Sei sulla pagina 1di 88

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca

E.M.R

1

SCHEMI DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

(PALAZZO SPADA, sede del Consiglio di Stato)
GENESI DEL SISTEMA DI TUTELA NEI CONFRONTI DELLA P.A.
La legislazione pre-costituzionale
I pilastri fondamentali del sistema delle tutele giurisdizionali nei confronti dellamministrazione, prima dellentrata in vigore della
Carta Costituzionale, sono stati eretti con due leggi successive risalenti al diciannovesimo secolo:

IL SISTEMA MONISTICO
All'epoca dell'Unit d'Italia vigeva il sistema del contenzioso amministrativo, ereditato dalla tradizione
francese, per cui le controversie con l'Amm.ne erano devolute ai Tribunali del contenzioso
amministrativo, esternazioni del potere esecutivo. Con la L.2248/1865, con particolare riferimento
all'allegato E, si dispone l'abolizione dei suddetti tribunali ( difatti detta legge abolitrice del cont.
amm.) con deferimento delle cause 'nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico' al
giudice ordinario, secondo un modello alternativo di derivazione belga, di tipo MONISTICO.
Quindi:
->per le cause aventi ad oggetto diritto civile o politico -> g.ordinario (posto che il g.o pu solo
disapplicare i regolamenti o i provvedimenti amministrativi, se non li ritiene conformi a legge)
->per le cause concernenti gli affari non compresi -> ricorsi amm.vi
L.
2248/
1865
IL SISTEMA DUALISTICO
Si poneva l'ambizioso obiettivo di completare la riforma del 1865, senza stravolgerla, siccome il quadro
teorico (incompleto) del tempo e l'esagerato numero di conflitti di attribuzione testimoniava che il g.o.
era diffidente nell'accogliere s ricorsi che riguardavano diritti oggettivi ma che, per esempio,
derivavano da 'leggi amministrative'.
Con la Legge CRISPI si stabilisce l'istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato, avente natura
giurisdizionale. La quarta sezione era difatti chiamata a decidere i ricorsi per INCOMPETENZA,
ECCESSO DI POTERE, VIOLAZIONE DI LEGGE, contro ATTI e PROVVEDIMENTI di un'autorit
amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante che abbiano per oggetto un interesse di
individui o di enti morali giuridici quanso questi non siano di competenza della g.o. n si tratti di
materie appartenenti alla giurisdizione esclusiva di corpi o collegi speciali. Si delineano gi i caratteri
del ricorso amministrativo:
-carattere impugnatorio -> la quarta sezione ha potere di ANNULLAMENTO dell'atto controverso
-fa valere i vizi di legittimit;
- a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi -> i futuri interessi legittimi
L.5592/
1889
(LEGGE
CRISPI)
Riconosce il carattere giurisdizionale della Quarta Sezione del Consiglio di Stato ed al contempo il carattere
soggettivo del processo che dinnanzi ad essa si svolgeva.
Con la legge del 1923 invece, cui confluiscono i progetti di riforma di commissioni di studiosi del diritto si
riconosce la possibilit per il Consiglio di Stato di decidere in via incidentale questioni sui diritti soggettivi e si
crea la c.d. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, per cui era attribuita al g.a (giunte provinciali amministrative e Consiglio
di Stato) la competenza in determinate materie stabilite dalla legge.
-entrambe le leggi poi confluiranno nel testo unico-> T.U. 1054/1924
T.U. 683/
1907 e L.
2840/
1923
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

2

La Costituzione
Lo sviluppo del sistema di tutele stato poi garantito dalla giurisprudenza e dalla dottrina, soprattutto in seguito della
entrata in vigore della Carta Costituzionale del 1948, e dei principi in essa cristallizzati. In particolare osserviamo gli
articoli della Costituzione che riguardano la giustizia amministrativa:

ART. 24 COST. -> accoglimento del criterio di ripartizione della giurisdizione di tipo soggettivo, in base cio al tipo
di situazione giuridica soggettiva azionata (diritto soggettivo/interesse legittimo). Tutti possono agire in giudizio e
tutti possono difendersi. La giurisdizione cui devoluta in via ordinaria la conoscenza dei diritti soggettivi la
giurisdizione amministrativa ordinaria, costituita dal complesso TAR-CONSIGLIO DI STATO.
ART. 103 COST. -> la giurisdizione del Consiglio di Stato e degli altri organi di giustizia amministrativa si ha, in via
generale, per gli interessi legittimi, ed poi stabilita dalla legge in particolari materie da questa indicate, per la
tutela di alcuni diritti soggettivi sottratti alla cognizione del g.o. La giurisdizione esclusiva riceve quindi un
riconoscimento costituzionale, che comunque non se sottace la derogatoriet rispetto al regime principale. E
proprio questo uno degli articoli della Cost. che ha pi volte costretto la Corte Costituzionale a pronunciarsi sul
punto (Cass. 72/2000 e Cass. 204/2004) eliminando dalla giurisdizione esclusiva alcune materie a questa
indebitamente attribuite.
ART. 113 COST. -> stabilisce come sia sempre ammessa la tutela giurisdizionale di interessi legittimi e diritti
soggettivi, contro ogni atto della PA, dinanzi agli ordinai del g.o. o della g.a., tutela che non pu essere esclusa n
limitata a particolari mezzi di impugnazione o determinate categorie di atti. E la legge poi che determina quali
organi possano annullare gli atti della PA, ed in quali casi e con quali effetti. E sulla base di questo articolo che la
Corte ha riconosciuto lesperibilit della tutela cautelare, progressivamente a tutto campo, nellambito della g.a. E
proprio lart. 113 Cost. che consacra il principio della PIENEZZA della tutela giurisdizionale amministrativa!
Interessante a riguardo il principio della insindacabilit degli atti politici che, sebbene riconosciuto per legge ma
alla luce di questo articolo in probabile odore di incostituzionalit, giustificato in quanto latto politico non atto
amministrativo, ma un semplice atto della pubblica amministrativo dotato di latissima discrezionalit e quindi
inidoneo, di per s, a ledere situazioni giuridiche soggettive.
ART. 101 e 108 COST. ->la Costituzione sancisce lindipendenza di ogni giudice, cos come di quello
amministrativo, nonch limparzialit e la terziet. E proprio sulla base di questo importante principio, vera e
propria conquista dello Stato di diritto, che sono state rimosse numerose giurisdizionali speciali che difettavano di
questo requisito tra cui consigli di prefettura e, soprattutto, quelle giunte provinciali amministrative che
costituivano, ormai, il g.a. di primo grado (sent. Corte cost. 30/1967)
ART. 103 e 125 COST. -> La costituzione prevede ma non impone altri organi di giustizia amministrativa che
vadano ad affiancare il Consiglio di Stato, i quali, ex art. 125 Cost., sono istituiti nella Regione come organi di
giustizia amministrativa di primo grado. I T.A.R., istituiti allindomani dellabrogazione in via costituzionale delle
G.P.A., svolgeranno appunto questa funzione e si imporranno come primo organo giurisdizionale cui demandare
giustizia.
ART. 102 COST. -> vietata listituzione di nuovi giudici speciali, ma ammessa listituzione di sezioni
specializzate per determinate materie, con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura (es.
sezione agraria del Tribunale..). La costituzione prevedeva poi, giusta considerazione della VI disposizione
transitoria e finale della Costituzione, che i preesistenti organi giurisdizionali avrebbero dovuto essere assoggettate
a revisione entro 5 anni dalla data dellentrata in vigore della costituzione (tale revisione, ovviamente, non mai
stata fatta).
ART. 111 COST. -> Tale articolo sancisce la possibilit del ricorso per Cassazione, per i soli motivi inerenti alla
giurisdizione, per le sentenze rese dal Consiglio di Stato. Si difatti negata alla massima espressione della
giurisdizione ordinaria la possibilit di svolgere una funzione nomofilattica in campo amministrativo che
espressamente riservata al Consiglio di Stato. Tale articolo, cos come modificato dalla l.cost. 2/1999, ha poi
recepito pienamente i principi del giusto processo, della terziet ed imparzialit del giudice, nonch della
ragionevole durata del procedimento. Non v riferimento per nella Costituzione ai ricorsi amministrativi che,
stante cos le cose, potrebbero anche essere spazzati via con legge ordinaria.
ART. 117 COST. -> Norma costituzionale di chiusura, che stabilisce come la giustizia amministrativa sia
disciplinabile solo dalla potest esclusiva dello Stato, lart. 117 c.2 lett. H cost. Principi relativi alla giustizia
amministrativa sono poi riconosciuti espressamente anche in fonti sovranazionali, si pensi allart. 6 della
Convenzione Europea dei diritti delluomo.

La Costituzione ha cos consacrato il modello giurisdizionale a doppio binario introducendo importantissimi principi in
materia che non hanno potuto non influenzare la dottrina e, soprattutto, la giurisprudenza di vertice tanto ordinaria
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

3

(cassazione) quanto costituzionale (corte costituzionale). Lopera del giudice delle leggi si soffermata in particolare
su:
-giudici amministrativi speciali -> portando alleliminazione di consigli di prefettura, giunte provinciali amministrative
e capitanerie di porto (senza dilungarsi nel trattare della materia del contenzioso elettorale amministrativo, prima
affidata ai consigli comunali e provinciali, poi a sezioni apposite del tribunale con membri dei consigli e ora al g.a.)
-processo amministrativo -> intervenendo su: tutela cautelare, regola del doppio grado di giudizio, sistema
probatorio, opposizione di terzo ecc.

La legislazione post costituzionale ed i contributi apportati da dottrina e giurisprudenza
L.1034/1971 (L. istitutiva dei TAR)
Consiste nellattuazione dellart. 125 COST., istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali, per cui ve n uno in
ogni capoluogo di Regione, con sezioni staccate in alcune Regioni. La istituzione di organi di primo grado si resa
urgente allindomani della dichiarazione di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative, entrando
pienamente in funzione solo nel 1974. I nuovi Tribunali hanno giurisdizione corrispondente a quella del Consiglio di
Stato (v. legge Crispi) ed importante la disciplina processuale dettata dalla predetta legge, che ha semplicemente
preso atto di importanti orientamenti giurisprudenziali (ottemperanza, giurisdizione e soprattutto appello secondo
lo schema del gravame) -> importanti pronunce giurisprudenziali si sono poi avute in merito a: suilenzio, azione
risarcitoria e regolamento di competenza (v.oltre)
D.P.R. 1199/1971
Con tale rimedio legislativo si data una disciplina, per la prima volta uniforma ed organica, sui ricorsi
amministrativi, compreso il ricorso straordinario al presidente della repubblica.
D. LGS. 80/1998
Dalla riforma del 71 a quelle degli anni 90 si sono susseguiti solo interventi legislativi episodici che hanno ampliato
le materie di giurisdizione esclusiva. Il d.lgs. dell88 ha poi operato un duplice spostamento, assegnando al giudice
ordinario le controversie sul rapporto di lavoro pubblico (ormai privatizzato) facendo permanere in capo al giudice
amministrativo le controversie in materia di edilizia, urbanistica e pubblici servizi.
L. 205/2000
La l. 205/2000 ha poi attribuito alla giurisdizione esclusiva le controversie relative a procedure di affidamento di
lavori, servizi o forniture svolte da qualsiasi soggetto tenuto al rispetto della normativa comunitaria o al rispetto dei
procedimenti di evidenza pubblica. Tale legge ha voluto garantire una maggiore effettivit nella tutela
amministrativa, partendo dalla tutela cautelare e poi concentrandosi sui riti speciali ed accelerati. E resa proponibile
avanti al g.a. lazione risarcitoria e la proposizione dei motivi aggiunti.
L. 69/2009
Con tale legge si voluto procedere alla riforma del processo civile, intervenendo su molteplici aspetti dello stesso e,
con lart. 44 della legge stata conferita delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo
amministrativo. Tale delega annoverava tra i principi ed i criteri ispiratori esigenze di riordino della materia,
razionalizzazione, nonch il completamento del percorso di generalit e pienezza della giurisdizione amministrativa.
Il Governo, nellattuazione della delega, si avvalso del Consiglio di Stato.
D.LGS. 104/2010 (Codice del Processo Amministrativo)
Il Codice del Processo Amministrativo per la prima volta reca una disciplina completa ed organica della materia, volta
ad attuare i principi costituzionali in materia nonch a risolvere tutti quei problemi di giurisdizione che erano
spontaneamente nati dalla confusione del panorama legislativo.
I GIUDICI E LA LORO ORGANIZZAZIONE
IL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Art. 4 C.P.A. : La giurisdizione amministrativa esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali e dal Consiglio di
Stato secondo le norme del presente codice.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

4


I magistrati amministrativi, il cui trattamento organicamente disciplinato da legge del 1982, si differenziano, pur
nellunicit del ruolo, per le modalit di reclutamento del personale:
TAR: accesso a qualifica di REFERENDARIO subordinata al superamento di un pubblico concorso per titoli ed
esami.
CONSIGLIO DI STATO: accesso alla qualifica di CONSIGLIERE DI STATO data da..
-1/2 -> consiglieri di TAR con anzianit che ne fanno domanda
-1/4 -> professionisti (professori, avvocati, dirigenti) nominati dal Governo
-1/4 -> concorso pubblico
IL GIUDICE ORDINARIO
Il giudice ordinario incontra due ordini di limiti nellesercizio della sua attivit, avuto riguardo alla pubblica
amministrazione:
-LIMITE ESTERNO -> spettano al g.o. le controversie aventi ad oggetto un diritto soggettivo (art. 2 l. ab. Cont.)
-LIMITE INTERNO -> al g.o. non consentita lemanazione di sentenze costitutive vs atti amministrativi ritenuti
espressione della potest dellautorit emanante (art. 4 comma 2 l. ab. cont.) -> IL GIUDICE ORDINARIO ha per il
potere di DISAPPLICAZIONE dellatto amministrativo controverso, potendone quindi conoscere in via incidentale. La
disapplicazione pu essere altres compiuta in via principale, laddove loggetto del giudizio concentrato
prevalentemente sullinvalidit del giudizio.

CONSIGLIO DI STATO (art. 6 CPA)
E' un organo espressamente previsto dalla Costituzione, come organo ausiliario del Governo, sebbene avente
carattere di assoluta imparzialit. E' diviso in 6 sezioni di cui:
I,II,III -> hanno funzione consultiva
IV,V,VI -> hanno funzione giurisdizionale
Il Consiglio di Stato organo complesso, composto da orgnai permanenti (Presidente, Sezioni, Adunanza
Generale, Adunanza Plenaria) ed organi temporanei (commissioni speciali). Il Presidente del Consiglio di Stato
ha compiti istituzionali ed amministrativi e nelle sue funzioni coadiuvato da un segretario generale.
->ADUNANZA GENERALE (Presidente + tutti i Consiglieri): organo collegiale con funzioni unicamente
consultive, con competenza su progetti di legge, testi unici, regolamenti e per l'ipotesi in cui le sezioni lo
richiedano (es. punto di diritto che potrebbe essere causa di contrasti giurisprudenziali).
->ADUNANZA PLENARIA (Presidente + 12 Consiglieri): organo collegiale con funzioni esclusivamente
giurisdizionali che pu essere adito su iniziativa di parte o d'ufficio, dalla Sezione che stia trattando un caso che
ha dato (o potrebbe dar) luogo a contrasti giurisprudenziali, oppure per questioni di massima di particolare
importanza ovvero per dirimere contrasti giurisprudenziali.
*un discorso a parte lo merita il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA, con
sede a Palermo, che esercita le funzioni di massimo organo di giustizia amministrativa in Sicilia, con funzioni sia
consultive che giurisdizionali.
T.A.R. (art. 5 CPA)
E' articolato in un'unica Sezione, presente in ogni capoluogo di Regione ed anche in altre citt di alcune
Regioni individuate per mezzo di legge. Ogni TAR composto dal Presidente,dai consiglieri, dai referendari e
dai primi referendari.
Come si gi avuto modo di dire, sono stati istituiti con legge del 1971, ed entrati pienamente in vigore nel
1975, in seguito alla declaratoria di incostituzionalit delle Giunte Provinciali Amministrative.
*Un rilievo particolare merita la Regione Trentino Alto Adige per ove stato istituito il TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA avente sede a Trento. Tale tribunale ha una sezione con sede speciale a
Bolzano, da considerarsi come vero e proprio tribunale autonomo, avente composizione tale da garantire
rappresentanza anche alla minoranza linguistica tedesca
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

5

I limiti dettati perdono di significato nei casi in cui la P.A. si comporta come un privato, per cui sar assoggettata
completamente alla giurisdizione del giudice ordinario, e per i casi espressamente stabiliti dalla legge ove attribuito
al g.o. il potere di annullare, sospendere o riformare latto amministrativo nellambito di un sindacato che si estende al
di l della tradizionale tutela del diritto soggettivo; tra questi casi vanno ricordati:
-opposizione a sanzioni amministrative ex L. 689/1981
-accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori
-espulsione, convalida o revoca del permesso di soggiorno o ricongiungimento familiare
-materia di obiezione di coscienza
-materia del pubblico impiego (ma solo in parte)
Le Amministrazioni Statali sono sempre patrocinate dallAvvocatura dello Stato, che determinante per la radicazione
della competenza in merito alla controversia ( competente il giudice del luogo ove ha sede lAvvocatura dello Stato,
c.d. foro erariale). Gli atti introduttivi del giudizio andranno poi notificati al Ministro competente presso lufficio
dellAvvocatura dello Stato correttamente individuata.
Altri giudici speciali
-Giudice contabile-> Sezioni Regionali della Corte dei Conti -> Corte dei Conti
-Giudice tributario-> Commissioni tributarie Provinciali -> Commissioni Tributarie Regionali -> Corte di Cassazione
-Giudice delle acque pubbliche-> Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche -> Tribunale Superiore delle Acque
AMBITO DELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO
Come detto, a seguito dellistituzione della IV sezione del Consiglio di Stato ed alla successiva costituzionalizzazione e
raffinazione del sistema della giurisdizione amministrativa nel tempo, ad oggi tale sistema si presenta come DUALISTA.
Da un lato il g.o. , generalmente competente a conoscere di diritti soggettivi, e dallaltro lato il g.a., generalmente
competente a conoscere di interessi legittimi.
Ma su cosa deve basarsi il riparto di giurisdizione tra g.a. e g.o.?
A. PETITUM, e cio tipo di pronuncia richiesta (se si chiede annullamento competente g.a., se si chiede risarcimento
dei danni competente g.o.)
B. CAUSA PETENDI, e cio natura della situazione giuridica soggettiva che si assume lesa.
-> dopo lunghi contrasti giurisprudenziali sulla materia, g.o. e g.a. (Corte di Cassazione e Consiglio di Stato in Adunanza
Plenaria) hanno stabilito che il giudice competente va individuato sulla base della natura giuridica soggettiva che si
assume lesa, dando vita al c.d. concordato giurisprudenziale.

Giurisprudenza e dottrina, a seguito del riconosciuto criterio di ripartizione della causa petendi (o petitum sostanziale),
hanno poi posto ulteriori criteri sulla cui base qualificare una lite tra p.a. e privato in termini di controversia
concernente la lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, e tali sono:
TEORIA DELLA DEGRADAZIONE DEI DIRITTI
In base a questa teoria giurisprudenziale degli anni 40 i diritti soggettivi colpiti dallesercizio delle potest
amministrative degradano in interessi legittimi, con conseguenza competente del g.a. a conoscere della
relativa controversia. Si in dubbio sulla possibilit di una simile trasformazione, posto che lattivit
amministrativa pu s estinguere o limitare i diritti soggettivi, ma difficilmente operarne una trasformazione.
Sempre seguendo questa teoria la degradazione di d.s. in i.l. mancherebbe in alcuni casi, specificamente
individuati, in cui si parla di diritti indegradabili (o resistenti) quali:
-diritti soggettivi sottratti allapprezzamento della p.a.
-diritti soggettivi scaturenti da un rapporto giuridico di diritto privato
-rango costituzionale del diritto soggettivo (es. diritto alla salute o ad un ambiente salubre)

DISTINZIONE TRA CARENZA DI POTERE E SCORRETTO ESERCIZIO DEL POTERE
Criterio ufficialmente adottato dalla Corte di Cassazione con sentenza 1657/1949, in base alla quale si pu
distinguere tra:
-CARENZA DI POTERE-> si contesta esistenza del potere amministrativo -> controversia riguarda quindi un
diritto soggettivo, e va devoluta al giudice ordinario;* per verificare che ci sia carenza di potere non bisogna
guardare solamente allesistenza o meno della norma attributiva del potere, ma anche allesistenza in
concreto dei presupposti giuridici e fattuali che la norma fissa per consentire lesercizio del potere.
-SCORRETTO ESERCIZIO-> si contesta lillegittimo esercizio del potere -> controversia riguarda quindi un
interesse legittimo (non si disconosce difatti la sussistenza di un i.l.) e va devoluta al giudice amministrativo;
Latto nullo o inesistente, in quanto emesso in carenza di potere, va disciplinato seguendo la l. 241/1990.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

6


DISTINZIONE TRA NORME DI AZIONE E NORME DI RELAZIONE
E un criterio di origine dottrinale che distingue tra:
-NORME DI AZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse pubblico
-NORME DI RELAZIONE -> disciplina volta a tutelare in via diretta linteresse privato
Da ci scaturiscono conseguenze di carattere sostanziale e processuale, per cui nel primo caso il privato
titolare di un interesse legittimo, e dunque la controversia appartiene al g.a., mentre nel secondo caso
titolare di un diritto soggettivo, e dunque la controversia appartiene al g.o. (teoria comunque criticata da
parte di alcuna parte della dottrina per il suo carattere meramente descrittivo).
Esempi:
1. controversia in materia elettorale (norme a tutela di interesse pubblico, quindi vengono in considerazione
interessi legittimi, quindi si tratta di competenza del g.a.)
2. controversia in materia di aiuti comunitari (bisogna distinguere a seconda dei casi)

DISTINZIONE TRA POTERE DISCREZIONALE E POTERE VINCOLATO
Anche qui, distinguendo in merito alla esistenza ed allampiezza del potere della P.A. la dottrina distingue tra:
-ATTIVITA VINCOLATA -> quando la p.a. altro non deve fare se non accertare la corrispondenza tra la
fattispecie concreta e la fattispecie astratta prevista dalla norma
-ATTIVITA DISCREZIONALE -> la pubblica amministrazione decide in ragione della cura dellinteresse pubblico
un assetto di interessi non interamente ricavabile dalla norma e dunque produttivo di effetti giuridici
innovativi in modo autoritativo.
Nel primo caso il privato pu vantare diritti soggettivi, nel secondo invece solo interessi legittimi

NATURA MERAMENTE DICHIARATIVA DI ALCUNI ATTI AMMINISTRATIVI
Anche qui subentra una qualificazione, a fini distintivi, tra:
-ATTI DICHIARATIVI -> sono essenzialmente atti discrezionali
-ATTI MERAMENTE RICOGNITIVI -> sono atti vincolati (riproducono solo un assetto di interessi preesistente-
Lazione giudiziaria incidente su atti del secondo tipo (es. provvedimenti di decadenza, atto di acquisizione al
patrimonio del Comune dellimmobile abusivo..) non costituisce mai impugnativa dellatto amministrativo,
ma richiesta di autonomo accertamento dei presupposti del diritto.
Sullinteresse legittimo
Le situazioni giuridiche soggettive che il privato pu vantare nei confronti della P.A. sono essenzialmente due: DIRITTO
SOGGETTIVO ed INTERESSE LEGITTIMO. Ci si ricava in base alla lettura degli artt. 24, 103, 113 Cost., nonch dalla
L.2248/1865 e dalla Legge Crispi. La dottrina e la giurisprudenza, a fronte del fiorire di questo nuovo istituto giuridico
dellinteresse legittimo ha dovuto sciogliere alcuni nodi fra i quali:
I. CARATTERISTICHE DELLINTERESSE LEGITTIMO
II. CRTIERIO IN BASE AL QUALE DISTINGUERE TRA INTERESSE LEGITTIMO E DIRITTO SOGGETTIVO
III. CRITERIO IN BASE AL QUALE DEFINIRE IL GIUDICE COMPETENTE
Non va neppure considerato quel movimento dottrinale, risalente alla fine dell800, che negava la qualifica di
situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo in quanto: la sua esistenza trova copertura costituzionale (art. 24
cost.), il presupposto per lesperimento dei ricorsi amministrativi e se ne occupano tutte le trattazioni di diritto
sostanziale.

La CARATTERISTICA PRINCIPALE dellinteresse legittimo la sua correlazione allesercizio delle potest amministrative
o, secondo altra prospettiva, situazione giuridica soggettiva utilizzabile a fini di tutela nei confronti dellesercizio dell e
suddette potest. Tramite lesercizio delle potest possibile produrre effetti giuridici unilaterali di tipo limitativo o
ampliativo nei confronti degli interessi del privato, ed in questo senso gli interessi legittimi sono situazioni giuridiche di
vantaggio contrapposte al potere della p.a. Dottrina e giurisprudenza hanno poi operato una distinzione, avuto
riguardo agli effetti del tipo di potest amministrativa ed avente mero valore descrittivo tra:
INT. LEG. OPPOSITIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo sacrificativo, linteresse legittimo andr
qualificato come oppositivo perch il privato ha interesse ad opporvisi. (es. decreto di esproprio)
INT. LEG. PRETENSIVI, se la potest amministrativa ha effetti di tipo ampliativo, linteresse legittimo andr
qualificato come pretensivo perch il privato ha interesse a che le potest amministrative vengano esercitate
in senso per s sfavorevole. (es. autorizzazione)

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

7

Ma qual loggetto dellinteresse legittimo? E da qui che sono scaturite le riflessioni pi importanti della dottrina.
Stabilito che linteresse legittimo quella situazione giuridica soggettiva correlata allesercizio di una potest
amministrativa, si pu dire che sorga in capo al privato una situazione di vantaggio solo qualora la p.a. travalichi,
nellesercizio della potest suddetta, i limiti posti dalla legge. Se tali limiti vengono violati, la potest esercitata in
modo illegittimo ed il privato ben potr chiedere tutela avanti al g.a. Ci detto, gli orientamenti dottrinali in materia di
OGGETTO dellinteresse legittimo sono 4:
1. INT. LEG. = pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative.
proprio questa pretesa che deve essere protetta dallordinamento attraverso linteresse legittimo e che
mira alla protezione degli interessi finali. Linteresse legittimo dunque una situazione giuridica soggettiva di
vantaggio riconosciuta al privato, e con carattere strumentale (in quanto tutela in modo eventuale ed
indiretto linteresse finale del privato.
2. INT. LEG. = tutela dellinteresse al provvedimento favorevole della pubblica amministrazione.
In base a questorientamento la legittimit non pu essere oggetto dellinteresse legittimo in quanto ne
costituisce il limite. La potest amministrativa, se esercitata in modo legittimo e quindi rispondente a legalit,
non mai censurabile in diritto a meno che, e qui c il passaggio ulteriore rispetto alla prima teoria, questa
non si sostanzi in un provvedimento sfavorevole al privato. Perci, se il provvedimento illegittimo ci sar
sempre tutela ( a meno che, per assurdo, sia favorevole al privato) e se il provvedimento legittimo ci sar
tutela solo nel caso in cui il provvedimento si sfavorevole al privato.
3. INT. LEG. = posizione di vantaggio concessa ad un soggetto dellordinamento in ordine ad un
interesse ad un bene della vita oggetto di potere amministrativo.
Oggetto dellinteresse legittimo qui linteresse finale, che assume un ruolo preponderante, e secondo tale
costruzione non vi sarebbe differenza alcuna tra diritto soggettivo ed interesse legittimo se non per il
differente grado della tutela (nel primo caso la tutela diretta, nel secondo indiretta in quanto presuppone
la contestazione dellesercizio della potest amministrativa) attribuito al singolo.
4. INT. LEG. = situazione giuridica soggettiva che si colloca a fronte di un potere discrezionale e
che ha alla base un interesse sostanziale consistente nella possibilit di conservare o di
acquisire un bene della vita.
Oggetto dellinteresse legittimo qui un interesse sostanziale ovvero un bene della vita, che viene
denominato chance.

Per quanto attiene alla giurisprudenza invece, se inizialmente questa negava addirittura consistenza di
situazione giuridica soggettiva allinteresse legittimo, con il tempo si stabilita sulla natura dellinteresse legittimo
come pretesa al corretto esercizio delle potest amministrative e successivamente aderendo al terzo orientamento
tracciato con la sent. 500/1999.

SENT. N.500/1999 SEZ. UNITE Cassazione (problema risarcibilit dei danni)
Questa sentenza stata fondamentale in ambito del diritto amministrativo processuale, nonch sostanziale, per i
numerosi punti fissati dalle Sezioni Unite in materia di interessi legittimi. Prima di questa pronuncia la giurisprudenza
negava la risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi, a fronte invece di una maggiore apertura
da parte della dottrina.

Le motivazioni giurisprudenziali tradizionali volte a negare la predetta risarcibilit erano:
A. interpretazione restrittiva dellart. 2043 c.c. ->per danno ingiusto si intendeva solo quello consistente nella lesione
di un diritto soggettivo (prima assoluto e, dopo alcuni contrasti, anche relativo). In questottica quindi era preclusa la
risarcibilit dellinteresse legittimo, in quanto la si riteneva esclusa dalla fattispecie complessa.
B. problema processuale di competenza poich da un lato si trattava di interessi legittimi (che non potevano essere
conosciuti dal g.o.) e dallaltro si trattata di pronunziare una sentenza di condanna nei confronti di una p.a. (e tale
attribuzione non era prevista in capo al g.a.)
-> per potere aversi risarcimento quindi bisognava che vi fosse innanzitutto un provvedimento illegittimo adottato
dalla P.A., in secondo luogo che la consistenza della situazione giuridica soggettiva lesa fosse di diritto soggettivo.
Lannullamento dellatto faceva venire meno linteresse e ricostituire in capo al privato il proprio diritto soggettivo. In
questottica la domanda di risarcimento poteva essere avanzata avanti al g.o. ma solo previo annullamento dellatto
incriminato avanti al g.a. -> il percorso processuale era veramente tortuoso, e garantiva una sostanziale immunit alla
PA per gli atti dannosi da questa esercitati! Un revirement giurisprudenziale si rendeva necessario.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

8


I fattori che hanno determinato la Corte di Cassazione a cambiare posizione sono stati essenzialmente:
1. nuove riletture dellart. 2043 c.c., che hanno portato al risarcimento di danni derivanti dalla lesione di interessi a
rigore non qualificabili come diritti soggettivi (aspettative patrimoniali nei rapporti familiari di fatto, risarcimento
per perdita di chance..) statuendo latipicit dellillecito civile ex art. 2043 c.c.
2. formazione e progressivo consolidamento dellordinamento comunitario, anche e soprattutto in termini di
primazia e prevalenza sugli ordinamenti interni. In questa sede, difatti, vale il principio per cui la Comunit deve
risarcire i danni arrecati dalle istituzioni nellesercizio delle loro funzioni.
3. entrata in vigore del d.lgs. 80/1998, che ha determinato lampliamento della giurisdizione esclusiva e, per queste
materie, il risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. Nulla escludendo
a riguardo, si poteva intendere (come fatto da dottrina e giurisprudenza), che per ci si potessero ritenere
risarcibili non solo i diritti soggettivi lesi ma anche gli interessi legittimi. In questo caso per il risarcimento degli
interessi legittimi poteva riconoscersi solo in ambito di giurisdizione esclusiva e non di legittimit.. si trattava di
una disparit di trattamento ingiustificata!

La sentenza n.500/1999 statuendo sulla risarcibilit dei danni derivanti dalla lesione dellinteresse legittimo ha
affrontato e risolto diverse QUESTIONI GIURIDICHE di ordine:
- PROCESSUALE:
a. la competenza a risolvere la controversia in tema di risarcimento dei danni derivanti dalla lesione
dellinteresse legittimo il g.o., a meno che si tratti di giurisdizione esclusiva, nel cui caso spetta al g.a.
b. alternativit del rimedio dellannullamento a quello del risarcimento, per cui il primo non pi presupposto
essenziale del secondo.
- SOSTANZIALE:
a. abbandono da parte dei giudici della necessaria correlazione tra danno ingiusto e lesione del diritto
soggettivo
b. abbandono da parte dei giudici della configurazione dellillecito civile, ex art. 2043 c.c., come fattispecie
tipica. Il 2043 c.c. va ormai configurata come una clausola generale, norma primaria, volta a proteggere
interessi che non trovano espresso riconoscimento o tipizzazione in altra norma.
c. nuova definizione di interesse legittimo come: posizione giuridica di vantaggio riservata ad un soggetto in
relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo consistente nellattribuzione a tale
soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la
realizzazione dellinteresse del bene. La Cassazione fa cos propria la teoria che pone come oggetto
dellinteresse legittimo un bene della vita. Si avr cos risarcibilit degli interessi legittimi indebitamente lesi
solo qualora si dimostri leffettiva spettanza al bene della vita, circostanza facilmente valutabile nel caso di
interessi legittimi oppositivi, diversamente nel caso di interessi legittimi pretensivi nel qual caso non si dovr
dimostrare solo la lesione dellinteresse legittimo ma anche che al privato spettasse ladozione di un
provvedimento contenente un assetto di interessi tale da realizzare il suo interesse al bene della vita; tale
valutazione andr fatta alla stregua di un giudizio prognostico di mera probabilit.

In conclusione ad oggi, alla luce soprattutto dellentrata in vigore del C.P.A., si deve riconoscere non solo la
risarcibilit della lesione di interessi legittimi ma anche, e soprattutto, la competenza generale di legittimit del
giudice amministrativo in tale ambito, con i termini di prescrizione e rapporto tra azione di annullamento e
risarcimento di cui allart. 30 C.P.A. Il Codice ha posto fine cos anche alla lunga querelle, pur successiva alla
sentenza succitata, sulla pregiudizialit amministrativa: lazione di risarcimento pu essere proposta tanto
congiuntamente allazione di annullamento, quanto in via autonoma!
FORME DI GIURISDIZIONE
Nelle trattazioni tradizionali, ma ugualmente oggi nel Codice del Processo Amministrativo, il giudice amministrativo ha
triplice giurisdizione (ove il senso di giurisdizione non intesa nel senso classico, ma come differenziato ambito di
poteri di cognizione e di decisione assegnato al giudice medesimo) che rispettivamente: GIURISDIZIONE DI
LEGITTIMITA, GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, GIURISDIZIONE DI MERITO. Si tratta di una differenziazione nata prima della
Costituzione, che in questa si riprodotta, e che successivamente ha trovato conferma nella legislazione ulteriore.

1. GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA
E la pi antica in quanto risale al 1889 ed alla Legge Crispi istitutiva della 4^ sezione del Consiglio di Stato (la quale
esisteva anche prima, ma solo come sezione consultiva. Il modello generale di poteri di cognizione e di decisione del
giudice amministrativo era quello del giudizio di tipo impugnativo-cassatorio, modello che limita la cognizione del
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

9

giudice alla legittimit dellatto, e solo successivamente si sviluppato in senso soggettivo, tenendo conto anche
delleventuale lesione dellinteresse legittimo coinvolto nella controversia (la pienezza della tutela in ambito
amministrativo ora esplicitamente riconosciuta allart. 1 c.p.a.)
La giurisdizione generale di legittimit limitata avuto riguardo a:
-potere di cognizione del giudice -> non poteva mai giungere a valutare il merito (adesso s, ma solo in parte)
-giudizio -> pu riguardare solo il diritto e non il fatto
Alla limitazione del potere di cognizione seguiva una generale limitazione del potere istruttorio, che soltanto con lagge
205/2000 ed il C.p.a. stata definitivamente rimossa.
Altra limitazione in capo al giudice riguardava le pronunce che questi poteva rendere, esclusivamente costitutivo-
demolitorie (di annullamento), e che solo ultimamente si estesa allaccertamento ed alla condanna, dando
possibilit allattore di ampliare il petitum e cos loggetto della pronuncia.

Dopo la Costituzione, si tende a concepire questa giurisdizione come una garanzia delle posizione soggettive di
interesse legittimo, mentre si tende a differenza del passato a lasciare in secondo piano il momento
dellimpugnazione. Questo anche perch nellambito della giurisdizione di legittimit possibile agire anche contro
linerzia dellamministrazione (il c.d. silenzio inadempimento, il quale rappresenta uninerzia non significativa, cui la
legge cio non attribuisce nessun significato).
Questa giurisdizione viene detta generale perch riguarda qualsiasi materia in cui si possono configurare interessi
legittimi la quale non sia gi stata affidata ad altro titolo al giudice amministrativo o al giudice speciale.

Come afferma lart. 7 comma 4 sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimit del g.a. le controversie relative
ad atti, provvedimenti o omissioni della pubblica amministrazione, comprese quelle relative al risarcimento del danno
per lesione di interessi legittimi ed altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotti in via autonoma.

incompetenza relativa

Vizi di legittimit = eccesso di potere
^
violazione di legge

2. GIURISDIZIONE DI MERITO
Scoca afferma che la giurisdizione di merito il primo nucleo embrionale della giustizia amministrativa dalla quale,
solo successivamente, si enucleata la giurisdizione di legittimit, centro dellordinaria attivit giurisdizionale
amministrativistica. La giurisdizione di merito nasce difatti come giurisdizione propria, in quanto contrapposta alla
giurisdizione ritenuta del Sovrano cui il consiglio di stato partecipava solo in via consultiva; nella giurisdizione propria
il limite della legittimit poteva dirsi abbattuto, potendo spingersi il giudice fino a conoscere del MERITO della
controversia.
Le caratteristiche della giurisdizione di merito sono:

A. ECCEZIONALITA, la giurisdizione di merito riconducibile alle sole materie espressamente previste dalla
legge, materie insuscettibili di estensione analogica per il carattere eccezionale delle norme in questione.
Queste materie, ad oggi ordinatamente raccolte allart. 134 C.P.A. sono:
-attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nellambito del giudizio di ottemperanza->
applicazione sicuramente pi importante di tutte!
-atti ed operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa
-sanzioni pecuniarie la cui contestazione devoluta alla giurisdizione del g.a. (comprese quelle delle authorities)
-contestazioni sui confini degli enti territoriali
-diniego di rilascio di nulla osta in materia cinematografica
- (forse) azione collettiva nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici ->
espressamente qualificata dalla legge che la istituisce come azione conferita alla giurisdizione esclusiva e di
merito del giudice amministrativo.

B. AGGIUNTIVITA, per cui la giurisdizione di merito aggiuntiva rispetto a quella di legittimit, carattere che
sembra anche confermato dalla testualit dellart. 7 comma 6 del codice ove si parla di giurisdizione con
cognizione estesa al merito. Il giudice non sindaca quindi solo sulle norme di azione, ma anche sulle norme di
relazione. Il termine MERITO punto di discussione in dottrina in quanto lo si pu intendere come:
-> cognizione di fatti oggetto della controversia
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

10

-> cognizione che si estende a valutazioni di opportunit amministrativa
Sebbene il significato, originario, di MERITO, fosse il primo, dottrina e giurisprudenza hanno progressivamente
preferito il secondo, fino a doversi parlare non gi di giurisdizione di merito ma di attivit giurisdizionale sono
in senso formale.

C. AMPIEZZA Di POTERI ISTRUTTORI E DECISORI IN CAPO AL GIUDICE. Per quanto attiene ai poteri istruttori,
questi sono stati pienamente parificati a quelli del giudice in sede di giurisdizione di legittimit, per effetto del
nuovo art. 63 del C.P.A. Per quanto riguarda i poteri decisori, il giudice non solo pu annullare latto
amministrativo impugnato ma pu anche riformarlo, ovvero pu letteralmente sostituirsi allamministrazione
adottando un nuovo atto, modificando riformando quello impugnato (ex. Art. 34 comma 1 lett.d) C.P.A.) E
espressamente previsto che, in questa sede, il giudice possa completamente sostituirsi allamministrazione (v.
art. 7 comma 6 C.P.A.)

Nonostante lampiezza, e la complessit, della giurisdizione di merito, fino ad oggi questo strumento giurisdizionale ha
subito un progressivo e costante declino, fino a divenire un rimedio del tutto residuale. Interventi legislativi come
quelli in materia di class action pubblica ed appalti pubblici per, sembrano porre un freno a questo declino
inesorabile ed un tentativo di rilancio della giurisdizione di merito!

3. GIURISDIZIONE ESCLUSIVA
Si tratta di una giurisdizione eccezionale, in quanto sussiste solo in casi particolari, tassativamente previsti dalla legge.
Al momento della sua nascita coincideva quasi totalmente con la giurisdizione di merito, per poi differenziarsene con
il r.d. 2840/1923. La giurisdizione esclusiva, per come nata, ha rappresentato un vero e proprio ibrido piuttosto che
un tertium genus: competente in legittimit, o in merito, a seconda delle singole materie, che sono state devolute a
tale giurisdizione, la maggio parte delle volte, a prescindere da una dettagliata analisi circa la natura della situazione
giuridica soggettiva azionata.

Il giudice amministrativo non conosce solo degli interessi legittimi lesi dallamministrazione quindi, ma conosce anche
dei diritti soggettivi che un soggetto possa vantare nei confronti dellamministrazione (stesso tipo di giurisdizione del
giudice ordinario). In questi casi il giudice ordinario rimane escluso dalla possibilit di conoscere della controversia:
per questo si chiama giurisdizione esclusiva.
La giurisdizione esclusiva costituisce quindi una vera e propria deroga al riparto delle controversie tra giudice
amministrativo e ordinario. Il criterio di riparto si basa sulla differenza della situazione giuridica lesa:

lesione di diritti soggettivi = giudice ordinario

lesione di interessi legittimi = giudice amministrativo

la Costituzione allart. 103 aggiunge che in casi particolari materie previste dalla legge il
giudice amministrativo pu conoscere anche dei diritti soggettivi, con la conseguente
esclusione della corrispondente giurisdizione ordinaria.
Giustificazioni a questo tipo particolare di giurisdizione sono:

a. il giudice amministrativo avrebbe una specializzazione professionale a conoscere materie nelle quali
lamministrazione opera secondo proprie regole;

b. esistono casi in cui se non ci fosse la giurisdizione esclusiva, queste situazioni andrebbero portate a giudici
diversi, per cui il cittadino dovrebbe accollarsi diversi giudizi;

c. la ratio sarebbe legata alla difficolt che c in materia di capire se la situazione giuridica del soggetto
qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo; c il rischio che il cittadino sbagli qualificazione,
rivolgendosi ad un giudice che nel caso non ha giurisdizione.

Es. Il soggetto si rivolge al giudice ordinario pur avendo un interesse legittimo. A questo punto i 60 gg. del
termine di decadenza per andare dal giudice amministrativo sono gi scaduti.

Per Bergonzini lampliamento dei casi di giurisdizione esclusiva (l. 205/2000) avvenuto per
ristabilire lequilibrio del carico di lavoro tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

11

Es. La privatizzazione del pubblico impiego ha di molto sgravato il carico di lavoro del TAR,
perch le relative controversie sono state trasferite al giudice ordinario.
Per compensare, sono stati ampliati i casi di giurisdizione esclusiva, sgravando il carico di
lavoro del giudice ordinario.

Per avere unidea del complesso di materie devolute alla giurisdizione esclusiva bisognava, prima del Codice,
fare riferimento allart. 7 comma 2 della L. 1034/1971, che a sua volta rinviava allart. 29 T.U Cons. Stato, allart. 4 r.d.
1058/1924 ed allart. 15 l.Tar. Ad oggi invece (beata semplificazione!) basta semplicemente considerare lart. 133
C.P.A. in base al quale, sono materie di giurisdizione esclusiva, (si elencano le pi importanti):

A. controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico
Si tratta del pubblico impiego, quantomeno per le categorie (pi importanti) di lavoratori pubblici la cui giurisdizione
non stata devoluta alla conoscenza del g.o. allindomani della privatizzazione del rapporto di lavoro nel settore
pubblico, avutosi con L. 29/1993 (la giurisdizione del g.o. riguarda anche assunzione, conferimento, revoca degli
incarichi dirigenziali, responsabilit dirigenziale, indennit di fine rapporto..)
Per i rapporti che non sono stati privatizzati:
- magistrati ordinari, amministrativi, contabili;
- avvocati di stato;
- personale diplomatico;
- docenti universitari;
- personale in carriera prefettizia ecc. ecc.
Le relative controversie attengono a rapporti di lavoro e sono simili a quelle proposte al giudice ordinario. La
privatizzazione per non ha operato per le procedure di concorso per il reclutamento del personale. Il giudice degli atti
che lamministrazione adotta in questo ambito sempre il giudice amministrativo, anche se poi il lavoro sar
privatizzato. Gli enti pubblici economici hanno da tempo un rapporto di lavoro di tipo privatistico e le controversie
relative alla procedura di assunzione sono di competenza del giudice civile (privatizzazione totale del rapporto di
lavoro).

B. controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle
controversie concernenti indennit, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti
adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento
amministrativo, ovvero ancora relative allaffidamento di un pubblico servizio ed alla vigilanza sul
credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni ed ai servizi di pubblica utilit.
Questo settore, ovviamente molto ampio, stato per la prima volta introdotto in modo cos ricco dallart. 33 D.LGS.
80/1998, che molto ha inciso nellambito della giurisdizione esclusiva. Lelenco ivi svolto meramente esemplicativo,
non certo tassativo, con riferimento ad una nozione latu sensu intesa di PUBBLICI SERVIZI, entro la cui categoria
rientrano:
atti di regolazione con cui le amministrazioni indipendenti disciplinano il comportamento di soggetti che
operano nei loro settori;
organizzazione di servizi;
modalit;
servizi affidati a societ a capitale pubblico;
controversie tra soggetti.

Sono escluse dalla giurisdizione esclusiva le controversie relative a rapporti individuali di utenza con i rapporti privati.
Abbastanza ambiguo il concetto di pubblico servizio non meglio esplicitato, a livello definitorio, n nella legge n in
fonti sovraordinate. La Cassazione ha confermato una nozione OGGETTIVA di servizio pubblico, per cui il criterio
distintivo pare essere individuato tra:
-imprenditore privato rende servizi allAmministrazione per i suoi bisogni, in quanto apparato -> amministrati
-imprenditore privato rende servizi a terzi, in quanto incaricato dallAmministrazione per qualsiasi titolo -> utenti
Solo la seconda categoria di controversie pu essere devoluta al g.a., in quanto rientrante nella pi ampia nozione di
servizio pubblico (es. trasporto ferroviario, erogazione di energia elettrica, gas, servizio postale..).

