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Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
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SCHEMI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

(PALAZZO SPADA, sede del Consiglio di Stato)
GENESI DEL SISTEMA DI TUTELA NEI CONFRONTI DELLA P.A.
La legislazione pre-costituzionale
I pilastri fondamentali del sistema delle tutele giurisdizionali nei confronti dellamministrazione, prima dellentrata in vigore della
Carta Costituzionale, sono stati eretti con due leggi successive risalenti al diciannovesimo secolo:

IL SISTEMA MONISTICO
All'epoca dell'Unit d'Italia vigeva il sistema del contenzioso amministrativo, ereditato dalla tradizione
francese, per cui le controversie con l'Amm.ne erano devolute ai Tribunali del contenzioso
amministrativo, esternazioni del potere esecutivo. Con la L.2248/1865, con particolare riferimento
all'allegato E, si dispone l'abolizione dei suddetti tribunali ( difatti detta legge abolitrice del cont.
amm.) con deferimento delle cause 'nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico' al
giudice ordinario, secondo un modello alternativo di derivazione belga, di tipo MONISTICO.
Quindi:
->per le cause aventi ad oggetto diritto civile o politico -> g.ordinario (posto che il g.o pu solo
disapplicare i regolamenti o i provvedimenti amministrativi, se non li ritiene conformi a legge)
->per le cause concernenti gli affari non compresi -> ricorsi amm.vi
L.
2248/
1865
IL SISTEMA DUALISTICO
Si poneva l'ambizioso obiettivo di completare la riforma del 1865, senza stravolgerla, siccome il quadro
teorico (incompleto) del tempo e l'esagerato numero di conflitti di attribuzione testimoniava che il g.o.
era diffidente nell'accogliere s ricorsi che riguardavano diritti oggettivi ma che, per esempio,
derivavano da 'leggi amministrative'.
Con la Legge CRISPI si stabilisce l'istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato, avente natura
giurisdizionale. La quarta sezione era difatti chiamata a decidere i ricorsi per INCOMPETENZA,
ECCESSO DI POTERE, VIOLAZIONE DI LEGGE, contro ATTI e PROVVEDIMENTI di un'autorit
amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante che abbiano per oggetto un interesse di
individui o di enti morali giuridici quanso questi non siano di competenza della g.o. n si tratti di
materie appartenenti alla giurisdizione esclusiva di corpi o collegi speciali. Si delineano gi i caratteri
del ricorso amministrativo:
-carattere impugnatorio -> la quarta sezione ha potere di ANNULLAMENTO dell'atto controverso
-fa valere i vizi di legittimit;
- a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi -> i futuri interessi legittimi
L.5592/
1889
(LEGGE
CRISPI)
Riconosce il carattere giurisdizionale della Quarta Sezione del Consiglio di Stato ed al contempo il carattere
soggettivo del processo che dinnanzi ad essa si svolgeva.
Con la legge del 1923 invece, cui confluiscono i progetti di riforma di commissioni di studiosi del diritto si
riconosce la possibilit per il Consiglio di Stato di decidere in via incidentale questioni sui diritti soggettivi e si
crea la c.d. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, per cui era attribuita al g.a (giunte provinciali amministrative e Consiglio
di Stato) la competenza in determinate materie stabilite dalla legge.
-entrambe le leggi poi confluiranno nel testo unico-> T.U. 1054/1924
T.U. 683/
1907 e L.
2840/
1923
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La Costituzione
Lo sviluppo del sistema di tutele stato poi garantito dalla giurisprudenza e dalla dottrina, soprattutto in seguito della
entrata in vigore della Carta Costituzionale del 1948, e dei principi in essa cristallizzati. In particolare osserviamo gli
articoli della Costituzione che riguardano la giustizia amministrativa:

ART. 24 COST. -> accoglimento del criterio di ripartizione della giurisdizione di tipo soggettivo, in base cio al tipo
di situazione giuridica soggettiva azionata (diritto soggettivo/interesse legittimo). Tutti possono agire in giudizio e
tutti possono difendersi. La giurisdizione cui devoluta in via ordinaria la conoscenza dei diritti soggettivi la
giurisdizione amministrativa ordinaria, costituita dal complesso TAR-CONSIGLIO DI STATO.
ART. 103 COST. -> la giurisdizione del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa si ha, in via
generale, per gli interessi legittimi, ed poi stabilita dalla legge in particolari materie da questa indicate, per la
tutela di alcuni diritti soggettivi sottratti alla cognizione del g.o. La giurisdizione esclusiva riceve quindi un
riconoscimento costituzionale, che comunque non se sottace la derogatoriet rispetto al regime principale. E
proprio questo uno degli articoli della Cost. che ha pi volte costretto la Corte Costituzionale a pronunciarsi sul
punto (Cass. 72/2000 e Cass. 204/2004) eliminando dalla giurisdizione esclusiva alcune materie a questa
indebitamente attribuite.
ART. 113 COST. -> stabilisce come sia sempre ammessa la tutela giurisdizionale di interessi legittimi e diritti
soggettivi, contro ogni atto della PA, dinanzi agli ordinai del g.o. o della g.a., tutela che non pu essere esclusa n
limitata a particolari mezzi di impugnazione o determinate categorie di atti. E la legge poi che determina quali
organi possano annullare gli atti della PA, ed in quali casi e con quali effetti. E sulla base di questo articolo che la
Corte ha riconosciuto lesperibilit della tutela cautelare, progressivamente a tutto campo, nellambito della g.a. E
proprio lart. 113 Cost. che consacra il principio della PIENEZZA della tutela giurisdizionale amministrativa!
Interessante a riguardo il principio della insindacabilit degli atti politici che, sebbene riconosciuto per legge ma
alla luce di questo articolo in probabile odore di incostituzionalit, giustificato in quanto latto politico non atto
amministrativo, ma un semplice atto della pubblica amministrativo dotato di latissima discrezionalit e quindi
inidoneo, di per s, a ledere situazioni giuridiche soggettive.
ART. 101 e 108 COST. ->la Costituzione sancisce lindipendenza di ogni giudice, cos come di quello
amministrativo, nonch limparzialit e la terziet. E proprio sulla base di questo importante principio, vera e
propria conquista dello Stato di diritto, che sono state rimosse numerose giurisdizionali speciali che difettavano di
questo requisito tra cui consigli di prefettura e, soprattutto, quelle giunte provinciali amministrative che
costituivano, ormai, il g.a. di primo grado (sent. Corte cost. 30/1967)
ART. 103 e 125 COST. -> La costituzione prevede ma non impone altri organi di giustizia amministrativa che
vadano ad affiancare il Consiglio di Stato, i quali, ex art. 125 Cost., sono istituiti nella Regione come organi di
giustizia amministrativa di primo grado. I T.A.R., istituiti allindomani dellabrogazione in via costituzionale delle
G.P.A., svolgeranno appunto questa funzione e si imporranno come primo organo giurisdizionale cui demandare
giustizia.
ART. 102 COST. -> vietata listituzione di nuovi giudici speciali, ma ammessa listituzione di sezioni
specializzate per determinate materie, con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura (es.
sezione agraria del Tribunale..). La costituzione prevedeva poi, giusta considerazione della VI disposizione
transitoria e finale della Costituzione, che i preesistenti organi giurisdizionali avrebbero dovuto essere assoggettate
a revisione entro 5 anni dalla data dellentrata in vigore della costituzione (tale revisione, ovviamente, non mai
stata fatta).
ART. 111 COST. -> Tale articolo sancisce la possibilit del ricorso per Cassazione, per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione, per le sentenze rese dal Consiglio di Stato. Si difatti negata alla massima espressione della
giurisdizione ordinaria la possibilit di svolgere una funzione nomofilattica in campo amministrativo che
espressamente riservata al Consiglio di Stato. Tale articolo, cos come modificato dalla l.cost. 2/1999, ha poi
recepito pienamente i principi del giusto processo, della terziet ed imparzialit del giudice, nonch della
ragionevole durata del procedimento. Non v riferimento per nella Costituzione ai ricorsi amministrativi che,
stante cos le cose, potrebbero anche essere spazzati via con legge ordinaria.
ART. 117 COST. -> Norma costituzionale di chiusura, che stabilisce come la giustizia amministrativa sia
disciplinabile solo dalla potest esclusiva dello Stato, lart. 117 c.2 lett. H cost. Principi relativi alla giustizia
amministrativa sono poi riconosciuti espressamente anche in fonti sovranazionali, si pensi allart. 6 della
Convenzione Europea dei diritti delluomo.

La Costituzione ha cos consacrato il modello giurisdizionale a doppio binario introducendo importantissimi principi in
materia che non hanno potuto non influenzare la dottrina e, soprattutto, la giurisprudenza di vertice tanto ordinaria
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(cassazione) quanto costituzionale (corte costituzionale). Lopera del giudice delle leggi si soffermata in particolare
su:
-giudici amministrativi speciali -> portando alleliminazione di consigli di prefettura, giunte provinciali amministrative
e capitanerie di porto (senza dilungarsi nel trattare della materia del contenzioso elettorale amministrativo, prima
affidata ai consigli comunali e provinciali, poi a sezioni apposite del tribunale con membri dei consigli e ora al g.a.)
-processo amministrativo -> intervenendo su: tutela cautelare, regola del doppio grado di giudizio, sistema
probatorio, opposizione di terzo ecc.

La legislazione post costituzionale ed i contributi apportati da dottrina e giurisprudenza
L.1034/1971 (L. istitutiva dei TAR)
Consiste nellattuazione dellart. 125 COST., istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali, per cui ve n uno in
ogni capoluogo di Regione, con sezioni staccate in alcune Regioni. La istituzione di organi di primo grado si resa
urgente allindomani della dichiarazione di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative, entrando
pienamente in funzione solo nel 1974. I nuovi Tribunali hanno giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di
Stato (v. legge Crispi) ed importante la disciplina processuale dettata dalla predetta legge, che ha semplicemente
preso atto di importanti orientamenti giurisprudenziali (ottemperanza, giurisdizione e soprattutto appello secondo
lo schema del gravame) -> importanti pronunce giurisprudenziali si sono poi avute in merito a: suilenzio, azione
risarcitoria e regolamento di competenza (v.oltre)
D.P.R. 1199/1971
Con tale rimedio legislativo si data una disciplina, per la prima volta uniforma ed organica, sui ricorsi
amministrativi, compreso il ricorso straordinario al presidente della repubblica.
D. LGS. 80/1998
Dalla riforma del 71 a quelle degli anni 90 si sono susseguiti solo interventi legislativi episodici che hanno ampliato
le materie di giurisdizione esclusiva. Il d.lgs. dell88 ha poi operato un duplice spostamento, assegnando al giudice
ordinario le controversie sul rapporto di lavoro pubblico (ormai privatizzato) facendo permanere in capo al giudice
amministrativo le controversie in materia di edilizia, urbanistica e pubblici servizi.
L. 205/2000
La l. 205/2000 ha poi attribuito alla giurisdizione esclusiva le controversie relative a procedure di affidamento di
lavori, servizi o forniture svolte da qualsiasi soggetto tenuto al rispetto della normativa comunitaria o al rispetto dei
procedimenti di evidenza pubblica. Tale legge ha voluto garantire una maggiore effettivit nella tutela
amministrativa, partendo dalla tutela cautelare e poi concentrandosi sui riti speciali ed accelerati. E resa proponibile
avanti al g.a. lazione risarcitoria e la proposizione dei motivi aggiunti.
L. 69/2009
Con tale legge si voluto procedere alla riforma del processo civile, intervenendo su molteplici aspetti dello stesso e,
con lart. 44 della legge stata conferita delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo. Tale delega annoverava tra i principi ed i criteri ispiratori esigenze di riordino della materia,
razionalizzazione, nonch il completamento del percorso di generalit e pienezza della giurisdizione amministrativa.
Il Governo, nellattuazione della delega, si avvalso del Consiglio di Stato.
D.LGS. 104/2010 (Codice del Processo Amministrativo)
Il Codice del Processo Amministrativo per la prima volta reca una disciplina completa ed organica della materia, volta
ad attuare i principi costituzionali in materia nonch a risolvere tutti quei problemi di giurisdizione che erano
spontaneamente nati dalla confusione del panorama legislativo.
I GIUDICI E LA LORO ORGANIZZAZIONE
IL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Art. 4 C.P.A. : La giurisdizione amministrativa esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di
Stato secondo le norme del presente codice.
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I magistrati amministrativi, il cui trattamento organicamente disciplinato da legge del 1982, si differenziano, pur
nellunicit del ruolo, per le modalit di reclutamento del personale:
TAR: accesso a qualifica di REFERENDARIO subordinata al superamento di un pubblico concorso per titoli ed
esami.
CONSIGLIO DI STATO: accesso alla qualifica di CONSIGLIERE DI STATO data da..
-1/2 -> consiglieri di TAR con anzianit che ne fanno domanda
-1/4 -> professionisti (professori, avvocati, dirigenti) nominati dal Governo
-1/4 -> concorso pubblico
IL GIUDICE ORDINARIO
Il giudice ordinario incontra due ordini di limiti nellesercizio della sua attivit, avuto riguardo alla pubblica
amministrazione:
-LIMITE ESTERNO -> spettano al g.o. le controversie aventi ad oggetto un diritto soggettivo (art. 2 l. ab. Cont.)
-LIMITE INTERNO -> al g.o. non consentita lemanazione di sentenze costitutive vs atti amministrativi ritenuti
espressione della potest dellautorit emanante (art. 4 comma 2 l. ab. cont.) -> IL GIUDICE ORDINARIO ha per il
potere di DISAPPLICAZIONE dellatto amministrativo controverso, potendone quindi conoscere in via incidentale. La
disapplicazione pu essere altres compiuta in via principale, laddove loggetto del giudizio concentrato
prevalentemente sullinvalidit del giudizio.

CONSIGLIO DI STATO (art. 6 CPA)
E' un organo espressamente previsto dalla Costituzione, come organo ausiliario del Governo, sebbene avente
carattere di assoluta imparzialit. E' diviso in 6 sezioni di cui:
I,II,III -> hanno funzione consultiva
IV,V,VI -> hanno funzione giurisdizionale
Il Consiglio di Stato organo complesso, composto da orgnai permanenti (Presidente, Sezioni, Adunanza
Generale, Adunanza Plenaria) ed organi temporanei (commissioni speciali). Il Presidente del Consiglio di Stato
ha compiti istituzionali ed amministrativi e nelle sue funzioni coadiuvato da un segretario generale.
->ADUNANZA GENERALE (Presidente + tutti i Consiglieri): organo collegiale con funzioni unicamente
consultive, con competenza su progetti di legge, testi unici, regolamenti e per l'ipotesi in cui le sezioni lo
richiedano (es. punto di diritto che potrebbe essere causa di contrasti giurisprudenziali).
->ADUNANZA PLENARIA (Presidente + 12 Consiglieri): organo collegiale con funzioni esclusivamente
giurisdizionali che pu essere adito su iniziativa di parte o d'ufficio, dalla Sezione che stia trattando un caso che
ha dato (o potrebbe dar) luogo a contrasti giurisprudenziali, oppure per questioni di massima di particolare
importanza ovvero per dirimere contrasti giurisprudenziali.
*un discorso a parte lo merita il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA, con
sede a Palermo, che esercita le funzioni di massimo organo di giustizia amministrativa in Sicilia, con funzioni sia
consultive che giurisdizionali.
T.A.R. (art. 5 CPA)
E' articolato in un'unica Sezione, presente in ogni capoluogo di Regione ed anche in altre citt di alcune
Regioni individuate per mezzo di legge. Ogni TAR composto dal Presidente,dai consiglieri, dai referendari e
dai primi referendari.
Come si gi avuto modo di dire, sono stati istituiti con legge del 1971, ed entrati pienamente in vigore nel
1975, in seguito alla declaratoria di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative.
*Un rilievo particolare merita la Regione Trentino Alto Adige per ove stato istituito il TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA avente sede a Trento. Tale tribunale ha una sezione con sede speciale a
Bolzano, da considerarsi come vero e proprio tribunale autonomo, avente composizione tale da garantire
rappresentanza anche alla minoranza linguistica tedesca
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I limiti dettati perdono di significato nei casi in cui la P.A. si comporta come un privato, per cui sar assoggettata
completamente alla giurisdizione del giudice ordinario, e per i casi espressamente stabiliti dalla legge ove attribuito
al g.o. il potere di annullare, sospendere o riformare latto amministrativo nellambito di un sindacato che si estende al
di l della tradizionale tutela del diritto soggettivo; tra questi casi vanno ricordati:
-opposizione a sanzioni amministrative ex L. 689/1981
-accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori
-espulsione, convalida o revoca del permesso di soggiorno o ricongiungimento familiare
-materia di obiezione di coscienza
-materia del pubblico impiego (ma solo in parte)
Le Amministrazioni Statali sono sempre patrocinate dallAvvocatura dello Stato, che determinante per la radicazione
della competenza in merito alla controversia ( competente il giudice del luogo ove ha sede lAvvocatura dello Stato,
c.d. foro erariale). Gli atti introduttivi del giudizio andranno poi notificati al Ministro competente presso lufficio
dellAvvocatura dello Stato correttamente individuata.
Altri giudici speciali
-Giudice contabile-> Sezioni Regionali della Corte dei Conti -> Corte dei Conti
-Giudice tributario-> Commissioni tributarie Provinciali -> Commissioni Tributarie Regionali -> Corte di Cassazione
-Giudice delle acque pubbliche-> Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche -> Tribunale Superiore delle Acque
AMBITO DELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Come detto, a seguito dellistituzione della IV sezione del Consiglio di Stato ed alla successiva costituzionalizzazione e
raffinazione del sistema della giurisdizione amministrativa nel tempo, ad oggi tale sistema si presenta come DUALISTA.
Da un lato il g.o. , generalmente competente a conoscere di diritti soggettivi, e dallaltro lato il g.a., generalmente
competente a conoscere di interessi legittimi.
Ma su cosa deve basarsi il riparto di giurisdizione tra g.a. e g.o.?
A. PETITUM, e cio tipo di pronuncia richiesta (se si chiede annullamento competente g.a., se si chiede risarcimento
dei danni competente g.o.)
B. CAUSA PETENDI, e cio natura della situazione giuridica soggettiva che si assume lesa.
-> dopo lunghi contrasti giurisprudenziali sulla materia, g.o. e g.a. (Corte di Cassazione e Consiglio di Stato in Adunanza
Plenaria) hanno stabilito che il giudice competente va individuato sulla base della natura giuridica soggettiva che si
assume lesa, dando vita al c.d. concordato giurisprudenziale.

Giurisprudenza e dottrina, a seguito del riconosciuto criterio di ripartizione della causa petendi (o petitum sostanziale),
hanno poi posto ulteriori criteri sulla cui base qualificare una lite tra p.a. e privato in termini di controversia
concernente la lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, e tali sono:
TEORIA DELLA DEGRADAZIONE DEI DIRITTI
In base a questa teoria giurisprudenziale degli anni 40 i diritti soggettivi colpiti dallesercizio delle potest
amministrative degradano in interessi legittimi, con conseguenza competente del g.a. a conoscere della
relativa controversia. Si in dubbio sulla possibilit di una simile trasformazione, posto che lattivit
amministrativa pu s estinguere o limitare i diritti soggettivi, ma difficilmente operarne una trasformazione.
Sempre seguendo questa teoria la degradazione di d.s. in i.l. mancherebbe in alcuni casi, specificamente
individuati, in cui si parla di diritti indegradabili (o resistenti) quali:
-diritti soggettivi sottratti allapprezzamento della p.a.
-diritti soggettivi scaturenti da un rapporto giuridico di diritto privato
-rango costituzionale del diritto soggettivo (es. diritto alla salute o ad un ambiente salubre)

DISTINZIONE TRA CARENZA DI POTERE E SCORRETTO ESERCIZIO DEL POTERE
Criterio ufficialmente adottato dalla Corte di Cassazione con sentenza 1657/1949, in base alla quale si pu
distinguere tra:
-CARENZA DI POTERE-> si contesta esistenza del potere amministrativo -> controversia riguarda quindi un
diritto soggettivo, e va devoluta al giudice ordinario;* per verificare che ci sia carenza di potere non bisogna
guardare solamente allesistenza o meno della norma attributiva del potere, ma anche allesistenza in
concreto dei presupposti giuridici e fattuali che la norma fissa per consentire lesercizio del potere.
-SCORRETTO ESERCIZIO-> si contesta lillegittimo esercizio del potere -> controversia riguarda quindi un
interesse legittimo (non si disconosce difatti la sussistenza di un i.l.) e va devoluta al giudice amministrativo;
Latto nullo o inesistente, in quanto emesso in carenza di potere, va disciplinato seguendo la l. 241/1990.
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DISTINZIONE TRA NORME DI AZIONE E NORME DI RELAZIONE
E un criterio di origine dottrinale che distingue tra:
-NORME DI AZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse pubblico
-NORME DI RELAZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse privato
Da ci scaturiscono conseguenze di carattere sostanziale e processuale, per cui nel primo caso il privato
titolare di un interesse legittimo, e dunque la controversia appartiene al g.a., mentre nel secondo caso
titolare di un diritto soggettivo, e dunque la controversia appartiene al g.o. (teoria comunque criticata da
parte di alcuna parte della dottrina per il suo carattere meramente descrittivo).
Esempi:
1. controversia in materia elettorale (norme a tutela di interesse pubblico, quindi vengono in considerazione
interessi legittimi, quindi si tratta di competenza del g.a.)
2. controversia in materia di aiuti comunitari (bisogna distinguere a seconda dei casi)

DISTINZIONE TRA POTERE DISCREZIONALE E POTERE VINCOLATO
Anche qui, distinguendo in merito alla esistenza ed allampiezza del potere della P.A. la dottrina distingue tra:
-ATTIVITA VINCOLATA -> quando la p.a. altro non deve fare se non accertare la corrispondenza tra la
fattispecie concreta e la fattispecie astratta prevista dalla norma
-ATTIVITA DISCREZIONALE -> la pubblica amministrazione decide in ragione della cura dellinteresse pubblico
un assetto di interessi non interamente ricavabile dalla norma e dunque produttivo di effetti giuridici
innovativi in modo autoritativo.
Nel primo caso il privato pu vantare diritti soggettivi, nel secondo invece solo interessi legittimi

NATURA MERAMENTE DICHIARATIVA DI ALCUNI ATTI AMMINISTRATIVI
Anche qui subentra una qualificazione, a fini distintivi, tra:
-ATTI DICHIARATIVI -> sono essenzialmente atti discrezionali
-ATTI MERAMENTE RICOGNITIVI -> sono atti vincolati (riproducono solo un assetto di interessi preesistente-
Lazione giudiziaria incidente su atti del secondo tipo (es. provvedimenti di decadenza, atto di acquisizione al
patrimonio del Comune dellimmobile abusivo..) non costituisce mai impugnativa dellatto amministrativo,
ma richiesta di autonomo accertamento dei presupposti del diritto.
Sullinteresse legittimo
Le situazioni giuridiche soggettive che il privato pu vantare nei confronti della P.A. sono essenzialmente due: DIRITTO
SOGGETTIVO ed INTERESSE LEGITTIMO. Ci si ricava in base alla lettura degli artt. 24, 103, 113 Cost., nonch dalla
L.2248/1865 e dalla Legge Crispi. La dottrina e la giurisprudenza, a fronte del fiorire di questo nuovo istituto giuridico
dellinteresse legittimo ha dovuto sciogliere alcuni nodi fra i quali:
I. CARATTERISTICHE DELLINTERESSE LEGITTIMO
II. CRTIERIO IN BASE AL QUALE DISTINGUERE TRA INTERESSE LEGITTIMO E DIRITTO SOGGETTIVO
III. CRITERIO IN BASE AL QUALE DEFINIRE IL GIUDICE COMPETENTE
Non va neppure considerato quel movimento dottrinale, risalente alla fine dell800, che negava la qualifica di
situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo in quanto: la sua esistenza trova copertura costituzionale (art. 24
cost.), il presupposto per lesperimento dei ricorsi amministrativi e se ne occupano tutte le trattazioni di diritto
sostanziale.

La CARATTERISTICA PRINCIPALE dellinteresse legittimo la sua correlazione allesercizio delle potest amministrative
o, secondo altra prospettiva, situazione giuridica soggettiva utilizzabile a fini di tutela nei confronti dellesercizio dell e
suddette potest. Tramite lesercizio delle potest possibile produrre effetti giuridici unilaterali di tipo limitativo o
ampliativo nei confronti degli interessi del privato, ed in questo senso gli interessi legittimi sono situazioni giuridiche di
vantaggio contrapposte al potere della p.a. Dottrina e giurisprudenza hanno poi operato una distinzione, avuto
riguardo agli effetti del tipo di potest amministrativa ed avente mero valore descrittivo tra:
INT. LEG. OPPOSITIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo sacrificativo, linteresse legittimo andr
qualificato come oppositivo perch il privato ha interesse ad opporvisi. (es. decreto di esproprio)
INT. LEG. PRETENSIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo ampliativo, linteresse legittimo andr
qualificato come pretensivo perch il privato ha interesse a che le potest amministrative vengano esercitate
in senso per s sfavorevole. (es. autorizzazione)

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Ma qual loggetto dellinteresse legittimo? E da qui che sono scaturite le riflessioni pi importanti della dottrina.
Stabilito che linteresse legittimo quella situazione giuridica soggettiva correlata allesercizio di una potest
amministrativa, si pu dire che sorga in capo al privato una situazione di vantaggio solo qualora la p.a. travalichi,
nellesercizio della potest suddetta, i limiti posti dalla legge. Se tali limiti vengono violati, la potest esercitata in
modo illegittimo ed il privato ben potr chiedere tutela avanti al g.a. Ci detto, gli orientamenti dottrinali in materia di
OGGETTO dellinteresse legittimo sono 4:
1. INT. LEG. = pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative.
proprio questa pretesa che deve essere protetta dallordinamento attraverso linteresse legittimo e che
mira alla protezione degli interessi finali. Linteresse legittimo dunque una situazione giuridica soggettiva di
vantaggio riconosciuta al privato, e con carattere strumentale (in quanto tutela in modo eventuale ed
indiretto linteresse finale del privato.
2. INT. LEG. = tutela dellinteresse al provvedimento favorevole della pubblica amministrazione.
In base a questorientamento la legittimit non pu essere oggetto dellinteresse legittimo in quanto ne
costituisce il limite. La potest amministrativa, se esercitata in modo legittimo e quindi rispondente a legalit,
non mai censurabile in diritto a meno che, e qui c il passaggio ulteriore rispetto alla prima teoria, questa
non si sostanzi in un provvedimento sfavorevole al privato. Perci, se il provvedimento illegittimo ci sar
sempre tutela ( a meno che, per assurdo, sia favorevole al privato) e se il provvedimento legittimo ci sar
tutela solo nel caso in cui il provvedimento si sfavorevole al privato.
3. INT. LEG. = posizione di vantaggio concessa ad un soggetto dellordinamento in ordine ad un
interesse ad un bene della vita oggetto di potere amministrativo.
Oggetto dellinteresse legittimo qui linteresse finale, che assume un ruolo preponderante, e secondo tale
costruzione non vi sarebbe differenza alcuna tra diritto soggettivo ed interesse legittimo se non per il
differente grado della tutela (nel primo caso la tutela diretta, nel secondo indiretta in quanto presuppone
la contestazione dellesercizio della potest amministrativa) attribuito al singolo.
4. INT. LEG. = situazione giuridica soggettiva che si colloca a fronte di un potere discrezionale e
che ha alla base un interesse sostanziale consistente nella possibilit di conservare o di
acquisire un bene della vita.
Oggetto dellinteresse legittimo qui un interesse sostanziale ovvero un bene della vita, che viene
denominato chance.

Per quanto attiene alla giurisprudenza invece, se inizialmente questa negava addirittura consistenza di
situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo, con il tempo si stabilita sulla natura dellinteresse legittimo
come pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative e successivamente aderendo al terzo orientamento
tracciato con la sent. 500/1999.

SENT. N.500/1999 SEZ. UNITE Cassazione (problema risarcibilit dei danni)
Questa sentenza stata fondamentale in ambito del diritto amministrativo processuale, nonch sostanziale, per i
numerosi punti fissati dalle Sezioni Unite in materia di interessi legittimi. Prima di questa pronuncia la giurisprudenza
negava la risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi, a fronte invece di una maggiore apertura
da parte della dottrina.

Le motivazioni giurisprudenziali tradizionali volte a negare la predetta risarcibilit erano:
A. interpretazione restrittiva dellart. 2043 c.c. ->per danno ingiusto si intendeva solo quello consistente nella lesione
di un diritto soggettivo (prima assoluto e, dopo alcuni contrasti, anche relativo). In questottica quindi era preclusa la
risarcibilit dellinteresse legittimo, in quanto la si riteneva esclusa dalla fattispecie complessa.
B. problema processuale di competenza poich da un lato si trattava di interessi legittimi (che non potevano essere
conosciuti dal g.o.) e dallaltro si trattata di pronunziare una sentenza di condanna nei confronti di una p.a. (e tale
attribuzione non era prevista in capo al g.a.)
-> per potere aversi risarcimento quindi bisognava che vi fosse innanzitutto un provvedimento illegittimo adottato
dalla P.A., in secondo luogo che la consistenza della situazione giuridica soggettiva lesa fosse di diritto soggettivo.
Lannullamento dellatto faceva venire meno linteresse e ricostituire in capo al privato il proprio diritto soggettivo. In
questottica la domanda di risarcimento poteva essere avanzata avanti al g.o. ma solo previo annullamento dellatto
incriminato avanti al g.a. -> il percorso processuale era veramente tortuoso, e garantiva una sostanziale immunit alla
PA per gli atti dannosi da questa esercitati! Un revirement giurisprudenziale si rendeva necessario.
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I fattori che hanno determinato la Corte di Cassazione a cambiare posizione sono stati essenzialmente:
1. nuove riletture dellart. 2043 c.c., che hanno portato al risarcimento di danni derivanti dalla lesione di interessi a
rigore non qualificabili come diritti soggettivi (aspettative patrimoniali nei rapporti familiari di fatto, risarcimento
per perdita di chance..) statuendo latipicit dellillecito civile ex art. 2043 c.c.
2. formazione e progressivo consolidamento dellordinamento comunitario, anche e soprattutto in termini di
primazia e prevalenza sugli ordinamenti interni. In questa sede, difatti, vale il principio per cui la Comunit deve
risarcire i danni arrecati dalle istituzioni nellesercizio delle loro funzioni.
3. entrata in vigore del d.lgs. 80/1998, che ha determinato lampliamento della giurisdizione esclusiva e, per queste
materie, il risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Nulla escludendo
a riguardo, si poteva intendere (come fatto da dottrina e giurisprudenza), che per ci si potessero ritenere
risarcibili non solo i diritti soggettivi lesi ma anche gli interessi legittimi. In questo caso per il risarcimento degli
interessi legittimi poteva riconoscersi solo in ambito di giurisdizione esclusiva e non di legittimit.. si trattava di
una disparit di trattamento ingiustificata!

La sentenza n.500/1999 statuendo sulla risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo ha
affrontato e risolto diverse QUESTIONI GIURIDICHE di ordine:
- PROCESSUALE:
a. la competenza a risolvere la controversia in tema di risarcimento dei danni derivanti dalla lesione
dellinteresse legittimo il g.o., a meno che si tratti di giurisdizione esclusiva, nel cui caso spetta al g.a.
b. alternativit del rimedio dellannullamento a quello del risarcimento, per cui il primo non pi presupposto
essenziale del secondo.
- SOSTANZIALE:
a. abbandono da parte dei giudici della necessaria correlazione tra danno ingiusto e lesione del diritto
soggettivo
b. abbandono da parte dei giudici della configurazione dellillecito civile, ex art. 2043 c.c., come fattispecie
tipica. Il 2043 c.c. va ormai configurata come una clausola generale, norma primaria, volta a proteggere
interessi che non trovano espresso riconoscimento o tipizzazione in altra norma.
c. nuova definizione di interesse legittimo come: posizione giuridica di vantaggio riservata ad un soggetto in
relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo consistente nellattribuzione a tale
soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la
realizzazione dellinteresse del bene. La Cassazione fa cos propria la teoria che pone come oggetto
dellinteresse legittimo un bene della vita. Si avr cos risarcibilit degli interessi legittimi indebitamente lesi
solo qualora si dimostri leffettiva spettanza al bene della vita, circostanza facilmente valutabile nel caso di
interessi legittimi oppositivi, diversamente nel caso di interessi legittimi pretensivi nel qual caso non si dovr
dimostrare solo la lesione dellinteresse legittimo ma anche che al privato spettasse ladozione di un
provvedimento contenente un assetto di interessi tale da realizzare il suo interesse al bene della vita; tale
valutazione andr fatta alla stregua di un giudizio prognostico di mera probabilit.

