alla partecipazione degli Stati alla Comunità, poi Unione, se incompatibili con obblighi derivanti dai rispettivi Trattati istitutivi, sono abrogati da
questi ultimi, alla stregua delle regole di diritto internazionale generale concernenti la successione nel tempo tra Trattati incompatibili.
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• Gli accordi successivi alla partecipazione degli Stati alla Comunità, poi Unione, se incompatibili con obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, vedono comunque la
prevalenza di quest’ultimo (a parte le ipotesi espressamente disciplinate dai Trattati), in ossequio al principio di leale cooperazione. Gli Stati membri sono liberi di concludere tra
loro accordi purché in materie di competenza non esclusiva dell’Unione e senza assunzione di obblighi confliggenti con quelli derivanti dal diritto dell’Unione.
- Tali accordi possono essere conclusi anche in seno al Consiglio: gli Stati membri possono adottare atti denominati “atti degli Stati membri” (o dei rappresentanti dei governi degli
Stati membri) riuniti in sede di Consiglio, i quali restano imputabili collettivamente agli Stati membri e, se del caso, rappresentano “Accordi tra gli Stati membri conclusi in forma
semplificata” non sono atti “comunitari”!
- Talvolta gli stessi Trattati rinviano ad accordi degli Stati membri (es: norme sulla nomina dei componenti di istituzioni, quali giudici e avvocati generali della Corte di giustizia) tali
accordi, avendo funzione integrativa del diritto dell’Unione, ne fanno parte, ponendosi in posizione subordinata alle disposizioni dei Trattati che li prevedono.

7. ACCORDI CONCLUSI TRA STATI MEMBRI E STATI TERZI

In base all’Art. 351 TFUE:


• Paragrafo 1: le disposizioni dei Trattati non pregiudicano i diritti ed obblighi nascenti da convenzioni concluse tra uno o più Stati membri e uno o più Stati terzi,
anteriormente alla conclusione del Trattato CEE o all’adesione degli Stati membri alla Comunità ed Unione europea tali convenzioni continuano ad applicarsi, in conformità con le
regole del diritto internazionale generale concernenti gli effetti dei Trattati verso i terzi. Dunque uno Stato membro può sottrarsi agli obblighi derivanti dai Trattati dell’Unione se sia
necessario per adempiere gli obblighi di una convenzione conclusa anteriormente con uno Stato terzo. La Corte di giustizia, con riguardo a politiche rientranti nella competenza
esclusiva dell’Unione, in specie politica tariffaria e commerciale, ha affermato che quest’ultima (all’epoca CE) - in base alla suddetta disposizione - si è sostituita agli Stati membri nei
diritti ed obblighi derivanti dal GATT (Accordo generale sulle tariffe ed il commercio), concluso da tali Stati con Stati terzi anteriormente al Trattato CEE.
• Paragrafo 2: Nella misura in cui tali convenzioni sono incompatibili coi Trattati, lo Stato o Stati membri interessati ricorrono a tutti i mezzi atti ad eliminare le
incompatibilità constatate; ove occorra, gli Stati membri si forniranno reciproca assistenza per arrivare a tale scopo, assumendo eventualmente una comune linea di condotta
(l’iniziativa di ciò spetta alla Commissione).

• Paragrafo 3: gli Stati membri devono comunque tener conto del contesto complessivo dell’ordinamento dell’Unione nell’applicare le convenzioni in discorso (es: gli Stati
devono cercare di rinegoziare la Convenzione con lo Stato terzo o, al limite, denunciarla per provocare l’estinzione della sua efficacia). Le convenzioni vanno interpretate
conformemente al diritto dell’Unione; la Corte di giustizia ha peraltro affermato che gli obblighi nascenti da un preesistente accordo, compresa la Carta delle Nazioni Unite, dovrebbero
cedere il passo di fronte all’ordinamento dell’Unione, quando si pongano in contrasto con esso, o almeno con i principi che fanno parte dei fondamenti dell’Unione.

8. IL DIRITTO INTERNAZIONALE GENERALE

Si tratta delle norme di natura consuetudinaria, compresi gli accordi di codificazione.


È compreso nell’ambito dell’ordinamento dell’Unione, distinguendosi: • norme imperative di ius cogens: sono inderogabili dai Trattati a pena di nullità delle disposizioni confliggenti.
• Altre norme: sono derogabili dai Trattati, destinati a prevalere sulle norme consuetudinarie.
Viene in rilievo:
• Nei rapporti dell’Unione e Stati terzi/altre organizzazioni internazionali: la Corte ha individuato fondamento testuale dell’obbligatorietà per Unione del diritto internazionale generale
nell’Art. 3, paragrafo 5, TUE, secondo cui l’Unione contribuisce alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, inteso - precisa la Corte - nella sua globalità (diritto
consuetudinario compreso):

- Dunque il diritto internazionale consuetudinario conferisce all’Unione, come soggetto di diritto internazionale, diritti ed obblighi.
- La Corte di giustizia si è riferita a norme di DIC quali norme giuridiche da essa applicabili (purché rientranti nella competenza dell’Unione) e le ha utilizzate come parametro
giuridico per valutare la legittimità degli atti delle istituzioni comunitarie; ha affermato la necessità di un’interpretazione conforme del diritto dell’Unione rispetto al diritto
internazionale generale.
• nei rapporti tra soggetti dell’ordinamento dell’Unione (qui la rilevanza pratica del diritto internazionale generale è limitata).

9. GLI ATTI DELL’UNIONE EUROPEA E I LORO REQUISITI

Art. 288 TFUE: elenca e definisce gli atti di diritto derivato, e cioè il complesso degli atti (tipici) emanabili dalle istituzioni dell’Unione, i quali si distinguono in:

• Atti giuridicamente vincolanti (sono fonti del diritto dell’Unione): regolamenti, direttive e decisioni.
• Atti giuridicamente non vincolanti (non sono fonti del diritto dell’Unione): pareri e raccomandazioni. La gamma degli atti dell’Unione comprende anche atti atipici, che in
seguito verranno esaminati.

L’identificazione dell’atto come appartenente all’una o all’altra categoria, come ha precisato la Corte di giustizia, deve tener conto: del nomen iuris (denominazione ufficiale), ma
anche del contenuto e dei caratteri essenziali dell’atto. Possono risultare o meno atti legislativi: sono tali, ex. Art. 289 TFUE, solo se adottati con una procedura legislativa ordinaria o
speciale.

La motivazione: Ex Art. 296, 2 comma, TFUE, gli atti giuridici devono essere motivati a pena di invalidità per violazione di forme sostanziali, ossia devono contenere l’esposizione
degli elementi di fatto e diritto su cui si è basata l’istituzione sono funzionali a consentire alla Corte di esercitare il proprio sindacato e a far conoscere agli interessati le ragioni del
provvedimento adottato, in modo da consentire ad essi di tutelare i propri diritti.
La motivazione di regola è contenuto nei “considerando”, che in ogni atto precedono - con valore interpretativo - la parte dispositiva contenuta nei suoi articoli. L’ampiezza dell’obbligo
di motivazione va rapportata ad una serie di circostanze, non dovendo necessariamente indicare tutti gli elementi di fatto e diritto presi in considerazione il suo rispetto è accertato
alla luce del tenore della motivazione, del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia.
La motivazione deve riguardare specificamente il rispetto del principio di sussidiarietà.

La base giuridica: legato all’obbligo di motivazione è quello, pur non espressamente richiesto dai Trattati, di indicare la base giuridica dell’atto, cioè la disposizione dei Trattati che
conferisce il corrispondente potere di emanare l’atto in questione, la quale consente di stabilire:
• l’efficacia dell’atto e valutarne la legittimità, es: in rapporto alla procedura seguita per la sua adozione. • in genere, il tipo di atto da adottare (in tal caso, non può essere
emanato un atto diverso da quelli previsti) qualora non sia desumibile, le istituzioni lo decidono di volta in volta, nel rispetto delle procedure applicabili e del principio di
proporzionalità (dovranno preferire il tipo meno intrusivo). La scelta dell’una o altra base giuridica deve fondarsi su elementi oggettivi, verificabili in via giudiziaria, quali, in
particolare, il contenuto e lo scopo dell’atto in questione. Nel caso in cui il medesimo atto persegua più scopi:

- Se tali scopi sono scindibili, l’uno risultando principale e l’altro/gli altri secondari e indiretti, viene privilegiata la base giuridica corrispondente alla componente principale.
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- Se tali scopi sono inscindibili (senza componente principale), l’atto deve fondarsi su tutte le disposizioni rilevanti, che vengono applicate cumulativamente, a meno che le
procedure previste dalle rispettive norme siano incompatibili in tal caso è privilegiata la base che garantisce le prerogative del PE.

Art 40 TUE (competenze generali e PESC): 1) L’attuazione della PESC lascia impregiudicata l’applicazione delle procedure e la portata delle attribuzioni delle istituzioni per l’esercizio
delle competenze dell’Unione previste dalle disposizioni di carattere generale (Artt. 3 - 6 TFUE).
2) viceversa, l’attuazione delle politiche previste nelle disposizioni di carattere generale lascia
impregiudicata l’applicazione delle procedure e la portata delle attribuzioni delle istituzioni per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo di PESC; quest’ultima presuppone
l’adozione di atti diversi da quelli tipici dell’Unione - regolamenti direttive e decisioni - l’impiego di procedure non legislative, con decisioni prese solitamente all’unanimità dal Consiglio
europeo o dal Consiglio, con ruolo marginale del PE es esclusione, di regola, del controllo giudiziario della Corte di giustizia.
L’articolo pone sullo stesso piano, in rapporti di reciproco rispetto, le competenze dell’Unione previste da disposizioni di carattere generale e da disposizioni specifiche relative alla
PESC.
Ai fini della collocazione dell’atto su una base giuridica in ambito delle competenze generali o di PESC:
• Occorrerà innanzitutto individuare la componente principale (a fronte di altre accessorie)
• Quando non possibile, dovranno essere emessi 2 atti separati, uno sulla base di una disposizione in materia di PESC e l’altro ai sensi della disposizione concernente le competenze
generali dell’Unione; il rapporto paritario non consente di effettuare preferenze, né di applicare cumulativamente le disposizioni, date le differenze inconciliabili concernenti i tipi di
atti, il ruolo delle istituzioni e le procedure decisionali. La firma: gli atti adottati: • secondo procedura legislativa ordinaria sono firmati dal Presidente del PE e dal Presidente del
Consiglio; • secondo procedura legislativa speciale e secondo procedura non legislativa (sotto forma di regolamenti o direttive o decisioni che non designano i destinatari) sono
firmati dal Presidente dell’istituzione che li ha adottati.
La pubblicazione: • tutti gli atti legislativi (e gli atti non legislativi emessi sotto forma di regolamenti o direttive rivolte a tutti gli Stati membri o decisioni che non designano i
destinatari) sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea ed entrano in vigore: alla data dagli stessi stabilita, o, in mancanza, il ventesimo giorno dopo la
pubblicazione (vacatio legis).

• Gli atti non legislativi consistenti in direttive rivolte solo ad alcuni Stati membri e decisioni con destinatario specifico entrano in vigore alla data di notificazione al destinatario
(anch’essi sono pubblicati nella serie L della Gazzetta).
Solo per serie ragioni un atto può entrare in vigore alla data della pubblicazione, mentre, in principio, non è ammissibile efficacia retroattiva (anteriore alla pubblicazione, per
esigenze di certezza del diritto). Gli atti del Consiglio, della Commissione o della BCE che comportano, a carico di persone che non siano Stati, un obbligo pecuniario, costituiscono
titolo esecutivo la formula esecutiva è apposta dall’autorità nazionale designata da ciascuno Stato membro (es: Ministro degli esteri per l’Italia), l’esecuzione è regolata dalle norme
interne, e può essere sospesa solo dalla Corte di Giustizia.

10. I REGOLAMENTI

Sono volti ad unificare integralmente il diritto interno agli Stati membri in materia. Ex Art. 288 TFUE si tratta - cumulativamente, in analogia con la legge statale - di un atto:
• Obbligatorio in tutti i suoi elementi (in ciò si distingue dalla direttiva, obbligatoria solo per il risultato).
• Di portata generale. Si applica ad una fattispecie generale (è possibile, comunque, che sia rivolto anche ad un solo Stato o comunque abbia una limitata sfera territoriale di
applicazione) ed astratta, dunque ad una serie indeterminata di destinatari, ai quali vengono conferiti diritti o obblighi giuridici (in questo si distingue dalla decisione rivolta a
destinatari specifici); la Corte di giustizia ha precisato che un atto rappresenta un regolamento anche quando sia possibile determinare il numero e l’identità dei destinatari purché ciò
avvenga in base ad elementi obiettivi e non in base a qualità personali. Frequentemente l’Unione emana regolamenti che stabiliscono misure contro specifiche persone fisiche o
giuridiche (es: congelamento di capitali di persone sospettate di terrorismo): qui la singola persona è comunque oggetto del regolamento, che rimane atto di portata generale in
quanto destinato in forma di divieto a tutti coloro che potrebbero mettere a disposizione del soggetto risorse finanziarie.

• Direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.