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

12

C. controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in
materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti delluso del territorio, e ferme
restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario
liquidatore per gli usi civici, nonch del g.o. per le controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle indennit in conseguenza delladozione di atti di natura espropriativa o
ablativa.

Si tratta di materie che costituivano gi ambito di giurisdizione del giudice amministrativo, che ivi pu trattare anche
controversie sui diritti soggettivi.
-Urbanistica: tutti gli aspetti delluso del territorio (strumenti urbanistici piano regolatore convenzioni urbanistiche)
-Edilizia: accertamento degli abusi edilizi ed eventuali sanzioni controversie relative a permessi di costruire,
denuncia di inizio attivit, contributi da pagare per il permesso di costruzione, condono.

D. controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte a
soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, allapplicazione della normativa
comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa
statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla
dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito dellannullamento dellaggiudicazione ed alle
sanzioni alternative
Sono ipotesi in cui lamministrazione deve affidare un appalto, o deve scegliere il soggetto cui affidarlo. Anche quando
laffidamento debba farlo un privato tenuto ad applicare la disciplina comunitaria o procedure di evidenza pubblica
per la scelta della controparte. Si tratta di controversie relative alle procedure di affidamento; loggetto di questa
materia va letto restrittivamente.

E. controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni
pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennit o canoni ed altri corrispettivi
I beni pubblici sono i beni di carattere demaniale. Le controversie sono solo relative allassegnazione. Sono escluse
vertenze in materia di canoni, indennit e corrispettivi assegnate alla giurisdizione del giudice ordinario.

In tutte queste materie va comunque ricordato quello che stato limpatto delle pronunce della Corte
Costituzionale numero 204 e 281 del 2004, che hanno fortemente ridisegnato i confini della giurisdizione
esclusiva. Tali sentenze hanno posto un limite alla fuga di materie dal g.o. al g.a. facendo leva sul concetto
di particolarit delle materie di giurisdizione esclusiva, cos come inserito nellart. 113 Cost. in base al quale
gli organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della p.a. degli interessi
legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. Le pronunce hanno inciso
sugli artt. 33-.34 del d.lgs. 80/1998, statuendo che le materie devolute alla giurisdizione esclusiva del g.a.
devono partecipare alla medesima natura di quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimit che
contrassegnata dal fatto che la P.A. agisce quale autorit nei confronti della quale accordata tutela al
cittadino davanti al g.a. -> nelle materie di giurisdizione esclusiva deve sempre operare la P.A.-autorit!

Esempio:
La Pubblica Amministrazione determina erroneamente le spettanze economiche di un suo dipendente
(liquidazione inferiore al dovuto). Questo atto non pu essere visto come atto di supremazia che permetta di
sacrificare il diritto di Tizio: qui lamministrazione agisce come qualsiasi soggetto privato. Lamministrazione
non ha il potere di sacrificare il diritto di credito di un suo dipendente, come invece ha il potere autoritativo di
sacrificare laltrui diritto di propriet nel caso dellespropriazione. Lamministrazione si comporta come un
debitore che contesta la pretesa di un suo creditore.

La giurisprudenza amministrativa ha visto negli atti con cui lamministrazione disconosce le pretese relative a
crediti pecuniari, solo atti paritetici: quando questi atti di disconoscimento dellaltrui diritto sono riconducibili
ad atti paritetici, non essendoci alcun provvedimento non nemmeno necessario impugnarlo.

ATTO PARITETICO = atto privo di autorit. Ci si pu rivolgere al giudice amministrativo anche senza una
formale impugnazione dellatto: basta linadempimento dellamministrazione per rivolgersi al giudice
amministrativo.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

13


N.B.: In sede di giurisdizione esclusiva
-il ricorrente potrebbe anche essere la P.A. che voglia contestare al gestore del pubblico servizio il modo in cui lo
svolge. Il giudice a cui pu rivolgersi il giudice amministrativo.
-la controversia pu essere tra privati, cui lamministrazione sia estranea.

Va comunque fatto un cenno ai poteri del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, progressivamente
espansi grazie al d.lgs. 80/1998, poi alla L. 205/2000 ed infine dal C.P.A. Gi con il primo intervento normativo si
agito sul fronte di:
-POTERI ISTRUTTORI: sono ammessi in giudizio tutti i mezzi di prova possibili, con lunica esclusione di
dellinterrogatorio formale e del giuramento. Il giudice pu cos formulare un sindacato sul fatto costitutivo del
provvedimento (discrezionalit tenica) purch non si entri nella sfera strettamente discrezionale della P.A., con un
giudizio sullopportunit del provvedimento (ammissibile sono in sede di giurisdizione di merito). Tale ampliamento
della cognizione del g.a. strumentale alla funzione propria del giudizio di giurisdizione piena, che non si limita al solo
annullamento dellatto (come nella giuri di legittimit).
-POTERI DECISORI: come gi detto, il g.a. in sede esclusiva non ha le stesse funzioni che ha in sede di legittimit, ma ne
ha di pi. Questi difatti, oltre al canonico potere impugnatorio dellatto amministrativo incriminato pu anche
predisporre pronunce di condanna al risarcimento dei danni da questo derivanti e, ove possibile, condannare alla
reintegrazione in forma specifica (gi a partire del 98).

La risultanza di questo legiferare stato il modularsi di una GIURISDIZIONE ESCLUSIVA NUOVA, contrassegnata dalla
PIENEZZA della giurisdizione e che a fianco di una esaustiva attivit istruttoria pu predisporre la pi completa tutela a
favore del ricorrente, tanto in sede di annullamento del provvedimento quanto di risarcimento per i danni che da
questo sono conseguiti.

Il modello unico processuale di giurisdizione piena stato solo parzialmente realizzato in sede del nuovo C.P.A.:
Art.7 comma 4 C.P.A. -> giurisdizione di legittimit, si pu agire in annullamento e richiedere condanna,
ANCHE in via del tutto autonoma. Si prevede, anche se non esplicitamente, la possibilit di esperire anche
azioni di accertamento (v. artt. 31-34) -> tale articolo risolve la questione della pregiudizialit
amministrativa, ma in modo controverso: il termine per far valere la domanda risarcitoria in via autonoma
di soli 120 giorni dal verificarsi del fatto.
Art. 63 C.P.A. -> mezzi di prova (tutti tranne interrogatorio forma e giuramento) sono richiedibili anche in
sede di giurisdizione di legittimit, che viene cos a sovrapporsi a quella esclusiva.
COMPETENZA
Nellambito della giurisdizione amministrativa, le singole controversie vanno ancora ripartite in base alle norme sulla
competenza, ugualmente riservata alla legge ex art. 113 Cost.
La competenza la porzione di giurisdizione che spetta a ogni singolo ufficio, ripartita per:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

14

GRADO
Riparto di cognizione giurisdizionale avviene fra giudici di grado diverso, appartenenti al medesimo ordine
giurisdizionale. A partire dal 1971, e giusta considerazione dellart. 5-6 del nuovo C.P.A.
-GIUDICI DI PRIMO GRADO -> Tar e TRGA per la Regione autonoma del Trentino Alto Adige
-GIUDICI DI SECONDO GRADO (appello) -> Consiglio di Stato e CGARS per la Sicilia

ECCEZIONI:
1. IPOTESI GIURISDIZIONE IN UN UNICO GRADO del Consiglio di Stato -> giudizio di ottemperanza ove esperibile in un
unico appello (es. ottemperanza del giudicato del giudice di appello che abbia riformato la sentenza impugnata)
2. GIUSTIZIA AMM.VA della SICILIA -> i ricorsi avverso le decisioni rese dal Tar Sicilia sono impugnate avanti al
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (v. art. 6 comma 6 c.p.a.) . Solo in casi particolari il
Consiglio di giustizia amministrativa pu demandare la soluzione delle questioni implicanti contrasti giurisprudenziali
alladunanza plenaria (questa risolve anche i conflitti di competenza tra Consiglio di Stato e Consiglio di giustizia
amministrativa).
TERRITORIO
La competenza per territorio, giusta considerazione dellart. 13 C.P.A. sul punto, che ora INDEROGABILE, anche in
riferimento alle misure cautelari (questo provvedimento stato preso per arginare il fenomeno delle migrazioni
cautelari per cui la misura cautelare veniva proposta avanti al giudice che si riteneva potesse risultare pi buono,
forum shopping, che doveva comunque decidere sulla cautela prima di dichiararsi incompetente).

I CRITERI utilizzati per stabilire il tribunale territorialmente competente sono i seguenti:
ART. 13 PRIMO COMMA-SECONDA PARTE
Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o
comportamenti di PA con effetti immediati e diretti
limitati allambito regionale.
TAR della Regione su cui ricadono gli effetti (anche se la
PA ha sede in altra Regione, questo per evitare un
eccessivo carico di lavoro sul Tar Lazio con sede a Roma,
dove ci sono tutti gli uffici + importanti di PA)
CRITERIO DELLEFFICACIA DELLATTO (correttivo)
ART. 13 PRIMO COMMA PRIMA PARTE
Controversia riguardante atti, provvedimenti, accordi o
comportamenti di PA (cui manchino gli effetti immediati
e diretti limitati allambito regionale)
TAR della Regione in cui ha la propria sede la pubblica
amministrazione autrice del provvedimento, dellatto,
dellaccordo o del provvedimento.
CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.
ART. 13 TERZO COMMA
Atti dei soggetti pubblici, diversi dalle Amministrazioni
dello Stato, con efficacia ultraregionale
TAR della Regione in cui ha propria sede il soggetto
pubblico
CRITERIO DELLA SEDE DELLA P.A.
ART. 13 QUARTO COMMA
Atti delle amministrazioni dello Stato con efficacia
ultraregionale
TAR LAZIO, sede di Roma

Il Codice ha recepito indirizzi dottrinali e giurisprudenziali in queste nuove indicazioni! Il criterio principale quindi
quello della sede della P.A., cos come temperato dal criterio dellefficacia dellatto.

DEROGHE A QUESTI CRITERI:

CRITERIO DELLA SEDE DI SERVIZIO
Per i pubblici dipendenti, le controversie che li riguardano (ovviamente si tratta solo di quei rapporti che non
sono stati completamente privatizzati e la cui cognizione stata affidata al g.o.), vanno tutte decise dal giudice
del TAR in cui questi hanno prestato servizio. Tranne che per i lavoratori dei servizi segreti (SIS) per cui vige la
competenza funzionale del TAR Lazio sede di Roma.
ESEMPI:
-GRADUATORIA pubblicata dal Provveditorato di Vicenza con effetti regionali -> TAR Venezia
-PIANO NAZIONALE Antincendio del Ministero dellAmbiente -> TAR Lazio, Roma
-Piano Urbanistico del Comune di Treviso -> TAR Venezia
-Provvedimento del Ministero Infrastrutture per rifacimento rete viaria Veneto -> TAR Venezia
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

15


CONTROVERSIE RELATIVE AD ATTI DISTINTI, MA TRA LORO COLLEGATI. Per evitare che queste possano finire
a TAR diversi, con il pericolo di giudicati contrastanti, si sono cercate delle soluzioni alternative in via
dottrinale e giurisprudenziale, che ad oggi rimangono le pi valide data la mancanza nel CPA di una disciplina
positiva. Le soluzioni fornite sono molteplici:

A. ATTI PREPARATORI e ATTI FINALI di un procedimento amministrativo: potrebbe essere che un atto intermedio
debba essere ricondotto alla giurisdizione di un TAR diverso rispetto allatto finale.
Anche se si impugnano pi duno di questi atti la competenza del TAR che deve conoscere latto conclusivo
del procedimento: la competenza si determina in base allatto che conclude il procedimento.

B. ATTO PRESUPPOSTO A CARATTERE GENERALE O NORMATIVO e ATTO APPLICATIVO CORRISPONDENTE (es. esecuzione di un
regolamento). La competenza del TAR competente relativamente allatto principale, individuato di norma in
quello normativo o generale. Se poi latto normativo provenisse da unautorit centrale che opera in tutto il
territorio nazionale (regolamento ministeriale), la competenza sarebbe del TAR del Lazio.

N.B.: il problema sorge quando vengono impugnati entrambi gli atti.

Perch vi sia spostamento di competenza tra atti concatenati, la giurisprudenza dice che deve trattarsi di
collegamento obiettivo: latto deve costituire presupposto indefettibile dellaltro.

C. ATTI CON PLURALIT DI DESTINATARI, relativamente a ciascuno dei quali si possa ipotizzare una diversa
competenza di TAR regionali: latto potrebbe individuare una certa competenza a seconda del soggetto che
avvia il procedimento.

La giurisprudenza distingue tra cause scindibili e inscindibili:

atti inscindibili di organi centrali dello Stato TAR del Lazio
atti inscindibili di organi periferici o ultraregionali TAR regionale

Esempio:
Latto contestato la graduatoria dei partecipanti ad un concorso, con contestazione delle relative nomine. Se la
controversia riguarda momenti della procedura che coinvolgono la procedura stessa nella sua interezza, la controversia
finisce per essere riportata alla competenza del TAR centrale; se riguarda profili scindibili la competenza del TAR locale.

E concepibile un annullamento parziale del provvedimento?

Se il provvedimento scindibile ogni singolo destinatario di specifica statuizione pu impugnarlo secondo i
normali criteri. Se il provvedimento inscindibile la competenza del TAR centrale (Lazio).
MATERIA
Si parla, in questo frangente, anche di COMPETENZA FUNZIONALE, che si caratterizza per due elementi:
-EL. NECESSARIO -> competenza ascritta ex lege in capo a: determinato TAR / determinate controversie
-EL. EVENTUALE -> competenza ascritta in capo ad un TAR diverso da quello ordinariamente competente
La ragione della competenza funzionale, sta nella volont di affrontare e risolvere, gi in primo grado, tali questioni,
secondo una uniforme e costante giurisprudenza amministrativa. Le ipotesi previste dal Codice di competenza
funzionale sono 6, e sono:
1. competenza del TAR Lombardia sede di Milano per tutte le controversie relative ai poteri esercitati dallAutorit per
lenergia elettrica ed il gas (tranne quelle sul personale, ovviamente)
2. competenze del TAR Lazio sede di Roma per tutte le controversie di cui allelenco dellart. 135 cpa e quelle che la
legge espressamente vi attribuisce.
3. Giudizio di ottemperanza, di cui allart. 113, per cui il ricorso va proposto sempre avanti allo stesso giudice che ha
emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta
4. Giudizio abbreviato, di cui allart.119, quando richiama materie di cui allart. 135 cp.a
5. Cognizione del ricorso incidentale, di cui allart. 42 cpa, attribuita sempre al giudice del ricorso principale
6. Ricorso elettorale, per cui c competenza del TAR in cui ha sede lente territoriale per cui si sta svolgendo lelezione
(comune, provincia, regione) oppure il TAR Lazio sede di Roma (europee).



Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

16

La disciplina tracciata dal nuovo CPA su rilievo dellincompetenza del giudice adito e regolamento di competenza
stata radicalmente ridefinita, anche in ragione del nuovo carattere di inderogabilit della competenza territoriale e
funzionale.

RILIEVO DELLA INCOMPETENZA
Lincompetenza del giudice adito pu essere rilevato in primo grado, anche dufficio (prima era rilevabile solo
su istanza di parte). Innovando ancora sul punto, statuito che lincompetenza per territorio pu costituire
motivo specifico di impugnazione della decisione emessa dal TAR avanti al Consiglio di Stato, a prescindere
che sul punto si sia formato giudicato implicito o esplicito.
Si pu dire che:
-IN PRIMO GRADO -> rilievo dellincompetenza assoluto
-IN SECONDO GRADO -> rilievo dellincompetenza temperato, solo se dedotto con specifico motivo avverso
la pronuncia di primo grado. Scelta strana siccome si scritto molto sullinderogabilit della comp.za!
Se il rilievo di incompetenza..
non fatto valere in appello: sul punto si forma il giudicato interno
accolto in appello: annullamento della sentenza con rinvio al giudice di 1grado competente.

REGOLAMENTO DI COMPETENZA
Vi sono 2 tipi di regolamento di competenza:

1. REGOLAMENTO DI COMPETENZA AD ISTANZA DI PARTE (ART. 15 COMMI 2-3)
Il reg. di comp.za pu essere proposto non pi nel termine di 20 giorni dalla costituzione in giudizio, ma bens
finch la causa non decisa in primo grado (secondo uno schema che ricalca il rilievo del difetto di
giurisdizione come spiegato allart. 41 c.p.c.)., non rilevando le sentenze interlocutorie o quelle che
respingono listanza cautelare. La legittimazione a proporre tale istanza spetta a ciascuna parte, mentre
prima spettava solo al resistente ed altri intervenienti. Listanza va depositata e notificata alla segreteria del
Consiglio di Stato, con tutti i documenti utili a decidere sul punto, e poi notificata alle parti entro 15 gg dalla
notifica al Consiglio di Stato. Per assurdo, non necessario notificare tale notizia al TAR avanti al quale si
stava svolgendo la causa, e nulla dice ancora il CPA circa la sorte del processo in corso (sulla cui sospensione,
automatica o meno dello stesso, cerano gi dubbi nella giurisprudenza amministrativa pre codicistica).
Non poi necessario che listante, a differenza del processo civile e di quello amministrativo pre-riforma,
indichi il giudice ritenuto dalla parte competente sulla controversia, cos come che lo indichi in modo
corretto. In ogni caso il Consiglio di Stato dovr dare la corretta indicazione.

2. REGOLAMENTO DI COMPETENZA SU RICHIESTA DUFFICIO (ART. 15 COMMI 5-6)
Tale regolamento pu essere richiesto dal giudice ad una duplice condizione:






Sussistendo questi presupposti, il TAR richiede il regolamento di competenza con ordinanza che deve essere
immediatamente trasmessa al Consiglio di Stato, ferma restando la possibilit per i difensori di essere sentiti
(nonch di presentare memorie e documenti) fino a 2 giorni liberi prima della decisione da rendersi in
Camera di Consiglio.
Vige il divieto pi assoluto di decidere sulla misura cautelare richiesta da parte del primo TAR adito, che
invece dovr essere deciso (giusta considerazione dellart. 15 comma 7) dal TAR indicato nellordinanza con
cui il primo TAR ha richiesto il regolamento di competenza al Consiglio di Stato A PRESCINDERE dal fatto che
tale giudice sia effettivamente competente a conoscere della questione. In ogni caso, la tutela cautelare
eventualmente resa dal primo giudice dichiaratosi incompetente sar destinata a perdere efficace decorsi 30
gg dalla data di pubblicazione dellordinanza del Consiglio di Stato che regola la competenza. Questa
soluzione non certo la migliore, in quanto apparentemente derogato il principio di inderogabilit della
competenza, ma quantomeno idoneo per assicurare la prestazione di una garanzia cautelare in tempi
mediamente celeri.
A. PROPOSIZIONE DI DOMANDA CAUTELARE DA PARTE DEL RICORRENTE
B. VALUTAZIONE DI INOPPORTUNIT DEL GIUDICE DI PROCEDERE CON ORDINANZA, EX ART. 16
C.P.A., in quanto si ritiene che le parti la impugnerebbero subito, e per risolvere in via preventiva la
questione.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

17

Lordinanza del Consiglio di Stato vincola i TAR, come una decisione definitiva ed assoluta sulla competenza. Il
giudizio interrotto per effetto dellistanza di regolamento deve essere ripreso entro 30 gg dalla notificazione
(o 60 dalla pubblicazione) della sentenza, pena la dichiarazione di estinzione del giudizio.

ORDINANZA DECLINATORIA/AFFERMATIVA DI COMPETENZA
Lordinanza con cui il giudice decide sulla propria competenza, pu essere adottata sulla base dellart. 16
CPA, nei casi in cui non sia richiesta la tutela cautelare (altrimenti bisogna agire con regolamento di
competenza) o qualora, venendo richiesta, il giudice sia convinto dellacquiescenza delle parti alla propria
declaratoria di competenza, su istanza di parte o dufficio.
Lart. 15 o 16 del CPA non fissa alcun termine in capo al TAR per ladozione di tale ordinanza, che pertanto
potr essere anche pronunciata finanche dopo che la causa sia stata trattenuta in decisione, con conseguente
pregiudizio per le parti che avessero confidato su una definizione nel merito della controversia (anche dopo
anni quindi..).
Con questa ordinanza il giudice adito deve indicare il giudice effettivamente competente, avanti al quale si
potr riassumere il processo nel termine perentorio di 30 gg dalla comunicazione dellordinanza, pena
lestinzione del giudizio in corso. Lordinanza cos resa dal giudice in giudizio sar impugnabile nel termine di
30 gg dalla sua notificazione, o 60 gg dalla sua pubblicazione, con regolamento di competenza, ad istanza di
parte.

CARATTERI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

GIUDIZIO: operazione logica consistente nella soluzione della controversia (o lite)
PROCESSO: iter sequenziale nel quale o mediante il quale si svolge loperazione logica del giudizi. Il processo pu
essere di due tipi:
PROCESSO DI DIRITTO OGGETTIVO: costruzione del processo idoneo per un giudizio inerente allapplicazione
della legge nel caso concreto (come nel processo penale)
PROCESSO DI DIRITTO SOGGETTIVO: costruzione del processo per dare tutela alle situazione giuridiche
soggettive coinvolte nella controversia (come nel processo civile, ed adesso nel processo amministrativo)

A seconda dei diversi poteri attribuiti al giudice (in sede istruttoria o decisoria) possono configurarsi diversi modelli di
processo, che devono comunque offrire garanzie di equit e di efficienza in attuazione al principio del giusto processo
di cui all art. 111 Cost.
In questa sede si affronta la descrizione del modello offerto dal processo amministrativo, processo di cognizione
presente tanto in via ordinaria quanto in via speciale (con i cc.dd. riti speciali).

In quanto processo di parti, il processo amministrativo caratterizzato dai seguenti principi:
PRINCIPIO DELLA DOMANDA, un principio che riguarda qualsiasi modello processuale in base al quale il
giudice non pu attivarsi ed aprire il processo senza una domanda di parte, ma egli tenuto a dimensionare il
giudizio esattamente sulla domanda di parte, dovendosi pronunciare su tutte e solamente sulle domande
parte. E lattore, con latto introduttivo del processo, a calibrare loggetto del processo e cos della pronuncia
giurisdizionale.
PRINCIPIO DELLIMPULSO DI PARTE, in base al quale il processo inizia e prosegue SOLO se la parte adotta
appositi atti di impulso: domanda iniziale, atto di fissazione udienza, atto di richiesta per operazioni
istruttorie. Solo in fase istruttoria il giudice pu parzialmente discostarsi dal principio dispositivo, tant che a
livello probatorio il processo amministrativo si pone come processo dispositivo con carattere acquisitivo.
PRINCIPIO DELLA DISPONIBILITA DEL PROCESSO, potendo il processo amministrativo non
necessariamente terminare con la formulazione del giudizio e lemanazione di una sentenza ma anche per
altre ragioni (cessazione materia del contendere, carenza di interesse sopravvenuta, rinuncia, perenzione..)
PRINCIPIO DI NON CONTESTAZIONE, in base al quale il giudice tenuto a prendere in esame le sole
questioni controverse. Dopo un lungo percorso giurisprudenziale, e linnovazione sul punto del c.p.c. (art.
115) anche nel procedimento amministrativo valgono come prove anche i fatti non specificatamente
contestati, a mente dellart. 64 comma 2 CPA.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

18

Il giudice colui che tenuto alla formulazione del giudizio ed alla direzione del processo. Nel processo
amministrativo vige il principio di collegialit, in base al quale i poteri di decisione e direzione spettano al collegio,
salve le ipotesi espressamente indicate dalla legge. Con il CPA stato affermato con chiarezza il principio dellonere
della prova, che costituisce oltre che una direttiva da seguire nella fase istruttoria anche una valida regola di giudizio.
Per quanto attiene alla valutazione delle prove, si passati dal principio del libero convincimento del giudice a quello
del prudente apprezzamento (v. CPA).

Abbastanza controversa la tematica delloggetto del processo amministrativo. Va prima di tutto
operato un chiarimento, a fini definitori, per cui oggetto di:
-PROCESSO -> operazione logica del giudizio
-GIUDIZIO -> soluzione di una controversia che si articola attorno allaffermazione processuale della parte attrice
-CONTROVERSIA -> una o pi questioni di diritto sostanziale.
La situazione sostanziale dedotta in giudizio, la c.d.res in iudicium deducta, ci su cui il giudice deve pronunciarsi.
Secondo la maggior parte di dottrina e giurisprudenza loggetto della cognizione del giudice, nonch della sua
decisione, il PROVVEDIMENTO adottato dalla PA. Il processo amministrativo nasce difatti come tutela reattiva
allemanazione di un atto amministrativo, la cui pronuncia ha un tipico effetto costitutivo demolitorio. C incertezza
in dottrina a seconda che loggetto del processo si limiti al provvedimento impugnato (ed alla sua legittimit) o si
estenda anche alla tutela di situazioni giuridiche soggettive a questo riconnesse. La prima tesi, delle due, supportata
dai seguenti argomenti:
1. non predicabilit di un rapporto giuridico corrente tra amministrazione e privato: non si pu parlare di un rapporto
giuridico in senso stretto (diritto soggettivo relativo) ma semmai in senso ampio, in quanto le situazioni giuridiche
soggettive in campo sono tutte del tipo afferente a poteri ed interessi legittimi. (rapporto giuridico amministrativo di
diritto sostanziale).
2. inidoneit del processo amministrativo ad attribuire alluna o allaltra il bene della vita cui esse aspirano: ci per la
particolare in configurabilit di un rapporto giuridico in senso stretto fra le parti in causa.
In questottica quindi loggetto del giudizio amministrativo, giusto rimando allart. 7 comma 1 del CPA, sar IL POTERE
AMMINISTRATIVO, o pi esattamente, la legittimit degli atti e dei comportamenti che ne costituiscono esercizio in
funzione della tutela dellinteresse legittimo della parte privata: il rapporto amministrativo, cos come dedotto in
domanda.
Ci sono comunque dei casi in cui oggetto del processo amministrativo non un atto nel senso stretto del termine
(comportamenti, segnalazione certificata di inizio attivit..).

Il procedimento amministrativo bifasico, in quanto composto da una fase introduttiva (che avviene con ricorso) ed
una fase decisoria (che si conclude con sentenza). Esso ispirato ai principi di concentrazione, oralit e pubblicit del
processo. Manca una fase istruttoria dedicata, risultando comunque soddisfatte le esigenze istruttorie su iniziativa
della parte e, eventualmente, del giudice. La decisione del giudice presa partendo dalle questioni pregiudiziali, di rito
e di merito, e successivamente soffermandosi sulloggetto del processo. Molto importante il contributo apportato
dalla prima riforma del 2000 e con lapprovazione del CPA che ha consentito:
a. arricchimento del procedimento amministrativo, non pi solo di impugnazione, ma anche aperto ad azioni di
condanna e di accertamento;
b. uniformazione del procedimento nei differenti tipi di giurisdizione, che ad oggi sono regolati dalla medesima
disciplina.

I PRINCIPI DEL GIUSTO PROCESSO
La nozione di GIUSTO PROCESSO stata introdotta allart. 111 Cost., con l. cost. 2/1999, ridisegnando completamente
larticolo in questione ed i principi che stanno alla base della tutela giurisdizionale. Al primo comma dellart. 111 Cost.
apposta una riserva di legge che permette solo a questa fonte di innovare la materia del processo: tale principio,
almeno in materia amministrativa, stato fino ad oggi non rispettato (la maggior parte della disciplina processuale
risaliva a fonte regolamentare del 1907!). Nel concetto di giusto processo rientrano tanto le nozioni di equit che di
lealt, a loro volta estrinsecantesi in una serie di principi attinenti alla struttura ed al funzionamento del processo
riconosciuti anche in sede sovranazionale (Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert
fondamentali, Dichiarazione universale dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, Patto internazionale sui diritti
civili e politici).

Un riferimento ai principi del processo contenuto anche nel nuovo CPA, agli articoli:
1- PRINCIPIO DI EFFETTIVITA
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

19

2- GIUSTO PROCESSO (parit delle parti, contraddittorio, giusto processo)
3- DOVERE DI MOTIVAZIONE + SINTETICITA degli atti

Ritornando ai principi elaborati in sede costituzionale, ex art. 111 Cost, questi possono dividersi in:
PRINCIPI STRUTTURALI (O DI EQUITA) -> riguardano il processo in quanto tale
I principi strutturali sono garanzie di equit nellesame e nella soluzione della controversia, attenendo da un
lato alla posizione ed alla qualit del giudice, dallaltro lato alla posizione ed ai poteri delle parti. Si distingue
quindi a seconda che i principi riguardino:

GIUDICE
PRINCIPIO DEL GIUDICE NATURALE
E sancito espressamente dalla legge, e quindi dal CPA, che regola minuziosamente le norme sulla
giurisdizione e la competenza del giudice amministrativo. Il giudice naturale quello precostituito
per legge, quantunque non in base alle norme generali (sono fatte salve le previsioni relative alla
competenza funzionale di speciali TAR, soprattutto se rispondenti a criteri di ragionevolezza).
PRINCIPIO DI INDIPENDENZA
Il giudice, inteso come organo giudicante,deve essere al riparo da influenze esterne, soprattutto di
altri poteri pubblici. In attuazione di questo principio i giudici amministrativi sono in regime di
autogoverno (nomine, trasferimenti, promozioni ecc. sono gestite dal Consiglio di presidenza della
Giustizia Amministrativa) ed hanno lo stesso status dei magistrati ordinari.
PRINCIPI DI TERZIETA ED IMPARZIALITA
Riguardano il giudice come persona, e non come organo. E necessario che il giudice sia
equidistante rispetto alle parti, e quindi superiore, ispirando loro fiducia. E stata approvata con
legge una lista di comportamenti che il giudice deve tenere allinterno e fuori delle loro funzioni:
tra questi, il giudice non pu iscriversi a partiti o comunque parteciparvi in modo continuativo e
sistematico. In questo senso si pone il problema della forza della prevenzione, in base al quale un
giudice che si occupato di un processo in un grado non pu occuparsene nuovamente in un altro
grado. Tale problema:
-non c: processo cautelare/di merito, processo ingiuntivo/di opposizione, processo
ordinario/ottemperanza
-c: processo di 1 e di 2 grado, processo ordinario/revocazione, processo ordinario/giudizio di
rinvio, processo ordinario/opposizione di terzo.
A riguardo vale oggi quanto scritto nel CPA, a riguardo di astensione e ricusazione, ove
chiaramente richiamata la disciplina del CPC. Nel principio di imparzialit trova ristoro anche il
dovere di motivazione, e quindi di allegazione dei motivi di fatto e di diritto, che stanno dietro la
decisione del giudice.

PARTI
PRINCIPIO DEL CONTRADDITTORIO
Il principio in questione assicurato dagli strumenti forniti ad entrambe le parti per affermare la
propria ragione in giudizio (ricorso, controricorso, memorie, repliche, discussione orale). Spetta al
giudice garantire parit effettiva tra le parti nel corso del processo. Il contraddittorio deve essere:
-completo-> deve estendersi a tutti i soggetti interessati della controversia (ovvero il giudice pu
ordinare lintegrazione del contraddittorio, invitando il ricorrente a notificare il ricorso a terzi)
-continuo-> deve riguardare ogni fase del processo
Il contraddittorio deve poi sussistere in sede sia di:
-istruzione del processo -> prima che il giudice possa acquisire le prove, anche dufficio, sar
necessario stimolare un dibattito fra le parti sul punto sulla rilevanza o superfluit delle prove da
acquisire.
-decisione del processo-> il giudice non pu decidere sulla controversia ponendo alla base della
propria motivazione questioni rilevabili dufficio (sulle quali non sia stato stimolato contraddittorio)
o soluzioni diverse da quelle prospettate dalle parti.
PRINCIPI FUNZIONALI (O DI EFFICIENZA) -> riguardano il processo strumento di tutela
Scopo del processo garantire la GIUSTIZIA, che deve quindi essere generale, piena e tempestiva.
GENERALITA DELLA TUTELA
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

20

E sancita agli artt. 24-113 comma 1 Cost, secondo i quali SEMPRE ammessa tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Il
Codice esclude per da questa tutela gli atti o i provvedimenti emanati dal Governo nellesercizio
del potere politico (ex art. 7 CPA)
PIENEZZA DELLA TUTELA
E anchessa stabilita in una norma avente rango costituzionale, lart. 113 comma 2 in base al quale
la tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione. Il CPA ha fatto molto
su questo versante, superando le tradizionali differenze tra giurisdizione di legittimit e
giurisdizione esclusiva; nella giurisdizione di legittimit era tradizionalmente solo ammessa lazione
di annullamento mentre lazione di condanna solo a partire dal 2000, nella giurisdizione esclusiva
invece il ventaglio delle azioni era pi completo ma con ancora qualche dubbio sullesperibilit
dellazione di accertamento. Il Codice ha superato da un lato questi problemi, sancendo latipicit
delle azioni, dallaltro unificando il regime del sistema probatorio, facendo s che il g.a. possa
disporre di tutti i mezzi di prova (compresa la ctu) ad esclusione solo di interrogatorio formale e
giuramento.
RAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO
Questo principio, inizialmente negato dalla Corte Costituzionale (202/1985) stato
successivamente riconosciuto in sede internazionale nonch costituzionalizzato. La Convenzione
Europea dei diritti dellUomo riconosce come un vero e proprio diritto a che la controversia sia
decisa in un tempo ragionevole, ed ha elaborato dei parametri ormai consolidati per valutare la
ragionevole durata del processo:
-peculiarit dei procedimenti,
-complessit della controversia;
-comportamento delle parti;
-atteggiamento degli organi pubblici.
Per rendere il processo pi veloce gli ingredienti sono 2: aumento delle risorse e riorganizzazione
degli uffici nonch disciplina processuale adeguata. La Legge Pinto ha voluto agire sul punto, per
limitare il numero di ricorsi alla CEDU, introducendo un procedimento azionabile avanti alla Corte
dAppello in cui per il diritto allindennizzo sostituito con il diritto al risarcimento del danno, con
maggiori incombenze probatorie (non solo prove della durata eccessiva, ma anche dellesistenza del
danno e nesso di causalit).
STATICA DEL PROCESSO
Premesse
LAZIONE il potere attribuito a tutti i soggetti dellordinamento di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed
interessi legittimi. I caratteri pi importanti dellazione:
GENERALITA: esperibile da tutti;
ASTRATTEZZA: prescinde da unautentica sussistenza della situazione giuridica soggettiva alla base della
pretesa. Scopo dellazione, e del processo, proprio quello di verificare lesistenza della situazione giuridica
soggettiva (diritto, interesse legittimo) ed, in subordine, la spettanza di tale situazione giuridica soggettiva;
AUTONOMIA: lazione autonoma rispetto alla sussistenza della situazione giuridica soggettiva che ne
costituisce loggetto.

-Se nel processo la posizione giuridica vantata dovesse risultare non meritevole di tutela, la domanda verr respinta
come infondata nel merito. Il potere di provocare una pronuncia sulla fondatezza della domanda sussiste anche se la
situazione giuridica vantata risulta poi infondata.
-Se invece risultassero mancanti le condizioni dellazione (requisiti della domanda) la domanda verr respinta per
motivi di ordine processuale: motivi di rito.
In questo caso si dir che il soggetto non aveva azione.

Il CPA stato il primo provvedimento legislativo a garantire la generalit, nonch la snellezza ed effettivit, delle
azioni proponibili avanti al giudice, prevedendo le pronunce dichiarative, costitutive e di condanna idonee a soddisfare
la pretesa della parte vittoriosa. Il CPA raccoglie quindi, mancando un Codice Amministrativo, sia la normativa
sostanziale che quella processuale, raccordandola in modo esemplare. Va sottolineato come nel progetto preliminare
la rosa di azioni esperibili fosse pi ricca (accertamento, avverso silenzio, annullamento, condanna, adempimento,
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

21

esecutive, cautelari) ridotte nel progetto finale a quelle contenute agli articoli 29-31 CPA: annullamento, condanna,
avverso il silenzio, declaratoria di nullit.
Tale esclusione non pu comunque metterne a repentaglio lesistenza: le azioni escluse difatti, sebbene mancanti dal
punto di vista sostanziale, sono comunque esperibili, poich v lapposita disciplina processuale (alle misura cautelari
dedicato ampio spazio, cos come al giudizio di ottemperanza..).

AllART. 32 CPA disposta la CUMULABILITA nello stesso giudizio delle domande connesse in via principale o
incidentale, predisponendo che nel caso in cui si applichino pi riti vada applicato il rito ordinario, salva leccezione
rappresentata dal contenzioso elettorale.
Tipologia delle azioni proponibili
1. AZIONI COSTITUTIVE
Costitutive di riforma e di produzione (dellatto amministrativo)
Il giudice pu pronunciarle ex art. 34 lett. D, nei casi di GIURISDIZIONE DI MERITO, tassativamente
elencati allart. 134 CPA. Qui il giudice ha un potere cognitorio pieno che gli permette non solo di
valutare il merito dellatto impugnato ma anche di riformarlo (modificarlo) o produrne uno nuovo
(sostituendo al provvedimento da impugnare uno nuovo da questi costituito).
La sentenza del giudice assume cos i connotati di un vero e proprio ATTO AMMINISTRATIVO,
importando una nuova regolamentazione del rapporto giuridico (in senso lato) intercorrente tra
amministrazione e privato. La sostituzione del giudice allamministrazione resa possibile in ragione del
fatto che questi agisce secondo DISCREZIONALITA, perseguendo linteresse pubblico ed applicando,
oltre che le previsioni normative specifiche anche le regole di buona amministrazione (lamministrazione
difatti non completamente autonoma!)
Costitutive di annullamento
Lazione costitutiva di annullamento lazione principale della giurisdizione amministrativa, quella con
cui questa giurisdizione nata, e caratterizza principalmente la GIURISDIZIONE DI LEGITTIMITA e la
GIURISDIZIONE ESCLUSIVA. Si tratta dellazione con cui il giudice amministrativo elimina direttamente il
provvedimento con cessazione ex tunc degli effetti giuridici, sin dal momento delladozione dellatto
amministrativo. Leffetto tipico, ma non esclusivo, di questa azione di tipo cassatorio-demolitorio.
Lart. 29 del CPA in cui si parla di azione di annullamento alquanto laconico:

Lazione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed
eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di 60 giorni.

A questo articolo va coordinato poi lart. 34 sulle sentenze di merito, per cui il giudice pu annullare in
tutto o in parte il provvedimento amministrativo, nonch lart. 88, che prevede che la sentenza debba
contenere un ordine affinch la decisione sia eseguita dallautorit amministrativa. Manca un
riferimento allatto o provvedimento impugnato, che per si ritrova puntualmente, ed amplius, allart. 7
CPA in base al quale il g.a. decide sulle controversie concernenti lesercizio o il mancato esercizio del
potere amministrativo, riguardanti ATTI, ACCORDI, o COMPORTAMENTI riconducibili anche
mediatamente allesercizio di tale potere. In tale articolo possono rientrare totalit di occasioni in cui il
privato portatore di interessi legittimi nei confronti della PA, che possono tradizionalmente essere di 2
tipi:
INT. LEG. OPPOSITIVI: per cui sar pienamente satisfattiva la semplice eliminazione del
provvedimento contestato con ripristino della situazione quo ante(es. commerciante contesta
lautorizzazione amministrativa data al concorrente a vendere beni dello stesso tipo nellesercizio a
fianco al suo)
INT. LEG. PRETENSIVI: per cui non sar pienamente satisfattiva la semplice eliminazione del
provvedimento contestato (es. commerciante vuole ottenere lautorizzazione amministrativa, ma la
PA nega tale autorizzazione; il semplice annullamento del diniego non basta al commerciante per
potersi dire soddisfatto.. serve qualcosa di pi!). La giurisprudenza, per fornire PIENA tutela al
privato, quindi arrivata a valorizzare il ruolo della MOTIVAZIONE della sentenza ove si possono
indicare le direttive dellazione amministrativa di adeguamento al dictum del giudice, con il c.d.
effetto conformativo cui deve uniformarsi lAmministrazione nellottemperare il giudicato,
adottando latto amministrativo che attribuisca il vantaggio al ricorrente. La motivazione assume in
questo caso un ruolo diverso rispetto a quello svolto nel processo civile, di tipo propositivo,
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

22

potendo anche formare un autonomo capo di condanna ad un facere infungibile e potendo
rendere necessario lo sbloccamento di misure idonee ad assicurare lattuazione del giudicato come
la nomina di un Commissario ad acta.
(soluzione ottimale per la soddisfazione di interessi legittimi pretensivi , in ogni caso, lazione di
adempimento. V. infra)

2. AZIONI DI CONDANNA
La giurisprudenza amministrativa, nonch il CPA, hanno statuito il principio dellatipicit delle azioni di
condanna, potendo queste essere introdotte tanto contestualmente ad altra azione quanto in via autonoma.
La nuova disciplina della materia affidata allart. 30 CPA, ove introdotta un importante regola circa la
possibile autonomia dellazione di condanna (solo nei casi di giurisdizione esclusiva aventi ad oggetto diritti
soggettivi, diversamente scatta la necessaria contestualit)

Azione di adempimento
Tale azione, espressamente prevista nel testo originario del Codice in via contestuale ad azione di
annullamento o avverso il silenzio, non la si pu oggi ritrovare descritta in via generale, in alcun articolo
del CPA. Si pu per desumere la sua esistenza nel sistema del diritto vivente, solo la giurisprudenza
potr confermarlo, considerando il combinato disposto dellart. 30 CPA ed allart. 40 CPA, in base al
quale il giudice pu condannare la controparte non solo al risarcimento dei danni, ma anche e
soprattutto alladozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in
giudizio. Il ricorrente potr quindi richiedere lazione di adempimento:
-in via contestuale ad azione di annullamento/avverso il silenzio, chiedendo la condanna
dellamministrazione alladozione dello specifico atto satisfattivo del suo interesse al bene della vita;
-in via principale, quando si tratta della condanna della stazione appaltante ad aggiudicare e
sottoscrivere il contratto di appalto pubblico con altro concorrente o il rilascio dei documenti non forniti
dalla PA (articoli 122-116 CPA).





Condanna al risarcimento del danno, anche in forma specifica
E unazione, ormai chiaramente assegnata alla competenza (la sent. Cass. Ss. uu. 500/1999 aveva
affermato diversamente conferendola al g.o.) del giudice amministrativo, il quale si pu pronunciare
sulla questione:
-sempre (sia in caso di legittimit che di esclusiva) , quando riguarda interessi legittimi;
-solo in caso di giurisdizione esclusiva, quando riguarda diritti soggettivi.

Intenso stato il dibattito, soprattutto in ambito giurisprudenziale, sulla presunta autonomia dellazione
di condanna al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi derivante dallillegittimo esercizio
del potere amministrativo, dibattito ad oggi parzialmente composto con lart. 30 del Codice. In base a
questo articolo lAZIONE DI CONDANNA AL RISARCIMENTO DEL DANNO PER LESIONE DI INTERESSI
LEGITTIMI pu essere proposto ANCHE IN VIA AUTONOMA, purch:
-> nel termine di 120 GIORNI dal giorno in cui il fatto si verificato / conoscenza del provvedimento
(Se il danno deriva direttamente da questo) -> termine molto breve, per i diritti soggettivi vale invece
lordinaria prescrizione quinquennale, se derivante da 2043, o decennale, se derivante da
inadempimento contrattuale. Nelle materie di giurisdizione esclusiva quindi, sar sempre essenziale
distinguere a seconda che la situazione giuridica soggettiva azionata sia un diritto soggettivo o un
interesse legittimo. E in ogni caso proponibile SEMPRE nel corso del giudizio di annullamento, fino a
quando non definito, e, una volta definito, non pi tardi di 120 giorni dal passaggio in giudicato della
sentenza del giudice.
-> il risarcimento non sia dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando lordinaria
diligenza. La pregiudizialit diventa da processuale a sostanziale! In base al testo originario del CPA si
evince che rientrerebbe nellordinaria diligenza la richiesta, da parte dellattore, di azione di cognizione
o quantunque idonee misure cautelari.

In conclusione tale azione, giusta considerazione del primo comma dellart. 30, pu essere chiesta:
1. in via contestuale o anche autonoma, per i diritti soggettivi e nei soli casi di giurisdizione esclusiva
2. solo in via contestuale, ad azione di annullamento o avverso il silenzio, per gli interessi legittimi.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

23

Interessante il riferimento allart. 2058 per cui il giudice pu condannare la PA resistente al
risarcimento in forma specifica, qualora sia in tutto o in parte possibile. Diversamente, se la
reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore, il giudice pu
condannare la parte soccombente al risarcimento per equivalente (=euri).










