LEGISLAZIONE DEL TURISMO

La Legislazione del turismo è parte del Diritto amministrativo = diritto che si occupa dell’amministrazione pubblica, della sua
attività e soprattutto dei rapporti tra amministrazione e cittadini – nasce nel periodo successivo alla Riv. Francese, in particolare
riferimento alle Leggi Napoleoniche, che hanno disposto l’assoggettamento del potere pubblico ad una disciplina in parte
derogatoria del diritto comune e sul piano dell’organizzazione dello Stato, hanno disegnato una struttura verticistica, con un
vincolo gerarchico dei vari organi periferici + la Riv. Francese segna un’emancipazione dell’amministrazione dal potere giudiziario
e questo modello si impose anche al di fuori della Francia
In Italia dopo l’unificazione, legge 2248 del 1865 → relativa a tanti ambiti, legge sui lavori pubblici
→ tutta l’attività amministrativa è volta a soddisfare gli interessi che la legge individua come interessi pubblici > se per
l’amministrazione si intende la cura di un interesse nei casi concreti della vita, è amministrazione pubblica l’amministrazione che
sovraintende alla cura di questi interessi
Tutta l’attività della pubblica amministrazione ≠ diritto privato, è un’attività funzionalizzata, in quanto è svolta in funzione di scopi
e per la tutela di interessi che esorbitano dalla sfera del singolo agente → l’attività amministrativa, in un ordinamento fortemente
sociale come il nostro è molto estesa e molto eterogenea
→ Es. stato di pandemia come ora, lo stato di interesse della salute prevale sullo stato di interesse pubblico all’istruzione, che per
quanto garantito viene compresso
Interesse pubblico: salute, distribuzione energia elettrica, tutela beni culturali, istruzione, tutela concorrenza sul mercato → tutti
interessi generali di una data comunità
Per svolgere tutte queste attività abbiamo bisogno di vari apparati, costituiti da persone fisiche e da mezzi, organizzati per questo
scopo → Pubblica Amministrazione in SENSO SOGGETTIVO
Studio della sua struttura e delle sue competenze = organizzazione amministrativa
L’azione amministrativa e la capacità di dare risposte alle esigenze di interesse pubblico sono condizionate → l’attività
amministrativa NON è svincolata dalla legge, è anzi fortemente assoggettata > viene in rilievo il principio di legalità =
l’organizzazione, le competenze e gli strumenti attraverso cui svolgerla devono essere sempre previsti da appositi atti normativi >
importanza di uno sguardo alle fonti del diritto amministrativo

Strumenti della pubblica amministrazione = anche diritto pubblico + a volte diritto privato → nell’ambito degli strumenti di diritto
pubblico: i PROVVEDIMENTI ≠ dagli strumenti presenti in altri rami del diritto (es. contratti)
L’iter di formazione dei provvedimenti è il PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, indice del carattere democratico del nostro
ordinamento amministrativo, perché assicura un’ampia partecipazione degli interessati

Espressione invece del rapporto paritetico tra amministrazione e cittadini, l’utilizzo di STRUMENTI PRIVATISTICI = CONTRATTI,
comunque assoggettati a dei limiti di interesse generale = EVIDENZA PUBBLICA
→ Es. Costruzione del III anello di San Siro → ha visto la partecipazione di varie società, la gara d’appalto si è svolta con delle
anomalie > regole della concorrenza hanno previsto anche necessità di risarcimento → chi è arrivato secondo ha potuto impugnare
l’appalto

COMPITI = attività pubbliche es. insegnamento presso le scuole, manutenzione delle strade, raccolta di rifiuti, etc
FUNZIONI = l’amministrazione esercita i poteri pubblicistici che sono a volte innovare l’assetto preesistente dei rapporti giuridici
→ emettere un provvedimento

Lo studio dei poteri amministrativi e degli elementi e dei requisiti di legittimità dei provvedimenti, assume rilievo se e in quanto
esistono degli strumenti di tutela del cittadino → sono nella giustizia amministrativa e tendono a proteggere le posizioni giuridiche
sostanziali dei cittadini di fronte all’eventuale cattivo uso dei poteri amministrativi e la tutela davanti al giudice amministrativo è
ANNULLATORIA o RISARCITORIA → tutto è governato dal rispetto di PRINCIPI che connotano tutta la materia e che sono quello di
legalità, di imparzialità, di buon andamento e sono dei PRECETTI che si caratterizzano per l’ampia latitudine del proprio ambito
applicativo e sono fondamentali per la tutela del cittadino.
Alcuni principi del diritto amministrativo < dal Diritto dell’UE ed incidono su svariati campi
La posizione giuridica del cittadino di fronte al potere amministrativo si chiama INTERESSE LEGITTIMO
Sequenza potestà->interesse legittimo