- I regolamenti acquistano efficacia giuridica negli Stati membri (senza che questi possano opporvisi) al momento in cui entrano in vigore ai sensi dell’ordinamento dell’Unione
(pubblicazione in GUUE); di norma, dunque, non è necessaria l’emissione di atti interni di attuazione, recezione, adattamento dei regolamenti anzi, atti statali riproduttivi dei
regolamenti sarebbero vietati, poiché ciò contrasterebbe con la diretta applicabilità, pregiudicherebbe la contemporanea entrata in vigore in tutti gli Stati membri, finirebbe per
celare la natura europea della norma compromettendone la soggezione al sindacato della Corte di Giustizia. L’obbligo di leale cooperazione può comportare la necessità di
emanare norme interne per sanzionare la violazione del regolamento da parte dei privati.
Un atto interno di esecuzione può essere emesso eccezionalmente, quando il regolamento non sia pienamente self-executing (ossia contiene una disciplina non esaustiva, con
necessità di determinazione di alcune misure di esecuzione ai fini dell’applicazione): le misure da adottare possono essere individuate nel regolamento, o dagli Stati, in ossequio
all’obbligo di leale cooperazione ex. Art. 4 TUE anche qui il regolamento produce subito ogni altro effetto giuridico producibile anche in assenza di tali misure.
- È frequente che ad un regolamento segua il relativo regolamento di esecuzione adottato dalla
Commissione o dal Consiglio, che rimane gerarchicamente subordinato a quello di base (che è diretto ad attuare).

- Comporta la produzione di effetti diretti sia nei rapporti verticali (tra singoli e poteri pubblici) che nei rapporti orizzontali: il titolare del diritto nascente da un regolamento può
esercitarlo verso la controparte (pubblica o privata) e chiederne la tutela giudiziaria davanti al giudice nazionale.
L’individuazione dei diritti nascenti dal regolamento, dei suoi titolari, dei destinatari dei corrispondenti obblighi è questione interpretativa, da risolvere in base all’analisi del contenuto
del regolamento.

11. LE DIRETTIVE

Sono volte ad armonizzare il diritto interno agli Stati membri, risultando più conformi - dei regolamenti - al principio di proporzionalità e sussidiarietà. Ex Art. 288 TFUE si tratta -
cumulativamente - di un atto:
• Vincolante per lo Stato membro cui è rivolta (tutti o alcuni Stati membri) per quanto riguarda il risultato da raggiungere, entro il termine stabilito (può variare da pochi
mesi ad alcuni anni, e può essere diverso per i vari Stati membri); prima della scadenza del termine, comunque, la direttiva è già in vigore, e determina a carico degli Stati destinatari
l’obbligo di stand-still, cioè di non adottare misure (in particolare legislative) che abbiano il risultato di rendere più difficile l’attuazione della direttiva, in quanto modifichino
l’ordinamento interno in modo da renderlo più difforme dagli obiettivi della direttiva.
• Salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi; di norma, dunque, le direttive non sono direttamente applicabili, e gli Stati hanno
obbligo di adottare entro il termine prescritto tutti i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla direttiva nel proprio ordinamento.
Eccezionalmente, l’obbligo non sussiste quando il diritto interno è già pienamente conforme all’obiettivo stabilito dalla direttiva (es: quando la direttiva è stata emessa su modello
della legge di uno Stato). NB: i provvedimenti di esecuzione devono essere idonei (alla luce della gerarchia delle fonti interne) a modificare l’eventuale legislazione vigente nello Stato
per adeguarla all’obiettivo posto dalla direttiva (sarebbero dunque insufficienti semplici prassi o circolari amministrative).
Le misure adottate vanno comunicate alla Commissione: almeno riguardo alle direttive adottate con procedura legislativa, tale obbligo di comunicazione è autonomo da quello di
adottare le misure, ed espone lo Stato inadempiente ad una procedura d’infrazione ex Art. 260 TFUE.

Scaduto inutilmente il termine, lo Stato inadempiente:


- È soggetto ad una procedura di infrazione ex Artt. 258 o 259 TFUE.
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- A certe condizioni, può essere obbligato a risarcire i danni che i singoli abbiano subito per l’inadempimento.
Nella prassi sono emesse direttive che forniscono disciplina completa ed esaustiva della materia, finendo per sottrarre agli Stati destinatari ogni libertà sui mezzi di attuazione (eccetto
la forma dell’atto di attuazione) c.d. direttive particolareggiate (implicitamente riconosciute dal Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona).
Le direttive self-executing: secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, seguita da quella statale, una direttiva che risulti (cumulativamente) in tutto o in parte:
1. Dotata di un contenuto sufficientemente chiaro e preciso; dev’essere applicabile senza necessità di una legge interna di attuazione, es: le direttive che stabiliscano un
divieto o l’obbligo di abrogare una normativa / contengano interpretazione di norme dell’Unione / consistano in direttive particolareggiate.

2. Preveda per gli Stati destinatari un obbligo incondizionato; dev’essere inutilmente scaduto il termine di attuazione, cioè senza che la direttiva sia stata attuata o sia stata
attuata in modo inadeguato.

3. Sia diretta a conferire ai singoli un diritto verso lo Stato: una direttiva può produrre soltanto effetti diretti verticali ed unilaterali, ossia invocabili dal singolo verso la
pubblica autorità e non viceversa; peraltro, ciò non esclude che altri privati possano subire in via indiretta pregiudizi.
“...qualsiasi sia la veste giuridica in cui lo Stato agisce (datore di lavoro o pubblica autorità)” La nozione di Stato è stata dilatata fino a comprendervi qualsiasi ente che eserciti un
pubblico potere; l’invocabilità della direttiva da parte dei singoli è stata ammessa anche nei confronti di organismi incaricati dalla pubblica autorità di prestare, sotto il controllo di
questa, un servizio di interesse pubblico, in base a poteri che esorbitano quelli risultanti da norme applicabili a privati.
In alcune sentenze la Corte, pur negando, in principio, l’ammissibilità di un effetto diretto orizzontale, ha finito in pratica per raggiungere un risultato analogo (es: sentenza Unilever
del 2000: distingue l’ipotesi in cui l’effetto diretto di una direttiva comporta la sostituzione della direttiva alla normativa interna contrastante dall’ipotesi in cui avvenga mera
eliminazione della normativa interna in quest’ultimo caso non varrebbero i limiti orizzontali).
Esse producono effetti diretti: crea in capo ai singoli diritti esercitabili ed invocabili in giudizio davanti ai giudici nazionali. L’efficacia diretta si ricollegherebbe (come risulta dalla
sentenza van Duyn 1974):
- All’obbligatorietà della direttiva
- E dalla possibilità che i giudici nazionali chiedano alla Corte di pronunciarsi sulla validità e sull’interpretazione di tutti gli atti dell’Unione, direttiva compresa ciò presuppone che possa
essere fatta valere davanti ai giudici.
La Corte di Giustizia rileva un duplice fondamento normativo di tale efficacia:

• Costituisce una forma di tutela per i singoli.


• Rappresenta una sanzione per lo Stato inadempiente: per questo l’efficacia diretta non è invocabile nei rapporti orizzontali i privati non sono destinatari o inadempienti (sentenza
Marshall del 1986).

L’obbligo di interpretazione conforme: I giudici nazionali, in base all’obbligo di leale cooperazione per tutti gli organi degli Stati membri, devono interpretare il diritto interno in maniera
conforme all’obbligo prescritto dalla direttiva (secondo la giurisprudenza, sussiste solo a partire dalla scadenza del termine di attuazione della direttiva, rappresentando anch’essa un
rimedio verso la mancata o inesatta attuazione). NB: essa può operare entro una forzatura del diritto interno, per conformarlo in via interpretativa alla direttiva inattuata, col limite di
una insanabile contraddizione.
L’obbligo acquista notevole rilevanza pratica quando la direttiva sia inidonea a produrre effetti diretti o non sia comunque invocabile riguardo ai rapporti tra privati.

12. LE DECISIONI

Si tratta (cumulativamente) di un atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari, è obbligatorio solo nei confronti di questi; prima del Trattato di Lisbona, una
decisione era necessariamente diretta ad uno o più specifici destinatari. A partire dal Trattato di Lisbona, dunque, si distinguono:
• decisioni rivolte a destinatari specifici, i quali possono essere:
- Stati membri (eccezionalmente, tutti): in principio, dato il suo carattere tendenzialmente completo, deve presumersi che sia direttamente applicabile nell’interno dello Stato
destinatario.
- Persone fisiche o giuridiche (assumono caratteri affini ad un provvedimento amministrativo e, se comportano sanzioni pecuniarie, hanno efficacia di titolo esecutivo): sono
applicabili senza atti statali. • decisioni non rivolte a destinatari specifici: i primi commenti al Trattato di Lisbona comprendono vari tipi di decisioni in questa categoria:
- Decisioni che hanno ad oggetto la composizione di istituzioni o organi (sono atti organizzativi).

- Decisioni del Consiglio che autorizza l’avvio ai negoziati per la conclusione di un accordo dell’Unione (l’effetto obbligatorio è ricollegabile alla conclusione dell’accordo con la
controparte).
- Decisioni in materia di PESC (l’efficacia obbligatoria risulta dalle specifiche disposizioni che le contemplano).
Non sembra dunque appropriato ricondurre le predette categorie alla nozione di “atto obbligatorio in tutti i suoi elementi” ex Art. 288 TFUE.
- Decisioni sostanzialmente normative di portata generale (sono quelle che più corrispondono alla nozione ex. Art. 288 TUE); resta la difficoltà di trovare un carattere idoneo a
distinguere questo tipo di decisione generale dai regolamenti.

Come per le direttive (stessi argomenti) anche per le decisioni la Corte di giustizia ha affermato la possibilità che producano effetti diretti, cioè siano invocabili dai singoli,
eventualmente anche dinnanzi all’autorità giudiziaria. L’autore ritiene le decisioni invocabili sia nei rapporti verticali che orizzontali, come riflesso del contenuto tendenzialmente self-
executing e completo delle stesse; la Corte di Giustizia sembra a favore dell’invocabilità nei soli rapporti verticali nella sentenza Carp del 2007: si fonda sull’osservazione che la
decisione era obbligatoria nei soli confronti degli Stati destinatari a conclusioni diverse si potrebbe giungere relativamente a decisioni di portata generale che non designino i
destinatari e abbiano portata generale (ai sensi della riformulazione dell’Art. 288, comma 4).

13. LE RACCOMANDAZIONI E I PARERI

L’Art. 288, comma 5, TFUE si limita ad affermare che sono atti non vincolanti.
1) La raccomandazione è una manifestazione di volontà con cui chi la emana chiede al destinatario, seppur in maniera esortativa e non vincolante, di tenere la condotta richiesta;
essa fa parte del diritto dell’Unione e ricade nella competenza pregiudiziale della Corte di Giustizia.

• La competenza ad adottarla spetta alla Commissione e al Consiglio in via generale, alla BCE e ad altre istituzioni e organi in casi specifici; tuttavia è diffusa l’opinione per cui tutte le
istituzioni avrebbero competenza generale ad adottare raccomandazioni.
• I destinatari possono essere istituzioni, Stati membri, persone fisiche o giuridiche.
• Effetti giuridici:
- Sono quelli espressamente previsti dalle disposizioni dei Trattati.
- La Corte di Giustizia ha dichiarato che producono l’effetto di obbligare i giudici nazionali a prenderle in considerazione (per interpretare norme vincolanti, dell’Unione o interne, alle
quali siano collegate) nella decisione delle cause ad essi sottoposte.
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- Producono l’effetto giuridico “di liceità”: la condotta conforme del destinatario deve presumersi lecita nell’ambito dell’Unione.
2) Il parere è una manifestazione di giudizio, un consiglio (senza l’intento di sollecitare alcun comportamento) in una data materia o verso specifici destinatari; è dubbio che possano
rientrare nella categoria i pareri interorganici. Nonostante l’assenza di obbligatorietà, talora specifiche disposizioni dei trattati prevedono conseguenze giuridiche in caso di
inosservanza.
NB: è possibile che sotto un “parere” si celi una decisione, idonea ad incidere sulla sfera giuridica del destinatario ciò comporta l’assoggettamento di questo ai requisiti di validità ed
efficacia delle decisioni.

14. GLI ATTI ATIPICI

Sono gli atti adottabili dall’Unione diversi da quelli previsti all’Art. 288 TFUE: si tratta di un’estrema varietà di figure, non sempre provviste di effetti giuridici, e rappresentano un
elemento di incertezza giuridica, che può anche pregiudicare la tutela giudiziaria dei singoli. Sono raggruppabili in 3 categorie:
1. atti espressamente previsti dai Trattati con la medesima denominazione di un atto tipico ex. Art 288 TFUE, ma caratteri giuridici differenti ; es:
- Regolamenti interni alle varie istituzioni e organi.
- Direttive impartite dal Consiglio al negoziatore in vista della conclusione di accordi internazionali. - decisioni (che non specificano i destinatari) non di portata generale
aventi contenuto normativo. - atti per i quali il termine decisione è usato in senso equivalente a risoluzione, deliberazione, e il cui contenuto non è obbligatorio in tutti i
suoi elementi.
2. atti espressamente previsti dai Trattati con diversa denominazione e caratteri rispetto agli atti tipici ex art. 288 TFUE ; es:
- Risoluzioni operative: le istituzioni, adottandoli regolano la propria attività in vari settori (es: programmi pluriennali di cooperazione allo sviluppo, misure di incentivazione
agli Stati nel settore dell’istruzione, sanità pubblica, ecc.).
- accordi interistituzionali (talvolta detti codici di condotta, scambi di lettere, dichiarazioni comuni) tra PE, Commissione e Consiglio (o anche solo tra alcune istituzioni o
organi dell’UE); essi sono adottati, ex Art. 13, paragrafo 2, TUE “nelle relazioni tra le tre istituzioni politiche, quando sia necessario nel quadro del dovere di leale cooperazione
agevolare l’applicazione - ma non modificare o integrare - delle disposizioni dei Trattati (a cui gli accordi sono subordinati)” sotto il profilo degli effetti giuridici: nella prassi sono
considerate “mere intese politiche”, da qualcuno “soft law” (non vincolanti); sembra che tali accordi siano suscettibili di produrre effetti obbligatori quando ciò corrisponda alla volontà
delle istituzioni che hanno concluso l’accordo, basandosi sul principio di leale collaborazione ricordiamo anche l’Art. 295 TFUE, secondo cui gli accordi interistituzionali possono
assumere carattere vincolante.
3. atti nati dalla prassi (privi di fondamento nei Trattati): per quanto riguarda gli atti a rilevanza esterna, ovvero diretti verso soggetti diversi dalle istituzioni europee:
• Le risoluzioni emesse in varie materie dalle istituzioni: hanno un rilievo politico, talvolta anche giuridico (es: le decisioni con cui il Consiglio autorizza gli Stati membri a
ratificare nell’interesse dell’UE convenzioni internazionali, aperte alla ratifica dei soli Stati ma rientranti nella competenza dell’UE).
• Libri verdi, libri bianchi, lettere, conclusioni, comunicazioni della Commissione – alcune comunicazioni tendono ad assumere una funzione interpretativa autorevole, o
addirittura un ruolo normativo.
La precisa definizione degli eventuali effetti giuridici degli atti atipici della prassi spetta al giudice europeo, che assegna valore preminente ai caratteri sostanziali dell’atto a prescindere
dalla sua determinazione. Il riferimento all’idoneità dell’atto a produrre effetti giuridici consente di impugnarlo, quale che sia la sua forma, natura o denominazione.