C
o
n
d
a
n
n
a

a
l

p
a
g
a
m
e
n
t
o

d
e
l
l
e

s
p
e
C

i
t
Condanna al pagamento delle spese di lite
Tale azione autonoma, o meglio accessoria, allazione principale, potendosi il giudice pronunciare a
riguardo solo se vi sia unespressa domanda di parte. La regola tradizionale era quella della
soccombenza, per cui le spese dovevano essere pagate dalla parte soccombente (ma il g.a. era restio a
condannare la PA al pagamento delle spese, sebbene dopo il 1907 questo trend si sia invertito) ma con il
tempo si fatta strada la prassi della compensazione delle spese di lite fra le parti. Lart. 26, che si
occupa specificatamente della questione, rinvia agli articoli 91-97 del codice di procedura civile,
prevedendo quindi labbandono della strada della compensazione delle spese di lite. Interessante il
secondo comma dellart. 26 CPA, che prevede la condanna al pagamento di una somma di denaro
La pregiudiziale amministrativa percorso giurisprudenziale e legislativo
Punto di partenza per lintera questione stata la sentenza della Cassazione a SS.UU
500/1999 con cui si stabilito un punto fermo nellevoluzione del diritto amministrativo: la
risarcibilit degli interessi legittimi, in sede di g.o. Con tale sentenza ci si allontana dalla
necessit, per potere avanzare richiesta di risarcimento, dellannullamento dellatto di cui si
controverte, inizialmente considerata fondamentale per la teoria dellaffievolimento
dellinteresse legittimo in diritto soggettivo.
La sent. 500/1999 ha cos spezzato la tradizione della pregiudiziale amministrativa (in base
alla quale si pu agire con richiesta di risarcimento per lesione di interessi legittimi, avanti
al g.o., solo dopo lannullamento dellatto di cui si controverte, avanti al g.a.), con espresso
riconoscimento normativo nella L.205/2000 che stabiliva per come competente a
conoscere della questione della risarcibilit non il g.o. ma bens il g.a.
E da questo momento che inizia un periodo di fortissimi contrasti giurisprudenziali tra gli
organi giurisdizionali di vertice della giustizia ordinaria (Corte di Cassazione) e della giustizia
amministrativa (Consiglio di Stato) che sostengono diverse tesi:

C A S S A Z I O N E (tesi autonomistica) : nel solco della sentenza 500/1999 si
afferma la totale autonomia fra le due azioni (annullamento/risarcimento), per cui per
chiedere il risarcimento, nel pi lungo termine prescrizionale di 5 o 10 anni a seconda
della fonte dellilllecito, basta un semplice accertamento dellillegittimit dellatto.
C O N S I G L I O D I S T A T O (tesi della pregiudiziali amministrativa necessaria)
: ribadisce la sussistenza della pregiudiziale amministrativa, come presupposto
essenziale per la tutela risarcitoria, che rispetto allazione annullatoria ne riveste
carattere consequenziale, ulteriore ed eventuale, grazie anche al conforto della Corte
Costituzionale. In questo senso si prospetterebbe quindi un termine decadenziale per
lazione di soli 60 giorni.

Nel corso della diatriba tra i giudici, la Cassazione si spinge fino a ritenere che, leventuale
sentenza con cui il g.a. nega la risarcibilit del danno per mancanza del previo
annullamento, sia soggetta a cassazione per violazione di norme sulla giurisdizione, ex art.
111 comma 7 Cost, creando non poco scompiglio.

Con il nuovo CPA si rende quindi necessario porre fine alla eterna querelle, adottando una
soluzione transattiva (anche se, per certi versi, fortemente favorevole al g.a.) contenuta
allart. 30 CPA. In questo articolo si stabilisce:
I. PIENA AUTONOMIA dellazione di risarcimento del danno rispetto allazione di
annullamento, fatta sempre salva la possibilit di proporla in via contestuale.
II. TERMINE DECADENZIALE (breve) di 120 giorni dal danno/conoscenza o altrimenti
decorrenti dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento.
III. RILIEVO dato allORDINARIA DILIGENZA del ricorrente , che questi deve usare per evitare
i danni, attraverso lesperimento dellazione di annullamento o, comunque, della tutela
cautelare.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

24

equitativamente determinata, della parte soccombente, nel caso in cui questa abbia proposto azione
nonostante vi fossero ragioni manifeste o orientamenti giurisprudenziali consolidati che avrebbero
potuto desisterla dal proporla.

Condanna allaccesso ai documenti amm.vi
I documenti amministrativi sono tutti accessibili, ad eccezione di quelli segreti per la tutela di interessi
pubblici e della privacy di terzi. E ammesso ricorso al TAR contro il rifiuto o il silenzio-rifiuto
(comportamento inerte della PA per 30 gg dalla richiesta) della PA a per potere ottenere laccesso ai
documenti amm.vi, entro 30 gg. Il giudice, se accoglie la domanda, condanna la PA allesibizione dei
documenti.

Azione avverso il silenzio
Tale azione espressamente prevista allart. 31 CPA e disciplinata dallart. 117 CPA: essa definita come
accertamento dellobbligo dellamministrazione di provvedere ma figura pi come unazione di
condanna allamministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, di 30 gg. E
azione di accertamento, ma anche e soprattutto, di condanna ad un mero provvedere (non quindi
azione di adempimento). Veniamo ora alla disciplina dettagliata di questo rito SPECIALE:
-> PRESUPPOSTI SOSTANZIALI (art. 31 CPA)
-TERMINI: lazione pu essere proposta decorsi i termini per la conclusione del procedimento
amministrativo, fintantoch perduta linadempimento e comunque non oltre UN ANNO dalla scadenza
del termine di conclusione del procedimento;
-GIUDIZIO SULLA FONDATEZZA DELLA PRETESA: pu essere espresso dal giudice solo quando risulta che
si tratti di attivit vincolata, risultando che non residuino margini di esercizio della discrezionalit .
-SILENZIO: pu essere esercitata questazione solo avverso il silenzio inadempimento o il silenzio rifiuto,
non gi avverso il silenzio significativo (silenzio assenso e silenzio diniego), e solo a fronte di unattivit
provvedimentale della PA, non gi di diritto privato.
-> PROCEDIMENTO (art. 117 CPA)
-innanzitutto previsto che allazione avverso il silenzio possano cumularsi altre azioni (ex art. 32 CPA)
quali quella di risarcimento del danno o limpugnazione per motivi aggiunti;
-Il ricorso proposto (anche senza diffida) e notificato alla PA silenziosa ed ad un contro interessato;
-il ricorso deciso con sentenza in forma semplificata, ed in caso di (totale o parziale) accoglimento, si
ordina allamministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a 30 giorni con la
possibilit ulteriore di nominare un commissario ad acta.
-se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento, questo pu essere impugnato per motivi
aggiunti.

3. AZIONI DI MERO ACCERTAMENTO
Le azioni di questo tipo possono essere proposte davanti al TAR solo se sono in gioco posizioni di diritto
soggettivo di cui lamministrazione possa avere conoscenza (giurisdizione esclusiva), per ottenere la
dichiarazione di esistenza di tale situazione giuridica soggettiva.
Lazione volta ad accertare diritti di natura patrimoniale e non patrimoniale.
Rispetto ad un diritto soggettivo si pu dire che il titolare di esso pu essere soddisfatto dalla sentenza di
mero accertamento (es. la sentenza che dichiara che un dato immobile mio) che potr far valere anche nei
rapporti con i terzi. Linteresse legittimo invece configurabile solo in relazione ad un esercizio o un mancato
esercizio di un potere dellamministrazione. Il portatore di tale interesse non sa che farsene del mero
accertamento della titolarit in capo a lui di un interesse legittimo. Il suo interesse che lamministrazione
eserciti correttamente il suo potere e che venga annullato leventuale provvedimento illegittimo attraverso
una pronuncia costitutiva.

Rispetto ad un interesse legittimo lazione dichiarativa non serve.

Lazione di accertamento sar quindi completamente da escludersi in sede di giurisdizione di legittimit, cos
come in sede di giurisdizione esclusiva, in quanto si discorra di interessi legittimi, sia OPPOSITIVI che
PRETENSIVI (lesclusione operata tanto a livello dottrinale che giurisprudenziale).
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

25

Lesclusione della configurazione dellazione di mero accertamento per la tutela degli interessi legittimi non
significa che nel processo amministrativo di legittimit non si possano avere pronunce di mero accertamento
(anche se solo di rito).

Azione di nullit
In casi eccezionali il g.a. ha individuato ipotesi di NULLITA dellatto amministrativo (es. dipendente
pubblico che lavora presso una pa senza essere stato reclutato in base ad un concorso) cos come il g.o.
(es. atto adottato in carenza di potere). Solo con lart. 21-septies della L. 241/1990 si disciplinata la
nullit dellatto amministrativo che ricorre nelle ipotesi di:
-mancanza di elementi essenziali
-difetto assoluto di attribuzione
-violazione o elusione del giudicato
-altri casi espressamente previsti dalla legge.
Se pacifica la possibilit di esperire azione di accertamento avanti al g.o. per verificare la nullit degli
atti cos redatti, meno certa era la possibilit di esperire azione di accertamento avanti al g.o. per
accertare la sussistenza di interessi legittimi; un atto nullo, difatti, non pu ledere interessi legittimi (ut
supra) che, in quanto tali, sono necessariamente collegati al potere amministrativo. Il CPA ora dispone,
allart. 31, una nuova e specifica disciplina dellazione di nullit (prima sconosciuta al codice):
-domanda si propone entro il termine decadenziale di 180 giorni (in mancanza latto inoppugnabile);
-la parte resistente, invece, pu sempre opporre la nullit dellatto




Azione esperibile dal terzo avverso la S.C.I.A.
La S.C.I.A., o segnalazione certificata inizio attivit, (sostitutiva della D.I.A.) ha posto un problema di
natura giurisdizionale circa lo strumento dato al terzo per poter ottenere tutela contro tale atto. Da un
lato si era ipotizzata la possibilit di esperire azione di annullamento per lautorizzazione cos resa
implicitamente oppure, adite le vie dellautotuela, diffidare la PA dal conferire unautorizzazione ed
eventualmente agire contro il rifiuto od il silenzio-rifiuto. Il Consiglio di Stato, giusta considerazione del
fatto che la SCIA atto privato sostitutivo di un atto amm.vo, ha rilevato che il terzo ha come strumento
autonomo per difendere le proprie situazioni giuridiche soggettive un azione di ACCERTAMENTO avente
ad oggetto la non esistenza dei presupposti di fatto e di diritto per svolgere lattivit oggetto della SCIA,
con eventuale ordine, nei confronti della PA, di rimuovere gli effetti della condotta posta in essere dal
denunciante.

4. AZIONI COLLETTIVE
Molto si discusso, in questi ultimi tempi, della giustiziabilit degli interessi meta-individuali, interessi
definiti come diffusi ovvero come collettivi. Si tratta di interessi che caratterizzati da un debole profilo
soggettivo ma da unaccentuata rilevanza sociale, sempre in aumento anche nellambito del processo
amministrativo. Le questioni pi importanti da affrontare, in merito alle azioni collettive, sono legate a:
L E G I T T I M A Z I O N E , fissata ex lege in deroga agli ordinari criteri giurisdizionali, a
prescindere cio da dalla dimostrazione della lesione di una posizione di vantaggio qualificata
dallordinamento facendo assumere a questo tale rimedio come un processo a carattere non pi
soggettivo ma oggettivo. La giurisprudenza ha premuto per ampliare le ipotesi di legittimazione ex
lege anche a soggetti inizialmente privi di riconoscimento (ministeriale) purch portatori di un
interesse collettivo.
I N T E R E S S E A R I C O R R E R E , a seguito di faticose elaborazioni giurisprudenziali si
ritenuto il criterio della VICINITAS sufficiente a radicare ex se la domanda di proposizione del giudizio,
a prescindere dalla valutazione del danno effettivamente subito dal singolo.

Azione collettiva risarcitoria
Prevista dallart. 140-bis del Codice del Consumo stata definitivamente introdotta nel nostro sistema
giurisdizionale con L244/2007, andando a completare la tutela gi fornita con le azioni inibitorie
(speciale e generale). Tale norma sconta la, immane, difficolt di introdurre nel nostro ordinamento di
civil law un istituto processuale di derivazione anglosassone.
Tale soluzione per di DUBBIA COSTITUZIONALITA: da un lato latto nullo
inoppugnabile, una volta scaduto il termine decadenziale e dallaltro invece
pu essere sempre rilevato il vizio di nullit. DISPOSIZIONE POCO FELICE.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

26

Legittimati attivi a proporre lazione sono: organismi associativi quali associazioni di categoria che hanno
ottenuto il riconoscimento ministeriale, organismi pubblici indipendenti nazionali ed organizzazioni
riconosciute in altri Stati dellUE;
La legittimazione viene conferita per ACCERTARE il diritto al risarcimento del danno ed alla restituzione
delle somme spettanti ai singoli consumatori o utenti nellambito di rapporti giuridici relativi alle ipotesi
specifiche di cui allart. 140-bis comma 4: presupposto per lammissibilit dellazione che i diritti fatti
valere dai singoli siano fra loro IDENTICI.

Azione per lefficienza della PA
E stata introdotta, con d.lgs.198/2009, una nuova azione di classe pubblica contro le inefficienze delle
pubbliche amministrazioni e dei concessionari dei pubblici servizi. Trattasi di rimedio a carattere
residuale rispetto allazione collettiva risarcitoria, per cui sono state introdotte apposite norme di
coordinamento tra le due azioni.
SCOPO dellazione RIPRISTINO del corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un
servizio, quando si sono verificati comportamenti di maladministration. Tale azione, che non pu avere
contenuto risarcitorio (per questa servir apposita azione autonoma), mira ad ottenere una sentenza di
accertamento e condanna ad un facere, ordinando cio in via generica allamministrazione la rimozione
delle cause e (se possibile) gli effetti del disagio. Oggetto diretto della tutela il ripristino dellintegrit di
un BENE OMOGENEO PUBBLICO.
Presupposto dellazione linvio di una diffida ad adempiere da rivolgere allamministrazione o al
concessionario del pubblico servizio. Solo dopo 90 gg dalla mancata osservanza di questa diffida si potr
agire in giudizio.
Lazione pu essere avviata anche dal singolo, avendo cos le caratteristiche dellazione popolare.
LE PARTI
PARTE DEL PROCESSO = soggetti titolari del potere di costituire rapporti processuali, allo scopo di ottenere una
decisione del giudice. -> soggetti diversi dal giudice nei confronti dei quali questi investito della decisione sulla
controversia della lite.

Listituzione della giurisdizione amministrativa non avvenuta per assicurare una tutela diretta alle posizioni
giuridiche dei singoli, ma concepita come una giurisdizione speciale di diritto pubblico, volta ad assicurare la
legittimit dellattivit amministrativa. Ci che si voleva garantire era linteresse pubblico del quale la stessa
amministrazione era portatrice. Se il giudice era chiamato a vedere se i provvedimenti amministrativi erano legittimi,
lunica vera parte del processo era lamministrazione, in quanto portatrice dellinteresse pubblico (unico soggetto
titolare dellinteresse in gioco). Il ricorrente in realt era un soggetto che veniva usato come strumento, occasione per
provocare la verifica della legittimit degli atti dellamministrazione. La giurisdizione amministrativa era concepita
come una giurisdizione di diritto oggettivo, volta a garantire la legalit dellazione amministrativa stessa.
Solo sul piano del processo si creava un rapporto tra ricorrente e amministrazione chiamata in causa; a questo
rapporto non corrispondeva per anche un rapporto sostanziale. Giurisprudenza e dottrina hanno lavorato
intensamente per SOGGETTIVIZZARE il processo, mediante lelaborazione ed riconoscimento (anche costituzionale)
dellinteresse legittimo come posizione giuridica sostanziale e garantita, e non come mero interesse processuale.

Questo lavorio dottrinale e giurisprudenziale stato pienamente recepito dal CPA che delinea il processo
amministrativo come PROCESSO DI PARTI, retto dal PRINCIPIO DISPOSITIVO, ed avente carattere essenzialmente
SOGGETTIVO ( volto alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive). -> nel progetto preliminare del CPA era prevista
una norma con lelenco di tutte le parti, poi eliminato dal Governo, che erano: RICCORRENTE PRINCIPALE,
RICORRENTE INCIDENTALE, AMMINISTRAZIONE o soggetto equiparato resistente, CONTROINTERESSATO,
INTERVENTORE. Nel processo amministrativo si passati da un modello di processo di parti in senso sostanziale ad un
modello di processo di parti in senso formale.
PARTE IN SENSO FORMALE -> SOGGETTO DEGLI ATTI PROCESSUALI -> colui che propone la domanda e colui
nei confronti del quale la domanda proposta (ricorrente/resistente). La nozione di parte in senso formale
non dice per niente per quanto attiene al rapporto giuridico controverso.
PARTE IN SENSO SOSTANZIALE -> DESTINATARIO DEGLI EFFETTI DEL PROCESSO O DELLA SENTENZA -> colui
che titolare della situazione giuridica soggettiva che si fa valere in giudizio lamentandone la lesione e colui
cui imputabile la lesione.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

27

La parte in senso sostanziale la parte che ha la legittimatio ad causam, espressione della capacit giuridica del
soggetto. Dovrebbe esserci corrispondenza tra parti in senso formale e sostanziale. Accanto alla legittimatio ad
causam, si parla di legittimatio ad processum, espressione della capacit di stare in giudizio (capacit di agire).


Esempi:
Minore o incapace, proprietario di beni espropriabili:
la legitimatio ad causam del minore, o incapace, titolare
della propriet;
la legitimatio ad processum del genitore o del tutore.

Comune debitore di somme di denaro:
la legitimatio ad causam dellente pubblico;
la legitimatio ad processum del legale rappresentante
dellente (sindaco).

Con riferimento al giudizio amministrativo le parti possono essere individuate secondo due possibili opzioni teoriche:
A. CRITERIO DELLATTO: in base al quale sono parti la p.a. che ha emanato latto ed il soggetto che ne chiede
lannullamento. Latto un efficace punto di riferimento, ed il CPA sembra sostanzialmente rimanere
ancorato a questo criterio, prevedendo come parti necessarie: RICORRENTE, RESISTENTE,
CONTROINTERESSATI.
B. CRITERIO SOGGETTIVO DELLINTERESSE COINVOLTO: lo si pu, seppur limitatamente, considerare inserito
nel CPA. Tale inserimento determina un ampliamento del numero delle parti fino a ricomprendere tutti i
soggetti nei cu confronti la pronuncia giurisdizionale destinata in qualche modo ad incidere rispondendo
cos ad esigenze irrinunciabili di giustizia sostanziale. In questottica si consideri la posizione del
CONTROINTERESSATO PRETERMESSO, parte necessaria nel senso lato del termine.

Le parti di un processo amministrativo vanno poi cos disitinte:


Si distingue, prima di tutto, tra parti:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

28

-PRINCIPALI-> determinano loggetto del processo
P.P. NECESSARIE-> parti in relazione alle quali il rapporto processuale deve sussistere
P.P. NON NECESSARIE -> parti che possono anche non essere coinvolte per la riuscita del processo
-ACCESSORIE-> subiscono le decisioni poste in essere dalle parti principali.

ELENCO DELLE PARTI:
RICORRENTE : colui che propone il ricorso (dato formale) ma anche il titolare della situazione giuridica
soggettiva che si fa valere in giudizio. Il ricorrente sar tipicamente un soggetto privato, che lamenti la lesione
di un interesse legittimo, a seguito delladozione di un determinato provvedimento da parte della PA, o di un
diritto soggettivo, nelle materie di giurisdizione esclusiva. Sono possibili ricorrenti anche gli enti esponenziali
di interessi superindividuali, quando la legge vi riconosca espressamente la capacit di curare un interesse del
gruppo, cos come quando questo riconoscimento manchi (sebbene qui la soluzione non sia univoca), basti
pensare alle azioni collettive risarcitorie ex art. 140-bis C. Consumo. un caso a parte rappresentato dalle
azioni cc. dd. popolari, che si sostanziano nel riconoscimento per legge di una legittimazione processuale al
QUISQUE DE POPOLO, che agendo in giudizio fa proprio un interesse diffuso.
Pu essere ricorrente anche la Pubblica Amministrazione, specialmente nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva:
accordi tra privati e pubblica amministrazione, contratti pubblici, controversie in materia di pubblici servizi,
urbanistica ed edilizia.. In questi casi la PA pu a sua volta convenire in giudizio unaltra PA, oppure pu
convenire direttamente un privato. Lamministrazione pu altres instaurare un processo di cognizione in
sede di opposizione al d.i. emanato a favore del privato.

RESISTENTE: pu individuarsi nellautorit che ha posto in essere provvedimenti, atti, accordi o
comportamenti riconducibili anche mediatamente allesercizio del potere che il ricorrente assume come lesivo
o, pi in generale, nellamministrazione nei cui confronti si faccia valere una pretesa sostanziale. Lart. 41
comma 2 ha una formula ancora ancorata al vecchio modello impugnatorio del processo amministrativo,
parlando di pubblica amministrazione che ha emesso latto impugnato (da interpretarsi necessariamente in
via estensiva).
Nel processo amministrativo sconosciuto listituto della contumacia, per cui una volta introdotto il giudizio
da parte del ricorrente, questo pu proseguire anche senza che il resistente si costituisca; la scelta di
comparire o non comparire in giudizio spetta comunque alla pubblica amministrazione resistente. Se il
ricorrente non individua esattamente la p.a. resistente, il giudice potr considerare inammissibile il ricorso a
causa della irregolare instaurazione del contraddittorio.

RISVOLTI PROBLEMATICI CIRCA LESATTA INDIVIDUAZIONE DELLA PA
Nel caso di procedimento, e di pi atti fra loro collegati, si considera giusta parte resistente solo
lamministrazione che ha regolato latto finale del procedimento e non gi organi o soggetti che abbiano
preso parte a vario titolo alliter (a meno che uno degli atti presupposti non sia stato lesivo di situazioni
giuridiche soggettive del ricorrente)
Nel caso di concorso di + amministrazioni (atto complesso), andranno convenute in giudizio tutte le PA.
Nel caso di trasferimento di competenze da unautorit allaltra, se la vicenda si svolta prima di tale
trasferimento, il rapporto validamente costituito con lamministrazione autrice. In altri casi, appare
opportuno integrare il contraddittorio rispetto alle amministrazioni subentrate nella competenza di cui
si tratta (se la competenza viene modificata durante).
Nel caso in cui resistente sia lo Stato si pone il problema della legittimazione passiva, che deve essere
sempre fatta nella persona del Ministro competente ratione materiae. Le altre amministrazioni stanno
in giudizio nella persona dei soggetti che ne hanno la rappresentanza per legge o per Statuto. Comuni e
province stanno in giudizio nella persona di Sindaco e Presidente della Provincia, salvo che sia
diversamente disposto dagli Statuti (in cui la rapp.za pu essere attribuita a dirigenti nellambito dei
rispettivi settori di competenza).
Pu diventare resistente anche il concessionario di pubblici servizi (che non parte della PA!) e, come si
visto, anche il privato.

CONTROINTERESSATI: Sono contro interessati i soggetti titolari di una situazione giuridica
soggettiva di SEGNO CONTRARIO rispetto a quella del ricorrente. Lart. 41 CPA tratta dei contro interessati:
-quali individuati nellatto impugnato (nelle azioni di annullamento)
-eventuali beneficiari dellatto illegittimo (nelle azioni di condanna)
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

29

Il contro interessato il soggetto cui latto ha attribuito una posizione di vantaggio e che quindi ha interesse
affinch venga mantenuto lo stato delle cose. Linteresse del contro interessato deve essere omogeneo a
quello del ricorrente, per quanto antitetico, e cos connesso alla titolarit di un interesse sostanziale alla
conservazione dellatto (non varrebbe un interesse indiretto, eventuale o di mero fatto).
Ma chi sono i contro interessati? Lart. 41 CPA, ribadendo lorientamento formalistico formatosi in
giurisprudenza, parla di colui che individuato nellatto stesso ed, in base ad una interpretazione estensiva,
saranno quindi contro interessati:
+ quelli ai quali latto direttamente si riferisce sono controinteressati da notiziare al ricorso;

+ quelli espressamente menzionati nellatto;

+ quelli comunque facilmente individuabili sulla base dellatto.

La scelta dellart. 41 CPA, e del suo ancoraggio al dato formale, dettato da un lato dallesigenza di ampliare
il contraddittorio, e dallaltro, di notificare il ricorso ad almeno uno dei controinteressati, salva lintegrazione
successiva del contraddittorio, ex art. 49 CPA. I Questo importante perch se un soggetto parte
necessaria, necessario che gli sia garantita la possibilit del contraddittorio, visto che la garanzia del
contraddittorio condizione di validit della sentenza. Se il soggetto non parte necessaria, non c lobbligo
di informarlo dellesistenza del processo, n quello di integrare il contraddittorio nei suoi confronti (non ci
sarebbe nessun vizio della decisione). l giudizio quindi, ex art. 41, validamente instaurato, quando il ricorso
sia stato notificato AD ALMENO UNO DEI CONTROINTERESSATI.

Sulla disciplina dei contro interessati si aperta una frattura tra:
DOTTRINA (teorie sostanzialiste): la dottrina preme per una rilettura sostanzialista della figura del
contro interessato, al di l delle risultanze testuali dellatto impugnato. E contro interessato in senso
sostanziale CHIUNQUE sia portatore di un interesse uguale e contrario rispetto a quello del
ricorrente, anche se non sia facilmente identificabile sulla base dellatto. Viene comunque in
evidenza la necessit che il contro interessato sia quantomeno titolare di una situazione giuridica
soggettiva qualificata (interesse legittimo/diritto soggettivo)
GIURISPRUDENZA (teorie formaliste): la giurisprudenza ha pi volte ribadito che, per ottenere la
qualifica di contro interessato necessario un doppio elemento:
-formale: esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato (o immediata
individuabilit)
-sostanziale: riconoscimento in capo al contro interessato di un interesse al mantenimento della
situazione esistente, che proprio di coloro che sono coinvolti da un provvedimento amministrativo
ed abbiano acquisito, in relazione a detto provvedimento, una posizione giuridica qualificata alla sua
conservazione.






Il tema del contro interessato in senso sostanziale acquista particolare importanza con riferimento alle
materie oggetto di giurisdizione esclusiva, per le quali (non trattandosi di giurisdizione di legittimit, che
proprio per come strutturato tale processo necessita di un ATTO attorno al quale svilupparsi) non avendo il
correlato giudizio carattere impugnatorio, manca un atto cui fare riferimento per individuare i contro
interessati. Gli unici strumenti che hanno i contro interessati in senso sostanziale di entrare nel processo :
-INTERVENTO VOLONTARIO in primo grado, giusta considerazione dellampiezza della formula usata
allart. 28 comma 2 in base al quale Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dallesercizio
delle relative azioni, ma vi abbia interesse, pu intervenire accettando lo stato ed il grado in cui il giudizio
si trova.
-IN APPELLO, data lapertura operata dalla giurisprudenza in favore dei contro interessati in senso
sostanziale per la possibilit che questi abbiano di potere impugnare la sentenza resa in primo grado.
Possono proporre appello non solo le parti, e gli eventuali interventori, ma anche coloro che abbiano un
apprezzabile interesse al mantenimento dellatto impugnato (anche se lart. 102 CPA, come rinnovato,
non sembra tenere conto di queste aperture giurisprudenziali..)
CONTROINTERESSATI OCCCULTI O SOPRAVVENUTI: in base a queste teorie formaliste, la
giurisprudenza esclude la legittimazione processuale ai cc.dd. contro interessati occulti, la cui
posizione di vantaggio non si evince dal provvedimento impugnato, o sopravvenuti, la cui
posizione di vantaggio emerge solo DOPO lemanazione della sentenza di primo grado.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

30



COINTERESSATI: sono parti non necessarie del processo amministrativo, intesi come quei soggetti
titolari di un interesse della stessa natura di quello del ricorrente. Si dibattuto molto in giurisprudenza
circa la necessariet della loro figura nel processo amministrativo e la soluzione prevalente era quella
negativa, maggiormente rafforzata oggi dal dato testuale del CPA.
Nel processo amministrativo non c litisconsorzio necessario dal lato attivo, per cui se un provvedimento
lede pi soggetti, non necessario che propongano ricorso congiuntamente, n sussiste lobbligo di
chiamarli tutti in giudizio (pi controversa invece la questione in ambito di giurisdizione esclusiva, in cui,
dibattendosi di diritti soggettivi, tale litisconsorzio prevedibile). -> i cointeressati possono entrare nel
giudizio SOLO se propongono unautonoma impugnativa, entro il termine decadenziale previsto dalla
legge (oppure nel caso in cui intervengano in giudizio, ma sempre nel rispetto dei termini)
Esempio: il decreto espropriativo che colpisce una pluralit di proprietari.
DIFESA IN GIUDIZIO DELLE PARTI
La rappresentanza processuale diversa dalla rappresentanza tecnica e dalla difesa, la quale deve essere prestata dal
difensore. Nel giudizio amministrativo le parti devono essere assistite da un avvocato, abilitato al patrocinio avanti alle
giurisdizioni superiori per i giudizi di fronte al Consiglio di Stato, salvo le eccezioni in cui la parte pu stare in giudizio
personalmente di cui allart. 23 CPA:

a. Giudizi in materia elettorale
b. Giudizi in materia di diritto daccesso
c. Giudizi relativi al diritto dei cittadini dellUE e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri.

E possibile che il legale ottenga una procura speciale per rappresentare la parte; se non c tutti gli atti processuali
devono essere firmati sia dalla parte che dallavvocato. Anche se ha il potere di rappresentanza, il legale comunque
non pu compiere atti di disposizione del processo. Per quanto riguarda alla difesa in giudizio delle PA:
-amm.ni statali + enti pubblici espressamente autorizzati -> AVVOCATURA DELLO STATO
-altre amministrazioni -> UFFICIO LEGALE INTERNO o RICORSO A PROFESSIONISTA ESTERNO

CONTRADDITTORIO = posizione di eguaglianza delle parti del processo, in ordine alla possibilit astratta
di contribuire allelaborazione del contenuto della sentenza. Il CPA:
-ex art. 2: richiama il contraddittorio quale principio del processo amministrativo
-ex art. 27 e 40: disciplina specifica del contraddittorio, con riferimento alla corretta instaurazione del
rapporto processuale.
Il principio del contraddittorio soddisfatto SE tutti i soggetti coinvolti sono semplicemente messi in
condizione di prendere parte al giudizio, a prescindere dalla loro concreta partecipazione (per il discorso sulla
contumacia fatto prima): si dice che il contraddittorio nel processo amministrativo quindi sempre e solo
eventuale! Il ricorso non vocatio in ius, ma vocatio iudicis, un atto con cui si chiama il giudice a provvedere
sulloggetto della domanda. Il compito di garantire il contraddittorio affidato rispettivamente a:
* RICORRENTE: deve notificare il ricorso alla PA e ad ALMENO un contro interessato.
* GIUDICE: pu agire in base a quanto disposto da:
ART. 49 CPA: INTEGRAZIONE IUSSU IUDICIS: se il ricorso stato proposto SOLO contro taluno dei contro
interessati il presidente, o il collegio, ordina lintegrazione del contraddittorio nei confronti degli altri:
lintegrazione del contraddittorio iussu iudicis non discrezionale, ma espressione di un potere dovere del
giudice espressamente codificato. Data la nozione formalistica di contro interessato, accolta nel codice allart.
41, lintegrazione i.i. potr essere disposta solo in favore dei contro interessati cc.dd. formali.
ART. 28 CPA: INTERVENTO COATTO: il giudice, anche su istanza di parte, quando ritenga opportuno che il
processo possa svolgersi anche nei confronti di un terzo ne ordine lintervento secondo quanto previsto
dallart. 51 CPA (in questo caso lintegrazione pienamente discrezionale).
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

31

ATTI PROCESSUALI
ATTO PROCESSUALE = qualsiasi condotta prevista dalla normativa regolatrice di quella sequenza procedimentale nella
quale si sviluppa il processo (inteso come speciale tipo di procedimento, consistente in una sequenza di atti fra loro
collegati e finalizzati alladozione di un provvedimento finale con il quale viene risolta una controversia)

Gli atti processuali si distinguono a seconda di:

SOGGETTI DA CUI PROMANANO EFFICACIA CONTENUTO
ATTI DI
PARTE
PROVVEDIMENTI GIUDIZIARI EFFICACI
A
PROCESS
UALE
EFFICACIA
SOSTANZIALE
ISTANZE
RIVOLTE AL
GIUDICE (o
ausiliari)
ATTI
DEFENSIONA
LI
Condotte
normativam
ente
tipizzate
che le parti
tengono nel
processo
(servono ad
introdurre il
processo, a
stimolarne
la
prosecuzion
e o a farlo
estinguere).
Atti posti in essere dallorgano
giurisdizionale, possono
distinguersi in:
-ATTI PREPARATORI (conducono
allatto conclusivo del processo)
-ATTI FINALI (atti mediante i quali
il giudice somministra le misure
giurisdizionali, provvedimenti di
merito o di rito).
I provvedimenti giurisdizionali si
distinguono, secondo la forma, in
SENTENZA, ORDINANZA e
DECRETO.
Atti che
esaurisco
no il loro
rilievo
allintern
o del
processo.
Atti che proiettano
i loro effetti fuori
dal processo,
incidendo nella
sfera giuridica
sostanziale del
soggetto.
Mirano a dare
impulso
allattivit
processuale
(ed attivare le
funzioni del
giudice)
Sono
finalizzati ad
esternare le
argomentazio
ni giuridiche
poste a
sostengo
dellazione, o
delleccezione
, e delle
connesse
pretese.

Per quanto riguarda la FORMA degli atti, sembra doversi ritenere operante anche nel processo amministrativo lart.
121 c.p.c., che stabilisce che gli atti del processo per i quali la legge non richiede forme determinate, possono essere
compiuti nella forma + idonea al raggiungimento del loro scopo introducendo cos il PRINCIPIO DI LIBERTA DELLLE
FORME DEGLI ATTI. Rileva il fatto che latto, ancorch nullo, raggiunga lo scopo cui destinato poich, in tal caso, sar
da ritenersi insuscettibile di declaratoria di nullit.
Nonostante questo principio, le eccezioni in materia per sono tante:
1. FORMA SCRITTA: richiesta ad substantiam per la maggior parte degli atti processuali (la forma orale usata
solo per le istanze avanzate in udienza o per le discussioni dei legali, o altrimenti usata dal giudice per gli atti
presidenziali di direzione o polizia delludienza -> latto orale poi documentato previa VERBALIZZAZIONE,
prescritta ad probationem)
2. USO DELLA LINGUA ITALIANA.
3. SOTTOSCRIZIONE DA PARTE DELLAUTORE (per il ricorso introduttivo del giudizio e la sentenza, a pena di
nullit, ma generalmente sempre necessario).
4. USO DI FORMULE SACRAMENTALI (previsto in alcune ipotesi).
NOTIFICAZIONE
E latto con cui lufficiale giudiziario (u.g.) porta a conoscenza del destinatario un atto giuridico ed attesta, con effetto
certatorio, di averlo fatto. Molti atti del processo amministrativo vanno notificati.
I soggetti che possono compiere le notificazioni (in base alla disciplina di c.p.a., c.p.c. e molte leggi speciali) sono:
UFFICIALE GIUDIZIARIO
MESSI DI CONCILIAZIONE -> serve autorizzazione del Pres. TAR o Consiglio di Stato, nei soli casi in cui u.g. o
ausiliari manchino o siano impediti.
AVVOCATO -> serve procura speciale + autorizzazione del Consiglio dellordine forense + obbligo di
mantenere registro delle notifiche. Pu essere fatta solo via posta, o consegna diretta (ma solo nel caso in cui
destinatario sia un altro avvocato).

Le regole della notificazione applicabili al processo amministrativo sono essenzialmente 3:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

32

Se gli u.g. non utilizzano il servizio postale possono notificare SOLO nellambito circoscrizionale ove ha sede
lufficio presso cui sono addetti (con la posta possono invece notificare OVUNQUE)
In ogni caso, possono notificare SOLO atti relativi ad affari per i quali competente lu.g. presso cui sono
addetti.
Linosservanza di queste due disposizioni non determina la nullit della notifica.

Le forme della notificazione sono:
MEDIANTE CONSEGNA DIRETTA -> a mani proprie del destinatario -> presso abitazione/ufficio/luogo di
lavoro -> nelle mani di un portiere o di un vicino che accetti di riceverla (purch se ne dia avviso al
destinatario ed al mittente)
MEDIANTE SERVIZIO POSTALE -> per il notificante fa fede la data di consegna allufficiale giudiziario. La Corte
Costituzionale ha precisato come il termine di efficacia sia diverso per:
-notificante: consegna dellatto allu.g.
-notificato: ricezione dellatto (attestata dallavviso di ricevimento)
MEDIANTE PUBBLICI PROCLAMI -> prevista ex art. 41 quarto comma CPA, per il caso in cui la notificazione
del ricorso nei modi ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in giudizio.
E effettuata previa autorizzazione del presidente del Tribunale, nei modi da questi indicati.
PER VIA TELEMATICA O FAX -> prevista ex art. 52 CPA ma solo se espressamente autorizzata dal presidente
del Tribunale ed a fronte di cause che determinano la oggettiva impossibilit di ricorrere agli strumenti
ordinari di notificazione.

UDIENZE
Sono il periodo di tempo durante il quale il giudice siede per rendere giustizia in una sala della sede dellUfficio
giudiziario a ci destinata prendendo contatto con le parti processuali o con i loro rappresentanti. Durante ludienza, il
giudice ascolta le istanze rivoltegli dalle parti, per decidere sulla controversia posta alla sua attenzione.
Le udienze del processo amministrativo si distinguono in:



UDIENZE
UDIENZE
PUBBLICHE
Udienze che il giudice tiene
presso un'aula alla quale ha
accesso chiunque voglia
presenziare. E' la regola
generale delle udienze, pena la
loro nullit.
ADUNANZE
CAMERALI
Sono le cc.dd. udienze a porte
chiuse, nelle quali compaiono
innanzi al giudice solo alcuni
soggetti indicati dalla legge. Nel
processo amministrativo questi
soggetti sono SOLO i difensori.
CAMERA DI
CONSIGLIO
E' la riunione riservata ai soli
magistrati componenti il
Collegio giudicante. Sono
trattati in C.d.C. i giudizi
cautelari, di silenzio, di accesso,
di ottemperanza (87 CPA)
INVALIDITA DELLA NOTIFICA: vale la regola generale (di cui allart. 156 c.p.c.) applicabile al processo
amministrativo, della IRRILEVANZA DELLE NULLITA DEGLI ATTI CHE ABBIANO COMUNQUE RAGGIUNTO LO SCOPO,
per cui la costituzione in giudizio di chi stato evocato in giudizio in forza di una notifica nulla ha effetto sanante
(ancorch questi si sia costituito con il solo fine di rilevare la nullit). Il giudice, in caso di notifica nulla e mancata
costituzione della controparte, pu rimettere in termini la parte.
La notificazione nulla quando fatta al domicilio reale dellAmm.ne statale invece che presso lufficio
dellAvvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede lorgano giurisdizionale competente a decidere.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

33

Ludienza normalmente fissata con decreto, che va comunicato dalla segreteria dellorgano giudicante al ricorrente
ed alle altre parti costituite in giudizio, almeno 60 gg prima. Il calendario delle udienze deciso annualmente dai
presidenti delle sezioni giurisdizionali del consiglio di stato.

GLI ATTI DEL GIUDICE
Questi atti possono essere classificati in:
SENTENZE
La sentenza il provvedimento giudiziario che conclude il processo, o parte di esso (ex. Art. 33 CPA quando
definisce in tutto o in parte il grado di giudizio). Non sempre la decisione assunta dai tribunali amministrativi
aveva natura di sentenza, solo a seguito del loro riconoscimento come organi giurisdizionali, in via
giurisprudenziale prima legislativa poi. La sentenza, una volta assunta la decisione, va redatta nel termine di 45
giorni (termine non perentorio), e viene resa pubblica attraverso il suo deposito. Nei processi a ritto accelerato
o immediato i termini sono abbreviati.
La sentenza si compone di tutti gli elementi di cui allart. 88 CPA, che sono essenzialmente:
-INTESTAZIONE
-PARTE DESCRITTIVA DEL FATTO
-PARTE ARGOMENTATIVA CON LA MOTIVAZIONE -> ex art. 118 c.p.c. basta una succinta
motivazione
-PARTE DISPOSITIVA CON IL COMANDO PER LE PARTI

Le sentenze dei giudici amministrativi si distinguono in:
Definitive - definiscono del tutto la controversia
Se la definizione avviene solo in parte la sentenza si dice parziale (in questo caso si decide su una
questione di rito o merito, riservandosi la prosecuzione del giudizio). Le sentenze cos pronunciate
passano in giudicato e sono appellabili.
Non definitive - non definiscono il giudizio
Svolgono funzione analoga allordinanza, ma senza averne la forma. Non costituiscono regiudicata e
non sono appellabili.

Le sentenze sono poi tradizionalmente divise in sentenze di:
RITO (art. 35 CPA) quando definiscono il giudizio senza risolvere il merito della controversia. Sono talei
le sentenze dichiarative di:
-I RRI CEVI BI LI TA DEL RICORSO -> per tardivit della notificazione/deposito
-I NAMMI SSI BI LI TA DEL RICORSO -> per carenza originaria di interesse / difetto di condizione
dellazione o presupposto processuale
-I MPROCEDI BI LI TA DEL RICORSO -> per carenza sopravvenuta di interesse / mancata integrazione
del contraddittorio nel termine stabilito / sopravvenienza di ragioni ostative alla prosecuzione del
giudizio.
I primi due tipi di sentenza si riferiscono a VIZI DEL RICORSO, gli altri due a VIZI SOPRAVVENUTI IN
CORSO DI GIUDIZIO.
MERITO (art. 34 CPA) quando risolvono la controversia di diritto sostanziale, attraverso una pronuncia
di accoglimento o di rigetto della domanda giudiziale, distinguendosi a seconda dellazione proposta e
e decisa:
-annullamento, totale o parziale
-condanna a provvedere in caso di inerzia
-condanna al pagamento di una somma di denaro
-adozione di un nuovo atto (per la giuri di merito)
-correzione del risultato elettorale (nei giudizi elettorali)
-misure idonee ad assicurare attuazione del giudicato + nomina commissario (nei giudizi di
ottemperanza)

E anche prevista, allart. 74 CPA, la possibilit di emanare sentenza in forma semplificata, qualora il giudice
rilevi la manifesta infondatezza, fondatezza, inammissibilit, irricevibilit, improcedibilit del ricorso. In queste
ipotesi la sentenza potr anche consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto
risolutivo, ovvero, se del caso, ad un precedente conforme.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

34


ORDINANZE
Le ordinanze sono provvedimenti succintamente motivati che possono essere adottati anche fuori
dalludienza.Le ordinanze si possono distinguere in:
-monocratiche
--presidenziali, se adottate da un presidente si Sezione
--delegate, adottate dal magistrato delegato
-collegiali
E sempre necessaria: data e sottoscrizione del magistrato; anche del presidente per le ordinanze collegiali. Le
ordinanze sono adottate nel contraddittorio delle parti, sono revocabili e modificabili. Hanno una funzione
ordinatoria litis, per definire (ex art. 33b CPA): misure cautelari o interlocutorie, competenza, questioni di rito.
Ex art. 36 CPA il giudice provvede con ordinanza in tutti i casi in cui non definisce nemmeno in parte il giudizio
(a meno che non sia previsto diversamente ex lege).
->es di ordinanze: artt. 116, 33 comma 4, 73, 86, 114..

DECRETI
Hanno medesima funzione delle ordinanze, di tipo quindi ordinatorio o preparatorio. La differenza tra
ordinanze e decreti la si riscontra quindi essenzialmente sul piano STRUTTURALE, per cui il decreto:
-ha portata essenzialmente individuale;
- adottabile anche in assenza di contraddittorio;
- atto processuale che lorgano giudiziario rivolte essenzialmente al proprio ufficio;
-pu essere adottato SOLO NEI CASI PREVISTI DALLA LEGGE (ex art. 33 comma 1 lett. C) CPA)


DINAMICA DEL PROCESSO
I PRESUPPOSTI PROCESSUALI sono il punto di passaggio tra il diritto sostanziale ed il diritto processuale: devono
ricorrere per la corretta instaurazione del procedimento giurisdizionale. SCOCA uno di quegli autori che mette in
INVALIDITA DEGLI ATTI PROCESSUALI -> c lacuna legislativa nel CPA bisogna rimettersi,
giusto richiamo dellart. 39 comma 1 CPA, alle disposizioni del CPC in quanto compatibili o espressione di principi
generali. Tale principio era gi stato confermato dal Cons.Stato in Adunanza Plenaria.

NORMA BASE: ART. 156 CPC
Comma 1: tassativit della nullit (prevista solo quando la legge lo dispone)
Comma 2 e 3: norma di chiusura, per cui la nullit pu essere pronunciata quando latto manca dei requisiti formali
indispensabili per il raggiungimento dello scopo, semprech questultimo non sia stato comunque raggiunto.
Vi sono 2 tipi di vizi INVALIDANTI, a seconda che siano direttamente previsti dalla legge o che si ricavino
indirettamente da norme processuali. In ogni caso la disciplina sullinvalidit va integrata con quanto disposto dalle
ALTRE NORME IN MATERIA DI CUI AGLI:
ART. 157 CPC: nullit pu essere rilevata dufficio solo quando ci disposto per legge, nullit ad istanza
di parte pu essere proposta solo dalla parte che ne riceve pregiudizio, nullit non pu essere opposta
dalla parte che vi ha dato causa.
ART. 159 CPC: la nullit di un atto non importa quella degli atti precedenti o degli atti successivi ma
indipendenti, la nullit di una parte dellatto non colpisce le altre parti se ne sono indipendenti, se il vizio
impedisce un determinato effetto latto pu tuttavia produrre gli effetti ai quali idoneo.

Lapplicabilit, o meno, di tutte queste norme del CPC al processo amministrativo stata messa in discussione da
autorevole dottrina, nonch giurisprudenza. Da tali orientamenti, volendo trarne un sunto, comunque fuoriuscita
la volont di far salva la portata dellart. 156 (ovviamente) e del 159, con riserve sul 157. Ugualmente critica la
posizione sul concetto di INESISTENZA, categoria elaborata dalla dottrina e recepita nella giurisprudenza (partendo
dal caso dellultimo comma dellart. 161 CPCP), di non-esistenza dellatto per la gravit dei vizi che lo attanagliano,
a tal punto da essere SEMPRE rilevabile, in via di azione ed eccezione, e non venire assorbito dal giudicato.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

35

rilievo la distinzione tra CONDIZIONI DELLAZIONE e PRESUPPOSTI PROCESSUALI, come elementi fondamentali per la
corretta instaurazione del giudizio.

PRESUPPOSTI PROCESSUALI: sono elementi necessari perch possa affrontarsi il merito di
una questione -> permettono al giudice di entrare nel merito della controversia (la carenza dei p.p. non impedisce la
riproposizione della domanda). Questi sono:

1) esistenza della giurisdizione del giudice adito;
2) la competenza; la loro mancanza determina IRRICEVIBILITA ricorso
3) la capacit di essere parti, capacit processuale

Elenco particolareggiato dei p.p.:
1. GIURISDIZIONE: v. supra
In concreto, se ho chiesto al giudice amministrativo quello che invece avrei dovuto chiedere al giudice
ordinario, il giudice amministrativo non pronuncia e la domanda pu essere riproposta. Nel frattempo si
interrompe il termine di prescrizione.
Se invece mi sono rivolto al giudice ordinario quando la giurisdizione era del giudice amministrativo, bisogna
distinguere:
se devo far valere un diritto soggettivo, il termine di prescrizione si interrompe;
se devo far valere un interesse legittimo, non c interruzione del termine, visto che il termine per ricorrere
un termine di decadenza e non di prescrizione.
Questo vale a meno che linteressato non si accorga subito dellerrore e faccia ricorso entro 60 gg.