In conclusione ad oggi, alla luce soprattutto dellentrata in vigore del C.P.A., si deve riconoscere non solo la
risarcibilit della lesione di interessi legittimi ma anche, e soprattutto, la competenza generale di legittimit del
giudice amministrativo in tale ambito, con i termini di prescrizione e rapporto tra azione di annullamento e
risarcimento di cui allart. 30 C.P.A. Il Codice ha posto fine cos anche alla lunga querelle, pur successiva alla
sentenza succitata, sulla pregiudizialit amministrativa: lazione di risarcimento pu essere proposta tanto
congiuntamente allazione di annullamento, quanto in via autonoma!
FORME DI GIURISDIZIONE
Nelle trattazioni tradizionali, ma ugualmente oggi nel Codice del Processo Amministrativo, il giudice amministrativo ha
triplice giurisdizione (ove il senso di giurisdizione non intesa nel senso classico, ma come differenziato ambito di
poteri di cognizione e di decisione assegnato al giudice medesimo) che rispettivamente: GIURISDIZIONE DI
LEGITTIMITA, GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, GIURISDIZIONE DI MERITO. Si tratta di una differenziazione nata prima della
Costituzione, che in questa si riprodotta, e che successivamente ha trovato conferma nella legislazione ulteriore.

1. GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA
E la pi antica in quanto risale al 1889 ed alla Legge Crispi istitutiva della 4^ sezione del Consiglio di Stato (la quale
esisteva anche prima, ma solo come sezione consultiva. Il modello generale di poteri di cognizione e di decisione del
giudice amministrativo era quello del giudizio di tipo impugnativo-cassatorio, modello che limita la cognizione del
E.M.R

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giudice alla legittimit dellatto, e solo successivamente si sviluppato in senso soggettivo, tenendo conto anche
delleventuale lesione dellinteresse legittimo coinvolto nella controversia (la pienezza della tutela in ambito
amministrativo ora esplicitamente riconosciuta allart. 1 c.p.a.)
La giurisdizione generale di legittimit limitata avuto riguardo a:
-potere di cognizione del giudice -> non poteva mai giungere a valutare il merito (adesso s, ma solo in parte)
-giudizio -> pu riguardare solo il diritto e non il fatto
Alla limitazione del potere di cognizione seguiva una generale limitazione del potere istruttorio, che soltanto con lagge
205/2000 ed il C.p.a. stata definitivamente rimossa.
Altra limitazione in capo al giudice riguardava le pronunce che questi poteva rendere, esclusivamente costitutivo-
demolitorie (di annullamento), e che solo ultimamente si estesa allaccertamento ed alla condanna, dando
possibilit allattore di ampliare il petitum e cos loggetto della pronuncia.

Dopo la Costituzione, si tende a concepire questa giurisdizione come una garanzia delle posizione soggettive di
interesse legittimo, mentre si tende a differenza del passato a lasciare in secondo piano il momento
dellimpugnazione. Questo anche perch nellambito della giurisdizione di legittimit possibile agire anche contro
linerzia dellamministrazione (il c.d. silenzio inadempimento, il quale rappresenta uninerzia non significativa, cui la
legge cio non attribuisce nessun significato).
Questa giurisdizione viene detta generale perch riguarda qualsiasi materia in cui si possono configurare interessi
legittimi la quale non sia gi stata affidata ad altro titolo al giudice amministrativo o al giudice speciale.

Come afferma lart. 7 comma 4 sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimit del g.a. le controversie relative
ad atti, provvedimenti o omissioni della pubblica amministrazione, comprese quelle relative al risarcimento del danno
per lesione di interessi legittimi ed altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotti in via autonoma.

incompetenza relativa

Vizi di legittimit = eccesso di potere
^
violazione di legge

2. GIURISDIZIONE DI MERITO
Scoca afferma che la giurisdizione di merito il primo nucleo embrionale della giustizia amministrativa dalla quale,
solo successivamente, si enucleata la giurisdizione di legittimit, centro dellordinaria attivit giurisdizionale
amministrativistica. La giurisdizione di merito nasce difatti come giurisdizione propria, in quanto contrapposta alla
giurisdizione ritenuta del Sovrano cui il consiglio di stato partecipava solo in via consultiva; nella giurisdizione propria
il limite della legittimit poteva dirsi abbattuto, potendo spingersi il giudice fino a conoscere del MERITO della
controversia.
Le caratteristiche della giurisdizione di merito sono:

A. ECCEZIONALITA, la giurisdizione di merito riconducibile alle sole materie espressamente previste dalla
legge, materie insuscettibili di estensione analogica per il carattere eccezionale delle norme in questione.
Queste materie, ad oggi ordinatamente raccolte allart. 134 C.P.A. sono:
-attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nellambito del giudizio di ottemperanza->
applicazione sicuramente pi importante di tutte!
-atti ed operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa
-sanzioni pecuniarie la cui contestazione devoluta alla giurisdizione del g.a. (comprese quelle delle authorities)
-contestazioni sui confini degli enti territoriali
-diniego di rilascio di nulla osta in materia cinematografica
- (forse) azione collettiva nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici ->
espressamente qualificata dalla legge che la istituisce come azione conferita alla giurisdizione esclusiva e di
merito del giudice amministrativo.

B. AGGIUNTIVITA, per cui la giurisdizione di merito aggiuntiva rispetto a quella di legittimit, carattere che
sembra anche confermato dalla testualit dellart. 7 comma 6 del codice ove si parla di giurisdizione con
cognizione estesa al merito. Il giudice non sindaca quindi solo sulle norme di azione, ma anche sulle norme di
relazione. Il termine MERITO punto di discussione in dottrina in quanto lo si pu intendere come:
-> cognizione di fatti oggetto della controversia
E.M.R

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-> cognizione che si estende a valutazioni di opportunit amministrativa
Sebbene il significato, originario, di MERITO, fosse il primo, dottrina e giurisprudenza hanno progressivamente
preferito il secondo, fino a doversi parlare non gi di giurisdizione di merito ma di attivit giurisdizionale sono
in senso formale.

C. AMPIEZZA Di POTERI ISTRUTTORI E DECISORI IN CAPO AL GIUDICE. Per quanto attiene ai poteri istruttori,
questi sono stati pienamente parificati a quelli del giudice in sede di giurisdizione di legittimit, per effetto del
nuovo art. 63 del C.P.A. Per quanto riguarda i poteri decisori, il giudice non solo pu annullare latto
amministrativo impugnato ma pu anche riformarlo, ovvero pu letteralmente sostituirsi allamministrazione
adottando un nuovo atto, modificando riformando quello impugnato (ex. Art. 34 comma 1 lett.d) C.P.A.) E
espressamente previsto che, in questa sede, il giudice possa completamente sostituirsi allamministrazione (v.
art. 7 comma 6 C.P.A.)

Nonostante lampiezza, e la complessit, della giurisdizione di merito, fino ad oggi questo strumento giurisdizionale ha
subito un progressivo e costante declino, fino a divenire un rimedio del tutto residuale. Interventi legislativi come
quelli in materia di class action pubblica ed appalti pubblici per, sembrano porre un freno a questo declino
inesorabile ed un tentativo di rilancio della giurisdizione di merito!

3. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA
Si tratta di una giurisdizione eccezionale, in quanto sussiste solo in casi particolari, tassativamente previsti dalla legge.
Al momento della sua nascita coincideva quasi totalmente con la giurisdizione di merito, per poi differenziarsene con
il r.d. 2840/1923. La giurisdizione esclusiva, per come nata, ha rappresentato un vero e proprio ibrido piuttosto che
un tertium genus: competente in legittimit, o in merito, a seconda delle singole materie, che sono state devolute a
tale giurisdizione, la maggio parte delle volte, a prescindere da una dettagliata analisi circa la natura della situazione
giuridica soggettiva azionata.

Il giudice amministrativo non conosce solo degli interessi legittimi lesi dallamministrazione quindi, ma conosce anche
dei diritti soggettivi che un soggetto possa vantare nei confronti dellamministrazione (stesso tipo di giurisdizione del
giudice ordinario). In questi casi il giudice ordinario rimane escluso dalla possibilit di conoscere della controversia:
per questo si chiama giurisdizione esclusiva.
La giurisdizione esclusiva costituisce quindi una vera e propria deroga al riparto delle controversie tra giudice
amministrativo e ordinario. Il criterio di riparto si basa sulla differenza della situazione giuridica lesa:

lesione di diritti soggettivi = giudice ordinario

lesione di interessi legittimi = giudice amministrativo

la Costituzione allart. 103 aggiunge che in casi particolari materie previste dalla legge il
giudice amministrativo pu conoscere anche dei diritti soggettivi, con la conseguente
esclusione della corrispondente giurisdizione ordinaria.
Giustificazioni a questo tipo particolare di giurisdizione sono:

a. il giudice amministrativo avrebbe una specializzazione professionale a conoscere materie nelle quali
lamministrazione opera secondo proprie regole;

b. esistono casi in cui se non ci fosse la giurisdizione esclusiva, queste situazioni andrebbero portate a giudici
diversi, per cui il cittadino dovrebbe accollarsi diversi giudizi;

c. la ratio sarebbe legata alla difficolt che c in materia di capire se la situazione giuridica del soggetto
qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo; c il rischio che il cittadino sbagli qualificazione,
rivolgendosi ad un giudice che nel caso non ha giurisdizione.

Es. Il soggetto si rivolge al giudice ordinario pur avendo un interesse legittimo. A questo punto i 60 gg. del
termine di decadenza per andare dal giudice amministrativo sono gi scaduti.

Per Bergonzini lampliamento dei casi di giurisdizione esclusiva (l. 205/2000) avvenuto per
ristabilire lequilibrio del carico di lavoro tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
E.M.R

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Es. La privatizzazione del pubblico impiego ha di molto sgravato il carico di lavoro del TAR,
perch le relative controversie sono state trasferite al giudice ordinario.
Per compensare, sono stati ampliati i casi di giurisdizione esclusiva, sgravando il carico di
lavoro del giudice ordinario.

Per avere unidea del complesso di materie devolute alla giurisdizione esclusiva bisognava, prima del Codice,
fare riferimento allart. 7 comma 2 della L. 1034/1971, che a sua volta rinviava allart. 29 T.U Cons. Stato, allart. 4 r.d.
1058/1924 ed allart. 15 l.Tar. Ad oggi invece (beata semplificazione!) basta semplicemente considerare lart. 133
C.P.A. in base al quale, sono materie di giurisdizione esclusiva, (si elencano le pi importanti):

A. controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico
Si tratta del pubblico impiego, quantomeno per le categorie (pi importanti) di lavoratori pubblici la cui giurisdizione
non stata devoluta alla conoscenza del g.o. allindomani della privatizzazione del rapporto di lavoro nel settore
pubblico, avutosi con L. 29/1993 (la giurisdizione del g.o. riguarda anche assunzione, conferimento, revoca degli
incarichi dirigenziali, responsabilit dirigenziale, indennit di fine rapporto..)
Per i rapporti che non sono stati privatizzati:
- magistrati ordinari, amministrativi, contabili;
- avvocati di stato;
- personale diplomatico;
- docenti universitari;
- personale in carriera prefettizia ecc. ecc.
Le relative controversie attengono a rapporti di lavoro e sono simili a quelle proposte al giudice ordinario. La
privatizzazione per non ha operato per le procedure di concorso per il reclutamento del personale. Il giudice degli atti
che lamministrazione adotta in questo ambito sempre il giudice amministrativo, anche se poi il lavoro sar
privatizzato. Gli enti pubblici economici hanno da tempo un rapporto di lavoro di tipo privatistico e le controversie
relative alla procedura di assunzione sono di competenza del giudice civile (privatizzazione totale del rapporto di
lavoro).

B. controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle
controversie concernenti indennit, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti
adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento
amministrativo, ovvero ancora relative allaffidamento di un pubblico servizio ed alla vigilanza sul
credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni ed ai servizi di pubblica utilit.
Questo settore, ovviamente molto ampio, stato per la prima volta introdotto in modo cos ricco dallart. 33 D.LGS.
80/1998, che molto ha inciso nellambito della giurisdizione esclusiva. Lelenco ivi svolto meramente esemplicativo,
non certo tassativo, con riferimento ad una nozione latu sensu intesa di PUBBLICI SERVIZI, entro la cui categoria
rientrano:
atti di regolazione con cui le amministrazioni indipendenti disciplinano il comportamento di soggetti che
operano nei loro settori;
organizzazione di servizi;
modalit;
servizi affidati a societ a capitale pubblico;
controversie tra soggetti.

Sono escluse dalla giurisdizione esclusiva le controversie relative a rapporti individuali di utenza con i rapporti privati.
Abbastanza ambiguo il concetto di pubblico servizio non meglio esplicitato, a livello definitorio, n nella legge n in
fonti sovraordinate. La Cassazione ha confermato una nozione OGGETTIVA di servizio pubblico, per cui il criterio
distintivo pare essere individuato tra:
-imprenditore privato rende servizi allAmministrazione per i suoi bisogni, in quanto apparato -> amministrati
-imprenditore privato rende servizi a terzi, in quanto incaricato dallAmministrazione per qualsiasi titolo -> utenti
Solo la seconda categoria di controversie pu essere devoluta al g.a., in quanto rientrante nella pi ampia nozione di
servizio pubblico (es. trasporto ferroviario, erogazione di energia elettrica, gas, servizio postale..).

E.M.R

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C. controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in
materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti delluso del territorio, e ferme
restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario
liquidatore per gli usi civici, nonch del g.o. per le controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle indennit in conseguenza delladozione di atti di natura espropriativa o
ablativa.

Si tratta di materie che costituivano gi ambito di giurisdizione del giudice amministrativo, che ivi pu trattare anche
controversie sui diritti soggettivi.
-Urbanistica: tutti gli aspetti delluso del territorio (strumenti urbanistici piano regolatore convenzioni urbanistiche)
-Edilizia: accertamento degli abusi edilizi ed eventuali sanzioni controversie relative a permessi di costruire,
denuncia di inizio attivit, contributi da pagare per il permesso di costruzione, condono.

D. controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte a
soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, allapplicazione della normativa
comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa
statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla
dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito dellannullamento dellaggiudicazione ed alle
sanzioni alternative
Sono ipotesi in cui lamministrazione deve affidare un appalto, o deve scegliere il soggetto cui affidarlo. Anche quando
laffidamento debba farlo un privato tenuto ad applicare la disciplina comunitaria o procedure di evidenza pubblica
per la scelta della controparte. Si tratta di controversie relative alle procedure di affidamento; loggetto di questa
materia va letto restrittivamente.

E. controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni
pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennit o canoni ed altri corrispettivi
I beni pubblici sono i beni di carattere demaniale. Le controversie sono solo relative allassegnazione. Sono escluse
vertenze in materia di canoni, indennit e corrispettivi assegnate alla giurisdizione del giudice ordinario.

In tutte queste materie va comunque ricordato quello che stato limpatto delle pronunce della Corte
Costituzionale numero 204 e 281 del 2004, che hanno fortemente ridisegnato i confini della giurisdizione
esclusiva. Tali sentenze hanno posto un limite alla fuga di materie dal g.o. al g.a. facendo leva sul concetto
di particolarit delle materie di giurisdizione esclusiva, cos come inserito nellart. 113 Cost. in base al quale
gli organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della p.a. degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. Le pronunce hanno inciso
sugli artt. 33-.34 del d.lgs. 80/1998, statuendo che le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a.
devono partecipare alla medesima natura di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimit che
contrassegnata dal fatto che la P.A. agisce quale autorit nei confronti della quale accordata tutela al
cittadino davanti al g.a. -> nelle materie di giurisdizione esclusiva deve sempre operare la P.A.-autorit!

Esempio:
La Pubblica Amministrazione determina erroneamente le spettanze economiche di un suo dipendente
(liquidazione inferiore al dovuto). Questo atto non pu essere visto come atto di supremazia che permetta di
sacrificare il diritto di Tizio: qui lamministrazione agisce come qualsiasi soggetto privato. Lamministrazione
non ha il potere di sacrificare il diritto di credito di un suo dipendente, come invece ha il potere autoritativo di
sacrificare laltrui diritto di propriet nel caso dellespropriazione. Lamministrazione si comporta come un
debitore che contesta la pretesa di un suo creditore.

La giurisprudenza amministrativa ha visto negli atti con cui lamministrazione disconosce le pretese relative a
crediti pecuniari, solo atti paritetici: quando questi atti di disconoscimento dellaltrui diritto sono riconducibili
ad atti paritetici, non essendoci alcun provvedimento non nemmeno necessario impugnarlo.

ATTO PARITETICO = atto privo di autorit. Ci si pu rivolgere al giudice amministrativo anche senza una
formale impugnazione dellatto: basta linadempimento dellamministrazione per rivolgersi al giudice
amministrativo.
E.M.R

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N.B.: In sede di giurisdizione esclusiva
-il ricorrente potrebbe anche essere la P.A. che voglia contestare al gestore del pubblico servizio il modo in cui lo
svolge. Il giudice a cui pu rivolgersi il giudice amministrativo.
-la controversia pu essere tra privati, cui lamministrazione sia estranea.

Va comunque fatto un cenno ai poteri del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, progressivamente
espansi grazie al d.lgs. 80/1998, poi alla L. 205/2000 ed infine dal C.P.A. Gi con il primo intervento normativo si
agito sul fronte di:
-POTERI ISTRUTTORI: sono ammessi in giudizio tutti i mezzi di prova possibili, con lunica esclusione di
dellinterrogatorio formale e del giuramento. Il giudice pu cos formulare un sindacato sul fatto costitutivo del
provvedimento (discrezionalit tenica) purch non si entri nella sfera strettamente discrezionale della P.A., con un
giudizio sullopportunit del provvedimento (ammissibile sono in sede di giurisdizione di merito). Tale ampliamento
della cognizione del g.a. strumentale alla funzione propria del giudizio di giurisdizione piena, che non si limita al solo
annullamento dellatto (come nella giuri di legittimit).
-POTERI DECISORI: come gi detto, il g.a. in sede esclusiva non ha le stesse funzioni che ha in sede di legittimit, ma ne
ha di pi. Questi difatti, oltre al canonico potere impugnatorio dellatto amministrativo incriminato pu anche
predisporre pronunce di condanna al risarcimento dei danni da questo derivanti e, ove possibile, condannare alla
reintegrazione in forma specifica (gi a partire del 98).

La risultanza di questo legiferare stato il modularsi di una GIURISDIZIONE ESCLUSIVA NUOVA, contrassegnata dalla
PIENEZZA della giurisdizione e che a fianco di una esaustiva attivit istruttoria pu predisporre la pi completa tutela a
favore del ricorrente, tanto in sede di annullamento del provvedimento quanto di risarcimento per i danni che da
questo sono conseguiti.

Il modello unico processuale di giurisdizione piena stato solo parzialmente realizzato in sede del nuovo C.P.A.:
Art.7 comma 4 C.P.A. -> giurisdizione di legittimit, si pu agire in annullamento e richiedere condanna,
ANCHE in via del tutto autonoma. Si prevede, anche se non esplicitamente, la possibilit di esperire anche
azioni di accertamento (v. artt. 31-34) -> tale articolo risolve la questione della pregiudizialit
amministrativa, ma in modo controverso: il termine per far valere la domanda risarcitoria in via autonoma
di soli 120 giorni dal verificarsi del fatto.
Art. 63 C.P.A. -> mezzi di prova (tutti tranne interrogatorio forma e giuramento) sono richiedibili anche in
sede di giurisdizione di legittimit, che viene cos a sovrapporsi a quella esclusiva.
COMPETENZA
Nellambito della giurisdizione amministrativa, le singole controversie vanno ancora ripartite in base alle norme sulla
competenza, ugualmente riservata alla legge ex art. 113 Cost.
La competenza la porzione di giurisdizione che spetta a ogni singolo ufficio, ripartita per:
E.M.R

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GRADO
Riparto di cognizione giurisdizionale avviene fra giudici di grado diverso, appartenenti al medesimo ordine
giurisdizionale. A partire dal 1971, e giusta considerazione dellart. 5-6 del nuovo C.P.A.
-GIUDICI DI PRIMO GRADO -> Tar e TRGA per la Regione autonoma del Trentino Alto Adige
-GIUDICI DI SECONDO GRADO (appello) -> Consiglio di Stato e CGARS per la Sicilia

ECCEZIONI:
1. IPOTESI GIURISDIZIONE IN UN UNICO GRADO del Consiglio di Stato -> giudizio di ottemperanza ove esperibile in un
unico appello (es. ottemperanza del giudicato del giudice di appello che abbia riformato la sentenza impugnata)
2. GIUSTIZIA AMM.VA della SICILIA -> i ricorsi avverso le decisioni rese dal Tar Sicilia sono impugnate avanti al
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (v. art. 6 comma 6 c.p.a.) . Solo in casi particolari il
Consiglio di giustizia amministrativa pu demandare la soluzione delle questioni implicanti contrasti giurisprudenziali
alladunanza plenaria (questa risolve anche i conflitti di competenza tra Consiglio di Stato e Consiglio di giustizia
amministrativa).
TERRITORIO
La competenza per territorio, giusta considerazione dellart. 13 C.P.A. sul punto, che ora INDEROGABILE, anche in
riferimento alle misure cautelari (questo provvedimento stato preso per arginare il fenomeno delle migrazioni
cautelari per cui la misura cautelare veniva proposta avanti al giudice che si riteneva potesse risultare pi buono,
forum shopping, che doveva comunque decidere sulla cautela prima di dichiararsi incompetente).

I CRITERI utilizzati per stabilire il tribunale territorialmente competente sono i seguenti:
ART. 13 PRIMO COMMA-SECONDA PARTE
Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o
comportamenti di PA con effetti immediati e diretti
limitati allambito regionale.
TAR della Regione su cui ricadono gli effetti (anche se la
PA ha sede in altra Regione, questo per evitare un
eccessivo carico di lavoro sul Tar Lazio con sede a Roma,
dove ci sono tutti gli uffici + importanti di PA)
CRITERIO DELLEFFICACIA DELLATTO (correttivo)
ART. 13 PRIMO COMMA PRIMA PARTE
Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o
comportamenti di PA (cui manchino gli effetti immediati
e diretti limitati allambito regionale)
TAR della Regione in cui ha la propria sede la pubblica
amministrazione autrice del provvedimento, dellatto,
dellaccordo o del provvedimento.
CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.
ART. 13 TERZO COMMA
Atti dei soggetti pubblici, diversi dalle Amministrazioni
dello Stato, con efficacia ultraregionale
TAR della Regione in cui ha propria sede il soggetto
pubblico
CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.
ART. 13 QUARTO COMMA
Atti delle amministrazioni dello Stato con efficacia
ultraregionale
TAR LAZIO, sede di Roma

Il Codice ha recepito indirizzi dottrinali e giurisprudenziali in queste nuove indicazioni! Il criterio principale quindi
quello della sede della P.A., cos come temperato dal criterio dellefficacia dellatto.

DEROGHE A QUESTI CRITERI:

CRITERIO DELLA SEDE DI SERVIZIO
Per i pubblici dipendenti, le controversie che li riguardano (ovviamente si tratta solo di quei rapporti che non
sono stati completamente privatizzati e la cui cognizione stata affidata al g.o.), vanno tutte decise dal giudice
del TAR in cui questi hanno prestato servizio. Tranne che per i lavoratori dei servizi segreti (SIS) per cui vige la
competenza funzionale del TAR Lazio sede di Roma.
ESEMPI:
-GRADUATORIA pubblicata dal Provveditorato di Vicenza con effetti regionali -> TAR Venezia
-PIANO NAZIONALE Antincendio del Ministero dellAmbiente -> TAR Lazio, Roma
-Piano Urbanistico del Comune di Treviso -> TAR Venezia
-Provvedimento del Ministero Infrastrutture per rifacimento rete viaria Veneto -> TAR Venezia
E.M.R

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CONTROVERSIE RELATIVE AD ATTI DISTINTI, MA TRA LORO COLLEGATI. Per evitare che queste possano finire
a TAR diversi, con il pericolo di giudicati contrastanti, si sono cercate delle soluzioni alternative in via
dottrinale e giurisprudenziale, che ad oggi rimangono le pi valide data la mancanza nel CPA di una disciplina
positiva. Le soluzioni fornite sono molteplici:

A. ATTI PREPARATORI e ATTI FINALI di un procedimento amministrativo: potrebbe essere che un atto intermedio
debba essere ricondotto alla giurisdizione di un TAR diverso rispetto allatto finale.
Anche se si impugnano pi duno di questi atti la competenza del TAR che deve conoscere latto conclusivo
del procedimento: la competenza si determina in base allatto che conclude il procedimento.

B. ATTO PRESUPPOSTO A CARATTERE GENERALE O NORMATIVO e ATTO APPLICATIVO CORRISPONDENTE (es. esecuzione di un
regolamento). La competenza del TAR competente relativamente allatto principale, individuato di norma in
quello normativo o generale. Se poi latto normativo provenisse da unautorit centrale che opera in tutto il
territorio nazionale (regolamento ministeriale), la competenza sarebbe del TAR del Lazio.

N.B.: il problema sorge quando vengono impugnati entrambi gli atti.

Perch vi sia spostamento di competenza tra atti concatenati, la giurisprudenza dice che deve trattarsi di
collegamento obiettivo: latto deve costituire presupposto indefettibile dellaltro.

C. ATTI CON PLURALIT DI DESTINATARI, relativamente a ciascuno dei quali si possa ipotizzare una diversa
competenza di TAR regionali: latto potrebbe individuare una certa competenza a seconda del soggetto che
avvia il procedimento.

La giurisprudenza distingue tra cause scindibili e inscindibili:

atti inscindibili di organi centrali dello Stato TAR del Lazio
atti inscindibili di organi periferici o ultraregionali TAR regionale

Esempio:
Latto contestato la graduatoria dei partecipanti ad un concorso, con contestazione delle relative nomine. Se la
controversia riguarda momenti della procedura che coinvolgono la procedura stessa nella sua interezza, la controversia
finisce per essere riportata alla competenza del TAR centrale; se riguarda profili scindibili la competenza del TAR locale.

E concepibile un annullamento parziale del provvedimento?

Se il provvedimento scindibile ogni singolo destinatario di specifica statuizione pu impugnarlo secondo i
normali criteri. Se il provvedimento inscindibile la competenza del TAR centrale (Lazio).
MATERIA
Si parla, in questo frangente, anche di COMPETENZA FUNZIONALE, che si caratterizza per due elementi:
-EL. NECESSARIO -> competenza ascritta ex lege in capo a: determinato TAR / determinate controversie
-EL. EVENTUALE -> competenza ascritta in capo ad un TAR diverso da quello ordinariamente competente
La ragione della competenza funzionale, sta nella volont di affrontare e risolvere, gi in primo grado, tali questioni,
secondo una uniforme e costante giurisprudenza amministrativa. Le ipotesi previste dal Codice di competenza
funzionale sono 6, e sono:
1. competenza del TAR Lombardia sede di Milano per tutte le controversie relative ai poteri esercitati dallAutorit per
lenergia elettrica ed il gas (tranne quelle sul personale, ovviamente)
2. competenze del TAR Lazio sede di Roma per tutte le controversie di cui allelenco dellart. 135 cpa e quelle che la
legge espressamente vi attribuisce.
3. Giudizio di ottemperanza, di cui allart. 113, per cui il ricorso va proposto sempre avanti allo stesso giudice che ha
emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta
4. Giudizio abbreviato, di cui allart.119, quando richiama materie di cui allart. 135 cp.a
5. Cognizione del ricorso incidentale, di cui allart. 42 cpa, attribuita sempre al giudice del ricorso principale
6. Ricorso elettorale, per cui c competenza del TAR in cui ha sede lente territoriale per cui si sta svolgendo lelezione
(comune, provincia, regione) oppure il TAR Lazio sede di Roma (europee).

E.M.R

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La disciplina tracciata dal nuovo CPA su rilievo dellincompetenza del giudice adito e regolamento di competenza
stata radicalmente ridefinita, anche in ragione del nuovo carattere di inderogabilit della competenza territoriale e
funzionale.

RILIEVO DELLA INCOMPETENZA
Lincompetenza del giudice adito pu essere rilevato in primo grado, anche dufficio (prima era rilevabile solo
su istanza di parte). Innovando ancora sul punto, statuito che lincompetenza per territorio pu costituire
motivo specifico di impugnazione della decisione emessa dal TAR avanti al Consiglio di Stato, a prescindere
che sul punto si sia formato giudicato implicito o esplicito.
Si pu dire che:
-IN PRIMO GRADO -> rilievo dellincompetenza assoluto
-IN SECONDO GRADO -> rilievo dellincompetenza temperato, solo se dedotto con specifico motivo avverso
la pronuncia di primo grado. Scelta strana siccome si scritto molto sullinderogabilit della comp.za!
Se il rilievo di incompetenza..
non fatto valere in appello: sul punto si forma il giudicato interno
accolto in appello: annullamento della sentenza con rinvio al giudice di 1grado competente.

REGOLAMENTO DI COMPETENZA
Vi sono 2 tipi di regolamento di competenza:

1. REGOLAMENTO DI COMPETENZA AD ISTANZA DI PARTE (ART. 15 COMMI 2-3)
Il reg. di comp.za pu essere proposto non pi nel termine di 20 giorni dalla costituzione in giudizio, ma bens
finch la causa non decisa in primo grado (secondo uno schema che ricalca il rilievo del difetto di
giurisdizione come spiegato allart. 41 c.p.c.)., non rilevando le sentenze interlocutorie o quelle che
respingono listanza cautelare. La legittimazione a proporre tale istanza spetta a ciascuna parte, mentre
prima spettava solo al resistente ed altri intervenienti. Listanza va depositata e notificata alla segreteria del
Consiglio di Stato, con tutti i documenti utili a decidere sul punto, e poi notificata alle parti entro 15 gg dalla
notifica al Consiglio di Stato. Per assurdo, non necessario notificare tale notizia al TAR avanti al quale si
stava svolgendo la causa, e nulla dice ancora il CPA circa la sorte del processo in corso (sulla cui sospensione,
automatica o meno dello stesso, cerano gi dubbi nella giurisprudenza amministrativa pre codicistica).
Non poi necessario che listante, a differenza del processo civile e di quello amministrativo pre-riforma,
indichi il giudice ritenuto dalla parte competente sulla controversia, cos come che lo indichi in modo
corretto. In ogni caso il Consiglio di Stato dovr dare la corretta indicazione.