IL DIRITTO AMMINISTRATIVO
Il diritto amministrativo riguarda i rapporti tra pubblica amministrazione e soggetti privati. L’amministrazione detiene i poteri che
i cittadini non possono avere ed è in un rapporto di supremazia rispetto ai cittadini; questa supremazia è necessaria per perseguire
quello che noi chiamiamo interesse pubblico. Quindi possiamo dire che la PA detiene una potestà funzionalizzata per tutelare
l’interesse pubblico (ad esempio in questo periodo di covid-19 l’interesse pubblico che regola e domina le vite è il diritto alla
salute).
L’interesse pubblico può essere anche l’istruzione, l’incolumità dei cittadini, etc.
Per parlare delle fonti del diritto amministrativo, occorre partire dalla Carta costituzionale, la quale è la massima espressione
della sovranità popolare a livello normativo.
La costituzione si occupa dell’attività amministrativa in numerose disposizioni, nella sua parte seconda. L’art.97 indica quelli che
sono i canoni fondamentali su cui si poggia tutta la disciplina costituzionale italiana. Stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità. Indica i principi di buon andamento:
efficacia, efficienza, economicità e imparzialità, non solo dell’attività ma anche del soggetto che agisce. Questi principi devono
connotare amministrazione e l’attività amministrativa.

Primo comma art.97 assoggetta alla legge tutta l’attività amministrativa e deve essere improntata al primo principio. Ciò significa
che tutti gli altri precetti costituzionali vanno nella direzione del buon andamento dell’amministrazione. Se si valuta l’insieme della
seconda parte della costituzione, ne deriva che emerge con chiarezza la separazione della funzione amministrativa da quella
giurisdizionale e legislativa.
Norma 103 e 113: l’attività amministrativa fa capo ad apparati differenti dal potere giuridico e amministrativi, collegati al
Parlamento.
Questa distinzione emerge anche in ambito di azione.

Principio importante è il principio di legalità, che trova fondamento negli artt.23-103-113

Si distingue fra legalità formale e sostanziale
a. Legalità formale = evoca la necessità che la singola funzione amministrativa sia prevista dalla legge
b. Legalità sostanziale = richiede che la legge indichi anche i presupposti, i limiti e i fini dell’attività amministrativa
→ Conferisce il potere esecutivo alla legge in quanto espressione dell’assetto democratico del nostro sistema e costituisce la
base di tutti gli istituti che consentono l’effettiva applicazione della legge nei confronti della pubblica amministrazione

Questa gerarchia delle fonti è presente nell’art.1 delle Preleggi. I principi di imparzialità e di buon andamento si estrinsecano sul
piano dell’organizzazione e rapporti col personale, ma hanno anche implicazioni sul piano procedimentali e del provvedimento
amministrativo.

La normativa europea
Esiste un primato del diritto europeo su quello amministrativo, perché è in posizione di preminenza rispetto a tutte le altre fonti
di rango primario (l’adesione dell’Italia è l’espressione di un rapporto di integrazione con il diritto europeo, perché penetra nel
nostro ordinamento, integrandolo ad un livello superiore)
➔ L’Unione esercita secondo il principio di sussidiarietà ed imparzialità
È direttamente o indirettamente applicabile ed è costituita da regolamenti, norme dei trattati, direttive e decisioni a contenuto
normativo, aventi carattere self executing in quanto portatrici di precetti compiuti e non condizionati→ ciò vincola cittadini,
giudici e apparati
Le direttive necessitano di trasposizioni mediante appositi atti a contenuto normativo presso il singolo Stato membro.
È fondamentale la distinzione fra i regolamenti e le direttive il cui contenuto sia chiaro, preciso ed incondizionato, perché sono
direttamente applicabili una volta scaduto il termine della trasposizione
Le altre, cioè quelle che mancano di chiarezza e precisione, sono vincolanti solo per i soggetti che vi devono dare attuazione
Esiste un potere normativo concorrente, oltre a quelli esclusivi: l’unione esercita secondo i canoni dei principi di sussidiarietà
Ai sensi dell’art. 5 del paragrafo 3 del Trattato sull’Unione Europea, emerge il criterio di competenza: l’UE interviene solo se e in
quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in maniera sufficiente dagli Stati membri, né a livello
centrale, né a livello regionale/locale, ma possono essere conseguiti meglio a livello dell’Unione→ presuppone quindi la
preminenza del potere esecutivo in capo agli Stati membri

Principio di leale collaborazione = corregge istituti, procedure e processi degli Stati membri giudicati non in linea con le esigenze
europee e si avvale di criteri di equivalenza→ gli Stati membri devono garantire alle posizioni europee protette una tutela non
inferiore a quella accordata dalle posizioni di rilievo nazionale e l’effettività (non dev’essere impossibile)

Sulla base di questi principi, ha modificato alcuni caratteri generali dell’atto amministrativo, della responsabilità della pubblica
amministrazione e della giustizia amministrativa (es. imponendo delle tutele)

Livello legislativo nazionale

Richiamo al principio di legalità: le leggi che si occupano della pubblica amministrazione sono numerose e hanno numerose
stratificazioni, che talvolta disorientano.
Esistono sia una legislazione statale che una legislazione regionale → il rapporto tra leggi nazionali e regionali è sempre stato di
competenza per materia – è rimasto uguale anche dopo l’introduzione del titolo V della seconda parte della Costituzione, che ha
innovato il quadro delle regioni per autonomia ordinaria→ la competenza non è circoscritta
La presenza di livelli decisionali consente allo stato di intervenire in maniera più agile.
Alle regioni spetta la potestà legislativa, mentre allo stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, in caso di
competenza concorrenti.