2.COMPETENZA v.supra
una misura organizzativa per distribuire in base a regole predeterminate la giurisdizione tra i diversi
giudici che compongono il medesimo ordine giurisdizionale. La competenza regolata per: territorio, grado,
funzione. Un eventuale errore nella individuazione del giudice competente non impedisce la riproposizione
del processo, e permette la continuazione del processo se questo tempestivamente riassunto avanti al
giudice effettivamente competente.

3.CAPACITA AD ESSERE PARTE
E la trasposizione in chiave processuale della capacit giuridica, si tratta della soggettivit di diritto: sono
capaci ad essere parti quindi le persone fisiche, le persone giuridiche, e gli altri enti considerati come
soggetti di diritto (associazioni non riconosciute, enti di fatto, organismi di diritto pubblico comunitario. E
difficile pensare che unentit sfornita di capacit giuridica possa assumere la veste corrispondente al lato
attivo o passivo di una controversia. difficile che la domanda possa essere riproposta. Se manca la
capacit di essere parte nel lato passivo, il ricorso pu essere riproposto individuando correttamente il
soggetto passivo.
CAPACITA PROCESSUALE
E la trasposizione in chiave processuale della capacit dagire, capacit a stare in giudizio e di esercitare i
propri diritti. Il minore, ad esempio, non ha la legitimatio ad processum, e quindi la capacit processuale,
sebbene abbia la capacit ad essere parte. Agir per suo conto il rappresentante legale, il genitore.

Esempi:
Domanda proposta contro un organo sfornito di capacit giuridica e che quindi non pu essere parte: pu essere
ripresentata.
Ricorso proposto da un minore, il quale ha la capacit di essere parte ma non la capacit di agire. Il tutore o il genitore
possono riproporre lazione.


CONDIZIONI DELLAZIONE: stanno prima della decisione del merito, ma attengono alla
pretesa e quindi sono espressione di regole sostanziali (la carenza delle c.d.a. incide sulla pretesa sostanziale, non
consentendo di ottenere una sentenza favorevole, impedendo la riproposizione della domanda). Queste sono:

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

36

1) legittimazione a ricorrere (o a contraddire);
2) interesse a ricorrere; la loro mancanza determina INAMMISSIBILITA ricorso
3) esistenza di un atto impugnabile o, in alternativa,
la sussistenza di una figura di silenzio suscettibile
di essere valutata da una decisione di merito.

1. LEGITTIMAZIONE AD AGIRE
La l.a.a. individua il soggetto cui spetta il diritto di azione ed il soggetto nei cui confronti va esercitata lazione,
non va confuso con linteresse ad agire. La legittimazione a ricorrere la titolarit della situazione giuridica
sostanziale che fatta valere (situazione giuridica soggettiva personale).
Se si accertasse che i ricorrente non agisce per una situazione giuridica di cui titolare, la domanda dovr
essere respinta e non potr essere riproposta. La legittimazione a contraddire esiste invece per chi
chiamato in giudizio. Si pu pensare che lazione sia sempre riproponibile nei confronti del soggetto
legittimato, sempre che non sia scaduto il termine a seguito del quale latto diventato inoppugnabile.








Esempio:
Unimpresa ha diritto ad una sovvenzione, ma questa viene negata. Il finanziamento era regionale, ma
veniva erogato dalla Camera di Commercio. Limpresa fa ricorso contro la Camera di Commercio mentre
avrebbe dovuto ricorrere contro il soggetto obbligato, la Regione. La domanda pu essere riproposta:
presupposto processuale.

2. INTERESSE A RICORRERE
Si tratta di una figura giuridica solo parzialmente sovrapponibile a quella dellinteresse ad agire di cui allart.
100 c.p.c. e con una definizione a parte: lutilit concreta, anche solo di carattere morale, che la sentenza
favorevole pu recare alla situazione giuridica soggettiva di cui si affermi la lezione
Lazione data solo se laccoglimento della stessa pu apportare unutilit concreta al ricorrente, mettendo
quindi il rilievo il carattere soggettivo della giurisdizione amministrativa. Linteresse del ricorrente deve cos
essere:
- PERSONALE -> deve riguardare direttamente il ricorrente (profilo che va in parte a sovrapporsi con quello
della legittimazione)
- DIRETTO -> la lesione deve derivare immediatamente dal provvedimento impugnato o, nei giudizi nei
quali non vi impugnativa di atti amm.vi, dal comportamento contestato.
- ATTUALE -> occorre quindi che la lesione dellinteresse
--sia gi avvenuta
--non richieda lemanazione di provv.ti successivi, pur annunziati
--non dipenda da avvenimenti futuri o incerti
--venga riparata dalla sentenza
--sussista al momento della decisione -> altrimenti ricorso diviene improcedibile per sopravvenuta
carenza di interesse a ricorrere
La legittimazione a ricorrere diversa dallinteresse a ricorrere, che sussiste in quanto si possa dimostrare che
il provvedimento che si impugna causa di una lesione e che questa lesione pu essere eliminata o ottenuta
dal provvedimento che si va a chiedere al giudice. Si deve dimostrare che la sentenza del giudice sarebbe
fonte di un vantaggio. La domanda, se accolta, elimina il pregiudizio.

Esempi:
1. Pubblico concorso per lassunzione di dipendenti. Il vincitore ha visto valutati i suoi titoli con un punteggio minore di
quello che gli sarebbe spettato. Non pu avere tutela perch comunque non potrebbe ottenere un vantaggio ulteriore
rispetto a quello gi ottenuto: al soggetto vincitore manca linteresse a ricorrere.
2. Ipotesi in cui il soggetto volesse contestare leccesso di punteggio dato ad un altro candidato. Manca linteresse se
laccoglimento della domanda non aggiunge nulla alla posizione del ricorrente.
VA RILEVATO QUINDI IL DOPPIO TRATTAMENTO subito dalla legittimazione:

-l.a.a. ATTIVA: vale come c.d.a., e quindi se manca lazione non potr essere riproposta.
-l.a.a. PASSIVA: vale come presupposto processuale, e se manca si potr riproporre azione vs il vero
legittimato passivo.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

37


3. ATTI IMPUGNABILI / SILENZIO
LATTO IMPUGNABILE uno snodo essenziale, nel giudizio di annullamento del processo
amministrativo.
-fino alla LEGGE TAR (1034/1971) potevano impugnarsi solo gli ATTI DEFINITIVI, contro cui erano gi
stati esperiti i ricorsi in via gerarchica sino allultimo grado della gerarchia (tranne che nei casi di: atto
emanato da unautorit al massimo grado della gerarchia, atto adottato da organi non soggetti a
gerarchia).
-dopo la LEGGE TAR (1034/1971), con lintroduzione di un regime di facoltativit tra
ricorso/impugnazione, possono essere impugnati anche ATTI NON DEFINITIVI.

Latto, per essere impugnabile, deve: produrre effetti allesterno, ledere linteresse del ricorrente in
modo personale, diretto ed attuale e deve essere EFFICACE.
Non sono impugnabili (secondo unampia esperienza dottrinale e giurisprudenziale):
-atti endoprocedimentali, accessori, prodromici, preliminari, istruttori di un atto principale
-atti esecutivi , che eseguono materialmente quanto stabilito in un provvedimento lesivo
-atti consequenziali o presupponenti, se non si impugnano gli atti presupposti
-atti regolamentari, in quanto contengano norme generali ed astratte
-atti confermativi di precedenti atti
-atti di proroga (a meno che si assuma lillegittimit della proroga)

Latto impugnabile condizione dellazione, e qualora manchi ab origine il ricorso andr rigettato in
quanto inammissibile: qualora venga a mancare in corso di processo, il ricorso sar da dichiararsi
improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse o cessazione della materia del contendere.

Il SILENZIO consiste nellinerzia della pubblica amministrazione. A riguardo va fatto un approfondimento









Ad oggi, a seguito della L.241/1990, e dei suoi aggiornamenti nel 2005 e nel 2009, e lingresso nel
panorama della giustizia amministrativa del CPA si deve tracciare unimportante distinguo tra:

SILENZIO SIGNIFICATIVO: il silenzio cui la legge attribuisce espressamente un valore positivo
(silenzio-assenso) o negativo (silenzio-diniego). Nel contesto del silenzio significativo valgono:
PRINCIPIO GENERALE (del SILENZIO-ASSENSO): esposto allart. 20 L.241/1990, in base al
quale il silenzio della P.A. equivale al provvedimento di accoglimento della domanda,
trascorso il termine di 30 giorni dalla sua presentazione. Ci vale tranne nei casi in cui la
legge attribuisca espressamente al silenzio il valore di diniego.
ECCEZIONI (di SILENZIO-DINIEGO): sono espressamente determinate dalla legge, come:
-art. 20 quarto comma L.241/1990, atti e provvedimenti riguardanti il patrimonio culturale
e paesaggistico, ambiente, difesa nazionale, pubblica sicurezza ed immigrazione..
-art. 25 quarto comma L.241/1990, istanza di accesso ai documenti amministrativi;
-D.P.R. 380/2001, istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria;

In queste ipotesi di SILENZIO SIGNIFICATIVO la tutela concessa dallazione di
annullamento, ex art. 29 CPA, che ora pu essere apprestata, giusto riferimento allart. 4
CPA non solo contro atti e provvedimenti ma anche OMISSIONI (=silenzio)

SILENZIO NON SIGNIFICATIVO: il silenzio cui la legge non ricollega alcun tipo di valore. In
questo caso si pu chiedere al giudice laccertamento dellobbligo di provvedere in capo
allAmministrazione.
PRIMA
DOTTRINA
SILENZIO P.A.= qualificato come provvedimento tacito di rifiuto (silenzio-
rifiuto). -> Il silenzio era cos equiparato ad un atto, ed in quanto tale
risultava impugnabile in sede di annullamento.
DOTTRINA
POSTERIORE(anni 60)
SILENZIO P.A.= qualificato come fatto patologico dellattivit
amministrativa, inadempimento dellobbligo di provvedere (silenzio-
inadempimento). -> azionabilit giudiziale del silenzio si fondava cos
sullart. 21-bis L.1034/1971
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

38

In questa ipotesi di SILENZIO NON SIGNIFICATIVO la tutela concessa dal ricorso avverso il
silenzio, la cui disciplina (sostanziale e processuale) contenuta agli articoli 31 e 117 CPA.

DINAMICA DEL PROCESSO
DISCIPLINA DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO:
RINVIO INTERNO-> si svolge secondo le norme del Libro II, che si applicano anche a impugnazioni e riti
speciali (se non espressamente derogate)
RINVIO ESTERNO-> si rinvia alle norme del CPC per quanto compatibili o espressione di principi generali.



FASE INTRODUTTIVA
IL RICORSO
La domanda giudiziale nel processo amministrativo assume la forma del RI CORSO, proveniente dalla persona che
reclama tutela ed indirizzato al giudice competente a conoscere della controversia. Il modello del ricorso vale sia in
sede di giurisdizione di legittimit che di merito, con la preclusione dellutilizzo dellatto di citazione (che per, se
usato e qualora la controparte si costituisca in giudizio, raggiungendo leffetto voluto, non presenter un problema).
Gli elementi minimi del contenuto del ricorso, esposti allart. 40 CPA sono:
INTESTAZIONE, va indicato il giudice che si intende adire, il TAR individuato secondo le regole della
competenza. Se sbagliato, il giudice la pu rilevare dufficio. Se c errore sullesatta sezione competente,
allora il giudice disporr la rinnovazione del ricorso.
EPIGRAFE, deve contenere gli elementi identificativi del ricorrente, del suo difensore e delle parti nei cui
confronti il ricorso proposto. Servono anche c.f., partita iva, ed organi rappresentativi di persone giuridiche.
La parte pu eleggere domicilio nel comune del TAR, diversamente il domicilio sar considerato la segreteria
del TAR, ove saranno spedite le comunicazioni. Lepigrafe deve contenere anche loggetto della domanda,
compreso lATTO o il PROVVEDIMENTO eventualmente impugnato (e debitamente identificato!).
RAGIONI DI FATTO su cui si fonda la domanda, la narrazione chiara e sintetica, ma completa, della realt
fattuale che alla base dellemanazione del provvedimento impugnato o del comportamento tenuto
COMPILAZIONE del
RICORSO INTRODUTTIVO
NOTIFICA DEL RICORSOa:
-resistente
-almeno un controinteressato
EVENTUALE
INTRODUZIONE DI:
-motivi aggiunti
-ricorso incidentale/domanda
riconvenzionale
DEPOSITO DEL RICORSO
COSTITUZIONE DELLE
PARTI INTIMATE
EVENTUALE INTEGRAZIONE del
contraddittorio:
-integr. iussu iudicis
-intervento coatto
-intervento volontario
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

39

dallAmministrazione e che il ricorrente assume lesivo della situazione giuridica soggettiva azionata in
giudizio.
MOTIVI DI DIRITTO su cui si fonda la domanda, e cio gli articoli di legge o di regolamento che si assumono
violati. Tale allegazione volta a qualificare giuridicamente la vicenda pregiudizievole della sfera giuridica del
ricorrente. Si tratta della individuazione della CAUSA PETENDI del ricorso, e cio della ragione giustificatrice
posta a fondamento della domanda.
-nella domanda di annullamento spetta allattore, in base al principio della domanda e dellimpulso di parte,
allegare i vizi del provvedimento impugnato, purch tale allegazione non sia generica o ipotetica. E cos per la
violazione di legge basta il riferimento alla disposizione violata mentre per leccesso di potere lindicazione di
una (ma anche pi) figure sintomatiche tipiche. Tutto rimesso alliniziativa della parte.
INDICAZIONE dei MEZZI DI PROVA, fatta nel ricorso ex art. 64 CPA ma pu essere anche fatta
successivamente.
CONCLUSIONI, racchiudono la domanda in senso stretto e cio il provvedimento richiesto al giudice. Le
conclusioni sono quindi modulabili, e cumulabili, a seconda dellazione richiesta. Si potranno cos avere
pronunce di: accertamento, annullamento, condanna, riforma o sostituzione dellatto impugnato (g.di
merito). Nelle conclusioni saranno altres contenute le domande accessorie dirette a sollevare incidenti
processuali quali la questione di legittimit costituzionale o il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.
DATA
SOTTOSCRIZIONE autografa del difensore necessaria, anche con lindicazione della procura speciale
attribuitagli dalla parte (quando non necessario il patrocinio di un legale, basta la sottoscrizione del
ricorrente).

REGIME DELLE INVALIDITA: il ricorso nullo, ex art. 44 CPA, se manca la sottoscrizione o se vi incertezza assoluta
sulle persone o sulloggetto della domanda. La costituzione in giudizio della controparte ha effetto di SANATORIA
rispetto alle ipotesi di nullit e di irregolarit.


Vanno prese in analisi le IPOTESI di:
1. CUMULO DI AZIONI, sempre possibili ex art. 32 CPA, distinguendo tra CUMULO:
-SOGGETTIVO -> RICORSO COLLETTIVO: ammesso anche nel processo amministrativo, quando pi soggetti
impugnano lo stesso provvedimento o quando pi soggetti impugnano un atto plurimo. Presupposti per
poter esperire un ricorso collettivo sono: assenza di conflitto di interesse + comunanza a tutti i ricorrenti di
causa petendi e petitum. Esiste la regola per cui ogni soggetto leso dovrebbe proporre unazione. Questo
principio per subisce delle eccezioni per cui pi soggetti possono proporre ricorso assieme:
a. soggetti diversi impugnano lo stesso provvedimento per motivi, almeno in parte, comuni;
Esempi:
1. Pi proprietari di un immobile impugnano il permesso di costruzione rilasciato al proprio vicino.
2. Proprietari di aree di una stessa zona impugnano il provvedimento con il quale lamministrazione ha
deciso di installare un impianto smaltimento rifiuti perch deprezza il valore dei loro terreni.
b. pi soggetti impugnano provvedimenti identici di una stessa autorit per motivi, almeno in parte,
comuni;
Esempio:
Caso di sanzione disciplinare identica irrogata ad un certo numero di dipendenti con distinte delibere (
anche un ricorso cumulativo).

Per la giurisprudenza, per ammettere ricorsi collettivi di questo tipo, bisogna che le posizioni dei vari
soggetti siano omogenee. Si evita il rischio di pronunce discordanti sulle medesime questioni.
Posizioni omogenee: laccoglimento della domanda di uno non implica il sacrificio della posizione
dellaltro.
Esempio:
Pi soggetti esclusi da una procedura di concorso possono impugnare i risultati del concorso se
ritengono di essere stati malgiudicati.
Nel momento in cui dovesse emergere una situazione di conflitto tra le diverse posizioni, il ricorso
collettivo non pi ammesso. Il conflitto di interessi tra due o pi soggetti impedisce la proposizione
dellimpugnativa collettiva. Il conflitto va valutato in rapporto al risultato immediato dellimpugnativa,
non in relazione a fasi successive.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

40


-OGGETTIVO -> RICORSO CUMULATIVO: si realizza sia nellipotesi di impugnazione di provvedimenti
diversi che di pi domande giudiziali differenti fra loro connesse (annullamento + condanna). La
giurisprudenza, contro il dato letterale di cui allart. 104 CPC, richiede un minimo di connessione tra le azioni
per il cumulo, che pu avvenire anche in corso di causa mediante la proposizione di motivi aggiunti.
Ogni atto andrebbe impugnato con singolo ricorso ma si deroga quando le diverse domande formulate
presentano profili di connessione oggettiva. Ammettendo ci si evita che atti collegati siano oggetto di
verifica in sedi separate e si evita al ricorrente lassunzione di oneri maggiori. Si ravvisa connessione oggettiva
che giustifica limpugnativa congiunta in caso di:

a. atti LOGICAMENTE INTERDIPENDENTI, cio atti legati tra loro da rapporto di presupposizione /
consequenzialit;

Esempi:
1. La delibera comunale che approva un progetto + la delibera comunale che affida lesecuzione di quellopera
allappaltatore.
2. La delibera comunale di approvazione di un progetto + la delibera che dispone loccupazione durgenza del
terreno sul quale dovr sorgere lopera.
b. ATTI COLLEGATI PERCH CONCORRONO A CONFIGURARE UN UNICO CONTESTO LESIVO della posizione del ricorrente. Il
soggetto fa ricorso per contestare unattivit lesiva dellamministrazione che risulta da pi atti.
Esempio:
Lamministrazione rileva la possibilit che una costruzione sia abusiva; per impedire un peggioramento emette
lordine di sospensione dei lavori. Accertata al nullit del permesso di costruzione, lamministrazione lo annulla in
via di autotutela. La lesione alla posizione del ricorrente si produce attraverso due atti, anche se non sono luno
lantecedente logico giuridico dellaltro.
c. ATTI ANALOGHI E COEVI IMPUGNATI PER MOTIVI IN PARTE COINCIDENTI, cio atti provenienti dalla stessa
amministrazione e aventi lo stesso oggetto.
Esempi:
1. Il comune d ad un professionista lincarico di progettare lasilo, la scuola e una strada. Sono tre delibere.
Lamministrazione perde fiducia nel professionista ed emette tre atti con cui annulla o revoca le precedenti
delibere. Il tipo di censure che il professionista pu rivolgere contro i tre atti di revoca pu essere lo stesso, quindi il
singolo pu fare un solo ricorso per ottenere in uno stesso giudizio lannullamento di pi atti.
2. Lamministrazione aveva preso provvedimenti aventi ad oggetto la nomina di un certo numero di dipendenti con
una certa qualifica. Poi lamministrazione si convince che quelle promozioni erano illegittime e fa atti di
annullamento di censura della promozione. I motivi posti a base di ciascuna delibera di annullamento sono gli stessi:
i singoli dipendenti possono fare ricorso assieme deducendo gli stessi motivi. Qui il ricorso oltre che cumulativo
collettivo.


2. CONVERSIONE DELLE AZIONI-> nel caso in cui le azioni siano soggette a riti diversi, si applica sempre il rito
ordinario (tranne nel caso dei ricorsi in materia di contenzioso elettorale).

3. RIUNIONE DEI RICORSI -> pu essere disposta, ex art. 70 CPA, dal collegio, su istanza di parte o dufficio. E
una facolt, prevista ai fini di economia processuale.
TERMINE PER LA PROPOSIZIONE DEL RICORSO
E un termine di decadenza quando si tratta di impugnare un atto dellamministrazione, al quale non si applicano le
regole del codice civile sulla sospensione e interruzione (regole dettate per il diverso istituto della prescrizione). Esiste
unipotesi di sospensione ordinaria dei termini processuali: la SOSPENSIONE FERIALE. Riguarda tutti i termini processuali,
non solo quelli dellamministrazione; i termini sono sospesi dall1 agosto al 15 settembre come previsto dalla legge.
Altre ipotesi eccezionali di sospensione dei termini devono essere previste da norme ad hoc. Se manca apposito
provvedimento legislativo o amministrativo, sospensioni diverse da quella feriale non sono immaginabili. Si prenda
come riferimento lart. 41 CPA:
TERMINE:
ORDINARIO -> 60 giorni
ALLUNGATO
-se le parti o alcune di esse risiedono in altro Stato dEuropa -> 90 giorni
-se le parti o alcune di esse risiedono fuori dEuropa -> 150 giorni
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

41

-per azione di condanna al risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi -> 120 giorni
-azione di accertamento della nullit -> 180 giorni
ABBREVIATO
-procedimenti di affidamento di lavori, servizi, forniture / ricorsi elettorali -> 30 giorni
[In ipotesi di GIURISDIZIONE ESCLUSIVA, non opera il termine decadenziale di 60 giorni, ove si lamenti la lesione di
diritti soggettivi, poich in tal caso lazione sar proponibile entro lordinario termine di prescrizione del diritto che si
fa valere.]

DECORRENZA:
-se si tratta di impugnare atti per cui richiesta la notifica individuale -> dalla
NOTIFICAZIONE/COMUNICAZIONE/PIENA CONOSCENZA
-se si tratta di impugnare atti per cui non prevista la notifica individuale -> dalla PUBBLICAZIONE nellalbo

Si evince che piena conoscenza = comunicazione/notificazione. Da questa decorre il termine decadenziale per
limpugnazione. Si prevede anzitutto la decorrenza del termine dalla notificazione dellatto, cio dalla consegna o
trasmissione di un atto da parte di un pubblico ufficiale (ufficiale giudiziario o messo comunale). Si trasmette o
consegna una copia dellatto originale su cui viene apposta la c.d. relata di notifica.
Per quanto riguarda lidoneit della pubblicazione a far decorrere il termine, ci sono due filoni giurisprudenziali:
a. La pubblicazione fa decorrere il termine solo se prevista dalla legge.
Se venisse effettuata spontaneamente, non ci sarebbe decorrenza del termine per il solo fatto della pubblicazione.
b. Per la decorrenza del termine dalla pubblicazione, non basta la previsione di legge, ma serve che la norma colleghi
espressamente alla pubblicazione leffetto di entrata in vigore del provvedimento e quindi di decorrenza del termine.
Questo il filone pi rigoroso e favorevole ai privati.
Il quadro stato modificato dalla legge 205/2000, e cos dal CPA, che ha aggiunto allart. 41 le parole se questa (la
pubblicazione) sia prevista dalle legge o in base alla legge: il termine decorre dalla pubblicazione quando questa
prevista da norme di legge. La legge ha cos recepito il primo dei due filoni giurisprudenziali. Vale ancora il secondo
orientamento?Larticolo non ne parla, quindi la riforma serve a rendere inapplicabile quellorientamento che finiva
con lessere pi favorevole ai privati.

Altro filone giurisprudenziale riguarda la NOZIONE DI PIENA CONOSCENZA O CONOSCENZA AFFETTIVA: quando si pu
dire che si raggiunta una conoscenza idonea a far decorrere il termine?
1. Occorre che il privato sappia che latto esiste e ne conosca il contenuto (lesivo) essenziale. Non occorre che il privato
sia venuto in possesso dellatto. La condizione non idonea se il soggetto ha una percezione dellatto vaga e
imprecisa. Non occorrerebbe una conoscenza dellatto tale da far percepire i vizi di cui affetto, basta la percezione
del carattere lesivo dellatto. La sopraggiunta conoscenza di elementi ulteriori rispetto a quelli essenziali determina la
possibilit di presentare i motivi aggiunti.

Piena conoscenza = percezione del carattere lesivo del provvedimento.

Questo orientamento si modificato dopo la legge 241/90; la giurisprudenza si richiama allart. 3 (obbligo di
motivazione di qualsiasi provvedimento discrezionale e vincolato) per fondare la necessit che lamministrazione porti
a conoscenza del privato anche la motivazione, senza la quale il soggetto non pu rappresentarsi i vizi dellatto.
Si dice anche che per la decorrenza del termine occorre che il privato abbia anche la percezione del danno ingiusto che
deriva dal provvedimento. In dottrina si osserva che si nega che il termine possa decorrere da conoscenza generica o
indiretta, soprattutto se al cittadino stato negato laccesso ai documenti amministrativi.
2. In tema di piena conoscenza, altra linea giurisprudenziale sostiene che la stessa si possa desumere anche da
presunzioni (circostanze presuntive). Si potrebbe presumere la piena conoscenza solo da indizi gravi, precisi e
concordanti, non basterebbe la probabilit che c stata conoscenza.
La prova che vi fu piena conoscenza incombe su chi eccepisce la tardivit del ricorso: a questi fini non basta provare
che il difensore del ricorrente sapeva del provvedimento; occorre che il diretto interessato sapesse dellatto.

Conseguenze dellinosservanza del termine.

Se il ricorso tardivo, il ricorso irricevibile: la tardivit potrebbe emergere dagli atti del processo, e quindi rilevabile
dufficio; altrimenti il giudice non pu indagare sulla tempestivit del ricorso, potr occuparsene solo se unaltra parte
far eccezione di tardivit del ricorso fornendone la prova.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

42

Il ricorso tardivo si dice che possa valere per lamministrazione come una denuncia di illegittimit del provvedimento;
lamministrazione potrebbe trarne motivo per esercitare i suoi poteri di autotutela.


Errore scusabile in materia di decorrenza del termine (c.d. RIMESSIONE IN TERMINI)
E unipotesi espressamente prevista allart. 37 CPA in base al quale:
-giudice pu ritenere tempestivo un ricorso presentato tardivamente / autorizza il ricorrente a rinnovare notifiche
-si giustifica in presenza di OGGETTIVE RAGIONI DI INCERTEZZA SU QUESTIONI DI DIRITTO O DI GRAVI IMPEDIMENTI DI
FATTO, che possono scaturire da ipotesi individuate in via giurisprudenziale
quando le disposizioni legislative da applicare sono oscure, soprattutto se sono recenti e di difficile
interpretazione;
assenza di precedenti giurisprudenziali;
giurisprudenza contraddittoria e oscillante;
quando la stessa amministrazione autrice del provvedimento fornisca nellatto stesso indicazioni fuorvianti.
Secondo la legge 241/90 nel provvedimento va indicato a quale organo ed entro quale termine va proposto
ricorso;
ambiguit del testo del provvedimento.

In questi casi lerrore del ricorrente considerato incolpevole. Il giudice considera il ricorso come se non fosse tardivo,
si passa alla decisione nel merito.
Se lerrore avesse riguardato altri aspetti il riconoscimento della scusabilit avrebbe altre conseguenze.

DEPOSITO DEL RICORSO
Il rapporto tra organo giudicante e parti si realizza con: COSTITUZIONE IN GIUDIZIO. Per il ricorrente la costituzione si
verifica con il deposito, presso la segreteria del giudice adito di:
-originale del ricorso (con prova delle avvenute notificazioni)
-procura del difensore (se conferita con atto separato dallatto di ricorso)
Decorrenza del termine nelle ipotesi di inerzia dellamministrazione.
Bisogna innanzitutto distinguere il tipo di silenzio:
1. SILENZIO ACCOGLIMENTO
Linerzia produce gli stessi effetti di un provvedimento favorevole. E possibile che il silenzio formatosi, anzi, gli
effetti, siano lesivi rispetto ad un soggetto diverso da quello che aveva chiesto il provvedimento.
Il soggetto pregiudicato da questi effetti, se vuole far unimpugnativa.
Da quando decorrono i 60 gg.? Il termine decorre dal momento in cui questo soggetto viene a sapere dellavvenuta
formazione della fattispecie silenziosa. Il termine decorre dalla piena conoscenza.
2. SILENZIO RIGETTO
Linerzia ex lege equivale a reiezione della domanda. In questo caso il ricorrente lo stesso soggetto che ha
proposto la domanda: il termine decorre dal momento in cui, concretamente, si completa la fattispecie silenziosa.
3. SILENZIO INADEMPIMENTO
Lamministrazione resta inerte davanti allistanza del provvedimento, senza una norma che qualifichi il valore del
silenzio: lamministrazione si mostra inadempiente rispetto al dovere di pronunciarsi. E discusso se sia sufficiente
la mera scadenza per la conclusione del procedimento con atti espressi fissata dalla legge 241/90.
Secondo Casetta la scadenza del termine per la conclusione del procedimento configura gi il silenzio
inadempimento. Secondo altri occorre che dopo tale scadenza venga messa in mora lamministrazione (con una
diffida) affinch provveda.
Verificata la sussistenza del silenzio inadempimento, resta il problema di individuare il momento da cui comincia
a decorrere il termine. Esistono due soluzioni:
- Se nel silenzio dellamministrazione si ravvisa un atto negativo implicito, il termine decorre dal momento in cui si
completa la fattispecie del silenzio. Si tratterebbe di far annullare un atto negativo implicito. Opinione non
condivisa in dottrina.
- Secondo la dottrina il silenzio solo silenzio, linerzia un qualcosa che si rinnova di giorno in giorno,
il dovere di provvedere continua ad incombere. Non decorre alcun termine dal momento in cui si
completa la fattispecie silenziosa, almeno fino a quando lamministrazione non si pronuncia con un
provvedimento negativo esplicito.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

43

Il deposito del ricorso va effettuato entro 30 GIORNI dal momento in cui lultima notifica si perfeziona anche per il
destinatario.

Se:
manca il deposito -> le altre parti notificate possono presentare autonomo ricorso per far dichiarare la
mancata instaurazione del processo;
il deposito fatto fuori termine -> il processo instaurato, ma giudice pu dichiarare inammissibile il ricorso
il deposito fatto prima della notifica -> il processo instaurato, ma la procedibilit condizionata
allulteriore deposito del documento che comprova il perfezionamento della notificazione.

Se il ricorrente non deposita COPIA DELLATTO IMPUGNATO, non ci sono problemi: ad oggi questo unonere
dellAmministrazione, ex art. 46 comma 2 CPA. Tale atto, con i documenti relativi, va depositato (a prescindere da una
costituzione in giudizio) nel termine di 60 giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notifica del ricorso.
PROBLEMA: il termine di 60 giorni non perentorio! Un eventuale inadempimento dellAmministrazione sar risolto
con un ordine di esibizione preso dal giudice, nellambito della sua discrezionalit. -> dellavvenuto deposito si dar
poi COMUNICAZIONE ad entrambe le parti, per leventuale proposizione in giudizio di motivi aggiunti.
Le parti possono presentare:
-documenti -> entro 40 gg
-memorie -> entro 30 gg anteriori al giorno fissato per ludienza di discussione.
-repliche -> entro 20 gg.
Le memorie del ricorrente, in ogni caso, non possono ampliare il thema decidendum, essendo ci consentito nei limiti
e con le modalit dei motivi aggiunti.
COSTITUZIONE DELLE PARTI INTIMATE
Nel processo amministrativo vale il principio della UNILATERALITA DELLAZIONE, e non quindi previsto listituto della
contumacia: una volta perfezionata la notificazione, da parte del ricorrente, del ricorso avanti alla PA resistente ed
almeno un contro interessato ed il deposito dello stesso, IRRILEVANTE il contegno assunto dal soggetto resistente e
degli eventuali contro interessati.
La costituzione in giudizio dellAmm.ne, ex art. 46 CPA, pu avvenire con atto introduttivo o memoria di difesa (c.d.
controricorso) fatta salva leventualit di allegare successivamente nuovi documenti o mezzi di prova. La parte
intimata pu costituirsi nel termine di 60 giorni dal momento in cui perfezionata la notificazione in suo favore. Tale
termine :
-ORDINATORIO per la parte -> pu costituirsi anche DOPO i 60 gg purch prima delludienza di discusssione
-DILATORIO per il giudice -> prima dei 60 gg non pu fissare ludienza di discussione del ricorso
E possibile anche la presentazione tardiva di memorie e documenti, su richiesta di parte ed autorizzazione
eccezionale del collegio ex art. 54 CPA, ove la produzione nel termine di legge risulti estremamente difficile. Le parti
intimate possono formulare eccezioni, nel primo giudizio financo in appello, a meno che non siano soggette a
decadenza.

DOMANDA DI FISSAZIONE DELLUDIENZA
Il deposito della DOMANDA DI FISSAZIONE DELLUDIENZA, ad opera di una qualsiasi delle parti costituite, il punto di
avvio del giudizio. Va presentata con atto separato dal ricorso al Presidente del Collegio, entro un anno dal deposito
del ricorso / cancellazione della causa a ruolo, per evitare lestinzione del processo per perenzione (v. art. 71 CPA). Il
Presidente fissa cos con decreto la data di udienza, nominando il giudice relatore, e la segreteria tenuta a
comunicare tale data almeno 60 gg prima delludienza fissata, sia al ricorrente, sia alle parti costituite in giudizio. La
domanda di fissazione delludienza , per evitare cattivi costumi forensi, NON REVOCABILE.
Il termine per presentare domanda di fissazione delludienza MASSIMO non essendo previsto un termine minimo.
Questo termine pu comunque essere ANTICIPATO nelle ipotesi dichiarate URGENTI dufficio, su istanza di parte (con
la c.d. istanza di prelievo) o nei casi espressamente previsti dal CPA:
- ricorso va fissato con ASSOLUTA PRIORITA (procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture= e
con PRIORITA (annullamento con rinvio al giudice di primo grado, plurait di ricorsi vertenti su unica
questione)
- ricorso fissato con URGENZA (materia elettorale) e SOLLECITUDINE (dopo i diversi esiti della udienza camerale
per la concessione delle misure cautelari)
- decisione del Presidente, per esigenze di connessione per materia, funzionalit dellufficio o ogniqualvolta
sussista la necessit di udienze straordinarie e C.STATO abbia annullato la sentenza o lordinanza esaminate.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

44

Art. 82 CPA-> a distanza di 5 anni dal deposito del ricorso, se le parti non fanno nuova istanza di discussione della
causa, il processo va considerato perento.
INTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO INTERVENTO
Il contraddittorio pu essere integrato secondo diverse modalit:
-INTEGRAZIONE IUSSU IUDICIS -> ART. 49 CPA
-INTERVENTO VOLONTARIO -> ART. 50 CPA
-INTERVENTO COATTO IUSSU IUDICIS -> ART. 51 CPA

Per essere ritenuto ammissibile il ricorso, ex art. 27 CPA, deve essere notificato a AMMINISTRAZIONE RESISTENTE +
ALMENO UNO DEI CONTROINTERESSATI; questa previsione bilanciata dallart. 49, che tratta dellintegrazione del
contraddittorio, che pu eventualmente essere ordinata dal giudice (INTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO IUSSU
IUDICIS) qualora si ritenga che alcuni contro interessati in senso proprio siano stati pretermessi. Una volta costituitisi, i
contro interessati, questi non saranno pregiudicati dagli atti processuali anteriormente compiuti. Se:
-parte non rispetta lordine di integrazione -> ricorso dichiarato improcedibile
-il processo va avanti lo stesso -> il vizio di procedura rilevabile in appello
Lo strumento dellintegrazione iussu iudicis, ex art. 49 CPA, per notevolmente limitato per: ancoramento al dato
formale del contro interessato (e non gi sostanziale), assenza nel processo amministrativo di un momento in cui
controllare la regolare integrazione del contraddittorio (che non sia ludienza di discussione)
Ex art. 49 CPA, SE il ricorso manifestamente irricevibile/inammissibile/improcedibile/infondato allora lintegrazione
non deve essere ordinata. In questi casi, la sentenza resa in forma semplificata ex art. 74 CPA.

Avuto riguardo invece allintervento in corso giudizio, questo pu essere a sua volta:
INTERVENTO VOLONTARIO IN GIUDIZIO, ex art. 50 CPA + 28 CPA. -> pu intervenire la parte nei cui confronti
la sentenza doveva essere pronunciata (serve interesse), previa accettazione dello stato ed il grado in cui il
giudizio si trova. Dal punto di vista strutturale, ammesso pacificamente solo lINTERVENTO ADESIVO
DIPENDENTE, utilizzato le categorie del cpc (sono cos esclusi lintervento in via principale e quello adesivo
autonomo). Per potersi avere intervento adesivo dipendente, serve che colui che interviene nel giudizio vi
abbia qualche interesse ed aderisca alle ragioni di una delle parti.Si distingue cos tra:
INTERVENTO AD ADIUVANDUM -> interveniente aderisce alla posizione del ricorrente
INTERVENTO AD OPPONENDUM -> interveniente aderisce alla posizione del resistente o dei contro
interessati
Per potere accedere al giudizio necessario che linterventore sia titolare di un interesse DERIVATO o
RIFLESSO rispetto allinteresse legittimo tutelato in via principale; c quindi una sostanziale differenza tre
linteresse del ricorrente principale e quello dellinterventore. IMPORTANTE: per evitare elusioni della
decadenza del termine per proporre ricorso, questo viene ammesso SOLO entro i termini decadenziali,
convertendosi sostanzialmente in un ricorso principale. Lintervento volontario in giudizio ammesso per
garantire una maggiore stabilit in giudizio alla sentenza, onde evitare che i mancati interventori possano poi
agire con lopposizione di terzo. (la struttura dellintervento volontario la stessa del ricorso!)
INTERVENTO COATTO IUSSU IUDICIS, ex art. 51 CPA + 28 CPA -> una chiamata in giudizio ordinata dal
giudice, per coinvolgere nel processo (dufficio o su istanza di parte) i contro interessati esclusi dal
ricorrente. E dubbia la natura, doverosa o discrezionale, della chiamata in giudizio. Se la prassi muove
verso la discrezionalit, la lettera della legge nonch i principi ivi espressi, farebbero propendere per
lesistenza di un vero potere-dovere del giudice. Per la doverosit si sono espressi anche: DOMENICHELLI,
CASSESE, CAMMEO.

PROPOSIZIONE DI MOTIVI AGGIUNTI
Trattasi di istituto introdotto gradatamente in via giurisprudenziale, per concretizzare appieno il principio del
contraddittorio: la sua affermazione stata favorita dallabolizione, per via legislativa, del segreto dufficio nel
processo amministrativo e ladozione del principio, opposto, della pubblicit e trasparenza dei pubblici poteri.
La presenza di motivi aggiunti indica due fenomeni diversi:

1. lestensione dei motivi di censura di uno stesso provvedimento gi impugnato;

2. nuovi motivi di contestazione di un nuovo provvedimento diverso dal provvedimento gi contestato, ma ad
esso collegato.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

45

E stata ritenuta ammissibile la PROPOSIZIONE DI MOTIVI AGGIUNTI, IN CONSEGUENZA DELLA
CONIGNIZIONE, DA PARTE DEL RICORRENTE, DI FATTI O ATTI SOPRAVVENUTI ALLA PROPOSIZIONE DEL
RICORSO PRINCIPALE, in grado di far emergere la sussistenza di ulteriori vizi originari del provvedimento
impugnato. -> tale strumento permette s un arricchimento della causa petendi, non gi del petitum.
Il recepimento, da parte del legislatore, di questa importante produzione dottrinale e giurisprudenziale, non stato
per (quantomeno in prima battuta) del tutto soddisfacente:
L. 205/2000: ivi ci si limitati a prevedere la possibilit di integrare la domanda principale allorch, nel corso
del giudizio, lamministrazione emani un nuovo provvedimento incidente sulla situazione giuridica fatta
valere con la proposizione di ricorso principale. Tale disciplina, per quanto abbia recepito una giurisprudenza
minoritaria e coraggiosamente aperta alleffettivit della tutela, non manca per di contraddizioni, in quanto
la possibilit di impugnare i provvedimenti sopravvenuti nel corso del giudizio era condizionata allesistenza
di una connessione non solo oggettiva ma anche.. soggettiva! (ci lasciava fuori una nutrita serie di casi,
sottoponendo gli interessati ad una duplicazione di giudizi e con la possibilit di dare vita ad un contrasto fra
giudicati!) -> la giurisprudenza, partendo da questa norma coraggiosa ma purtroppo non pienamente
soddisfacente, ha cos favorito una posizione pi aperta, volta a considerare ammissibili i motivi aggiunti
proposti vs atti connessi al provvedimento originario impugnato anche nellipotesi in cui siano diversi i contro
interessati.
Codice Processo Amministrativo, art. 43:

I ricorrenti, principale ed incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti NUOVE RAGIONI A
SOSTEGNO DELLE DOMANDE GIA PROPOSTE, ovvero DOMANDE NUOVE PURCHE CONNESSE A QUELLE
GIA PROPOSTE. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa
ai termini.

Unico presupposto per lallargamento del giudizio qui una connessione genericamente intesa; la
formulazione della norma cos volta al superamento delle aporie create dalla precedente legislazione, e
favorisce lingresso in giudizio di atti fra loro anche flebilmente connessi (atti del medesimo procedimento,
atto presupposto e consequenziale, regolamento ed atto applicativo, atto impugnato e riesercizio del potere
in altro atto..). Questo allargamento permette veramente di massimizzare il principio del contraddittorio in
sede giurisdizionale, permettendo di coinvolgere contro interessati occulti ma sempre con il rischio che i
nuovi soggetti entrati nel processo potrebbero risultare penalizzati dallattivit, soprattutto istruttoria, gi
svolta in loro assenza. Lart. 43 risolve numerose aporie legate alla vecchia formulazione:
1. ricorso per motivi aggiunti doveroso o discrezionale? Alla luce dellart. 43 CPA il ricorso discrezionale
(possono) facendo salva la possibilit per le parti interessate di introdurre ricorso autonomo, che il giudice
sar comunque obbligato a riunire in unico processo.
2. ricorso per motivi aggiunti accessorio o meno al ricorso principale? Bisogna distinguere a seconda della
tipologia di motivi aggiunti dedotti in ricorso. Se la questione aggiunta pu dirsi autonoma rispetto al ricorso
principale, allora leventuale impossibilit di decidere nel merito la controversia principale non sar dostacolo
alla decisione della stessa; diversamente la questione aggiunta dovr dirsi improcedibile.
3. ricorso per motivi aggiunti avanti a che giudice va deciso? Per il caso in cui la conoscenza
dellimpugnazione del nuovo atto aggiunto spetti ad un giudice differente da quello inizialmente adito.. che
fare? Il CPA chiaro circa linderogabilit della competenza territoriale, ma dallaltro lato i principi di
concentrazione ed economia processuale (artt. 1-2 CPA e 111 COST) richiederebbero che tali ricorsi fra loro
connessi vadano discussi assieme: tale seconda opzione poi supportata dal richiamo, non esplicito, allart. 31
CPC in tema di spostamento della competenza territoriale per le cause legate da un nesso di accessoriet.
4. ricorso per motivi aggiunti integra un rito speciale, diverso dal principale? Euna possibilit remota, ma ad
esempio per il ricorso vs il silenzio, lintero giudizio prosegue con il nuovo rito.

Il ricorso per motivi aggiunti deve contenere, oltre a requisiti propri di qualsiasi ricorso, anche lindicazione
degli estremi del giudizio nel quale si innesta. Il ricorso va presentato ENTRO LO STESSO TERMINE PREVISTO
per la proposizione del ricorso principale, e senza leventuale DIMIDIAZIONE dei termini, che sono sempre
pieni. Il ricorso va notificato a: amministrazione + eventuali contro interessati (anche se non costituiti in
giudizio, nel termine di decadenza di 60 giorni dalla avvenuta conoscenza del documento nuovo / adozione
del nuovo provvedimento.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

46

RICORSO INCIDENTALE / DOMANDE RICONVENZIONALI
RICORSO INCIDENTALE -> lo strumento attraverso il quale una delle parti del processo esercita il proprio diritto
di difesa nelle forme indicate ex art. 42 CPA, allargando cos loggetto del processo. Le parti contro cui stata proposta
limpugnazione, possono esercitare il loro diritto di difesa proponendo DOMANDE il cui interesse sorge in dipendenza
della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. (parti che la possono sollevare : resistente e
contro interessati).
E unautonoma azione di impugnazione, qualificabile come eccezione in senso tecnico, in quanto mira a paralizzare
lazione principale e neutralizzare gli effetti derivanti dalleventuale accoglimento del ricorso principale. Il ricorso
incidentale si pone cos in POSIZIONE ACCESSORIA rispetto alloggetto del giudizio principale, in quanto strettamente
collegato alle sorti di questultimo (gli atti sono legati da un nesso di presupposizione) -> in ragione di questa
accessoriet, il ricordo incidentale andr considerato inefficace ove il ricorso principale venga dichiarato
inammissibile!
Es. ricorrente agisce per ottenere declaratoria di annullamento di un provvedimento -> contro interessato agisce in
ricorso incidentale per fare dichiarare al giudice linammissibilit della sua azione giudiziale
Ricorso incidentale va notificato, secondo le regole ordinarie, entro 60 giorni dalla NOTIFICA del ricorso principale, al
ricorrente principale ed alle altre parti del giudizio e poi DEPOSITATO nella segreteria del giudice adito. Una novit, per
quanto riguarda la competenza, esposta al quarto comma dellart. 42 CPA: DI REGOLA il ricorso va introdotto avanti
al giudice che conosce della domanda principale, MA nel caso eccezionale in cui il ricorso incidentale vada proposto
avanti ad un giudice dotato di competenza funzionale, allora lintero giudizio si sposter al giudice funzionale.
Bisogna poi approfondire le tematiche relative a:
MODALITA DI DECISIONE DEL RICORSO INCIDENTALE
di norma il giudice decider sul r.i. dopo essersi pronunciato sul ricorso principale, ma tale regola pu essere
disattesa quando dalla definizione delle questioni dedotte con il ricorso incidentale possano discendere
soluzioni ostative o preclusive dellesame delle censure formulate con il ricorso principale. (es. controversie
relative alle procedure di gara, quando una parte contesti allaltra la mancata esclusione delle rispettive
offerte, quando alla procedura selettiva abbiano partecipato solo 2 soggetti)
LEGITTIMAZIONE ATTIVA
-giurisprudenza: visione restrittiva, SOLO contro interessati formali (NO cointeressati)
-dottrina: visione espansiva, contro interessati formali e sostanziali
Il ricorso incidentale volto ad ottenere, in capo ai soggetti che lo propongono, il vantaggio da essi gi
ottenuto, non essendo per idoneo a determinare una riapertura dei termini x le impugnazioni di un
provvedimento percepito fin dallinizio come pregiudizievole. Pu essere proposto anche
dallamministrazione resistente, qualora non possa esercitare i poteri di autotutela volti alleliminazione
dellatto (ad esempio per censurare atti di unaltra amministrazione)
LEGITTIMAZIONE PASSIVA
Legittimato passivo considerato SOLO il ricorrente principale, in conseguenza di uninterpretazione
strettamente letterale dellaccessoriet del ricorso incidentale. Le parti diverse dal ricorrente difatti si
pongono sullo stesso piano del ricorrente incidentale, essendo portatori di un interesse CONFORME alla
conservazione del provvedimento.