2. REGOLAMENTO DI COMPETENZA SU RICHIESTA DUFFICIO (ART. 15 COMMI 5-6)
Tale regolamento pu essere richiesto dal giudice ad una duplice condizione:

Sussistendo questi presupposti, il TAR richiede il regolamento di competenza con ordinanza che deve essere
immediatamente trasmessa al Consiglio di Stato, ferma restando la possibilit per i difensori di essere sentiti
(nonch di presentare memorie e documenti) fino a 2 giorni liberi prima della decisione da rendersi in
Camera di Consiglio.
Vige il divieto pi assoluto di decidere sulla misura cautelare richiesta da parte del primo TAR adito, che
invece dovr essere deciso (giusta considerazione dellart. 15 comma 7) dal TAR indicato nellordinanza con
cui il primo TAR ha richiesto il regolamento di competenza al Consiglio di Stato A PRESCINDERE dal fatto che
tale giudice sia effettivamente competente a conoscere della questione. In ogni caso, la tutela cautelare
eventualmente resa dal primo giudice dichiaratosi incompetente sar destinata a perdere efficace decorsi 30
gg dalla data di pubblicazione dellordinanza del Consiglio di Stato che regola la competenza. Questa
soluzione non certo la migliore, in quanto apparentemente derogato il principio di inderogabilit della
competenza, ma quantomeno idoneo per assicurare la prestazione di una garanzia cautelare in tempi
mediamente celeri.
A. PROPOSIZIONE DI DOMANDA CAUTELARE DA PARTE DEL RICORRENTE
B. VALUTAZIONE DI INOPPORTUNIT DEL GIUDICE DI PROCEDERE CON ORDINANZA, EX ART. 16
C.P.A., in quanto si ritiene che le parti la impugnerebbero subito, e per risolvere in via preventiva la
questione.
E.M.R

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Lordinanza del Consiglio di Stato vincola i TAR, come una decisione definitiva ed assoluta sulla competenza. Il
giudizio interrotto per effetto dellistanza di regolamento deve essere ripreso entro 30 gg dalla notificazione
(o 60 dalla pubblicazione) della sentenza, pena la dichiarazione di estinzione del giudizio.

ORDINANZA DECLINATORIA/AFFERMATIVA DI COMPETENZA
Lordinanza con cui il giudice decide sulla propria competenza, pu essere adottata sulla base dellart. 16
CPA, nei casi in cui non sia richiesta la tutela cautelare (altrimenti bisogna agire con regolamento di
competenza) o qualora, venendo richiesta, il giudice sia convinto dellacquiescenza delle parti alla propria
declaratoria di competenza, su istanza di parte o dufficio.
Lart. 15 o 16 del CPA non fissa alcun termine in capo al TAR per ladozione di tale ordinanza, che pertanto
potr essere anche pronunciata finanche dopo che la causa sia stata trattenuta in decisione, con conseguente
pregiudizio per le parti che avessero confidato su una definizione nel merito della controversia (anche dopo
anni quindi..).
Con questa ordinanza il giudice adito deve indicare il giudice effettivamente competente, avanti al quale si
potr riassumere il processo nel termine perentorio di 30 gg dalla comunicazione dellordinanza, pena
lestinzione del giudizio in corso. Lordinanza cos resa dal giudice in giudizio sar impugnabile nel termine di
30 gg dalla sua notificazione, o 60 gg dalla sua pubblicazione, con regolamento di competenza, ad istanza di
parte.

CARATTERI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

GIUDIZIO: operazione logica consistente nella soluzione della controversia (o lite)
PROCESSO: iter sequenziale nel quale o mediante il quale si svolge loperazione logica del giudizi. Il processo pu
essere di due tipi:
PROCESSO DI DIRITTO OGGETTIVO: costruzione del processo idoneo per un giudizio inerente allapplicazione
della legge nel caso concreto (come nel processo penale)
PROCESSO DI DIRITTO SOGGETTIVO: costruzione del processo per dare tutela alle situazione giuridiche
soggettive coinvolte nella controversia (come nel processo civile, ed adesso nel processo amministrativo)

A seconda dei diversi poteri attribuiti al giudice (in sede istruttoria o decisoria) possono configurarsi diversi modelli di
processo, che devono comunque offrire garanzie di equit e di efficienza in attuazione al principio del giusto processo
di cui all art. 111 Cost.
In questa sede si affronta la descrizione del modello offerto dal processo amministrativo, processo di cognizione
presente tanto in via ordinaria quanto in via speciale (con i cc.dd. riti speciali).

In quanto processo di parti, il processo amministrativo caratterizzato dai seguenti principi:
PRINCIPIO DELLA DOMANDA, un principio che riguarda qualsiasi modello processuale in base al quale il
giudice non pu attivarsi ed aprire il processo senza una domanda di parte, ma egli tenuto a dimensionare il
giudizio esattamente sulla domanda di parte, dovendosi pronunciare su tutte e solamente sulle domande
parte. E lattore, con latto introduttivo del processo, a calibrare loggetto del processo e cos della pronuncia
giurisdizionale.
PRINCIPIO DELLIMPULSO DI PARTE, in base al quale il processo inizia e prosegue SOLO se la parte adotta
appositi atti di impulso: domanda iniziale, atto di fissazione udienza, atto di richiesta per operazioni
istruttorie. Solo in fase istruttoria il giudice pu parzialmente discostarsi dal principio dispositivo, tant che a
livello probatorio il processo amministrativo si pone come processo dispositivo con carattere acquisitivo.
PRINCIPIO DELLA DISPONIBILITA DEL PROCESSO, potendo il processo amministrativo non
necessariamente terminare con la formulazione del giudizio e lemanazione di una sentenza ma anche per
altre ragioni (cessazione materia del contendere, carenza di interesse sopravvenuta, rinuncia, perenzione..)
PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE, in base al quale il giudice tenuto a prendere in esame le sole
questioni controverse. Dopo un lungo percorso giurisprudenziale, e linnovazione sul punto del c.p.c. (art.
115) anche nel procedimento amministrativo valgono come prove anche i fatti non specificatamente
contestati, a mente dellart. 64 comma 2 CPA.
E.M.R

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Il giudice colui che tenuto alla formulazione del giudizio ed alla direzione del processo. Nel processo
amministrativo vige il principio di collegialit, in base al quale i poteri di decisione e direzione spettano al collegio,
salve le ipotesi espressamente indicate dalla legge. Con il CPA stato affermato con chiarezza il principio dellonere
della prova, che costituisce oltre che una direttiva da seguire nella fase istruttoria anche una valida regola di giudizio.
Per quanto attiene alla valutazione delle prove, si passati dal principio del libero convincimento del giudice a quello
del prudente apprezzamento (v. CPA).

Abbastanza controversa la tematica delloggetto del processo amministrativo. Va prima di tutto
operato un chiarimento, a fini definitori, per cui oggetto di:
-PROCESSO -> operazione logica del giudizio
-GIUDIZIO -> soluzione di una controversia che si articola attorno allaffermazione processuale della parte attrice
-CONTROVERSIA -> una o pi questioni di diritto sostanziale.
La situazione sostanziale dedotta in giudizio, la c.d.res in iudicium deducta, ci su cui il giudice deve pronunciarsi.
Secondo la maggior parte di dottrina e giurisprudenza loggetto della cognizione del giudice, nonch della sua
decisione, il PROVVEDIMENTO adottato dalla PA. Il processo amministrativo nasce difatti come tutela reattiva
allemanazione di un atto amministrativo, la cui pronuncia ha un tipico effetto costitutivo demolitorio. C incertezza
in dottrina a seconda che loggetto del processo si limiti al provvedimento impugnato (ed alla sua legittimit) o si
estenda anche alla tutela di situazioni giuridiche soggettive a questo riconnesse. La prima tesi, delle due, supportata
dai seguenti argomenti:
1. non predicabilit di un rapporto giuridico corrente tra amministrazione e privato: non si pu parlare di un rapporto
giuridico in senso stretto (diritto soggettivo relativo) ma semmai in senso ampio, in quanto le situazioni giuridiche
soggettive in campo sono tutte del tipo afferente a poteri ed interessi legittimi. (rapporto giuridico amministrativo di
diritto sostanziale).
2. inidoneit del processo amministrativo ad attribuire alluna o allaltra il bene della vita cui esse aspirano: ci per la
particolare in configurabilit di un rapporto giuridico in senso stretto fra le parti in causa.
In questottica quindi loggetto del giudizio amministrativo, giusto rimando allart. 7 comma 1 del CPA, sar IL POTERE
AMMINISTRATIVO, o pi esattamente, la legittimit degli atti e dei comportamenti che ne costituiscono esercizio in
funzione della tutela dellinteresse legittimo della parte privata: il rapporto amministrativo, cos come dedotto in
domanda.
Ci sono comunque dei casi in cui oggetto del processo amministrativo non un atto nel senso stretto del termine
(comportamenti, segnalazione certificata di inizio attivit..).

Il procedimento amministrativo bifasico, in quanto composto da una fase introduttiva (che avviene con ricorso) ed
una fase decisoria (che si conclude con sentenza). Esso ispirato ai principi di concentrazione, oralit e pubblicit del
processo. Manca una fase istruttoria dedicata, risultando comunque soddisfatte le esigenze istruttorie su iniziativa
della parte e, eventualmente, del giudice. La decisione del giudice presa partendo dalle questioni pregiudiziali, di rito
e di merito, e successivamente soffermandosi sulloggetto del processo. Molto importante il contributo apportato
dalla prima riforma del 2000 e con lapprovazione del CPA che ha consentito:
a. arricchimento del procedimento amministrativo, non pi solo di impugnazione, ma anche aperto ad azioni di
condanna e di accertamento;
b. uniformazione del procedimento nei differenti tipi di giurisdizione, che ad oggi sono regolati dalla medesima
disciplina.

I PRINCIPI DEL GIUSTO PROCESSO
La nozione di GIUSTO PROCESSO stata introdotta allart. 111 Cost., con l. cost. 2/1999, ridisegnando completamente
larticolo in questione ed i principi che stanno alla base della tutela giurisdizionale. Al primo comma dellart. 111 Cost.
apposta una riserva di legge che permette solo a questa fonte di innovare la materia del processo: tale principio,
almeno in materia amministrativa, stato fino ad oggi non rispettato (la maggior parte della disciplina processuale
risaliva a fonte regolamentare del 1907!). Nel concetto di giusto processo rientrano tanto le nozioni di equit che di
lealt, a loro volta estrinsecantesi in una serie di principi attinenti alla struttura ed al funzionamento del processo
riconosciuti anche in sede sovranazionale (Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert
fondamentali, Dichiarazione universale dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, Patto internazionale sui diritti
civili e politici).

Un riferimento ai principi del processo contenuto anche nel nuovo CPA, agli articoli:
1- PRINCIPIO DI EFFETTIVITA
E.M.R

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2- GIUSTO PROCESSO (parit delle parti, contraddittorio, giusto processo)
3- DOVERE DI MOTIVAZIONE + SINTETICITA degli atti

Ritornando ai principi elaborati in sede costituzionale, ex art. 111 Cost, questi possono dividersi in:
PRINCIPI STRUTTURALI (O DI EQUITA) -> riguardano il processo in quanto tale
I principi strutturali sono garanzie di equit nellesame e nella soluzione della controversia, attenendo da un
lato alla posizione ed alla qualit del giudice, dallaltro lato alla posizione ed ai poteri delle parti. Si distingue
quindi a seconda che i principi riguardino:

GIUDICE
PRINCIPIO DEL GIUDICE NATURALE
E sancito espressamente dalla legge, e quindi dal CPA, che regola minuziosamente le norme sulla
giurisdizione e la competenza del giudice amministrativo. Il giudice naturale quello precostituito
per legge, quantunque non in base alle norme generali (sono fatte salve le previsioni relative alla
competenza funzionale di speciali TAR, soprattutto se rispondenti a criteri di ragionevolezza).
PRINCIPIO DI INDIPENDENZA
Il giudice, inteso come organo giudicante,deve essere al riparo da influenze esterne, soprattutto di
altri poteri pubblici. In attuazione di questo principio i giudici amministrativi sono in regime di
autogoverno (nomine, trasferimenti, promozioni ecc. sono gestite dal Consiglio di presidenza della
Giustizia Amministrativa) ed hanno lo stesso status dei magistrati ordinari.
PRINCIPI DI TERZIETA ED IMPARZIALITA
Riguardano il giudice come persona, e non come organo. E necessario che il giudice sia
equidistante rispetto alle parti, e quindi superiore, ispirando loro fiducia. E stata approvata con
legge una lista di comportamenti che il giudice deve tenere allinterno e fuori delle loro funzioni:
tra questi, il giudice non pu iscriversi a partiti o comunque parteciparvi in modo continuativo e
sistematico. In questo senso si pone il problema della forza della prevenzione, in base al quale un
giudice che si occupato di un processo in un grado non pu occuparsene nuovamente in un altro
grado. Tale problema:
-non c: processo cautelare/di merito, processo ingiuntivo/di opposizione, processo
ordinario/ottemperanza
-c: processo di 1 e di 2 grado, processo ordinario/revocazione, processo ordinario/giudizio di
rinvio, processo ordinario/opposizione di terzo.
A riguardo vale oggi quanto scritto nel CPA, a riguardo di astensione e ricusazione, ove
chiaramente richiamata la disciplina del CPC. Nel principio di imparzialit trova ristoro anche il
dovere di motivazione, e quindi di allegazione dei motivi di fatto e di diritto, che stanno dietro la
decisione del giudice.

PARTI
PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO
Il principio in questione assicurato dagli strumenti forniti ad entrambe le parti per affermare la
propria ragione in giudizio (ricorso, controricorso, memorie, repliche, discussione orale). Spetta al
giudice garantire parit effettiva tra le parti nel corso del processo. Il contraddittorio deve essere:
-completo-> deve estendersi a tutti i soggetti interessati della controversia (ovvero il giudice pu
ordinare lintegrazione del contraddittorio, invitando il ricorrente a notificare il ricorso a terzi)
-continuo-> deve riguardare ogni fase del processo
Il contraddittorio deve poi sussistere in sede sia di:
-istruzione del processo -> prima che il giudice possa acquisire le prove, anche dufficio, sar
necessario stimolare un dibattito fra le parti sul punto sulla rilevanza o superfluit delle prove da
acquisire.
-decisione del processo-> il giudice non pu decidere sulla controversia ponendo alla base della
propria motivazione questioni rilevabili dufficio (sulle quali non sia stato stimolato contraddittorio)
o soluzioni diverse da quelle prospettate dalle parti.
PRINCIPI FUNZIONALI (O DI EFFICIENZA) -> riguardano il processo strumento di tutela
Scopo del processo garantire la GIUSTIZIA, che deve quindi essere generale, piena e tempestiva.
GENERALITA DELLA TUTELA
E.M.R

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E sancita agli artt. 24-113 comma 1 Cost, secondo i quali SEMPRE ammessa tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Il
Codice esclude per da questa tutela gli atti o i provvedimenti emanati dal Governo nellesercizio
del potere politico (ex art. 7 CPA)
PIENEZZA DELLA TUTELA
E anchessa stabilita in una norma avente rango costituzionale, lart. 113 comma 2 in base al quale
la tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione. Il CPA ha fatto molto
su questo versante, superando le tradizionali differenze tra giurisdizione di legittimit e
giurisdizione esclusiva; nella giurisdizione di legittimit era tradizionalmente solo ammessa lazione
di annullamento mentre lazione di condanna solo a partire dal 2000, nella giurisdizione esclusiva
invece il ventaglio delle azioni era pi completo ma con ancora qualche dubbio sullesperibilit
dellazione di accertamento. Il Codice ha superato da un lato questi problemi, sancendo latipicit
delle azioni, dallaltro unificando il regime del sistema probatorio, facendo s che il g.a. possa
disporre di tutti i mezzi di prova (compresa la ctu) ad esclusione solo di interrogatorio formale e
giuramento.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO
Questo principio, inizialmente negato dalla Corte Costituzionale (202/1985) stato
successivamente riconosciuto in sede internazionale nonch costituzionalizzato. La Convenzione
Europea dei diritti dellUomo riconosce come un vero e proprio diritto a che la controversia sia
decisa in un tempo ragionevole, ed ha elaborato dei parametri ormai consolidati per valutare la
ragionevole durata del processo:
-peculiarit dei procedimenti,
-complessit della controversia;
-comportamento delle parti;
-atteggiamento degli organi pubblici.
Per rendere il processo pi veloce gli ingredienti sono 2: aumento delle risorse e riorganizzazione
degli uffici nonch disciplina processuale adeguata. La Legge Pinto ha voluto agire sul punto, per
limitare il numero di ricorsi alla CEDU, introducendo un procedimento azionabile avanti alla Corte
dAppello in cui per il diritto allindennizzo sostituito con il diritto al risarcimento del danno, con
maggiori incombenze probatorie (non solo prove della durata eccessiva, ma anche dellesistenza del
danno e nesso di causalit).
STATICA DEL PROCESSO
Premesse
LAZIONE il potere attribuito a tutti i soggetti dellordinamento di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed
interessi legittimi. I caratteri pi importanti dellazione:
GENERALITA: esperibile da tutti;
ASTRATTEZZA: prescinde da unautentica sussistenza della situazione giuridica soggettiva alla base della
pretesa. Scopo dellazione, e del processo, proprio quello di verificare lesistenza della situazione giuridica
soggettiva (diritto, interesse legittimo) ed, in subordine, la spettanza di tale situazione giuridica soggettiva;
AUTONOMIA: lazione autonoma rispetto alla sussistenza della situazione giuridica soggettiva che ne
costituisce loggetto.

-Se nel processo la posizione giuridica vantata dovesse risultare non meritevole di tutela, la domanda verr respinta
come infondata nel merito. Il potere di provocare una pronuncia sulla fondatezza della domanda sussiste anche se la
situazione giuridica vantata risulta poi infondata.
-Se invece risultassero mancanti le condizioni dellazione (requisiti della domanda) la domanda verr respinta per
motivi di ordine processuale: motivi di rito.
In questo caso si dir che il soggetto non aveva azione.

Il CPA stato il primo provvedimento legislativo a garantire la generalit, nonch la snellezza ed effettivit, delle
azioni proponibili avanti al giudice, prevedendo le pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee a soddisfare
la pretesa della parte vittoriosa. Il CPA raccoglie quindi, mancando un Codice Amministrativo, sia la normativa
sostanziale che quella processuale, raccordandola in modo esemplare. Va sottolineato come nel progetto preliminare
la rosa di azioni esperibili fosse pi ricca (accertamento, avverso silenzio, annullamento, condanna, adempimento,
E.M.R

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esecutive, cautelari) ridotte nel progetto finale a quelle contenute agli articoli 29-31 CPA: annullamento, condanna,
avverso il silenzio, declaratoria di nullit.
Tale esclusione non pu comunque metterne a repentaglio lesistenza: le azioni escluse difatti, sebbene mancanti dal
punto di vista sostanziale, sono comunque esperibili, poich v lapposita disciplina processuale (alle misura cautelari
dedicato ampio spazio, cos come al giudizio di ottemperanza..).

AllART. 32 CPA disposta la CUMULABILITA nello stesso giudizio delle domande connesse in via principale o
incidentale, predisponendo che nel caso in cui si applichino pi riti vada applicato il rito ordinario, salva leccezione
rappresentata dal contenzioso elettorale.
Tipologia delle azioni proponibili
1. AZIONI COSTITUTIVE
Costitutive di riforma e di produzione (dellatto amministrativo)
Il giudice pu pronunciarle ex art. 34 lett. D, nei casi di GIURISDIZIONE DI MERITO, tassativamente
elencati allart. 134 CPA. Qui il giudice ha un potere cognitorio pieno che gli permette non solo di
valutare il merito dellatto impugnato ma anche di riformarlo (modificarlo) o produrne uno nuovo
(sostituendo al provvedimento da impugnare uno nuovo da questi costituito).
La sentenza del giudice assume cos i connotati di un vero e proprio ATTO AMMINISTRATIVO,
importando una nuova regolamentazione del rapporto giuridico (in senso lato) intercorrente tra
amministrazione e privato. La sostituzione del giudice allamministrazione resa possibile in ragione del
fatto che questi agisce secondo DISCREZIONALITA, perseguendo linteresse pubblico ed applicando,
oltre che le previsioni normative specifiche anche le regole di buona amministrazione (lamministrazione
difatti non completamente autonoma!)
Costitutive di annullamento
Lazione costitutiva di annullamento lazione principale della giurisdizione amministrativa, quella con
cui questa giurisdizione nata, e caratterizza principalmente la GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA e la
GIURISDIZIONE ESCLUSIVA. Si tratta dellazione con cui il giudice amministrativo elimina direttamente il
provvedimento con cessazione ex tunc degli effetti giuridici, sin dal momento delladozione dellatto
amministrativo. Leffetto tipico, ma non esclusivo, di questa azione di tipo cassatorio-demolitorio.
Lart. 29 del CPA in cui si parla di azione di annullamento alquanto laconico:

Lazione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed
eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di 60 giorni.

A questo articolo va coordinato poi lart. 34 sulle sentenze di merito, per cui il giudice pu annullare in
tutto o in parte il provvedimento amministrativo, nonch lart. 88, che prevede che la sentenza debba
contenere un ordine affinch la decisione sia eseguita dallautorit amministrativa. Manca un
riferimento allatto o provvedimento impugnato, che per si ritrova puntualmente, ed amplius, allart. 7
CPA in base al quale il g.a. decide sulle controversie concernenti lesercizio o il mancato esercizio del
potere amministrativo, riguardanti ATTI, ACCORDI, o COMPORTAMENTI riconducibili anche
mediatamente allesercizio di tale potere. In tale articolo possono rientrare totalit di occasioni in cui il
privato portatore di interessi legittimi nei confronti della PA, che possono tradizionalmente essere di 2
tipi:
INT. LEG. OPPOSITIVI: per cui sar pienamente satisfattiva la semplice eliminazione del
provvedimento contestato con ripristino della situazione quo ante(es. commerciante contesta
lautorizzazione amministrativa data al concorrente a vendere beni dello stesso tipo nellesercizio a
fianco al suo)
INT. LEG. PRETENSIVI: per cui non sar pienamente satisfattiva la semplice eliminazione del
provvedimento contestato (es. commerciante vuole ottenere lautorizzazione amministrativa, ma la
PA nega tale autorizzazione; il semplice annullamento del diniego non basta al commerciante per
potersi dire soddisfatto.. serve qualcosa di pi!). La giurisprudenza, per fornire PIENA tutela al
privato, quindi arrivata a valorizzare il ruolo della MOTIVAZIONE della sentenza ove si possono
indicare le direttive dellazione amministrativa di adeguamento al dictum del giudice, con il c.d.
effetto conformativo cui deve uniformarsi lAmministrazione nellottemperare il giudicato,
adottando latto amministrativo che attribuisca il vantaggio al ricorrente. La motivazione assume in
questo caso un ruolo diverso rispetto a quello svolto nel processo civile, di tipo propositivo,
E.M.R

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potendo anche formare un autonomo capo di condanna ad un facere infungibile e potendo
rendere necessario lo sbloccamento di misure idonee ad assicurare lattuazione del giudicato come
la nomina di un Commissario ad acta.
(soluzione ottimale per la soddisfazione di interessi legittimi pretensivi , in ogni caso, lazione di
adempimento. V. infra)

2. AZIONI DI CONDANNA
La giurisprudenza amministrativa, nonch il CPA, hanno statuito il principio dellatipicit delle azioni di
condanna, potendo queste essere introdotte tanto contestualmente ad altra azione quanto in via autonoma.
La nuova disciplina della materia affidata allart. 30 CPA, ove introdotta un importante regola circa la
possibile autonomia dellazione di condanna (solo nei casi di giurisdizione esclusiva aventi ad oggetto diritti
soggettivi, diversamente scatta la necessaria contestualit)

Azione di adempimento
Tale azione, espressamente prevista nel testo originario del Codice in via contestuale ad azione di
annullamento o avverso il silenzio, non la si pu oggi ritrovare descritta in via generale, in alcun articolo
del CPA. Si pu per desumere la sua esistenza nel sistema del diritto vivente, solo la giurisprudenza
potr confermarlo, considerando il combinato disposto dellart. 30 CPA ed allart. 40 CPA, in base al
quale il giudice pu condannare la controparte non solo al risarcimento dei danni, ma anche e
soprattutto alladozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in
giudizio. Il ricorrente potr quindi richiedere lazione di adempimento:
-in via contestuale ad azione di annullamento/avverso il silenzio, chiedendo la condanna
dellamministrazione alladozione dello specifico atto satisfattivo del suo interesse al bene della vita;
-in via principale, quando si tratta della condanna della stazione appaltante ad aggiudicare e
sottoscrivere il contratto di appalto pubblico con altro concorrente o il rilascio dei documenti non forniti
dalla PA (articoli 122-116 CPA).

Condanna al risarcimento del danno, anche in forma specifica
E unazione, ormai chiaramente assegnata alla competenza (la sent. Cass. Ss. uu. 500/1999 aveva
affermato diversamente conferendola al g.o.) del giudice amministrativo, il quale si pu pronunciare
sulla questione:
-sempre (sia in caso di legittimit che di esclusiva) , quando riguarda interessi legittimi;
-solo in caso di giurisdizione esclusiva, quando riguarda diritti soggettivi.

Intenso stato il dibattito, soprattutto in ambito giurisprudenziale, sulla presunta autonomia dellazione
di condanna al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi derivante dallillegittimo esercizio
del potere amministrativo, dibattito ad oggi parzialmente composto con lart. 30 del Codice. In base a
questo articolo lAZIONE DI CONDANNA AL RISARCIMENTO DEL DANNO PER LESIONE DI INTERESSI
LEGITTIMI pu essere proposto ANCHE IN VIA AUTONOMA, purch:
-> nel termine di 120 GIORNI dal giorno in cui il fatto si verificato / conoscenza del provvedimento
(Se il danno deriva direttamente da questo) -> termine molto breve, per i diritti soggettivi vale invece
lordinaria prescrizione quinquennale, se derivante da 2043, o decennale, se derivante da
inadempimento contrattuale. Nelle materie di giurisdizione esclusiva quindi, sar sempre essenziale
distinguere a seconda che la situazione giuridica soggettiva azionata sia un diritto soggettivo o un
interesse legittimo. E in ogni caso proponibile SEMPRE nel corso del giudizio di annullamento, fino a
quando non definito, e, una volta definito, non pi tardi di 120 giorni dal passaggio in giudicato della
sentenza del giudice.
-> il risarcimento non sia dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando lordinaria
diligenza. La pregiudizialit diventa da processuale a sostanziale! In base al testo originario del CPA si
evince che rientrerebbe nellordinaria diligenza la richiesta, da parte dellattore, di azione di cognizione
o quantunque idonee misure cautelari.

In conclusione tale azione, giusta considerazione del primo comma dellart. 30, pu essere chiesta:
1. in via contestuale o anche autonoma, per i diritti soggettivi e nei soli casi di giurisdizione esclusiva
2. solo in via contestuale, ad azione di annullamento o avverso il silenzio, per gli interessi legittimi.
E.M.R

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Interessante il riferimento allart. 2058 per cui il giudice pu condannare la PA resistente al
risarcimento in forma specifica, qualora sia in tutto o in parte possibile. Diversamente, se la
reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore, il giudice pu
condannare la parte soccombente al risarcimento per equivalente (=euri).

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Condanna al pagamento delle spese di lite
Tale azione autonoma, o meglio accessoria, allazione principale, potendosi il giudice pronunciare a
riguardo solo se vi sia unespressa domanda di parte. La regola tradizionale era quella della
soccombenza, per cui le spese dovevano essere pagate dalla parte soccombente (ma il g.a. era restio a
condannare la PA al pagamento delle spese, sebbene dopo il 1907 questo trend si sia invertito) ma con il
tempo si fatta strada la prassi della compensazione delle spese di lite fra le parti. Lart. 26, che si
occupa specificatamente della questione, rinvia agli articoli 91-97 del codice di procedura civile,
prevedendo quindi labbandono della strada della compensazione delle spese di lite. Interessante il
secondo comma dellart. 26 CPA, che prevede la condanna al pagamento di una somma di denaro
La pregiudiziale amministrativa percorso giurisprudenziale e legislativo
Punto di partenza per lintera questione stata la sentenza della Cassazione a SS.UU
500/1999 con cui si stabilito un punto fermo nellevoluzione del diritto amministrativo: la
risarcibilit degli interessi legittimi, in sede di g.o. Con tale sentenza ci si allontana dalla
necessit, per potere avanzare richiesta di risarcimento, dellannullamento dellatto di cui si
controverte, inizialmente considerata fondamentale per la teoria dellaffievolimento
dellinteresse legittimo in diritto soggettivo.
La sent. 500/1999 ha cos spezzato la tradizione della pregiudiziale amministrativa (in base
alla quale si pu agire con richiesta di risarcimento per lesione di interessi legittimi, avanti
al g.o., solo dopo lannullamento dellatto di cui si controverte, avanti al g.a.), con espresso
riconoscimento normativo nella L.205/2000 che stabiliva per come competente a
conoscere della questione della risarcibilit non il g.o. ma bens il g.a.
E da questo momento che inizia un periodo di fortissimi contrasti giurisprudenziali tra gli
organi giurisdizionali di vertice della giustizia ordinaria (Corte di Cassazione) e della giustizia
amministrativa (Consiglio di Stato) che sostengono diverse tesi:

C A S S A Z I O N E (tesi autonomistica) : nel solco della sentenza 500/1999 si
afferma la totale autonomia fra le due azioni (annullamento/risarcimento), per cui per
chiedere il risarcimento, nel pi lungo termine prescrizionale di 5 o 10 anni a seconda
della fonte dellilllecito, basta un semplice accertamento dellillegittimit dellatto.
C O N S I G L I O D I S T A T O (tesi della pregiudiziali amministrativa necessaria)
: ribadisce la sussistenza della pregiudiziale amministrativa, come presupposto
essenziale per la tutela risarcitoria, che rispetto allazione annullatoria ne riveste
carattere consequenziale, ulteriore ed eventuale, grazie anche al conforto della Corte
Costituzionale. In questo senso si prospetterebbe quindi un termine decadenziale per
lazione di soli 60 giorni.

Nel corso della diatriba tra i giudici, la Cassazione si spinge fino a ritenere che, leventuale
sentenza con cui il g.a. nega la risarcibilit del danno per mancanza del previo
annullamento, sia soggetta a cassazione per violazione di norme sulla giurisdizione, ex art.
111 comma 7 Cost, creando non poco scompiglio.

Con il nuovo CPA si rende quindi necessario porre fine alla eterna querelle, adottando una
soluzione transattiva (anche se, per certi versi, fortemente favorevole al g.a.) contenuta
allart. 30 CPA. In questo articolo si stabilisce:
I. PIENA AUTONOMIA dellazione di risarcimento del danno rispetto allazione di
annullamento, fatta sempre salva la possibilit di proporla in via contestuale.
II. TERMINE DECADENZIALE (breve) di 120 giorni dal danno/conoscenza o altrimenti
decorrenti dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento.
III. RILIEVO dato allORDINARIA DILIGENZA del ricorrente , che questi deve usare per evitare
i danni, attraverso lesperimento dellazione di annullamento o, comunque, della tutela
cautelare.
E.M.R

24

equitativamente determinata, della parte soccombente, nel caso in cui questa abbia proposto azione
nonostante vi fossero ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali consolidati che avrebbero
potuto desisterla dal proporla.

Condanna allaccesso ai documenti amm.vi
I documenti amministrativi sono tutti accessibili, ad eccezione di quelli segreti per la tutela di interessi
pubblici e della privacy di terzi. E ammesso ricorso al TAR contro il rifiuto o il silenzio-rifiuto
(comportamento inerte della PA per 30 gg dalla richiesta) della PA a per potere ottenere laccesso ai
documenti amm.vi, entro 30 gg. Il giudice, se accoglie la domanda, condanna la PA allesibizione dei
documenti.

Azione avverso il silenzio
Tale azione espressamente prevista allart. 31 CPA e disciplinata dallart. 117 CPA: essa definita come
accertamento dellobbligo dellamministrazione di provvedere ma figura pi come unazione di
condanna allamministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, di 30 gg. E
azione di accertamento, ma anche e soprattutto, di condanna ad un mero provvedere (non quindi
azione di adempimento). Veniamo ora alla disciplina dettagliata di questo rito SPECIALE:
-> PRESUPPOSTI SOSTANZIALI (art. 31 CPA)
-TERMINI: lazione pu essere proposta decorsi i termini per la conclusione del procedimento
amministrativo, fintantoch perduta linadempimento e comunque non oltre UN ANNO dalla scadenza
del termine di conclusione del procedimento;
-GIUDIZIO SULLA FONDATEZZA DELLA PRETESA: pu essere espresso dal giudice solo quando risulta che
si tratti di attivit vincolata, risultando che non residuino margini di esercizio della discrezionalit .
-SILENZIO: pu essere esercitata questazione solo avverso il silenzio inadempimento o il silenzio rifiuto,
non gi avverso il silenzio significativo (silenzio assenso e silenzio diniego), e solo a fronte di unattivit
provvedimentale della PA, non gi di diritto privato.
-> PROCEDIMENTO (art. 117 CPA)
-innanzitutto previsto che allazione avverso il silenzio possano cumularsi altre azioni (ex art. 32 CPA)
quali quella di risarcimento del danno o limpugnazione per motivi aggiunti;
-Il ricorso proposto (anche senza diffida) e notificato alla PA silenziosa ed ad un contro interessato;
-il ricorso deciso con sentenza in forma semplificata, ed in caso di (totale o parziale) accoglimento, si
ordina allamministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a 30 giorni con la
possibilit ulteriore di nominare un commissario ad acta.
-se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento, questo pu essere impugnato per motivi
aggiunti.