15. GLI ATTI IN MATERIA DI POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE (PESC)

L’eliminazione della struttura in pilastri dell’Unione, effettuata dal Trattato di Lisbona, non ha fatto venir meno la peculiarità dell’azione dell’Unione in materia di PESC, che si riflette
anche sui tipi di atti che le istituzioni possono adottare. Tali atti non possono essere legislativi né avere efficacia diretta verso i singoli, ma ciò non esclude la loro obbligatorietà nei
confronti degli Stati membri o delle istituzioni dell’UE.
Ai sensi dell’Art. 25 TUE, l’Unione conduce la PESC:
1) definendo gli orientamenti generali. Al vertice degli atti dell’Unione in materia di PESC stanno le determinazioni del Consiglio europeo (individua interessi strategici, fissa gli
obiettivi e definisce gli orientamenti generali dell’Unione in materia, adottando le decisioni necessarie) che possono riguardare i rapporti dell’Unione con un Paese/regione o un tema
particolare (es: terrorismo, pirateria). 2) adottando le decisioni che definiscono:

• Le azioni che l’Unione deve intraprendere: decisioni adottate per organizzare interventi operativi, es: operazioni di disarmo, umanitarie e di soccorso, ecc.
• Le posizioni che l’Unione deve assumere: su questioni di natura geografica o tematica; sono frequentemente adottate a seguito di analoghe decisioni del Consiglio di sicurezza ONU.
• Le modalità di attuazione delle decisioni su azioni e posizioni suddette (e subordinate a queste). Subordinate alle decisioni del CE, vi sono le decisioni del Consiglio, che prende le
decisioni per la definizione e l’attuazione della PESC.
3) rafforzando la cooperazione sistematica tra gli Stati membri per la conduzione della loro politica Ai fini del coordinamento tra atti emanati nel quadro PESC ed atti ordinari:

• l’Art. 215 TFUE dispone che quando il Consiglio abbia deciso, in base alle disposizioni PESC, l’interruzione o riduzione totale o parziale delle relazioni economiche e
finanziarie con uno o più Paesi terzi, lo stesso Consiglio (con specifica procedura) adotta le misure necessarie (in forma di regolamenti intesi come atti tipici).
• Lo stesso articolo prevede la possibilità di misure restrittive verso persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali (es: congelamento delle risorse finanziarie per
individui sospettati di terrorismo), purché nel rispetto di specifiche garanzie.
LE COMPETENZE GIUDIZIARIE

1. PREMESSA

La Corte di giustizia dell’Unione europea, ex Art. 19 TUE “assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione ed applicazione dei Trattati”; essa risulta incompetente:
• Ex Art. 275 TFUE: per quanto riguarda le disposizioni relative alla PESC ed atti adottati in base a queste; tuttavia: è competente a controllare il rispetto, da parte delle
istituzioni dell’Unione, delle competenze generali dell’Unione (può annullare un atto emanato ai sensi di una disposizione di PESC in una materia nella quale si sarebbe dovuto adottare
un atto in forza delle disposizioni generali dei Trattati)
Gli atti in materia di PESC che stabiliscono misure restrittive (es: congelamento di beni, risorse economiche, depositi bancari) a carico di privati sono soggetti al controllo di
legittimità (con potenziale annullamento) che la Corte di giustizia esercita sugli atti dell’Unione ex Art. 263 TFUE.
Inoltre, la Corte di giustizia si è ritenuta competente ad interpretare ed applicare l’Art. 218 TFUE, articolo di portata generale che regola la decisione del Consiglio di firmare e
concludere gli Accordi dell’Unione (anche quelli concernenti la PESC).
• Ex Art. 276 TFUE: ad esaminare la validità o proporzionalità di operazioni condotte dalla polizia o da altri servizi incaricati dell’applicazione della legge di uno Stato
membro o l’esercizio delle responsabilità incombenti agli Stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna si tratta di materie attinenti ad
interessi essenziali di ciascuno Stato membro e riservate alla sua competenza esclusiva.

2. IL RIPARTO DI COMPETENZE TRA LA CORTE DI GIUSTIZIA E IL TRIBUNALE

Primo grado di giurisdizione


Il tribunale (Art. 256 TFUE, statuto della Corte di giustizia). È competente a conoscere in primo grado:
• dei ricorsi di cui agli articoli:

- 263: competenza di annullamento di atti dell’Unione. - 265 ricorso in carenza.


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- 268 azione di risarcimento dei danni contro l’Unione.

- 270 controversie tra l’Unione e i suoi agenti.


- 272 competenza attribuita in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o privato stipulato dall’Unione o per suo conto.

... ad eccezione di quelli:


1. Attribuiti a un tribunale specializzato istituito in applicazione dell'Art. 257 (attualmente esiste solo il
Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea, istituito con la decisione n. 2004/752 del Consiglio). Art. 257 TFUE: Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando
secondo la procedura legislativa ordinaria, possono istituire tribunali specializzati affiancati al Tribunale, e incaricati di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi proposti in
materie specifiche. Il Parlamento europeo e il Consiglio deliberano mediante regolamenti su proposta della Commissione e previa consultazione della Corte di giustizia o su richiesta
della Corte di giustizia e previa consultazione della Commissione. Il regolamento sull'istituzione di un tribunale specializzato stabilisce le regole relative alla composizione di tale
tribunale e precisa la portata delle competenze ad esso conferite.
2. Che lo statuto della Corte di giustizia riserva alla medesima (Art. 51 statuto).
In base a quanto emerge dall’Art. 51 dello Statuto, la ripartizione di competenze tra Tribunale e Corte di Giustizia si basa:
- In parte sull’oggetto del ricorso.
- Per il resto, in materia di ricorsi di annullamento e in carenza, si fonda su elementi soggettivi, ed in particolare sulla circostanza che il ricorrente sia una persona fisica o giuridica
(nel qual caso è sempre competente il Tribunale), oppure un’istituzione (con competenza esclusiva della Corte), oppure uno Stato membro (di regola la competenza è della Corte;
è del Tribunale se diretti contro la Commissione o contro il Consiglio nei casi contemplati dallo stesso statuto).
• rientranti in altre categorie assegnate alla sua competenza dallo Statuto della Corte di giustizia. Questioni pregiudiziali: Il Tribunale è competente a conoscere delle questioni
pregiudiziali, sottoposte ai sensi dell'articolo 267, in materie specifiche determinate dallo statuto. Ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe
compromettere l'unità o la coerenza del diritto dell'Unione, può rinviare la causa dinanzi alla Corte di giustizia affinché si pronunci.

3. LA “LITISPEDENZA TRA LA CORTE DI GIUSTIZIA E IL TRIBUNALE E L’IMPUGNAZIONE DELLE SENTENZE DI TALE TRIBUNALE

Secondo grado di giurisdizione:


1. Le decisioni emesse dai Tribunali specializzati possono essere impugnate davanti al Tribunale per i soli motivi di diritto o, qualora il regolamento sull'istituzione del
tribunale specializzato lo preveda, anche per motivi di fatto.
2. Le decisioni emesse dal Tribunale ai sensi del presente paragrafo possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia per i soli motivi di diritto e alle
condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto.
• Motivi di diritto: La sentenza di primo grado deve risultare viziata: per incompetenza del Tribunale, vizi procedurali recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente,
nonché violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale.
Non possono essere sollevati motivi nuovi rispetto al procedimento di primo grado, tali da ampliare la portata della controversia decisa dal tribunale.
Se il vizio di diritto risulti ininfluente ai fini del dispositivo della sentenza, il ricorso è respinto.
Il giudizio sul fatto è precluso a meno che l’accertamento dei fatti o la valutazione delle prove in primo grado risultino palesemente erronei, in particolare nel caso di snaturamento
dei fatti (la valutazione dei mezzi di prova disponibili risulta evidentemente inesatta).
• Termini: Le sentenze del Tribunale sono impugnabili da qualsiasi parte parzialmente o totalmente soccombente (ed anche dagli Stati membri ed istituzioni dell’Unione, che
pur non siano intervenuti in primo grado, a presidio dell’interesse oggettivo al rispetto della legalità) entro 2 mesi dalla notifica della decisione.

• Esito: Se il ricorso è accolto, la Corte annulla la decisione del Tribunale e rinvia la causa ad esso (che deve conformarsi ai punti di diritto enunciati dalla Corte); o giudica
nel merito, se i fatti siano stati sufficientemente accertati nel giudizio di primo grado.

Unico grado di giurisdizione: Le altre competenze giudiziarie non menzionate dall’Art. 256 (o comunque non riservate espressamente dal diritto dell’Unione ai 2 Tribunali)
ricadono nella competenza della Corte di giustizia, che si pronuncia in unico grado.

Riesame: Ove sussistano gravi rischi che l'unità o la coerenza del diritto dell'Unione siano compromesse, alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto (su proposta del
primo avvocato generale) possono essere oggetto di riesame da parte della Corte di giustizia, le decisioni emesse dal Tribunale: • su ricorso contro decisioni dei Tribunali
specializzati.

• Su questioni pregiudiziali.
Revocazione: Le sentenze di primo grado passate in giudicato e le sentenze della Corte di giustizia sono soggette a revocazione in seguito alla scoperta di un fatto avente
influenza decisiva e che, prima della pronuncia della sentenza, era ignoto alla Corte e alla parte che chiede la revocazione.

La Corte è inoltre competente ad interpretare le sentenze europee.

Litispendenza: Qualora la Corte e il Tribunale siano investiti di cause che abbiano lo stesso oggetto (ma proposte dai diversi ricorrenti, fondando due diverse competenze),
sollevino lo stesso problema interpretativo o mettano in questione la validità dello stesso atto possono configurarsi diverse soluzioni, rimesse al prudente apprezzamento dei
giudici:

• Uno dei 2 giudici può sospendere il procedimento fino alla pronuncia dell’altro (è garantito il doppio grado di giurisdizione).
• Quando si tratti di ricorsi di annullamento, il Tribunale può declinare la propria competenza a favore della Corte, affinché questa statuisca sui ricorsi (stessa cosa deve
avvenire quando uno Stato membro e un’istituzione impugnino lo stesso atto).
Le competenze del Tribunale e della Corte di Giustizia (in primo e secondo grado) sono previste talvolta anche da atti di diritto derivato.
Le numerose competenze conferite alla Corte e al Tribunale hanno carattere tassativo (Art. 274 TFUE: fatte salve le competenze attribuite dai Trattati alla Corte di giustizia
dell’Unione europea, le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali): la sussistenza della competenza
delle giurisdizioni nazionali dipenderà dal diritto interno di ciascuno Stato.
L’Unione non gode di immunità dalla giurisdizione degli Stati membri: è suscettibile di vedersi proporre un’azione dinanzi al giudice nazionale per inadempimento contrattuale; per
procedere all’esecuzione forzata contro l’UE è invece necessaria l’autorizzazione della Corte di giustizia.

4. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE NEI CONFRONTI DEGLI STATI MEMBRI

Rientra nella competenza esclusiva della Corte di giustizia (giudica in unico grado) ed è regolata dagli Artt. 258 - 260 TFUE. Essa è diretta ad accertare la violazione, da parte di
uno Stato membro, degli obblighi previsti dai Trattati e da ogni altra norma rientrante nel diritto dell’Unione (compresi atti di diritto derivato ed accordi conclusi dall’Unione, compresi
gli accordi misti). La condotta:
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- può essere di carattere commissivo (es: prassi amministrativa o atto contrario agli obblighi previsti dal diritto dell’Unione) o omissivo (es: mancata attuazione di una direttiva
entro il termine stabilito). - può provenire (allo Stato, unitariamente considerato, è imputata la responsabilità, secondo una concezione giuridica tipicamente internazionalistica):
• Da organi legislativi, amministrativi, giudiziari dello Stato.
• Da ogni articolazione interna dello Stato, territoriale o meno.
• Da individui: in tal caso, lo Stato può incorrere in responsabilità per non aver adottato adeguate misure preventive e repressive volte a contrastare la condotta dei privati diretta ad
impedire l’esercizio di diritti derivanti dai Trattati.
In principio, lo Stato accusato non può invocare, per giustificare il proprio inadempimento, motivi derivanti dal proprio ordinamento, quali prassi, ripartizioni di competenze, eventi
politici.
Presenta alcune varianti a seconda che sia promossa dalla Commissione o da uno Stato membro; in alcune specifiche ipotesi, il potere di iniziativa è attribuito a istituzioni o organi
diversi dalla Commissione, es: Consiglio, organi della BCE.
NB: Esistono alcune specifiche ipotesi in cui non è contemplato lo svolgimento della fase precontenziosa, ed è possibile per lo Stato o la Commissione adire direttamente adire la Corte
di giustizia.