Regolamenti = atti amministrativi a contenuto normativo – fonte gerarchicamente subordinata alla legge ed hanno un ruolo di
fonte secondaria (art.1 dalle preleggi del Codice civile).
L’inserimento delle normative europee ha comportato un abbassamento di rango dei regolamenti → un regolamento in contrasto
con fonti superiori, non solo non intacca l’efficacia, ma risulta anche illegittimo.
Quanto a valore giuridico, i regolamenti hanno in capo diversi provvedimenti: possono essere disapplicati sia dal giudice
straordinario o amministrativo.
Art 17 della legge 23 agosto ’88 n.400: il Consiglio dei ministri è abilitato ad adottare regolamenti esecutivi, attuativi integrativi,
indipendenti, nonché regolamenti di organizzazione:
a. Regolamenti indipendenti → presuppongono che la materia non sia già disciplinata dalla legge
b. Regolamento integrativo attuativo → presuppone che ci sia una disciplina ma che necessita di essere completata
c. Regolamenti di organizzazione → organizzano la materia e i pubblici uffici
d. Regolamenti esecutivi → presuppongono una disciplina legislativa completa della materia e hanno funzione di applicazione
concreta, disciplinando gli aspetti operativi
e. Regolamento di delegificazione → atto all’eliminazione del mondo del diritto una legge e a disciplinare, con normazione
secondaria, alcuni settori che erano già disciplinati dalla legge eliminata (è il regolamento più complesso)

Come fa, essendo una fonte secondaria, ad eliminare una fonte del diritto primaria quale la legge? Deve essere la legge ad
acconsentirlo, attraverso una delega che viene data al regolamento ad innovare all’interno dell’ordinamento (dal Parlamento al
Governo)
Tutti i regolamenti governativi sono emessi da decreto del presidente della repubblica, previo controllo dei Consiglio dei ministri
e sentito il parere del Consiglio di Stato

Altre fonti
Statuti dei comuni e delle province → devono rispettare la fonte primaria, ma allo stesso tempo sono importanti per
l’organizzazione dell’ente: sono atti normativi secondari, in quanto sottoposti ai principi del testo unico. L’autonomia statutaria
delle province e comuni è assoggettata alla legge statale.
Ordinanze di necessità ed urgenza = ordinanze che può emanare il sindaco, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, dal
contenuto è molto ampio - sono previste dall’art.54 del dlgs 267/2000, nel testo unico degli enti locali.
La legge non può prevedere tutte le necessità che si presenterebbero in situazioni di emergenze
Esistono per far fronte a situazioni di emergenza; sono normative atipiche in merito al loro contenuto in quanto non possono
essere predeterminate nel singolo caso.

I Principi
I principi vanno estratti in primo luogo dalle norme costituzionali – obiettivo delle norme costituzionali è quello di garantire il buon
andamento (art 97) → questo principio è l’espressione più alta di regolamento dell’attività amministrativa; è accostato ad altri
principii, tra cui quelli che garantiscono uguaglianza, imparzialità e buon andamento. Essi sono governati da un principio sommo,
ossia quello della ragionevolezza, capace di allentare possibili conflitti tra altri principi.
Esistono inoltre altri principi di derivazione comunitaria: ossia quelli di proporzionalità e sussidiarietà.

Principio della riserva relativa di legge in materia di organizzazione

- Non ci può essere apparato amministrativo che non sia previsto per legge
- La riserva è posta a fini di garanzia

Imparzialità e buon andamento

Imparzialità: particolari modalità secondo le quali deve svolgersi l’attività amministrativa - necessità di acquisire e ponderare tutti
gli interessi legislativamente tutelati che possano essere toccati dall’agire amministrativo e le modalità di organizzazione degli
uffici devono essere tali da consentire la realizzazione di tali modalità di azione
- Applicazioni organizzatorie del principio di imparzialità: attribuzione delle funzioni di gestione ad organi a titolarità non
politica ed attribuzione delle funzioni di regolazione alle autorità indipendenti
- Reclutamento del personale mediante concorso pubblico
- I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione
Buon andamento: esprime l’idea di un’amministrazione efficace, efficiente ed economica.
- Efficacia: Per essere efficace l’amministrazione deve raggiungere effettivamente i suoi obiettivi.
 - Efficienza: Per essere efficiente l’amministrazione deve essere organizzata e deve agire in modo da raggiungere i suoi
obiettivi impiegando la minima quantità di risorse possibili
- Economicità: Per essere economica l’amministrazione deve procurarsi le risorse con il minimo dispendio di mezzi.

L’art.97 della Costituzione fissa due principi:

1. una riserva relativa di legge in materia di organizzazione amministrativa
2. la necessità di garantire il buon andamento e l’imparzialità dell’organizzazione medesima
- Applicazioni organizzative del principio di buon andamento: principio di sussidiarietà (orizzontale e verticale),
temperamento del principio di legalità, revisione del sistema dei controlli

Principio di sussidiarietà < dall’ordinamento comunitario e si divide in sussidiarietà verticale e orizzontale.