3. AZIONI DI MERO ACCERTAMENTO
Le azioni di questo tipo possono essere proposte davanti al TAR solo se sono in gioco posizioni di diritto
soggettivo di cui lamministrazione possa avere conoscenza (giurisdizione esclusiva), per ottenere la
dichiarazione di esistenza di tale situazione giuridica soggettiva.
Lazione volta ad accertare diritti di natura patrimoniale e non patrimoniale.
Rispetto ad un diritto soggettivo si pu dire che il titolare di esso pu essere soddisfatto dalla sentenza di
mero accertamento (es. la sentenza che dichiara che un dato immobile mio) che potr far valere anche nei
rapporti con i terzi. Linteresse legittimo invece configurabile solo in relazione ad un esercizio o un mancato
esercizio di un potere dellamministrazione. Il portatore di tale interesse non sa che farsene del mero
accertamento della titolarit in capo a lui di un interesse legittimo. Il suo interesse che lamministrazione
eserciti correttamente il suo potere e che venga annullato leventuale provvedimento illegittimo attraverso
una pronuncia costitutiva.

Rispetto ad un interesse legittimo lazione dichiarativa non serve.

Lazione di accertamento sar quindi completamente da escludersi in sede di giurisdizione di legittimit, cos
come in sede di giurisdizione esclusiva, in quanto si discorra di interessi legittimi, sia OPPOSITIVI che
PRETENSIVI (lesclusione operata tanto a livello dottrinale che giurisprudenziale).
E.M.R

25

Lesclusione della configurazione dellazione di mero accertamento per la tutela degli interessi legittimi non
significa che nel processo amministrativo di legittimit non si possano avere pronunce di mero accertamento
(anche se solo di rito).

Azione di nullit
In casi eccezionali il g.a. ha individuato ipotesi di NULLITA dellatto amministrativo (es. dipendente
pubblico che lavora presso una pa senza essere stato reclutato in base ad un concorso) cos come il g.o.
(es. atto adottato in carenza di potere). Solo con lart. 21-septies della L. 241/1990 si disciplinata la
nullit dellatto amministrativo che ricorre nelle ipotesi di:
-mancanza di elementi essenziali
-difetto assoluto di attribuzione
-violazione o elusione del giudicato
-altri casi espressamente previsti dalla legge.
Se pacifica la possibilit di esperire azione di accertamento avanti al g.o. per verificare la nullit degli
atti cos redatti, meno certa era la possibilit di esperire azione di accertamento avanti al g.o. per
accertare la sussistenza di interessi legittimi; un atto nullo, difatti, non pu ledere interessi legittimi (ut
supra) che, in quanto tali, sono necessariamente collegati al potere amministrativo. Il CPA ora dispone,
allart. 31, una nuova e specifica disciplina dellazione di nullit (prima sconosciuta al codice):
-domanda si propone entro il termine decadenziale di 180 giorni (in mancanza latto inoppugnabile);
-la parte resistente, invece, pu sempre opporre la nullit dellatto

Azione esperibile dal terzo avverso la S.C.I.A.
La S.C.I.A., o segnalazione certificata inizio attivit, (sostitutiva della D.I.A.) ha posto un problema di
natura giurisdizionale circa lo strumento dato al terzo per poter ottenere tutela contro tale atto. Da un
lato si era ipotizzata la possibilit di esperire azione di annullamento per lautorizzazione cos resa
implicitamente oppure, adite le vie dellautotuela, diffidare la PA dal conferire unautorizzazione ed
eventualmente agire contro il rifiuto od il silenzio-rifiuto. Il Consiglio di Stato, giusta considerazione del
fatto che la SCIA atto privato sostitutivo di un atto amm.vo, ha rilevato che il terzo ha come strumento
autonomo per difendere le proprie situazioni giuridiche soggettive un azione di ACCERTAMENTO avente
ad oggetto la non esistenza dei presupposti di fatto e di diritto per svolgere lattivit oggetto della SCIA,
con eventuale ordine, nei confronti della PA, di rimuovere gli effetti della condotta posta in essere dal
denunciante.

4. AZIONI COLLETTIVE
Molto si discusso, in questi ultimi tempi, della giustiziabilit degli interessi meta-individuali, interessi
definiti come diffusi ovvero come collettivi. Si tratta di interessi che caratterizzati da un debole profilo
soggettivo ma da unaccentuata rilevanza sociale, sempre in aumento anche nellambito del processo
amministrativo. Le questioni pi importanti da affrontare, in merito alle azioni collettive, sono legate a:
L E G I T T I M A Z I O N E , fissata ex lege in deroga agli ordinari criteri giurisdizionali, a
prescindere cio da dalla dimostrazione della lesione di una posizione di vantaggio qualificata
dallordinamento facendo assumere a questo tale rimedio come un processo a carattere non pi
soggettivo ma oggettivo. La giurisprudenza ha premuto per ampliare le ipotesi di legittimazione ex
lege anche a soggetti inizialmente privi di riconoscimento (ministeriale) purch portatori di un
interesse collettivo.
I N T E R E S S E A R I C O R R E R E , a seguito di faticose elaborazioni giurisprudenziali si
ritenuto il criterio della VICINITAS sufficiente a radicare ex se la domanda di proposizione del giudizio,
a prescindere dalla valutazione del danno effettivamente subito dal singolo.

Azione collettiva risarcitoria
Prevista dallart. 140-bis del Codice del Consumo stata definitivamente introdotta nel nostro sistema
giurisdizionale con L244/2007, andando a completare la tutela gi fornita con le azioni inibitorie
(speciale e generale). Tale norma sconta la, immane, difficolt di introdurre nel nostro ordinamento di
civil law un istituto processuale di derivazione anglosassone.
Tale soluzione per di DUBBIA COSTITUZIONALITA: da un lato latto nullo
inoppugnabile, una volta scaduto il termine decadenziale e dallaltro invece
pu essere sempre rilevato il vizio di nullit. DISPOSIZIONE POCO FELICE.
E.M.R

26

Legittimati attivi a proporre lazione sono: organismi associativi quali associazioni di categoria che hanno
ottenuto il riconoscimento ministeriale, organismi pubblici indipendenti nazionali ed organizzazioni
riconosciute in altri Stati dellUE;
La legittimazione viene conferita per ACCERTARE il diritto al risarcimento del danno ed alla restituzione
delle somme spettanti ai singoli consumatori o utenti nellambito di rapporti giuridici relativi alle ipotesi
specifiche di cui allart. 140-bis comma 4: presupposto per lammissibilit dellazione che i diritti fatti
valere dai singoli siano fra loro IDENTICI.

Azione per lefficienza della PA
E stata introdotta, con d.lgs.198/2009, una nuova azione di classe pubblica contro le inefficienze delle
pubbliche amministrazioni e dei concessionari dei pubblici servizi. Trattasi di rimedio a carattere
residuale rispetto allazione collettiva risarcitoria, per cui sono state introdotte apposite norme di
coordinamento tra le due azioni.
SCOPO dellazione RIPRISTINO del corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un
servizio, quando si sono verificati comportamenti di maladministration. Tale azione, che non pu avere
contenuto risarcitorio (per questa servir apposita azione autonoma), mira ad ottenere una sentenza di
accertamento e condanna ad un facere, ordinando cio in via generica allamministrazione la rimozione
delle cause e (se possibile) gli effetti del disagio. Oggetto diretto della tutela il ripristino dellintegrit di
un BENE OMOGENEO PUBBLICO.
Presupposto dellazione linvio di una diffida ad adempiere da rivolgere allamministrazione o al
concessionario del pubblico servizio. Solo dopo 90 gg dalla mancata osservanza di questa diffida si potr
agire in giudizio.
Lazione pu essere avviata anche dal singolo, avendo cos le caratteristiche dellazione popolare.
LE PARTI
PARTE DEL PROCESSO = soggetti titolari del potere di costituire rapporti processuali, allo scopo di ottenere una
decisione del giudice. -> soggetti diversi dal giudice nei confronti dei quali questi investito della decisione sulla
controversia della lite.

Listituzione della giurisdizione amministrativa non avvenuta per assicurare una tutela diretta alle posizioni
giuridiche dei singoli, ma concepita come una giurisdizione speciale di diritto pubblico, volta ad assicurare la
legittimit dellattivit amministrativa. Ci che si voleva garantire era linteresse pubblico del quale la stessa
amministrazione era portatrice. Se il giudice era chiamato a vedere se i provvedimenti amministrativi erano legittimi,
lunica vera parte del processo era lamministrazione, in quanto portatrice dellinteresse pubblico (unico soggetto
titolare dellinteresse in gioco). Il ricorrente in realt era un soggetto che veniva usato come strumento, occasione per
provocare la verifica della legittimit degli atti dellamministrazione. La giurisdizione amministrativa era concepita
come una giurisdizione di diritto oggettivo, volta a garantire la legalit dellazione amministrativa stessa.
Solo sul piano del processo si creava un rapporto tra ricorrente e amministrazione chiamata in causa; a questo
rapporto non corrispondeva per anche un rapporto sostanziale. Giurisprudenza e dottrina hanno lavorato
intensamente per SOGGETTIVIZZARE il processo, mediante lelaborazione ed riconoscimento (anche costituzionale)
dellinteresse legittimo come posizione giuridica sostanziale e garantita, e non come mero interesse processuale.

Questo lavorio dottrinale e giurisprudenziale stato pienamente recepito dal CPA che delinea il processo
amministrativo come PROCESSO DI PARTI, retto dal PRINCIPIO DISPOSITIVO, ed avente carattere essenzialmente
SOGGETTIVO ( volto alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive). -> nel progetto preliminare del CPA era prevista
una norma con lelenco di tutte le parti, poi eliminato dal Governo, che erano: RICCORRENTE PRINCIPALE,
RICORRENTE INCIDENTALE, AMMINISTRAZIONE o soggetto equiparato resistente, CONTROINTERESSATO,
INTERVENTORE. Nel processo amministrativo si passati da un modello di processo di parti in senso sostanziale ad un
modello di processo di parti in senso formale.
PARTE IN SENSO FORMALE -> SOGGETTO DEGLI ATTI PROCESSUALI -> colui che propone la domanda e colui
nei confronti del quale la domanda proposta (ricorrente/resistente). La nozione di parte in senso formale
non dice per niente per quanto attiene al rapporto giuridico controverso.
PARTE IN SENSO SOSTANZIALE -> DESTINATARIO DEGLI EFFETTI DEL PROCESSO O DELLA SENTENZA -> colui
che titolare della situazione giuridica soggettiva che si fa valere in giudizio lamentandone la lesione e colui
cui imputabile la lesione.

E.M.R

27

La parte in senso sostanziale la parte che ha la legittimatio ad causam, espressione della capacit giuridica del
soggetto. Dovrebbe esserci corrispondenza tra parti in senso formale e sostanziale. Accanto alla legittimatio ad
causam, si parla di legittimatio ad processum, espressione della capacit di stare in giudizio (capacit di agire).

Esempi:
Minore o incapace, proprietario di beni espropriabili:
la legitimatio ad causam del minore, o incapace, titolare
della propriet;
la legitimatio ad processum del genitore o del tutore.

Comune debitore di somme di denaro:
la legitimatio ad causam dellente pubblico;
la legitimatio ad processum del legale rappresentante
dellente (sindaco).

Con riferimento al giudizio amministrativo le parti possono essere individuate secondo due possibili opzioni teoriche:
A. CRITERIO DELLATTO: in base al quale sono parti la p.a. che ha emanato latto ed il soggetto che ne chiede
lannullamento. Latto un efficace punto di riferimento, ed il CPA sembra sostanzialmente rimanere
ancorato a questo criterio, prevedendo come parti necessarie: RICORRENTE, RESISTENTE,
CONTROINTERESSATI.
B. CRITERIO SOGGETTIVO DELLINTERESSE COINVOLTO: lo si pu, seppur limitatamente, considerare inserito
nel CPA. Tale inserimento determina un ampliamento del numero delle parti fino a ricomprendere tutti i
soggetti nei cu confronti la pronuncia giurisdizionale destinata in qualche modo ad incidere rispondendo
cos ad esigenze irrinunciabili di giustizia sostanziale. In questottica si consideri la posizione del
CONTROINTERESSATO PRETERMESSO, parte necessaria nel senso lato del termine.

Le parti di un processo amministrativo vanno poi cos disitinte:

Si distingue, prima di tutto, tra parti:
E.M.R

28

-PRINCIPALI-> determinano loggetto del processo
P.P. NECESSARIE-> parti in relazione alle quali il rapporto processuale deve sussistere
P.P. NON NECESSARIE -> parti che possono anche non essere coinvolte per la riuscita del processo
-ACCESSORIE-> subiscono le decisioni poste in essere dalle parti principali.

ELENCO DELLE PARTI:
RICORRENTE : colui che propone il ricorso (dato formale) ma anche il titolare della situazione giuridica
soggettiva che si fa valere in giudizio. Il ricorrente sar tipicamente un soggetto privato, che lamenti la lesione
di un interesse legittimo, a seguito delladozione di un determinato provvedimento da parte della PA, o di un
diritto soggettivo, nelle materie di giurisdizione esclusiva. Sono possibili ricorrenti anche gli enti esponenziali
di interessi superindividuali, quando la legge vi riconosca espressamente la capacit di curare un interesse del
gruppo, cos come quando questo riconoscimento manchi (sebbene qui la soluzione non sia univoca), basti
pensare alle azioni collettive risarcitorie ex art. 140-bis C. Consumo. un caso a parte rappresentato dalle
azioni cc. dd. popolari, che si sostanziano nel riconoscimento per legge di una legittimazione processuale al
QUISQUE DE POPOLO, che agendo in giudizio fa proprio un interesse diffuso.
Pu essere ricorrente anche la Pubblica Amministrazione, specialmente nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva:
accordi tra privati e pubblica amministrazione, contratti pubblici, controversie in materia di pubblici servizi,
urbanistica ed edilizia.. In questi casi la PA pu a sua volta convenire in giudizio unaltra PA, oppure pu
convenire direttamente un privato. Lamministrazione pu altres instaurare un processo di cognizione in
sede di opposizione al d.i. emanato a favore del privato.

RESISTENTE: pu individuarsi nellautorit che ha posto in essere provvedimenti, atti, accordi o
comportamenti riconducibili anche mediatamente allesercizio del potere che il ricorrente assume come lesivo
o, pi in generale, nellamministrazione nei cui confronti si faccia valere una pretesa sostanziale. Lart. 41
comma 2 ha una formula ancora ancorata al vecchio modello impugnatorio del processo amministrativo,
parlando di pubblica amministrazione che ha emesso latto impugnato (da interpretarsi necessariamente in
via estensiva).
Nel processo amministrativo sconosciuto listituto della contumacia, per cui una volta introdotto il giudizio
da parte del ricorrente, questo pu proseguire anche senza che il resistente si costituisca; la scelta di
comparire o non comparire in giudizio spetta comunque alla pubblica amministrazione resistente. Se il
ricorrente non individua esattamente la p.a. resistente, il giudice potr considerare inammissibile il ricorso a
causa della irregolare instaurazione del contraddittorio.

RISVOLTI PROBLEMATICI CIRCA LESATTA INDIVIDUAZIONE DELLA PA
Nel caso di procedimento, e di pi atti fra loro collegati, si considera giusta parte resistente solo
lamministrazione che ha regolato latto finale del procedimento e non gi organi o soggetti che abbiano
preso parte a vario titolo alliter (a meno che uno degli atti presupposti non sia stato lesivo di situazioni
giuridiche soggettive del ricorrente)
Nel caso di concorso di + amministrazioni (atto complesso), andranno convenute in giudizio tutte le PA.
Nel caso di trasferimento di competenze da unautorit allaltra, se la vicenda si svolta prima di tale
trasferimento, il rapporto validamente costituito con lamministrazione autrice. In altri casi, appare
opportuno integrare il contraddittorio rispetto alle amministrazioni subentrate nella competenza di cui
si tratta (se la competenza viene modificata durante).
Nel caso in cui resistente sia lo Stato si pone il problema della legittimazione passiva, che deve essere
sempre fatta nella persona del Ministro competente ratione materiae. Le altre amministrazioni stanno
in giudizio nella persona dei soggetti che ne hanno la rappresentanza per legge o per Statuto. Comuni e
province stanno in giudizio nella persona di Sindaco e Presidente della Provincia, salvo che sia
diversamente disposto dagli Statuti (in cui la rapp.za pu essere attribuita a dirigenti nellambito dei
rispettivi settori di competenza).
Pu diventare resistente anche il concessionario di pubblici servizi (che non parte della PA!) e, come si
visto, anche il privato.

CONTROINTERESSATI: Sono contro interessati i soggetti titolari di una situazione giuridica
soggettiva di SEGNO CONTRARIO rispetto a quella del ricorrente. Lart. 41 CPA tratta dei contro interessati:
-quali individuati nellatto impugnato (nelle azioni di annullamento)
-eventuali beneficiari dellatto illegittimo (nelle azioni di condanna)
E.M.R

29

Il contro interessato il soggetto cui latto ha attribuito una posizione di vantaggio e che quindi ha interesse
affinch venga mantenuto lo stato delle cose. Linteresse del contro interessato deve essere omogeneo a
quello del ricorrente, per quanto antitetico, e cos connesso alla titolarit di un interesse sostanziale alla
conservazione dellatto (non varrebbe un interesse indiretto, eventuale o di mero fatto).
Ma chi sono i contro interessati? Lart. 41 CPA, ribadendo lorientamento formalistico formatosi in
giurisprudenza, parla di colui che individuato nellatto stesso ed, in base ad una interpretazione estensiva,
saranno quindi contro interessati:
+ quelli ai quali latto direttamente si riferisce sono controinteressati da notiziare al ricorso;

+ quelli espressamente menzionati nellatto;

+ quelli comunque facilmente individuabili sulla base dellatto.

La scelta dellart. 41 CPA, e del suo ancoraggio al dato formale, dettato da un lato dallesigenza di ampliare
il contraddittorio, e dallaltro, di notificare il ricorso ad almeno uno dei controinteressati, salva lintegrazione
successiva del contraddittorio, ex art. 49 CPA. I Questo importante perch se un soggetto parte
necessaria, necessario che gli sia garantita la possibilit del contraddittorio, visto che la garanzia del
contraddittorio condizione di validit della sentenza. Se il soggetto non parte necessaria, non c lobbligo
di informarlo dellesistenza del processo, n quello di integrare il contraddittorio nei suoi confronti (non ci
sarebbe nessun vizio della decisione). l giudizio quindi, ex art. 41, validamente instaurato, quando il ricorso
sia stato notificato AD ALMENO UNO DEI CONTROINTERESSATI.

Sulla disciplina dei contro interessati si aperta una frattura tra:
DOTTRINA (teorie sostanzialiste): la dottrina preme per una rilettura sostanzialista della figura del
contro interessato, al di l delle risultanze testuali dellatto impugnato. E contro interessato in senso
sostanziale CHIUNQUE sia portatore di un interesse uguale e contrario rispetto a quello del
ricorrente, anche se non sia facilmente identificabile sulla base dellatto. Viene comunque in
evidenza la necessit che il contro interessato sia quantomeno titolare di una situazione giuridica
soggettiva qualificata (interesse legittimo/diritto soggettivo)
GIURISPRUDENZA (teorie formaliste): la giurisprudenza ha pi volte ribadito che, per ottenere la
qualifica di contro interessato necessario un doppio elemento:
-formale: esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato (o immediata
individuabilit)
-sostanziale: riconoscimento in capo al contro interessato di un interesse al mantenimento della
situazione esistente, che proprio di coloro che sono coinvolti da un provvedimento amministrativo
ed abbiano acquisito, in relazione a detto provvedimento, una posizione giuridica qualificata alla sua
conservazione.

Il tema del contro interessato in senso sostanziale acquista particolare importanza con riferimento alle
materie oggetto di giurisdizione esclusiva, per le quali (non trattandosi di giurisdizione di legittimit, che
proprio per come strutturato tale processo necessita di un ATTO attorno al quale svilupparsi) non avendo il
correlato giudizio carattere impugnatorio, manca un atto cui fare riferimento per individuare i contro
interessati. Gli unici strumenti che hanno i contro interessati in senso sostanziale di entrare nel processo :
-INTERVENTO VOLONTARIO in primo grado, giusta considerazione dellampiezza della formula usata
allart. 28 comma 2 in base al quale Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dallesercizio
delle relative azioni, ma vi abbia interesse, pu intervenire accettando lo stato ed il grado in cui il giudizio
si trova.
-IN APPELLO, data lapertura operata dalla giurisprudenza in favore dei contro interessati in senso
sostanziale per la possibilit che questi abbiano di potere impugnare la sentenza resa in primo grado.
Possono proporre appello non solo le parti, e gli eventuali interventori, ma anche coloro che abbiano un
apprezzabile interesse al mantenimento dellatto impugnato (anche se lart. 102 CPA, come rinnovato,
non sembra tenere conto di queste aperture giurisprudenziali..)
CONTROINTERESSATI OCCCULTI O SOPRAVVENUTI: in base a queste teorie formaliste, la
giurisprudenza esclude la legittimazione processuale ai cc.dd. contro interessati occulti, la cui
posizione di vantaggio non si evince dal provvedimento impugnato, o sopravvenuti, la cui
posizione di vantaggio emerge solo DOPO lemanazione della sentenza di primo grado.
E.M.R

30

COINTERESSATI: sono parti non necessarie del processo amministrativo, intesi come quei soggetti
titolari di un interesse della stessa natura di quello del ricorrente. Si dibattuto molto in giurisprudenza
circa la necessariet della loro figura nel processo amministrativo e la soluzione prevalente era quella
negativa, maggiormente rafforzata oggi dal dato testuale del CPA.
Nel processo amministrativo non c litisconsorzio necessario dal lato attivo, per cui se un provvedimento
lede pi soggetti, non necessario che propongano ricorso congiuntamente, n sussiste lobbligo di
chiamarli tutti in giudizio (pi controversa invece la questione in ambito di giurisdizione esclusiva, in cui,
dibattendosi di diritti soggettivi, tale litisconsorzio prevedibile). -> i cointeressati possono entrare nel
giudizio SOLO se propongono unautonoma impugnativa, entro il termine decadenziale previsto dalla
legge (oppure nel caso in cui intervengano in giudizio, ma sempre nel rispetto dei termini)
Esempio: il decreto espropriativo che colpisce una pluralit di proprietari.
DIFESA IN GIUDIZIO DELLE PARTI
La rappresentanza processuale diversa dalla rappresentanza tecnica e dalla difesa, la quale deve essere prestata dal
difensore. Nel giudizio amministrativo le parti devono essere assistite da un avvocato, abilitato al patrocinio avanti alle
giurisdizioni superiori per i giudizi di fronte al Consiglio di Stato, salvo le eccezioni in cui la parte pu stare in giudizio
personalmente di cui allart. 23 CPA:

a. Giudizi in materia elettorale
b. Giudizi in materia di diritto daccesso
c. Giudizi relativi al diritto dei cittadini dellUE e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri.

E possibile che il legale ottenga una procura speciale per rappresentare la parte; se non c tutti gli atti processuali
devono essere firmati sia dalla parte che dallavvocato. Anche se ha il potere di rappresentanza, il legale comunque
non pu compiere atti di disposizione del processo. Per quanto riguarda alla difesa in giudizio delle PA:
-amm.ni statali + enti pubblici espressamente autorizzati -> AVVOCATURA DELLO STATO
-altre amministrazioni -> UFFICIO LEGALE INTERNO o RICORSO A PROFESSIONISTA ESTERNO

CONTRADDITTORIO = posizione di eguaglianza delle parti del processo, in ordine alla possibilit astratta
di contribuire allelaborazione del contenuto della sentenza. Il CPA:
-ex art. 2: richiama il contraddittorio quale principio del processo amministrativo
-ex art. 27 e 40: disciplina specifica del contraddittorio, con riferimento alla corretta instaurazione del
rapporto processuale.
Il principio del contraddittorio soddisfatto SE tutti i soggetti coinvolti sono semplicemente messi in
condizione di prendere parte al giudizio, a prescindere dalla loro concreta partecipazione (per il discorso sulla
contumacia fatto prima): si dice che il contraddittorio nel processo amministrativo quindi sempre e solo
eventuale! Il ricorso non vocatio in ius, ma vocatio iudicis, un atto con cui si chiama il giudice a provvedere
sulloggetto della domanda. Il compito di garantire il contraddittorio affidato rispettivamente a:
* RICORRENTE: deve notificare il ricorso alla PA e ad ALMENO un contro interessato.
* GIUDICE: pu agire in base a quanto disposto da:
ART. 49 CPA: INTEGRAZIONE IUSSU IUDICIS: se il ricorso stato proposto SOLO contro taluno dei contro
interessati il presidente, o il collegio, ordina lintegrazione del contraddittorio nei confronti degli altri:
lintegrazione del contraddittorio iussu iudicis non discrezionale, ma espressione di un potere dovere del
giudice espressamente codificato. Data la nozione formalistica di contro interessato, accolta nel codice allart.
41, lintegrazione i.i. potr essere disposta solo in favore dei contro interessati cc.dd. formali.
ART. 28 CPA: INTERVENTO COATTO: il giudice, anche su istanza di parte, quando ritenga opportuno che il
processo possa svolgersi anche nei confronti di un terzo ne ordine lintervento secondo quanto previsto
dallart. 51 CPA (in questo caso lintegrazione pienamente discrezionale).
E.M.R

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ATTI PROCESSUALI
ATTO PROCESSUALE = qualsiasi condotta prevista dalla normativa regolatrice di quella sequenza procedimentale nella
quale si sviluppa il processo (inteso come speciale tipo di procedimento, consistente in una sequenza di atti fra loro
collegati e finalizzati alladozione di un provvedimento finale con il quale viene risolta una controversia)

Gli atti processuali si distinguono a seconda di:

SOGGETTI DA CUI PROMANANO EFFICACIA CONTENUTO
ATTI DI
PARTE
PROVVEDIMENTI GIUDIZIARI EFFICACI
A
PROCESS
UALE
EFFICACIA
SOSTANZIALE
ISTANZE
RIVOLTE AL
GIUDICE (o
ausiliari)
ATTI
DEFENSIONA
LI
Condotte
normativam
ente
tipizzate
che le parti
tengono nel
processo
(servono ad
introdurre il
processo, a
stimolarne
la
prosecuzion
e o a farlo
estinguere).
Atti posti in essere dallorgano
giurisdizionale, possono
distinguersi in:
-ATTI PREPARATORI (conducono
allatto conclusivo del processo)
-ATTI FINALI (atti mediante i quali
il giudice somministra le misure
giurisdizionali, provvedimenti di
merito o di rito).
I provvedimenti giurisdizionali si
distinguono, secondo la forma, in
SENTENZA, ORDINANZA e
DECRETO.
Atti che
esaurisco
no il loro
rilievo
allintern
o del
processo.
Atti che proiettano
i loro effetti fuori
dal processo,
incidendo nella
sfera giuridica
sostanziale del
soggetto.
Mirano a dare
impulso
allattivit
processuale
(ed attivare le
funzioni del
giudice)
Sono
finalizzati ad
esternare le
argomentazio
ni giuridiche
poste a
sostengo
dellazione, o
delleccezione
, e delle
connesse
pretese.

Per quanto riguarda la FORMA degli atti, sembra doversi ritenere operante anche nel processo amministrativo lart.
121 c.p.c., che stabilisce che gli atti del processo per i quali la legge non richiede forme determinate, possono essere
compiuti nella forma + idonea al raggiungimento del loro scopo introducendo cos il PRINCIPIO DI LIBERTA DELLLE
FORME DEGLI ATTI. Rileva il fatto che latto, ancorch nullo, raggiunga lo scopo cui destinato poich, in tal caso, sar
da ritenersi insuscettibile di declaratoria di nullit.
Nonostante questo principio, le eccezioni in materia per sono tante:
1. FORMA SCRITTA: richiesta ad substantiam per la maggior parte degli atti processuali (la forma orale usata
solo per le istanze avanzate in udienza o per le discussioni dei legali, o altrimenti usata dal giudice per gli atti
presidenziali di direzione o polizia delludienza -> latto orale poi documentato previa VERBALIZZAZIONE,
prescritta ad probationem)
2. USO DELLA LINGUA ITALIANA.
3. SOTTOSCRIZIONE DA PARTE DELLAUTORE (per il ricorso introduttivo del giudizio e la sentenza, a pena di
nullit, ma generalmente sempre necessario).
4. USO DI FORMULE SACRAMENTALI (previsto in alcune ipotesi).
NOTIFICAZIONE
E latto con cui lufficiale giudiziario (u.g.) porta a conoscenza del destinatario un atto giuridico ed attesta, con effetto
certatorio, di averlo fatto. Molti atti del processo amministrativo vanno notificati.
I soggetti che possono compiere le notificazioni (in base alla disciplina di c.p.a., c.p.c. e molte leggi speciali) sono:
UFFICIALE GIUDIZIARIO
MESSI DI CONCILIAZIONE -> serve autorizzazione del Pres. TAR o Consiglio di Stato, nei soli casi in cui u.g. o
ausiliari manchino o siano impediti.
AVVOCATO -> serve procura speciale + autorizzazione del Consiglio dellordine forense + obbligo di
mantenere registro delle notifiche. Pu essere fatta solo via posta, o consegna diretta (ma solo nel caso in cui
destinatario sia un altro avvocato).

Le regole della notificazione applicabili al processo amministrativo sono essenzialmente 3:
E.M.R

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Se gli u.g. non utilizzano il servizio postale possono notificare SOLO nellambito circoscrizionale ove ha sede
lufficio presso cui sono addetti (con la posta possono invece notificare OVUNQUE)
In ogni caso, possono notificare SOLO atti relativi ad affari per i quali competente lu.g. presso cui sono
addetti.
Linosservanza di queste due disposizioni non determina la nullit della notifica.

Le forme della notificazione sono:
MEDIANTE CONSEGNA DIRETTA -> a mani proprie del destinatario -> presso abitazione/ufficio/luogo di
lavoro -> nelle mani di un portiere o di un vicino che accetti di riceverla (purch se ne dia avviso al
destinatario ed al mittente)
MEDIANTE SERVIZIO POSTALE -> per il notificante fa fede la data di consegna allufficiale giudiziario. La Corte
Costituzionale ha precisato come il termine di efficacia sia diverso per:
-notificante: consegna dellatto allu.g.
-notificato: ricezione dellatto (attestata dallavviso di ricevimento)
MEDIANTE PUBBLICI PROCLAMI -> prevista ex art. 41 quarto comma CPA, per il caso in cui la notificazione
del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio.
E effettuata previa autorizzazione del presidente del Tribunale, nei modi da questi indicati.
PER VIA TELEMATICA O FAX -> prevista ex art. 52 CPA ma solo se espressamente autorizzata dal presidente
del Tribunale ed a fronte di cause che determinano la oggettiva impossibilit di ricorrere agli strumenti
ordinari di notificazione.