5. Segue: LE FASI DI TALE PROCEDURA (Art. 258 TFUE)

Si distinguono in genere due fasi (la seconda, eventuale):

1) FASE PRECONTENZIOSA (O AMMINISTRATIVA): ha lo scopo di consentire allo Stato di difendersi e favorire uno spontaneo adempimento degli obblighi di quest’ultimo.
Quando la Commissione reputi sussistente una violazione degli obblighi imposti dal Diritto dell’Unione (in concreto avverrà in base a denunce o esposti provenienti da vari soggetti, tra
cui privati), in genere dopo aver stabilito contatti informali con lo Stato in questione:
1. Invia allo Stato una lettera di messa in mora (o di diffida, di intimazione, di addebito) con la quale:

• Contesta a quest’ultimo la violazione, indicando gli elementi di fatto e diritto che ne ritiene alla base (è sufficiente un primo e succinto riassunto degli addebiti, purché
sufficientemente preciso).
• Ed invita lo Stato a comunicarle le proprie osservazioni (con eventuali giustificazioni della propria condotta) entro un certo termine (ragionevole, in base alla particolarità
del caso).
L’eventuale autore di una denuncia non ha diritto a che la Commissione assuma iniziative (pur se è tenuta ad informarlo per iscritto sulla decisione presa).
NB: ove il ricorso eventualmente presentato alla Corte di Giustizia contenga addebiti non già contestati nella lettera (il cui contenuto non è modificabile dagli atti successivi), risulta
irricevibile.

2. Qualora lo Stato non presenti, o presenti insufficienti osservazioni, la commissione emette un parere motivato in cui: precisa in maniera rigida e formale gli addebiti
contestati, gli elementi di fatto e diritto implicanti l’infrazione, le norme violate ed assegna allo Stato un termine (ragionevole, in base alla particolarità del caso) per conformarsi al
parere.

3. Scaduto inutilmente il termine per adeguarsi al parere, la Commissione può adire la Corte di giustizia: essa gode di un potere largamente discrezionale nello stabilire se
e quando adire la Corte, e le motivazioni della scelta sono sottratte a qualsiasi sindacato giurisdizionale (es: potrebbe rinunciarvi per ragioni lato sensu politiche).

2) FASE CONTENZIOSA (O GIURISDIZIONALE): qualora la Commissione adisca la Corte, il processo deve necessariamente concludersi col giudizio sull’inadempimento dello
Stato, senza che rilevino un adempimento tardivo né il riconoscimento dell’inadempimento da parte dello Stato (salvo il caso di rinuncia all’azione della Commissione) la sentenza, di
fronte al ritardo nell’adempiere un obbligo, infatti, può avere pratica rilevanza come fondamento della responsabilità eventualmente incombente sullo Stato nei confronti di altri Stati
membri, dell’Unione, o dei singoli.
• In attesa della sentenza, la Corte può emanare provvedimenti provvisori (es: può prescrivere allo Stato di sospendere l’applicazione di una legge o prassi).
6. Segue: I RICORSI PROMOSSI DA STATI MEMBRI (Art. 259 TFUE)

Si ricollega all’Art. 344 TFUE, che configura come esclusiva la competenza della Corte di Giustizia nelle controversie tra Stati membri relative all’applicazione o interpretazione
dei Trattati. Si distinguono anche qui in genere due fasi (la seconda, eventuale):

1) FASE PRECONTENZIOSA: Uno Stato membro che reputi che un altro Stato membro abbia mancato ad uno degli obblighi a lui incombenti in virtù del diritto dell’Unione (NB: non
è necessario uno specifico interesse ad agire, se non l’interesse obiettivo al rispetto del diritto dell’Unione):

1. Ne informa la Commissione.
2. Gli Stati vengono posti in condizione di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali. 3. La Commissione emette un parere motivato: se non viene emesso entro
3 mesi dalla domanda - e, comunque, anche se il parere sia favorevole al convenuto - il ricorrente può comunque adire la Corte. L’esperimento della fase precontenziosa, anche
qui, è condizione di ricevibilità del ricorso alla Corte; tuttavia il ricorso è proponibile dopo la scadenza del termine di 3 mesi per l’emissione del parere da parte della Commissione
e anche qualora il parere emesso sia favorevole allo Stato convenuto ed esprima il convincimento della Commissione circa l’inesistenza della violazione.

7. Segue: LA SENTENZA DELLA CORTE E LA SUA ESECUZIONE

2) FASE GIURISDIZIONALE: Qualora accolga il ricorso, la Corte emette una sentenza dichiarativa dell’inadempimento sullo Stato membro (su tutti i suoi organi) grava l’obbligo di
eseguirla adottando al più presto i provvedimenti necessari a tal fine, es: abrogare una normativa esistente, recepire una direttiva (Art. 260 TFUE); la norma non stabilisce un
termine per l’adozione dei provvedimenti. Qualora la sentenza sia rimasta ineseguita:
1. La Commissione, dopo aver posto lo Stato in condizione di presentare nuove osservazioni, può adire la Corte (precisando l’importo della somma da versare che consideri
adeguato alle circostanze).

2. La Corte, qualora riconosca che lo Stato non si è conformato alla sentenza, può emettere sentenza di condanna al pagamento di una somma di denaro da versare
all’Unione quale sanzione per l’inesecuzione (può consistere in una somma forfetaria e/o in una penalità).
La determinazione della sanzione si fonda sulla gravità della sanzione, la sua durata e la necessitò di assicurare l’effetto dissuasivo per evitare recidive (avendo dunque riguardo alla
capacità finanziaria dello Stato inadempiente.

• La somma forfetaria consiste in una somma determinata quale sanzione della continuazione dell’inadempimento tra la prima sentenza e la seconda, per mancata
esecuzione della prima.
• La penalità consiste in una somma da pagare ogni giorno (o diverso periodo) a partire dalla seconda sentenza (è una penalità di mora: l’ammontare dipende dal ritardo
dello Stato nell’esecuzione a partire dalla seconda sentenza).
Questa disciplina per l’inesecuzione è stata introdotta dal Trattato di Maastricht (e poi modificata). Anteriormente veniva utilizzato il meccanismo della “doppia condanna”, non
assistito, comunque, da mezzi sanzionatori di pressione: di fronte all’inesecuzione di una sentenza si apriva un nuovo procedimento di infrazione, potenzialmente all’infinito.
Un procedimento analogo può essere instaurato dalla Commissione, senza bisogno di una precedente sentenza dichiarativa della violazione, qualora ritenga che uno Stato membro
non abbia adempiuto all’obbligo di comunicare le misure attuative di una direttiva adottata con procedura legislativa : nel caso, la condanna deve restare entro i limiti dell’importo
stabilito dalla Commissione; i criteri relativi alla sanzione sono analoghi a quelli previsti per l’inadempimento di una sentenza ed è possibile applicare congiuntamente il pagamento sia
di una somma forfettaria che di una penalità.
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8. LA RESPONSABILITÀ DELLO STATO PER I DANNI DERIVANTI DA VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI PREVISTI DAL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

L’obbligo risarcitorio non è espressamente previsto da alcuna disposizione dei Trattati, ma è una creazione giurisprudenziale della Corte di giustizia; esso è stato enunciato per la
prima volta nella sentenza 19 novembre 1991, cause Francovich e Bonifaci. L’obbligo viene ricondotto dalla Corte:

• All’esigenza di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione e la tutela dei diritti da esso riconosciuti.
• All’obbligo di cooperazione dello Stato, compresi i giudici nazionali, per garantire che siano eliminate le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione, riparando il danno
derivante da tale violazione.
• all’Art. 340 TFUE, il quale stabilisce l’obbligo dell’Unione di risarcire i danni da essa arrecati e rinvia, in proposito, ai principi generali degli Stati membri il principio della
responsabilità extracontrattuale dell’Unione sarebbe enunciazione del principio generale del diritto dell’Unione in forza del quale “un’azione o un’omissione illegittima comporta
l’obbligo di riparazione del danno arrecato” ed evidenzia l’obbligo, per le pubbliche autorità, di risarcire i danni recati nell’esercizio delle proprie funzioni (dunque alla responsabilità
da illecito dello Stato sono applicabili i principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di responsabilità extracontrattuale dell’Unione).

La violazione di obblighi previsti dal diritto dell’Unione determina, inoltre, l’obbligo dello Stato inadempiente a risarcire i danni che il singolo abbia subito a causa della violazione,
qualora siano presenti determinate condizioni, che sono essenzialmente tre: 1. La norma giuridica violata dev’essere preordinata a conferire diritti ai singoli (può avere o meno effetti
diretti).
2. Deve trattarsi di una violazione grave e manifesta del diritto dell’UE (può derivare anche da una violazione compiuta dai giudici di ultimo grado).
3. Deve sussistere un nesso di causalità diretto tra condotta illecita dello Stato e danno ai soggetti lesi. Competente a decidere sulla domanda è il giudice nazionale, che
può essere adito anche se la violazione non sia stata precedentemente accertata dalla Corte di giustizia: egli può constatare la violazione e condannare il proprio governo al
risarcimento, salva l’eventualità di un rinvio alla Corte di giustizia ex Art.
267 TFUE. Il giudice interno sarà dunque tenuto ad applicare:
• La disciplina europea (essenzialmente di origine giurisprudenziale) in materia (NB: i principi di diritto dell’Unione prevalgono su eventuali principi statali difformi).
• La disciplina nazionale di carattere processuale e sostanziale (nei limiti in cui la materia non sia già regolata a livello europeo), la quale è subordinata al rispetto di due
principi derivanti dal diritto dell’Unione, i quali valgono anche per la determinazione del danno risarcibile:
- Equivalenza: la disciplina in materia di risarcimento dei danni provocati da inadempimento dello Stato non può essere meno favorevole al danneggiato
rispetto a quella che, nel diritto statale in questione, riguarda reclami analoghi di natura interna.

- Effettività: la legislazione nazionale non può essere congegnata in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il
risarcimento dei danni. Danno risarcibile è il danno emergente ed il lucro cessante.

9. LA COMPETENZA SULLA LEGITTIMITA’ DEGLI ATTI DELL’UNIONE EUROPEA: GLI ATTI IMPUGNABILI

Rientra nella competenza sia del Tribunale che della Corte di giustizia ed è regolata agli Artt. 263-264
TFUE (si riferiscono alla sola Corte di giustizia, ma presuppongono la ripartizione di competenza col Tribunale). È finalizzata ad esercitare un controllo diretto (oggetto del processo è
l’impugnazione dell’atto) della legittimità dell’atto (immunità da vizi che ne comportano invalidità) al fine, eventualmente, di annullarlo. Sono impugnabili:
• atti legislativi
• Atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri.
• Atti del Consiglio europeo e del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici verso terzi (es: nomina del Presidente del Consiglio europeo, decisioni relative al
passaggio dalla votazione all’unanimità a quella a maggioranza qualificata).
• Atti degli organi ed organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici verso terzi. L’impugnabilità, dunque, presuppone che l’atto sia:
- Giuridicamente esistente.
- Imputabile all’Unione europea (è impugnabile anche un atto ibrido che costituisca simultaneamente una decisione del Consiglio e dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede
di Consiglio).
- Legislativo (adottato con la procedura legislativa ordinaria o speciale), o comunque produttivo di effetti giuridici obbligatori, anche se atipico (es: comunicazioni, codici di condotta,
linee direttrici della Commissione) = bisogna esaminare il tenore letterale dell’atto, il contesto in cui si inscrive, la sostanza dell’atto, le intenzioni del suo autore e la percezione da
parte dei soggetti interessati.
Dunque si tratta, di regola, di un atto definitivo (non atti preparatori di tali atti), salvo sia comunque di per sé produttivo di effetti giuridici Non sono impugnabili: gli atti di
un’istituzione che hanno una rilevanza interna sull’attività o sull’organizzazione stessa, gli atti meramente confermativi di atti precedenti, gli atti dell’UE che si limitano a prendere atto
di provvedimenti nazionali; la Corte non ha mancato di riconoscere l’impugnabilità di atti produttivi di effetti giuridici meramente di carattere “obiettivo”.
La competenza di annullamento si estende anche agli accordi internazionali dell’UE: l’annullamento riguarderà la decisione dell’istituzione europea a concludere l’accordo; in
seguito, occorrerà ricercare una soluzione amichevole con la controparte, eventualmente negoziando un nuovo accordo.
In materia di PESC (vedi incompetenze della CGUE) si ricorda che, in via eccezionale, sussiste la competenza della Corte di Giustizia ad annullare, per gli stessi motivi e alle stesse
condizioni previsti, in via generale, per gli atti dell’Unione: • atti dell’Unione per violazione dell’Art. 40 TUE (concernente i confini tra PESC e altre politiche dell’Unione).
• decisioni comportanti misure restrittive verso persone fisiche e giuridiche.