- Orizzontale: relazioni tra pubblici poteri e privati
Gli interventi della Pubblica amm. devono tenere conto della presenza di soggetti economici e sociali,
MA vi sono aree nelle quali la Costituzione dispone la necessarietà di un intervento pubblico (artt. 9, 32, 38) – Stato, Regioni, Città
metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività
di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà (art.118 ultimo comma)
- Verticale: relazioni tra i pubblici poteri
Il riparto delle funzioni amministrative deve tenere conto della capacità degli apparati di svolgerle in modo adeguato. Le funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (art.118 primo comma).

PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI
Il provvedimento amministrativo, nel diritto amministrativo, indica un particolare tipo di atto di disposizione che si caratterizza
per il fatto di produrre effetti sulle situazioni giuridiche di terzi soggetti.
Tipicamente si tratta dell'atto amministrativo conclusivo di una sequenza di atti all'interno di un procedimento amministrativo
supervisionato da un responsabile del procedimento amministrativo. Tramite un provvedimento amministrativo si crea, modifica
o estingue una determinata situazione giuridica soggettiva al fine di realizzare un particolare interesse pubblico affidato alla cura
della pubblica amministrazione che ha attuato il provvedimento.

La Pubblica amministrazione deve esplicare la propria attività mediante modalità e scansioni previste dalla legge, realizzando un
procedimento amministrativo.

Il Procedimento
Definizione teorica: serie di atti ed operazioni rivolta allo scopo della produzione/dell’emanazione di un provvedimento
amministrativo
➔ Viene visto nel procedimento la sede privilegiata per un confronto dialettico degli interessi pubblici e privati coinvolti dal
provvedimento stesso, quindi lo strumento per assicurare l’imparzialità e il buon andamento della attività amministrativa

Es. se l’amministrazione deve espropriare un terreno per ragioni di pubblico interesse come la costruzione di una strada che
attraversa il terreno), l’atto amministrativo finale si chiamerà espropriazione, cioè un atto propriamente restrittivo. Tutto ciò che
avviene prima dell’espropriazione si chiama procedimento amministrativo con una serie di oneri→ ci sono dunque diversi fasi,
prima di tutte l’iniziativa pubblica dell’autorità che comunica al proprietario del terreno un procedimento volto
all’espropriazione
Il procedimento amministrativo è molto recente: in merito si discusse molto e al fine dell’emanazione di una legge relativa al
procedimento amministrativo (già esistenti in altri Stati) lavorò una commissione con a capo un grande studioso del diritto
(Nigro) → elaborazione di una serie di principi su cui questo procedimento si doveva fondare e andò a toccare i punti lasciati in
sospeso precedentemente (come l’assenza di regole volte a disciplinare la partecipazione degli interessati, l’assenza di regole
che garantisse una pubblicità, l’assenza di regole volte alla responsabilizzazione della guida del procedimento e l’assenza di
regole che obbligassero a chiuderlo in un termine prefissato)→ sulla base di queste esigenze nacque la legge 241 del 1990, cioè
una legge “sul procedimento” non “del procedimento” < non ne stabilisce una disciplina completa ed esaustiva, ma regola una
rete di principi già elaborati dalla giurisprudenza amministrativa
Fondamentale precisare che esiste una differenza sostanziale tra la giurisdizione di tipo ordinario e quella di tipo amministrativo:
in quella ordinaria, i giudici ordinari decidono sui diritti (es. se è conteso un diritto di proprietà, il giudice sarà il Tribunale del
luogo dove è posto il terreno→ siamo in un’ottica esclusivamente privatistica); in quella amministrativa, non si parla più di
diritti: nel momento in cui il terreno di una persona viene scalfito da un decreto di espropriazione, quel diritto si affievolisce e
diventa interesse legittimo→ ottica pubblica che tiene in conto solo ed esclusivamente interessi legittimi. In questo caso, i
 giudici non sono più quelli ordinari, ma sono un tar in primo grado e il Consiglio di Stato in appello (se il terreno è a Milano, il tar
è lombardo)
I tar regionali e il Consiglio di Stato avevano già dato una serie di tutele in materia, tutele che però non erano codificate in una
legge → fatto dalla legge 241/1990 che codifica tutto quello che era un insieme di principi giurisprudenziali – questi principi
sono stati tradotti in pochi articoli, poche norme cambiate nel corso del tempo con modifiche sostanziali

Tutto il procedimento è retto da una serie di principi

1. principio di ragionevolezza→ principio sommo che presuppone che l’amministrazione impronti le proprie decisioni sulla base
della ragionevolezza
2. principio di economicità→ art 2 della legge 241 del ’90 = “l’amministrazione deve fare un uso diligente ed economico delle
proprie risorse” → es. non può acquistare un immobile al prezzo di mercato, se ha la possibilità di espropriarlo
3. principio di efficacia→ l’efficacia esprime l’idoneità dell’atto a conseguire i risultati programmati
N.B.: si distingue dall’efficienza, che attiene alle funzionalità della pubblica amministrazione, specialmente nel settore dei servizi:
riguarda il rapporto fra le risorse impiegati e i risultati ottenuti (si punta ad ottenere il massimo dei risultati con il minor
consumo di risorse)
4. principio di pubblicità
→ presuppone l’obbligo di motivazione nella partecipazione al procedimento
→ presuppone l’obbligo al diritto di accesso agli atti, ai documenti amministrativi e agli atti improntati alla trasparenza
→ presuppone l’obbligo di concludere il procedimento con un procedimento espresso
5. principio di proporzionalità→ trova base nel diritto tedesco, viene poi introdotto in quello europeo e da quello europeo viene
fatto ricadere su tutti gli altri Stati: l’amministrazione non può in alcun modo arrivare ad emettere un atto che sia
sproporzionato rispetto agli scopi che vuole raggiungere

Le fasi del procedimento

Le fasi del procedimento possono essere suddivise in:
- Iniziativa o avvio
- Istruttoria
- Decisoria
Questa suddivisione semplificativa porta alla diretta emanazione del diretto.