DOMANDA RICONVENZIONALE-> consente al contro interessato di introdurre un nuovo thema decidendum,
che configura una vera e propria eccezione in senso sostanziale. Pu essere proposta nelle controversie in cui si faccia
questione di diritti soggettivi. Tale formulazione per non delle migliori, poich ancorando la proponibilit delle
domande riconvenzionali nei termini e le modalit di cui al presente titolo potrebbe introdurre delle ingiustificate
disparit di trattamento a seconda il diritto soggettivo venga azionato avanti al giudice amministrativo o al giudice
ordinario.

Es. ricorrente agisce per ottenere declaratoria di condanna al pagamento -> contro interessato deduce compensazione
con un credito precedente ed agisce a sua volta in condanna per la differenza.
FASE CAUTELARE
Excursus storico-legislativo-giurisprudenziale:
LEGGE CRISPI (1889) -> UNICO strumento tutelare a disposizione del giudice era la sospensione
dellesecuzione del provvedimento impugnato. Tale unico strumento, assieme alla previsione della CORTE
COSTITUZIONALE, non poteva essere ritenuto per soddisfacente!

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

47

CORTE COSTITUZIONALE, sentenza 190/1985 -> riconosce al g.a. la possibilit che nelle controversie
patrimoniali in materia di pubblico impiego sottoposte alla sua giurisdizione esclusivsa, potesse adottare i
provvedimenti durgenza che apparissero + idonei ad assicurarne provvisoriamente gli effetti della decisione
sul merito. PROBLEMI: estensione minima + scarsa applicazione giudiziale.

GIURISPRUDENZIA AMMINISTRATIVA -> La ristrettezza delle attribuzioni cautelare al giudice amministrativo
ha imposto unevoluzione della giustizia amministrativa per garantire, e rendere pi effettiva, la possibilit di
tutela cautelare. Con il tempo si arrivati a riconoscere:
SOSPENSIONE DEGLI ATTI, non solo ad esecuzione istantanea ma anche continuativa (a partire dagli anni 40)
SOSPENSIONE DEGLI ATTI NEGATIVI, in quanto comunque produttivi di effetti materiali! Dagli anni 60 la
produzione giurisprudenziale in materia diviene veramente importante, fino al punto di permettere la
sospensione di tutti i tipi di atti negativi! Sul punto della sospensione:
-parte della giurisprudenza optava per la SOSPENSIONE limitata agli atti negativi i cui effetti sono preregolati
dalla norma o dagli atti endoprocedimentali, come rilevato dalla dottrina
-la giurisprudenza del giudice di primo grado invece.. sospendeva tutti gli atti negativi. Vengono cos tutelati
non solo gli interessi oppositivi ma anche quelli pretensivi!

D.LGS. 80/1998 e L.205/2000 -> hanno aumentato non solo i poteri istruttori del g.a. ma anche quelli decisori.
Lart. 3 della L.205/2000 afferma cos lATIPICITA DELLA MISURA CAUTELARE, rendendo cos possibile
ladozione di qualsiasi provvedimento urgente strumentale alle decisioni che il giudice pu assumere con la
sentenza.

CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO (2010) -> ribadisce il principio dellatipicit della misura cautelare e
vi dedica un apposito titolo del Codice, dagli artt. 55-62.

DISCIPLINA DELLE MISURE CAUTELARI
Ex art. 55 CPA si legge che il ricorrente, per ottenere la misura cautelare pi idonea, deve allegare le prove di un
PREGIUDIZIO GRAVE ED IRREPARABILE durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso; sullistanza
cautelare decide il collegio con ordinanza emessa in camera di Consiglio. Non esplicitata la FONTE del pregiudizio
(atto, comportamento..) volutamente, per evitare conflitti con il pi che limpido articolo 7 CPA.
Si ripete essenzialmente la struttura dellart. 700 CPC, ma con le dovute distinzioni. Nel sistema di procedura civile i
provvedimenti durgenza ex art. 700 CPC sono residuali rispetto alle misure tipiche, mentre nel sistema di giustizia
amministrativa caratteristica della tutela amministrativa concessa nellambito delle 3 giurisdizione di riferimento
lUNICITA.
Caratteristiche delle misure cautelari sono che:
1. la misura cautelare ha sempre CARATTERE STRUMENTALE: si pu capire che, quanto alloggetto, va modellata
tenendo conto di quale potr essere il contenuto della decisione finale (nel merito) del giudice amministrativo.
La misura cautelare deve anticipare in tutto o in parte i contenuti della decisione finale, ma non pu spingersi
oltre. La misura cautelare deve essere compatibile con la sentenza finale, non attribuire vantaggi ulteriori.

Quali potranno essere i contenuti della misura cautelare?
-sospensione dellesecuzione del provvedimento impugnato;
-ingiunzione a pagare una somma correlata o meno alla condanna risarcitoria;
-provvedimenti anticipatori della reintegrazione in forma specifica o di contenuto atipico
-sostituzione, modifica, riforma dellatto (nella giurisdizione di merito)
Spetta alla parte specificare il tipo di provvedimento richiesto, dal momento che il giudice non pu pronunciarsi
oltre la domanda, anche cautelare, del ricorrente, in ragione del principio dispositivo vigente nel processo
amministrativo.

2. unaltra teoria tende ad unulteriore restrizione del contenuto della misura cautelare affermando trattarsi di
una MISURA PROVVISORIA, che non pensabile che definisca conclusivamente lassetto degli interessi in
gioco. Non pu costituire essa stessa la decisione finale: non pu dare ci che la sola decisione finale abilitata
ad assicurare (non solo quindi non pu dare di pi).

Critica alla giurisprudenza per cui il soggetto ottenga lammissione con riserva in seguito ad esclusione.
Misura cautelare: sospensione del provvedimento di esclusione. Il soggetto partecipa a condizione che il suo
ricorso contro lesclusione venga poi accolto. Se questo soggetto supera la prova, ci significa che aveva i
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

48

requisiti per partecipare alla prova e mantiene definitivamente gli effetti derivanti dalla misura cautelare.
Secondo Travi questa giurisprudenza non regge: la promozione non serve se il provvedimento poi risulta
illegittimo. Si finisce per dare alla misura cautelare un valore di svuotamento della decisione finale.

Esiste un altro aspetto da sottolineare: neppure di fronte ai diversi possibili contenuti del
provvedimento cautelare si pu ammettere che il giudice operi quelle valutazioni
discrezionali che spettano alla sola amministrazione.
Il giudice amministrativo non pu sovrapporre le sue decisioni alle scelte discrezionali
dellamministrazione. Pu bens pronunciare interinalmente la sospensione dellatto
discrezionale illegittimo; pu fissare una regola juris alla quale lamministrazione debba
attenersi nella rivalutazione del caso (effetto conformativo).
Questo vale anche nellambito delle misure cautelari. Il giudice per non pu emanare
direttamente un atto che richieda quel bilanciamento di interessi che spetta alla
valutazione discrezionale dellamministrazione.
I provvedimenti cautelari hanno la ratio di evitare che la lunghezza del processo possa pregiudicare le ragioni del
ricorrenti, potendo anticipare gli effetti della decisione finale o comunque assicurare che la situazione non venga
modificata in attesa della disciplina degli effetti che sar dettata dalla sentenza. La strumentalit della misura
cautelare sia:
-STRUTTURALE -> provvisoriet degli effetti della misura cautelare che cessano con la necessaria emanazione della
sentenza
-FUNZIONALE -> gli effetti cautelari sono collegati alla sentenza di merito.

I PROCEDIMENTI CAUTELARI individuati dal CPA, sono 4:
ORDINANZA COLLEGIALE (55 CPA)
DECRETO MONOCRATICO IN CAUSA (56 CPA) procedimenti disciplinati dalla legge
DECRETO MONOCRATICO ANTERIORE ALLA CAUSA (61 CPA)
ORDINANZA COLLEGIALE / DECRETO INTERINALE IN ATTESA DELLINTEGRAZIONE DEL CONTRADDITTORIO (27
comma 2 CPA) -> non ha un proprio procedimento
Presupposto processuale per ogni provvedimento, a seguito della promulgazione del CPA (per fermare il fenomeno
della transmigrazione dei processi cautelari), la VERIFICA, anche dufficio, della competenza territoriale, ritenuta
ormai inderogabile, nonch la presentazione dellistanza di discussione, salvo che debba essere fissata dufficio.
Eccessiva forse la previsione dei riti dei due decreti, i cui presupposti non sono poi cos differenti: estrema gravit ed
urgenza, per il decreto monocratico in causa, o eccezionale gravit ed urgenza, per lante causam.

La domanda cautelare pu essere proposta con:
-RICORSO
-ISTANZA SUCCESSIVA alla presentazione del ricorso -> da fare avanti al giudice presso cui pende la controversia. In
questo caso andr notificata anche alle altre parti e depositata in segreteria.
Sulla domanda cautelare il giudice pronuncia nella PRIMA CAMERA DI CONSIGLIO SUCCESSIVA al ventesimo giorno dal
perfezionamento, anche per il destinatario, dellultima notificazione, e al decimo giorno del deposito. Si possono
presentare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio, in cui comunque (per prassi)
le parti sono ammesse allillustrazione della questione, anche in assenza della richiesta di essere sentite. Il margine di
tempo pi lungo, rispetto alla previsione legislativa precedente, e la possibilit di depositare documenti e memorie,
volta al migliore riequilibrio del principio del contraddittorio fra le parti. La fase cautelare ritualmente introdotta, va
ricordato, non impedisce la perenzione del procedimento, per il cui impedimento comunque necessario il deposito
della domanda di discussione, che costituisce presupposto per la procedibilit della domanda cautelare (a meno che
non sia fissata dufficio).
Il giudice pronuncia con ORDINANZA, immediatamente esecutiva e motivata.

Per poter concedere la tutela cautelare sono necessari i due presupposti classici, esposti allart. 55 CPA:

1) FUMUS BONI JURIS
profili che, ad un sommario esame, inducono una ragionevole previsione sullesito del ricorso
Fino alla legge 205/2000 questo non era espressamente menzionato. Ora nellart. 21, l. 1034/71 (modificato dalla legge
205/2000) previsto che lordinanza cautelare *+ deve indicare i profili che ad un sommario esame inducono ad una
ragionevole previsione sullesito del ricorso.
Lart. 23 bis richiede, per particolari materie, la presenza di profili che inducono a pensare ad una ragionevole
probabilit di buon esito del ricorso.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

49


Secondo la dottrina per la concessione della misura cautelare occorre che il giudice ravvisi la probabilit
dellaccoglimento del ricorso. Non basterebbe pi che il ricorso non appaia manifestatamene inammissibile o infondato,
ma occorrerebbe la probabilit del suo accoglimento, anche alla luce di un esame sommario. Cos per la concessione
della misura diventerebbe pi difficile.

Secondo Bergonzini questa teoria sembra pi sostenibile con riferimento alle materie dellart. 23 bis piuttosto che in via
generale. La norma dellart. 21, norma pi generale, non contiene indicazioni relative al buon esito del ricorso. Ci si deve
accontentare che una minima probabilit di accoglimento vi sia; se il ricorso fosse palesemente inammissibile o
infondato la misura cautelare verrebbe negata. Pretendere la probabilit di accoglimento per sembra eccessivo.

Nellesame del profilo del fumus il giudice non osserva solo i motivi di merito, ma anche i profili di ammissibilit per la
ricevibilit del ricorso. Effettua una verifica dei presupposti di tipo processuale.
La pronuncia resa in ordine al fumus boni iuris non vincola il giudice al momento della decisione finale nel merito.
A lungo secondo la prassi le ordinanze cautelari venivano motivate molto sommariamente. Adesso si giustifica questa
prassi con lesigenza di non vincolare il giudice al momento della decisione finale.
Secondo Bergonzini si tratta di una prassi censurabile e sbagliata. La motivazione lelemento fondamentale di ciascun
provvedimento giurisdizionale; non solo nelle sentenze quindi, ma anche nelle ordinanze.
Una prassi di questo tipo trasforma il Consiglio di Stato nel giudice di primo grado, mentre dovrebbe essere lorgano di
appello; dovrebbe infatti rifare le valutazioni del giudice di prima istanza. Inoltre il giudice non dovrebbe sentirsi
vincolato dalla motivazione data in sede cautelare, perch questa comporta una cognizione sommaria.
La motivazione del provvedimento cautelare deve quindi essere una vera motivazione, nei limiti di ci che una
cognizione sommaria pu permettere.

2) PERICULUM IN MORA
pregiudizio grave ed irreparabile durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso
Quanto al periculum in mora c un espresso riferimento al pregiudizio grave e irreparabile derivante dallesecuzione
dellatto impugnato ovvero dal comportamento inerte dellamministrazione durante il tempo necessario per giungere
ad una decisione sul ricorso.
N.B.: il pregiudizio non connesso solo allesecuzione, ma anche allinerzia.
Oggi la legge parla di pregiudizio, mentre prima si parlava di danni. Il pregiudizio rappresenta qualcosa di meno rilevante
del danno. Il danno ha sempre una valutazione economica che il pregiudizio potrebbe non avere. Con ci si operato un
allargamento dellambito nel quale la misura cautelare ottenibile. Non si richiede limminenza e lattualit del
pregiudizio come lart. 700 c.p.c. Si potrebbe cos assumere come pregiudizio anche quello probabile, non solo quello
imminente e incombente.
I giudici amministrativi respingono le domande cautelari rispetto ai provvedimenti la cui esecuzione non sia prossima,
ma solo probabile.

Secondo parte della giurisprudenza manca il presupposto per la sospensione del provvedimento impugnato se il
pregiudizio gi stato arrecato, avendo avuto il provvedimento stesso completa esecuzione.
Se invece tutti gli effetti pregiudizievoli dellatto non sono stati portati a compimento, allora la sospensione ancora
possibile. Si pu concepire la sospensione di un provvedimento gi in parte attuato quando questo comporta il protrarsi
nel tempo dei suoi effetti.

Altro punto che la rivalutazione del pregiudizio correlata anche alla valutazione del tempo necessario per giungere
alla decisione del ricorso: questo consentirebbe di fare differenziazioni in ragione dei tempi con cui il TAR decide
rispetto alla concessione di una determinata misura cautelare. Se il TAR ha pochi ricorsi da decidere e pu emettere la
decisione in tempi brevi pu anche non concedere la sospensione.
Il giudice, nel valutare il pericolo del decorso del tempo, pu essere pi severo in relazione alla concessione della
sospensione. Un giudice che abbia pi lavoro invece quasi costretto a concedere la misura cautelare.

--Gravit: il pregiudizio va valutato nella sua oggettivit, ma possono venire in considerazione anche le condizioni
soggettive di chi chiede la misura cautelare.
Esempi:
La sanzione pecuniaria per una piccola o grande impresa.
Condizione personale di un dipendente colpito da sanzione pecuniaria.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

50

--Irreparabilit: non solo quando materialmente impossibile il ripristino della situazione precedente allaccoglimento
del ricorso; va intesa anche solo come difficolt pratica o economica di ripristinare la situazione.

E usuale che il giudice faccia un bilanciamento tra la gravit del pregiudizio che subirebbe il privato dallesecuzione del
provvedimento e il pregiudizio che subirebbe il pubblico interesse dal ritardo nellesecuzione dello stesso che
deriverebbe dalla concessione della misura cautelare. Tale valutazione discrezionale. In questo bilanciamento non in
posizione primaria necessariamente linteresse pubblico: il giudice tiene conto che lordinamento accorda tutela agli
interessi dei privati contro i pregiudizi gravi e irreparabili.
E possibile che il giudice, accogliendo la sospensiva, la conceda a tempo determinato o che sospenda solo certi effetti
del provvedimento impugnato ma non altri. O ancora il giudice pu subordinare la sospensione al verificarsi di
determinate condizioni.

Al secondo comma dellart. 55 CPA prevista la possibilit di imporre la prestazione di una CAUZIONE, qualora dalla
domanda cautelare derivino effetti irreversibili. La cauzione non pu essere disposta quando la domanda cautelare
attiene a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di primario rilievo costituzionale. Alla prestazione della
cauzione subordinata la concessione o il diniego della misura cautelare, che pu essere posta a carico di ricorrente,
resistente e contro interessato. Il giudice, o meglio il collegio, deve stabilirne importo (lasciato al prudente
apprezzamento del giudice), oggetto, modo di prestarla e termine entro cui la prestazione va eseguita. La valutazione
che determinante per la concessione o meno del provvedimento lIRREVERSIBILITA degli effetti prodotti
dallordinanza cautelare, in caso di accoglimento, o dal provvedimento impugnato che qualora la domanda cautelare
non venga accolta in considerazione di rilevanti interessi contrari, presenti nella fattispecie concreta.
E un provvedimento s accessorio, ma anche autonomo, e quindi riformabile in appello.
La prestazione della cauzione determinante per la misura cautelare, operando come condizione sospensiva, ma
bisogna distinguere tra:
Accoglimento della domanda -> allora la misura cautelare produrr gli effetti stabiliti dal giudice quando sar
prestata la cauzione
Respingimento della domanda -> gli effetti stabiliti dal provvedimento, dal comportamento della PA o
dallaccordo e non dal giudice, si produrranno se sar prestata la cauzione.

Il giudizio pu essere definito in esito alludienza cautelare, sentite le parti sul punto, qualora nessuna delle parti dichiari
di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o giurisdizione; in questo caso il
giudice pu decidere con sentenza semplificata. In tal modo la durata del processo si ridimensiona notevolmente e
viene garantita una veloce risoluzione della controversia. Novit del CPA, prima la L.205/2000 si era espressa sul punto
in modo dubbioso (introducendo una mera facolt in capo al giudice), la previsione con cui il giudice stabilisce che con
lordinanza che decide sulla domanda il giudice provvede sulle spese della fase cautelare, conservando questa
ordinanza anche efficacia al di fuori della dimensione cautelare (ex art. 57 CPA).

Le misure cautelari attuate in via decretale:
DECRETO MONOCRATICO IN CAUSA (art. 56 CPA), per cause di ESTREMA gravit ed urgenza, tale da non
poter attendere la fissazione della camera di consiglio, la parte redige il ricorso, che deve contenere
esposizione del fatto e dei motivi, e lo notifica preventivamente alle parti. Il deposito in segreteria della
domanda cautelare comporta la pendenza della lite.
DECRETO MONOCRATICO ANTERIORE ALLA CAUSA (art. 61 CPA(, in caso di ECCEZIONALE gravit ed urgenza,
tale da non consentire neppure di redigere il ricorso e la domanda di misure cautelari ex art. 56 CPA, va
presentata unistanza per ladozione delle misure interinali e provvisorie apparentemente indispensabili
durante il tempo occorrente per la proposizione del ricorso di merito, da notificare alle parti e comunque
indirizzare al Presidente del TAR adito. Listanza, che non deve contenere lesposizione del fatto e dei motivi,
deve semplicemente focalizzarsi sulleccezionale gravit ed urgenza del provvedere eventualmente indicato
sommariamente i punti salenti di illegittimit dellazione amministrativa. In caso di accoglimento dellistanza
urgente anteriore alla causa, il ricorso con la domanda cautelare va notificato entro 15 giorni e depositato
entro i successivi 5 giorni con listanza di fissazione delludienza. Essa perde efficacia decorsi 60 gg dalla sua
emissione
In entrambi i casi il decreto monocratico reso dal giudice va notificato alla controparte, in modo tale da poter
instaurare un minimo di contraddittorio, potendo questi presentare non solo documenti ma anche memorie volte alla
contestazione della sussistenza dei requisiti di gravit ed urgenza, nonch del fumus boni iuris. Il giudice deve
valutare, prima di pronunciarsi, sussistenza della competenza per territorio ed il perfezionamento per il destinatario
della notifica, cos come la sussistenza del requisito dellurgenza e gravit. La valutazione del fumus boni iuris, da
parte del giudice, diversa a seconda dei casi, visto come sono introdotte le domande cautelari:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

51

> D.M. in causa : il giudice pu valutarne la sussistenza alla luce del contenuto del ricorso, ove esposta la
esposizione del fatto e dei motivi. Qui il giudice provvede con decreto motivato.
> D.M. ante causam: manca del tutto il ricorso, il giudice non pu valutare le ragioni di fatto, ma solamente
vedere la sussistenza delleccezionale gravit ed urgenza! Qui il giudice provvede con semplice decreto, in cui
sar comunque inserita una valutazione circa sussistenza del requisito della eccezionale gravit ed urgenza.
Normalmente i decreti sono destinati ad essere sostituiti da unordinanza collegiale, ed hanno quindi durata molto
breve, per cui:
D.M. in causa: camera di consiglio del giudice fissata nel decreto ed la PRIMA successiva al 20 giorno dal
perfezionamento, anche per il destinatario, dellultima notificazione. Decreto efficace sino alla camera di
consiglio, perde efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare.
D.M. ante causam: va notificato nel termine perentorio fissato dal giudice, non superiore a 5 giorni, e perde
comunque effetto ove non venga entro 15 giorni dalla sua emanazione notificato il ricorso con la domanda
cautelare. La camera di consiglio deve essere fissata non oltre il 20 giorno dal perfezionamento ed il decreto
ha comunque unefficacia limitata di 60 giorni dalla sua emissione..
Una volta concessi i decreti, ed accolti in camera di consiglio con ordinanza, si segue il procedimento ordinario. Contro
i decreti monocratici possibile riproporre domanda cautelare con il procedimento ordinario, in caso di rigetto, o
revoca e modifica.

RIMEDI CONTRO LORDINANZA CAUTELARE
Gi la giurisprudenza amministrativa aveva ammesso limpugnabilit delle ordinanze cautelari avanti al Consiglio di
Stato, vista la loro natura sostanzialmente decisoria, e la giurisprudenza costituzionale si attestata su questa
posizione ribadendo il principio del doppio grado di giurisdizione. Gi la L. 205/2000 recepiva tali orientamenti, e cos
il CPA che allart. 62 stabilisce che:
APPELLO ammesso contro le ORDINANZE CAUTELARI, avanti al Consiglio di Stato, entro 30 giorni dalla
notificazione dellordinanza, e in mancanza, sessanta giorni dalla notificazione. Il giudice decide sullappello,
che va depositato entro 30 gg dallultima notificazione, ed deciso in camera di consiglio, con ordinanza
motivata, decidendo anche sulle spese della domanda cautelare. -> il procedimento strutturato
sullimpianto del primo grado, per cui si possono chiedere anche decreti monocratici (ma solo in causa) ed
imporre cauzione.
REVOCA la giurisprudenza aveva stabilite che fosse richiedibile qualora:
-si modifichi la situazione di fatto esistente allepoca dellemanazione dellordinanza stessa;
-risultino violate le norme di procedura poste a garanzia del diritto di difesa delle parti;
-ricorrono le previsioni del 669-septies CPC.
Il CPA dedica ora un apposito articolo alla revoca, il 58 CPA, che stabilisce che questa possa essere richiesta
ogniqualvolta:
-si verifichino mutamente nelle circostanze
-si alleghino fatti anteriori di cui si acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare
-nelle ipotesi di cui al 395 CPC.
La revoca va presentata allo stesso giudice che ha adottato lordinanza revocanda.

FASE ISTRUTTORIA
Si dice ISTRUZIONE PROBATORIA, linsieme delle attivit tese ad acquisire il materiale necessario per il giudizio. In
questa fase:
-parti: hanno onere di provare quanto dedotto o di offrire prova contraria;
-giudice:ha il potere di..
--disporre lammissione delle prove richieste dalle parti
--disporre il completamento dellistruttoria
--valutare le prove acquisite ai fini del giudizio.
Si possono distinguere 3 tipi diversi momenti ISTRUTTORI.
ISTRUZIONE
PRIMARIA
Attivit svolta dal privato al di fuori del processo, in un momento anteriore alla sua instaurazione,
finalizzata alla raccolta di tutti gli elementi essenziali per la domanda e cos funzionale
alladempimento dellonere di allegazione dei fatti principali e secondari in causa.
ISTRUZIONE
PREPARATORIA
Attivit compiuta dal giudice sin dalla prima udienza, fino al momento in cui la stessa causa non
viene rimessa al Collegio per la decisione, con esclusione delle attivit di acquisizione delle prove.
ISTRUZIONE
PROBATORIA
Attivit svolta dalle parti e dal giudice per la conoscenza dei fatti, finalizzata a rendere possibile
una pronuncia definitiva sulla base della conoscenza della realt dei fatti su cui si fonda
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

52

laffermazione del ricorrente.

Listruzione, per quanto nel processo civile assurga effettivamente alla dimensione di una vera e propria fase, non trova
nel processo amministrativo quellautonomia tipica. Ma qual il modello di istruzione probatoria che si rinviene nel
giudizio amministrativo? Le opzioni sono 3:
METODO DISPOSITIVO PURO -> piena sovranit delle parti nellintroduzione dei fatti della realt esterna nel
giudizio, con piena disponibilit degli stessi anche in ordine alla prova.
METODO DISPOSITIVO ATTENUATO CON IL METODO ACQUISITIVO -> un metodo misto, in cui confluiscono
il modello dispositivo ed il modello inquisitorio, per cui il potere di acquisire le prove spetta tanto alle parti
quanto al giudice.
METODO INQUISITORIO -> in cui i poteri in ordine alla acquisizione delle prove sono di spettanza al giudice.
Il processo amministrativo si caratterizzava, inizialmente, come inquisitorio, essendo subordinata lattivit probatoria
delle parti mera discrezionalit del giudice. Con il TU Cons. Stato le parti acquistano definitivamente la possibilit di
essere ammesse alla produzione di prove in giudizio, e la dottrina e la giurisprudenza qualificano definitivamente il
processo amministrativo come retto da un metodo dispositivo attenuto con acquisitivo.
Ma qual lambito oggettivo del metodo dispositivo?
1. Le parti devono provare sia i fatti sia primari che secondari a sostegno delle proprie ragioni
2. Vale nel processo amministrativo lonere del principio di prova, per cui la responsabilit della completezza
dellistruttoria in capo alle parti -> spetta alle parti fornire lonere di fornire la prova dei fatti posti a fondamento delle
rispettive domande ed eccezioni che sono nella loro disponibilit ex art. 64 CPA. Il giudice obbligato a porre a
fondamento della propria decisione i fatti introdotti dalle parti, nonch i fatti dalle stesse non contestati. Trova
applicazione nel processo amministrativo il principio di cui allart. 2697 c.c.
3. se la parte non produce la copia del provvedimento impugnato non decade dallazione, spostando lonere della
produzione in capo allAmministrazione, che ha tempo 60 gg per mostrarli. Se non adempie, il termine non perentorio,
il giudice ne pu ordinare lesibizione in giudizio.

Manca nel processo amministrativo una fase istruttoria vera e propria, in passato alcuni Presidenti di Sezione del
Consiglio di Stato avevano instaurato la prassi della c.d. udienza istruttoria, ove venivano esaminate le istanze
presentate dalle parti ed assunti i provvedimenti utili alla decisione del ricorso. Tale prassi per non ha fondamento
legislativo, e nel CPA ad oggi prevista tanto listruttoria collegiale quanto quella presidenziale. I momenti di ingresso
della prova nel processo sono essenzialmente due:
I. FASE INIZIALE : allegazioni documentali ed altre richieste contenute nel ricorso
II. FASE INTERMEDIA: preliminare alludienza di discussione
III. FASE FINALE: intervento sia delle parti che del giudice.
Il giudice pu esplicare il suo potere acquisitivo nellunico limite posto allart. 65 comma 3 CPA, che vincola solo il potere
del giudice di ordinare lesibizione del provvedimento e degli altri documenti in caso di inadempimento della PA;
altrimenti il tutto rimesso alla piena discrezionalit del giudice. E difatti previsto che fermo restando lonere della
prova a loro carico (le parti), il giudice pu chiedere alle parti anche dufficio CHIARIMENTI o DOCUMENTI. Articolo
centrale, in questo senso, il 63!
Altro limite vero e proprio in cui incorre il giudice la recezione del principio di non contestazione, al comma 2 dellart.
64 CPA, in cui emerge lequivalenza tra non contestazione e prova piena (Sempre che la parte si sia costituita!!)

PROVVEDIMENTI ISTRUTTORI -> hanno la forma dellordinanza, come tali modificabili e revocabili, giusta
considerazione dellart. 33 lett.b) comma 1 CPA ove si legge che il giudice pronuncia ordinanza quando assume misure
cautelari od interlocutorie, ossia in tutti quei casi in cui il giudice non definisce neppure in parte il giudizio. E superata
la forma della sentenza interlocutoria.

REGOLA DI GIUDIZIO: per quanto attiene a..
Ripartizione dellonere della prova: vale il richiamo allart. 116 CPA, e del principio del libero convincimento
del giudice, in base al quale il giudice libero di stabilire se vi sia o meno un principio di prova e di come
questo debba essere ripartito.
Valutazione delle prove raccolte: deve essere eseguita in base a quanto disposto allart. 64 CPA, in base al
principio del prudente apprezzamento del giudice. Una volta raccolte le prove, o non raccolte, vale la regola
di giudizio di cui allart. 2697 c.c. Anche atteggiamenti renitenti da parte di una delle due parti a fornire una
prova possono quindi valere come argomento di prova!

E per quanto riguarda listruzione probatoria nel GIUDIZIO DAPPELLO? Bisogna distinguere:
PRIMA
ARTT. 28 e 35 L. TAR
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

53

DEL CPA
Non cerano preclusioni per quanto atteneva alla proposizione di nuove prove, tranne che per i limiti
dellart. 35 TAR. Allultimo comma dellart. 28 stabilito che il giudice dappello abbia gli stessi poteri
cognitori e decisori del giudice di primo grado con il limite di:
-improponibilit di nuovi motivi;
-applicazione del regolamento di procedura.
(tali regole non si applicano alla giurisdizione esclusiva, per cui valeva gi il richiamo del 345 CPC)
DOPO IL
CPA
ART. 104 CPA che richiama espressamente ART. 345 CPC
Larticolo in questione ha radicalmente mutato laspetto probatorio dellappello, conformandosi
pienamente allart. 345 CPC che non ammette domande nuove nel giudizio di appello e cos
lammissibilit di nuovi mezzi di prova, salvo che il collegio non li ritenga indispensabili ai fini del
giudizio, ovvero che la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado
per causa ad essa non imputabile, nonch in caso di ius superveniens -> DIVIETO DI NUOVE PROVE, SIA
COSTITUENDE CHE PRECOSTITUITE

I MEZZI DI PROVA
Mezzi di prova sono tutti quegli strumenti processuali per mezzo dei quali il giudice forma il proprio convincimento
circa la verit o meno dei fatti affermati dalle parti del giudizio. Le prove sono regolate sia da un punto di vista
sostanziale, in quanto sostrato dei fatti costitutivi dei diritti delle parti, sia processuale, per quanto attiene alla loro
ammissibilit, rilevanza, nonch concludenza rispetto alloggetto del giudizio.

Per quanto riguarda il processo amministrativo inizialmente le preclusioni erano notevoli, poi attenuatesi grazie a:
- SENTENZA ADDITIVA CORTE COST. 146/1987 -> con riferimento alla sola giurisdizione esclusiva, sono introdotti nel
giudizio tutti i mezzi di prova di cui agli artt. 412, comma 2 e 4, 422, 425 cpc
- L. 205/2000 -> riconosce la sentenza del 1987 con legge, affermando inoltre che (sempre limitatamente alla
giurisdizione esclusiva per!) il giudice amministrativo aveva a disposizione anche la consulenza tecnica dufficio, e pi
in generale tutti gli strumenti probatori del processo civile.
- CPA -> allart. 63 comma 5 riconosciuto che il giudice pu disporre, oltre alla consulenza tecnica dufficio e la prova
testimoniale, gli altri mezzi di prova previsti dal CPC, ad eccezione dellinterrogatorio formale e del giuramento. Tale
limitazione spiegata in ragione dellincompatibilit tra prova legale e sistema dispositivo con metodo acquisitivo, in
quanto il processo amministrativo basato sul principio del libero convincimento del giudice e non vi sarebbero al suo
interno diritti di cui le parti abbiano disponibilit.

Elenco dei mezzi di prova:
DOCUMENTI, sono prove precostituite che assurgono ad un ruolo fondamentale ai fini probatori. Il
documento essenzialmente un enunciato scritto, che pu comunque essere integrata da documenti grafici
o plastici. Il documento pu essere prodotto in originale o in copia autentica, e pu avere fonte differente,
privata o pubblica. Se:
-ha fonte privata, si applicheranno le norme in materia di scritture privata e similari.
-ha fonte pubblica, si applicher, principalmente, quanto detto allart. 2699 c.c. in materia di atto pubblico.
Ma quale sar la valenza probatoria degli atti di certezza pubblica, e cio degli atti emanati dalle pubbliche
autorit ma che non configurano atti pubblici? Secondo la tesi di SCOCA andranno valutati secondo il
principio del prudente apprezzamento, ex art. 2729 c.c.
RICHIESTA DI CHIARIMENTI, prevista allart. 63 comma 1, per cui il giudice pu richiedere
allamministrazione interessata, in quanto soggetto pubblico e non parte, chiarimenti, con riguardo ai fatti
introdotti nel giudizio dalle parti. La richiesta pu essere fatta anche alla parte privata. In ogni caso il
chiarimento una dichiarazione di conoscenza, da rendersi in forma scritta, che pu essere: semplice
(relazione dellamministrazione al giudice su determinati fatti), documentata (relazione cui viene aggiunta
una allegazione documentale) o complessa (se nella relazione vengono illustrati elementi tecnici). Tale mezzo
istruttorio prevalentemente usato in combinazione con la richiesta di documenti.
VERIFICAZIONE, consiste nella richiesta, presentata dal giudice, di effettuare letteralmente una verifica su
alcuni profili dellatto. Pu comportare attivit diverse, quali: ispezioni, sopralluoghi, esperimenti, esami
tecnici e qualsiasi altra operazione necessaria per rispondere ai quesiti formulati dal giudice. La verificazione
era inizialmente riservata allamministrazione interessata, mentre solo in un secondo momento stata estesa
allamministrazione sovraordinata, e financo ad organi tecnici di altre amministrazioni con competenze
tecniche specifiche e perci garanti di neutralit (es. Presidi di facolt universitarie..). La verificazione non
prevede contraddittorio fra le parti, n la possibilit di farsi assistere da un consulente di parte. Il giudice pu
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

54

far ricorso alla consulenza tecnica solo qualora lo ritenga indispensabile, mentre pu pi facilmente avvalersi
della verificazione. La verificazione disposta dal collegio con ordinanza, mediante lindividuazione dei
quesiti e del soggetto cui sottoporli (che dovr essere caratterizzato da terziet ed imparzialit), e pu anche
essere resa oralmente al giudice. Il verificatore pu essere ricusato per i motivi di cui allart. 51 CPC.
CONSULENZA TECNICA DUFFICIO, pu essere disposta dal giudice, solo ove lo ritenga indispensabile
(il CPA esprime quindi una preferenza per la verificazione rispetto alla ctu). Anche per la CTU prevista una
nomina da parte del collegio, al quale spetta formulazione dei quesiti e fissazione del termine entro cui il
consulente deve prestare il giuramento.
-> dal punto di vista soggettivo, possono essere ctu:
-dipendenti pubblici
-professionisti iscritti negli albi
-altri soggetti aventi particolari competenze
Come per il verificatore, sovente la nomina di persone che ricoprono incarichi importanti in ambito
accademico o organismi specializzati. Il CTU ha lobbligo di fornire il proprio ufficio, tranne nei casi in cui
debba astenersi o venga ricusato.
-> dal punto di vista oggettivo, la ctu mira allacquisizione di un giudizio tecnico, ponendosi cos su un piano
eminentemente conoscitivo (la verificazione invece mira ad un accertamento, da fare su un piano
valutativo).
ISPEZIONE ED ESIBIZIONE, sono contemplate mediante rinvio agli artt. 118-210 cpc, ma con delle
differenze:
-ISPEZ., relativa a persone o cose in possesso di una parte o di un terzo
-ESIBIZ., concerne documenti o altra cosa di cui si ritenga necessaria lacquisizione nel processo.
Delle due, solo lesibizione pu essere disposta dal giudice anche su istanza di parte.
TESTIMONIANZA, espressamente prevista come prova allart. 63 comma 3 CPA, assunta su istanza di
parte. Nel processo amministrativo per la testimonianza ammessa solo in quanto sia assunta in forma
scritta, nelle forme previste dal CPC, che richiede come presupposto laccordo delle parti sullassunzione. Il
richiamo alle norme del CPC massiccio, con riferimento specifico al 257-bis sulla testimonianza scritta,
rilasciabile mediante compilazione di apposito modulo preimpostato e con necessaria sottoscrizione, oltre
che dalla parte, anche da un segretario comunale o cancelliere di un ufficio giudiziario.
FASE DECISORIA
Dopo la discussione del ricorso, in pubblica udienza o adunanza camerale, il presidente del collegio giudicante dispone
la ASSEGNAZIONE della causa in decisione: questo atto segna il passaggio alla FASE DECISORIA, in cui il collegio si ritira
in camera di consiglio per deliberare, ossia per discutere e decidere lesito della causa. Una volta definito loggetto del
processo e completata listruzione probatoria, si pu arrivare a: formulazione del giudizio + emanazione della
sentenza.
La disciplina della fase decisoria pu essere vista sotto un profilo:
FORMALE, tenendo in considerazione i principi processuali e le previsioni normative relative alla corretta
composizione del collegio giudicante, alle modalit di stesura e pubblicazione della sentenza, nonch alla
disciplina della sentenza in quanto atto processuale.
FORMAZIONE DELLA DECISIONE
Il dibattimento viene chiuso dopo ludienza di discussione della causa e cos disposta lassegnazione
della causa in decisione. La pronuncia della decisione viene fissata dopo la discussione (termine
ordinatorio e non perentorio) e la decisione della causa pu arrivare anche molti anni dopo ludienza, v.
art. 75 CPA. Nel caso in cui, dopo la discussione della causa ma prima della decisione, si verifichino fatti
nuovi ed importanti per la decisione della causa si potr optare per la giusta riapertura del
contraddittorio. Vige il principio di immodificabilit del giudice, per cui se questo cambiato nel corso
del processo allora la causa andr rimessa a ruolo ed affidata ad altro collegio (giudice dellultima
udienza di discussione deve essere uguale a quello della decisione).
DELIBERAZIONE
Al cui interno bisogna distinguere tra gli istituti di:
DIBATTITO CAMERALE: momento ineliminabile del giudizio, in cui ogni giudice d il proprio
parere sulla questione oggetto del giudizio, manifestando cos il suo voto.
DELIBERAZIONE (in senso stretto) essenzialmente la votazione sulla soluzione della controversia,
le cui modalit sono disciplinate allart. 76 CPA. Vota prima il relatore e poi gli altri, il presidente
alla fine, e la decisione presa a maggioranza assoluta dei votanti. Nel caso siano prospettate pi
soluzioni, si proceder alla formazione artificiale della maggioranza per esclusione progressiva
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

55

delle soluzioni di minoranza. La sequenza successiva : STESURA E SOTTOSCRIZIONE DEL
DISPOSITIVO -> INCARICO DELLA STESURA DELLA MOTIVAZIONE (relatore o, se la soluzione
adottata non era quella del relatore, estensore) -> REDAZIONE MOTIVAZIONE (nel termine
ordinatorio, e perci stesso prorogabile, di 45 giorni) -> SOTTOSCRIZIONE MOTIVAZIONE ->
PUBBLICAZIONE mediante deposito in segreteria -> COMUNICAZIONE alle parti entro 5 gg a cura
del segretario.
La motivazione consiste essenzialmente nella redazione dei motivi di fatto e di diritto posti a base
della decisione, dovendo riflettere liter logico di formazione della decisione.
SOSTANZIALE, riguarda liter logico di formazione del convincimento del giudice ed i poteri che questi ha per
influire sul contenuto sostanziale della decisione.
-FORMULAZIONE DEL GIUDIZIO, lordine che il giudice deve seguire in questa sede dettato dallart. 76
comma 4 CPA, che richiama a sua volta lart. 276 CPC, in base al quale il collegio sotto la direzione del
presidente decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili dufficio, e quindi il
merito della causa. Lordine da seguire, nellanalisi quindi:
1. questioni preliminari di rito -> prima di tutto ci sono le questioni processuali: procedibilit, ricevibilit del
ricorso, giurisdizione, competenza, condizioni dellazione, cause di estinzione del processo.
2. questioni pregiudiziali di merito -> sono trattate in via incidentale, a meno che non siano dedotte con
domanda autonoma (diventando cos cause pregiudiziali). Il giudice ne conosce sempre con efficacia limitata
al giudizio in corso. Sul punto bene fare riferimento allart. 8 CPA sulla pregiudizialit civile, in base al quale
il g.a. conosce sempre in via incidentale sulle questioni sottratte alla sua competenza ma relative a domande
poste avanti a lui. La pregiudiziale civile sempre questione pregiudiziale, tranne nei casi di incidente di falso
o questioni in materia di stato e capacit, in cui causa pregiudiziale necessariamente devoluta alla
cognizione del giudice ordinario. Sono sempre cause pregiudiziali: incidente di costituzionalit +
interpretazione dei trattati comunitari.
3. merito della causa, anche nelle questioni attinenti al merito c un ordine da seguire, seppur non codificato
ma presente in giurisprudenza. Spetta al ricorrente, in ossequio al principio dispositivo, dedurre le doglianze
che lhanno portato ad agire in giudizio; variamente considerata, in dottrina e giurisprudenza, era la prassi
con cui il giudice disponeva lassorbimento dei motivi, e cio ometteva di esaminare tutte le doglianza
proposte dal ricorrente concentrandosi solo su quella decisiva per la risoluzione. Questa prassi, dettata da
esigenze di economicit dei processi (e neppure tanto, perch concretandosi in un difetto di motivazione
potrebbe determinare un impugnazione e cos aumentando il carico del Consiglio di Stato) stata nel tempo
abbandonata, se non nelle ipotesi di assorbimento legale, ad esempio nel giudizio immediato in cui il giudice
pu adottare una sentenza in forma semplificata. La dottrina ora concorde nellammettere lassorbimento
nellambito di un gruppo di motivi che sotto diversi profili denunciano il medesimo vizio, O al massimo tra
capi di domanda fungibili o interdipendenti.
-VALUTAZIONE DELLE PROVE E DEL COMPORTAMENTO PROCESSUALE DELLE PARTI E LIBERO
CONVINCIMENTO
Le prove sono acquisite al processo (valutate) in modo libero, sulla base del principio del libero
convincimento del giudice. Una volta valutate, il giudice ne prende conoscenza secondo il suo prudente
apprezzamento. Come gi detto, anche nel processo amministrativo trova applicazione lart. 2967 c.c., non
solo come regola istruttoria ma anche come regola di giudizio. Il processo amministrativo decisamente
peculiare, e siccome molti documenti sono di norma nella disponibilit di una sola delle parti, il giudice pu
variamente distribuire lonere della prova (es. richiesta di documenti), con conseguente responsabilit per
mancata produzione in giudizio del fatto posto alla base del ricorso. Anche i comportamenti tenuti dalle parti
nel corso del processo sono idonei ad essere presi in considerazione per la decisione finale del giudice, ma la
dottrina preferisce (ad esempio, riferendosi alla mancata produzione in giudizio di documenti che il giudice
ha ordinato alla PA di esibire) che questi vengano valutati come argomenti di prova piuttosto che come prova
del fatto non documentato.
LE IMPUGNAZIONI
APPELLO
Dal 1971 il nel nostro sistema di giustizia amministrativa vige il principio del DOPPIO GRADO di giurisdizione: dopo
listituzione dei TAR, il Consiglio di stato divenuto (salvo poche eccezioni) giudice di secondo grado, ovvero dappello.
La previsione costituzionale di un doppio grado di giudizio nella giustizia amministrativa appare tuttavia dubbia:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

56

TESI AFFERMATIVA: lart. 125 COST. prevede il primo grado (se ne deduce che vi dovrebbe essere anche un
secondo)
TESI NEGATIVA: lart. 125 COST. si limita a prevedere il primo grado, senza nulla dire riguardo al secondo.
TESI INTERMEDIA: lart. 125 COST. starebbe a significare, vista la sua collocazione nel titolo V, che il doppio
grado vale solo per lattivit amministrativa regionale o infraregionale (ma non sarebbe molto logico).
Oltre a questa copertura istituzionale, lappello ora disciplinato compiutamente nel libro III delle Impugnazione
contenuto nel CPA, ma si ritiene debba essere integrato da:
-altre disposizioni contenute nel CPA (previo rinvio ex art. 38)
-disposizioni del CPC in quanto compatibili (previo rinvio ex art. 39 comma 1)

LAPPELLO AL CONSIGLIO DI STATO ha carattere..

RINNOVATORIO
= mezzo che adempie alla funzione di consentire che un
giudice diverso esprima un nuovo giudizio sulla stessa
questione decisa dal giudice di primo grado.