10. Segue: LA LEGITTIMAZIONE ALL’IMPUGNAZIONE

Si distinguono, in base all’Art. 263 TFUE:


1. Ricorrenti privilegiati: possono impugnare l’atto anche in difetto di un loro interesse ad agire, ma semplicemente in virtù di un interesse obiettivo al rispetto del diritto dell’Unione;
tali sono:
• Gli Stati membri (intesi proprio come Stati quali rappresentati dai rispettivi governi).
• Le 3 istituzioni politiche (Parlamento europeo, Consiglio, Commissione), es: uno Stato può impugnare una decisione destinata ad un altro Stato; la Commissione può impugnare
un atto del Consiglio per mancata consultazione del PE.
2. Ricorrenti non privilegiati: possono impugnare solo un atto che leda le proprie prerogative o i loro individuali interessi; tali sono:
• Corte dei conti, BCE, Comitato delle regioni possono impugnare atti che ledano le rispettive prerogative (es: regolamenti emanati dal Consiglio in materie riservate
alla competenza della BCE).
• Qualsiasi persona fisica o giuridica può impugnare: a) atti adottati nei propri confronti; b) atti che (pur non adottati nei loro confronti) la riguardino direttamente e
individualmente; c) atti regolamentari che la riguardino direttamente e non comportino alcuna misura d’esecuzione (ove sia richiesto un atto di esecuzione, a livello interno o
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dell’Unione, l’azione giudiziaria sarà esperibile verso l’atto di esecuzione, davanti alla CG o al giudice interno). Tra le persone giuridiche di diritto pubblico sono comprese Regioni
(possono impugnare un atto relativo a loro autonome competenze), comuni o altri enti locali. Ipotesi sub a): un esempio è offerto dalle decisioni della Commissione rivolte ad
imprese relative al rispetto delle regole sulla concorrenza.
Ipotesi sub b): • per atto che riguardi una persona direttamente si intende un atto che produca un effetto diretto e pregiudizievole sulla posizione giuridica del singolo (il pregiudizio
dev’essere il risultato dell’atto, senza che il rapporto di causalità sia interrotto da altri fattori, come la discrezionalità nell’attuazione dell’atto). Dunque:
- In linea di principio, un regolamento soddisferà questo requisito.
- Nella misura in cui un regolamento, eccezionalmente, o altro atto di portata generale (es: direttiva), richieda atti di esecuzione, il requisito sarà soddisfatto solo se non vi sia a tal
fine alcun margine di discrezionalità.
• per atto che riguardi una persona individualmente si intende un atto applicabile al ricorrente in ragione di una sua specifica qualità soggettiva, o per una situazione oggettiva in
cui egli si trovi, che siano in grado di differenziarlo da chiunque altro al quale l’atto pure sia applicabile (es: regolamento che menzioni nominativamente alcune persone – es: per la
lotta al terrorismo – o che sia stato adottato tenendo conto specificamente della situazione del ricorrente).

- l’ipotesi comprende anche decisioni prese nei confronti di altre persone (Stati o altri singoli), es: decisioni della Commissione rivolte a Stati in materia di concorrenza o aiuti pubblici
alle imprese la decisione della prima di dichiarare incompatibile con il mercato comune un aiuto, sebbene rivolta formalmente allo Stato che intenda istituirlo, è impugnabile da
parte del beneficiario; in giurisprudenza vi è persino un esempio di decisione adottata contro uno Stato terzo, considerata impugnabile da un privato (=un ricorso della società
svedese Fiskano per l’annullamento di una lettera della Commissione alla Svezia, che informava quest’ultima di una sanzione adottata dalla Commissione, con cui veniva sospesa la
concessione di licenze di pesca a una loro nave).

- È esclusa la legittimazione di associazioni rappresentative di interessi generali o diffusi.


- È esclusa l’impugnabilità di regolamenti da parte di persone che pure siano determinabili esattamente come soggetti ai quali il regolamento è applicabile.
Ipotesi sub c): Per atto regolamentare deve intendersi un atto generale non legislativo (non si identifica col regolamento ex Art. 288, 2° comma, TFUE).

11. Segue: IL TERMINE DI IMPUGNAZIONE

È di 2 mesi, a decorrere:
• Dalla notifica o pubblicazione (anche se la conoscenza dell’atto è precedente).
• Solo in mancanza di notifica o pubblicazione, dall’effettiva conoscenza dell’atto.
Termini aggiuntivi sono previsti in ragione della distanza del ricorrente.
La decadenza dal diritto di impugnazione non può essere eccepita ove il ricorrente provi l’esistenza di un caso fortuito o forza maggiore.
La scadenza del termine, rilevabile d’ufficio dal giudice: – rende il ricorso irricevibile. – assicura la definitività dell’atto e l’impossibilità di contestarne la
legittimità davanti ai giudici nazionali.

12. Segue: I MOTIVI DI IMPUGNAZIONE

Vi sono motivi riferiti alla legittimità dell’atto (conformità alle norme che ne disciplinano la formazione), ove il controllo della Corte non si estende al merito, ossia alla sua
opportunità e contenuto. Tali consistono, ex Art. 263 TFUE:
1. nell’incompetenza: consiste nell’assenza del potere di emanare l’atto:

• Può essere assoluta - riferita all’intera Unione - o relativa alla singola istituzione/organo.
• Può riguardare la materia, il tempo di emanazione o vigore, il luogo di efficacia.
2. nella violazione delle forme sostanziali: consiste nella violazione delle regole giuridiche concernenti il procedimento di adozione dell’atto (comprensive di quelle sulla pubblicità e
sulla entrata in vigore), es: la mancata consultazione di un’istituzione/organo dell’UE.
• deve trattarsi di una violazione di adeguata gravità: cioè che, tramite la forma, finisca per colpire principi sostanziali (certezza del diritto, rapporto tra le varie istituzioni, equilibrio
interistituzionale, principi democratici).
Questi primi 2 sono vizi di ordine pubblico, rilevabili anche d’ufficio dal giudice.
3. nella violazione dei Trattati o qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione: consiste nella violazione delle norme e i principi dei Trattati istitutivi (compresa la
Carta di Nizza), delle altre fonti del diritto dell’Unione assimilabili (trattati di adesione, principi generali di diritto dell’Unione), di fonti gerarchicamente sovraordinate al diritto derivato
(norme di diritto internazionale generale ed accordi internazionali conclusi dall’Unione), e in generale nella violazione, da parte di un atto, di un altro al quale sia gerarchicamente
subordinato (es: un atto non legislativo di portata generale, adottato dalla
Commissione in base a una delega disposta in un atto legislativo, che sia in contrasto con la disciplina degli elementi essenziali contenuta nell’atto di delega).
4. Nello sviamento di potere: si configura quando l’organo ha il potere di emanare l’atto, ma quest’ultimo è adottato per un fine diverso da quello in vista del quale il potere è
attribuito (es: l’Unione trasferisce un dipendente non per un interesse del servizio, ma per fini sanzionatori).
• una variante è rappresentata dallo sviamento di procedura, che si presenta ove una procedura sia utilizzata per uno scopo diverso da quello per il quale è stata istituita.
Questi secondi 2 possono essere esaminati solo su richiesta del ricorrente.

Ex. Art. 261 TFUE, i regolamenti adottati congiuntamente da PE e Consiglio e dal Consiglio in virtù delle disposizioni dei Trattati possono attribuire alla Corte di Giustizia una
competenza anche di merito per quanto riguarda le sanzioni previste nei regolamenti stessi; qui la competenza è estesa al controllo circa l’opportunità e l’ammontare delle sanzioni
pecuniarie (la Corte può annullare le sanzioni e modificarne l’importo). Nella competenza di merito rientra anche quella sui ricorsi contro le decisioni delle Commissioni di ricorso
dell’Ufficio dell’UE per la proprietà intellettuale.
Il riferimento alla Corte di Giustizia è comprensivo del Tribunale (il ricorso ricade nella sua competenza).

13. Segue: LA SENTENZA DELLA CORTE

N.B: Art. 278 TFUE: Il ricorso non sospende l’esecuzione dell’atto impugnato, salvo lo ordini la Corte, quando reputi che le circostanze lo richiedano, tenendo conto della presumibile
fondatezza dei motivi del ricorso (fumus boni iuris) e dei motivi di urgenza dovuti al rischio di un grave e irreparabile pregiudizio per il ricorrente (periculum in mora).
Art. 279 TFUE: Durante il processo, la Corte può emettere provvedimenti provvisori.
Se il ricorso è fondato, viene emessa sentenza dichiarativa della nullità dell’atto, come se non fosse mai avvenuto (con efficacia ex tunc), in base all’Art. 264 TFUE.
La Corte, ove lo reputi necessario, può limitare nel tempo l’efficacia dell’annullamento (precisando gli effetti che devono considerarsi definitivi): questo, nella prassi: • si traduce
nell’efficacia ex nunc della sentenza (dal momento dell’emanazione, con salvezza degli effetti già prodotti dall’atto).
• oppure, in qualche caso (solitamente quando l’atto riguardi rapporti convenzionali con Stati terzi), nell’ ultrattività dell’atto annullato (l’effetto dell’annullamento è procrastinato al
momento dell’adozione di un nuovo atto sostitutivo).
Il passaggio in giudicato della sentenza:
- in caso di annullamento di un atto di portata generale (es: un regolamento), produce effetti erga omnes. - in caso di annullamento di un atto di portata particolare (es: decisioni
che stabiliscano il destinatario) non produce effetti verso terzi estranei al processo (l’annullamento è limitato allo specifico atto e alla persona del ricorrente).
L’annullamento può essere parziale solo quando siano impugnati elementi separabili dal resto dell’atto, e non sia modificato sostanzialmente il contenuto dell’atto (altrimenti
l’intervento della Corte sarebbe di tipo legislativo); altrimenti l’atto sarà impugnabile e annullabile solo in toto.
Art. 266 TFUE: L’istituzione, organo, l’organismo da cui emana l’atto annullato sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta, es: abrogazione di
atti connessi a quello annullato o ad esso conseguenti; adozione di un nuovo atto in sostituzione di quello annullato (quando l’emanazione di un atto in materia corrisponde ad un
dovere giuridico dell’istituzione). La pur corretta esecuzione della sentenza non pregiudica il diritto del ricorrente al risarcimento dei danni.
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14. L’ECCEZIONE D’INVALIDITÀ DEGLI ATTI DELL’UNIONE EUROPEA

Ex Art. 277 TFUE, nell’ambito di una controversia che metta in causa un atto di portata generale adottato da un’istituzione, organo o organismo dell’Unione, ciascuna parte può,
nonostante la scadenza del termine di impugnazione, valersi dei motivi di cui all’Art. 263, secondo comma, TFUE (concernenti l’illegittimità dell’atto) per invocare davanti alla Corte di
Giustizia dell’UE l’inapplicabilità dell’atto .
La possibilità di contestare un atto illegittimo anche oltre la scadenza del termine di impugnazione risulta utile, in particolare, per i singoli, i quali non sono in principio legittimati ad
impugnare atti legislativi di portata generale. Es:
• La parte eccepisce l’invalidità di un regolamento in sede di impugnazione di una decisione (o altro atto individuale) diretta ad eseguirlo (l’inapplicabilità del regolamento
illegittimo fa venir meno il fondamento giuridico della decisione, che viene annullata).
• Nell’ambito di una procedura di infrazione contro uno Stato membro per violazione di un atto generale (es: regolamento), l’invalidità dello stesso dovrebbe escludere la
dichiarazione di infrazione [mentre l’eccezione di invalidità non potrebbe essere fatta valere in un processo di infrazione per mancata attuazione di una direttiva, o per inadempimento
di una decisione della quale lo Stato sia destinatario]. L’eccezione, se accolta dalla Corte, non implica l’annullamento dell’atto ma la sua inapplicabilità nel processo in corso =
annullamento della decisione (o regolamento) fondata su tale atto, o dichiarazione dell’inesistenza dell’infrazione dello Stato che lo abbia violato.

15. IL RICORSO IN CARENZA

Rientra nella competenza sia del Tribunale che della Corte di giustizia ed è disciplinato all’Art. 265 TFUE. È funzionale anch’esso a sindacare la legittimità del comportamento di
istituzioni, organi ed organismi dell’Unione; tale ricorso, espressione di uno stesso rimedio giuridico al pari di quello dell’Art. 263 TFUE, è proponibile solo nel caso di inerzia
dell’istituzione, organo o organismo, non anche quando esso emani un atto diverso da quello richiesto o (solitamente) quando rifiuti l’atto che gli era richiesto. La mancata
emanazione dell’atto deve avvenire “in violazione dei Trattati” (=violazione di un obbligo giuridico di emanare l’atto), ma può derivare anche dai principi generali del diritto dell’UE e
da atti dell’UE che creino un obbligo di agire per l’istituzione, organo o organismo in questione. L’astensione può configurarsi anche rispetto a un complesso di atti da adottare nel
quadro di una politica dell’Unione. L’inerzia è impugnabile nel caso in cui l’I/O/O godano di discrezionalità circa il contenuto dell’atto, pur essendo obbligati ad emanarlo.
1) Gli Stati membri e le altre istituzioni dell’Unione (rispetto a quelle che hanno commesso la violazione) Sono ricorrenti privilegiati; essi possono adire la Corte di
Giustizia per far constatare l’omessa emissione di qualsiasi tipo di atto in violazione di un obbligo giuridico (di emissione) previsto dai Trattati, dai principi generali di diritto dell’UE, da
atti dell’UE che comunque creino un obbligo di agire ... da parte del PE, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, BCE, organi e organismi dell’Unione.
2) Alle stesse condizioni, persone fisiche o giuridiche possono adire la Corte di Giustizia per contestare l’omessa emanazione nei propri confronti (destinatari) di un atto
che non sia parere o raccomandazione (cioè che sia giuridicamente vincolante) Sono ricorrenti non privilegiati.
L’ipotesi tipica è quella della mancata emanazione di una decisione verso il ricorrente. La Corte, valorizzando l’affinità tra gli Artt. 263 e 265 TFUE, ha riconosciuto ai singoli la
legittimazione ad impugnare l’omessa emanazione di un atto che, pur non diretto al ricorrente, lo riguardi in maniera diretta e individuale.
Quale che sia il ricorrente, la ricevibilità del ricorso è subordinata al previo esperimento di una fase precontenziosa e amministrativa, in base alla quale:
1. il ricorrente deve inviare all’istituzione, organo o organismo contestato - entro un termine ragionevole dall’omissione - una intimazione ad agire (c.d. messa in mora), che indichi
con chiarezza sufficiente l’atto di cui si chiede adozione e la volontà di costringere l’Istituzione, organo o organismo a prendere posizione. 2. L’I/O/O in questione dispone di 2 mesi
dall’intimazione per prendere posizione (no risposta vaga o generica ricorso in carenza ricevibile).
3. in mancanza, entro i successivi 2 mesi dal perseverare dell’inerzia (NB: un rigetto o l’adozione di un atto diverso dovranno essere impugnati, invece, ex Art. 263) il ricorrente può
adire la Corte.
Fase contenziosa: Se accoglie il ricorso, la Corte emette sentenza di mero accertamento che constata la violazione. Sull’istituzione o organo o organismo grava l’obbligo di
eseguire la sentenza prendendo, a tal fine, i necessari provvedimenti (in definitiva, dovranno adottare l’atto); ciò non significa necessariamente che l’atto debba soddisfare le pretese
del ricorrente, che dipendono dal margine di discrezionalità dell’I/O/O convenuto in giudizio al riguardo.