UDIENZE
Sono il periodo di tempo durante il quale il giudice siede per rendere giustizia in una sala della sede dellUfficio
giudiziario a ci destinata prendendo contatto con le parti processuali o con i loro rappresentanti. Durante ludienza, il
giudice ascolta le istanze rivoltegli dalle parti, per decidere sulla controversia posta alla sua attenzione.
Le udienze del processo amministrativo si distinguono in:

UDIENZE
UDIENZE
PUBBLICHE
Udienze che il giudice tiene
presso un'aula alla quale ha
accesso chiunque voglia
presenziare. E' la regola
generale delle udienze, pena la
loro nullit.
ADUNANZE
CAMERALI
Sono le cc.dd. udienze a porte
chiuse, nelle quali compaiono
innanzi al giudice solo alcuni
soggetti indicati dalla legge. Nel
processo amministrativo questi
soggetti sono SOLO i difensori.
CAMERA DI
CONSIGLIO
E' la riunione riservata ai soli
magistrati componenti il
Collegio giudicante. Sono
trattati in C.d.C. i giudizi
cautelari, di silenzio, di accesso,
di ottemperanza (87 CPA)
INVALIDITA DELLA NOTIFICA: vale la regola generale (di cui allart. 156 c.p.c.) applicabile al processo
amministrativo, della IRRILEVANZA DELLE NULLITA DEGLI ATTI CHE ABBIANO COMUNQUE RAGGIUNTO LO SCOPO,
per cui la costituzione in giudizio di chi stato evocato in giudizio in forza di una notifica nulla ha effetto sanante
(ancorch questi si sia costituito con il solo fine di rilevare la nullit). Il giudice, in caso di notifica nulla e mancata
costituzione della controparte, pu rimettere in termini la parte.
La notificazione nulla quando fatta al domicilio reale dellAmm.ne statale invece che presso lufficio
dellAvvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede lorgano giurisdizionale competente a decidere.
E.M.R

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Ludienza normalmente fissata con decreto, che va comunicato dalla segreteria dellorgano giudicante al ricorrente
ed alle altre parti costituite in giudizio, almeno 60 gg prima. Il calendario delle udienze deciso annualmente dai
presidenti delle sezioni giurisdizionali del consiglio di stato.

GLI ATTI DEL GIUDICE
Questi atti possono essere classificati in:
SENTENZE
La sentenza il provvedimento giudiziario che conclude il processo, o parte di esso (ex. Art. 33 CPA quando
definisce in tutto o in parte il grado di giudizio). Non sempre la decisione assunta dai tribunali amministrativi
aveva natura di sentenza, solo a seguito del loro riconoscimento come organi giurisdizionali, in via
giurisprudenziale prima legislativa poi. La sentenza, una volta assunta la decisione, va redatta nel termine di 45
giorni (termine non perentorio), e viene resa pubblica attraverso il suo deposito. Nei processi a ritto accelerato
o immediato i termini sono abbreviati.
La sentenza si compone di tutti gli elementi di cui allart. 88 CPA, che sono essenzialmente:
-INTESTAZIONE
-PARTE DESCRITTIVA DEL FATTO
-PARTE ARGOMENTATIVA CON LA MOTIVAZIONE -> ex art. 118 c.p.c. basta una succinta
motivazione
-PARTE DISPOSITIVA CON IL COMANDO PER LE PARTI

Le sentenze dei giudici amministrativi si distinguono in:
Definitive - definiscono del tutto la controversia
Se la definizione avviene solo in parte la sentenza si dice parziale (in questo caso si decide su una
questione di rito o merito, riservandosi la prosecuzione del giudizio). Le sentenze cos pronunciate
passano in giudicato e sono appellabili.
Non definitive - non definiscono il giudizio
Svolgono funzione analoga allordinanza, ma senza averne la forma. Non costituiscono regiudicata e
non sono appellabili.

Le sentenze sono poi tradizionalmente divise in sentenze di:
RITO (art. 35 CPA) quando definiscono il giudizio senza risolvere il merito della controversia. Sono talei
le sentenze dichiarative di:
-I RRI CEVI BI LI TA DEL RICORSO -> per tardivit della notificazione/deposito
-I NAMMI SSI BI LI TA DEL RICORSO -> per carenza originaria di interesse / difetto di condizione
dellazione o presupposto processuale
-I MPROCEDI BI LI TA DEL RICORSO -> per carenza sopravvenuta di interesse / mancata integrazione
del contraddittorio nel termine stabilito / sopravvenienza di ragioni ostative alla prosecuzione del
giudizio.
I primi due tipi di sentenza si riferiscono a VIZI DEL RICORSO, gli altri due a VIZI SOPRAVVENUTI IN
CORSO DI GIUDIZIO.
MERITO (art. 34 CPA) quando risolvono la controversia di diritto sostanziale, attraverso una pronuncia
di accoglimento o di rigetto della domanda giudiziale, distinguendosi a seconda dellazione proposta e
e decisa:
-annullamento, totale o parziale
-condanna a provvedere in caso di inerzia
-condanna al pagamento di una somma di denaro
-adozione di un nuovo atto (per la giuri di merito)
-correzione del risultato elettorale (nei giudizi elettorali)
-misure idonee ad assicurare attuazione del giudicato + nomina commissario (nei giudizi di
ottemperanza)

E anche prevista, allart. 74 CPA, la possibilit di emanare sentenza in forma semplificata, qualora il giudice
rilevi la manifesta infondatezza, fondatezza, inammissibilit, irricevibilit, improcedibilit del ricorso. In queste
ipotesi la sentenza potr anche consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto
risolutivo, ovvero, se del caso, ad un precedente conforme.

E.M.R

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ORDINANZE
Le ordinanze sono provvedimenti succintamente motivati che possono essere adottati anche fuori
dalludienza.Le ordinanze si possono distinguere in:
-monocratiche
--presidenziali, se adottate da un presidente si Sezione
--delegate, adottate dal magistrato delegato
-collegiali
E sempre necessaria: data e sottoscrizione del magistrato; anche del presidente per le ordinanze collegiali. Le
ordinanze sono adottate nel contraddittorio delle parti, sono revocabili e modificabili. Hanno una funzione
ordinatoria litis, per definire (ex art. 33b CPA): misure cautelari o interlocutorie, competenza, questioni di rito.
Ex art. 36 CPA il giudice provvede con ordinanza in tutti i casi in cui non definisce nemmeno in parte il giudizio
(a meno che non sia previsto diversamente ex lege).
->es di ordinanze: artt. 116, 33 comma 4, 73, 86, 114..

DECRETI
Hanno medesima funzione delle ordinanze, di tipo quindi ordinatorio o preparatorio. La differenza tra
ordinanze e decreti la si riscontra quindi essenzialmente sul piano STRUTTURALE, per cui il decreto:
-ha portata essenzialmente individuale;
- adottabile anche in assenza di contraddittorio;
- atto processuale che lorgano giudiziario rivolte essenzialmente al proprio ufficio;
-pu essere adottato SOLO NEI CASI PREVISTI DALLA LEGGE (ex art. 33 comma 1 lett. C) CPA)

DINAMICA DEL PROCESSO
I PRESUPPOSTI PROCESSUALI sono il punto di passaggio tra il diritto sostanziale ed il diritto processuale: devono
ricorrere per la corretta instaurazione del procedimento giurisdizionale. SCOCA uno di quegli autori che mette in
INVALIDITA DEGLI ATTI PROCESSUALI -> c lacuna legislativa nel CPA bisogna rimettersi,
giusto richiamo dellart. 39 comma 1 CPA, alle disposizioni del CPC in quanto compatibili o espressione di principi
generali. Tale principio era gi stato confermato dal Cons.Stato in Adunanza Plenaria.

NORMA BASE: ART. 156 CPC
Comma 1: tassativit della nullit (prevista solo quando la legge lo dispone)
Comma 2 e 3: norma di chiusura, per cui la nullit pu essere pronunciata quando latto manca dei requisiti formali
indispensabili per il raggiungimento dello scopo, semprech questultimo non sia stato comunque raggiunto.
Vi sono 2 tipi di vizi INVALIDANTI, a seconda che siano direttamente previsti dalla legge o che si ricavino
indirettamente da norme processuali. In ogni caso la disciplina sullinvalidit va integrata con quanto disposto dalle
ALTRE NORME IN MATERIA DI CUI AGLI:
ART. 157 CPC: nullit pu essere rilevata dufficio solo quando ci disposto per legge, nullit ad istanza
di parte pu essere proposta solo dalla parte che ne riceve pregiudizio, nullit non pu essere opposta
dalla parte che vi ha dato causa.
ART. 159 CPC: la nullit di un atto non importa quella degli atti precedenti o degli atti successivi ma
indipendenti, la nullit di una parte dellatto non colpisce le altre parti se ne sono indipendenti, se il vizio
impedisce un determinato effetto latto pu tuttavia produrre gli effetti ai quali idoneo.

Lapplicabilit, o meno, di tutte queste norme del CPC al processo amministrativo stata messa in discussione da
autorevole dottrina, nonch giurisprudenza. Da tali orientamenti, volendo trarne un sunto, comunque fuoriuscita
la volont di far salva la portata dellart. 156 (ovviamente) e del 159, con riserve sul 157. Ugualmente critica la
posizione sul concetto di INESISTENZA, categoria elaborata dalla dottrina e recepita nella giurisprudenza (partendo
dal caso dellultimo comma dellart. 161 CPCP), di non-esistenza dellatto per la gravit dei vizi che lo attanagliano,
a tal punto da essere SEMPRE rilevabile, in via di azione ed eccezione, e non venire assorbito dal giudicato.
E.M.R

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rilievo la distinzione tra CONDIZIONI DELLAZIONE e PRESUPPOSTI PROCESSUALI, come elementi fondamentali per la
corretta instaurazione del giudizio.

PRESUPPOSTI PROCESSUALI: sono elementi necessari perch possa affrontarsi il merito di
una questione -> permettono al giudice di entrare nel merito della controversia (la carenza dei p.p. non impedisce la
riproposizione della domanda). Questi sono:

1) esistenza della giurisdizione del giudice adito;
2) la competenza; la loro mancanza determina IRRICEVIBILITA ricorso
3) la capacit di essere parti, capacit processuale

Elenco particolareggiato dei p.p.:
1. GIURISDIZIONE: v. supra
In concreto, se ho chiesto al giudice amministrativo quello che invece avrei dovuto chiedere al giudice
ordinario, il giudice amministrativo non pronuncia e la domanda pu essere riproposta. Nel frattempo si
interrompe il termine di prescrizione.
Se invece mi sono rivolto al giudice ordinario quando la giurisdizione era del giudice amministrativo, bisogna
distinguere:
se devo far valere un diritto soggettivo, il termine di prescrizione si interrompe;
se devo far valere un interesse legittimo, non c interruzione del termine, visto che il termine per ricorrere
un termine di decadenza e non di prescrizione.
Questo vale a meno che linteressato non si accorga subito dellerrore e faccia ricorso entro 60 gg.

2.COMPETENZA v.supra
una misura organizzativa per distribuire in base a regole predeterminate la giurisdizione tra i diversi
giudici che compongono il medesimo ordine giurisdizionale. La competenza regolata per: territorio, grado,
funzione. Un eventuale errore nella individuazione del giudice competente non impedisce la riproposizione
del processo, e permette la continuazione del processo se questo tempestivamente riassunto avanti al
giudice effettivamente competente.

3.CAPACITA AD ESSERE PARTE
E la trasposizione in chiave processuale della capacit giuridica, si tratta della soggettivit di diritto: sono
capaci ad essere parti quindi le persone fisiche, le persone giuridiche, e gli altri enti considerati come
soggetti di diritto (associazioni non riconosciute, enti di fatto, organismi di diritto pubblico comunitario. E
difficile pensare che unentit sfornita di capacit giuridica possa assumere la veste corrispondente al lato
attivo o passivo di una controversia. difficile che la domanda possa essere riproposta. Se manca la
capacit di essere parte nel lato passivo, il ricorso pu essere riproposto individuando correttamente il
soggetto passivo.
CAPACITA PROCESSUALE
E la trasposizione in chiave processuale della capacit dagire, capacit a stare in giudizio e di esercitare i
propri diritti. Il minore, ad esempio, non ha la legitimatio ad processum, e quindi la capacit processuale,
sebbene abbia la capacit ad essere parte. Agir per suo conto il rappresentante legale, il genitore.

Esempi:
Domanda proposta contro un organo sfornito di capacit giuridica e che quindi non pu essere parte: pu essere
ripresentata.
Ricorso proposto da un minore, il quale ha la capacit di essere parte ma non la capacit di agire. Il tutore o il genitore
possono riproporre lazione.

CONDIZIONI DELLAZIONE: stanno prima della decisione del merito, ma attengono alla
pretesa e quindi sono espressione di regole sostanziali (la carenza delle c.d.a. incide sulla pretesa sostanziale, non
consentendo di ottenere una sentenza favorevole, impedendo la riproposizione della domanda). Queste sono:

E.M.R

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1) legittimazione a ricorrere (o a contraddire);
2) interesse a ricorrere; la loro mancanza determina INAMMISSIBILITA ricorso
3) esistenza di un atto impugnabile o, in alternativa,
la sussistenza di una figura di silenzio suscettibile
di essere valutata da una decisione di merito.

1. LEGITTIMAZIONE AD AGIRE
La l.a.a. individua il soggetto cui spetta il diritto di azione ed il soggetto nei cui confronti va esercitata lazione,
non va confuso con linteresse ad agire. La legittimazione a ricorrere la titolarit della situazione giuridica
sostanziale che fatta valere (situazione giuridica soggettiva personale).
Se si accertasse che i ricorrente non agisce per una situazione giuridica di cui titolare, la domanda dovr
essere respinta e non potr essere riproposta. La legittimazione a contraddire esiste invece per chi
chiamato in giudizio. Si pu pensare che lazione sia sempre riproponibile nei confronti del soggetto
legittimato, sempre che non sia scaduto il termine a seguito del quale latto diventato inoppugnabile.

Esempio:
Unimpresa ha diritto ad una sovvenzione, ma questa viene negata. Il finanziamento era regionale, ma
veniva erogato dalla Camera di Commercio. Limpresa fa ricorso contro la Camera di Commercio mentre
avrebbe dovuto ricorrere contro il soggetto obbligato, la Regione. La domanda pu essere riproposta:
presupposto processuale.

2. INTERESSE A RICORRERE
Si tratta di una figura giuridica solo parzialmente sovrapponibile a quella dellinteresse ad agire di cui allart.
100 c.p.c. e con una definizione a parte: lutilit concreta, anche solo di carattere morale, che la sentenza
favorevole pu recare alla situazione giuridica soggettiva di cui si affermi la lezione
Lazione data solo se laccoglimento della stessa pu apportare unutilit concreta al ricorrente, mettendo
quindi il rilievo il carattere soggettivo della giurisdizione amministrativa. Linteresse del ricorrente deve cos
essere:
- PERSONALE -> deve riguardare direttamente il ricorrente (profilo che va in parte a sovrapporsi con quello
della legittimazione)
- DIRETTO -> la lesione deve derivare immediatamente dal provvedimento impugnato o, nei giudizi nei
quali non vi impugnativa di atti amm.vi, dal comportamento contestato.
- ATTUALE -> occorre quindi che la lesione dellinteresse
--sia gi avvenuta
--non richieda lemanazione di provv.ti successivi, pur annunziati
--non dipenda da avvenimenti futuri o incerti
--venga riparata dalla sentenza
--sussista al momento della decisione -> altrimenti ricorso diviene improcedibile per sopravvenuta
carenza di interesse a ricorrere
La legittimazione a ricorrere diversa dallinteresse a ricorrere, che sussiste in quanto si possa dimostrare che
il provvedimento che si impugna causa di una lesione e che questa lesione pu essere eliminata o ottenuta
dal provvedimento che si va a chiedere al giudice. Si deve dimostrare che la sentenza del giudice sarebbe
fonte di un vantaggio. La domanda, se accolta, elimina il pregiudizio.

Esempi:
1. Pubblico concorso per lassunzione di dipendenti. Il vincitore ha visto valutati i suoi titoli con un punteggio minore di
quello che gli sarebbe spettato. Non pu avere tutela perch comunque non potrebbe ottenere un vantaggio ulteriore
rispetto a quello gi ottenuto: al soggetto vincitore manca linteresse a ricorrere.
2. Ipotesi in cui il soggetto volesse contestare leccesso di punteggio dato ad un altro candidato. Manca linteresse se
laccoglimento della domanda non aggiunge nulla alla posizione del ricorrente.
VA RILEVATO QUINDI IL DOPPIO TRATTAMENTO subito dalla legittimazione:

-l.a.a. ATTIVA: vale come c.d.a., e quindi se manca lazione non potr essere riproposta.
-l.a.a. PASSIVA: vale come presupposto processuale, e se manca si potr riproporre azione vs il vero
legittimato passivo.
E.M.R

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3. ATTI IMPUGNABILI / SILENZIO
LATTO IMPUGNABILE uno snodo essenziale, nel giudizio di annullamento del processo
amministrativo.
-fino alla LEGGE TAR (1034/1971) potevano impugnarsi solo gli ATTI DEFINITIVI, contro cui erano gi
stati esperiti i ricorsi in via gerarchica sino allultimo grado della gerarchia (tranne che nei casi di: atto
emanato da unautorit al massimo grado della gerarchia, atto adottato da organi non soggetti a
gerarchia).
-dopo la LEGGE TAR (1034/1971), con lintroduzione di un regime di facoltativit tra
ricorso/impugnazione, possono essere impugnati anche ATTI NON DEFINITIVI.

Latto, per essere impugnabile, deve: produrre effetti allesterno, ledere linteresse del ricorrente in
modo personale, diretto ed attuale e deve essere EFFICACE.
Non sono impugnabili (secondo unampia esperienza dottrinale e giurisprudenziale):
-atti endoprocedimentali, accessori, prodromici, preliminari, istruttori di un atto principale
-atti esecutivi , che eseguono materialmente quanto stabilito in un provvedimento lesivo
-atti consequenziali o presupponenti, se non si impugnano gli atti presupposti
-atti regolamentari, in quanto contengano norme generali ed astratte
-atti confermativi di precedenti atti
-atti di proroga (a meno che si assuma lillegittimit della proroga)

Latto impugnabile condizione dellazione, e qualora manchi ab origine il ricorso andr rigettato in
quanto inammissibile: qualora venga a mancare in corso di processo, il ricorso sar da dichiararsi
improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse o cessazione della materia del contendere.

Il SILENZIO consiste nellinerzia della pubblica amministrazione. A riguardo va fatto un approfondimento

Ad oggi, a seguito della L.241/1990, e dei suoi aggiornamenti nel 2005 e nel 2009, e lingresso nel
panorama della giustizia amministrativa del CPA si deve tracciare unimportante distinguo tra:

SILENZIO SIGNIFICATIVO: il silenzio cui la legge attribuisce espressamente un valore positivo
(silenzio-assenso) o negativo (silenzio-diniego). Nel contesto del silenzio significativo valgono:
PRINCIPIO GENERALE (del SILENZIO-ASSENSO): esposto allart. 20 L.241/1990, in base al
quale il silenzio della P.A. equivale al provvedimento di accoglimento della domanda,
trascorso il termine di 30 giorni dalla sua presentazione. Ci vale tranne nei casi in cui la
legge attribuisca espressamente al silenzio il valore di diniego.
ECCEZIONI (di SILENZIO-DINIEGO): sono espressamente determinate dalla legge, come:
-art. 20 quarto comma L.241/1990, atti e provvedimenti riguardanti il patrimonio culturale
e paesaggistico, ambiente, difesa nazionale, pubblica sicurezza ed immigrazione..
-art. 25 quarto comma L.241/1990, istanza di accesso ai documenti amministrativi;
-D.P.R. 380/2001, istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria;

In queste ipotesi di SILENZIO SIGNIFICATIVO la tutela concessa dallazione di
annullamento, ex art. 29 CPA, che ora pu essere apprestata, giusto riferimento allart. 4
CPA non solo contro atti e provvedimenti ma anche OMISSIONI (=silenzio)

SILENZIO NON SIGNIFICATIVO: il silenzio cui la legge non ricollega alcun tipo di valore. In
questo caso si pu chiedere al giudice laccertamento dellobbligo di provvedere in capo
allAmministrazione.
PRIMA
DOTTRINA
SILENZIO P.A.= qualificato come provvedimento tacito di rifiuto (silenzio-
rifiuto). -> Il silenzio era cos equiparato ad un atto, ed in quanto tale
risultava impugnabile in sede di annullamento.
DOTTRINA
POSTERIORE(anni 60)
SILENZIO P.A.= qualificato come fatto patologico dellattivit
amministrativa, inadempimento dellobbligo di provvedere (silenzio-
inadempimento). -> azionabilit giudiziale del silenzio si fondava cos
sullart. 21-bis L.1034/1971
E.M.R

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In questa ipotesi di SILENZIO NON SIGNIFICATIVO la tutela concessa dal ricorso avverso il
silenzio, la cui disciplina (sostanziale e processuale) contenuta agli articoli 31 e 117 CPA.

DINAMICA DEL PROCESSO
DISCIPLINA DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO:
RINVIO INTERNO-> si svolge secondo le norme del Libro II, che si applicano anche a impugnazioni e riti
speciali (se non espressamente derogate)
RINVIO ESTERNO-> si rinvia alle norme del CPC per quanto compatibili o espressione di principi generali.

FASE INTRODUTTIVA
IL RICORSO
La domanda giudiziale nel processo amministrativo assume la forma del RI CORSO, proveniente dalla persona che
reclama tutela ed indirizzato al giudice competente a conoscere della controversia. Il modello del ricorso vale sia in
sede di giurisdizione di legittimit che di merito, con la preclusione dellutilizzo dellatto di citazione (che per, se
usato e qualora la controparte si costituisca in giudizio, raggiungendo leffetto voluto, non presenter un problema).
Gli elementi minimi del contenuto del ricorso, esposti allart. 40 CPA sono:
INTESTAZIONE, va indicato il giudice che si intende adire, il TAR individuato secondo le regole della
competenza. Se sbagliato, il giudice la pu rilevare dufficio. Se c errore sullesatta sezione competente,
allora il giudice disporr la rinnovazione del ricorso.
EPIGRAFE, deve contenere gli elementi identificativi del ricorrente, del suo difensore e delle parti nei cui
confronti il ricorso proposto. Servono anche c.f., partita iva, ed organi rappresentativi di persone giuridiche.
La parte pu eleggere domicilio nel comune del TAR, diversamente il domicilio sar considerato la segreteria
del TAR, ove saranno spedite le comunicazioni. Lepigrafe deve contenere anche loggetto della domanda,
compreso lATTO o il PROVVEDIMENTO eventualmente impugnato (e debitamente identificato!).
RAGIONI DI FATTO su cui si fonda la domanda, la narrazione chiara e sintetica, ma completa, della realt
fattuale che alla base dellemanazione del provvedimento impugnato o del comportamento tenuto
COMPILAZIONE del
RICORSO INTRODUTTIVO
NOTIFICA DEL RICORSOa:
-resistente
-almeno un controinteressato
EVENTUALE
INTRODUZIONE DI:
-motivi aggiunti
-ricorso incidentale/domanda
riconvenzionale
DEPOSITO DEL RICORSO
COSTITUZIONE DELLE
PARTI INTIMATE
EVENTUALE INTEGRAZIONE del
contraddittorio:
-integr. iussu iudicis
-intervento coatto
-intervento volontario
E.M.R

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dallAmministrazione e che il ricorrente assume lesivo della situazione giuridica soggettiva azionata in
giudizio.
MOTIVI DI DIRITTO su cui si fonda la domanda, e cio gli articoli di legge o di regolamento che si assumono
violati. Tale allegazione volta a qualificare giuridicamente la vicenda pregiudizievole della sfera giuridica del
ricorrente. Si tratta della individuazione della CAUSA PETENDI del ricorso, e cio della ragione giustificatrice
posta a fondamento della domanda.
-nella domanda di annullamento spetta allattore, in base al principio della domanda e dellimpulso di parte,
allegare i vizi del provvedimento impugnato, purch tale allegazione non sia generica o ipotetica. E cos per la
violazione di legge basta il riferimento alla disposizione violata mentre per leccesso di potere lindicazione di
una (ma anche pi) figure sintomatiche tipiche. Tutto rimesso alliniziativa della parte.
INDICAZIONE dei MEZZI DI PROVA, fatta nel ricorso ex art. 64 CPA ma pu essere anche fatta
successivamente.
CONCLUSIONI, racchiudono la domanda in senso stretto e cio il provvedimento richiesto al giudice. Le
conclusioni sono quindi modulabili, e cumulabili, a seconda dellazione richiesta. Si potranno cos avere
pronunce di: accertamento, annullamento, condanna, riforma o sostituzione dellatto impugnato (g.di
merito). Nelle conclusioni saranno altres contenute le domande accessorie dirette a sollevare incidenti
processuali quali la questione di legittimit costituzionale o il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
DATA
SOTTOSCRIZIONE autografa del difensore necessaria, anche con lindicazione della procura speciale
attribuitagli dalla parte (quando non necessario il patrocinio di un legale, basta la sottoscrizione del
ricorrente).

REGIME DELLE INVALIDITA: il ricorso nullo, ex art. 44 CPA, se manca la sottoscrizione o se vi incertezza assoluta
sulle persone o sulloggetto della domanda. La costituzione in giudizio della controparte ha effetto di SANATORIA
rispetto alle ipotesi di nullit e di irregolarit.

Vanno prese in analisi le IPOTESI di:
1. CUMULO DI AZIONI, sempre possibili ex art. 32 CPA, distinguendo tra CUMULO:
-SOGGETTIVO -> RICORSO COLLETTIVO: ammesso anche nel processo amministrativo, quando pi soggetti
impugnano lo stesso provvedimento o quando pi soggetti impugnano un atto plurimo. Presupposti per
poter esperire un ricorso collettivo sono: assenza di conflitto di interesse + comunanza a tutti i ricorrenti di
causa petendi e petitum. Esiste la regola per cui ogni soggetto leso dovrebbe proporre unazione. Questo
principio per subisce delle eccezioni per cui pi soggetti possono proporre ricorso assieme:
a. soggetti diversi impugnano lo stesso provvedimento per motivi, almeno in parte, comuni;
Esempi:
1. Pi proprietari di un immobile impugnano il permesso di costruzione rilasciato al proprio vicino.
2. Proprietari di aree di una stessa zona impugnano il provvedimento con il quale lamministrazione ha
deciso di installare un impianto smaltimento rifiuti perch deprezza il valore dei loro terreni.
b. pi soggetti impugnano provvedimenti identici di una stessa autorit per motivi, almeno in parte,
comuni;
Esempio:
Caso di sanzione disciplinare identica irrogata ad un certo numero di dipendenti con distinte delibere (
anche un ricorso cumulativo).

Per la giurisprudenza, per ammettere ricorsi collettivi di questo tipo, bisogna che le posizioni dei vari
soggetti siano omogenee. Si evita il rischio di pronunce discordanti sulle medesime questioni.
Posizioni omogenee: laccoglimento della domanda di uno non implica il sacrificio della posizione
dellaltro.
Esempio:
Pi soggetti esclusi da una procedura di concorso possono impugnare i risultati del concorso se
ritengono di essere stati malgiudicati.
Nel momento in cui dovesse emergere una situazione di conflitto tra le diverse posizioni, il ricorso
collettivo non pi ammesso. Il conflitto di interessi tra due o pi soggetti impedisce la proposizione
dellimpugnativa collettiva. Il conflitto va valutato in rapporto al risultato immediato dellimpugnativa,
non in relazione a fasi successive.

E.M.R

40

-OGGETTIVO -> RICORSO CUMULATIVO: si realizza sia nellipotesi di impugnazione di provvedimenti
diversi che di pi domande giudiziali differenti fra loro connesse (annullamento + condanna). La
giurisprudenza, contro il dato letterale di cui allart. 104 CPC, richiede un minimo di connessione tra le azioni
per il cumulo, che pu avvenire anche in corso di causa mediante la proposizione di motivi aggiunti.
Ogni atto andrebbe impugnato con singolo ricorso ma si deroga quando le diverse domande formulate
presentano profili di connessione oggettiva. Ammettendo ci si evita che atti collegati siano oggetto di
verifica in sedi separate e si evita al ricorrente lassunzione di oneri maggiori. Si ravvisa connessione oggettiva
che giustifica limpugnativa congiunta in caso di:

a. atti LOGICAMENTE INTERDIPENDENTI, cio atti legati tra loro da rapporto di presupposizione /
consequenzialit;

Esempi:
1. La delibera comunale che approva un progetto + la delibera comunale che affida lesecuzione di quellopera
allappaltatore.
2. La delibera comunale di approvazione di un progetto + la delibera che dispone loccupazione durgenza del
terreno sul quale dovr sorgere lopera.
b. ATTI COLLEGATI PERCH CONCORRONO A CONFIGURARE UN UNICO CONTESTO LESIVO della posizione del ricorrente. Il
soggetto fa ricorso per contestare unattivit lesiva dellamministrazione che risulta da pi atti.
Esempio:
Lamministrazione rileva la possibilit che una costruzione sia abusiva; per impedire un peggioramento emette
lordine di sospensione dei lavori. Accertata al nullit del permesso di costruzione, lamministrazione lo annulla in
via di autotutela. La lesione alla posizione del ricorrente si produce attraverso due atti, anche se non sono luno
lantecedente logico giuridico dellaltro.
c. ATTI ANALOGHI E COEVI IMPUGNATI PER MOTIVI IN PARTE COINCIDENTI, cio atti provenienti dalla stessa
amministrazione e aventi lo stesso oggetto.
Esempi:
1. Il comune d ad un professionista lincarico di progettare lasilo, la scuola e una strada. Sono tre delibere.
Lamministrazione perde fiducia nel professionista ed emette tre atti con cui annulla o revoca le precedenti
delibere. Il tipo di censure che il professionista pu rivolgere contro i tre atti di revoca pu essere lo stesso, quindi il
singolo pu fare un solo ricorso per ottenere in uno stesso giudizio lannullamento di pi atti.
2. Lamministrazione aveva preso provvedimenti aventi ad oggetto la nomina di un certo numero di dipendenti con
una certa qualifica. Poi lamministrazione si convince che quelle promozioni erano illegittime e fa atti di
annullamento di censura della promozione. I motivi posti a base di ciascuna delibera di annullamento sono gli stessi:
i singoli dipendenti possono fare ricorso assieme deducendo gli stessi motivi. Qui il ricorso oltre che cumulativo
collettivo.

2. CONVERSIONE DELLE AZIONI-> nel caso in cui le azioni siano soggette a riti diversi, si applica sempre il rito
ordinario (tranne nel caso dei ricorsi in materia di contenzioso elettorale).

3. RIUNIONE DEI RICORSI -> pu essere disposta, ex art. 70 CPA, dal collegio, su istanza di parte o dufficio. E
una facolt, prevista ai fini di economia processuale.
TERMINE PER LA PROPOSIZIONE DEL RICORSO
E un termine di decadenza quando si tratta di impugnare un atto dellamministrazione, al quale non si applicano le
regole del codice civile sulla sospensione e interruzione (regole dettate per il diverso istituto della prescrizione). Esiste
unipotesi di sospensione ordinaria dei termini processuali: la SOSPENSIONE FERIALE. Riguarda tutti i termini processuali,
non solo quelli dellamministrazione; i termini sono sospesi dall1 agosto al 15 settembre come previsto dalla legge.
Altre ipotesi eccezionali di sospensione dei termini devono essere previste da norme ad hoc. Se manca apposito
provvedimento legislativo o amministrativo, sospensioni diverse da quella feriale non sono immaginabili. Si prenda
come riferimento lart. 41 CPA:
TERMINE:
ORDINARIO -> 60 giorni
ALLUNGATO
-se le parti o alcune di esse risiedono in altro Stato dEuropa -> 90 giorni
-se le parti o alcune di esse risiedono fuori dEuropa -> 150 giorni
E.M.R

41

-per azione di condanna al risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi -> 120 giorni
-azione di accertamento della nullit -> 180 giorni
ABBREVIATO
-procedimenti di affidamento di lavori, servizi, forniture / ricorsi elettorali -> 30 giorni
[In ipotesi di GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, non opera il termine decadenziale di 60 giorni, ove si lamenti la lesione di
diritti soggettivi, poich in tal caso lazione sar proponibile entro lordinario termine di prescrizione del diritto che si
fa valere.]