1.Iniziativa → fase introduttiva al procedimento

Il procedimento amministrativo può essere avviato o a seguito di istanza proveniente dal privato (istanza o ricorso) o a seguito di
iniziativa della stessa pubblica amministrazione (d'ufficio)
Se l'iniziativa del procedimento deve promanare dal privato esso inizia su domanda di parte. Se il procedimento inizia invece
d'ufficio può essere attivato su iniziativa di un organo diverso da quello competente all'emanazione dell'atto finale o su istanza
della medesima autorità competente a emanare l'atto: in questo caso l'atto propulsivo coincide con il primo atto del
procedimento.
Una volta avviato il procedimento amministrativo sorge il dovere per la pubblica amministrazione di concluderlo, di norma entro
trenta giorni e comunque al massimo entro 90 giorni, mediante emanazione di un provvedimento (art. 2 L. 241/1990)
2.Istruttoria
Ha un soggetto che la dirige e che ha l’obbligo di portarla a conclusione, il responsabile del procedimento.
Serve per l’acquisizione delle conoscenze necessarie per poter adottare il provvedimento.
Ogni procedimento ha una sua istruttoria.
Si valuta il procedimento, ha l’obiettivo di acquisire le conoscenze necessarie per poter adottare il provvedimento. Valuta
attraverso l’esame di documenti, sopralluoghi e ispezioni. La verifica dei fatti può essere ottenuta solo attraverso l’esame dei
documenti, i sopralluoghi, le ispezioni.
Gli strumenti dell’istruttoria sono: accertamenti tecnici e valutativi, ispezioni e inchieste, pareri ad altre amministrazioni
(manifestazioni di giudizio di cui si avvale la p.a. per poter decidere). Se è prevista dalla legge l’acquisizione del parere significa che
è obbligatorio, se impone di seguirlo è obbligatorio e vincolante.

3.Decisoria o costitutiva
- Se è esclusivamente dell’organo monocratico, allora non vi sono particolari regole per l’espressione della volontà dell’organo. Il
dirigente comunale, tenuto presente il parere della Commissione edilizia, rilascia il permesso di costruzione.
Questa fase non presenta particolari problemi nel caso in cui l’organo di amministrazione attiva sia un organo monocratico; in tal
caso, infatti, tenuto conto dei risultati dell’istruttoria e dei contributi partecipativi dei soggetti interessati, l’organo monocratico
adotta l’atto vincolato (ove ricorrano i presupposti di legge) e adotta altresì l’atto discrezionale.

- Se è di un organo collegiale, allora si tratta di collegi perfetti e tutti i membri devono essere presenti iniziando un sub
procedimento. È obbligatoria, avviene quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più
pareri. L’esito darà luogo ad una decisione. È strumentalizzata. ➔ importante è sviluppare una motivazione, esporre la ragione
 per il quale ha o non ha accolto le decisioni.
Più complessa è la fase decisoria degli organi collegiali, per ragioni connesse alla struttura, e quindi al funzionamento e alla
formazione della volontà̀ di questi organi (che presuppone la convocazione con un preciso ordine del giorno, la sussistenza di un
quorum strutturale perché̀ la seduta sia valida, il raggiungimento di un quorum funzionale perché̀ la delibera sia approvata, la
redazione del verbale, ecc). In tal caso anche la fase decisoria risulta puntualmente e meticolosamente procedimentalizzata.
Una volta esaurito l’iter, l’atto risulta oramai formato e completo, idoneo ad adoperare nel mondo del diritto e si presenta
normalmente articolato in più parti:
- intestazione, che individua l’autorità che ha emanato l’atto, ovvero la pubblica
amministrazione che procede
- preambolo, che richiama le fonti normative che ha inteso applicare e riferisce i momenti
procedimentali più significativi, che sono stati svolti
- motivazione che deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze istruttorie
- dispositivo che contiene il contenuto precettivo dell’atto ed indica ciò che consente, vieta,
dispone, ecc. Le frasi ripetute, i verbi utilizzati sono proprio consento, vieto e dispongo.
- data e luogo di emissione
- sottoscrizione del funzionario che ha provveduto
- termine per impugnare e autorità presso cui è possibile ricorrere