16. L’AZIONE DI RESPONSABILITA’ CONTRO L’UNIONE EUROPEA

Rientra nella competenza sia del Tribunale che della Corte di giustizia ed è regolata agli Artt. 268 e 340 TFUE. La Corte di Giustizia è competente a conoscere delle controversie
relative alla responsabilità extracontrattuale dell’Unione, nelle quali quest’ultima è tenuta a risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni
cagionati (a individui o Stati membri):
1) Dalle sue istituzioni (secondo la Corte di Giustizia, anche dagli altri organismi europei, quali la BCE e il Mediatore europeo).

2) O dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni (atti del dipendente che, in forza di un rapporto interno e diretto, costituiscono necessaria appendice dei compiti che
devono svolgere le istituzioni. Il secondo comma imputa direttamente alla BCE l’obbligo risarcitorio per i danni derivanti dalla condotta propria o dei suoi agenti nell’esercizio delle
loro funzioni.
La disciplina sostanziale applicabile va ricavata dai principi generali comuni degli Stati membri. Le azioni contro l’Unione in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in
5 anni (dall’illecito) dal verificarsi del danno (secondo l’interpretazione data all’articolo).
Le questioni in materia di responsabilità contrattuale dell’Unione rientrano nella competenza dei giudici interni (salvo clausola compromissoria a favore della Corte). Le questioni
concernenti l’Unione e i suoi dipendenti rientrano nella competenza del Tribunale della funzione pubblica.

La condotta delle istituzioni


Atti statali di esecuzione: se il danno deriva da un’attività statale meramente esecutiva (senza margini di discrezionalità) di un atto illegittimo dell’Unione, la domanda di risarcimento
rientra nella competenza della Corte. In presenza di un atto statale cui possa in qualche misura riportarsi il danno, la Corte ha subordinato la ricevibilità del ricorso al previo
esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni contro l’atto statale, purché idonei a garantire il risarcimento (in mancanza, è possibile adire direttamente la Corte) = la competenza della
Corte, dunque, risulta qui residuale.
Se invece l’atto dell’Unione è legittimo, ma illegittimi gli atti statali di esecuzione (emanati entro una sfera di discrezionalità dello Stato, o hanno dato erronea esecuzione all’atto
europeo), la competenza risarcitoria è del giudice nazionale.
Condizioni affinché la condotta attiva o omissiva dell’Unione dia luogo ad obbligo risarcitorio (alla luce dei principi generali comuni degli Stati membri):
1) La Corte ha pienamente equiparato la disciplina della responsabilità extracontrattuale dell’Unione a quella degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione.
2) In una successiva sentenza, con riferimento ad atti normativi che implicano scelte di politica economica, ha affermato che la responsabilità dell’Unione sussiste solo in caso
di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli.
3) Nella ulteriore giurisprudenza ha fatto riferimento ad una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli.
Legittimazione processuale passiva: sebbene dell’obbligo risarcitorio debba rispondere l’Unione, convenuta in giudizio dev’essere l’istituzione responsabile dell’atto impugnato (non la
Commissione, che rappresenta l’Unione nei diversi Stati membri).
Un caso di particolare interesse di responsabilità dell’Unione è stato individuato alla Corte di Giustizia nella durata non ragionevole del processo dinanzi alle stesse istituzioni giudiziarie
dell’Unione - nella specie, il Tribunale - in violazione dell’Art. 47, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali la Corte ha precisato che, dovendo il Tribunale decidere sul
ricorso per risarcimento di danni derivanti dal Tribunale stesso, questo dovrà pronunciarsi in una composizione diversa da quella che ha emesso la sentenza a seguito di un processo
protrattosi oltre un termine ragionevole.
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17. LA COMPETENZA IN VIA PREGIUDIZIALE O DI RINVIO E LE SUE FUNZIONI 18. Segue: L’OGGETTO DELLA COMPETENZA PREGIUDIZIALE

Si tratta di una competenza tuttora riservata alla sola Corte di giustizia, regolata all’Art. 267 TFUE: essa viene esercitata riguardo a una questione che sorga in un processo
nazionale, relativa all’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione, la cui soluzione sia necessaria affinché il giudice nazionale possa
decidere la causa.
Tale competenza è quella in base a cui la Corte di Giustizia ha emanato il maggior numero di sentenze, ma anche quelle più significative, “storiche”, con cui ha sviluppato il diritto
dell’UE.
Ratio: si fonda sull’osservazione che il giudice nazionale è il giudice comune o “naturale” del diritto dell’Unione (sia esso direttamente applicato o mediato tramite atti statali di
attuazione), poiché esso è rivolto essenzialmente ai privati (persone fisiche e giuridiche) e quindi destinato ad applicarsi nei processi nazionali coinvolgenti loro diritti ed interessi.
Detto ciò, la Corte:

- Deve scongiurare il rischio che il carattere uniforme del diritto dell’Unione sia pregiudicato da interpretazioni difformi dei giudici nazionali.
- Deve evitare che i giudici nazionali applichino atti illegittimi dell’Unione.
La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:
1) Sull’interpretazione dei Trattati: riguarda l’intero ordinamento giuridico dell’Unione, ovvero qualsiasi disposizione di diritto (norme dei Trattati, accordi di adesione, accordi
internazionali – anche misti – conclusi dall’UE con Stati terzi o organizzazioni internazionali, principi generali del diritto dell’UE, atti – anche non vincolanti – emanati dalle istituzioni,
organi, organismi, atti adottati da organi istituiti da accordi di associazione, sentenze della Corte di Giustizia). La Corte è solita ritenersi competente ad interpretare disposizioni
dell’Unione anche qualora non debbano direttamente applicarsi alla causa principale, ma il loro contenuto sia riprodotto (o in loro favore sia disposto un rinvio, ai fini della
determinazione del contenuto) in un atto interno (che sarà applicato alla controversia). Ciò, sempre che le disposizioni del diritto dell’Unione in questione siano state rese applicabili
dal diritto nazionale a siffatte situazioni in modo diretto e incondizionato.
2) Sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione: atti direttamente applicabili o meno o atti amministrativi; in
ogni caso si tratta dei soli atti impugnabili ex Art. 263 TFUE, quindi solo quelli produttivi di effetti giuridici, non anche pareri e raccomandazioni NB: non norme di diritto primario! (E
cioè disposizioni dei Trattati).
In questo caso è da escludere che si possa rinviare alla corte una questione relativa alla validità di una sentenza di quest’ultima.
Quando la questione è sollevata in un giudizio pendente davanti ad un organo giurisdizionale nazionale le cui decisioni siano impugnabili tramite ricorso giurisdizionale di diritto
interno, questo ha facoltà, qualora ritenga necessaria una decisione sul punto per emanare la sua sentenza, di - sospendere il processo di fronte a lui e - adire la Corte di giustizia.
Tale facoltà non può essere esclusa da una norma nazionale che imponga a un giudice di conformarsi alle valutazioni giuridiche formulate da un organo giudiziario di grado superiore
se si è rivolto alla Corte di Giustizia un giudice non di ultima istanza deve conformarsi alla sentenza della Corte e discostarsi dalle valutazioni dell’organo giurisdizionale superiore ove
ritenga che esse siano in contrasto con il diritto dell’UE.
Quando la questione è sollevata in un giudizio pendente davanti ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado (le cui decisioni NON siano impugnabili tramite ricorso
giurisdizionale di diritto interno, e dunque acquistino efficacia di giudicato: in Italia la Corte di Cassazione, Corte costituzionale, Consiglio di Stato), questo è obbligato - a sospendere il
processo di fronte a lui e - ad adire la Corte affinché si pronunci sul punto; l’obbligo si ricollega alla irriformabilità della pronuncia di un giudice di ultimo grado ed alla maggior
autorevolezza delle loro decisioni (tendono ad orientare in senso conforme la giurisprudenza del proprio Paese).
Le parti nazionali possono sollecitare al giudice nazionale il rinvio e presentare osservazioni alla Corte di giustizia (non adire direttamente quest’ultima).

La competenza pregiudiziale interpretativa


Esempio di questione di interpretazione = il cittadino di uno Stato membro invoca in giudizio il diritto di libera circolazione dei lavoratori per partecipare, senza subire discriminazioni,
ad un concorso nella Pubblica Amministrazione di un altro Stato membro; si pone, in questo caso, il problema di definire se tale diritto riguardi anche i dipendenti pubblici.
• La competenza ad interpretare il diritto dell’Unione non è esclusiva della Corte di giustizia, potendo anche il giudice interno (se non di ultimo grado) procedere in tal senso
e stabilire discrezionalmente se sia opportuno un rinvio.
• La Corte non è indifferente però all’applicazione al caso concreto: i giudici nazionali devono inviarle tutti gli elementi occorrenti per illustrare i fatti in causa. Essa non può
statuire su una questione pregiudiziale qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione di una norma comunitaria, chiesta da un giudice nazionale, non ha alcuna relazione con
l’effettività o con l’oggetto della causa se non vi è questa presunzione di rilevanza, la questione è irricevibile dalla Corte.

• L’interpretazione - a parte le norme espressamente richiamate dal giudice nazionale - può esaminare anche le altre disposizioni che possano riguardare il problema
sollevato dal giudice e a tal fine riformulare la questione che le è stata sottoposta.
• Nella giurisprudenza la competenza interpretativa della Corte è impiegata frequentemente per accertare, nella sostanza, la compatibilità con il diritto dell’Unione della
condotta degli Stati membri, risultante da leggi, atti amministrativi, prassi, ecc. (la condotta viene in rilievo solo indirettamente, ma è l’oggetto reale della pronuncia).
Si tratta di un ulteriore strumento di controllo sull’osservanza da parte degli Stati membri dei propri obblighi, utile per i singoli, in quanto privi della legittimazione a promuovere una
procedura di infrazione (possono ottenere una pronuncia della Corte sollevando la questione in un processo interno, sotto il profilo dell’interpretazione della disposizione europea che
si presume violata).
La Corte, fin dalla sentenza Van Gend en Loos, ha considerato ricevibili simili questioni (dato che le garanzie contro gli inadempimenti degli Stati membri non possono ritenersi
limitate a quelle ex Artt. 258 e 259), rifiutando però di pronunciarsi espressamente sulla condotta dello Stato, in quanto non rientrante nella propria competenza. In questi casi, si
limita a riformulare il quesito posto dal giudice nazionale (il quale richieda un giudizio su un atto o legge statale), dichiarando qual è la corretta interpretazione della norma europea e
se questa “osta” o “non osta” alla legge/atto di uno Stato non indicata espressamente, ma il cui contenuto è dettagliatamente descritto e corrispondente a quello sottoposto dal
giudice interno.
• L’obbligo di rinvio, in relazione a questioni interpretative, a carico dei giudici di ultima istanza, conosce alcune eccezioni (ferma restando, comunque, la facoltà di rinvio) ad
es:
– Quando il punto di diritto sia già stato risolto da una giurisprudenza costante della Corte.
– O quando la disposizione europea sia talmente chiara da non porre problemi interpretativi.

La competenza pregiudiziale di legittimità


Esempio di questione di validità = in un giudizio interno ad uno Stato membro viene in dubbio la legittimità di un regolamento che andrebbe applicato alla controversia.

• Nonostante ciò non appaia pienamente coerente col testo dell’Art. 267, la Corte intende come assolutamente esclusiva in suo favore la competenza a pronunciare
l’invalidità di un atto (il rinvio risulta dunque necessario in caso di dubbio di legittimità, anche da parte di un giudice NON di ultimo grado). Il giudice nazionale (purché non si
ultimo grado) ha solo potere di confermare la validità dell’atto , respingendo gli addebiti di illegittimità addotti dalle parti.