DECORRENZA:
-se si tratta di impugnare atti per cui richiesta la notifica individuale -> dalla
NOTIFICAZIONE/COMUNICAZIONE/PIENA CONOSCENZA
-se si tratta di impugnare atti per cui non prevista la notifica individuale -> dalla PUBBLICAZIONE nellalbo

Si evince che piena conoscenza = comunicazione/notificazione. Da questa decorre il termine decadenziale per
limpugnazione. Si prevede anzitutto la decorrenza del termine dalla notificazione dellatto, cio dalla consegna o
trasmissione di un atto da parte di un pubblico ufficiale (ufficiale giudiziario o messo comunale). Si trasmette o
consegna una copia dellatto originale su cui viene apposta la c.d. relata di notifica.
Per quanto riguarda lidoneit della pubblicazione a far decorrere il termine, ci sono due filoni giurisprudenziali:
a. La pubblicazione fa decorrere il termine solo se prevista dalla legge.
Se venisse effettuata spontaneamente, non ci sarebbe decorrenza del termine per il solo fatto della pubblicazione.
b. Per la decorrenza del termine dalla pubblicazione, non basta la previsione di legge, ma serve che la norma colleghi
espressamente alla pubblicazione leffetto di entrata in vigore del provvedimento e quindi di decorrenza del termine.
Questo il filone pi rigoroso e favorevole ai privati.
Il quadro stato modificato dalla legge 205/2000, e cos dal CPA, che ha aggiunto allart. 41 le parole se questa (la
pubblicazione) sia prevista dalle legge o in base alla legge: il termine decorre dalla pubblicazione quando questa
prevista da norme di legge. La legge ha cos recepito il primo dei due filoni giurisprudenziali. Vale ancora il secondo
orientamento?Larticolo non ne parla, quindi la riforma serve a rendere inapplicabile quellorientamento che finiva
con lessere pi favorevole ai privati.

Altro filone giurisprudenziale riguarda la NOZIONE DI PIENA CONOSCENZA O CONOSCENZA AFFETTIVA: quando si pu
dire che si raggiunta una conoscenza idonea a far decorrere il termine?
1. Occorre che il privato sappia che latto esiste e ne conosca il contenuto (lesivo) essenziale. Non occorre che il privato
sia venuto in possesso dellatto. La condizione non idonea se il soggetto ha una percezione dellatto vaga e
imprecisa. Non occorrerebbe una conoscenza dellatto tale da far percepire i vizi di cui affetto, basta la percezione
del carattere lesivo dellatto. La sopraggiunta conoscenza di elementi ulteriori rispetto a quelli essenziali determina la
possibilit di presentare i motivi aggiunti.

Piena conoscenza = percezione del carattere lesivo del provvedimento.

Questo orientamento si modificato dopo la legge 241/90; la giurisprudenza si richiama allart. 3 (obbligo di
motivazione di qualsiasi provvedimento discrezionale e vincolato) per fondare la necessit che lamministrazione porti
a conoscenza del privato anche la motivazione, senza la quale il soggetto non pu rappresentarsi i vizi dellatto.
Si dice anche che per la decorrenza del termine occorre che il privato abbia anche la percezione del danno ingiusto che
deriva dal provvedimento. In dottrina si osserva che si nega che il termine possa decorrere da conoscenza generica o
indiretta, soprattutto se al cittadino stato negato laccesso ai documenti amministrativi.
2. In tema di piena conoscenza, altra linea giurisprudenziale sostiene che la stessa si possa desumere anche da
presunzioni (circostanze presuntive). Si potrebbe presumere la piena conoscenza solo da indizi gravi, precisi e
concordanti, non basterebbe la probabilit che c stata conoscenza.
La prova che vi fu piena conoscenza incombe su chi eccepisce la tardivit del ricorso: a questi fini non basta provare
che il difensore del ricorrente sapeva del provvedimento; occorre che il diretto interessato sapesse dellatto.

Conseguenze dellinosservanza del termine.

Se il ricorso tardivo, il ricorso irricevibile: la tardivit potrebbe emergere dagli atti del processo, e quindi rilevabile
dufficio; altrimenti il giudice non pu indagare sulla tempestivit del ricorso, potr occuparsene solo se unaltra parte
far eccezione di tardivit del ricorso fornendone la prova.
E.M.R

42

Il ricorso tardivo si dice che possa valere per lamministrazione come una denuncia di illegittimit del provvedimento;
lamministrazione potrebbe trarne motivo per esercitare i suoi poteri di autotutela.

Errore scusabile in materia di decorrenza del termine (c.d. RIMESSIONE IN TERMINI)
E unipotesi espressamente prevista allart. 37 CPA in base al quale:
-giudice pu ritenere tempestivo un ricorso presentato tardivamente / autorizza il ricorrente a rinnovare notifiche
-si giustifica in presenza di OGGETTIVE RAGIONI DI INCERTEZZA SU QUESTIONI DI DIRITTO O DI GRAVI IMPEDIMENTI DI
FATTO, che possono scaturire da ipotesi individuate in via giurisprudenziale
quando le disposizioni legislative da applicare sono oscure, soprattutto se sono recenti e di difficile
interpretazione;
assenza di precedenti giurisprudenziali;
giurisprudenza contraddittoria e oscillante;
quando la stessa amministrazione autrice del provvedimento fornisca nellatto stesso indicazioni fuorvianti.
Secondo la legge 241/90 nel provvedimento va indicato a quale organo ed entro quale termine va proposto
ricorso;
ambiguit del testo del provvedimento.

In questi casi lerrore del ricorrente considerato incolpevole. Il giudice considera il ricorso come se non fosse tardivo,
si passa alla decisione nel merito.
Se lerrore avesse riguardato altri aspetti il riconoscimento della scusabilit avrebbe altre conseguenze.

DEPOSITO DEL RICORSO
Il rapporto tra organo giudicante e parti si realizza con: COSTITUZIONE IN GIUDIZIO. Per il ricorrente la costituzione si
verifica con il deposito, presso la segreteria del giudice adito di:
-originale del ricorso (con prova delle avvenute notificazioni)
-procura del difensore (se conferita con atto separato dallatto di ricorso)
Decorrenza del termine nelle ipotesi di inerzia dellamministrazione.
Bisogna innanzitutto distinguere il tipo di silenzio:
1. SILENZIO ACCOGLIMENTO
Linerzia produce gli stessi effetti di un provvedimento favorevole. E possibile che il silenzio formatosi, anzi, gli
effetti, siano lesivi rispetto ad un soggetto diverso da quello che aveva chiesto il provvedimento.
Il soggetto pregiudicato da questi effetti, se vuole far unimpugnativa.
Da quando decorrono i 60 gg.? Il termine decorre dal momento in cui questo soggetto viene a sapere dellavvenuta
formazione della fattispecie silenziosa. Il termine decorre dalla piena conoscenza.
2. SILENZIO RIGETTO
Linerzia ex lege equivale a reiezione della domanda. In questo caso il ricorrente lo stesso soggetto che ha
proposto la domanda: il termine decorre dal momento in cui, concretamente, si completa la fattispecie silenziosa.
3. SILENZIO INADEMPIMENTO
Lamministrazione resta inerte davanti allistanza del provvedimento, senza una norma che qualifichi il valore del
silenzio: lamministrazione si mostra inadempiente rispetto al dovere di pronunciarsi. E discusso se sia sufficiente
la mera scadenza per la conclusione del procedimento con atti espressi fissata dalla legge 241/90.
Secondo Casetta la scadenza del termine per la conclusione del procedimento configura gi il silenzio
inadempimento. Secondo altri occorre che dopo tale scadenza venga messa in mora lamministrazione (con una
diffida) affinch provveda.
Verificata la sussistenza del silenzio inadempimento, resta il problema di individuare il momento da cui comincia
a decorrere il termine. Esistono due soluzioni:
- Se nel silenzio dellamministrazione si ravvisa un atto negativo implicito, il termine decorre dal momento in cui si
completa la fattispecie del silenzio. Si tratterebbe di far annullare un atto negativo implicito. Opinione non
condivisa in dottrina.
- Secondo la dottrina il silenzio solo silenzio, linerzia un qualcosa che si rinnova di giorno in giorno,
il dovere di provvedere continua ad incombere. Non decorre alcun termine dal momento in cui si
completa la fattispecie silenziosa, almeno fino a quando lamministrazione non si pronuncia con un
provvedimento negativo esplicito.
E.M.R

43

Il deposito del ricorso va effettuato entro 30 GIORNI dal momento in cui lultima notifica si perfeziona anche per il
destinatario.

Se:
manca il deposito -> le altre parti notificate possono presentare autonomo ricorso per far dichiarare la
mancata instaurazione del processo;
il deposito fatto fuori termine -> il processo instaurato, ma giudice pu dichiarare inammissibile il ricorso
il deposito fatto prima della notifica -> il processo instaurato, ma la procedibilit condizionata
allulteriore deposito del documento che comprova il perfezionamento della notificazione.

Se il ricorrente non deposita COPIA DELLATTO IMPUGNATO, non ci sono problemi: ad oggi questo unonere
dellAmministrazione, ex art. 46 comma 2 CPA. Tale atto, con i documenti relativi, va depositato (a prescindere da una
costituzione in giudizio) nel termine di 60 giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notifica del ricorso.
PROBLEMA: il termine di 60 giorni non perentorio! Un eventuale inadempimento dellAmministrazione sar risolto
con un ordine di esibizione preso dal giudice, nellambito della sua discrezionalit. -> dellavvenuto deposito si dar
poi COMUNICAZIONE ad entrambe le parti, per leventuale proposizione in giudizio di motivi aggiunti.
Le parti possono presentare:
-documenti -> entro 40 gg
-memorie -> entro 30 gg anteriori al giorno fissato per ludienza di discussione.
-repliche -> entro 20 gg.
Le memorie del ricorrente, in ogni caso, non possono ampliare il thema decidendum, essendo ci consentito nei limiti
e con le modalit dei motivi aggiunti.
COSTITUZIONE DELLE PARTI INTIMATE
Nel processo amministrativo vale il principio della UNILATERALITA DELLAZIONE, e non quindi previsto listituto della
contumacia: una volta perfezionata la notificazione, da parte del ricorrente, del ricorso avanti alla PA resistente ed
almeno un contro interessato ed il deposito dello stesso, IRRILEVANTE il contegno assunto dal soggetto resistente e
degli eventuali contro interessati.
La costituzione in giudizio dellAmm.ne, ex art. 46 CPA, pu avvenire con atto introduttivo o memoria di difesa (c.d.
controricorso) fatta salva leventualit di allegare successivamente nuovi documenti o mezzi di prova. La parte
intimata pu costituirsi nel termine di 60 giorni dal momento in cui perfezionata la notificazione in suo favore. Tale
termine :
-ORDINATORIO per la parte -> pu costituirsi anche DOPO i 60 gg purch prima delludienza di discusssione
-DILATORIO per il giudice -> prima dei 60 gg non pu fissare ludienza di discussione del ricorso
E possibile anche la presentazione tardiva di memorie e documenti, su richiesta di parte ed autorizzazione
eccezionale del collegio ex art. 54 CPA, ove la produzione nel termine di legge risulti estremamente difficile. Le parti
intimate possono formulare eccezioni, nel primo giudizio financo in appello, a meno che non siano soggette a
decadenza.

DOMANDA DI FISSAZIONE DELLUDIENZA
Il deposito della DOMANDA DI FISSAZIONE DELLUDIENZA, ad opera di una qualsiasi delle parti costituite, il punto di
avvio del giudizio. Va presentata con atto separato dal ricorso al Presidente del Collegio, entro un anno dal deposito
del ricorso / cancellazione della causa a ruolo, per evitare lestinzione del processo per perenzione (v. art. 71 CPA). Il
Presidente fissa cos con decreto la data di udienza, nominando il giudice relatore, e la segreteria tenuta a
comunicare tale data almeno 60 gg prima delludienza fissata, sia al ricorrente, sia alle parti costituite in giudizio. La
domanda di fissazione delludienza , per evitare cattivi costumi forensi, NON REVOCABILE.
Il termine per presentare domanda di fissazione delludienza MASSIMO non essendo previsto un termine minimo.
Questo termine pu comunque essere ANTICIPATO nelle ipotesi dichiarate URGENTI dufficio, su istanza di parte (con
la c.d. istanza di prelievo) o nei casi espressamente previsti dal CPA:
- ricorso va fissato con ASSOLUTA PRIORITA (procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture= e
con PRIORITA (annullamento con rinvio al giudice di primo grado, plurait di ricorsi vertenti su unica
questione)
- ricorso fissato con URGENZA (materia elettorale) e SOLLECITUDINE (dopo i diversi esiti della udienza camerale
per la concessione delle misure cautelari)
- decisione del Presidente, per esigenze di connessione per materia, funzionalit dellufficio o ogniqualvolta
sussista la necessit di udienze straordinarie e C.STATO abbia annullato la sentenza o lordinanza esaminate.
E.M.R

44

Art. 82 CPA-> a distanza di 5 anni dal deposito del ricorso, se le parti non fanno nuova istanza di discussione della
causa, il processo va considerato perento.
INTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO INTERVENTO
Il contraddittorio pu essere integrato secondo diverse modalit:
-INTEGRAZIONE IUSSU IUDICIS -> ART. 49 CPA
-INTERVENTO VOLONTARIO -> ART. 50 CPA
-INTERVENTO COATTO IUSSU IUDICIS -> ART. 51 CPA

Per essere ritenuto ammissibile il ricorso, ex art. 27 CPA, deve essere notificato a AMMINISTRAZIONE RESISTENTE +
ALMENO UNO DEI CONTROINTERESSATI; questa previsione bilanciata dallart. 49, che tratta dellintegrazione del
contraddittorio, che pu eventualmente essere ordinata dal giudice (INTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO IUSSU
IUDICIS) qualora si ritenga che alcuni contro interessati in senso proprio siano stati pretermessi. Una volta costituitisi, i
contro interessati, questi non saranno pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti. Se:
-parte non rispetta lordine di integrazione -> ricorso dichiarato improcedibile
-il processo va avanti lo stesso -> il vizio di procedura rilevabile in appello
Lo strumento dellintegrazione iussu iudicis, ex art. 49 CPA, per notevolmente limitato per: ancoramento al dato
formale del contro interessato (e non gi sostanziale), assenza nel processo amministrativo di un momento in cui
controllare la regolare integrazione del contraddittorio (che non sia ludienza di discussione)
Ex art. 49 CPA, SE il ricorso manifestamente irricevibile/inammissibile/improcedibile/infondato allora lintegrazione
non deve essere ordinata. In questi casi, la sentenza resa in forma semplificata ex art. 74 CPA.

Avuto riguardo invece allintervento in corso giudizio, questo pu essere a sua volta:
INTERVENTO VOLONTARIO IN GIUDIZIO, ex art. 50 CPA + 28 CPA. -> pu intervenire la parte nei cui confronti
la sentenza doveva essere pronunciata (serve interesse), previa accettazione dello stato ed il grado in cui il
giudizio si trova. Dal punto di vista strutturale, ammesso pacificamente solo lINTERVENTO ADESIVO
DIPENDENTE, utilizzato le categorie del cpc (sono cos esclusi lintervento in via principale e quello adesivo
autonomo). Per potersi avere intervento adesivo dipendente, serve che colui che interviene nel giudizio vi
abbia qualche interesse ed aderisca alle ragioni di una delle parti.Si distingue cos tra:
INTERVENTO AD ADIUVANDUM -> interveniente aderisce alla posizione del ricorrente
INTERVENTO AD OPPONENDUM -> interveniente aderisce alla posizione del resistente o dei contro
interessati
Per potere accedere al giudizio necessario che linterventore sia titolare di un interesse DERIVATO o
RIFLESSO rispetto allinteresse legittimo tutelato in via principale; c quindi una sostanziale differenza tre
linteresse del ricorrente principale e quello dellinterventore. IMPORTANTE: per evitare elusioni della
decadenza del termine per proporre ricorso, questo viene ammesso SOLO entro i termini decadenziali,
convertendosi sostanzialmente in un ricorso principale. Lintervento volontario in giudizio ammesso per
garantire una maggiore stabilit in giudizio alla sentenza, onde evitare che i mancati interventori possano poi
agire con lopposizione di terzo. (la struttura dellintervento volontario la stessa del ricorso!)
INTERVENTO COATTO IUSSU IUDICIS, ex art. 51 CPA + 28 CPA -> una chiamata in giudizio ordinata dal
giudice, per coinvolgere nel processo (dufficio o su istanza di parte) i contro interessati esclusi dal
ricorrente. E dubbia la natura, doverosa o discrezionale, della chiamata in giudizio. Se la prassi muove
verso la discrezionalit, la lettera della legge nonch i principi ivi espressi, farebbero propendere per
lesistenza di un vero potere-dovere del giudice. Per la doverosit si sono espressi anche: DOMENICHELLI,
CASSESE, CAMMEO.

PROPOSIZIONE DI MOTIVI AGGIUNTI
Trattasi di istituto introdotto gradatamente in via giurisprudenziale, per concretizzare appieno il principio del
contraddittorio: la sua affermazione stata favorita dallabolizione, per via legislativa, del segreto dufficio nel
processo amministrativo e ladozione del principio, opposto, della pubblicit e trasparenza dei pubblici poteri.
La presenza di motivi aggiunti indica due fenomeni diversi:

1. lestensione dei motivi di censura di uno stesso provvedimento gi impugnato;

2. nuovi motivi di contestazione di un nuovo provvedimento diverso dal provvedimento gi contestato, ma ad
esso collegato.

E.M.R

45

E stata ritenuta ammissibile la PROPOSIZIONE DI MOTIVI AGGIUNTI, IN CONSEGUENZA DELLA
CONIGNIZIONE, DA PARTE DEL RICORRENTE, DI FATTI O ATTI SOPRAVVENUTI ALLA PROPOSIZIONE DEL
RICORSO PRINCIPALE, in grado di far emergere la sussistenza di ulteriori vizi originari del provvedimento
impugnato. -> tale strumento permette s un arricchimento della causa petendi, non gi del petitum.
Il recepimento, da parte del legislatore, di questa importante produzione dottrinale e giurisprudenziale, non stato
per (quantomeno in prima battuta) del tutto soddisfacente:
L. 205/2000: ivi ci si limitati a prevedere la possibilit di integrare la domanda principale allorch, nel corso
del giudizio, lamministrazione emani un nuovo provvedimento incidente sulla situazione giuridica fatta
valere con la proposizione di ricorso principale. Tale disciplina, per quanto abbia recepito una giurisprudenza
minoritaria e coraggiosamente aperta alleffettivit della tutela, non manca per di contraddizioni, in quanto
la possibilit di impugnare i provvedimenti sopravvenuti nel corso del giudizio era condizionata allesistenza
di una connessione non solo oggettiva ma anche.. soggettiva! (ci lasciava fuori una nutrita serie di casi,
sottoponendo gli interessati ad una duplicazione di giudizi e con la possibilit di dare vita ad un contrasto fra
giudicati!) -> la giurisprudenza, partendo da questa norma coraggiosa ma purtroppo non pienamente
soddisfacente, ha cos favorito una posizione pi aperta, volta a considerare ammissibili i motivi aggiunti
proposti vs atti connessi al provvedimento originario impugnato anche nellipotesi in cui siano diversi i contro
interessati.
Codice Processo Amministrativo, art. 43:

I ricorrenti, principale ed incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti NUOVE RAGIONI A
SOSTEGNO DELLE DOMANDE GIA PROPOSTE, ovvero DOMANDE NUOVE PURCHE CONNESSE A QUELLE
GIA PROPOSTE. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa
ai termini.

Unico presupposto per lallargamento del giudizio qui una connessione genericamente intesa; la
formulazione della norma cos volta al superamento delle aporie create dalla precedente legislazione, e
favorisce lingresso in giudizio di atti fra loro anche flebilmente connessi (atti del medesimo procedimento,
atto presupposto e consequenziale, regolamento ed atto applicativo, atto impugnato e riesercizio del potere
in altro atto..). Questo allargamento permette veramente di massimizzare il principio del contraddittorio in
sede giurisdizionale, permettendo di coinvolgere contro interessati occulti ma sempre con il rischio che i
nuovi soggetti entrati nel processo potrebbero risultare penalizzati dallattivit, soprattutto istruttoria, gi
svolta in loro assenza. Lart. 43 risolve numerose aporie legate alla vecchia formulazione:
1. ricorso per motivi aggiunti doveroso o discrezionale? Alla luce dellart. 43 CPA il ricorso discrezionale
(possono) facendo salva la possibilit per le parti interessate di introdurre ricorso autonomo, che il giudice
sar comunque obbligato a riunire in unico processo.
2. ricorso per motivi aggiunti accessorio o meno al ricorso principale? Bisogna distinguere a seconda della
tipologia di motivi aggiunti dedotti in ricorso. Se la questione aggiunta pu dirsi autonoma rispetto al ricorso
principale, allora leventuale impossibilit di decidere nel merito la controversia principale non sar dostacolo
alla decisione della stessa; diversamente la questione aggiunta dovr dirsi improcedibile.
3. ricorso per motivi aggiunti avanti a che giudice va deciso? Per il caso in cui la conoscenza
dellimpugnazione del nuovo atto aggiunto spetti ad un giudice differente da quello inizialmente adito.. che
fare? Il CPA chiaro circa linderogabilit della competenza territoriale, ma dallaltro lato i principi di
concentrazione ed economia processuale (artt. 1-2 CPA e 111 COST) richiederebbero che tali ricorsi fra loro
connessi vadano discussi assieme: tale seconda opzione poi supportata dal richiamo, non esplicito, allart. 31
CPC in tema di spostamento della competenza territoriale per le cause legate da un nesso di accessoriet.
4. ricorso per motivi aggiunti integra un rito speciale, diverso dal principale? Euna possibilit remota, ma ad
esempio per il ricorso vs il silenzio, lintero giudizio prosegue con il nuovo rito.

Il ricorso per motivi aggiunti deve contenere, oltre a requisiti propri di qualsiasi ricorso, anche lindicazione
degli estremi del giudizio nel quale si innesta. Il ricorso va presentato ENTRO LO STESSO TERMINE PREVISTO
per la proposizione del ricorso principale, e senza leventuale DIMIDIAZIONE dei termini, che sono sempre
pieni. Il ricorso va notificato a: amministrazione + eventuali contro interessati (anche se non costituiti in
giudizio, nel termine di decadenza di 60 giorni dalla avvenuta conoscenza del documento nuovo / adozione
del nuovo provvedimento.

E.M.R

46

RICORSO INCIDENTALE / DOMANDE RICONVENZIONALI
RICORSO INCIDENTALE -> lo strumento attraverso il quale una delle parti del processo esercita il proprio diritto
di difesa nelle forme indicate ex art. 42 CPA, allargando cos loggetto del processo. Le parti contro cui stata proposta
limpugnazione, possono esercitare il loro diritto di difesa proponendo DOMANDE il cui interesse sorge in dipendenza
della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. (parti che la possono sollevare : resistente e
contro interessati).
E unautonoma azione di impugnazione, qualificabile come eccezione in senso tecnico, in quanto mira a paralizzare
lazione principale e neutralizzare gli effetti derivanti dalleventuale accoglimento del ricorso principale. Il ricorso
incidentale si pone cos in POSIZIONE ACCESSORIA rispetto alloggetto del giudizio principale, in quanto strettamente
collegato alle sorti di questultimo (gli atti sono legati da un nesso di presupposizione) -> in ragione di questa
accessoriet, il ricordo incidentale andr considerato inefficace ove il ricorso principale venga dichiarato
inammissibile!
Es. ricorrente agisce per ottenere declaratoria di annullamento di un provvedimento -> contro interessato agisce in
ricorso incidentale per fare dichiarare al giudice linammissibilit della sua azione giudiziale
Ricorso incidentale va notificato, secondo le regole ordinarie, entro 60 giorni dalla NOTIFICA del ricorso principale, al
ricorrente principale ed alle altre parti del giudizio e poi DEPOSITATO nella segreteria del giudice adito. Una novit, per
quanto riguarda la competenza, esposta al quarto comma dellart. 42 CPA: DI REGOLA il ricorso va introdotto avanti
al giudice che conosce della domanda principale, MA nel caso eccezionale in cui il ricorso incidentale vada proposto
avanti ad un giudice dotato di competenza funzionale, allora lintero giudizio si sposter al giudice funzionale.
Bisogna poi approfondire le tematiche relative a:
MODALITA DI DECISIONE DEL RICORSO INCIDENTALE
di norma il giudice decider sul r.i. dopo essersi pronunciato sul ricorso principale, ma tale regola pu essere
disattesa quando dalla definizione delle questioni dedotte con il ricorso incidentale possano discendere
soluzioni ostative o preclusive dellesame delle censure formulate con il ricorso principale. (es. controversie
relative alle procedure di gara, quando una parte contesti allaltra la mancata esclusione delle rispettive
offerte, quando alla procedura selettiva abbiano partecipato solo 2 soggetti)
LEGITTIMAZIONE ATTIVA
-giurisprudenza: visione restrittiva, SOLO contro interessati formali (NO cointeressati)
-dottrina: visione espansiva, contro interessati formali e sostanziali
Il ricorso incidentale volto ad ottenere, in capo ai soggetti che lo propongono, il vantaggio da essi gi
ottenuto, non essendo per idoneo a determinare una riapertura dei termini x le impugnazioni di un
provvedimento percepito fin dallinizio come pregiudizievole. Pu essere proposto anche
dallamministrazione resistente, qualora non possa esercitare i poteri di autotutela volti alleliminazione
dellatto (ad esempio per censurare atti di unaltra amministrazione)
LEGITTIMAZIONE PASSIVA
Legittimato passivo considerato SOLO il ricorrente principale, in conseguenza di uninterpretazione
strettamente letterale dellaccessoriet del ricorso incidentale. Le parti diverse dal ricorrente difatti si
pongono sullo stesso piano del ricorrente incidentale, essendo portatori di un interesse CONFORME alla
conservazione del provvedimento.

DOMANDA RICONVENZIONALE-> consente al contro interessato di introdurre un nuovo thema decidendum,
che configura una vera e propria eccezione in senso sostanziale. Pu essere proposta nelle controversie in cui si faccia
questione di diritti soggettivi. Tale formulazione per non delle migliori, poich ancorando la proponibilit delle
domande riconvenzionali nei termini e le modalit di cui al presente titolo potrebbe introdurre delle ingiustificate
disparit di trattamento a seconda il diritto soggettivo venga azionato avanti al giudice amministrativo o al giudice
ordinario.

Es. ricorrente agisce per ottenere declaratoria di condanna al pagamento -> contro interessato deduce compensazione
con un credito precedente ed agisce a sua volta in condanna per la differenza.
FASE CAUTELARE
Excursus storico-legislativo-giurisprudenziale:
LEGGE CRISPI (1889) -> UNICO strumento tutelare a disposizione del giudice era la sospensione
dellesecuzione del provvedimento impugnato. Tale unico strumento, assieme alla previsione della CORTE
COSTITUZIONALE, non poteva essere ritenuto per soddisfacente!

E.M.R

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CORTE COSTITUZIONALE, sentenza 190/1985 -> riconosce al g.a. la possibilit che nelle controversie
patrimoniali in materia di pubblico impiego sottoposte alla sua giurisdizione esclusivsa, potesse adottare i
provvedimenti durgenza che apparissero + idonei ad assicurarne provvisoriamente gli effetti della decisione
sul merito. PROBLEMI: estensione minima + scarsa applicazione giudiziale.

GIURISPRUDENZIA AMMINISTRATIVA -> La ristrettezza delle attribuzioni cautelare al giudice amministrativo
ha imposto unevoluzione della giustizia amministrativa per garantire, e rendere pi effettiva, la possibilit di
tutela cautelare. Con il tempo si arrivati a riconoscere:
SOSPENSIONE DEGLI ATTI, non solo ad esecuzione istantanea ma anche continuativa (a partire dagli anni 40)
SOSPENSIONE DEGLI ATTI NEGATIVI, in quanto comunque produttivi di effetti materiali! Dagli anni 60 la
produzione giurisprudenziale in materia diviene veramente importante, fino al punto di permettere la
sospensione di tutti i tipi di atti negativi! Sul punto della sospensione:
-parte della giurisprudenza optava per la SOSPENSIONE limitata agli atti negativi i cui effetti sono preregolati
dalla norma o dagli atti endoprocedimentali, come rilevato dalla dottrina
-la giurisprudenza del giudice di primo grado invece.. sospendeva tutti gli atti negativi. Vengono cos tutelati
non solo gli interessi oppositivi ma anche quelli pretensivi!

D.LGS. 80/1998 e L.205/2000 -> hanno aumentato non solo i poteri istruttori del g.a. ma anche quelli decisori.
Lart. 3 della L.205/2000 afferma cos lATIPICITA DELLA MISURA CAUTELARE, rendendo cos possibile
ladozione di qualsiasi provvedimento urgente strumentale alle decisioni che il giudice pu assumere con la
sentenza.

CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO (2010) -> ribadisce il principio dellatipicit della misura cautelare e
vi dedica un apposito titolo del Codice, dagli artt. 55-62.

DISCIPLINA DELLE MISURE CAUTELARI
Ex art. 55 CPA si legge che il ricorrente, per ottenere la misura cautelare pi idonea, deve allegare le prove di un
PREGIUDIZIO GRAVE ED IRREPARABILE durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso; sullistanza
cautelare decide il collegio con ordinanza emessa in camera di Consiglio. Non esplicitata la FONTE del pregiudizio
(atto, comportamento..) volutamente, per evitare conflitti con il pi che limpido articolo 7 CPA.
Si ripete essenzialmente la struttura dellart. 700 CPC, ma con le dovute distinzioni. Nel sistema di procedura civile i
provvedimenti durgenza ex art. 700 CPC sono residuali rispetto alle misure tipiche, mentre nel sistema di giustizia
amministrativa caratteristica della tutela amministrativa concessa nellambito delle 3 giurisdizione di riferimento
lUNICITA.
Caratteristiche delle misure cautelari sono che:
1. la misura cautelare ha sempre CARATTERE STRUMENTALE: si pu capire che, quanto alloggetto, va modellata
tenendo conto di quale potr essere il contenuto della decisione finale (nel merito) del giudice amministrativo.
La misura cautelare deve anticipare in tutto o in parte i contenuti della decisione finale, ma non pu spingersi
oltre. La misura cautelare deve essere compatibile con la sentenza finale, non attribuire vantaggi ulteriori.

Quali potranno essere i contenuti della misura cautelare?
-sospensione dellesecuzione del provvedimento impugnato;
-ingiunzione a pagare una somma correlata o meno alla condanna risarcitoria;
-provvedimenti anticipatori della reintegrazione in forma specifica o di contenuto atipico
-sostituzione, modifica, riforma dellatto (nella giurisdizione di merito)
Spetta alla parte specificare il tipo di provvedimento richiesto, dal momento che il giudice non pu pronunciarsi
oltre la domanda, anche cautelare, del ricorrente, in ragione del principio dispositivo vigente nel processo
amministrativo.

2. unaltra teoria tende ad unulteriore restrizione del contenuto della misura cautelare affermando trattarsi di
una MISURA PROVVISORIA, che non pensabile che definisca conclusivamente lassetto degli interessi in
gioco. Non pu costituire essa stessa la decisione finale: non pu dare ci che la sola decisione finale abilitata
ad assicurare (non solo quindi non pu dare di pi).

Critica alla giurisprudenza per cui il soggetto ottenga lammissione con riserva in seguito ad esclusione.
Misura cautelare: sospensione del provvedimento di esclusione. Il soggetto partecipa a condizione che il suo
ricorso contro lesclusione venga poi accolto. Se questo soggetto supera la prova, ci significa che aveva i
E.M.R

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requisiti per partecipare alla prova e mantiene definitivamente gli effetti derivanti dalla misura cautelare.
Secondo Travi questa giurisprudenza non regge: la promozione non serve se il provvedimento poi risulta
illegittimo. Si finisce per dare alla misura cautelare un valore di svuotamento della decisione finale.