Non tutte tali indicazioni sono necessarie, perchè l’atto possa dirsi esistente e privo di vizi di legittimità (almeno dal punto di vista
formale).
È però necessario sviluppare la parte importante dell’atto, che è la motivazione, che consente di ripercorrere l’iter logico seguito
dall’amministrazione e infatti l’art.3 (Motivazione del provvedimento) della legge 241/90 impone che ogni provvedimento
amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale,
deve essere motivato,
L’importanza della motivazione è nell’esporre le ragioni per le quali il provvedimento ha accolto, o non ha accolto gli apporti
partecipativi dei soggetti privati nel procedimento.
Chiusa questa fase decisoria o costitutiva, non è detto che il provvedimento possa subito produrre i suoi effetti.
In vari casi l’atto perfetto deve essere assoggettato ad ulteriori adempimenti procedurali che costituiscono la fase integrativa
dell’efficacia, quindi si tratta degli atti di controllo preventivo di legittimità̀ e della comunicazione del provvedimento ai destinatari.
Il controllo preventivo di legittimità̀, cioè̀ quel controllo che con il suo esito condiziona l’inizio dell’efficacia dell’atto, e che per tale
ragione è chiamato preventivo, é quasi del tutto scomparso.
Una importante precisazione che deve essere fatta a proposito della fase di comunicazione; a venire in rilievo è l’art. 21 bis della
legge 241/90 che dice che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun
destinatario con la comunicazione dello stesso.
Quindi il provvedimento limitativo della storia giuridica dei privati sarà il provvedimento di espropriazione, invece il provvedimento
ampliativo é la concessione e l’autorizzazione.

4. Fase integrativa dell'efficacia

Questa fase è solo eventuale < in genere il provvedimento amministrativo è efficace già all'atto della sua emanazione. Vi sono
tuttavia casi in cui la legge prevede che siano necessari ulteriori atti o adempimenti affinché il provvedimento diventi efficace →
esempio: atti c.d. recettizi, che acquistano efficacia dal momento in cui vengono comunicati ai destinatari.

Figura centrale del diritto amministrativo è l’interesse legittimo, rispetto cui sussiste un dibattito dottrinale e giurisprudenziale
secolare non destinato ad esaurirsi→ non solo è conosciuto e tutelato dalla Costituzione, ma costituisce la posizione soggettiva
sulla quale sono stati improntati il reparto della giurisdizione con importanti implicazioni
Soccorre la circostanza che l’interesse legittimo sia correlato all’esercizio di potestà legislative, disciplinate dalla legge e da una
serie di norme acquisite e codificate in varie norme di legge che si occupano dei principi che presiedono alla capacità
amministrativa→ dal loro studio si possono ricavare elementi definitori dell’interesse legittimo
La potestà è, nel diritto, la situazione giuridica soggettiva che consiste nell'attribuzione di un potere a un soggetto allo scopo di
tutelare un interesse altrui e, quindi, per l'esercizio di una funzione. Essa è strutturata come una figura composita di potere e di
dovere.
A differenza dei diritti soggettivi, nella potestà il titolare non può scegliere se esercitare o meno i poteri attribuitigli, né può
rinunciare agli stessi, ma deve esercitarli nell'interesse del beneficiario. Nello stesso tempo, però, può opporsi contro chiunque
pretenda di esercitare al suo posto i poteri di cui è titolare. Il titolare della potestà non ha la libertà di agire a suo piacimento ma,
al più, una discrezionalità, dovendo comunque agire nel modo che ritiene migliore per realizzare l'interesse indicato dalla legge.
La potestà costituisce, quindi, allo stesso tempo un potere e un dovere, tanto che si suole parlare di potere-dovere, sebbene non
manchi in dottrina chi, contestando questa ricostruzione tradizionale, preferisce configurare la potestà come dovere discrezionale.
Struttura della potestà amministrativa:
1. Potere - di tipo giuridico (autoritarietà dei provvedimenti= attitudine ad incidere unilateralmente nella sfera altrui provocando
delle vicende costitutive, modificative o estintive di componenti varie della stessa) e intestato ad una pubblica amministrazione
(per il perseguimento di specifici fini di interesse pubblico che esorbitano dalla sfera privata)
→ Il provvedimento non è l’unico modo attraverso cui si manifesta la potestà, essendo certo che la potestà possa manifestarsi,
anche attraverso accordi e contratti. Anche in questo caso non viene meno il contratto unilaterale, che pur mancando nella fase
genetica dell’accordo, connota molteplici vicende relative all’esecuzione, come il recesso e la validità, cioè la possibilità di
annullamento dell’accordo stesso
La potestà può manifestarsi anche attraverso accordi e contratti di diritto pubblico. Non viene meno il carattere unilaterale.
L’accordo in quanto strumento alternativo rispetto al provvedimento unilaterale, presuppone che l’Amministrazione possa
intervenire anche unilateralmente.