• Il giudice nazionale può emanare provvedimenti provvisori a tutela dei diritti delle parti (es: sospensione di un atto amministrativo adottato in base ad un atto
dell’Unione, sospensione dell’applicazione dell’atto dell’Unione), ma sotto certe condizioni:

- Se abbia gravi dubbi sulla validità dell’atto e rinvii la questione di validità alla Corte di Giustizia.
- Qualora vi sia urgenza (rischio di pregiudizio grave e irreparabile per il ricorrente).
- Solo se tenga pienamente conto dell’interesse dell’Unione (verificando se l’atto non venga privato di ogni pratica efficacia in mancanza di un’applicazione immediata).
Anche il rinvio pregiudiziale di legittimità arricchisce la tutela del singolo, in quanto gli consente di promuovere una pronuncia di invalidità rispetto ad atti (regolamenti e direttive) che
non lo riguardano direttamente ed individualmente, e che dunque non potrebbe impugnare ex Art. 263 TFUE.
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Peraltro, la Corte esclude la possibilità di rimettere in questione la validità di un atto da parte di un singolo che, potendolo impugnare ex Art. 263, 4 comma, abbia lasciato inutilmente
scadere il termine di impugnazione (né il giudice nazionale può rinviare la questione d’ufficio, in tal caso).
Quando il giudizio interno concerne una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce impiegando il procedimento d’urgenza.

19. Segue: LA NATURA GIURIDIZIARIA DELL’AUTORITÀ NAZIONALE DI RINVIO E LE ALTRE CONDIZIONI DI RICEVIBILITÀ DELLA DOMANDA

1) L’autorità che opera il rinvio deve avere natura di organo giudiziario ai sensi del diritto dell’Unione, e cioè (come emerge dalla sentenza Denuit del 2005): a) deve avere
origine legale.
b) Deve avere carattere permanente e indipendente.
c) La sua giurisdizione dev’essere obbligatoria.
d) Il procedimento che si svolge di fronte a lui dev’essere rispettoso del contraddittorio e consistente nell’applicazione di norme giuridiche.
Tali qualità sono state escluse per i Tribunali arbitrali convenzionali – in quanto le parti contraenti non hanno un obbligo di affidare la soluzione delle liti a un arbitrato e perché le
autorità pubbliche dello Stato membro interessato non sono implicate nella scelta della via dell’arbitrato – e sono invece state ritenute sussistenti per il Consiglio Nazionale
Forense Italiano, quando si pronunci su un ricorso contro la mancata iscrizione nell’albo degli avvocati da parte di un Consiglio dell’ordine locale. Per quanto riguarda la Corte
costituzionale italiana:
• La stessa Corte Costituzionale:

- Inizialmente aveva dato soluzione negativa (in base alla peculiarità della sua funzione).

- successivamente si era ritenuta competente ad operare rinvio nell’ambito di controversie in cui fosse adita in via principale (conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato-
regione e tra regioni, giudizi di legittimità costituzionale in via principale) per i giudizi di legittimità in via incidentale, sembrava sussistere una priorità logico-giuridica della
pregiudiziale comunitaria rispetto alla pregiudiziale costituzionale (con esclusione, per la Corte costituzionale, di rivolgersi alla Corte di giustizia).
- Successivamente (sentenza 75/2012) ammette la possibilità - per il giudice nazionale - di promuovere direttamente l’incidente di costituzionalità solo in assenza di dubbio
sull’interpretazione del diritto dell’Unione; sembra, inoltre, ammettere anche per sé stessa la possibilità di sottoporre la questione alla Corte di Giustizia in presenza di un siffatto
dubbio.
• La Corte di giustizia ha affermato che - in caso di contrasto di una norma interna sia col diritto dell’Unione che con la Costituzione interna - una normativa interna che imponesse
l’obbligo a rivolgersi prioritariamente alla Corte costituzionale risulterebbe in contrasto con l’Art. 267 TFUE solo se detto obbligo avesse l’effetto di impedire (sia prima della
trasmissione della questione di costituzionalità, sia dopo la decisione della Corte costituzionale) a tutti gli altri organi giurisdizionali nazionali di esercitare la loro facoltà o adempiere al
loro obbligo di rinvio; non si pone in contrasto ove i giudici nazionali restino libero di sottoporre alla Corte di giustizia qualsiasi questione pregiudiziale che essi ritengano necessario.
Bisogna precisare che quando la Corte costituzionale sia legittimata al rinvio essa ha il dovere – e non la facoltà – di operarlo, trattandosi di un organo giurisdizionale “avverso le cui
decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno”.

2) la pronuncia della Corte dev’essere utile per il giudice nazionale contribuendo all’amministrazione della giustizia negli Stati membri. La Corte di Giustizia ha negato la propria
competenza:

- Quando il giudice nazionale non le abbia dato gli elementi di diritto o fatto necessari per fornire una soluzione utile alla questione sottoposta.

- Quando risulti in maniera manifesta che la questione non ha alcuna relazione con l’effettività e l’oggetto della causa principale .
- Quando siano proposte questioni puramente ipotetiche e nel caso di controversie fittizie (finalizzate solo ad ottenere una pronuncia della Corte di Giustizia tra le parti nel
processo nazionale non vi è alcun contrasto reale).
20. Segue: GLI EFFETTI DELLA SENTENZA DELLA CORTE

Una volta emessa, il processo viene riassunto di fronte al giudice a quo. Essa risulta:
• Obbligatoria per il giudice a quo: è tenuto a decidere il caso in conformità di quanto statuito dalla sentenza (verso di lui, dispiega efficacia di
giudicato).

• Tende ad assumere portata generalizzata verso i giudici degli Stati membri (vedi sotto). In riferimento ad una sentenza su questione
interpretativa:
1) Si è visto (sopra) che l’obbligo di rinvio per i giudici di ultima istanza subisce eccezioni.
2) In linea di principio, l’efficacia dovrebbe retroagire al momento dell’entrata in vigore della disposizione (salvo la Corte decida di limitare nel tempo gli effetti della pronuncia, non
potendo comunque pregiudicare coloro che abbiano avviato azione giurisdizionale prima della sua pronuncia).
In riferimento ad una sentenza su questione di validità:
1) La dichiarata invalidità costituisce per qualsiasi altro giudice (a parte quello a quo) motivo sufficiente per considerare tale atto invalido ai fini di una decisione che lo stesso
debba emettere; è comunque possibile per il giudice nazionale sollevare nuovamente la questione di validità dello stesso atto qualora sussistano questioni relative ai motivi, portata o
conseguenze dell’invalidità precedentemente accertata. La dichiarata validità, invece, è limitata al giudice a quo e ai motivi da questo sollevati; la questione potrà essere riproposta
da altri giudici e per motivi diversi.

2) La mancata applicazione di un atto dichiarato invalido non può estendersi ad atti analoghi (il giudice di ultimo grado è tenuto ad adire la Corte anche quando abbia già
dichiarato invalide corrispondenti disposizioni di analogo - rispetto a quello oggetto di rinvio - atto) la giurisprudenza in tema di interpretazione non si estende al tema dell’invalidità.
3) Vincola le istituzioni ad uniformarvisi: esse dovranno revocare o modificare l’atto invalido, eventualmente emanandone uno nuovo.

4) in linea di principio, l’efficacia dovrebbe retroagire al momento dell’entrata in vigore della disposizione, salvo la Corte decida di limitare nel tempo gli effetti della pronuncia,
non potendo comunque pregiudicare coloro che abbiano avviato azione giurisdizionale prima della sua pronuncia la CG era arrivata ad affermare di poter stabilire anche un efficacia
ex nunc della sentenza, non applicabile dunque neppure dal giudice a quo (= neanche a favore di chi abbia promosso la causa a livello azionale) la CC ha respinto tale
giurisprudenza, facendo cambiare orientamento sulla questione anche alla CG.

21. LA COMPETENZA DELLA CORTE NELLE CONTROVERSIE SOTTOPOSTE IN BASE A COMPROMESSO

Si tratta di una competenza esclusiva della Corte di giustizia e regolata all’Art. 273 TFUE: essa è “facoltativa”, nel senso che non è istituita direttamente dai Trattati europei, ma è
attribuita alla Corte di comune accordo dalle parti in una controversia. La Corte di giustizia è competente a conoscere di controversie che, cumulativamente, risultino:
• Tra Stati membri (non devono coinvolgere Stati terzi o organizzazioni internazionali).
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• In connessione con l’oggetto dei trattati.


• Sottoposte alla competenza della Corte di Giustizia in virtù di un compromesso (accordo con cui gli Stati parti di una controversia convengono di sottoporla alla decisione di un
terzo, assumendo preventivamente l’obbligo di vincolarsi al rispetto della sentenza da lui emanata) NB: pare idoneo a sottoporre alla Corte una singola, specifica controversia in
atto.
La sentenza è vincolante per le parti in causa, che adottano le necessarie misure per conformarvisi entro il periodo stabilito dalla Corte (in mancanza, la Corte può essere adita
nuovamente da uno Stato membro per chiedere l’imposizione di una sanzione finanziaria (secondo lo schema ex Art. 260 TFUE per le procedure di infrazione).
La norma è stata di recente richiamata quale fondamento della competenza attribuita alla Corte dall’Art. 37 del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità (MES):
se uno Stato membro del MES (Stati membri con €) contesta una decisione con cui il Consiglio dei governatori abbia statuito su una controversia tra il MES e i suoi membri, o fra tali
membri, relativa all’interpretazione o applicazione del Trattato MES, la controversia è sottoposta alla Corte di Giustizia, la cui sentenza è vincolante per le parti.
I RAPPORTI TRA L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA E QUELLO ITALIANO

1. IL FONDAMENTO COSTITUZIONALE DEL TRASFERIMENTO DI POTERI SOVRANI ALL’UNIONE EUROPEA

I trattati istitutivi comportano parziale trasferimento di sovranità (in materia legislativa e giudiziaria) dagli Stati membri alle istituzioni europee ciò ha indotto numerosi Stati a dare
esecuzione a tali Trattati con legge costituzionale o a emanare norme costituzionali.
In Italia, a causa di una forte opposizione ostile, all’epoca, all’integrazione europea, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione dei Trattati istitutivi fu data con legge ordinaria
(da ultimo, il Trattato di Lisbona è stato ratificato ed eseguito con L.130/2008). Il fondamento costituzionale delle leggi di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione (e dunque del
parziale trasferimento di sovranità in favore dell’UE) trovano fondamento costituzionale:
1. nell’Art. 11 Costituzione: l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la
giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo ciò è stato inizialmente dichiarato - dalla sentenza 14/1964 Costa c. ENEL - e poi
sempre confermato dalla Corte costituzionale, anche se l’articolo nacque per favorire la partecipazione dell’Italia all’ONU.

2. nell’Art. 117, comma 1, Costituzione (come modificato dalla L.cost. 3/2001, di riforma del Titolo V): La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali ha esplicitato e confermato il fondamento costituzionale del
trasferimento di sovranità a favore dell’Unione, ricavato inizialmente dal solo Art. 11.

2. IL PRIMATO DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA DIRETTAMENTE APPLICABILE SU QUELLO ITALIANO IN CASO DI INCOMPATIBILITÀ 3. L’EVOLUZIONE
DELLA GIURISPRUDENZA EUROPEA E DI QUELLA COSTITUZIONALE 4. I “CONTROLIMITI” AL DIRITTO DELL’UE E LE RESIDUE COMPETENZE DELLA CORTE
COSTITUZIONALE

Inizialmente, con riguardo alla vicenda Costa c. ENEL 1964:

• La Corte costituzionale, data la pari efficacia giuridica tra legge italiana e norme comunitarie (dato che erano eseguite con legge ordinaria), risolveva il contrasto in base al principio
della successione di leggi nel tempo (la legge successiva abroga o modifica la precedente, qualunque essa sia).
• La Corte di giustizia (adita in via pregiudiziale interpretativa) affermò, al contrario, il primato del diritto comunitario (direttamente applicabile) sulle norme interne contrastanti (che
risultavano invalide). Essa esprime così una concezione monista, in cui si delinea un ordinamento giuridico unitario comprendente i diritti interni e il diritto dell’Unione,
gerarchicamente sovraordinato.

Successivamente:

• La Corte costituzionale (con sentenza del 1975) afferma che l’emanazione di leggi successive incompatibili o riproduttive di regolamenti comunitari violano gli Artt. 288 e 267
TFUE (prima 189 e 177), e dunque indirettamente l’Art. 11 Costituzione = il giudice è tenuto a sollevare la questione di legittimità costituzionale spetta alla Corte Costituzionale
pronunciarsi sulla questione, dichiarando l’incostituzionalità di siffatte leggi.