Esiste un altro aspetto da sottolineare: neppure di fronte ai diversi possibili contenuti del
provvedimento cautelare si pu ammettere che il giudice operi quelle valutazioni
discrezionali che spettano alla sola amministrazione.
Il giudice amministrativo non pu sovrapporre le sue decisioni alle scelte discrezionali
dellamministrazione. Pu bens pronunciare interinalmente la sospensione dellatto
discrezionale illegittimo; pu fissare una regola juris alla quale lamministrazione debba
attenersi nella rivalutazione del caso (effetto conformativo).
Questo vale anche nellambito delle misure cautelari. Il giudice per non pu emanare
direttamente un atto che richieda quel bilanciamento di interessi che spetta alla
valutazione discrezionale dellamministrazione.
I provvedimenti cautelari hanno la ratio di evitare che la lunghezza del processo possa pregiudicare le ragioni del
ricorrenti, potendo anticipare gli effetti della decisione finale o comunque assicurare che la situazione non venga
modificata in attesa della disciplina degli effetti che sar dettata dalla sentenza. La strumentalit della misura
cautelare sia:
-STRUTTURALE -> provvisoriet degli effetti della misura cautelare che cessano con la necessaria emanazione della
sentenza
-FUNZIONALE -> gli effetti cautelari sono collegati alla sentenza di merito.

I PROCEDIMENTI CAUTELARI individuati dal CPA, sono 4:
ORDINANZA COLLEGIALE (55 CPA)
DECRETO MONOCRATICO IN CAUSA (56 CPA) procedimenti disciplinati dalla legge
DECRETO MONOCRATICO ANTERIORE ALLA CAUSA (61 CPA)
ORDINANZA COLLEGIALE / DECRETO INTERINALE IN ATTESA DELLINTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO (27
comma 2 CPA) -> non ha un proprio procedimento
Presupposto processuale per ogni provvedimento, a seguito della promulgazione del CPA (per fermare il fenomeno
della transmigrazione dei processi cautelari), la VERIFICA, anche dufficio, della competenza territoriale, ritenuta
ormai inderogabile, nonch la presentazione dellistanza di discussione, salvo che debba essere fissata dufficio.
Eccessiva forse la previsione dei riti dei due decreti, i cui presupposti non sono poi cos differenti: estrema gravit ed
urgenza, per il decreto monocratico in causa, o eccezionale gravit ed urgenza, per lante causam.

La domanda cautelare pu essere proposta con:
-RICORSO
-ISTANZA SUCCESSIVA alla presentazione del ricorso -> da fare avanti al giudice presso cui pende la controversia. In
questo caso andr notificata anche alle altre parti e depositata in segreteria.
Sulla domanda cautelare il giudice pronuncia nella PRIMA CAMERA DI CONSIGLIO SUCCESSIVA al ventesimo giorno dal
perfezionamento, anche per il destinatario, dellultima notificazione, e al decimo giorno del deposito. Si possono
presentare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio, in cui comunque (per prassi)
le parti sono ammesse allillustrazione della questione, anche in assenza della richiesta di essere sentite. Il margine di
tempo pi lungo, rispetto alla previsione legislativa precedente, e la possibilit di depositare documenti e memorie,
volta al migliore riequilibrio del principio del contraddittorio fra le parti. La fase cautelare ritualmente introdotta, va
ricordato, non impedisce la perenzione del procedimento, per il cui impedimento comunque necessario il deposito
della domanda di discussione, che costituisce presupposto per la procedibilit della domanda cautelare (a meno che
non sia fissata dufficio).
Il giudice pronuncia con ORDINANZA, immediatamente esecutiva e motivata.

Per poter concedere la tutela cautelare sono necessari i due presupposti classici, esposti allart. 55 CPA:

1) FUMUS BONI JURIS
profili che, ad un sommario esame, inducono una ragionevole previsione sullesito del ricorso
Fino alla legge 205/2000 questo non era espressamente menzionato. Ora nellart. 21, l. 1034/71 (modificato dalla legge
205/2000) previsto che lordinanza cautelare *+ deve indicare i profili che ad un sommario esame inducono ad una
ragionevole previsione sullesito del ricorso.
Lart. 23 bis richiede, per particolari materie, la presenza di profili che inducono a pensare ad una ragionevole
probabilit di buon esito del ricorso.
E.M.R

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Secondo la dottrina per la concessione della misura cautelare occorre che il giudice ravvisi la probabilit
dellaccoglimento del ricorso. Non basterebbe pi che il ricorso non appaia manifestatamene inammissibile o infondato,
ma occorrerebbe la probabilit del suo accoglimento, anche alla luce di un esame sommario. Cos per la concessione
della misura diventerebbe pi difficile.

Secondo Bergonzini questa teoria sembra pi sostenibile con riferimento alle materie dellart. 23 bis piuttosto che in via
generale. La norma dellart. 21, norma pi generale, non contiene indicazioni relative al buon esito del ricorso. Ci si deve
accontentare che una minima probabilit di accoglimento vi sia; se il ricorso fosse palesemente inammissibile o
infondato la misura cautelare verrebbe negata. Pretendere la probabilit di accoglimento per sembra eccessivo.

Nellesame del profilo del fumus il giudice non osserva solo i motivi di merito, ma anche i profili di ammissibilit per la
ricevibilit del ricorso. Effettua una verifica dei presupposti di tipo processuale.
La pronuncia resa in ordine al fumus boni iuris non vincola il giudice al momento della decisione finale nel merito.
A lungo secondo la prassi le ordinanze cautelari venivano motivate molto sommariamente. Adesso si giustifica questa
prassi con lesigenza di non vincolare il giudice al momento della decisione finale.
Secondo Bergonzini si tratta di una prassi censurabile e sbagliata. La motivazione lelemento fondamentale di ciascun
provvedimento giurisdizionale; non solo nelle sentenze quindi, ma anche nelle ordinanze.
Una prassi di questo tipo trasforma il Consiglio di Stato nel giudice di primo grado, mentre dovrebbe essere lorgano di
appello; dovrebbe infatti rifare le valutazioni del giudice di prima istanza. Inoltre il giudice non dovrebbe sentirsi
vincolato dalla motivazione data in sede cautelare, perch questa comporta una cognizione sommaria.
La motivazione del provvedimento cautelare deve quindi essere una vera motivazione, nei limiti di ci che una
cognizione sommaria pu permettere.

2) PERICULUM IN MORA
pregiudizio grave ed irreparabile durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso
Quanto al periculum in mora c un espresso riferimento al pregiudizio grave e irreparabile derivante dallesecuzione
dellatto impugnato ovvero dal comportamento inerte dellamministrazione durante il tempo necessario per giungere
ad una decisione sul ricorso.
N.B.: il pregiudizio non connesso solo allesecuzione, ma anche allinerzia.
Oggi la legge parla di pregiudizio, mentre prima si parlava di danni. Il pregiudizio rappresenta qualcosa di meno rilevante
del danno. Il danno ha sempre una valutazione economica che il pregiudizio potrebbe non avere. Con ci si operato un
allargamento dellambito nel quale la misura cautelare ottenibile. Non si richiede limminenza e lattualit del
pregiudizio come lart. 700 c.p.c. Si potrebbe cos assumere come pregiudizio anche quello probabile, non solo quello
imminente e incombente.
I giudici amministrativi respingono le domande cautelari rispetto ai provvedimenti la cui esecuzione non sia prossima,
ma solo probabile.

Secondo parte della giurisprudenza manca il presupposto per la sospensione del provvedimento impugnato se il
pregiudizio gi stato arrecato, avendo avuto il provvedimento stesso completa esecuzione.
Se invece tutti gli effetti pregiudizievoli dellatto non sono stati portati a compimento, allora la sospensione ancora
possibile. Si pu concepire la sospensione di un provvedimento gi in parte attuato quando questo comporta il protrarsi
nel tempo dei suoi effetti.

Altro punto che la rivalutazione del pregiudizio correlata anche alla valutazione del tempo necessario per giungere
alla decisione del ricorso: questo consentirebbe di fare differenziazioni in ragione dei tempi con cui il TAR decide
rispetto alla concessione di una determinata misura cautelare. Se il TAR ha pochi ricorsi da decidere e pu emettere la
decisione in tempi brevi pu anche non concedere la sospensione.
Il giudice, nel valutare il pericolo del decorso del tempo, pu essere pi severo in relazione alla concessione della
sospensione. Un giudice che abbia pi lavoro invece quasi costretto a concedere la misura cautelare.

--Gravit: il pregiudizio va valutato nella sua oggettivit, ma possono venire in considerazione anche le condizioni
soggettive di chi chiede la misura cautelare.
Esempi:
La sanzione pecuniaria per una piccola o grande impresa.
Condizione personale di un dipendente colpito da sanzione pecuniaria.
E.M.R

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--Irreparabilit: non solo quando materialmente impossibile il ripristino della situazione precedente allaccoglimento
del ricorso; va intesa anche solo come difficolt pratica o economica di ripristinare la situazione.

E usuale che il giudice faccia un bilanciamento tra la gravit del pregiudizio che subirebbe il privato dallesecuzione del
provvedimento e il pregiudizio che subirebbe il pubblico interesse dal ritardo nellesecuzione dello stesso che
deriverebbe dalla concessione della misura cautelare. Tale valutazione discrezionale. In questo bilanciamento non in
posizione primaria necessariamente linteresse pubblico: il giudice tiene conto che lordinamento accorda tutela agli
interessi dei privati contro i pregiudizi gravi e irreparabili.
E possibile che il giudice, accogliendo la sospensiva, la conceda a tempo determinato o che sospenda solo certi effetti
del provvedimento impugnato ma non altri. O ancora il giudice pu subordinare la sospensione al verificarsi di
determinate condizioni.

Al secondo comma dellart. 55 CPA prevista la possibilit di imporre la prestazione di una CAUZIONE, qualora dalla
domanda cautelare derivino effetti irreversibili. La cauzione non pu essere disposta quando la domanda cautelare
attiene a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di primario rilievo costituzionale. Alla prestazione della
cauzione subordinata la concessione o il diniego della misura cautelare, che pu essere posta a carico di ricorrente,
resistente e contro interessato. Il giudice, o meglio il collegio, deve stabilirne importo (lasciato al prudente
apprezzamento del giudice), oggetto, modo di prestarla e termine entro cui la prestazione va eseguita. La valutazione
che determinante per la concessione o meno del provvedimento lIRREVERSIBILITA degli effetti prodotti
dallordinanza cautelare, in caso di accoglimento, o dal provvedimento impugnato che qualora la domanda cautelare
non venga accolta in considerazione di rilevanti interessi contrari, presenti nella fattispecie concreta.
E un provvedimento s accessorio, ma anche autonomo, e quindi riformabile in appello.
La prestazione della cauzione determinante per la misura cautelare, operando come condizione sospensiva, ma
bisogna distinguere tra:
Accoglimento della domanda -> allora la misura cautelare produrr gli effetti stabiliti dal giudice quando sar
prestata la cauzione
Respingimento della domanda -> gli effetti stabiliti dal provvedimento, dal comportamento della PA o
dallaccordo e non dal giudice, si produrranno se sar prestata la cauzione.

Il giudizio pu essere definito in esito alludienza cautelare, sentite le parti sul punto, qualora nessuna delle parti dichiari
di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o giurisdizione; in questo caso il
giudice pu decidere con sentenza semplificata. In tal modo la durata del processo si ridimensiona notevolmente e
viene garantita una veloce risoluzione della controversia. Novit del CPA, prima la L.205/2000 si era espressa sul punto
in modo dubbioso (introducendo una mera facolt in capo al giudice), la previsione con cui il giudice stabilisce che con
lordinanza che decide sulla domanda il giudice provvede sulle spese della fase cautelare, conservando questa
ordinanza anche efficacia al di fuori della dimensione cautelare (ex art. 57 CPA).

Le misure cautelari attuate in via decretale:
DECRETO MONOCRATICO IN CAUSA (art. 56 CPA), per cause di ESTREMA gravit ed urgenza, tale da non
poter attendere la fissazione della camera di consiglio, la parte redige il ricorso, che deve contenere
esposizione del fatto e dei motivi, e lo notifica preventivamente alle parti. Il deposito in segreteria della
domanda cautelare comporta la pendenza della lite.
DECRETO MONOCRATICO ANTERIORE ALLA CAUSA (art. 61 CPA(, in caso di ECCEZIONALE gravit ed urgenza,
tale da non consentire neppure di redigere il ricorso e la domanda di misure cautelari ex art. 56 CPA, va
presentata unistanza per ladozione delle misure interinali e provvisorie apparentemente indispensabili
durante il tempo occorrente per la proposizione del ricorso di merito, da notificare alle parti e comunque
indirizzare al Presidente del TAR adito. Listanza, che non deve contenere lesposizione del fatto e dei motivi,
deve semplicemente focalizzarsi sulleccezionale gravit ed urgenza del provvedere eventualmente indicato
sommariamente i punti salenti di illegittimit dellazione amministrativa. In caso di accoglimento dellistanza
urgente anteriore alla causa, il ricorso con la domanda cautelare va notificato entro 15 giorni e depositato
entro i successivi 5 giorni con listanza di fissazione delludienza. Essa perde efficacia decorsi 60 gg dalla sua
emissione
In entrambi i casi il decreto monocratico reso dal giudice va notificato alla controparte, in modo tale da poter
instaurare un minimo di contraddittorio, potendo questi presentare non solo documenti ma anche memorie volte alla
contestazione della sussistenza dei requisiti di gravit ed urgenza, nonch del fumus boni iuris. Il giudice deve
valutare, prima di pronunciarsi, sussistenza della competenza per territorio ed il perfezionamento per il destinatario
della notifica, cos come la sussistenza del requisito dellurgenza e gravit. La valutazione del fumus boni iuris, da
parte del giudice, diversa a seconda dei casi, visto come sono introdotte le domande cautelari:
E.M.R

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> D.M. in causa : il giudice pu valutarne la sussistenza alla luce del contenuto del ricorso, ove esposta la
esposizione del fatto e dei motivi. Qui il giudice provvede con decreto motivato.
> D.M. ante causam: manca del tutto il ricorso, il giudice non pu valutare le ragioni di fatto, ma solamente
vedere la sussistenza delleccezionale gravit ed urgenza! Qui il giudice provvede con semplice decreto, in cui
sar comunque inserita una valutazione circa sussistenza del requisito della eccezionale gravit ed urgenza.
Normalmente i decreti sono destinati ad essere sostituiti da unordinanza collegiale, ed hanno quindi durata molto
breve, per cui:
D.M. in causa: camera di consiglio del giudice fissata nel decreto ed la PRIMA successiva al 20 giorno dal
perfezionamento, anche per il destinatario, dellultima notificazione. Decreto efficace sino alla camera di
consiglio, perde efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare.
D.M. ante causam: va notificato nel termine perentorio fissato dal giudice, non superiore a 5 giorni, e perde
comunque effetto ove non venga entro 15 giorni dalla sua emanazione notificato il ricorso con la domanda
cautelare. La camera di consiglio deve essere fissata non oltre il 20 giorno dal perfezionamento ed il decreto
ha comunque unefficacia limitata di 60 giorni dalla sua emissione..
Una volta concessi i decreti, ed accolti in camera di consiglio con ordinanza, si segue il procedimento ordinario. Contro
i decreti monocratici possibile riproporre domanda cautelare con il procedimento ordinario, in caso di rigetto, o
revoca e modifica.

RIMEDI CONTRO LORDINANZA CAUTELARE
Gi la giurisprudenza amministrativa aveva ammesso limpugnabilit delle ordinanze cautelari avanti al Consiglio di
Stato, vista la loro natura sostanzialmente decisoria, e la giurisprudenza costituzionale si attestata su questa
posizione ribadendo il principio del doppio grado di giurisdizione. Gi la L. 205/2000 recepiva tali orientamenti, e cos
il CPA che allart. 62 stabilisce che:
APPELLO ammesso contro le ORDINANZE CAUTELARI, avanti al Consiglio di Stato, entro 30 giorni dalla
notificazione dellordinanza, e in mancanza, sessanta giorni dalla notificazione. Il giudice decide sullappello,
che va depositato entro 30 gg dallultima notificazione, ed deciso in camera di consiglio, con ordinanza
motivata, decidendo anche sulle spese della domanda cautelare. -> il procedimento strutturato
sullimpianto del primo grado, per cui si possono chiedere anche decreti monocratici (ma solo in causa) ed
imporre cauzione.
REVOCA la giurisprudenza aveva stabilite che fosse richiedibile qualora:
-si modifichi la situazione di fatto esistente allepoca dellemanazione dellordinanza stessa;
-risultino violate le norme di procedura poste a garanzia del diritto di difesa delle parti;
-ricorrono le previsioni del 669-septies CPC.
Il CPA dedica ora un apposito articolo alla revoca, il 58 CPA, che stabilisce che questa possa essere richiesta
ogniqualvolta:
-si verifichino mutamente nelle circostanze
-si alleghino fatti anteriori di cui si acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare
-nelle ipotesi di cui al 395 CPC.
La revoca va presentata allo stesso giudice che ha adottato lordinanza revocanda.

FASE ISTRUTTORIA
Si dice ISTRUZIONE PROBATORIA, linsieme delle attivit tese ad acquisire il materiale necessario per il giudizio. In
questa fase:
-parti: hanno onere di provare quanto dedotto o di offrire prova contraria;
-giudice:ha il potere di..
--disporre lammissione delle prove richieste dalle parti
--disporre il completamento dellistruttoria
--valutare le prove acquisite ai fini del giudizio.
Si possono distinguere 3 tipi diversi momenti ISTRUTTORI.
ISTRUZIONE
PRIMARIA
Attivit svolta dal privato al di fuori del processo, in un momento anteriore alla sua instaurazione,
finalizzata alla raccolta di tutti gli elementi essenziali per la domanda e cos funzionale
alladempimento dellonere di allegazione dei fatti principali e secondari in causa.
ISTRUZIONE
PREPARATORIA
Attivit compiuta dal giudice sin dalla prima udienza, fino al momento in cui la stessa causa non
viene rimessa al Collegio per la decisione, con esclusione delle attivit di acquisizione delle prove.
ISTRUZIONE
PROBATORIA
Attivit svolta dalle parti e dal giudice per la conoscenza dei fatti, finalizzata a rendere possibile
una pronuncia definitiva sulla base della conoscenza della realt dei fatti su cui si fonda
E.M.R

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laffermazione del ricorrente.

Listruzione, per quanto nel processo civile assurga effettivamente alla dimensione di una vera e propria fase, non trova
nel processo amministrativo quellautonomia tipica. Ma qual il modello di istruzione probatoria che si rinviene nel
giudizio amministrativo? Le opzioni sono 3:
METODO DISPOSITIVO PURO -> piena sovranit delle parti nellintroduzione dei fatti della realt esterna nel
giudizio, con piena disponibilit degli stessi anche in ordine alla prova.
METODO DISPOSITIVO ATTENUATO CON IL METODO ACQUISITIVO -> un metodo misto, in cui confluiscono
il modello dispositivo ed il modello inquisitorio, per cui il potere di acquisire le prove spetta tanto alle parti
quanto al giudice.
METODO INQUISITORIO -> in cui i poteri in ordine alla acquisizione delle prove sono di spettanza al giudice.
Il processo amministrativo si caratterizzava, inizialmente, come inquisitorio, essendo subordinata lattivit probatoria
delle parti mera discrezionalit del giudice. Con il TU Cons. Stato le parti acquistano definitivamente la possibilit di
essere ammesse alla produzione di prove in giudizio, e la dottrina e la giurisprudenza qualificano definitivamente il
processo amministrativo come retto da un metodo dispositivo attenuto con acquisitivo.
Ma qual lambito oggettivo del metodo dispositivo?
1. Le parti devono provare sia i fatti sia primari che secondari a sostegno delle proprie ragioni
2. Vale nel processo amministrativo lonere del principio di prova, per cui la responsabilit della completezza
dellistruttoria in capo alle parti -> spetta alle parti fornire lonere di fornire la prova dei fatti posti a fondamento delle
rispettive domande ed eccezioni che sono nella loro disponibilit ex art. 64 CPA. Il giudice obbligato a porre a
fondamento della propria decisione i fatti introdotti dalle parti, nonch i fatti dalle stesse non contestati. Trova
applicazione nel processo amministrativo il principio di cui allart. 2697 c.c.
3. se la parte non produce la copia del provvedimento impugnato non decade dallazione, spostando lonere della
produzione in capo allAmministrazione, che ha tempo 60 gg per mostrarli. Se non adempie, il termine non perentorio,
il giudice ne pu ordinare lesibizione in giudizio.

Manca nel processo amministrativo una fase istruttoria vera e propria, in passato alcuni Presidenti di Sezione del
Consiglio di Stato avevano instaurato la prassi della c.d. udienza istruttoria, ove venivano esaminate le istanze
presentate dalle parti ed assunti i provvedimenti utili alla decisione del ricorso. Tale prassi per non ha fondamento
legislativo, e nel CPA ad oggi prevista tanto listruttoria collegiale quanto quella presidenziale. I momenti di ingresso
della prova nel processo sono essenzialmente due:
I. FASE INIZIALE : allegazioni documentali ed altre richieste contenute nel ricorso
II. FASE INTERMEDIA: preliminare alludienza di discussione
III. FASE FINALE: intervento sia delle parti che del giudice.
Il giudice pu esplicare il suo potere acquisitivo nellunico limite posto allart. 65 comma 3 CPA, che vincola solo il potere
del giudice di ordinare lesibizione del provvedimento e degli altri documenti in caso di inadempimento della PA;
altrimenti il tutto rimesso alla piena discrezionalit del giudice. E difatti previsto che fermo restando lonere della
prova a loro carico (le parti), il giudice pu chiedere alle parti anche dufficio CHIARIMENTI o DOCUMENTI. Articolo
centrale, in questo senso, il 63!
Altro limite vero e proprio in cui incorre il giudice la recezione del principio di non contestazione, al comma 2 dellart.
64 CPA, in cui emerge lequivalenza tra non contestazione e prova piena (Sempre che la parte si sia costituita!!)

PROVVEDIMENTI ISTRUTTORI -> hanno la forma dellordinanza, come tali modificabili e revocabili, giusta
considerazione dellart. 33 lett.b) comma 1 CPA ove si legge che il giudice pronuncia ordinanza quando assume misure
cautelari od interlocutorie, ossia in tutti quei casi in cui il giudice non definisce neppure in parte il giudizio. E superata
la forma della sentenza interlocutoria.

REGOLA DI GIUDIZIO: per quanto attiene a..
Ripartizione dellonere della prova: vale il richiamo allart. 116 CPA, e del principio del libero convincimento
del giudice, in base al quale il giudice libero di stabilire se vi sia o meno un principio di prova e di come
questo debba essere ripartito.
Valutazione delle prove raccolte: deve essere eseguita in base a quanto disposto allart. 64 CPA, in base al
principio del prudente apprezzamento del giudice. Una volta raccolte le prove, o non raccolte, vale la regola
di giudizio di cui allart. 2697 c.c. Anche atteggiamenti renitenti da parte di una delle due parti a fornire una
prova possono quindi valere come argomento di prova!

E per quanto riguarda listruzione probatoria nel GIUDIZIO DAPPELLO? Bisogna distinguere:
PRIMA
ARTT. 28 e 35 L. TAR
E.M.R

53

DEL CPA
Non cerano preclusioni per quanto atteneva alla proposizione di nuove prove, tranne che per i limiti
dellart. 35 TAR. Allultimo comma dellart. 28 stabilito che il giudice dappello abbia gli stessi poteri
cognitori e decisori del giudice di primo grado con il limite di:
-improponibilit di nuovi motivi;
-applicazione del regolamento di procedura.
(tali regole non si applicano alla giurisdizione esclusiva, per cui valeva gi il richiamo del 345 CPC)
DOPO IL
CPA
ART. 104 CPA che richiama espressamente ART. 345 CPC
Larticolo in questione ha radicalmente mutato laspetto probatorio dellappello, conformandosi
pienamente allart. 345 CPC che non ammette domande nuove nel giudizio di appello e cos
lammissibilit di nuovi mezzi di prova, salvo che il collegio non li ritenga indispensabili ai fini del
giudizio, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado
per causa ad essa non imputabile, nonch in caso di ius superveniens -> DIVIETO DI NUOVE PROVE, SIA
COSTITUENDE CHE PRECOSTITUITE

I MEZZI DI PROVA
Mezzi di prova sono tutti quegli strumenti processuali per mezzo dei quali il giudice forma il proprio convincimento
circa la verit o meno dei fatti affermati dalle parti del giudizio. Le prove sono regolate sia da un punto di vista
sostanziale, in quanto sostrato dei fatti costitutivi dei diritti delle parti, sia processuale, per quanto attiene alla loro
ammissibilit, rilevanza, nonch concludenza rispetto alloggetto del giudizio.

Per quanto riguarda il processo amministrativo inizialmente le preclusioni erano notevoli, poi attenuatesi grazie a:
- SENTENZA ADDITIVA CORTE COST. 146/1987 -> con riferimento alla sola giurisdizione esclusiva, sono introdotti nel
giudizio tutti i mezzi di prova di cui agli artt. 412, comma 2 e 4, 422, 425 cpc
- L. 205/2000 -> riconosce la sentenza del 1987 con legge, affermando inoltre che (sempre limitatamente alla
giurisdizione esclusiva per!) il giudice amministrativo aveva a disposizione anche la consulenza tecnica dufficio, e pi
in generale tutti gli strumenti probatori del processo civile.
- CPA -> allart. 63 comma 5 riconosciuto che il giudice pu disporre, oltre alla consulenza tecnica dufficio e la prova
testimoniale, gli altri mezzi di prova previsti dal CPC, ad eccezione dellinterrogatorio formale e del giuramento. Tale
limitazione spiegata in ragione dellincompatibilit tra prova legale e sistema dispositivo con metodo acquisitivo, in
quanto il processo amministrativo basato sul principio del libero convincimento del giudice e non vi sarebbero al suo
interno diritti di cui le parti abbiano disponibilit.

Elenco dei mezzi di prova:
DOCUMENTI, sono prove precostituite che assurgono ad un ruolo fondamentale ai fini probatori. Il
documento essenzialmente un enunciato scritto, che pu comunque essere integrata da documenti grafici
o plastici. Il documento pu essere prodotto in originale o in copia autentica, e pu avere fonte differente,
privata o pubblica. Se:
-ha fonte privata, si applicheranno le norme in materia di scritture privata e similari.
-ha fonte pubblica, si applicher, principalmente, quanto detto allart. 2699 c.c. in materia di atto pubblico.
Ma quale sar la valenza probatoria degli atti di certezza pubblica, e cio degli atti emanati dalle pubbliche
autorit ma che non configurano atti pubblici? Secondo la tesi di SCOCA andranno valutati secondo il
principio del prudente apprezzamento, ex art. 2729 c.c.
RICHIESTA DI CHIARIMENTI, prevista allart. 63 comma 1, per cui il giudice pu richiedere
allamministrazione interessata, in quanto soggetto pubblico e non parte, chiarimenti, con riguardo ai fatti
introdotti nel giudizio dalle parti. La richiesta pu essere fatta anche alla parte privata. In ogni caso il
chiarimento una dichiarazione di conoscenza, da rendersi in forma scritta, che pu essere: semplice
(relazione dellamministrazione al giudice su determinati fatti), documentata (relazione cui viene aggiunta
una allegazione documentale) o complessa (se nella relazione vengono illustrati elementi tecnici). Tale mezzo
istruttorio prevalentemente usato in combinazione con la richiesta di documenti.
VERIFICAZIONE, consiste nella richiesta, presentata dal giudice, di effettuare letteralmente una verifica su
alcuni profili dellatto. Pu comportare attivit diverse, quali: ispezioni, sopralluoghi, esperimenti, esami
tecnici e qualsiasi altra operazione necessaria per rispondere ai quesiti formulati dal giudice. La verificazione
era inizialmente riservata allamministrazione interessata, mentre solo in un secondo momento stata estesa
allamministrazione sovraordinata, e financo ad organi tecnici di altre amministrazioni con competenze
tecniche specifiche e perci garanti di neutralit (es. Presidi di facolt universitarie..). La verificazione non
prevede contraddittorio fra le parti, n la possibilit di farsi assistere da un consulente di parte. Il giudice pu
E.M.R

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far ricorso alla consulenza tecnica solo qualora lo ritenga indispensabile, mentre pu pi facilmente avvalersi
della verificazione. La verificazione disposta dal collegio con ordinanza, mediante lindividuazione dei
quesiti e del soggetto cui sottoporli (che dovr essere caratterizzato da terziet ed imparzialit), e pu anche
essere resa oralmente al giudice. Il verificatore pu essere ricusato per i motivi di cui allart. 51 CPC.
CONSULENZA TECNICA DUFFICIO, pu essere disposta dal giudice, solo ove lo ritenga indispensabile
(il CPA esprime quindi una preferenza per la verificazione rispetto alla ctu). Anche per la CTU prevista una
nomina da parte del collegio, al quale spetta formulazione dei quesiti e fissazione del termine entro cui il
consulente deve prestare il giuramento.
-> dal punto di vista soggettivo, possono essere ctu:
-dipendenti pubblici
-professionisti iscritti negli albi
-altri soggetti aventi particolari competenze
Come per il verificatore, sovente la nomina di persone che ricoprono incarichi importanti in ambito
accademico o organismi specializzati. Il CTU ha lobbligo di fornire il proprio ufficio, tranne nei casi in cui
debba astenersi o venga ricusato.
-> dal punto di vista oggettivo, la ctu mira allacquisizione di un giudizio tecnico, ponendosi cos su un piano
eminentemente conoscitivo (la verificazione invece mira ad un accertamento, da fare su un piano
valutativo).
ISPEZIONE ED ESIBIZIONE, sono contemplate mediante rinvio agli artt. 118-210 cpc, ma con delle
differenze:
-ISPEZ., relativa a persone o cose in possesso di una parte o di un terzo
-ESIBIZ., concerne documenti o altra cosa di cui si ritenga necessaria lacquisizione nel processo.
Delle due, solo lesibizione pu essere disposta dal giudice anche su istanza di parte.
TESTIMONIANZA, espressamente prevista come prova allart. 63 comma 3 CPA, assunta su istanza di
parte. Nel processo amministrativo per la testimonianza ammessa solo in quanto sia assunta in forma
scritta, nelle forme previste dal CPC, che richiede come presupposto laccordo delle parti sullassunzione. Il
richiamo alle norme del CPC massiccio, con riferimento specifico al 257-bis sulla testimonianza scritta,
rilasciabile mediante compilazione di apposito modulo preimpostato e con necessaria sottoscrizione, oltre
che dalla parte, anche da un segretario comunale o cancelliere di un ufficio giudiziario.
FASE DECISORIA
Dopo la discussione del ricorso, in pubblica udienza o adunanza camerale, il presidente del collegio giudicante dispone
la ASSEGNAZIONE della causa in decisione: questo atto segna il passaggio alla FASE DECISORIA, in cui il collegio si ritira
in camera di consiglio per deliberare, ossia per discutere e decidere lesito della causa. Una volta definito loggetto del
processo e completata listruzione probatoria, si pu arrivare a: formulazione del giudizio + emanazione della
sentenza.
La disciplina della fase decisoria pu essere vista sotto un profilo:
FORMALE, tenendo in considerazione i principi processuali e le previsioni normative relative alla corretta
composizione del collegio giudicante, alle modalit di stesura e pubblicazione della sentenza, nonch alla
disciplina della sentenza in quanto atto processuale.
FORMAZIONE DELLA DECISIONE
Il dibattimento viene chiuso dopo ludienza di discussione della causa e cos disposta lassegnazione
della causa in decisione. La pronuncia della decisione viene fissata dopo la discussione (termine
ordinatorio e non perentorio) e la decisione della causa pu arrivare anche molti anni dopo ludienza, v.
art. 75 CPA. Nel caso in cui, dopo la discussione della causa ma prima della decisione, si verifichino fatti
nuovi ed importanti per la decisione della causa si potr optare per la giusta riapertura del
contraddittorio. Vige il principio di immodificabilit del giudice, per cui se questo cambiato nel corso
del processo allora la causa andr rimessa a ruolo ed affidata ad altro collegio (giudice dellultima
udienza di discussione deve essere uguale a quello della decisione).
DELIBERAZIONE
Al cui interno bisogna distinguere tra gli istituti di:
DIBATTITO CAMERALE: momento ineliminabile del giudizio, in cui ogni giudice d il proprio
parere sulla questione oggetto del giudizio, manifestando cos il suo voto.
DELIBERAZIONE (in senso stretto) essenzialmente la votazione sulla soluzione della controversia,
le cui modalit sono disciplinate allart. 76 CPA. Vota prima il relatore e poi gli altri, il presidente
alla fine, e la decisione presa a maggioranza assoluta dei votanti. Nel caso siano prospettate pi
soluzioni, si proceder alla formazione artificiale della maggioranza per esclusione progressiva
E.M.R