La regola, di cui si d unesposizione parziale allart. 105
CPA, che il giudice possa giudicare anche nel merito.
IMPUGNATORIO
= mezzo che adempie alla funzione di consentire il
riesame critico della sentenza da parte di un altro
giudice, ai fini del suo annullamento.

Si tratta di uno strumento che consente di censurare vizi
della sentenza di primo grado, come esposto allart. 101
CPA, che prevede lelenco delle specifiche censure che
latto di appello deve contenere.

Lappello perci si pone sia come atto rinnovatorio che come atto impugnatorio, e, positivizzando i risultati conseguiti
dallesperienza giurisprudenziale afferma che lappello deve proporre NUOVE censure specifiche rispetto alla sentenza
appellata, non limitandosi a riproporre azioni ed eccezioni avanzate in primo grado. (se c coincidenza tra ricorso in
primo grado ed appello si dovr dichiarare questo INAMMISSIBILE)

Lappello ha altres EFFETTO DEVOLUTIVO, intendendosi con ci leffetto di trasferimento al giudice di secondo grado
della stessa controversia decisa dal giudice di primo grado. Leffetto devolutivo si verifica nei limiti di quanto disposto
dalle parti (v. giudicato parziale) in virt del principio dispositivo.

REGOLA: In appello vige il DIVIETO DI IUS NOVORUM, per cui non si possono proporre in
appello nuovi motivi o motivi gi dedotti.
ECCEZIONE: possono essere proposti in appello MOTIVI AGGIUNTI, purch la conoscenza
di tali documenti non prodotti (da cui si evincano vizi di atti/procedimenti) sia intervenuta
dopo il giudizio di primo grado. N.B. non possono proporsi in ogni caso documenti nuovi, a
meno che il giudice non li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, o che la
parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per
causa ad essa non imputabile.

Leffetto devolutivo non si verifica poi per le questioni non esaminate dal giudice di primo grado o dichiarate assorbite
(ex art. 101 comma 2 CPA) in base al quale si intendono RINUNCIATE le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o
non esaminate nella sentenza di primo grado che non siano state espressamente riproposte nellatto dappello. Per
evitare che cada giudicato sul punto sar onere dellappellante (ricorrente o resistente soccombente) dedurre tali
motivi di censura in sede dappello. -> ci rileva anche per il difetto di giurisdizione! Pu essere esaminato dal giudice
di appello SOLO SE dedotto come specifico motivo di appello, altrimenti la questione non pu essere rilevata, neppure
dufficio.
La proposizione dellappello non determina sospensione automatica dellefficacia della prima sentenza, occorre che in
questo senso sia proposta unistanza di parte, ex artt. 55 CPA e seguenti.

DECISIONI APPELLABILI
Lappello un rimedio generale, che pu essere proposto tanto vs le domande di rito che quelle di merito, avuto
riguardo non gi alla FORMA ma al CONTENUTO decisorio della decisione resa dal giudice. (le sentenze che manchino
di questo contenuto decisorio.. non potranno perci essere appellate!). Grazie a questa regola si ammessa:
APPELLABILITA delle ordinanze cautelari;
APPELLABILITA delle sentenze non definitive -> sono sentenze parziali. Prima mancava norma espressa, e si
era mutuata la soluzione del CPC, ad oggi si fa riferimento allart. 103 comma 1 CPA. Non c un obbligo di
appello, ma bens un onere. Si pu dire cos che contro le sentenze non definitive ammesso:
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

57

-APPELLO immediato
-RISERVA DI APPELLO, con atto notificato entro il termine e depositato nei successivi 30 gg presso la segreteria
del TAR

LEGITTIMAZIONE AD APPELLARE: ex art. 102 CPA possono proporre appello:
-le parti tra le quali stata pronunciata la sentenza di primo grado: con ci ci si riferisce sia alle parti che vi hanno
preso parte attivamente, sia alle parti che, seppur invitate ad entrare nel processo, non si siano costituite in giudizio. A
seconda del tipo di sentenza pronunciata possono cambiare le posizioni!
-coloro che non hanno partecipato al giudizio di primo grado non per scelta, ma a causa della circostanza che non
siano stati messi nella condizione di poterlo fare (parti potenziali), come per il CONTROINTERESSATO PRETERMESSO o
il CONTROINTERESSATO OCCULTO/SUCCESSIVO, purch sia preso in considerazione anche linteresse sostanziale che
la parte avrebbe nel giudizio.
-interventore titolare di una posizione giuridica autonoma, pu proporre appello contro la sentenza SOLO
limitatamente a quei capi della sentenza che hanno pronunciato direttamente nei suoi confronti, ad esempio
dichiarando irricevibile o inammissibile lintervento -> vale la regola per cui chi non pu proporre ricorso in primo
grado non pu proporre appello. Gli interventori potranno semmai proporre intervento nelle due forme consuete, ad
adiuvandum e ad opponendum, con atto notificato a tutte le parti cos come prescrive lart. 97 CPA.

TERMINI PER PROPORRE RICORSO, da indirizzare al Consiglio di Stato o al Consiglio di Giustizia Amministrativa
per la Regione Siciliana (se il ricorso stato presentato avanti ad uno dei TAR della Sicilia), in:
-60 gg dalla notificazione della sentenza
-6 mesi dalla pubblicazione della sentenza (ove la notificazione non vi sia stata)
Lappello va cos NOTIFICATO alla parte o al suo difensore -> DEPOSITATO in segreteria (entro 30 gg dal
perfezionamento dellultima notificazione) . Vi sar poi la COSTITUZIONE IN GIUDIZIO DELLE PARTI (entro 60 gg
dalla notifica dellappello, termine da intendersi perentorio altrimenti perde la possibilit di sollevare questioni su
cui cadrebbe giudicato implicito)

APPELLO INCIDENTALE
Lart. 96 CPA quello che riguarda lappello incidentale, ed esordisce dicendo che tutte le impugnazioni proposte
separatamente contro la stessa sentenza devono essere riunite in un solo processo. Lo stesso articolo continua poi
facendo esplicito rinvio agli articoli:
333 CPC -> IMPUGNAZIONE INCIDENTALE : pu essere esperita dalle parti cui sia stata notificata la sentenza
contro qualsiasi capo della sentenza, nel termine di 60 gg dalla notificazione. -> lipotesi in cui vi siano pi
parti, tutte legittimate ad appellare: per cui se una propone appello principale, le altre possono proporre
appello incidentale, dopo che questo (o la sentenza di primo grado) sia stato loro notificato.
334 CPC -> IMPUGNAZIONE INCIDENTALE TARDIVA: pu essere esperita dalle parti di primo grado e da quelle
chiamate ad integrare il contraddittorio, contro anche capi autonomi della sentenza, nel termine sempre di 60
gg dalla notificazione. -> lipotesi di parziale accoglimento del ricorso di primo grado, consentendo cos alla
parte appellate di formulare censure nei confronti della sentenza diverse da quelle formulate dallappellante.
SE MANCA LA RIUNIONE DELLE IMPUGNAZIONI -> la decisione di una delle impugnazioni NON determina
limprocedibilit delle altre
Limpugnazione incidentale strettamente dipendente da quella principale, per cui se cade la prima cade
necessariamente anche la seconda. Un esempio che pu svelare tale forte interdipendenza:
es. A, primo degli esclusi, impugna la graduatoria di un concorso per omessa valutazione di titoli
Il giudice di primo grado d ragione ad A, ne stabilisce il reintegro, venendo cos escluso B
B propone appello in via principale alla sentenza
A propone appello in via incidentale.

Le decisioni pronunciate dal giudice di appello possono essere diverse:
-SENTENZE DI RIGETTO
-SENTENZE DI ACCOGLIMENTO -> distinguendosi in questo caso due momenti:
--RESCINDENTE: eliminazione della sentenza di primo grado
--RESCISSORIO: adozione della sentenza che decide nel merito la controversia
-SENTENZA DI ANNULLAMENTO CON RINVIO -> si rimette la causa al giudice di primo grado, e cio la annulla con
sentenza di rinvio. Tale ipotesi si verifica nei casi di cui allart. 105 CPA e cio:
1. se mancato il contraddittorio o se stato leso il diritto di difesa di una delle parti in primo grado
2. nullit della notificazione ad uno dei contro interessati
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

58

3. errata declaratoria di nullit del ricorso introduttivo
4. omessa comunicazione dellavviso di fissazione delludienza
5. nullit della sentenza di primo grado -> o meglio.. inesistenza.
6. quando il giudice di primo grado ha erroneamente disciplinato la giurisdizione, quando ha pronunciato sulla
competenza ritenendola erroneamente sussistente ovvero insussistente, quando ha dichiarato erroneamente
lestinzione o la perenzione del processo.
-SENTENZA DI ANNULLAMENTO SENZA RINVIO -> il Consiglio di Stato decide senza rinvio. Ci accade:
1. riconoscimento del difetto assoluto di giurisdizione
2. nullit insanabile del ricorso introduttivo o di cause impeditive o estintive del giudizio

LE IMPUGNAZIONI STRAORDINARIE CONTRO LE DECISIONI DEI GIUDICI AMMINISTRATIVI
REVOCAZIONE
NATURA E CASI:
un mezzo di impugnazione che affonda le proprie radici nel CPC, ed oggi specificatamente disciplinato nel CPA. La
disciplina quindi completa, sebbene rimanga sempre valido il rinvio operato dallart. 39 al CPC per le disposizioni
compatibili ed i principi. La revocazione impugnazione esperibile nei limiti della tassativit espressa allart. 395 cpc, e
quindi impugnazione a critica vincolata. I casi di revocazione, per effetto del rinvio operato dallart. 106 CPA, sono
quelli previsti dal 395 CPC:
1. sentenza effetto di dolo di una delle parti in danno dellaltra: si verifica solo in presenza di un comportamento delle
parti e del giudice oltremodo fraudolento, tale da precludere al giudice il corretto accertamento dei fatti allegati al
giudizio.
2. decisione si fonda su prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza, o il cui riconoscimento o
dichiarazione di falsit, anteriore alla sentenza, sia stato ignorato dalla parte. Deve sussistere un RAPPORTO DI
CAUSALITA tra falsit della prova e decisione impugnata per revocazione.
3. ritrovamento, successivamente alla sentenza, di uno o pi documenti decisivi che la parte non ha potuto produrre
per causa di forza maggiore ovvero per il fatto dellavversario. Il documento, da intendersi in senso stretto, deve essere
DECISIVO ed ESTRANEO alla cognizione del giudice, come precisato dalla giurisprudenza, non per un difetto di diligenza
da parte del giudice. Chi agisce in revocazione deve provare la data del ritrovamento nonch il recupero del
documento.
4. sentenza inficiata da un errore di fatto risultante dagli atti e documenti della causa. Deve trattarsi di una svista
materiale o abbaglio dei sensi sul contenuto materiale degli atti di causa tale da determinare una falsa
rappresentazione della realt. La svista deve essere tale da indurre ad affermare o supporre lesistenza, ovvero,
linesistenza di un fatto decisivo. E fondamentale che sia colta tanto la differenza tra errore di fatto e di diritto,
erronea percezione di norme che contemplano la rilevanza giuridica dei fatti oggetto della controversia (falsa
applicazione / violazione di legge), quanto quella tra errore di fatto e di giudizio. La giurisprudenza amministrativa ha
incluso in questo caso di revocazione, anche lomissione di pronuncia (sulla base di uninterpretazione estensiva)
qualora questa derivi da un errore di fatto nella formazione del giudizio.
5. contraddittoriet della statuizione contenuta nella sentenza con altra sentenza precedente avente tra le parti
autorit di giudicato. Perch vi sia contraddittoriet necessario che vi sia identit di soggetti ed oggetto nelle
domande.
6. ipotesi di dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato, ossia lipotesi in cui il giudice abbia tenuto un
comportamento scientemente a favore di una parte del giudizio in violazione del dovere di imparzialit.

DECISIONI REVOCABILI: sia la sentenze di primo grado che le sentenze di appello MA la revocazione della sentenza di
primo grado pu essere disposta solo qualora i motivi di doglianza non possono essere pi dedotti con lappello (la
revocazione appare cos in vincolo di SUBORDINAZIONE rispetto allappello). Vale sempre la distinzione tra
revocazione ordinaria e straordinaria, con i diversi termini per la proponibilit dellazione.

TERMINI per proporre la revocazione sono ora esposti allart. 92 CPA in base al quale il giudizio per revocazione si
propone con ricorso nel termine perentorio di 60 giorni decorrenti da:
-notificazione sentenza, per i casi ai nn.4-5 ex art. 395 CPC -> in difetto della notificazione, 6 mesi dalla pubblicazione
-dal giorno in cui stato scoperto il dolo o falsit o collusione o recuperato documento o passata in giudicato la
sentenza che ha accertato il dolo del giudice, per i casi ai nn. 1-2-3-6- ex art. 395 CPC
Il ricorso una volta notificato, si segue la disciplina generale, va depositato in segreteria sempre secondo la stessa
disciplina. Anche nella revocazione possibile esperire intervento, sia ad opponendum che ad adiuvandum.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

59

Per le parti che possono agire in revocazione, si guardi quanto disposto dalla disciplina generale delle impugnazioni: si
ripropone cos la stessa incertezza fra orientamenti:
Orientamento maggioritario: solo le parti formali del giudizio conclusosi con sentenza revocanda
Orientamento minoritario: tutte le parti sostanziali del processo (tutti i soggetti i cui interessi vengono lesi
dalla sentenza revocanda).
Lart. 95 CPA molto generico sul punto e non pu quindi essere utile per risolvere la questione!

Il giudizio di revocazione si propone allo stesso giudice che ha emesso la sentenza revocanda, inteso ovviamente come
organo giurisdizionale e non come persona fisica, considerata lesigenza di evitare la c.d. forza della prevenzione. Il
giudizio di revocazione si articola in 2 fasi:
A. dopo aver valutato la sussistenza dei presupposti ivi illustrati si pronuncia sulla ammissibilit della domanda di
revocazione (iudicium rescindens)
B. a seguito dellesito positivo di questa fase di accertamento, che elimina la sentenza impugnata, il giudice pu
riesaminare nel merito la controversa gi decisa (iudicium rescissorium).

A pena di inammissibilit il ricorso deve contenere la richiesta eliminatoria, la richiesta rinnovatoria nonch il motivo
di revocazione e la prova dei fatti ivi dedotti. La proposizione della revocazione non determina sospensione
dellefficacia revocanda, per cui necessaria invece apposita istanza di parte ex art. 98 comma 1 CPA; per le altre
misure cautelari si segue quanto descritto nella parte dedicata alle misure cautelari.

Ex art. 107 CPA la sentenza emessa al termine del giudizio di revocazione sottoposta agli stessi mezzi di
impugnazione della sentenza revocata; analogamente a quanto disposto nel CPC. Per non pu essere nuovamente
sottoposta a revocazione (v. art. 403 comma 1 CPA).

OPPOSIZIONE DI TERZO
E un mezzo attraverso cui un soggetto che non stato parte formale di un giudizio impugna la sentenza conclusiva di
quel giudizio, passata in giudicato o comunque esecutiva, in quanto arrechi un PREGIUDIZIO alla situazione giuridica
soggettiva di cui titolare.
E considerato, al pari della revocazione, un mezzo di impugnazione straordinario, che pu essere proposto anche
dopo che la sentenza i cui effetti sono pregiudizievoli rispetto al terzo sia passata in giudicato. Lopposizione di terzo
stata introdotto nel novero delle impugnazioni a disposizione del giudice amministrativo solo a seguito di una
sentenza additiva della Corte Costituzionale, numero 177/1991, in cui il giudice costituzionale ha argomentato
partendo dagli artt. 3 e 24 Cost. che la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi devono trovare pari dignit
sul piano del diritto dazione, non potendosi ammettere delle simili discrepanze.

Lopposizione di terzo pu essere proposta nelle due forme di cui allart. 91 CPA:
OPPOSIZIONE ORDINARIA, esperibile dal terzo avverso la sentenza che pregiudichi i suoi diritti o interessi
legittimi;
OPPOSIZIONE REVOCATORIA, esperibile dagli aventi causa ed i creditori di una delle parti, avverso la
sentenza effetto di dolo o collusione a loro danno.

Per la LEGITTIMAZIONE lart. 108 CPA la limita solo a quei soggetti che siano titolari di una situazione soggettiva
autonoma ed incompatibile rispetto a quella cui il giudice ha dato prevalenza nella sentenza opposta. Lesperibilit
dellopposizione di terzo sar da ritenersi quindi preclusa per i cointeressati.

Per quanto attiene al giudice competente a conoscere dellopposizione, la regola che questi sia lo stesso giudice che
ha adottato la sentenza ex art. 109 CPA, trattandosi di competenza funzionale; tale regola subisce per una vistosa
deroga nel caso in cui lopposizione vada esperita avverso una sentenza del giudice amministrativo non passata in
giudicato. In questo caso:
-se gi stato proposto appello, opponente dovr intervenire in appello piuttosto che proporre opposizione;
-se lopposizione gi stata proposta, la successiva dovr dichiararsi improcedibile;
-se il terzo non ancora intervenuto gli si d un termine per intervenire.
Il termine previsto per la proposizione dellazione sempre di 60 giorni, ex art. 108 CPA.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

60

Lopposizione di terzo va introdotta con ricorso, in cui il terzo sostiene la prevalenza della propria situazione giuridica
soggettiva rispetto a quella cui il giudice della sentenza opposta ha dato tutela. Con lopposizione si possono
richiedere nuovi mezzi istruttori,e su istanza di parte richiedere la sospensione dellesecutivit della sentenza.+

RISOLUZIONE DELLE QUESTIONI DI GIURISDIZIONE
La valutazione circa la sussistenza della giurisdizione avanti al giudice amministrativo eseguita, dopo laccoglimento
del criterio di riparto consistente nel petitum (situazione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio), partendo da
questo presupposto:
-per le controversie su INTERESSI LEGITTIMI -> sempre competente il g.a.
-per le controversie su DIRITTI SOGGETTIVI -> sempre competente il g.o., mentre il g.a. ne pu conoscere
pienamente solo nelle materie che formano oggetto della c.d. giurisdizione esclusiva.

Le decisioni che si formano sulle questioni di giurisdizione si distinguono in:
-decisioni che la declinano -> possono declinare la giurisdizione in senso assoluto (se nessun giudice fornito di
competenza giurisdizionale sulla controversia), o in senso relativo (se un altro giudice diverso da quello adito fornito
della necessaria competenza giurisdizionale). Le decisioni declinatorie della competenza sono sempre e
necessariamente ESPLICITE.
-decisioni che la affermano -> possono essere sia ESPLICITE, se contenute in una statuizione espressa, che IMPLICITE,
qualora il giudice abbia deciso nel merito riconoscendo quindi come sussistente la propria giurisdizione (giusta
considerazione dellorientamento giurisprudenziale consacrato con C.CASS.SS.UU 24883/2008 poi confluito nelart. 9
CPA).

IL DIFETTO DI GIURISDIZIONE
Lart. 9 CPA disciplina le ipotesi in cui nel corso del giudizio sorga un problema di giurisdizione, per cui si
differenzia tra:
-PRIMO GRADO: il difetto di giurisdizione rilevabile in primo grado anche dufficio
-IMPUGNAZIONE: il difetto di giurisdizione rilevabile solo se dedotto con specifico motivo avverso il capo
della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, abbia statuito sulla giurisdizione
(riconoscimento della sentenza 24883/2008 e dellorientamento sul c.d. giudicato implicito sulla
giurisdizione).

I mezzi con cui far valere in giudizio la questione di giurisdizione:

A. TRAFILA DELLE IMPUGNAZIONI
Stante la portata dellart. 9 CPA pu darsi che il giudice in primo grado rilevi con sentenza non definitiva linsussistenza
o meno della giurisdizione, cos come se accolga pienamente il ricorso o lo rigetti in rito per difetto di giurisdizione. Nel
caso in cui la sentenza sia DECLINATORIA spetter sempre al giudice che la rende indicare il giudice effettivamente
competente avanti al quale riassumere il giudizio.
In ogni caso, sia che si tratti di sentenza non definitiva che definitiva, la questione di giurisdizione potr essere dedotta
come specifico motivo di appello avanti al Consiglio di Stato, e posta allattenzione del giudice dellimpugnazione. Il
Consiglio di Stato potr cos rigettare lappello, e confermare la sentenza di primo grado, oppure riformare la sentenza
affermativa della giurisdizione e declinare la giurisdizione, in senso o assoluto o relativo.
La parte soccombente sar cos legittimata (ma SOLO in caso di statuizione esplicita sulla giurisdizione) a fare ricorso
per cassazione per motivi di giurisdizione ex art. 111 comma 7 Cost.; la sentenza declinatoria della giurisdizione potr
disporre la cassazione della sentenza dappello CON RINVIO (al giudice realmente competente) o SENZA RINVIO
(qualora si tratti di difetto assoluto di giurisdizione).

B. REGOLAMENTO PREVENTIVO DI GIURISDIZIONE
Lart. 10 CPA ammette la proposizione del r.p.d.g. nel giudizio avanti ai TAR, secondo quanto disposto dagli articoli:
41 CPA -> va introdotto con ricorso alla Cassazione, ciascuna parte legittimata sul punto, ivi compresa anche
la pa che non sia parte in causa ma vi abbia un interesse in base alla previsione di cui al secondo comma
dellarticolo in questione. La pa che non in causa pu proporre regolamento finch la giurisdizione non sia
stata affermata con sentenza passata in giudicato ma tale facolt sembrerebbe, oltre che difficilmente
avverabile (non sicuramente proponibile in caso di decisione implicita) anche tacciabile di contrariet a
Costituzione.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

61

367 CPA -> la presentazione del r.p.d.g. importa la sospensione, discrezionale e non automatica, del
procedimento avanti al giudice amministrativo. Il giudice ha la facolt di NON disporre la sospensione del
processo in corso qualora listanza appaia manifestamente inammissibile o la questione ivi sottesa
manifestamente infondata.
Il regolamento preventivo di giurisdizione permette di sottoporre alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la
questione di giurisdizione relativa al processo in corso, di modo che si possa ottenere una sentenza vincolante per
tutti gli altri giudici (si dice che sia dotata di EFFICACIA PANPROCESSUALE) con cui si indica lautorit giudiziaria
definitivamente chiamata a pronunciarsi sul punto. La ratio del r.p.d.g. di conseguire rapidamente, per saltum, una
definitiva pronuncia sulla giurisdizione resa direttamente dallorgano giurisdizionale pi autorevole.

ESTINZIONE DEL PROCESSO
Il processo amministrativo si conclude, di regola, con la sentenza che definisce la controversia nel merito, ovvero per
ragioni attinenti al rito. Pu accadere tuttavia che il procedimento esaurisca la sua portata PRIMA della sua fine
naturale, in quanto non pi necessario. Le cause che possono determinare estinzione del processo sono:
RINUNCIA AL RICORSO -> rinunzia agli atti del giudizio disciplinata allart. 84 CPA, secondo cui la parte
pu rinunciare al ricorso in ogni stato e grado della controversia, mediante DICHIARAZIONE da essa
sottoscritta, o dallavvocato munito di mandato speciale, e depositata presso la segreteria. La rinuncia pu
essere effettuata anche mediante dichiarazione resa in giudizio dallavvocato. La rinuncia ATTO DI PARTE
UNILATERALE e RECETTIZIO e va notificata almeno 10 giorni prima delludienza. Presupposto per la rinuncia al
ricorso la non opposizione delle parti che hanno interesse alla prosecuzione e la dichiarazione resa dal
giudice con cui dichiara lestinzione del giudizio. La rinuncia pu essere fatta valere anche in appello.
PERENZIONE DEL RICORSO -> determina lestinzione del processo, ipso jure, per inattivit delle parti. La
perenzione avviene:
-ex art. 81 CPA: se non compiuto alcun atto di procedura in un anno. Il termine non decorre dalla
presentazione dellistanza, ex art. 71 comma 1, e finch non si sia provveduto su di essa.
-ex art. 82 CPA: in materia di ricorsi ultraquinquennali, depositati da 5 anni, la segreteria comunica alle parti
costituite apposito avviso in virt del quale si fa onere al ricorrente di presentare una nuova istanza di
fissazione dudienza entro 180 giorni dalla data di ricezione dellavviso.
MANCATA RIASSUNZIONE (o PROSECUZIONE) del PROCESSO
Si ha nei casi, differenti, di:
-mancata riassunzione del processo, dopo evento interruttivo;
-mancata prosecuzione del processo, dopo evento sospensivo.
TRANSLATIO IUDICII
Prima della L.69/2009 e del CPA vigeva una prassi non codificata per cui qualora il giudice adito dichiarasse, con
sentenza, il difetto della propria giurisdizione a favore di un giudice appartenente ad un diverso ordine
giurisdizionale ALLORA il giudizio andava riproposto avanti al giudice indicato come competente nella sentenza, ex
novo (c.d. incomunicabilit tra giudici appartenenti ad ordini giurisdizionali diversi). Tale prassi era fortemente
svantaggiosa per il ricorrente che agiva in giudizio, nonch lesiva del diritto di azione di cui allart. 24 COST. e fu
cos che la Corte Costituzionale (su spinta della Corte di Cassazione e della Consulta, che gi avevano censurato la
legge sul punto) con sentenza 77/2007 dichiar incostituzionale lart. 30 L.TAR., oggi trasfuso nellart.9CPA, nella
parte in cui non prevedeva che gli effetti sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta al giudice
privo di giurisdizione si conservino, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al
giudice munito di giurisdizione. Tale pronuncia ha avuto leffetto di introdurre, anche nel sistema di giustizia
amministrativa, il principio della TRANSLATIO IUDICII e di renderlo operativo al di fuori del settore giurisdizionale
ordinario!
Con la legge 69/2009 stato codificato tale importante obiettivo giurisprudenziale, condensato nellart. 59. E cos
esteso a tutte le ipotesi in cui un giudice, in materia civile, amministrativa, contabile, tributaria o di giudici speciali,
dichiari il proprio difetto di giurisdizione; in questa evenienza il giudice de quo dovr indicare il giudice
effettivamente competente avanti al quale riassumere la controversia. Sul punto intervenuto anche lart. 11 CPA,
statuendo che qualora intervenga pronuncia declinatoria di giurisdizione del giudice adito, in favore di altro
giudice, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, SE il processo riproposto innanzi al giudice
indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione entro il termine perentorio di 3 mesi dal suo passaggio in
giudicato.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

62

La sospensione del processo disciplinata dal cpc e leggi e diritto dellUE, mentre lestinzione regolata dal
CPC. Per la sospensione del processo bisogna prendere in considerazione lart. 297 CPA in base al quale nei
casi di sospensione necessaria del processo ex art. 295 CPA se con il provvedimento di sospensione non stat
fissata udienza in cui il processo deve proseguire allora le parti devono chiederne la fissazione entro il
termine perentorio di 6MESI.
CESSAZIONE DELLA MATERIA DEL CONTENDERE -> si ha quando vi sopravvenienza di circostanze
di fatto nuove che rendono non pi necessaria la prosecuzione del giudizio. Si ha cessazione del contendere
nei casi:
-ex art. 34 comma 5 CPA: se nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta
-se il ritiro del provvedimento impugnato (o il suo annullamento) sia stato disposto da Amministrazione o
autorit diversa da quello che lo aveva emanato -> il ritiro dovr essere completamente satisfattivo della sua
domanda di tutela del ricorrente.
-corresponsione di tutte le somme richieste comprensive degli interessi di rivalutazione monetaria, nel caso
di ricorso avente ad oggetto pretese patrimoniali anche di tipo risarcitorio.
CARENZA SOPRAVVENUTA DI INTERESSE
Ipotesi in cui il giudizio si estingue anticipatamente per lemergere di circostanze di fatto e di diritto che
rendano non utile la prosecuzione del giudizio medesimo. Bisogna tenere diversa questa figura da quella della
della cessazione della materia del contendere: in questo caso difatti, si realizza una situazione di fatto
incompatibile con la permanenza dellinteresse al ricorso. Molti studiosi rilevano la totale compatibilit di
questa figura con quella della cessazione, ritenendo controproducente la loro separazione.

FORMA E RITO PER ESTINZIONE ED IMPROCEDIBILITA: possono essere pronunciate con decreto, depositato in
segreteria, previa comunicazione alle parti (emesso dal Presidente o da un magistrato delegato). Ogni parte pu
proporre opposizione al decreto avanti al collegio, nel termine di 60 giorni dalla comunicazione mediante atto
notificato a tutte le parti. Il giudizio che ne segue, si svolge con termini dimezzati, deciso con ordinanza ed in caso di
accoglimento dellopposizione fissa ludienza di merito, mentre in caso di rigetto le spese sono poste a carico
dellopponente. Contro tale ordinanza pu essere proposto appello.
IL GIUDICATO

Per quanto riguarda la natura delle questioni con esse decise, le sentenze possono tradizionalmente distinguersi in:


Tenendo conto delle sentenze in senso stretto, NON DEFINITIVE e DEFINITIVE, queste possono essere distinte
ulteriormente in:
SENTENZE AD EFFICACIA ENDOPROCESSUALE, effetto o insieme di effetti che si esauriscono nellambito
del processo nel quale una sentenza viene pronunciata. -> propria delle sentenze di rito.
SENTENZE AD EFFICACIA EXTRAPROCESSUALE, effetto o insieme di effetti che si producono al di fuori
del processo e specificatamente nella realt materiale. -> propria delle sentenze di merito.
Le sentenze interlocutorie, provvedono solo sul processo e la loro efficacia sar quindi endoprocessuale; se cade il
processo allora cadono anchesse.
Le sentenze non definitive, avranno efficacia extra o endo processuale a seconda del loro oggetto. Se si tratta di
sentenze di rito, saranno endoprocessuali, altrimenti saranno extraprocessuali. Lo stesso vale per una sentenza non
SENTENZE
INTERLOCUTORIE
Provvedono solo sul processo -> ad
oggi tale decisione per assunta
essenzialmente con ORDINANZA .
NON DEFINITIVE
Decidono nel merito, accogliendola o
respingendola, una di pi domande
cumulate in un unico processo, o
un'eccezione sollevata, con la
prospettiva che il processo sia
comunque destinato a continuare.
DEFINITIVE
Pongono fine alla controversia
radicata innanzi al giudice che le
pronuncia e definiscono, con
riferimento al giudice da cui
promanano, la lite (sia in rito che
in merito).
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

63

definitiva che accoglie o respinge uneccezione: si tratter sempre di valutare natura ed oggetto delleccezione (es.
eccezione di incompetenza territoriale o eccezione di compensazione..)
Le sentenze definitive del processo, come le non definitive, hanno efficacia extraprocessuale in quanto si occupino del
merito della controversia, diversamente no: sono sentenze di merito quelle che accertano, con efficacia di giudicato,
la volont di legge sostanziale, sono sentenze di rito quelle che si limitano allaccertamento di una volont di legge
processuale.
*parte della dottrina riconosce efficacia PANPROCESSUALE alle pronunce della Corte di Cassazione, sulle questioni di
competenza e giurisdizione, in quanto esercitano efficacia nei confronti di tutti i successivi processi, ex art. 382 CPC.

Lefficacia extraprocessuale di domande costitutive differente a seconda che abbiano effetto:
La SENTENZA COSTITUTIVA O DI ANNULLAMENTO resa sullimpugnazione di un provvedimento che il giudice statuisce
essere illegittimo. Determina lannullamento ex tunc del provvedimento impugnato.
E possibile:

nel campo della giurisdizione generale di legittimit;

nel campo della giurisdizione esclusiva;

nel campo della giurisdizione di merito.

Secondo la dottrina tradizionale la sentenza opera una modificazione della realt giuridica. E come se il
provvedimento annullato non fosse mai esistito.
Esiste per un altro aspetto diverso dallannullamento: la sentenza accerta anche il fatto che lamministrazione ha
agito non legittimamente, violando norme giuridiche poste a tutela di determinati interessi legittimi, meritevoli di
tutela.
Latto annullato perch:
E lesivo di una posizione giuridica (fornisce la legittimazione al ricorso);

E perch queste posizioni individuali sono emerse nel processo come legalmente meritevoli di tutela.
Linteresse legittimo una posizione cui stata riconosciuta la spettanza di tutela giuridica.

N.B.: Lamministrazione mantiene il potere di provvedere (Art. 45 T.U. 1924).

Se il ricorso viene accolto, il giudice annulla latto e rimette laffare allautorit competente.
Lannullamento pronunciato salvi gli ulteriori provvedimenti dellautorit amministrativa.
Si parla di inesauribilit del potere dellamministrazione, in quanto lamministrazione mantiene il potere di
provvedere anche dopo lannullamento del provvedimento.
Quando lamministrazione esercita di nuovo il potere con un altro provvedimento dovr ricordarsi della
precedente sentenza che riconosce la spettanza di tutela giuridica agli interessi legittimi.

Effetti della sentenza costitutiva (di annullamento):

a. COSTITUTIVO, CADUCATORIO, ELIMINATORIO.
Si attua una eliminazione dal mondo giuridico del provvedimento e di tutti i suoi effetti. Tale eliminazione
discende dallaccertamento dellillegittimit del provvedimento.
Lannullamento non determina solo leliminazione dellatto impugnato, ma anche la caducazione degli
ulteriori atti consequenziali a quello illegittimo impugnato.
Esempio:
Latto di nomina dellimpiegato assunto al posto dellimpiegato illegittimamente destituito. Leffetto costitutivo consiste
nel ristabilimento del rapporto di servizio e leffetto caducatorio nella caducazione, appunto, dellatto di nomina del
successore.
b. RIPRISTINATORIO.
Eliminato il provvedimento devono essere cancellate tutte le conseguenze da esso prodotte finch operante.
Lamministrazione deve cio intervenire sulla realt pratica, riportandola a come avrebbe dovuto configurarsi
se il provvedimento non fosse mai esistito. Si tratta di un dovere giuridico dellamministrazione di attivarsi.
Esempi:
1. Caso di espropriazione. Il ricorrente torna proprietario, ma nel frattempo ha subito la spogliazione del bene.
Lamministrazione deve restituire il bene e far ottenere ai soggetti i frutti dello stesso.
2. Caso di dipendente illegittimamente destituito: deve conseguire anche tutti gli stipendi arretrati.
Esistono situazioni in cui per le cose non possono essere portate indietro. Nel caso di difficolt giuridiche e
pratiche a ricostituire la situazione preesistente, al soggetto dovr essere assicurato quanto meno
lequivalente economico del pregiudizio: ripristino per equivalente.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

64

c. CONFORMATIVO.
Viene in luce nel momento in cui lamministrazione torni ad esercitare il potere e quindi rinnovi il
procedimento. Questo pu avvenire su iniziativa della stessa amministrazione o su istanza di terzi.
La statuizione contenuta nella sentenza non pu essere trascurata dallamministrazione quando riprovvede,
poich ha lobbligo di rispettare il giudicato. La subordinazione dellamministrazione alla legge si traduce in
subordinazione alle statuizioni del giudicato.
Si pu invocare lart. 4, comma 2 della legge 1865, in cui emerge questo principio. Se il giudice ha annullato il
provvedimento, lo ha fatto perch ha stabilito che esercitando il potere in quel modo, lamministrazione
incorsa in un vizio di legittimit. Dalla sentenza emerge una regola di comportamento per lamministrazione,
in quanto stabilisce che il provvedimento deve essere assunto con modalit diverse e non si deve quindi
riprodurre il provvedimento con gli stessi vizi che hanno portato allannullamento.
Il giudicato vincola la successiva attivit amministrativa.

GIUDICATO SOSTANZIALE GIUDICATO FORMALE
Punto di partenza per lanalisi del giudicato lart. 2909 c.c., vero e proprio ponte di collegamento tra il diritto
sostanziale ed il diritto processuale. Esso difatti recita:
Laccertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato ad ogni effetto tra
le parti, i loro eredi o aventi causa.
Larticolo breve, ma la sua portata notevole. Innanzitutto meglio chiarire il concetto di accertamento usato
nellarticolo: per esso si intende quel momento dichiarativo presente in tutte le sentenze (dichiarative, almeno) con le
quali il giudice deve preliminarmente accertare leffettiva esistenza del diritto fatto valere dallattore. Il giudicato si
produce quando laccertamento contenuto nella sentenza raggiunge il grado dellincontrovertibilit. A riguardo
meglio distinguere i due concetti di cosa giudicata, sebbene siano fra loro strettamente interrelati:


Giudicato formale e sostanziale non differiscono solo sul versante definitorio: se il giudicato formale riguarda la
sentenza come ATTO il giudicato sostanziale riguarda gli EFFETTI DI MERITO di una sentenza passata in giudicato
(formale). Se non fosse abbastanza chiaro dal grafico, lo si ripete per amor di chiarezza: gli effetti del giudicato
sostanziale si producono allattuarsi del giudicato formale! Una volta chiarito il concetto di sentenza passata in
giudicato bisogna soffermarsi sul concetto di fare stato. Cosa si intende con questo termine?
GIUDICATO
SOSTANZIALE (ART. 2909 C.C.)
Accertamento vincolante e non pi
discutibile dell'oggetto del processo
(c.d. res in iudicium deducta, o
regiudicata), che si manifesta solo
dopo che la sentenza di merito possa
dirsi sufficientemente definitiva.
FORMALE (ART. 324 C.P.C.)
Momento di conclusione del processo di
formazione della sentenza (con la
preclusione ovvero il compimento di tutte le
fasi di impugnazione e controllo ordinarie) in
cui iniziano a decorrere gli effetti del
giudicato sostanziale. Coincide con il
momento di definitivit della stessa.
EFFICACIA DELLA
COSA GIUDICATA
CONFORMATIVO-POSITIVA per
questioni diverse, ma dipendenti, il primo
giudicato eserciter un vincolo (almeno
parziale) sulla decisione del secondo
giudice.
Es. classico: sentenza 1 passata in giudicato
decide sulla sussistenza del rapporto padre
figlio, sentenza 2 che decide sulla
concessione o meno degli alimenti DEVE
tenere conto della 1!
PRECLUSIVO-NEGATIVA per
la stessa questione, scatta
l'improponibilit della domanda
(uguale) per effetto del NE BIS IN IDEM
sostanzial-processualistico. Non si pu
tornare due volte sulla stessa causa
decisa con sentenza passata in
giudicato!
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

65

Se lart. 2909 c.c. spiega il concetto di cosa giudicata sostanziale ed i rispettivi limiti, di cui si parler fra poco, rimane
da sciogliere il nodo della cosa giudicata formale, di cui si occupa lart. 324 C.P.C. che cos recita:
Si intende passata in giudicato la sentenza che non pi soggetta n ad appello, n a ricorso per cassazione, n a
revocazione ordinaria ex art. 395 nn. 4-5, n a regolamento di competenza.
Il giudicato formale indica il momento in cui il legislatore ha collegato alla stabilit del contenuto della sentenza
lefficacia del giudicato sostanziale. Questo momento non fisso nel tempo, e si forma quando le impugnazione di cui
allart. 324 C.P.C. sono gi state proposte o improponibili, poich precluse per decorso dei termini. Il termine previsto
per le impugnazioni ordinarie varia a seconda che vi sia richiesta della notificazione della sentenza alla controparte
(termine di 30 giorni dalla richiesta di notificazione) o che questa manchi (termine di 6 mesi dalla pubblicazione della
sentenza).

GIUDICATO PARZIALE GIUDICATO INTERNO GIUDICATO IMPLICITO
GIUDICATO
PARZIALE

E il caso in cui una volta resa la sentenza di primo grado, una delle parti in causa decida di
appellarsi al Consiglio di Stato limitatamente ad una soltanto delle statuizioni trasfuse in
capi di sentenza, determinando il passaggio in giudicato del capo non impugnato. Questa
preclusione, c.d. pro judicato, trova la sua spiegazione nellart. 329 comma 2 CPC.
GIUDICATO
INTERNO

Si verifica allorch nellambito di un grado di giudizio intervengano sentenze non definitive
su questioni di rito o di merito, precludendo cos che sulla relativa questione si possa riaprire
la discussione nellulteriore corso del processo. Il giudicato interno ha efficacia
endoprocessuale, espressamente riconosciuta allart. 103 CPA (per evitare che si formi
occorre proporre immediato appello OPPURE riserva facoltativa dappello)
(categoria contrapposta a quella del GIUDICATO ESTERNO)
GIUDICATO
IMPLICITO

Giudicato che cade, in assenza di tempestivo appello, su tutte le questioni, ivi comprese
quelle sui presupposti processuali, che pur non essendo trasfuse in statuizioni espresse, si
atteggiano per a questioni logicamente pregiudiziali rispetto a quelle espressamente
decise e si reputano perci implicitamente decise in forza della statuizione espressa sulla
questione pregiudicata.

Il riconoscimento della figura del giudicato implicito non stato immediato: si dovuto
prima partire dalla figura della decisione implicita, gi riconosciuta da Ad.Plen. 4/2005, e
solo successivamente a quella del giudicato implicito, come emerso da C.Cass.
SS.UU.24883/2008, secondo cui esso cade, in assenza di tempestivo appello, sulla quetsione
di giurisdizione, che pur non costituisca oggetto di autonoma statuizione, a fronte di una
decisione, e di correlata statuizione espressa, su questioni di merito o su altre questioni che
presuppongano risolta la questione della spettanza della giurisdizione in capo al giudice che
lha pronunciata. Tale soluzione prende avvio dallart. 276 CPC, e dalla considerazione della
costituzionalizzazione del principio della ragionevole durata del processo.


IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA
GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA -> ricorso diretto ad ottenere lesecuzione, da parte della PA, delle sentenze non
spontaneamente eseguite.
Il giudizio di ottemperanza, gi regolato precedentemente da altre fonti, ora contenuto in un apposito Titolo del
Libro IV del CPA e disciplinato agli artt. 112-115 CPA; ad oggi la sua intera disciplina stata riordinata ed integrata dai
pi importanti contributi giurisprudenziali in materia. Ad oggi il giudizio di ottemperanza rimane una delle pi
importanti ipotesi di giurisdizione di merito, giusta considerazione dellart. 134 CPA.

AMBITO DI APPLICAZIONE del giudizio di ottemperanza
E individuato dal secondo comma dellarticolo 112 per cui il giudizio di ottemperanza finalizzato allattuazione di:
sentenze del g.a. passate in giudicato
sentenze del g.a. esecutive o altri provvedimenti
esecutivi del g.a.
Competenza del giudice che ha emesso il
provvedimento della cui ottemperanza si tratta
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

66

sentenze passate in giudicato e altri provvedimenti ad
esse equiparati del g.o.
sentenze passate in giudicato e degli altri
provvedimenti ad esse equiparati per i quali non sia
previsto il rimedio dellottemperanza
lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili

Sono escluse dal novero delle sentenze suscettibili di ottemperanza:
-sentenze auto applicative (non necessitano di un ulteriore atto per soddisfare interesse del ricorrente)
-decreto del presidente della repubblica di decisione di un ricorso straordinario (la giurisprudenza amministrativa nega
carattere giurisdizionale al ricorso de quo)
Le previsioni di cui allart. 113 CPA vanno coordinate con lart. 14 CPA, e costituiscono ipotesi di COMPETENZA
FUNZIONALMENTE INDEROGABILE.

Presupposti essenziali dellazione di ottemperanza sono:
1. GIUDICATO/PRONUNCIA ESECUTIVA/LODO ARBITRALE ESECUTIVO DIVENUTO INOPPUGNABILE
2. NECESSITA di un provvedimento della PA successivo alla pronuncia (se non occorre c sent. Auto esecutiva)
3. INOTTEMPERANZA DELLA PA SUCCESSIVA ALLA DECISIONE NON ESEGUITA

Che domande possono essere esperite in sede di giudizio di ottemperanza?
-azione di condanna per il pagamento di somme a titolo di rivalutazione di interessi maturati dopo il passaggio in
giudicato della sentenza nonch azione di risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione, violazione o
elusione del giudicato;
-azione di risarcimento del danno derivante dalla illegittimit del provvedimento impugnato ex art. 30 CPA nel termine
di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza -> applicazione del rito ordinario
-azione di chiarimento in ordine alla modalit con le quali si deve procedere allesecuzione di una delle pronunce di cui
si detto -> tale azione pu essere esperita dalla PA ed eventualmente dal contro interessato (difficilmente dal
ricorrente, nel silenzio del codice)

Nel giudizio di ottemperanza, in quanto GIURISDIZIONE DI MERITO, il giudice ha il potere di sostituirsi
allamministrazione nellesercizio della sua attivit, potendo questi modificare / revocare un atto in contrasto con il
giudicato o determinare il contenuto del provvedimento necessario a dare esecuzione alla decisione da attuare, o
sostituirsi allamministrazione nelladozione dellatto stesso. -> nella prassi codificata ora allart. 21 CPA per.. il g.a.
ordina ottemperanza alla p.a. entro un termine + nomina commissario -> se nel termine pa non provvede il
commissario su surroga alla pa ed adotta il provvedimento. N.B. il Commissario ad acta agisce come ausiliario del
giudice, con tutti i suoi poteri!

Procedura nel giudizio di ottemperanza
PRESCRIZIONE DELLAZIONE: 10 anni dal passaggio in giudicato della sentenza da eseguire
DIFFIDA stragiudiziale rivolta alla PA per adempiere -> facoltativa e non pi presupposto necessario per
lincardinamento del giudizio.
Al ricorso sempre allegata copia autentica della sentenza di cui si chiede lottemperanza con eventuale
prova del suo passaggio in giudicato.
DISCUSSIONE del ricorso avviene in Camera di Consiglio, DECISIONE del ricorso avviene con sentenza in forma
semplificata

In caso di accoglimento dellazione di ottemperanza la decisione resa dal giudice potr avere un contenuto
decisamente variegato, inserito al quarto comma dellart. 114 in base al quale il giudice:
-ordina lottemperanza prescrivendo relative modalit, anche mediante la determinazione del contenuto del
provvedimento amministrativo o lemanazione dello stesso in luogo dellamministrazione
-dichiara NULLI eventuali atti adottati in violazione/elusione del giudicato
-nomina, ove occorra, un commissario ad acta
-salvo che ci sia manifestamente iniquo, e non sussistono altre ragioni ostative, fissa su richiesta di parte la somma di
denaro dovuta al resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nellesecuzione del
giudicato (questa statuizione costituisce titolo esecutivo) -> previsione che richiama il 614-bis CPC

Il giudice dellottemperanza, vista la natura mista del procedimento (cognizione / esecuzione) conosce di tutte le
questioni relative allesatta ottemperanza.
Competenza del TAR nella cui circoscrizione ha
sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui
chiesta lottemperanza
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

67


I RICORSI AMMINISTRATIVI

Il nostro sistema non prevede solo la possibilit di agire davanti ai giudici ordinari o di ricorrere ai giudici
amministrativi, ma comprende anche ricorsi ad autorit amministrative che hanno il compito di rendere giustizia e di
operare a tutela della legalit; non curano interessi pubblici specifici, ma ripristinano la legalit. Questi ricorsi si
chiamano ricorsi amministrativi.
Le autorit che esercitano il potere giustiziale sono diverse dalle autorit di autotutela. Le prime infatti tutelano
interessi astratti e per esse lannullamento doveroso se latto illegittimo; le seconde tutelano invece un interesse
concreto.
I ricorsi amministrativi sono stati mantenuti come residuati storici legati alla grazia del re (vertice del potere
esecutivo). Sono stati mantenuti perch:
a. consentono alla p.A. di essere lei a pronunciarsi prima del giudice;
b. offre un mezzo di tutela poco costoso (senza avvocati);
c. il ricorso gerarchico e il ricorso in opposizione possono farsi anche per i vizi di merito (provvedimento inopportuno) e
non solo per i vizi di legittimit.