2. Dovere = complesso di limiti, condizioni e vincoli che accompagnano l’attribuzione del potere (norma attributiva del potere= il
potere è diretto al perseguimento del fine specifico indicato dalla legge: la legge, infatti, deve contenere l’esercizio dell’attività
amministrativa secondaria e dell’attività provvedimentale, evitando che esse si svolgano in modo discrezionale)
N.B.: A fronte di una potestà amministrativa, non esistono diritti soggettivi, ma posizioni diverse che possono essere qualificate
di interesse legittimo

TURISMO E COSTITUZIONE
Il Turismo è definito dall’OMT (Organizzazione Mondiale del Turismo) come “l’insieme delle attività delle persone che effettuano
uno spostamento o soggiornano al di fuori dell’abituale ambiente per almeno 24 ore e comunque per un periodo non superiore
ad un anno […] il cui scopo abituale sia diverso dall’esercizio di ogni attività remunerata all’interno dello Stato visitato”.
In questa descrizione sono inclusi coloro che viaggiano per svago, riposo e vacanza; per motivi culturali, di affari e professionali; di
salute, religiosi, per visite ad amici e parenti, etc.
Da questa definizione emergono i caratteri principali.
Nell’affrontare il tema della relazione esistente tra turismo e Costituzione, il primo elemento da mettere in evidenza è costituito
dalla circostanza che nel vigente testo della Carta, così come risulta dopo la modifica apportata dalla Legge Costituzionale n.
3/2003, non è presente alcun riferimento esplicito al turismo. Il contrario avveniva, invece, nel testo originario del 1948, così come
approvato dall’Assemblea Costituente → quest’ultima aveva manifestato una particolare attenzione per il turismo,
considerandolo come strumento cardine per la ripresa, tanto da inserirlo tra le competenze legislative ripartite tra Stato e regioni
in associazione all’espressione “industria alberghiera”, affidando, perciò, alla legge dello Stato la determinazione dei principi
fondamentali della materia, mentre alle regioni la legislazione di dettaglio (occorre, tuttavia, non dimenticare che il turismo,
secondo il nuovo art. 117 Cost., non essendo nominato tra le materie di competenza esclusiva statale né tra quelle di competenza
concorrente, deve essere considerato di competenza residuale regionale, come si approfondirà in seguito).
Questa circostanza non vuol dire che negli articoli della Costituzione non ci siano norme che incidono e influiscono sul turismo →
il turismo, al contrario, è espressamente previsto come materia di competenza legislativa regionale piena da tutti gli Statuti delle
regioni ad autonomia speciale.

Turismo come valore costituzionale art.2 e 3

L’art. 2 Cost., per il quale la “Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”
e l’art. 3, comma 2 Cost., per il quale “E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che,
limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, sono senz’altro importanti per capire
quale tutela spetta al turismo inteso come diritto sociale.

Art. 3, comma 1, Cost. “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di
razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”.

Il primo art. menzionato non solo “riconosce”, ma “garantisce” i diritti fondamentali, identificando in essi una superiorità
indiscussa che li rende inviolabili sia dai poteri pubblici che dai privati.
In tale disposizione vi è chi legge una formula di “chiusura”, cioè, comprensiva solo di quei diritti espressamente e analiticamente
previsti dalla Costituzione, mentre, secondo una tesi più persuasiva i diritti inviolabili di cui all’art. 2 Cost. rappresentano una
“fattispecie aperta” capace di ricomprendere tutte le domande di libertà progressivamente riconosciute dalla coscienza sociale,
dalla giurisprudenza o dal legislatore ordinario (i c.d. “nuovi diritti”), tra i quali vi è anche il diritto al turismo. Il comma 2 dell’art.
3 Cost. integra il fulcro dello Stato sociale e, interpretato con l’art. 2, evidenzia come i diritti e i valori di libertà non sono solo un
“dato” da riconoscere, ma “obiettivi” da conquistare.
La Costituzione indica, ai pubblici poteri un programma di intervento circa l’assetto economico sociale da realizzare per rendere
effettiva l’uguaglianza sostanziale e consentire a tutti i cittadini di esercitare concretamente i propri diritti eliminando tutti gli
 ostacoli che non permettono il pieno sviluppo della persona umana e, quindi, la realizzazione di tutti quei bisogni legati alla crescita
dell’individuo e al suo arricchimento spirituale, culturale ed economico.
Tali disposizioni costituzionali permettono di identificare l’esistenza di un vero e proprio diritto costituzionale (sociale) al turismo
o, come è stato anche definito, “una libertà sociale” – non si può, infatti, negare che il turismo sia legato alla necessità di ogni
uomo di migliorare il proprio benessere psicofisico e all’esigenza di conoscere poiché, facilitando i processi d’integrazione sociale
e culturale, contribuisce al pieno sviluppo della persona umana.