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delle soluzioni di minoranza. La sequenza successiva : STESURA E SOTTOSCRIZIONE DEL
DISPOSITIVO -> INCARICO DELLA STESURA DELLA MOTIVAZIONE (relatore o, se la soluzione
adottata non era quella del relatore, estensore) -> REDAZIONE MOTIVAZIONE (nel termine
ordinatorio, e perci stesso prorogabile, di 45 giorni) -> SOTTOSCRIZIONE MOTIVAZIONE ->
PUBBLICAZIONE mediante deposito in segreteria -> COMUNICAZIONE alle parti entro 5 gg a cura
del segretario.
La motivazione consiste essenzialmente nella redazione dei motivi di fatto e di diritto posti a base
della decisione, dovendo riflettere liter logico di formazione della decisione.
SOSTANZIALE, riguarda liter logico di formazione del convincimento del giudice ed i poteri che questi ha per
influire sul contenuto sostanziale della decisione.
-FORMULAZIONE DEL GIUDIZIO, lordine che il giudice deve seguire in questa sede dettato dallart. 76
comma 4 CPA, che richiama a sua volta lart. 276 CPC, in base al quale il collegio sotto la direzione del
presidente decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili dufficio, e quindi il
merito della causa. Lordine da seguire, nellanalisi quindi:
1. questioni preliminari di rito -> prima di tutto ci sono le questioni processuali: procedibilit, ricevibilit del
ricorso, giurisdizione, competenza, condizioni dellazione, cause di estinzione del processo.
2. questioni pregiudiziali di merito -> sono trattate in via incidentale, a meno che non siano dedotte con
domanda autonoma (diventando cos cause pregiudiziali). Il giudice ne conosce sempre con efficacia limitata
al giudizio in corso. Sul punto bene fare riferimento allart. 8 CPA sulla pregiudizialit civile, in base al quale
il g.a. conosce sempre in via incidentale sulle questioni sottratte alla sua competenza ma relative a domande
poste avanti a lui. La pregiudiziale civile sempre questione pregiudiziale, tranne nei casi di incidente di falso
o questioni in materia di stato e capacit, in cui causa pregiudiziale necessariamente devoluta alla
cognizione del giudice ordinario. Sono sempre cause pregiudiziali: incidente di costituzionalit +
interpretazione dei trattati comunitari.
3. merito della causa, anche nelle questioni attinenti al merito c un ordine da seguire, seppur non codificato
ma presente in giurisprudenza. Spetta al ricorrente, in ossequio al principio dispositivo, dedurre le doglianze
che lhanno portato ad agire in giudizio; variamente considerata, in dottrina e giurisprudenza, era la prassi
con cui il giudice disponeva lassorbimento dei motivi, e cio ometteva di esaminare tutte le doglianza
proposte dal ricorrente concentrandosi solo su quella decisiva per la risoluzione. Questa prassi, dettata da
esigenze di economicit dei processi (e neppure tanto, perch concretandosi in un difetto di motivazione
potrebbe determinare un impugnazione e cos aumentando il carico del Consiglio di Stato) stata nel tempo
abbandonata, se non nelle ipotesi di assorbimento legale, ad esempio nel giudizio immediato in cui il giudice
pu adottare una sentenza in forma semplificata. La dottrina ora concorde nellammettere lassorbimento
nellambito di un gruppo di motivi che sotto diversi profili denunciano il medesimo vizio, O al massimo tra
capi di domanda fungibili o interdipendenti.
-VALUTAZIONE DELLE PROVE E DEL COMPORTAMENTO PROCESSUALE DELLE PARTI E LIBERO
CONVINCIMENTO
Le prove sono acquisite al processo (valutate) in modo libero, sulla base del principio del libero
convincimento del giudice. Una volta valutate, il giudice ne prende conoscenza secondo il suo prudente
apprezzamento. Come gi detto, anche nel processo amministrativo trova applicazione lart. 2967 c.c., non
solo come regola istruttoria ma anche come regola di giudizio. Il processo amministrativo decisamente
peculiare, e siccome molti documenti sono di norma nella disponibilit di una sola delle parti, il giudice pu
variamente distribuire lonere della prova (es. richiesta di documenti), con conseguente responsabilit per
mancata produzione in giudizio del fatto posto alla base del ricorso. Anche i comportamenti tenuti dalle parti
nel corso del processo sono idonei ad essere presi in considerazione per la decisione finale del giudice, ma la
dottrina preferisce (ad esempio, riferendosi alla mancata produzione in giudizio di documenti che il giudice
ha ordinato alla PA di esibire) che questi vengano valutati come argomenti di prova piuttosto che come prova
del fatto non documentato.
LE IMPUGNAZIONI
APPELLO
Dal 1971 il nel nostro sistema di giustizia amministrativa vige il principio del DOPPIO GRADO di giurisdizione: dopo
listituzione dei TAR, il Consiglio di stato divenuto (salvo poche eccezioni) giudice di secondo grado, ovvero dappello.
La previsione costituzionale di un doppio grado di giudizio nella giustizia amministrativa appare tuttavia dubbia:
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TESI AFFERMATIVA: lart. 125 COST. prevede il primo grado (se ne deduce che vi dovrebbe essere anche un
secondo)
TESI NEGATIVA: lart. 125 COST. si limita a prevedere il primo grado, senza nulla dire riguardo al secondo.
TESI INTERMEDIA: lart. 125 COST. starebbe a significare, vista la sua collocazione nel titolo V, che il doppio
grado vale solo per lattivit amministrativa regionale o infraregionale (ma non sarebbe molto logico).
Oltre a questa copertura istituzionale, lappello ora disciplinato compiutamente nel libro III delle Impugnazione
contenuto nel CPA, ma si ritiene debba essere integrato da:
-altre disposizioni contenute nel CPA (previo rinvio ex art. 38)
-disposizioni del CPC in quanto compatibili (previo rinvio ex art. 39 comma 1)

LAPPELLO AL CONSIGLIO DI STATO ha carattere..

RINNOVATORIO
= mezzo che adempie alla funzione di consentire che un
giudice diverso esprima un nuovo giudizio sulla stessa
questione decisa dal giudice di primo grado.

La regola, di cui si d unesposizione parziale allart. 105
CPA, che il giudice possa giudicare anche nel merito.
IMPUGNATORIO
= mezzo che adempie alla funzione di consentire il
riesame critico della sentenza da parte di un altro
giudice, ai fini del suo annullamento.

Si tratta di uno strumento che consente di censurare vizi
della sentenza di primo grado, come esposto allart. 101
CPA, che prevede lelenco delle specifiche censure che
latto di appello deve contenere.

Lappello perci si pone sia come atto rinnovatorio che come atto impugnatorio, e, positivizzando i risultati conseguiti
dallesperienza giurisprudenziale afferma che lappello deve proporre NUOVE censure specifiche rispetto alla sentenza
appellata, non limitandosi a riproporre azioni ed eccezioni avanzate in primo grado. (se c coincidenza tra ricorso in
primo grado ed appello si dovr dichiarare questo INAMMISSIBILE)

Lappello ha altres EFFETTO DEVOLUTIVO, intendendosi con ci leffetto di trasferimento al giudice di secondo grado
della stessa controversia decisa dal giudice di primo grado. Leffetto devolutivo si verifica nei limiti di quanto disposto
dalle parti (v. giudicato parziale) in virt del principio dispositivo.

REGOLA: In appello vige il DIVIETO DI IUS NOVORUM, per cui non si possono proporre in
appello nuovi motivi o motivi gi dedotti.
ECCEZIONE: possono essere proposti in appello MOTIVI AGGIUNTI, purch la conoscenza
di tali documenti non prodotti (da cui si evincano vizi di atti/procedimenti) sia intervenuta
dopo il giudizio di primo grado. N.B. non possono proporsi in ogni caso documenti nuovi, a
meno che il giudice non li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, o che la
parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per
causa ad essa non imputabile.

Leffetto devolutivo non si verifica poi per le questioni non esaminate dal giudice di primo grado o dichiarate assorbite
(ex art. 101 comma 2 CPA) in base al quale si intendono RINUNCIATE le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o
non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nellatto dappello. Per
evitare che cada giudicato sul punto sar onere dellappellante (ricorrente o resistente soccombente) dedurre tali
motivi di censura in sede dappello. -> ci rileva anche per il difetto di giurisdizione! Pu essere esaminato dal giudice
di appello SOLO SE dedotto come specifico motivo di appello, altrimenti la questione non pu essere rilevata, neppure
dufficio.
La proposizione dellappello non determina sospensione automatica dellefficacia della prima sentenza, occorre che in
questo senso sia proposta unistanza di parte, ex artt. 55 CPA e seguenti.

DECISIONI APPELLABILI
Lappello un rimedio generale, che pu essere proposto tanto vs le domande di rito che quelle di merito, avuto
riguardo non gi alla FORMA ma al CONTENUTO decisorio della decisione resa dal giudice. (le sentenze che manchino
di questo contenuto decisorio.. non potranno perci essere appellate!). Grazie a questa regola si ammessa:
APPELLABILITA delle ordinanze cautelari;
APPELLABILITA delle sentenze non definitive -> sono sentenze parziali. Prima mancava norma espressa, e si
era mutuata la soluzione del CPC, ad oggi si fa riferimento allart. 103 comma 1 CPA. Non c un obbligo di
appello, ma bens un onere. Si pu dire cos che contro le sentenze non definitive ammesso:
E.M.R

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-APPELLO immediato
-RISERVA DI APPELLO, con atto notificato entro il termine e depositato nei successivi 30 gg presso la segreteria
del TAR

LEGITTIMAZIONE AD APPELLARE: ex art. 102 CPA possono proporre appello:
-le parti tra le quali stata pronunciata la sentenza di primo grado: con ci ci si riferisce sia alle parti che vi hanno
preso parte attivamente, sia alle parti che, seppur invitate ad entrare nel processo, non si siano costituite in giudizio. A
seconda del tipo di sentenza pronunciata possono cambiare le posizioni!
-coloro che non hanno partecipato al giudizio di primo grado non per scelta, ma a causa della circostanza che non
siano stati messi nella condizione di poterlo fare (parti potenziali), come per il CONTROINTERESSATO PRETERMESSO o
il CONTROINTERESSATO OCCULTO/SUCCESSIVO, purch sia preso in considerazione anche linteresse sostanziale che
la parte avrebbe nel giudizio.
-interventore titolare di una posizione giuridica autonoma, pu proporre appello contro la sentenza SOLO
limitatamente a quei capi della sentenza che hanno pronunciato direttamente nei suoi confronti, ad esempio
dichiarando irricevibile o inammissibile lintervento -> vale la regola per cui chi non pu proporre ricorso in primo
grado non pu proporre appello. Gli interventori potranno semmai proporre intervento nelle due forme consuete, ad
adiuvandum e ad opponendum, con atto notificato a tutte le parti cos come prescrive lart. 97 CPA.

TERMINI PER PROPORRE RICORSO, da indirizzare al Consiglio di Stato o al Consiglio di Giustizia Amministrativa
per la Regione Siciliana (se il ricorso stato presentato avanti ad uno dei TAR della Sicilia), in:
-60 gg dalla notificazione della sentenza
-6 mesi dalla pubblicazione della sentenza (ove la notificazione non vi sia stata)
Lappello va cos NOTIFICATO alla parte o al suo difensore -> DEPOSITATO in segreteria (entro 30 gg dal
perfezionamento dellultima notificazione) . Vi sar poi la COSTITUZIONE IN GIUDIZIO DELLE PARTI (entro 60 gg
dalla notifica dellappello, termine da intendersi perentorio altrimenti perde la possibilit di sollevare questioni su
cui cadrebbe giudicato implicito)

APPELLO INCIDENTALE
Lart. 96 CPA quello che riguarda lappello incidentale, ed esordisce dicendo che tutte le impugnazioni proposte
separatamente contro la stessa sentenza devono essere riunite in un solo processo. Lo stesso articolo continua poi
facendo esplicito rinvio agli articoli:
333 CPC -> IMPUGNAZIONE INCIDENTALE : pu essere esperita dalle parti cui sia stata notificata la sentenza
contro qualsiasi capo della sentenza, nel termine di 60 gg dalla notificazione. -> lipotesi in cui vi siano pi
parti, tutte legittimate ad appellare: per cui se una propone appello principale, le altre possono proporre
appello incidentale, dopo che questo (o la sentenza di primo grado) sia stato loro notificato.
334 CPC -> IMPUGNAZIONE INCIDENTALE TARDIVA: pu essere esperita dalle parti di primo grado e da quelle
chiamate ad integrare il contraddittorio, contro anche capi autonomi della sentenza, nel termine sempre di 60
gg dalla notificazione. -> lipotesi di parziale accoglimento del ricorso di primo grado, consentendo cos alla
parte appellate di formulare censure nei confronti della sentenza diverse da quelle formulate dallappellante.
SE MANCA LA RIUNIONE DELLE IMPUGNAZIONI -> la decisione di una delle impugnazioni NON determina
limprocedibilit delle altre
Limpugnazione incidentale strettamente dipendente da quella principale, per cui se cade la prima cade
necessariamente anche la seconda. Un esempio che pu svelare tale forte interdipendenza:
es. A, primo degli esclusi, impugna la graduatoria di un concorso per omessa valutazione di titoli
Il giudice di primo grado d ragione ad A, ne stabilisce il reintegro, venendo cos escluso B
B propone appello in via principale alla sentenza
A propone appello in via incidentale.

Le decisioni pronunciate dal giudice di appello possono essere diverse:
-SENTENZE DI RIGETTO
-SENTENZE DI ACCOGLIMENTO -> distinguendosi in questo caso due momenti:
--RESCINDENTE: eliminazione della sentenza di primo grado
--RESCISSORIO: adozione della sentenza che decide nel merito la controversia
-SENTENZA DI ANNULLAMENTO CON RINVIO -> si rimette la causa al giudice di primo grado, e cio la annulla con
sentenza di rinvio. Tale ipotesi si verifica nei casi di cui allart. 105 CPA e cio:
1. se mancato il contraddittorio o se stato leso il diritto di difesa di una delle parti in primo grado
2. nullit della notificazione ad uno dei contro interessati
E.M.R

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3. errata declaratoria di nullit del ricorso introduttivo
4. omessa comunicazione dellavviso di fissazione delludienza
5. nullit della sentenza di primo grado -> o meglio.. inesistenza.
6. quando il giudice di primo grado ha erroneamente disciplinato la giurisdizione, quando ha pronunciato sulla
competenza ritenendola erroneamente sussistente ovvero insussistente, quando ha dichiarato erroneamente
lestinzione o la perenzione del processo.
-SENTENZA DI ANNULLAMENTO SENZA RINVIO -> il Consiglio di Stato decide senza rinvio. Ci accade:
1. riconoscimento del difetto assoluto di giurisdizione
2. nullit insanabile del ricorso introduttivo o di cause impeditive o estintive del giudizio

LE IMPUGNAZIONI STRAORDINARIE CONTRO LE DECISIONI DEI GIUDICI AMMINISTRATIVI
REVOCAZIONE
NATURA E CASI:
un mezzo di impugnazione che affonda le proprie radici nel CPC, ed oggi specificatamente disciplinato nel CPA. La
disciplina quindi completa, sebbene rimanga sempre valido il rinvio operato dallart. 39 al CPC per le disposizioni
compatibili ed i principi. La revocazione impugnazione esperibile nei limiti della tassativit espressa allart. 395 cpc, e
quindi impugnazione a critica vincolata. I casi di revocazione, per effetto del rinvio operato dallart. 106 CPA, sono
quelli previsti dal 395 CPC:
1. sentenza effetto di dolo di una delle parti in danno dellaltra: si verifica solo in presenza di un comportamento delle
parti e del giudice oltremodo fraudolento, tale da precludere al giudice il corretto accertamento dei fatti allegati al
giudizio.
2. decisione si fonda su prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza, o il cui riconoscimento o
dichiarazione di falsit, anteriore alla sentenza, sia stato ignorato dalla parte. Deve sussistere un RAPPORTO DI
CAUSALITA tra falsit della prova e decisione impugnata per revocazione.
3. ritrovamento, successivamente alla sentenza, di uno o pi documenti decisivi che la parte non ha potuto produrre
per causa di forza maggiore ovvero per il fatto dellavversario. Il documento, da intendersi in senso stretto, deve essere
DECISIVO ed ESTRANEO alla cognizione del giudice, come precisato dalla giurisprudenza, non per un difetto di diligenza
da parte del giudice. Chi agisce in revocazione deve provare la data del ritrovamento nonch il recupero del
documento.
4. sentenza inficiata da un errore di fatto risultante dagli atti e documenti della causa. Deve trattarsi di una svista
materiale o abbaglio dei sensi sul contenuto materiale degli atti di causa tale da determinare una falsa
rappresentazione della realt. La svista deve essere tale da indurre ad affermare o supporre lesistenza, ovvero,
linesistenza di un fatto decisivo. E fondamentale che sia colta tanto la differenza tra errore di fatto e di diritto,
erronea percezione di norme che contemplano la rilevanza giuridica dei fatti oggetto della controversia (falsa
applicazione / violazione di legge), quanto quella tra errore di fatto e di giudizio. La giurisprudenza amministrativa ha
incluso in questo caso di revocazione, anche lomissione di pronuncia (sulla base di uninterpretazione estensiva)
qualora questa derivi da un errore di fatto nella formazione del giudizio.
5. contraddittoriet della statuizione contenuta nella sentenza con altra sentenza precedente avente tra le parti
autorit di giudicato. Perch vi sia contraddittoriet necessario che vi sia identit di soggetti ed oggetto nelle
domande.
6. ipotesi di dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato, ossia lipotesi in cui il giudice abbia tenuto un
comportamento scientemente a favore di una parte del giudizio in violazione del dovere di imparzialit.

DECISIONI REVOCABILI: sia la sentenze di primo grado che le sentenze di appello MA la revocazione della sentenza di
primo grado pu essere disposta solo qualora i motivi di doglianza non possono essere pi dedotti con lappello (la
revocazione appare cos in vincolo di SUBORDINAZIONE rispetto allappello). Vale sempre la distinzione tra
revocazione ordinaria e straordinaria, con i diversi termini per la proponibilit dellazione.

TERMINI per proporre la revocazione sono ora esposti allart. 92 CPA in base al quale il giudizio per revocazione si
propone con ricorso nel termine perentorio di 60 giorni decorrenti da:
-notificazione sentenza, per i casi ai nn.4-5 ex art. 395 CPC -> in difetto della notificazione, 6 mesi dalla pubblicazione
-dal giorno in cui stato scoperto il dolo o falsit o collusione o recuperato documento o passata in giudicato la
sentenza che ha accertato il dolo del giudice, per i casi ai nn. 1-2-3-6- ex art. 395 CPC
Il ricorso una volta notificato, si segue la disciplina generale, va depositato in segreteria sempre secondo la stessa
disciplina. Anche nella revocazione possibile esperire intervento, sia ad opponendum che ad adiuvandum.

E.M.R

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Per le parti che possono agire in revocazione, si guardi quanto disposto dalla disciplina generale delle impugnazioni: si
ripropone cos la stessa incertezza fra orientamenti:
Orientamento maggioritario: solo le parti formali del giudizio conclusosi con sentenza revocanda
Orientamento minoritario: tutte le parti sostanziali del processo (tutti i soggetti i cui interessi vengono lesi
dalla sentenza revocanda).
Lart. 95 CPA molto generico sul punto e non pu quindi essere utile per risolvere la questione!

Il giudizio di revocazione si propone allo stesso giudice che ha emesso la sentenza revocanda, inteso ovviamente come
organo giurisdizionale e non come persona fisica, considerata lesigenza di evitare la c.d. forza della prevenzione. Il
giudizio di revocazione si articola in 2 fasi:
A. dopo aver valutato la sussistenza dei presupposti ivi illustrati si pronuncia sulla ammissibilit della domanda di
revocazione (iudicium rescindens)
B. a seguito dellesito positivo di questa fase di accertamento, che elimina la sentenza impugnata, il giudice pu
riesaminare nel merito la controversa gi decisa (iudicium rescissorium).

A pena di inammissibilit il ricorso deve contenere la richiesta eliminatoria, la richiesta rinnovatoria nonch il motivo
di revocazione e la prova dei fatti ivi dedotti. La proposizione della revocazione non determina sospensione
dellefficacia revocanda, per cui necessaria invece apposita istanza di parte ex art. 98 comma 1 CPA; per le altre
misure cautelari si segue quanto descritto nella parte dedicata alle misure cautelari.

Ex art. 107 CPA la sentenza emessa al termine del giudizio di revocazione sottoposta agli stessi mezzi di
impugnazione della sentenza revocata; analogamente a quanto disposto nel CPC. Per non pu essere nuovamente
sottoposta a revocazione (v. art. 403 comma 1 CPA).

OPPOSIZIONE DI TERZO
E un mezzo attraverso cui un soggetto che non stato parte formale di un giudizio impugna la sentenza conclusiva di
quel giudizio, passata in giudicato o comunque esecutiva, in quanto arrechi un PREGIUDIZIO alla situazione giuridica
soggettiva di cui titolare.
E considerato, al pari della revocazione, un mezzo di impugnazione straordinario, che pu essere proposto anche
dopo che la sentenza i cui effetti sono pregiudizievoli rispetto al terzo sia passata in giudicato. Lopposizione di terzo
stata introdotto nel novero delle impugnazioni a disposizione del giudice amministrativo solo a seguito di una
sentenza additiva della Corte Costituzionale, numero 177/1991, in cui il giudice costituzionale ha argomentato
partendo dagli artt. 3 e 24 Cost. che la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi devono trovare pari dignit
sul piano del diritto dazione, non potendosi ammettere delle simili discrepanze.

Lopposizione di terzo pu essere proposta nelle due forme di cui allart. 91 CPA:
OPPOSIZIONE ORDINARIA, esperibile dal terzo avverso la sentenza che pregiudichi i suoi diritti o interessi
legittimi;
OPPOSIZIONE REVOCATORIA, esperibile dagli aventi causa ed i creditori di una delle parti, avverso la
sentenza effetto di dolo o collusione a loro danno.

Per la LEGITTIMAZIONE lart. 108 CPA la limita solo a quei soggetti che siano titolari di una situazione soggettiva
autonoma ed incompatibile rispetto a quella cui il giudice ha dato prevalenza nella sentenza opposta. Lesperibilit
dellopposizione di terzo sar da ritenersi quindi preclusa per i cointeressati.

Per quanto attiene al giudice competente a conoscere dellopposizione, la regola che questi sia lo stesso giudice che
ha adottato la sentenza ex art. 109 CPA, trattandosi di competenza funzionale; tale regola subisce per una vistosa
deroga nel caso in cui lopposizione vada esperita avverso una sentenza del giudice amministrativo non passata in
giudicato. In questo caso:
-se gi stato proposto appello, opponente dovr intervenire in appello piuttosto che proporre opposizione;
-se lopposizione gi stata proposta, la successiva dovr dichiararsi improcedibile;
-se il terzo non ancora intervenuto gli si d un termine per intervenire.
Il termine previsto per la proposizione dellazione sempre di 60 giorni, ex art. 108 CPA.

E.M.R

60

Lopposizione di terzo va introdotta con ricorso, in cui il terzo sostiene la prevalenza della propria situazione giuridica
soggettiva rispetto a quella cui il giudice della sentenza opposta ha dato tutela. Con lopposizione si possono
richiedere nuovi mezzi istruttori,e su istanza di parte richiedere la sospensione dellesecutivit della sentenza.+

RISOLUZIONE DELLE QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
La valutazione circa la sussistenza della giurisdizione avanti al giudice amministrativo eseguita, dopo laccoglimento
del criterio di riparto consistente nel petitum (situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio), partendo da
questo presupposto:
-per le controversie su INTERESSI LEGITTIMI -> sempre competente il g.a.
-per le controversie su DIRITTI SOGGETTIVI -> sempre competente il g.o., mentre il g.a. ne pu conoscere
pienamente solo nelle materie che formano oggetto della c.d. giurisdizione esclusiva.

Le decisioni che si formano sulle questioni di giurisdizione si distinguono in:
-decisioni che la declinano -> possono declinare la giurisdizione in senso assoluto (se nessun giudice fornito di
competenza giurisdizionale sulla controversia), o in senso relativo (se un altro giudice diverso da quello adito fornito
della necessaria competenza giurisdizionale). Le decisioni declinatorie della competenza sono sempre e
necessariamente ESPLICITE.
-decisioni che la affermano -> possono essere sia ESPLICITE, se contenute in una statuizione espressa, che IMPLICITE,
qualora il giudice abbia deciso nel merito riconoscendo quindi come sussistente la propria giurisdizione (giusta
considerazione dellorientamento giurisprudenziale consacrato con C.CASS.SS.UU 24883/2008 poi confluito nelart. 9
CPA).

IL DIFETTO DI GIURISDIZIONE
Lart. 9 CPA disciplina le ipotesi in cui nel corso del giudizio sorga un problema di giurisdizione, per cui si
differenzia tra:
-PRIMO GRADO: il difetto di giurisdizione rilevabile in primo grado anche dufficio
-IMPUGNAZIONE: il difetto di giurisdizione rilevabile solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo
della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, abbia statuito sulla giurisdizione
(riconoscimento della sentenza 24883/2008 e dellorientamento sul c.d. giudicato implicito sulla
giurisdizione).

I mezzi con cui far valere in giudizio la questione di giurisdizione:

A. TRAFILA DELLE IMPUGNAZIONI
Stante la portata dellart. 9 CPA pu darsi che il giudice in primo grado rilevi con sentenza non definitiva linsussistenza
o meno della giurisdizione, cos come se accolga pienamente il ricorso o lo rigetti in rito per difetto di giurisdizione. Nel
caso in cui la sentenza sia DECLINATORIA spetter sempre al giudice che la rende indicare il giudice effettivamente
competente avanti al quale riassumere il giudizio.
In ogni caso, sia che si tratti di sentenza non definitiva che definitiva, la questione di giurisdizione potr essere dedotta
come specifico motivo di appello avanti al Consiglio di Stato, e posta allattenzione del giudice dellimpugnazione. Il
Consiglio di Stato potr cos rigettare lappello, e confermare la sentenza di primo grado, oppure riformare la sentenza
affermativa della giurisdizione e declinare la giurisdizione, in senso o assoluto o relativo.
La parte soccombente sar cos legittimata (ma SOLO in caso di statuizione esplicita sulla giurisdizione) a fare ricorso
per cassazione per motivi di giurisdizione ex art. 111 comma 7 Cost.; la sentenza declinatoria della giurisdizione potr
disporre la cassazione della sentenza dappello CON RINVIO (al giudice realmente competente) o SENZA RINVIO
(qualora si tratti di difetto assoluto di giurisdizione).

B. REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE
Lart. 10 CPA ammette la proposizione del r.p.d.g. nel giudizio avanti ai TAR, secondo quanto disposto dagli articoli:
41 CPA -> va introdotto con ricorso alla Cassazione, ciascuna parte legittimata sul punto, ivi compresa anche
la pa che non sia parte in causa ma vi abbia un interesse in base alla previsione di cui al secondo comma
dellarticolo in questione. La pa che non in causa pu proporre regolamento finch la giurisdizione non sia
stata affermata con sentenza passata in giudicato ma tale facolt sembrerebbe, oltre che difficilmente
avverabile (non sicuramente proponibile in caso di decisione implicita) anche tacciabile di contrariet a
Costituzione.
E.M.R

61

367 CPA -> la presentazione del r.p.d.g. importa la sospensione, discrezionale e non automatica, del
procedimento avanti al giudice amministrativo. Il giudice ha la facolt di NON disporre la sospensione del
processo in corso qualora listanza appaia manifestamente inammissibile o la questione ivi sottesa
manifestamente infondata.
Il regolamento preventivo di giurisdizione permette di sottoporre alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la
questione di giurisdizione relativa al processo in corso, di modo che si possa ottenere una sentenza vincolante per
tutti gli altri giudici (si dice che sia dotata di EFFICACIA PANPROCESSUALE) con cui si indica lautorit giudiziaria
definitivamente chiamata a pronunciarsi sul punto. La ratio del r.p.d.g. di conseguire rapidamente, per saltum, una
definitiva pronuncia sulla giurisdizione resa direttamente dallorgano giurisdizionale pi autorevole.

ESTINZIONE DEL PROCESSO
Il processo amministrativo si conclude, di regola, con la sentenza che definisce la controversia nel merito, ovvero per
ragioni attinenti al rito. Pu accadere tuttavia che il procedimento esaurisca la sua portata PRIMA della sua fine
naturale, in quanto non pi necessario. Le cause che possono determinare estinzione del processo sono:
RINUNCIA AL RICORSO -> rinunzia agli atti del giudizio disciplinata allart. 84 CPA, secondo cui la parte
pu rinunciare al ricorso in ogni stato e grado della controversia, mediante DICHIARAZIONE da essa
sottoscritta, o dallavvocato munito di mandato speciale, e depositata presso la segreteria. La rinuncia pu
essere effettuata anche mediante dichiarazione resa in giudizio dallavvocato. La rinuncia ATTO DI PARTE
UNILATERALE e RECETTIZIO e va notificata almeno 10 giorni prima delludienza. Presupposto per la rinuncia al
ricorso la non opposizione delle parti che hanno interesse alla prosecuzione e la dichiarazione resa dal
giudice con cui dichiara lestinzione del giudizio. La rinuncia pu essere fatta valere anche in appello.
PERENZIONE DEL RICORSO -> determina lestinzione del processo, ipso jure, per inattivit delle parti. La
perenzione avviene:
-ex art. 81 CPA: se non compiuto alcun atto di procedura in un anno. Il termine non decorre dalla
presentazione dellistanza, ex art. 71 comma 1, e finch non si sia provveduto su di essa.
-ex art. 82 CPA: in materia di ricorsi ultraquinquennali, depositati da 5 anni, la segreteria comunica alle parti
costituite apposito avviso in virt del quale si fa onere al ricorrente di presentare una nuova istanza di
fissazione dudienza entro 180 giorni dalla data di ricezione dellavviso.
MANCATA RIASSUNZIONE (o PROSECUZIONE) del PROCESSO
Si ha nei casi, differenti, di:
-mancata riassunzione del processo, dopo evento interruttivo;
-mancata prosecuzione del processo, dopo evento sospensivo.
TRANSLATIO IUDICII
Prima della L.69/2009 e del CPA vigeva una prassi non codificata per cui qualora il giudice adito dichiarasse, con
sentenza, il difetto della propria giurisdizione a favore di un giudice appartenente ad un diverso ordine
giurisdizionale ALLORA il giudizio andava riproposto avanti al giudice indicato come competente nella sentenza, ex
novo (c.d. incomunicabilit tra giudici appartenenti ad ordini giurisdizionali diversi). Tale prassi era fortemente
svantaggiosa per il ricorrente che agiva in giudizio, nonch lesiva del diritto di azione di cui allart. 24 COST. e fu
cos che la Corte Costituzionale (su spinta della Corte di Cassazione e della Consulta, che gi avevano censurato la
legge sul punto) con sentenza 77/2007 dichiar incostituzionale lart. 30 L.TAR., oggi trasfuso nellart.9CPA, nella
parte in cui non prevedeva che gli effetti sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta al giudice
privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al
giudice munito di giurisdizione.

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