I ricorsi amministrativi intesi come rimedi giustiziali non vanno confusi con altri atti (esposti o reclami) che il cittadino
pu rivolgere alla pubblica Amministrazione per sollecitarla ad esercitare un suo potere. In questi casi
lamministrazione ha il dovere di esaminare la denuncia, ma non ha lobbligo di iniziare il procedimento n il dovere di
formale pronuncia. Ci avviene nei casi di vero e proprio ricorso amministrativo, che alla fine altro non che un atto di
iniziativa privata del procedimento giudiziale (il quale fa sorgere il dovere di pronuncia dellorgano adito).

Garanzie di legalit.
Le garanzie di legalit non derivano solo dal sistema di diritto amministrativo, ma anche dal fatto che se il cittadino
informato che lamministrazione ha aperto un procedimento amministrativo che pu avere eventuali effetti
pregiudizievoli nei suoi confronti, il cittadino pu intervenire. La partecipazione al procedimento per linteressato
uno strumento di tutela. Attraverso infatti la partecipazione al procedimento linterveniente pu presentare le ragioni
per le quali, a suo giudizio, quel provvedimento non dovrebbe essere emanato o dovrebbe avere un contenuto
diverso. Quindi cerca di impedire che il danno venga arrecato con un atto o un comportamento materiale lesivi.
Gli istituti di giustizia amministrativa offrono forme di tutela successiva e si realizzano attraverso procedimenti che
dipendono dalliniziativa del privato.
Le nostre leggi prevedono controlli sullattivit amministrativa da parte di organi diversi:

controllo di legittimit (legalit)
controllo di merito (opportunit)
controlli preventivi (bloccano lefficacia)
controlli successivi (compiuto su un atto gi efficace)

Il cittadino leso dal provvedimento pu rivolgersi allorgano di controllo. Questa non pu essere considerata
uniniziativa di procedimento visto che il cittadino pu solo sollecitare lattivit di controllo. Lattivit di controllo
dellorgano prescinde dalla domanda del privato: agisce dufficio. Questi controlli di legittimit, pur potendo risolversi
in strumenti di tutela, vengono svolti primariamente nellinteresse pubblico, e non in quello dei singoli. Ci si constata
dal fatto che avvengono indipendentemente dalla domanda che abbia a fare linteressato. Gli atti con cui il privato
sollecita un organo di controllo ad esercitare i propri poteri vanno qualificati come mere denunce.
Invece il potere di chi chiamato a decidere un ricorso esercitabile sempre e solo a seguito del ricorso di un
interessato; serve inoltre che tale domanda rimanga ferma fino alla fine del procedimento. Infatti se il soggetto
rinuncia non pu esserci una decisione e il procedimento viene chiuso per improcedibilit.

Il ricorso gerarchico si propone allorgano gerarchicamente superiore rispetto allorgano che ha posto in essere latto.
Il superiore:
ha il potere di dare ordini al subordinato che in totale dipendenza di questultimo;
ha anche il potere di annullare il provvedimento dellinferiore. Lannullamento pu derivare:
a. dal ricorso del privato. In questo caso latto annullato perch illegittimo;
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

68

b. dal potere di autotutela che viene esercitato dufficio e per il quale non basta lillegittimit dellatto, ma serve la prova
che lesercizio del potere repressivo sia richiesto da unesigenza di pubblico interesse. Si tratta di potere discrezionale.

Caratteri generali della giustizia amministrativa:
1. il procedimento ad iniziativa di parte;
2. indispensabile la permanenza della domanda fino alla decisione;
3. se c la prova dellillegittimit del provvedimento impugnato, latto va annullato senza alcuna considerazione del
pubblico interesse.

Tipi di ricorso amministrativo.

1. RICORSO GERARCHICO PROPRIO: fatto al superiore gerarchico.
2. RICORSO GERARCHICO IMPROPRIO: fatto ad autorit amministrativa che non un superiore gerarchico. Si attua
nei casi previsti dalla legge o contro organi che non hanno superiore gerarchico.
ES. ricorso alla giunta regionale contro il provvedimento del sindaco
3. RICORSO IN OPPOSIZIONE: fatto alla stessa autorit che ha emesso il provvedimento.
4. RICORSO STRAORDINARIO al presidente della Repubblica: contro i provvedimenti definitivi.

La disciplina dei ricorsi rientra nella materia della giustizia amministrativa che dopo la legge cost. 3/2001 riservata
alla potest legislativa esclusiva dello Stato, come previsto dallart. 117, comma 2 della Costituzione (lettera l). Oggi
quindi la legge regionale non pu introdurre o modificare i ricorsi amministrativi, come era libera di fare nel sistema
previgente.Il legislatore statale dovr tener conto dei principi che emergono dalla giurisprudenza della Corte
Costituzionale:

a. i ricorsi amministrativi sono ammessi purch non compromettano limmediatezza e la pienezza della tutela
giurisdizionale. Il ricorso amministrativo quindi succedaneo rispetto alla tutela giurisdizionale, non pu comunque
precludere o impedire il ricorso al giudice;

b. i ricorsi amministrativi sono consentiti in quanto finalizzati alla salvaguardia di interessi generali.
La previsione di forme di ricorso o la loro modifica deve quindi avvenire nel rispetto di questi principi.

I ricorsi amministrativi sono rivolti non ad un giudice amministrativo, ma ad autorit che appartengono alla stessa
amministrazione (potere esecutivo).

Classificazione dei ricorsi amministrativi.

A. RIMEDI DI CARATTERE GENERALE

Si tratta di rimedi sempre ammessi, i quali prescindono dalla necessit di una apposita norma, a meno che non
ci sia una norma ad hoc che li esclude.
1. RICORSO GERARCHICO PROPRIO
Rimedio sempre ammesso solo se esiste una relazione gerarchica tra gli organi (latto dellinferiore viene
impugnato di fronte allorgano superiore). Si tratta di un rapporto tra organi individuali dello stesso ente.
Sfuggono a tale rapporto gli organi collegiali, poich funzionano in base al principio di democrazia
maggioritaria.
2. RICORSO STRAORDINARIO
Proposto contro qualsiasi provvedimento amministrativo che si presenti definitivo (quindi per gli atti definitivi
il rimedio generale). Se pu essere escluso perch esiste una norma ad hoc che lo esclude.

RIMEDI DI CARATTERE SPECIALE
3. RICORSO IN OPPOSIZIONE
4. RICORSO GERARCHICO IMPROPRIO

Si tratta di ricorsi che si possono presentare per particolari provvedimenti contro i quali una norma ad hoc li prevede.

B. RIMEDI RINNOVATORI
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

69

Si tratta di rimedi caratterizzati dal fatto che lautorit cui si fa ricorso ha la facolt di rimandare la decisione ad altro
organo, per cui il rimedio giustiziale contemporaneamente caratteristica di amministrazione attiva.
Questa possibilit la troviamo nel corso del ricorso in opposizione e del ricorso gerarchico proprio; in alcuni casi nel
corso del ricorso gerarchico improprio se c una norma speciale che lo prevede.
Il ricorrente pu richiedere lannullamento, la modifica o la sostituzione dellatto impugnato con un provvedimento
diverso.

RIMEDI DI NATURA ELIMINATORIA
Ricorsi per i quali lautorit adita ha solo il potere di annullare eventualmente latto impugnato (non pu sostituirlo
con altro atto). Se il ricorso viene accolto la questione viene rimessa allorgano che ha adottato latto impugnato, non
potendo lautorit adita provvedere attivamente.
Questa possibilit la troviamo nel caso di ricorso straordinario al Capo dello Stato e nel ricorso gerarchico improprio.

C. RICORSI IMPUGNATORI
Si chiede solo lannullamento o la modifica del precedente provvedimento investito con il ricorso (ossia si contesta un
provvedimento).

RICORSI NON IMPUGNATORI
Si chiede una pronuncia in ordine a una controversia. Si tratta di rimedi piuttosto rari, che si possono riscontrare per lo
pi in materia previdenziale e di solito nei casi tassativamente previsti dalla legge. Non viene contestato nessun
provvedimento.
Sono in gioco questioni attinenti ai diritti soggettivi del ricorrente, a cui non interessa lannullamento dellatto.


Ricorsi ordinari

1. ricorso in opposizione
2. ricorso gerarchico proprio
3. ricorso gerarchico improprio

-
Ci si rivolge ad autorit con poteri di amministrazione attiva
N.b.: si impugna latto non definitivo.

Ricorsi straordinari

1. ricorso al Capo dello Stato

-
Non ci si rivolge ad una autorit con poteri di amministrazione attiva: il ricorso viene esaminato
in sostanza dal Consiglio di Stato in sede consultiva.

N.b.: si impugna latto definitivo.
IL RICORSO GERARCHICO

E disciplinato dal d.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199 (decreto legislativo: testo emanato dal Governo su delega del
Parlamento stesso rango di una legge ordinaria), che reca la disciplina di carattere generale sui ricorsi amministrativi
e parzialmente anche dalla coeva L.1034/1971, la legge TAR. Gi previsto prima della legge abolitrice del contenzioso,
la sua disciplina rimasta pressoch immutata dagli anni 70, non subendo alcune modifiche a seguito delle riforme
del 2009-2010.

Capo I: Ricorso gerarchico
Art. 1. Ricorso.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

70

Contro gli atti amministrativi non definitivi ammesso ricorso in unica istanza allorgano sovraordinato, per motivi di
legittimit e di merito, da parte di chi vi abbia interesse.
Contro gli atti amministrativi dei Ministri, di enti pubblici o di organi collegiali ammesso ricorso da parte di chi vi
abbia interesse nei casi, nei limiti e con le modalit previsti dalla legge o dagli ordinamenti dei singoli enti.
La comunicazione degli atti soggetti a ricorso ai sensi del presente articolo deve recare lindicazione del termine e
dellorgano cui il ricorso deve essere presentato.

Capo III: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Art. 8. Ricorso.
Contro gli atti amministrativi definitivi ammesso ricorso al Presidente della Repubblica per motivi di legittimit da
parte di chi vi abbia interesse.
Quando latto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non ammesso il ricorso straordinario da parte dello
stesso interessato.

Cosa vuol dire atto definitivo?
La legge non si preoccupata di dire cosa significa. Per gli atti previsti al comma 2 dellart. 1 il ricorso possibile solo
perch la legge lo prevede, quindi possiamo dedurre che sono atti per loro natura definitivi. Insomma, gli atti sono
definitivi quando per essi non sono possibili altri ricorsi amministrativi, tranne quello straordinario.
La norma indirettamente ci fornisce gli elementi per individuare gli atti definitivi:

ATTI DEI MINISTRI
Sono definitivi gli atti che siano emanati da organi al vertice dellorganizzazione amministrativa: quando c
unamministrazione con pi gradi burocratici gli atti emanati da organi di vertice sono per loro natura definitivi.

ATTI EMANATI DA ENTI PUBBLICI
In linea di principio sono definitivi perch negli enti pubblici non c gerarchia (in linea di massima la gerarchia
propria degli organi statali).

ATTI COLLEGIALI
Gli organi collegiali non sono per loro natura destinatari di ordini; le decisioni sono prese a maggioranza. Quindi per
definizione gli organi collegiali emanano atti definitivi ab origine.

Dal testo legislativo possiamo trarre ulteriori indicazioni:
ATTI CHE DECIDONO UN RICORSO GERARCHICO, sia proprio che improprio
Lo deduciamo dallart. 1 ( ammesso ricorso in unica istanza allorgano sovraordinato). Dove la struttura
amministrativa prevede pi gradi di gerarchia il ricorso pu essere fatto al livello direttamente superiore, non sono
ammissibili ulteriori ricorsi. Deduco che sono quindi arrivato allatto definitivo.

casi di SILENZIO RIGETTO
Art. 6. Silenzio.
Decorso il termine di 90 gg. dalla data di presentazione del ricorso senza che lorgano adito abbia comunicato la
decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato esperibile il ricorso
allautorit giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della Repubblica.
Deduciamo che latto in seguito al silenzio diventa definitivo.

Latto non definitivo quello emanato da un organo individuale inquadrato in unorganizzazione di tipo gerarchico, di
cui per non al vertice.

A questa nozione si aggiungono due precisazioni:
1. Si pu considerare atto non definitivo anche quellatto per cui una norma speciale mi dice che possibile ricorrere
con ricorso in opposizione o ricorso gerarchico improprio.
2. Ci sono ipotesi in cui un atto, ancorch emanato da un organo individuale in posizione sottordinata ad altro organo,
definitivo.

possibile cio che la legge assegni, in una determinata materia, una competenza esclusiva a organi per natura
sottordinati. In questi casi, in realt, la gerarchia non c e per quel tipo di provvedimento il subordinato non pu
ricevere ordini dal superiore : gli atti sono definitivi ab origine.
unaltra ipotesi quella per cui un inferiore gerarchico emana un certo provvedimento per ordine del suo superiore. In
questo caso latto esprime la volont dellorgano sovraordinato e ha lo stesso valore giuridico che avrebbe se latto
fosse stato emanato da questultimo. Anche in questo caso latto sar definitivo ab origine.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

71

analoga questione si pone per gli atti che lorgano sottordinato emana per delega del superiore, ampliando le
competenze dello stesso. Questi atti possono essere considerati definitivi, ma non tutti sono daccordo.
Si possono verificare due ipotesi: a) il superiore si spoglia di qualsiasi ingerenza nella materia delegata (atto
definitivo); b) il superiore mantiene poteri di controllo o direzione (atto non definitivo).
se invece del fenomeno di delega avessimo il fenomeno di avocazione (il superiore si prende per un certo tempo i
poteri dellinferiore) il provvedimento emanato necessariamente definitivo;
infine c unaltra categoria di atti che pur se emessi dallinferiore sono definitivi per in base alle norme che
disciplinano il procedimento di formazione latto ha bisogno dellapprovazione dellorgano superiore.

Fino a qualche tempo fa (inizio anni 70), nel nostro sistema vigeva la regola secondo cui il ricorso giurisdizionale si
poteva fare solo contro i provvedimenti definitivi. Questo portava a notevoli inconvenienti, soprattutto considerando i
termini per ricorrere: 60 gg. per il ricorso giurisdizionale, 120 gg. per il ricorso straordinario. Ora cos solo per i ricorsi
straordinari.
Dal 1889 al 1971, se latto era ab origine definitivo, si poteva impugnarlo o con ricorso giurisdizionale o con ricorso
straordinario. Tuttavia non si potevano esperire il ricorso giurisdizionale o straordinario se non si erano esperiti prima i
ricorsi ordinari (gerarchico proprio e improprio e in opposizione). Il ricorso gerarchico era quindi necessario per
ottenere il provvedimento definitivo e arrivare ad un eventuale ricorso giurisdizionale (d tutela cautelare perch
sospende il provvedimento) al giudice amministrativo. Inoltre se lamministrazione presentava pi gradi gerarchici il
ricorso doveva essere fatto in pi istanze e solo una volta arrivati al vertice latto diventava definitivo e si poteva adire
il Consiglio di Stato.
Allora poich non cera la regola secondo cui il ricorso gerarchico si fa in unica istanza, si allontanava di molto nel
tempo la possibilit di adire il Consiglio di Stato. I tempi erano notevolmente dilatati e lamministrazione poteva
ritardare ulteriormente le cose non essendoci la disciplina ora prevista dallart. 6 (silenzio).

Si cerc di rimediare elaborando regole diverse:
lart. 5 T.U. leggi comunali e provinciali 1934, stabiliva che decorsi 120 gg. dalla presentazione del ricorso gerarchico
senza che lamministrazione avesse deciso in merito, il cittadino potesse intimare allamministrazione una diffida a
provvedere. Decorso un ulteriore termine di 60 gg., se lamministrazione restava ancora inerte, quel silenzio avrebbe
assunto un significato di silenzio rigetto.
Anche in questo caso il tempo decorso era troppo lungo (120 + 60 = 180), mentre per molte della situazioni per cui si
preparava il ricorso sarebbe stata necessaria la sospensione dellefficacia dellatto. Non si poteva comunque andare
davanti ad un giudice fino a quando non si era ottenuto un provvedimento definitivo.
lart. 20 l. 1034/1971 istitutiva dei TAR (con la quale i TAR diventavano giudici di I grado, mentre il Consiglio di Stato
diventava giudice dappello), stabilisce che lesperimento dei ricorsi ordinari solo facoltativo. Il giudice pu essere
adito anche contro i provvedimenti non definitivi; il provvedimento amministrativo anche non definivo pu essere
impugnato subito davanti il giudice.

Prima andavano necessariamente esperiti per arrivare alla definitivit del provvedimento i ricorsi ordinari; e la
definitivit era requisito di accesso alla giurisdizione (ora vige solo per il ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica). Se il cittadino vuole tenersi aperta la possibilit di esperire ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica, allora deve prima esperire i ricorsi ordinari, visto che, una volta esperito il ricorso giurisdizionale non
potrebbe pi utilizzare il ricorso straordinario (art. 8 d.p.r. 1199/1971).

Il ricorso gerarchico non pi un ricorso necessario per conservare la possibilit di rivolgersi anche al giudice
amministrativo: facoltativo. Diverso il discorso per la possibile esperibilit del ricorso straordinario al Capo dello
Stato, per il quale permane il requisito della definitivit dellatto. -> v. abrogazione art. 20 L. TAR
I ricorsi gerarchici si fanno soprattutto quando ci sono motivi di merito che non si possono far valere con ricorso
giurisdizionale al TAR. Il ricorso gerarchico lunico rimedio generale per il merito. Il TAR, davanti al quale non si
possono dedurre motivi di merito, giudica solo sulla legittimit.
Con il d.p.r. del 1971 il ricorso amministrativo ordinario non pi una tappa necessaria per arrivare al ricorso
giurisdizionale. Se latto non definitivo non impedisce il ricorso giurisdizionale, ma solo il ricorso straordinario.

Rapporti tra ricorso gerarchico e ricorso amministrativo.
ART. 20 L. 6 dicembre 1971 n. 1034: disciplina dei tribunali amministrativi regionali -> ad oggi risulta ESPRESSAMENTE
ABROGATO DAL CPA
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

72


Prima della riforma del 1971 , a partire dalla legge Crispi, in presenza di un atto non definitivo il ricorso gerarchico
doveva PRECEDERE NECESSARIAMENTE il ricorso giurisdizionale, che era ammesso solo contro atti amministrativi
definitivi.
Con la riforma del 1971 si affermato:
PRINCIPIO DELLA FACOLTATIVITA con il ricorso giurisdizionale, per cui la definitivit del provvedimento
impugnato non pi presupposto per lesperimento del ricorso giurisdizionale amministrativo. Labrogazione
dellart. 20 ha consacrato questo principio, eliminando la regola della necessaria continuit tra ricorso gerarchico
e ricorso giurisdizionale.
PRINCIPIO DELLA PREVALENZA del ricorso giurisdizionale sul ricorso gerarchico, regola affermata dalla
giurisprudenza volta ad escludere la contemporanea pendenza sullo stesso atto di entrambi i ricorsi.
-se presento ricorso giurisdizionale -> ricorso gerarchico gi pedente improcedibile
-se presento ricorso gerarchico, questo inammissibile se -> ricorso giurisdizionale gi pendente

Nel caso in cui un soggetto, dopo aver scelto in prima battuta la via gerarchica, proponga ricorso giurisdizionale prima
della soluzione del ricorso gerarchico, il ricorso davanti allautorit gerarchica si ritiene improcedibile.
Qualcuno in dottrina lo considera come una rinuncia al ricorso gerarchico, ma non certo! Pu darsi che il soggetto
volesse tenere in piedi entrambe le impugnative.
In realt la legge che non permette la compresenza di due impugnative.

Nel caso in cui il soggetto abbia proposto inizialmente il ricorso al TAR non pu proporre anche un ricorso gerarchico.
Questo se non altro per motivi di decorrenza dei termini e per ragioni logico giuridiche: una decisione resa in sede
gerarchica non potrebbe prevalere su una decisione data dal TAR e quindi passata in giudicato.

REGOLA: impossibilit di compresenza del ricorso gerarchico e del ricorso giurisdizionale
Questa regola potrebbe essere criticata per lo meno in due casi:
1. Poich il ricorso giurisdizionale possibile solo per ragioni di legittimit mentre il ricorso gerarchico anche per motivi
di merito, un soggetto potrebbe proporre ricorso gerarchico solo per motivi di merito e ricorso giurisdizionale per
motivi di legittimit. In questo caso non ci sarebbe sovrapposizione!
2. Se nelle due sedi si ricorre per motivi di legittimit tra loro diversi e autonomi perch non dovrebbe essere
consentito? In questo caso non ci sarebbe il pericolo di pronunce contrastanti!

Quando vigeva la vecchia regola per cui era necessaria la preventivit del ricorso ordinario, la giurisprudenza diceva
che era impossibile dedurre in sede giurisdizionale motivi di legittimit diversi da quelli denunciati in sede di ricorso
gerarchico. Il cittadino doveva giocare tutte le sue carte contro il provvedimento gi in sede gerarchica.
Ragionando in questo modo il ricorso gerarchico verrebbe concepito come una giurisdizione di primo grado.
N.B.: giudice amministrativo: I grado = TAR - appello = Consiglio di Stato
Oggi il ricorso gerarchico un rimedio facoltativo. Se decido di farlo perch devo essere penalizzato non potendo
dedurre motivi nuovi? In realt facile capire il motivo. La legge e la giurisprudenza cercano di impedire che
linteressato utilizzi lo strumento del ricorso gerarchico per prolungare il termine entro cui limpugnativa
giurisdizionale andrebbe fatta. Se un soggetto propone ricorso gerarchico allunga i tempi perch i termini per
proporre ricorso giurisdizionale decorrerebbero dalla decisione del ricorso gerarchico o dal silenzio rigetto.


Disciplina del ricorso gerarchico.

d.p.r. 24 novembre 1971 n.1199

Art. 1. Ricorso.
1. Contro gli atti amministrativi non definitivi ammesso ricorso in unica istanza allorgano sovraordinato, per motivi
di legittimit e di merito, da parte di chi vi abbia interesse.
2. Contro gli atti amministrativi dei Ministri, di enti pubblici o di organi collegiali ammesso ricorso da parte di chi vi
abbia interesse nei casi, nei limiti e con le modalit previsti dalla legge o dagli ordinamenti dei singoli enti.
3. La comunicazione degli atti soggetti a ricorso ai sensi del presente articolo deve recare lindicazione del termine e
dellorgano cui il ricorso deve essere presentato.

1) Si impugna latto non definitivo;
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

73

2) Si pu presentare in unica istanza allorgano sovraordinato rispetto allorgano autore del provvedimento;
3) Si possono dedurre sia motivi di legittimit che di merito;
Per i motivi di merito lunico ricorso a carattere generale. I morivi di merito sono deducibili anche nel ricorso in
opposizione, ma esso non un ricorso a carattere generale.

I motivi di merito si possono proporre anche con ricorso gerarchico improprio (ricorso non basato su un rapporto di
gerarchia, ma solo perch c una norma che lo legittima)? La legge non dice nulla e in giurisprudenza ci sono opinioni
diverse:
E Sandulli d peso alla circostanza che lorgano cui si presenta il ricorso non un superiore gerarchico quindi le
competenze dei due organi sono distinte e afferma che non pensabile che lorgano adito si ingerisca nella
discrezionalit propria dellorgano che ha adottato il provvedimento. Non essendoci competenza sulla stessa materia
non c la possibilit di decidere sul merito (a meno che non ci sia una norma ad hoc che lo preveda)
E Mazzarolli invece, basandosi sullart. 1, comma 2 del d.p.r. 1199, ritiene possa essere fatto anche per motivi di merito
perch previsto dal comma 1. Mazzarolli afferma cio che esistendo ununica disposizione che al comma 1 prevede
per i ricorsi gerarchici sia motivi di legittimit che di merito e al comma 2 prevede il ricorso gerarchico improprio senza
nulla dire, quando previsto dal comma 1 applicabile anche al comma 2.
E Bergonzini afferma che lart. 1 richiama espressamente la normativa speciale che contempla lesperibilit del ricorso
gerarchico improprio, che un ricorso eccezionale. Di fronte a unindicazione di questo tipo meglio rimandare la
soluzione allesplicita norma di legge: la norma eccezionale che prevede la possibilit di esperire il ricorso gerarchico
improprio a dover dire se si possono dedurre o meno anche i motivi di merito.

La maggior parte della giurisprudenza si schiera con la prima posizione.

art. 2. Termine presentazione.
1. Il ricorso deve essere proposto nel termine di 30 gg. dalla data di notificazione o della comunicazione in via
amministrativa dellatto impugnato o da quando linteressato ne abbia avuto piena conoscenza.
Il termine per ricorrere di 30 gg;
Questo termine stato considerato tale da abrogare tutte le altre norme che prevedessero altri termini. Questo
ovviamente non esclude che qualche legge posteriore al 1971 possa prevedere, in quanto legge speciale, altri termini.
Se il ricorso gerarchico tutela interessi legittimi il termine per presentare ricorso di 30 gg.; se tutela diritti soggettivi
(tutelabili finch non sono prescritti) il termine quello di prescrizione del diritto stesso.
La regola non una regola che valga necessariamente anche per i ricorsi gerarchici impropri: la legge speciale pu
dettare un termine diverso da quello ordinario.
Il termine dei ricorsi non mai sospeso nel periodo feriale perch la legge n. 742 del 1969 stabilisce che la
sospensione feriale vale solo per le giurisdizioni e non per i ricorsi amministrativi.
Il termine per ricorrere perentorio, a meno che non vi sia errore scusabile. Il termine decorre dalla notificazione o
comunicazione dellatto o da quando il soggetto ne ha avuto piena conoscenza.
Per gli atti che non sono soggetti a notifica o a comunicazione individuale la legge non dice nulla ma si ritiene si possa
fare applicazione analogica della legge sulla pubblicazione in albi.

art. 2. Termine presentazione.
2. Il ricorso presentato allorgano indicato nella comunicazione o a quello che ha emanato latto impugnato
direttamente o mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Nel primo caso,
lufficio ne rilascia ricevuta. Quando il ricorso inviato a mezzo posta, la data di spedizione vale quale data di
presentazione.
3. I ricorsi rivolti, nel termine prescritto, a organi diversi da quello competente, ma appartenenti alla medesima
amministrazione, non sono soggetti a dichiarazione di irrecivibilit e i ricorsi stessi sono trasmessi dufficio allorgano
competente.

La presentazione si pu fare in modi e sedi diversi.
Per quanto riguarda le sedi il soggetto pu scegliere tra due alternative:
lautorit indicata nella comunicazione (ossia lorgano indicato come decisore del ricorso nel provvedimento
impugnato);
lorgano che ha emanato latto.
Per quanto riguarda le modalit, il soggetto pu scegliere tra:
consegna diretta;
notificazione a mezzo di ufficiale giudiziario;
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

74

raccomandata con avviso di ricevimento (offre il vantaggio che la data di spedizione della raccomandata vale
come data di presentazione del ricorso).
La legge ha preso in considerazione leventualit che nel termine previsto il ricorso sia stato presentato a organi
incompetenti. Se appartiene alla stessa amministrazione non vi sono inconvenienti, in quanto lorgano adito
provveder alla trasmissione. Se invece non appartiene alla stessa amministrazione, lorgano adito non obbligato
alla trasmissione e latto soggetto a dichiarazione di irricevibilit.

Art. 4. Istruttoria.
1. Lorgano decidente, qualora non vi abbia gi provveduto il ricorrente, comunica il ricorso agli altri soggetti
direttamente interessati ed individuabili sulla base dellatto impugnato.
2. Entro 20 gg. dalla comunicazione del ricorso gli interessati possono presentare allorgano cui diretto deduzioni e
documenti.
3. Lorgano decidente pu disporre gli accertamenti che ritiene utili ai fini della decisione del ricorso.

Non prevista nessuna forma di comunicazione dellimpugnativa ad altri soggetti interessati a opporsi al ricorso da
parte del soggetto ricorrente; sar lamministrazione che deve decidere il ricorso a dover informare i controinteressati
dellesistenza del ricorso stesso. Il ricorrente pu farlo, ma non obbligato.
La figura del controinteressato assume importanza nel processo amministrativo, dove vige la regola per cui il ricorso
devessere notificato non solo allamministrazione che ha emanato latto, ma anche ad almeno uno dei
controinteressati. Lamministrazione ha un onere, non adempiendo il quale la decisione avr un vizio di ordine
formale; il ricorrente ha una facolt.

Lamministrazione chiamata alla decisione del ricorso ha il dovere di comunicare il ricorso allorgano che ha emanato il
provvedimento impugnato? La legge non dice nulla, ma prevale la risposta affermativa.
Se lorgano che deve decidere il ricorso e quello che ha emanato latto sono diversi, il titolare del dovere di decidere
ha il dovere di informare lorgano che ha emanato latto. Si tende a dare una interpretazione estensiva della norma
per garantire la partecipazione del contraddittorio a tutti gli interessati.

onere nei confronti dei controinteressati

Lamministrazione ha un
^
obbligo nei confronti dellorgano autore del provvedimento

N.b.: la violazione di tale obbligo vizia leventuale decisione.

I controinteressati o gli organi che hanno adottato il provvedimento hanno 20 gg. per presentare le loro deduzioni e i
documenti. Fino a questo termine lamministrazione adita non pu pronunciarsi. Se questa regola non fosse rispettata
ci sarebbe un vizio di procedura. Lamministrazione non ha lobbligo di comunicare le deduzioni dei controinteressati
al soggetto ricorrente, salvo che non ne faccia richiesta. Ai sensi della l. 241/90 il ricorrente pu comunque intervenire
nel procedimento esercitando il diritto di accesso: pu pretendere lesibizione e la copia dei documenti presentati dai
controinteressati.

Quando il ricorrente esercita il diritto di accesso e vede gli atti depositati, potrebbe trovarsi nella situazione di
individuare altri vizi nel provvedimento, non denunciati nel ricorso gi presentato. In questo caso pu presentare i c.d.
motivi aggiunti: dalla scoperta dei nuovi vizi comincia a decorrere un nuovo termine identico a quello per ricorrere (30
gg.) per presentare una integrazione al ricorso (atto di presentazione dei motivi aggiunti).
Per quanto riguarda gli accertamenti, lorgano decidente pu disporne in base a ci che ritiene utile al fine di adottare
la decisione. La giurisprudenza parlava in questo caso di lata discrezionalit, per sottolineare la natura discrezionale
degli accertamenti. E per una posizione che suscita delle perplessit, in quanto se si trattasse di situazioni
particolarmente complesse e delicate e non vi fosse stata adeguata istruttoria n al momento delladozione del
provvedimento n al momento di valutare i motivi a fondamento del ricorso da parte dellamministrazione decidente
verrebbe violato il principio di ragionevolezza.

Art. 3. Sospensione dellesecuzione.
1. Dufficio o su domanda del ricorrente, proposta nello stesso ricorso o in successiva istanza da presentarsi nei modi
stabiliti dallart. 2, secondo comma, lorgano decidente pu sospendere per gravi motivi lesecuzione dellatto
impugnato.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

75

Pu essere prevista la sospensione del provvedimento impugnato per motivi di carattere cautelare, per evitare cio
che lesecuzione del provvedimento arrechi danni irreversibili. La domanda di sospensione pu essere presentata
contemporaneamente o dopo il ricorso.
Di solito questo tipo di misura cautelare viene chiesta dal giudice amministrativo in sede giurisdizionale; lart. 3
prevede questa ipotesi anche per il ricorso.
Oltre che su richiesta del ricorrente la sospensione pu essere disposta dufficio. Ovviamente lamministrazione non lo
fa nellinteresse del singolo, ma del proprio (es. per evitare di pagare i danni in un secondo momento).
Questa possibilit viene segnalata da una parte della dottrina per vedere il ricorso gerarchico non solo come
strumento di giustizia, ma anche come strumento di tutela dellinteresse pubblico.

Art. 5. Decisione.
1. Lorgano decidente, se riconosce che il ricorso non poteva essere proposto, lo dichiara inammissibile. Se ravvisa una
irregolarit sanabile, assegna al ricorrente un termine per la regolarizzazione e, se questi non vi provvede, dichiara il
ricorso improcedibile. Se riconosce infondato il ricorso, lo respinge. Se lo accoglie per altri motivi di legittimit o per
motivi di merito, annulla o riforma latto salvo, ove occorra, il rinvio dellaffare allorgano che lo ha emanato.

Il ricorso pu essere dichiarato inammissibile.
Se lorgano decidente ravvisa una irregolarit sanabile, assegna al ricorrente un termine per la regolarizzazione e, se
questo non vi provvede, dichiara il ricorso improcedibile. Se riconosce infondato il ricorso, lo respinge. Se lo accoglie
per altri motivi di legittimit o per motivi di merito, annulla o riforma latto, salvo, ove occorra, il rinvio dellaffare
allorgano che lo ha emanato.
La formulazione della norma presenta caratteri piuttosto imprecisi: se riconosce che il ricorso non poteva essere
proposto, lo dichiara inammissibile cosa significa?
Potrebbero essere diversi i motivi:
Assenza di legittimazione al ricorso (es. il soggetto ha presentato il ricorso per la tutela di diritti altrui);
Il soggetto agisce per la tutela di propri interessi ma perde linteresse allimpugnazione (es. prima che il soggetto abbia
proposto il ricorso lamministrazione ha annullato latto);
Il provvedimento impugnato non era per sua natura impugnabile (es. latto viene impugnato in una sede in cui non
poteva essere impugnato);
Il ricorso viene effettuato in ritardo: irricevibilit;
Il provvedimento viene impugnato davanti ad unautorit incompetente;

2. La decisione deve essere motivata e deve essere emessa e comunicata allorgano o allente che ha emanato latto
impugnato, al ricorrente e agli altri interessati, ai quali sia stato comunicato il ricorso in via amministrativa o mediante
notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento.

La decisione del ricorso deve essere motivata.
Lorientamento della giurisprudenza non era favorevolissimo al ricorrente, per cui bastava la prova che i motivi erano
stati esaminati come motivazione. Si riteneva inoltre che bastasse anche una motivazione per relationem.
Ad oggi si ritiene che sia necessario che liter logico seguito da chi ha adottato la soluzione sia quantomeno
ricostruibile. Deve esserci una pronuncia su tutti i motivi del ricorso, salvo che ricorrano i presupposti dellistituto
dellassorbimento (istituto che risponde a motivi di economia processuale: possibile che una volta accolto un motivo
non vi sia nessun interesse del ricorrente alla pronuncia sugli altri motivi).

Es
1
. Il provvedimento gi dopo lesame del primo motivo viene annullato. Il ricorrente non trarrebbe nessun vantaggio dalla
pronuncia sugli altri motivi dedotti.
Es
2
.Un soggetto deduce come motivi del ricorso lincompetenza e la mancata assunzione del parere. Laccoglimento di un motivo
rende superfluo lesame di un altro profilo di illegittimit.

In giurisprudenza si sottolinea che se si accoglie il ricorso, ci deve avvenire per i motivi addotti. Il superiore gerarchico
non pu accogliere il ricorso per altri motivi, anche se constatasse lui stesso che il provvedimento illegittimo per
motivi non dedotti in sede di ricorso.
Questo anche se il ricorso non venisse accolto. Lorgano superiore non pu annullare latto se non nei limiti della
domanda. Chi chiamato a decidere il ricorso chiamato a una funzione giustiziale, non di autotutela.
Si pu pensare che come linferiore potrebbe annullare il provvedimento in sede di autotutela cos potrebbe fare il
superiore, visto che lorgano superiore possiede tutte le competenze dellorgano inferiore. In questo caso per non si
tratterebbe di esercizio di funzione giustiziale, ma di poteri di amministrazione attiva, ossia del potere di autotutela
che lamministrazione possiede.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

76

Se lorgano superiore annulla il provvedimento per motivi non dedotti in sede di ricorso, non esercita il potere di
decidere il ricorso ma esercita il potere di autotutela.

Se il superiore gerarchico si accorge che latto illegittimo per motivi non individuati dal ricorrente pu annullare
latto purch ricorrano i presupposti dellannullamento in sede di autotutela. In sede di autotutela si deve dimostrare
che ci sono concreti interessi pubblici allannullamento del provvedimento. Due sono infatti i requisiti:

a. ILLEGITTIMIT DELLATTO;
b. CONCRETO E PUNTUALE INTERESSE PUBBLICO ALLANNULLAMENTO.

I controinteressati dovranno essere informati sia del ricorso, sia dellesercizio di autotutela che porta
allannullamento. In queste ipotesi lamministrazione deve rigettare il ricorso e aprire contemporaneamente la
procedura di annullamento dufficio.
Se il superiore ritiene il provvedimento conforme al pubblico interesse (opportuno), ma viziato nella motivazione e il
relativo vizio stato dedotto dal ricorrente, non pu sottrarsi allannullamento. Lamministrazione esercita un potere
giustiziale, non un potere di autotutela: lesercizio del potere giustiziale doveroso.
Una volta annullato il provvedimento, il superiore gerarchico potr comunque rifare latto con la motivazione del caso;
lamministrazione cio ha il potere di riadattare latto qualora ve ne siano i presupposti. Il ricorrente consegue
comunque leffetto che il nuovo provvedimento avr una nuova decorrenza, infatti il provvedimento amministrativo in
linea di principio non mai retroattivo.

Ipotesi di mancato accoglimento del ricorso.

Il mancato accoglimento del ricorso pu avvenire per motivi:
1. DI RITO: ragioni attinenti a motivi procedurali.
Es. ricorso tardivo, mancato interesse,
N.b.: Non vengono esaminati i motivi del ricorso.
2. DI MERITO: a seguito dellavvenuto esame i motivi sono stati ritenuti infondati.

In caso di una pronuncia di rigetto c la possibilit di un nuovo ricorso? SI, di ricorso giurisdizionale e ricorso
straordinario, ma non di un ricorso gerarchico alla medesima autorit. Leventuale nuovo ricorso con cui si contesta la
decisione presa in sede gerarchica contro cosa si fa? Cosa si impugna?
Secondo lart. 20 contro la decisione sul ricorso gerarchico, non contro loriginario provvedimento impugnato.
Lindividuazione delloggetto di impugnazione molto importante ai fini dellindividuazione della parte resistente al
nuovo ricorso, ossia allorgano cui devo notificare il ricorso. Se sbaglio il ricorso viene dichiarato inammissibile. Dal
punto di vista pratico si esce dal dubbio facendo due notifiche!

Nellipotesi in cui il ricorso venga rigettato dal superiore gerarchico, il problema che si pone capire qual latto che
va impugnato con il nuovo ricorso, straordinario o giurisdizionale: qual lamministrazione di cui si contesta il
provvedimento? O si impugna il provvedimento originario dellinferiore, cio dellautorit autrice del provvedimento
(rimasto in piedi); o si contesta la decisione del superiore che ha ritenuto il provvedimento legittimo e in questo caso
la controparte il superiore gerarchico, cio lorgano che ha deciso il ricorso.
Questa idea che trae conforto dalla lettera dellart. 20, trae ulteriore sostegno se si accetta la prospettazione
dottrinale di Guicciardi e Mazzarolli, secondo cui quando interviene il rigetto del ricorso gerarchico non solo per motivi
di rito ma anche di merito (i motivi sono cio ritenuti infondati) questa decisione non un semplice rigetto del ricorso
ma contemporaneamente un atto con cui il superiore riprovvede sulla stessa materia in modo identico a come aveva
fatto linferiore. Il superiore in questo modo esprime la volont che il rapporto tra amministrazione e cittadino sia
regolato come aveva fatto lorgano inferiore.
Questo ha conseguenze sul piano pratico. Se il nuovo ricorso fosse fatto solo per motivi di rito il ricorso potrebbe
essere riproposto. Ma se ritengo fondati i motivi e voglio richiederne il riesame?
Se non accettassimo la tesi di Guicciardi e Mazzarolli, accolto il ricorso al Tar dovrei ritornare di fronte al superiore
gerarchico per il riesame dei motivi di merito, rischiando che il ricorso sia nuovamente rigettato. Se invece riteniamo
valida questa tesi, il Tar si preoccuper di valutare la fondatezza dei motivi originari ma alla fine annulla il
provvedimento del superiore gerarchico, avendo esso assorbito il provvedimento dellinferiore e presentandone tutte
le caratteristiche. In questo modo liter viene di molto semplificato.

Se, ancora, accettiamo questa prospettazione ed emergesse che il provvedimento illegittimo e che linteresse
pubblico richiederebbe lannullamento, linferiore non pu annullare il provvedimento perch ormai latto stato
fatto proprio dal superiore. Linferiore gerarchico pu al limite disporne la revoca, ossia la cessazione dei suoi effetti.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

77


Il silenzio.
Art. 6. Silenzio.
Decorso il termine di 90 gg. dalla data di presentazione del ricorso senza che lorgano adito abbia comunicato la
decisione, il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato esperibile il ricorso
allautorit giurisdizionale competente, o quello straordinario al Presidente della repubblica.

Il silenzio si forma se entro il termine PERENTORIO di 90 gg. , se non viene comunicata la decisione. Non basta che la
decisione sia presa entro quel termine: se la decisione stata presa ma manca la comunicazione, il silenzio si forma
comunque e il ricorso si intende respinto a tutti gli effetti. Il nuovo ricorso un ricorso contro latto dellinferiore
gerarchico, inutilmente impugnato in sede gerarchica.

PRONUNCIA ESPLICITA SILENZIO

Nuova impugnativa contro atto SUPERIORE GERARCHICO.


Nuova impugnativa contro atto INFERIORE GERARCHICO.
A seguito dellinutile esperimento del ricorso gerarchico il provvedimento dellinferiore cambia natura: diventa un atto
definitivo. E quindi possibile il ricorso giurisdizionale, il quale va notificato allorgano autore delloriginario
provvedimento. Un problema delicato discusso a lungo quello se il superiore gerarchico conservi o meno il potere di
decidere il ricorso anche tardivamente, ossia trascorsi i 90 gg.
Dobbiamo distinguere due ipotesi:
1) Il ricorso presentato o solo per motivi di MERITO o anche per motivi di merito.
Se il ricorso fatto per censurare motivi di opportunit del provvedimento non posso impugnare il silenzio rigetto in
una sede ulteriore perch il ricorso al Tar (in linea generale) e il ricorso al Capo dello Stato si fanno per motivi di
legittimit. In questi casi il silenzio non serve per tutelare la mia posizione in quanto la disciplina dellart. 6 non vale
per questa ipotesi. Quando lamministrazione decidente rimane inerte anche dopo i 90 gg. ha il dovere di pronunciarsi
sul merito, altrimenti violerebbe un suo dovere dufficio, configurando uninadempienza (silenzio inadempimento). Il
dovere di azione che grava sullamministrazione quindi permane anche trascorsi i 90 gg.

Art. 21 bis; l. 1034/1971. Legge sui tribunali amministrativi regionali. -> ora refluito nellart. 117 CPA e la disciplina
del ricorso avverso il silenzio
Nel caso di silenzio il cittadino pu fare ricorso al TAR e il giudice pu ordinare allamministrazione di provvedere; se
questa non adempie nel termine di 30 gg. il giudice nomina un commissario (diventa un organo con poteri sostitutivi _
potere discrezionale).

Per quanto riguarda i motivi di merito lamministrazione non perde il potere, anzi mantiene il dovere di pronunciarsi.


2) Il ricorso presentato solo per motivi di LEGITTIMIT o anche per motivi di legittimit.

Ci sono opinioni diverse.
Secondo una posizione piuttosto restrittiva UNA VOLTA FORMATOSI IL SILENZIO RIGETTO SAREBBE PRECLUSO AL SUPERIORE
GERARCHICO IL POTERE DI PRONUNCIARSI. Ammettere una pronuncia tardiva violerebbe il principio del ne bis in idem (non ci
possono essere due pronunce dello stesso giudice sulla stessa materia).
Se la pronuncia tardiva fosse una pronuncia di rigetto, sarebbe un atto confermativo di quel provvedimento implicito
che il silenzio rigetto. Il soggetto che ha interesse a impugnare il silenzio lo deve fare a partire dal novantesimo
giorno. La decorrenza dei termini non interrotta dalla pronuncia espressa di rigetto: un atto irrilevante, che non ha
nessun effetto e che non pu essere usato per allungare i termini per presentare ricorso.
Se la decisione tardiva del superiore gerarchico di accoglimento si sostenuto che sarebbe un atto illegittimo. Il
superiore gerarchico ha perso ogni potere. Latto di accoglimento tardivo pu essere lesivo della posizione dei
controinteressati, in quanto illegittimo ma efficace a eliminare gli effetti del provvedimento impugnato e quindi
una pronuncia pregiudizievole per i controinteressati, i quali hanno lonere di presentare ricorso.