• La Corte di giustizia (sentenza Simmenthal del 1978) - per tutelare l’efficacia diretta del regolamento e la simultanea entrata in vigore negli Stati membri - salva la possibilità di
interpretazione conforme del diritto interno rispetto a quello dell’Unione, prevede l’obbligo per il giudice interno di disapplicare la normativa interna contrastante (senza chiedere o
attendere la rimozione legislativa o per mezzo della Corte costituzionale).
essa specifica poi che l’Art. 267 TFUE non osta ad una normativa interna che preveda un controllo di legittimità costituzionale di leggi interne contrastanti col diritto dell’Unione,
posto che gli altri giudici rimangano liberi di a) sottoporre alla Corte di Giustizia qualsiasi questione pregiudiziale che ritengano necessario, anche al termine del controllo di
costituzionalità; b) adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’Unione; c) di disapplicare, al termine del procedimento
incidentale, la disposizione interna che ritengano contraria al diritto dell’Unione. Va sottolineato che l’obbligo del giudice nazionale di non dare applicazione a disposizioni interne
incompatibili con il diritto dell’Unione è subordinato all’impossibilità del giudice di pervenire a un’interpretazione delle disposizioni interne conforme alle prescrizioni del diritto dell’UE,
Poi:
• La Corte costituzionale nella sentenza Granital 179/1984, rifiutando la tesi di una preminenza gerarchica del diritto comunitario, ribadisce una costruzione dualista
dell’ordinamento comunitario e di quello nazionale , i quali rimangono autonomi seppur coordinati: in caso di contrasto, il giudice comune dovrà applicare le norme comunitarie
direttamente applicabili e disapplicare quelle interne contrastanti (che rimangono valide) = il primato del diritto comunitario è comunque garantito. [L’effetto dell’entrata in vigore di
un regolamento “è quello, non di caducare la norma interna incompatibile, bensì di impedire che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice
nazionale”].
Nel 1991 essa precisa che l’applicazione del diritto comunitario comporta la non applicazione (piuttosto che “disapplicazione”, che evoca vizi della norma in realtà non sussistenti in
ragione proprio dell’autonomia dei due ordinamenti”).
amplia, poi, la categoria degli atti direttamente applicabili, uniformandosi ai principi elaborati parallelamente dalla Corte di giustizia (le cui sentenze finiscono per avere, secondo la
Corte costituzionale, efficacia erga omnes alla stregua di quelle di un giudice di common law) = l’obbligo di non applicare le norme statali è riconosciuto anche nei confronti delle
sentenze interpretative della CG emanate in via pregiudiziale o a seguito di una procedura d’infrazione, ove riguardino norme europee direttamente applicabili + successivamente
vengono comprese le direttive con effetti diretti (= se le loro disposizioni sono incondizionate, chiare e sufficientemente precise, per cui i singoli possano frale valere dinanzi ai giudici
nazionali nei confronti dello Stato).
Dichiara che è obbligo del legislatore depurare l’ordinamento nazionale dalle norme interne incompatibili, per esigenze di certezza del diritto e piena prevalenza
del diritto comunitario. Elabora la teoria dei controlimiti nella Sentenza Frontini del 1973 (e gli altri casi in cui l’incompatibilità dev’essere oggetto di giudizio di
costituzionalità).

• La Corte di giustizia, poi: (sentenza Internationale Handelsgesellschaft 1970) afferma il primato del diritto comunitario anche su norme di rango costituzionale.
Afferma che il vincolo sussiste non solo per i giudici ma anche per la pubblica amministrazione, comprese le autorità indipendenti (es: Autorità garante della concorrenza e del
mercato) [questa affermazione verrà disposta anche dalla Corte Costituzionale].
afferma (dopo iniziale posizione contraria) che il diritto dell’Unione non impone al giudice interno di disapplicare le norme di procedura che attribuiscono forza di giudicato ad una
pronuncia giurisdizionale, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto comunitario da parte di quella decisione; la CG ha aggiunto che le modalità di
attuazione del principio di cosa giudicata rientrano nell’autonomia procedurale degli ordinamenti degli Stati membri: qualora il legislatore interno abbia previsto la possibilità di
travolgere un giudicato, questa va esercitata per ripristinare la conformità della situazione oggetto di procedura principale alla normativa dell’Unione.
Rispetto al “rigore” della sua posizione iniziale, che considerava come prive di efficacia o invalide le disposizioni nazionali incompatibili con norme comunitarie, ora si accontenta della
semplice disapplicazione, senza pronunciarsi in merito alla loro validità.
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Alla luce di tutte le evoluzioni, dunque, in Italia:


Di fronte ad una normativa europea direttamente applicabile (comprese direttive self-executive):
• occorre garantire il primato del diritto dell’Unione rispetto a quello interno (l’obbligo grava sui giudici e sulla Pubblica amministrazione), anche di rango costituzionale:
1) Innanzitutto mediante un’interpretazione conforme della normativa interna rispetto a quella dell’Unione (fino alla forzatura massima tollerabile).
2) In caso di contrasto insanabile su piano interpretativo, occorre disapplicare le norme interne contrastanti (giovandosi, se del caso, del rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia ex Art. 267 TFUE); grava poi sul legislatore, ex Art. 117, comma 1, Cost. depurare l’ordinamento interno dalle norme interne in contrasto col diritto dell’Unione (mentre
sarebbe inammissibile sollevare una questione di costituzionalità).
• fermo restando che, in determinati casi di contrasto, occorre adire la Corte costituzionale affinché si pronunci sull’incostituzionalità della legge interna:
1. Teoria dei controlimiti: i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale italiano (es: indipendenza della magistratura) e i diritti inalienabili della persona umana
(es: tutela giurisdizionale) non possono essere violati neanche da atti dell’Unione in presenza di disposizioni o atti dell’Unione che violassero detti principi, il giudice comune
dovrebbe sottoporre alla Corte costituzionale la questione di legittimità della legge italiana di esecuzione dei Trattati, in riferimento a quegli atti e disposizioni, per violazione del c.d.
“nucleo duro” della Costituzione. L’eventuale pronuncia di incostituzionalità avrebbe come oggetto la legge italiana di esecuzione non nella sua interezza, ma solo nella misura in cui
consentisse a specifiche disposizioni o atti dell’UE di spiegare i propri effetti nell’ordinamento italiano.
2. “Ribellione del legislatore”: una legge ordinaria deliberatamente diretta ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato, in relazione al sistema o al
nucleo essenziale dei suoi principi, andrebbe impugnata di fronte alla Corte per violazione degli Artt. 11 e 117, comma 1, Cost.

3. Conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, tra Stato e regioni e tra regioni: quando la legge statale o regionale impugnata davanti alla Corte costituzionale
(competente in via principale in materia) riveli un contrasto col diritto dell’Unione, si impone una dichiarazione di incostituzionalità (non vi sarebbe, infatti, nessun giudice comune
competente a statuire sul conflitto e disapplicare la legge).
4. Disposizioni dell’Unione non direttamente applicabili (es: direttiva non self-executing): anche qui si impone una declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
interna contrastante con la norma dell’Unione, per violazione degli Artt. 11 e 117 Cost. (Il giudice ordinario, pur disapplicando le norme interne contrastanti, non potrebbe trovare
una disciplina europea sufficientemente completa per regolare il caso).

5. L’ADEGUAMENTO LEGISLATIVO DEL DIRITTO ITALIANO AL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA. LA “LEGGE DI DELEGAZIONE EUROPEA” E LA “LEGGE
EUROPEA”

L’adeguamento del diritto italiano agli obblighi nascenti dal diritto dell’Unione richiede anche un intervento ad opera del legislatore, per:
• Attuare le norme e agli atti europei non direttamente applicabili.
• Abrogare o modificare le norme italiane incompatibili con obblighi contenuti in atti direttamente applicabili.
• Dare esecuzione alle sentenze della Corte di giustizia che abbiano constatato la presenza di norme italiane in violazione di obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
Per dare esecuzione agli atti europei:
- inizialmente venivano adottate leggi delega in favore del Governo per l’emanazione di una serie di decreti che attuassero un pacchetto di direttive indicate nella legge, il
che avveniva sotto l’urgenza di eseguire direttive il cui termine era scaduto o per rimediare a sentenze della Corte di Giustizia pronunciate nel quadro di una procedura di infrazione
il Parlamento finiva per essere sostanzialmente espropriato dei propri poteri, e, inoltre, il ricorso a una sorta di legislazione di “emergenza” (di evitare sentenze di infrazione o di porvi
rimedio) si rifletteva in un quadro normativo confuso e non assicurava un tempestivo adempimento degli obblighi derivanti dal diritto comunitario.
- viene poi emanata la L.86/1989 (Legge La Pergola: “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione
degli obblighi comunitari”) che regolava la fase c.d. ascendente di partecipazione dello Stato (=Parlamento e regioni) alla formazione degli atti comunitari e la fase c.d. discendente di
adempimento degli obblighi comunitari: ogni anno veniva emanata una legge comunitaria, la quale faceva ricorso alla delega al governo e all’attuazione regolamentare. - la legge La
Pergola fu abrogata dalla L.11/2005 (Legge Buttiglione).

In ultimo, la L.234/2012 (che ha a sua volta abrogato e sostituito la Legge Buttiglione):

1 - disciplina il processo di partecipazione dell’Italia (Parlamento, regioni, autonomie locali, parti sociali, categorie produttive) alla formazione delle decisioni e predisposizione
di atti dell’Unione (fase ascendente).
2 - garantisce l’adempimento degli obblighi e l’esercizio dei poteri derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione sulla base dei principi di leale cooperazione, sussidiarietà,
ecc. (fase discendente).
Questo secondo obiettivo è garantito in via ordinaria da due leggi emesse con cadenza annuale (o al limite, se occorre, semestrale) e - qualora siano necessarie misure
urgenti o in casi di particolare importanza politica, economica e sociale - da altre disposizioni (es: decreti legge). Tali leggi sono: a) la legge di delegazione europea: reca
disposizioni:
• per il conferimento al governo di delega legislativa:
- Volta all’attuazione delle direttive e dei regolamenti non direttamente applicabili (nonché decisioni quadro che non siano ancora state recepite).
- Per la modifica o abrogazione di disposizioni interne al fine di eseguire i pareri della Commissione o le sentenze d’inadempimento della Corte di Giustizia o per recepire atti
delegati dell’UE.

- Per l’adozione di sanzioni penali o amministrative, per la violazione di obblighi contenuti in atti normativi europei.
- Volta a recepire atti delegati dell’Unione.
• che autorizzano il governo:
- A recepire in via regolamentare le direttive (anche in materie già disciplinate con legge ma non coperte da riserva assoluta di legge c.d.
delegificazione: la forza abrogativa della legge esistente risiede nella legge di delegazione, che apre un vuoto normativo poi colmato dal
regolamento).
- Ad emanare testi unici per il riordino e l’armonizzazione di normative di settore.
b) legge europea: reca disposizioni:
• Modificative o abrogative di disposizioni statali in contrasto con obblighi dell’Unione o oggetto di procedure di infrazione o sentenze della Corte di Giustizia.
• Necessarie per attuare o assicurare applicazione di atti dell’Unione.
• Necessarie per eseguire trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne con l’Unione. In relazione ai contenuti sovrapponibili delle 2 leggi, l’opzione tra delega
legislativa al governo (o autorizzazione all’attuazione in via regolamentare) o l’emanazione di legge parlamentare è rimessa alla discrezionalità del Parlamento.
Procedura di formazione delle due leggi:
• Il Presidente del Consiglio, il Ministro per gli affari europei, le amministrazioni interessate (e le regioni, nelle materie di loro competenza) verificano lo stato di conformità
dell’ordinamento e degli indirizzi politici del governo rispetto agli atti normativi e di indirizzo dell’Unione.
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• In esito alla verifica, il Presidente del Consiglio o il Ministro per gli affari europei, di concerto coi ministri interessati, entro il 28 febbraio di ogni anno presentano al Parlamento un
disegno di legge di delegazione europea e un disegno di legge europea.
La L.234/2012 contempla espressamente la possibilità di adempiere obblighi derivanti dal diritto dell’Unione tramite disposizioni diverse dalla legge di delegazione europea e dalla
legge europea, in specie qualora siano necessarie misure urgenti o in casi di particolare importanza politica, economica e sociale.

6. IL RUOLO DELLE REGIONI NELL’ATTUAZIONE DEL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Frequentemente (ancor più dalla riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione) le materie oggetto di atti dell’Unione ricadono nella competenza legislativa delle Regioni.
In una prima fase la competenza a dare attuazione ad obblighi comunitari era concentrata nello Stato, a causa della preoccupazione di evitare una responsabilità dello Stato per il
comportamento delle regioni. Successivamente era stato riconosciuto un certo margine di competenza alle regioni, prevedendo meccanismi di sostituzione dello Stato in caso di
inadempienza; la competenza delle regioni ad attuare le direttive era subordinata alla previa emanazione di una legge statale che facesse proprie le direttive, indicando le norme di
principio, obbligatorie per la successiva attuazione da parte delle regioni. Attualmente il quadro delle relazioni è fornito:
– Dalla disciplina contenuta nella L.234/2012.
– dall’Art. 117 Cost. • Comma 3: Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinare i principi fondamentali (riservata
alla legislazione dello Stato). • Comma 5: Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla
formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di
procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza competenza nella fase discendente.
– dall’Art. 120, comma 2, Cost. il Governo può sostituirsi a organi delle regioni (come delle città metropolitane, province e comuni) nel caso di mancato rispetto della normativa
europea.
Dunque, in presenza di qualsiasi atto europeo che richieda disposizioni di recepimento o applicazione: 1) in materie rientranti tra quelle di competenza concorrente tra Stato e
regioni, la Regione deve provvedere nel limite dei principi fondamentali contenuti nella legge statale.
2) in materie rientranti tra quelle di competenza esclusiva regionale, la Regione provvede in piena autonomia, fermo restando il potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza
della Regione (dato che, di fronte all’Unione, l’unico soggetto responsabile è lo Stato).
Lo Stato può dunque emanare disposizioni in materie di competenza esclusiva regionale solo dopo l’inutile scadenza del termine di attuazione della normativa europea, e le stesse
risultano efficaci solo finché la regione non provveda essa stessa all’attuazione (peraltro, le disposizioni sostitutive dello Stato si applicano solo sul territorio della regione
inadempiente).

Lo Stato, inoltre, ha diritto di rivalsa per gli oneri finanziari conseguenti alla violazione di obblighi derivanti dall’Unione nei confronti di regioni, province autonome, enti territoriali o
altri enti pubblici o soggetti equiparati, quando la violazione sia compiuta da tali soggetti.
Numerose regioni, prendendo a modello il meccanismo della Legge La Pergola, hanno previsto, nell’ambito delle proprie competenze, l’adozione di una legge comunitaria
regionale.