In tempi pi recenti si proposto una soluzione diversa, tenendo conto che lart. 6, d.p.r. 1199 e lart. 20 della legge
sui tribunali amministrativi regionali hanno il fine di consentire ai ricorrenti di ottenere giustizia, ossia di dare la
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

78

possibilit di fronte allinerzia di vedere tutelati i propri interessi ai cittadini. Tutto questo senza far venir meno il
potere / dovere dellautorit gerarchica di decidere il ricorso.
Il DOVERE DI PRONUNCIA C SEMPRE e in caso di inerzia lamministrazione si mostra inadempiente. In questa prospettiva se
il cittadino vuole utilizzare lart. 6 pu farlo, ma se preferisce aspettare nelle sue facolt. Il superiore gerarchico
mantiene il potere di pronunciare, anche tardivamente. Lart. 6 serve solo per dare a chi non ha ricevuto risposta
entro 90 gg. la possibilit di rivolgersi al TAR. Ma solo una facolt!
Quindi la pronuncia di rigetto e di accoglimento non sarebbero illegittimi.
Ci sono per delle sfumature applicative di cui tener conto. Immaginiamo che il soggetto abbia presentato ricorso
gerarchico inutilmente e abbia proposto ricorso al TAR. Dopo la proposta di questultimo interviene la decisione
tardiva. Che rilevanza ha?
Ci sono due soluzioni:

a. la pronuncia tardiva di annullamento legittima e fa venir meno linteresse a coltivare limpugnativa di fronte al TAR o
al Capo dello Stato. Lintervento tardivo di annullamento determina il venir meno della materia del contendere di
fronte ad altre sedi.

b. la proposizione del ricorso al TAR determina una sorta di prevalenza della via giurisdizionale di fronte a quella
gerarchica. Una volta chiamato in causa il giudice non si potrebbe pi portar via la materia dalle sue mani. Il ricorso
gerarchico diverrebbe improcedibile e lorgano superiore perderebbe il potere di decidere, non perch scaduti i 90 gg.
ma perch stato investito il giudice amministrativo.
IL RICORSO STRAORDINARIO

E anchesso disciplinato dal d.p.r. n. 1199, 24 novembre 1971 (artt. 8 e ss.) sebbene nel rinnovato quadro normativo
offerto dalla L.69/2009 (art. 69) e dal CPA. Importante poi la giurisprudenza in prima battuta italiana, Cassazione e
Corte Costituzionale, ed in seconda battuta europea, CGCE, che ha suffragato la tesi della giurisdizionalizzazione del
rimedio in esame

Art. 8. Ricorso.
1. Contro gli atti amministrativi definitivi ammesso ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per motivi di
legittimit da parte di chi vi abbia interesse.
2. Quanto latto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non ammesso il ricorso straordinario da parte dello
stesso interessato.

Rispetto ai ricorsi ordinari e al ricorso giurisdizionale al TAR ha un termine di presentazione molto pi ampio: 120 gg.
Le garanzie di ottenere tutela inoltre, non sono trascurabili, infatti lorgano che stabilisce come va deciso il ricorso
una sezione consultiva del Consiglio di Stato: la competenza identica a quella che ha il Consiglio di Stato come
giudice dappello nei ricorsi giurisdizionali. Il ricorso straordinario viene definito come un rimedio generale contro gli
atti definitivi a tutela sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi, solo per motivi di legittimit.

1) RIMEDIO GENERALE

Questo ricorso, semprech latto sia definitivo, proponibile contro qualsiasi atto definitivo, sia che latto provenga da
unamministrazione statale sia non statale. Lesperibilit viene ammessa dalla Corte Costituzionale anche contro i
provvedimenti delle Regioni, sebbene la dottrina che lo ritiene incompatibile. Questa conclusione viene giustificata
invocando la funzione giustiziale. Il fine di rendere giustizia!

La generalit del rimedio patisce due eccezioni:
1) Il d.p.r. n. 426 del 1984 testo legislativo istitutivo del tribunale giurisdizionale per la regione del Trentino Alto Adige
allart. 7 prevede che nelle materie di competenza del Tar di Bolzano non ammesso il ricorso straordinario.
Il TAR del Trentino Alto Adige suddiviso in due sezioni, una di Trento e una di Bolzano: questultima garantisce le
attese della parte di lingua tedesca. Il decreto istitutivo del TAR di Bolzano (1984) sancisce che gli atti e i
provvedimenti amministrativi emessi da qualsiasi pubblica amministrazione avente sede nella provincia di Bolzano
non possono essere soggetti a ricorso straordinario.
Inoltre sono deferiti alla sezione di Bolzano anche i provvedimenti di autorit amministrative non situate a Bolzano,
ma destinati ad applicarsi limitatamente alla provincia del capoluogo.
2) Dalla giurisprudenza emerge che non si pu fare ricorso straordinario tutte le volte in cui un provvedimento
amministrativo definitivo un provvedimento che non ricade nella giurisdizione del binomio Tar / Consiglio di Stato. E
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

79

cio ammesso quando si potrebbe fare ricorso al Tar o al Consiglio di Stato; se il Tar non fosse competente in quanto
esiste una giurisdizione speciale (es. la Corte dei Conti) non possibile fare ricorso straordinario. Lo stesso quando
competente il giudice ordinario. C una sorta di simmetria tra ricorso straordinario e consueta giurisdizione
amministrativa. Anche nei casi in cui la giurisdizione del giudice amministrativo ma in un contesto speciale non
ammesso ricorso straordinario. C identit di ambito per il ricorso straordinario e amministrativo quando queste
autorit intervengono con il loro consueto regime.

In breve, le eccezioni alla generalit del ricorso straordinario sono:
= i provvedimenti del TAR di Bolzano;
= quando sussiste la competenza giurisdizionale di giudici speciali
= quando competente il TAR, ma con procedure speciali
2) ATTI DEFINITIVI

Vedi spiegazioni precedenti.
3) DIRITTI SOGGETTIVI E INTERESSI LEGITTIMI

Il ricorso straordinario proponibile tanto nel caso di diritti soggettivi che di interessi legittimi. In realt non detto
espressamente dalla legge, la quale dice semplicemente da parte di chi vi abbia interesse.
Va comunque sottolineato che la disciplina del ricorso straordinario invocata come tutela di interessi legittimi;
quanto ai diritti soggettivi il massimo che si pu ottenere lannullamento dellatto, non certo pronunce dichiarative
di situazioni patrimoniali. Qualche pronuncia sembra ammettere anche limpugnazione di atti amministrativi incidenti
su rapporti di pubblico impiego, oggi privatizzati (rigorosamente non dovrebbero essere ammessi, visto che non sono
atti amministrativi).

Che rapporto c tra ricorso straordinario e azione a tutela di diritti soggettivi di fronte al giudice ordinario?
Si afferma che siano azioni totalmente indipendenti, quindi contemporaneamente esperibili. Per quanto avviene in
una sede non potr non influire su quanto avviene nellaltra e non potr essere annullato.

Rapporto tra ricorso straordinario e ricorso amministrativo di fronte al TAR.

d.p.r. 24 novembre 1971, n.1199
Art. 8. Ricorso.
2. Quando latto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non ammesso il ricorso straordinario da parte dello
stesso interessato.
l. 6 dicembre 1971 n. 1034: disciplina dei tribunali amministrativi regionali.
Art. 20.
4. Quando sia stato promosso ricorso al tribunale amministrativo regionale escluso il ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica.
R.D. 26 giugno 1924, n. 1054.: approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato.
Art. 34.
2. Tale ricorso (al Consiglio di Stato) non pi ammesso quando, contro il provvedimento definitivo, si sia presentato il
ricorso al Presidente della Repubblica in sede amministrativa. Secondo la legge vigente.

La disciplina del ricorso straordinario si caratterizza per:
PRINCIPIO DELLALTERNATIVITA, linteressato pu scegliere se esperire prima uno o laltro, ma se imbocca
una via non pu imboccare anche laltra, pena la dichiarazione di improcedibilit del ricorso (questa regola
stata dettata anche dalla necessit di evitare la concorrenza fra il Consiglio di Stato in sede consultiva ed il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale;
PRINCIPIO DELLA PREVALENZA del ricorso giurisdizionale su quello amministrativo;

Il ricorso straordinario, infatti, deciso su parere vincolante della sezione consultiva Consiglio di Stato; nel ricorso
straordinario il Consiglio di Stato il giudice amministrativo di appello. Sarebbe non confacente al prestigio di tale
organo se prendesse decisioni contrastanti.
Qui si pone il problema di individuare il momento che segna lirreversibilit della scelta.
Se opto per la via giurisdizionale si pu pensare che tale momento sia il deposito del ricorso presso il Tar, momento in
cui si crea il rapporto processuale con lorgano. Se opto invece per la via amministrativa il momento quello della
presentazione del ricorso.
C qualche pronuncia del Consiglio di Stato secondo cui sarebbe possibile fare ricorso al Presidente della Repubblica
anche dopo aver depositato ricorso al Tar, purch la rinuncia a questo ricorso avvenga prima del ricorso straordinario
e, ovviamente, prima della scadenza del termine per proporre questultimo.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

80

Fino a che punto vale la regola dellalternativit?

Perch scatti la preclusione occorre che lautore dei due ricorsi sia lo stesso soggetto?

Innanzitutto vediamo chi sono i ricorrenti.
Il secondo comma dellart. 8 recita da parte dello stesso interessato. Se linteressato non lo stesso non c
preclusione. Quindi se a impugnare lo stesso provvedimento sono soggetti diversi, possibile la coesistenza dei due
ricorsi presso le differenti sedi. Questa soluzione ritenuta ammissibile dalla maggior parte della dottrina.
Se si fosse voluto si sarebbe arrivati a una conclusione diversa dando la prevalenza allart. 20 l. 1034/1971 sullart. 8
d.p.r. 1199/1971 (valorizzando la data, in quanto successivo), il quale esclude in maniera assoluta il ricorso al
Presidente della Repubblica qualora sia stato proposto ricorso amministrativo in sede regionale. Nessuno per ha
richiamato questa possibilit.
Se, invece, si fosse continuato a considerare in vigore lart. 34 del T.U., non ci sarebbe potuto essere unimmediata
proposizione del ricorso straordinario; si sarebbe dovuto infatti attendere la scadenza per gli altri della possibilit di
ricorrere al giudice amministrativo. Se il soggetto non avesse voluto aspettare, avrebbe dovuto notificare ai
controinteressati il ricorso, i quali avrebbero avuto 15 gg. per opporsi. In caso di silenzio il soggetto avrebbe potuto
impugnare latto di fronte al Presidente della Repubblica. Questo avrebbe evitato la contemporanea impugnativa dello
stesso atto, ma questa posizione non stata appoggiata.
In conclusione, sulla base dellart. 8, se i soggetti sono diversi non vale la regola dellalternativit.

Perch ci sia preclusione occorre che i ricorsi siano proposti per gli stessi motivi?
La soluzione che prevale la soluzione negativa: nella legge c scritto che i due ricorsi sono vicendevolmente
escludibili. In realt per, se si riflette sulla ratio, la conclusione non soddisfacente. Se si vuole infatti evitare che in
Consiglio di Stato si pronunci diversamente in ordine alla stessa questione, il problema non sussiste se i motivi sono
diversi. Gli elementi di identificazione del ricorso non sono dati solo dallatto e dal soggetto ricorrente, ma anche dalla
causa petendi. Se le causae pretendi sono diverse i due ricorsi non sono sovrapponibili!

A conti fatti la compromissione del prestigio del Consiglio di Stato maggiore nel primo caso che non nel secondo. In
ogni caso la giurisprudenza vuole valorizzare la lettera della legge.

Pu essere che il soggetto che ha fatto solo il ricorso giurisdizionale (termine breve di 30 gg.) si accorga dopo, quando
il termine scaduto, di altri motivi di impugnativa: perch non permettere a questo soggetto di fare il ricorso
straordinario per questi ultimi motivi?
Linterpretazione restrittiva si risolve in un diniego di giustizia.

Art. 9. Termine Presentazione.
1. Il ricorso deve essere proposto nel termine di 120 gg. dalla data della notificazione o della comunicazione dellatto
impugnato o da quando linteressato ne abbia avuto piena conoscenza.
2. Nel detto termine, il ricorso deve essere notificato nei modi e con le forme prescritti per i ricorsi giurisdizionali ad uno
almeno dei controinteressati e presentato con la prova delleseguita notificazione allorgano che ha emanato latto o al
Ministero competente, direttamente o mediante notificazione o mediante lettera raccomandata con avviso di
ricevimento. Nel primo caso lufficio ne rilascia ricevuta. Quando il ricorso inviato a mezzo di posta, la data di
spedizione vale quale data di presentazione.
3. Lorgano, che ha ricevuto il ricorso, lo trasmette immediatamente al Ministero competente, al quale riferisce.
4. Ai controinteressati assegnato un termine di 60 gg. dalla notificazione del ricorso per presentare al Ministero che
istruisce laffare deduzioni e documenti ed eventualmente proporre ricorso incidentale.
5. Quando il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, il Ministero ordina lintegrazione del
procedimento, determinando i soggetti cui il ricorso stesso deve essere notificato e le modalit e i termini entro i quali
il ricorrente deve prvedere allintegrazione.

Il termine per ricorrere di 120 gg..
Per il ricorso al TAR entro il termine per ricorrere sufficiente fare la notifica allamministrazione autrice dellatto e ad
almeno uno dei controinteressati. Dallultima notifica decorrono i 30 gg. per il deposito del ricorso.
Nel caso invece del ricorso straordinario entro 120 gg. devo fare la notifica del ricorso e anche la presentazione del
ricorso, su cui gi attestato che stata fatta la notifica anche alle persone controinteressate. La notifica del ricorso
deve essere effettuata nei modi e nelle forme previste per il ricorso giurisdizionale.

Cointeressato = soggetto che ha anchegli interesse allimpugnativa di un provvedimento (interesse allannullamento)
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

81

Controinteressato = soggetto che trae vantaggio dal provvedimento e si oppone allaccoglimento del ricorso
Lart. 9 non parla dellamministrazione autrice dellatto impugnato come destinataria della notifica.
Se il ricorso contro atti dellamministrazione statale, non c unesigenza specifica della notifica allamministrazione
statale.
Se il ricorso contro gli atti di unamministrazione non statale, la questione un po pi controversa. La Corte
Costituzionale intervenuta allinizio degli anni 80 dichiarando illegittimo il d.p.r. 1199/1971 nella parte in cui non
prevede la notifica del ricorso allamministrazione autrice dellatto se non statale. A seguito stata inserita la regola
nel senso che quello che vale per il controinteressato vale anche per lamministrazione non statale.
In dottrina qualcuno aveva fatto osservare che questa notifica non sarebbe necessaria se il ricorso lo si presenta
allorgano autore dellatto che si impugna. Altro per la notifica (atto formale dellufficiale giudiziario), altra la
presentazione del ricorso (la quale pu avvenire in forma privata).
La presentazione del ricorso prevede due alternative:

1. allamministrazione competente

2. allamministrazione autrice dellatto

Se la presentazione del ricorso viene fatta allorgano autore dellatto impugnato, questultimo ha lonere di
trasmetterlo al ministero competente. Se la presentazione viene fatta al ministero competente ratione materiae, c il
problema di identificarlo! Soprattutto nel caso si impugni il provvedimento di un organo non statale. Se si sbaglia
questo potrebbe essere fonte di inammissibilit del ricorso.
Se il provvedimento statale, competente il ministero degli interni; se il provvedimento di unamministrazione
diversa da quella dello Stato bisogna valutare quale sia la materia nella quale rientra il provvedimento impugnato con
ricorso straordinario.
Il problema in parte risolto da una disposizione inserita nellart. 11.

Art. 11. Istruttoria del ricorso. - Richiesta di parere.
3. I ricorsi con i quali si impugnano atti di enti pubblici in materie per le quali manchi uno specifico collegamento con le
competenze di un determinato Ministero devono essere presentati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che ne cura
la relativa istruttoria.

Regola lipotesi in cui, nonostante lapplicazione del criterio della materia, non si riesca ad individuare un
collegamento tra loggetto del provvedimento e la competenza di uno specifico ministero. In questo caso la
competenza spetta alla Presidenza del Consiglio dei ministri.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri svolge il ruolo normalmente svolto dai ministeri. Non si pu pensare che se il
ricorrente ha dei dubbi possa sempre trasmettere tutto alla presidenza del Consiglio dei Ministri; potr farlo solo se
obiettivamente difficile individuare il ministero competente. Il problema si pu porre per quelle che oggi si chiamano
autorit indipendenti, non inquadrate nelluna o nellaltra amministrazione statale. Questo problema delicato ma
pu essere superato facendo presentare il ricorso allorgano autore dellatto impugnato.
Eseguite le notifiche, il contraddittorio instaurato e si apre la possibilit di reazioni da parte di soggetti pregiudicati
dallaccoglimento del ricorso.
Se il ricorso stato notificato a uno solo dei controinteressati, il Ministero ordina lintegrazione del contraddittorio,
anche nei confronti degli altri controinteressati; ordine che il ricorrente ha lonere di adempiere.
I controinteressati, quando ricevono la notifica del ricorso, hanno un termine di 60 gg. per presentare al ministero
deduzioni (le loro memorie, con cui avanzano obiezioni, sollevano eccezioni, ecc.) e documenti. Questo termine si pu
ritenere non perentorio.
Questa disciplina vale anche per le amministrazioni non statali autrici del provvedimento.
Entro il termine di 60 gg. questa volta perentorio il controinteressato pu proporre ricorso incidentale contro lo
stesso provvedimento che stato impugnato con ricorso straordinario. Si tratta di un ricorso proposto dal
controinteressato a tutela di un interesse che otterr consistenza in lui solo se si accetter il ricorso principale. Il
controinteressato, nel caso il ricorso principale venga accolto, acquista anchegli un interesse a censurare qualche
aspetto.
Es. Tizio ha impugnato il provvedimento per i motivi A e B. Lautorit gerarchica esamina il ricorso e valuta A fondato e B infondato.
La decisione gerarchica accoglie il motivo A e annulla latto e dichiara infondato B. Tizio ottiene comunque quello che voleva:
lannullamento dellatto. La decisione resa in sede gerarchica viene impugnata in sede straordinaria da Caio; di fronte a questo
ricorso Tizio riflette e si ricorda che il superiore gerarchico aveva respinto il motivo B; decide cos di censurare a sua volta la
decisione gerarchica per la dichiarazione di infondatezza del motivo B. Perch questo? Per evitare che il provvedimento torni in
vita.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

82

Linteresse a proporre ricorso incidentale nasce quindi dal ricorso giurisdizionale di qualcunaltro. Un soggetto che
vede che il provvedimento illegittimo per certi aspetti, non ha interesse a impugnarlo nel caso sia per lui
vantaggioso; impugner latto nel caso qualcun altro lo faccia.

Art. 10. Opposizione dei controinteressati.
1. I controinteressati, entro il termine di 60 gg. dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al
ricorrente e allorgano che ha emanato latto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale. In tal caso, il
ricorrente, qualora intenda insistere nel ricorso, deve depositare nella segreteria del giudice amministrativo
competente, nel termine di 60 gg. dal ricevimento dellatto di opposizione, latto di costituzione in giudizio, dandone
avviso mediante notificazione allorgano che ha emanato latto impugnato e ai controinteressati ed il giudizio segue in
sede giurisdizionale secondo le norme del titolo III T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato approvato con r.d. 26 giugno
1924, n. 1054, e del regolamento di procedura, approvato con r.d. 17 agosto 1907, n. 642.
2. Il collegio giudicante, qualora riconosca che il ricorso inammissibile in sede giurisdizionale, ma pu essere deciso in
sede straordinaria dispone la rimessione degli atti al Ministero competente per listruzione dellaffare.
3. Il mancato esercizio della facolt di scelta, prevista dal primo comma del presente articolo, preclude ai
controinteressati, ai quali sia stato notificato il ricorso straordinario, limpugnazione dinanzi al Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale della decisione di accoglimento del Presidente della repubblica, salvo che per vizi di forma o di
procedimento propri del medesimo.

Il controinteressato pu, entro 60 gg. (termine perentorio), notificare al ricorrente e allorgano autore dellatto
impugnato, un atto di opposizione con cui si afferma che il ricorso non deve essere trattato in sede amministrativa ma
giurisdizionale. Se il controinteressato non si attiva in tal senso, subisce la decisione, cio latto non potr pi essere
impugnato in sede TAR.
Lopposizione va notificata al ricorrente e allorgano autore del provvedimento.
Una volta che viene esercitata la facolt di opposizione, il ricorrente:
a. trasferisce il ricorso in sede giurisdizionale, oppure
b. il ricorso davanti il Presidente della Repubblica diventa improcedibile.
Si pu notare quindi lassoluta prevalenza riservata alla volont del controinteressato; questo porter il ricorrente ad
affrontare lonere di un ricorso in sede giurisdizionale. Infatti il ricorrente potrebbe aver fatto ricorso straordinario per
non pagare lavvocato; in sede TAR invece necessaria lassistenza legale; il ricorrente potrebbe rinunciare, visto che
non ha lobbligo di portare la questione davanti il giudice amministrativo.
Latto di opposizione non richiede nessuna particolare motivazione.
Ricevuta la notifica dellopposizione, il ricorrente ha un termine di 60 gg. per costituirsi in giudizio al TAR competente
e notificarla allorgano autore del provvedimento e ai controinteressati (atto di riassunzione).
Questo vale anche quando il ricorrente avesse fatto ricorso straordinario dopo che era scaduto il termine per
presentare ricorso giurisdizionale.

Il ricorso straordinario deve essere notificato a:

1. amministrazione autrice del provvedimento;
2. controinteressati.
I quali hanno 60 gg. per:
- presentare deduzioni e documenti;
- fare ricorso incidentale;
- fare opposizione.

Come si arrivati allistituto dellopposizione?
Prima dellistituzione dei tribunali amministrativi regionali nel 71 esisteva una disposizione nellart. 34 T.U. del 1924 in
cui si prevedeva lopposizione al ricorso straordinario da parte dei cointeressati (questa norma si preoccupava solo dei
cointeressati).
Dalla regola della alternativit la giurisprudenza aveva tratto il corollario dellimpossibilit di impugnare la decisione
del ricorso straordinario in sede giurisdizionale per vizi diversi da quelli di procedura e di forma (impossibilit di
impugnare per vizi di merito).
Limpossibilit di far riesaminare in sede giurisdizionale la decisione del ricorso straordinario per il ricorrente non
appariva in contrasto con i principi costituzionali inseriti nella carta del 48; non creava quindi problemi n per il
ricorrente n per i cointeressati. Dei controinteressati prima del 71 la legge non si occupava.
Lart. 34 T.U. stato dichiarato incostituzionale nella parte in cui non prevedeva lopposizione dei controinteressati
(oltre quella dei cointeressati).
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

83

Ad oggi per i controinteressato c la norma dellart. 10, mentre il cointeressato essendo lart. 34 una norma
superata per ottenere tutela deve fare ricorso giurisdizionale.

Se il controinteressato non si oppone, la trattazione in sede amministrativa avviene e il controinteressato non pu poi
impugnare la decisione del ricorso straordinario se non per propri vizi di forma e procedura.
Il problema rimaneva per lamministrazione autrice del provvedimento. Si tratta di:

amministrazione statale: non pu dolersi del fatto che la questione venga decisa da un altro organo dello Stato;
amministrazione diversa dallo Stato: si pu ritenere che anchessa abbia titolo ad ottenere tutela dei suoi interessi in
sede giurisdizionale.

Si cos arrivati, con una sentenza additiva della Corte Costituzionale, a sancire la regola per cui anche
lamministrazione diversa dallo Stato pu opporsi alla trattazione della controversia in sede amministrativa (
parificata alla posizione dei cointeressati e controinteressati).
1934 : opposizione ammessa ai soli cointeressati
1964 : opposizione ammessa anche ai controinteressati
: opposizione estesa ad amministrazione diverse dallo Stato

-

se non si oppongono possono impugnare la decisione del ricorso straordinario solo per propri vizi di forma e
procedura

Lamministrazione resistente (statale o non statale) pu svolgere le sue difese presentando documenti, riguardanti il
provvedimento, che non erano noti ai ricorrenti. Essa deposita gli scritti difensivi presso il Ministero che istruisce
laffare ma non tenuta a darne comunicazione al ricorrente, il quale, in base al diritto di accesso ai documenti (l.
241/90) pu chiedere di visionarli. Se da tali documenti il ricorrente ricava vizi non visti prima, pu presentare motivi
aggiunti, affiancandoli ai precedenti.

Art. 11. Istruttoria del ricorso. Richiesta di parere.
1. Entro 120 gg. dalla scadenza del termine previsto dallart. 9, quarto comma, il ricorso, istruito dal Ministero
competente, trasmesso, insieme con gli atti e i documenti che vi si riferiscono, al Consiglio di Stato per il parere.
2. trascorso il detto termine, il ricorrente pu richiedere, con atto notificato al Ministero competente, se il ricorso sia
stato trasmesso al Consiglio di Stato. In caso di risposta negativa o di mancata risposta antro 30 gg., lo stesso
ricorrente pu depositare direttamente copia del ricorso presso il Consiglio di Stato.
3. I ricorsi con i quali si impugnano atti di enti pubblici in materie per le quali manchi uno specifico collegamento con
le competenze di un determinato Ministero devono essere presentati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che ne
cura la relativa istruttoria.

Il Ministero competente ha un termine di 180 gg. (120 + 60) per completare listruttoria e inviare i documenti al
Consiglio di Stato. Nel caso in cui il termine non sia rispettato (ed quasi sempre cos) il ricorrente pu notificare al
Ministero un atto per richiedere se il ricorso stato trasmesso al Consiglio di Stato. Se riceve una risposta negativa o
se entro 30 gg. non ottiene alcuna risposta, il ricorrente deposita copia del ricorso presso la segreteria del Consiglio di
Stato, il quale pu iniziare lesame della questione. In questo caso il Consiglio di Stato non pu decidere sulla base del
solo ricorso presentato dal ricorrente perch violerebbe il principio del contraddittorio; ha il dovere giuridico di
chiedere al Ministero gli ulteriori documenti di cui sia in possesso.

Al ricorso straordinario non si applica la regola del silenzio rigetto (si tratta di una regola che riguarda i soli ricorsi
ordinari).

Sospensiva del provvedimento impugnato.
Il provvedimento impugnato, nelle more del giudizio, potrebbe arrecare danni al ricorrente una volta eseguito. Si
pensi ad un provvedimento di demolizione: una volta eseguito, anche se in seguito riconosciuto illegittimo, non
soddisfa linteresse del ricorrente che poi dovrebbe ricostruire lo stabile.
Ci si chiede, quindi, se si possa avere la tutela cautelare in sede di ricorso straordinario. Infatti in sede di ricorso
giurisdizionale essa espressamente prevista, ma il d.p.r. 1199/1971 non prevede nulla in proposito.
Il provvedimento cautelare serve per sospendere gli effetti del provvedimento quando da questo possano derivare
danno gravi e irreparabili. Il giudice valuta listanza di sospensione in pochi giorni.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

84

La legge 205/2000 (modifica alcuni punti del processo amministrativo) prevede espressamente la possibilit di fare
istanza di sospensione del provvedimento impugnato anche in caso di ricorso straordinario.
Essa prevede:

a. la richiesta del ricorrente.
b. lallegazione di danni gravi e irreparabili derivanti dallesecuzione dellatto;
c. che sia il Ministero a disporre la sospensione su parere del Consiglio di Stato.

Listanza pu essere fatta assieme al ricorso. Pu essere un atto separato, per successivo, mai preventivo (come nel
ricorso giurisdizionale).
Come si pu immaginare i tempi per ottenere la sospensione del provvedimento in caso di ricorso straordinario non
sono poi cos celeri, mentre in caso di ricorso al TAR entro una decina di giorni la decisione viene emessa.
Il potere di sospensione in sede di autotutela diverso dal potere di sospensione in sede cautelare.
Il potere di sospensione in sede di autotutela sempre conservato dallamministrazione che ha emanato il
provvedimento; viene fatta nellinteresse dellamministrazione per evitare di avere poi lobbligo risarcitorio.
Il potere di sospensione in sede cautelare un potere processualistico in sede giustiziale: appartiene al Ministero e si
basa sulla richiesta del ricorrente.

Art. 12. Organo competente ad esprimere il parere sul ricorso straordinario.
2. Il parere sul ricorso straordinario espresso dalla sezione o dalla commissione speciale, alla quale il ricorso
assegnato.
3. La sezione o la commissione speciale, se rileva che il punto di diritto sottoposto al loro esame ha dato luogo o
possa dal luogo a contrasti giurisprudenziali, pu rimettere il ricorso allAdunanza generale.
4. Prima dellespressione del parere del Presidente del Consiglio di Stato pu deferire alla Adunanza generale
qualunque ricorso che renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza.
5. Nei casi previsti nei due commi precedenti lAdunanza generale esprime il parere su preavviso della sezione o della
commissione speciale, alla quale il ricorso assegnato.

LAdunanza generale del Consiglio di Stato la riunione di tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato
(massima rappresentativit).LAdunanza plenaria del Consiglio di Stato fatta di sezioni giurisdizionali nel Consiglio di
Stato.Nei casi in cui venga investita della questione lAdunanza generale, la sezione consultiva a cui il ricorso stato
assegnato, deve esprimere un preavviso, cio un parere preliminare su come ritenga che questa vada affrontata e
risolta.

ARTICOLI RECENTEMENTE MODIFICATI DALLA L.69/2009 ART. 69 CPC introducono:
ART. 13: legittimazione del Consiglio di Stato a sollevare in sede consultiva incidente di costituzionalit;
ART. 14: il parere reso dal Consiglio di Stato diviene pienamente vincolante


Art. 13. Parere su ricorso straordinario (RIFORMATO)
1. Lorgano al quale assegnato il ricorso, se riconosce che listruttoria incompleta o che i fatti affermati nellatto
impugnato sono in contraddizione con i documenti, pu richiedere al Ministero competente nuovi chiarimenti e
documenti ovvero ordinare al Ministero medesimo di disporre nuove verificazioni, autorizzando le parti ad assistervi ed
a produrre nuovi documenti. Se il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, manda lo stesso
Ministero ad ordinare lintegrazione del contraddittorio nei confronti degli altri secondo le modalit previste nellart. 9,
quinto comma.
Se listruttoria completa il contraddittorio regolare, esprime il parere:
a. Per la dichiarazione di inammissibilit, se riconosce che il ricorso non poteva essere proposto, salva la facolt
dellassegnazione di un breve termine per presentare allorgano competente il ricorso proposto, per errore ritenuto
scusabile, contro atti non definitivi;
b. Per lassegnazione al ricorrente di un termine per la regolarizzazione, se ravvisa una irregolarit sanabile, e, se
questi non vi provvede, per la dichiarazione di improcedibilit del ricorso;
c. Per accoglimento e la rimessione degli atti allorgano competente, se riconosce fondato il ricorso per motivi di
incompetenza;
d. Per laccoglimento, salvo ulteriori provvedimenti dellamministrazione, se riconosce fondato il ricorso per altri
motivi di legittimit.

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

85

Lorgano consultivo deve verificare la completezza e la regolarit dellistruttoria; se non lo ordina al Ministero di
effettuare nuove verifiche per completare lattivit istruttoria. Inoltre, prima di pronunciare il parere, il Consiglio di
Stato verifica che il ricorso sia stato notificato a tutti i controinteressati coinvolti; se non cos ordina lintegrazione
del contraddittorio al Ministero che deve inviare comunicazione ai controinteressati.
Si pu quindi vedere che la garanzia del contraddittorio piuttosto forte visto che il controllo su di essa svolto per
ben due volte:

1. la prima ex art. 9 d.p.r. 1199/1971 dal Ministero;
2. la seconda ex art. 13 d.p.r. 1199/1971 dal Consiglio di stato.

Il parere un atto di contenuto analogo alla sentenza del TAR; un atto che stabilisce come devessere risolta la
questione: IL PARERE LATTO CHE DECIDE IL RICORSO.
Il decreto presidenziale che formalmente emette la decisione del ricorso straordinario devessere conforme al parere
del Consiglio di Stato. Con la nuova formulazione, il Consiglio di Stato pu sollevare lincidente di costituzionalit.


Art. 14. Decisione del ricorso straordinario. (RIFORMATO)
1. La decisione del ricorso straordinario adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del
Ministro competente.
[Questi, ove intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre laffare alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri. Qualora il Ministro competente per listruttoria del ricorso non intenda proporre al Consiglio dei Ministri una
decisione difforme dal parere del Consiglio di stato, la decisione del ricorso deve essere conforme al parere predetto.]
2. Qualora il decreto di decisione del ricorso straordinario pronunci lannullamento di atti amministrativi generali a
contenuto normativo, del decreto stesso deve essere data, a cura dellAmministrazione interessata, se nel termine di
30 giorni dalla emanazione, pubblicit nelle medesime forme di pubblicazione degli atti annullati.

Solo il Consiglio dei Ministri POTEVA prendersi la responsabilit di emettere una decisione difforme dal parere del
Consiglio di Stato (anche se ci accade raramente). Ad oggi questa possibilit stata definitivamente abrogata.
Il parere del Consiglio di Stato, obbligatorio ed ora pure vincolante, rappresentato formalmente come un parere (atto
consultivo) ma nella sostanza la decisione finale poi emanata dal Capo dello Stato.

La giurisprudenza non recente ammette che dopo che il Consiglio di Stato si pronunciato sul ricorso straordinario
pu essere reinvestito della questione nelle ipotesi:
a. di sussistenza di un motivo di revocazione (art. 395 c.p.c.) della decisione da emanare;
b. di ius superveniens (sopravvenire di nuove norme);
c. in cui il parere emesso in violazione di linee giurisprudenziali certe e consolidate;
d. in cui appare obiettivamente certa la contrariet del parere al diritto vigente.

Il legislatore con la legge Bassanini due, allart. 17 indicava un elenco di atti sui quali obbligatorio il parere del
Consiglio di Stato (era compreso anche il parere in caso di ricorso straordinario) per poi aggiungere che salvo i casi in
cui la legge prevede termini diversi, se siano decorsi 45 gg. senza che il Consiglio di Stato si sia pronunciato,
lamministrazione competente poteva procedere indipendentemente dal parere.
Se questa regola fosse applicabile anche nel caso dei ricorsi amministrativi, visto che il Consiglio di Stato per emettere
un parere pu impiegare anche qualche anno, a decidere dovrebbe essere sempre il Ministero competente ratione
materiae. Ma visto che il provvedimento impugnato potrebbe essere un provvedimento ministeriale, agire
indipendentemente dal parere significherebbe consentire al Ministero di essere giudice in causa propria. Una follia!
Inoltre tale decisione non sarebbe pi impugnabile in via giurisdizionale in base al principio di alternativit.
Quindi la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha giustamente stabilito che il termine di 45 gg. non vale per i ricorsi
straordinari.

Il decreto del Presidente che decide il ricorso straordinario un provvedimento dellamministrazione statale e,
generalmente, tali provvedimenti sono soggetti al Controllo della Corte dei Conti.
Ci si allora chiesti se in questo caso la Corte dei Conti possa valutare solo la forma o anche il contenuto del
provvedimento. Inizialmente il Consiglio di Stato non ammetteva che il suo parere fosse sindacato dalla Corte dei
Conti, ma alla fine ha accettato tale tipo di controllo. Bisogna per sapere che, in generale, nel caso in cui la Corte dei
Conti non voglia registrare un provvedimento perch lo ritiene illegittimo, con una delibera del Consiglio dei Ministri
essa ha lobbligo di registrarlo e questo provvedimento viene inserito nellelenco degli atti registrati con riserva che
annualmente la Corte dei Conti invia al Parlamento.
Quindi:

Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

86

se il Governo voleva seguire lindicazione della Corte dei Conti difforme dal parere del Consiglio di Stato, doveva fare
una delibera per indicare i motivi in base ai quali seguiva lindicazione della Corte dei Conti;
se il Ministero era daccordo con il parere del Consiglio di Stato, ma la Corte dei Conti non voleva registrarlo, con una
delibera del Consiglio dei Ministri la obbligava a registrarlo con riserva
-
serviva in ogni caso una delibera del Consiglio dei Ministri

Ora gli atti contenuti nei decreti presidenziali soggetti alla registrazione della Corte dei Conti sono tassativamente
indicati in un elenco dove non compare la decisione del ricorso straordinario. Solo nel caso in cui la decisione del
ricorso sia presa con una delibera del Consiglio dei Ministri (con contenuto difforme dal parere del Consiglio di Stato)
essa sottoposta al controllo della Corte dei Conti.

La decisione del ricorso straordinario un atto amministrativo e come tale non pu diventare cosa giudicata come la
sentenza dellorgano giurisdizionale. La decisione vincola comunque lamministrazione al rispetto del suo contenuto.
Es.: viene impugnato un licenziamento di un vice questore. Dopo vari mesi latto viene riconosciuto illegittimo e
annullato. Nel frattempo al posto del vice questore licenziato stato assunto un sostituto. Come si fa a ottenere la
reintegrazione del posto di lavoro?

E se si tratta di una sentenza definitiva che decide un ricorso in via giurisdizionale si pu esperire il ricorso per
ottemperanza del giudicato per ottenere lesecuzione dello stesso;
E in caso di atto amministrativo che decide il ricorso straordinario al Capo dello Stato, non si pu applicare il ricorso per
ottemperanza, ma potrebbe applicarsi lart. 21 bis, l. 1034/1971 che disciplina il silenzio inadempimento.
Possibilit di impugnazione del ricorso straordinario.
Secondo la regola generale la decisione non impugnabile. Il principio di alternativit implica che una volta fatta la
scelta della via amministrativa non si possa ricorrere alla via giurisdizionale.
Sotto certi limiti e sotto alcuni profili per possibile impugnare la decisione del ricorso straordinario:

D.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199
Art. 10. Opposizione dei controinteressati.
3. il mancato esercizio della facolt di scelta, prevista dal primo comma del presente articolo, preclude ai
controinteressati, ai quali sia stato notificato il ricorso straordinario, limpugnazione dinanzi al Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale della decisione di accoglimento del Presidente della Repubblica, salvo che per vizi di forma o di
procedimento propri del medesimo.

Latto amministrativo che decide il ricorso potrebbe avere vizi di forma o procedura.

Es. mancanza della proposta del Ministro competente al Capo dello Stato; mancanza audizione del Consiglio di Stato.
Larticolo 10 indica lunico profilo per cui limpugnazione rimane possibile: per vizi di forma o di procedura; per si
tratta di unimpugnazione che appare ammissibile solo nelle ipotesi di cui la legge fa menzione, il che esclude che il
provvedimento possa essere impugnato per vizi di sostanza.
Questa possibilit di impugnazione si ritiene che non sia consentita solo alle amministrazioni non statali o al
controinteressato, ma anche al ricorrente.
Ci si trova di fronte a una giurisdizione del Consiglio di Stato alquanto restrittiva (in contrasto con lart. 113 Cost.): il
Consiglio di Stato afferma che non sarebbe deducibile qualsiasi vizio di forma ma solo quelli posteriori alla pronuncia
del parere da parte del Consiglio di Stato stesso.
Per ci che riguarda la posizione dei soggetti che devono necessariamente ricevere la notifica del ricorso, dobbiamo
tener conto del fatto che questi soggetti possono non essere stati messi nella condizione di opporsi alla trattazione del
ricorso in sede straordinaria (ipotesi di mancata notifica). In questo caso limpugnazione non trova i limiti di cui sopra:
potranno fare ricorso anche per motivi attinenti alla sostanza. Questa nuova impugnazione viene ipotizzata in sede
giurisdizionale, ma potrebbe essere impugnata anche in sede amministrativa.
La decisione del ricorso straordinario potrebbe essere oggetto di revocazione, ossia di un tipo di impugnazione
straordinaria che si rivolge allo stesso giudice autore della decisione impugnata.


D.p.r. 24 novembre 1971, n. 1199
Art. 15. Revocazione.
1. I decreti del Presidente della Repubblica che decidono i ricorsi straordinari possono essere impugnati per revocazione
nei casi previsti dallart. 395 c.p.c.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

87

2. Nei casi previsti nei nn. 4 e 5 dellart. 395 c.p.c. il ricorso di revocazione deve essere proposto nel termine di 60 gg.
dalla data della notificazione o della comunicazione in via amministrativa o della pubblicazione del decreto impugnato
nei modi stabiliti dai regolamenti particolari delle singole amministrazioni; negli altri casi il termine di 60 gg. decorre
dal giorno della scoperta o dellaccertamento del dolo o della falsit o del recupero dei documenti.
3. Al ricorso per revocazione sono applicabili le norme contenute nel presente capo.
La revocazione un rimedio straordinario esperibile nei confronti di sentenze passate in giudicato. Il giudice della
revocazione lo stesso che ha emesso la sentenza di cui si chiede la revocazione.
I casi in cui possibile la revocazione sono indicati nellart. 395 c.p.c.

Art. 395. Casi di revocazione.
Le sentenze pronunciate in grado dappello o in unico grado possono essere impugnate per revocazione:
1) se sono leffetto del dolo di una delle parti in danno allaltra;
2) se si giudicato in base a prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza oppure che la parte
soccombente ignorava essere state riconosciute o dichiarate tali prima della sentenza;
3) se dopo la sentenza sono stati trovati uno o pi documenti decisivi che la parte non aveva potuto produrre in giudizio
per causa di forza maggiore o per fatto dellavversario;
4) se la sentenza leffetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi questo errore quando la
decisione fondata sulla supposizione di un fatto la cui verit incontrastabilmente esclusa, oppure quando
supposta linesistenza di un fatto la cui verit positivamente stabilita, e tanto nelluno quanto nellaltro caso se il
fatto non costitu un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciarsi;
5) se la sentenza contraria ad altra precedente avente far le parti autorit di cosa giudicata, purch non abbia
pronunciato sulla relativa eccezione;
6) se la sentenza effetto del dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato.

La domanda di revocazione si fa proponendo un nuovo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. La
decorrenza del termine (60 gg.) dipende dai presupposti della revocazione.
La revocazione si riteneva ammissibile anche prima che la legge la contemplasse espressamente. Infatti la decisione
sul ricorso straordinario un atto amministrativo particolare nei confronti del quale non si pu esercitare il potere di
autotutela. La revocazione non esprime poteri di amministrazione attiva, ma piuttosto funzione giustiziale.
Lamministrazione pu provvedere spontaneamente a conformare il provvedimento in base alla decisione ma pu
anche non farlo. E lamministrazione con i suoi atti che deve ripristinare la situazione precedente allemanazione
dellatto: problema dellottemperanza.


R.d. 26 giugno 1924, n. 1054. Approvazione del testo unico sul Consiglio di Stato.
Art. 27.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale decide pronunciando anche in merito:
4) dei ricorsi diretti ad ottenere ladempimento dellobbligo dellautorit amministrativa di conformarsi, in quanto
riguarda il caso deciso, al giudicato dei tribunali che abbia riconosciuto la lesione di un diritto civile o politico.

Il giudice amministrativo pu essere adito per imporre allamministrazione losservanza del giudicato.
E quando la decisione stata presa in sede di ricorso amministrativo e lamministrazione non adempie? Siamo di
fronte a un provvedimento amministrativo.
Una chiarificazione della questione poteva venire da un pronunciato della Corte di giustizia della Comunit Europea, in
cui affermava che, avendo il decreto del Capo dello Stato natura quasi giurisdizionale, era possibile il ricorso per
ottemperanza.
Allinizio degli anni 50 ha prevalso la giurisprudenza nel senso della natura prevalentemente amministrativa della
decisione e su questa base si escluso il ricorso per ottemperanza. Si ammetteva la figura del silenzio inadempimento,
tale per cui lamministrazione viola un suo dovere.
Una tappa importante per la soluzione di questo tipo di problema una pronuncia del 1997 della Corte di giustizia
della Comunit Europea, la quale affronta lipotesi in cui ricorrano problemi nellinterpretazione di norme comunitarie
importanti per regolare la fattispecie oggetto di ricorso. Quando il Consiglio di Stato formula il suo parere, formula il
progetto di decisione: la pronuncia del Capo dello Stato solo formale. La pronuncia del Consiglio di Stato stata
dichiarata intangibile e cos passibile di nuovo ricorso (decisione assimilabile a quella del giudice). La decisione su
ricorso amministrativo si configura cos come qualcosa di pi di un provvedimento amministrativo.
Schemi liberamente rielaborati da Giustizia Amministrativa di Franco Scoca
E.M.R

88

Su questa base il problema sembrava risolto quanto alla qualificazione della pronuncia del Consiglio di Stato qual e
pronuncia assimilabile ai giudicati; era quindi possibile lapplicazione dellart. 27 del T.U..
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fatto fare marcia indietro. Una sentenza del giudice amministrativo
che riconosceva lutilizzo del rimedio dellottemperanza in caso di inesecuzione stata impugnata davanti la
Cassazione sostenendo che quel rimedio non era possibile. In base alla nostra Costituzione art. 111 si pu arrivare
a una sentenza solo dalla pronuncia di un giudice terzo, quindi la decisione del Capo dello Stato non equiparabile a
un giudicato.
Il sistema dei rapporti costruito dando netta preferenza del legislatore alla via giurisdizionale e questo avvalorerebbe
la tesi della Corte di Cassazione. Si detto anche che il richiamo a quello che costituisce un giudice della Corte di
giustizia non provante, in quanto deve essere valutato sulla base del diritto interno italiano. E per il nostro diritto
interno il Consiglio di Stato in sede consultiva non un giudice.
Il Consiglio di Stato, sulla base di questa decisione, sembrava essersi adeguato, ma nel 2005 il Consiglio di giustizia
della regione di Sicilia (che alla fine altro non che una sezione del Consiglio di Stato) ha obbligato lamministrazione
ad adempiere conformemente a una sua pronuncia. La vicenda ancora aperta.

In virt della qualificazione, ad opera del giudice europeo, del Consiglio di Stato adito con ricorso straordinario, come
una vera e propria giurisdizione, si definitivamente ammessa la possibilit di esperire in questa sede:
questioni di pregiudizialit comunitaria;
questioni di legittimit costituzionale;
pronunce interpretative di una norma comunitaria avanti alla CGCE
























DOMANDE FATTE AGLI SCORSI APPELLI:

-SCRITTO: ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, motivi aggiunti, sentenze di merito
ed i loro effetti, il silenzio della PA, processo amministrativo e tutela del contraddittorio, ricorso
incidentale, misure cautelari, ricorso per lottemperanza, appello incidentale avanti al Consiglio di
Stato

-ORALE: ottemperanza, ricorso incidentale, cessazione della materia del contendere, appello,
sospensione, mezzi istruttori del g.a., ricorso straordinario, silenzio, giurisdizione, cointeressati,
appello incidentale, tutela degli interessi non individuali, accesso agli atti, silenzio..