La tutela e la promozione dei luoghi turistici nell’art.9

Le motivazioni che spingono un uomo a viaggiare sono molteplici, ma quelle prevalenti nella scelta del viaggio si legano alla
conoscenza di luoghi noti e particolarmente attraenti della storia, dell’arte e della natura, in cui trascorrere periodi di riposo e
svago.
L’art. 9 Cost., è uno degli art. maggiormente rilevanti per la materia, poiché promuovendo la cultura e la tutela dei beni culturali
e paesaggistici, in fine dei conti, favorisce il turismo culturale.
Recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico
e artistico della Nazione”.
Tale disposizione, giudicata innovativa perché trova riscontro in pochissime altre Costituzione
appare, anche ad una prima lettura, strumentale a soddisfare le esigenze del turismo, contenendo norme molto significative per
tale settore.
È il fulcro generale del diritto alla cultura ed essendo fra i principi fondamentali della nostra comunità offre un’indicazione
importante sulla missione dello Stato italiano.
- Il primo comma può essere letto senz’altro come una disposizione a sostegno delle attività
turistiche; la vacanza può, difatti, intendersi come una modalità di arricchimento culturale e di realizzazione del progresso
spirituale dei cittadini in tema con l’incipit dell’art. 9 Cost. che sancisce la promozione della cultura da parte della Repubblica, la
quale può destinare incentivazioni e dare impulso a politiche di favore per il turismo in modo tale che a ciascun cittadino sia data
la possibilità di ampliare e rafforzare le proprie conoscenze come opportunità di crescita sociale ed economica.
- Il secondo comma, evidenziando l’interesse pubblico per la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico e artistico dello Stato, intende anche promuovere la difesa, la qualificazione e la valorizzazione del patrimonio prodotto
nel corso della storia della Nazione e dei luoghi artistici e naturali che, in effetti, rappresentano proprio le mete turistiche più
ambite e che, insieme all’attività culturali, soddisfano le esigenze intellettuali dei viaggiatori, contribuendo nello stesso tempo allo
sviluppo economico del settore.
I beni culturali e naturali non potranno mai essere considerati “prodotti” da vendere, ma devono, anzi, essere considerati come
beni da preservare per essere restituiti tal quali alle generazioni future (turismo sostenibile).

Il turismo nel diritto internazionale ed europeo: gli art.10 e 11

Tra i principi della Costituzione che influiscono sul turismo possiamo includere anche gli arti. 10 e 11.
I primi due commi dell’art 10 e l’ultima parte dell’art 11 disegnano il profilo internazionale del turismo e permettono alle norme
del diritto internazionale di divenire parte integrante del diritto interno.
Il primo comma dell’art. 10 sancisce che l’ordinamento giuridico deve conformarsi alle norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute, mentre il secondo disciplina la condizione giuridica dello straniero, stabilendo che essa è regolata dalla
legge in conformità alle norme e ai trattati internazionali.
Con queste disposizioni, lo Stato italiano si riconosce membro della Comunità internazionale affermando l’importanza
dell’ordinamento giuridico internazionale ma anche quello degli altri Stati. Con l’espressione “norme del diritto internazionale
generalmente riconosciute”, l’art. 10 si riferisce solo alle norme consuetudinarie e ai principi generali di diritto internazionale (ad
esempio il principio del rispetto reciproco tra i popoli e quindi anche del turista straniero).

Il vincolo di conformazione del diritto interno alle norme internazionali impegna l’intero ordinamento e, ovviamente, sia il
legislatore statale che quello regionale.

L’art 10, comma 1, Cost. è poi da leggere insieme all’art. 11 “l’Italia […] consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle
limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Lo Stato e le regioni devono
garantire la conformità degli atti normativi interni agli obblighi del diritto sovranazionale sia attuali che futuri e ciò, ovviamente,
anche per quello che riguarda il turismo.

Normativa internazionale in materia di turismo

A livello internazionale non vi sono molte norme sul turismo, pertanto si possono annotare accordi minori soprattutto di tipo
bilaterale tra l’Italia e altri Stati che, tuttavia, sono stati giudicati di dubbio risultato perché si limitano a stabilire una generica
cooperazione turistica tra le parti.
- Convenzione di Varsavia sul trasporto aereo firmata originariamente nel 1929 a Varsavia che regola la responsabilità nei casi di
trasporto remunerato di persone, bagagli o beni da parte di vettori aerei; è stata in vigore in Italia fino al 2007 e poi sostituita con
la Convenzione di Montreal del 1999 sul trasporto aereo internazionale, la quale ha modernizzato alcune disposizioni, attribuendo
una maggiore protezione ai passeggeri con l’introduzione di un sistema di responsabilità a due livelli che elimina la necessità di
provare qualsivoglia negligenza volontaria da parte del vettore aereo.
- Convenzione sulle responsabilità per le cose portate dai clienti in albergo firmata a Parigi nel dicembre 1972 ed entrata in vigore
in Italia nel febbraio 1977, sancisce la responsabilità dell’albergatore per qualsiasi danno, distruzione o perdita dei beni di proprietà
del viaggiatore, durante il suo soggiorno nell’albergo.
- Convenzione sul contratto di viaggio, presentata dall’Istituto internazionale per l’unificazione del diritto privato (Unidroit), e
firmata nell’aprile del 1970 da diversi Stati tra cui l’Italia. L’accordo prevede una disciplina per assicurare la tutela del turista con
obblighi generali per gli organizzatori e gli intermediari di viaggi e per la redazione del contratto di viaggio.
- Convenzione di Atene sul trasporto marittimo relativa al trasporto per mare dei passeggeri e dei loro bagagli. Entrata in vigore in
Italia nel Dicembre 2012.
- Convenzione di Berna sul trasporto ferroviario che istituisce l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per via
ferroviaria e detta regole uniformi concernenti il contratto di trasporto internazionale per strada ferrata dei viaggiatori e dei
bagagli. Firmata a Berna nel 1980, entrata in vigore in Italia nel 1996.
- Specifica attenzione si deve dare alla Carta del turista e al Codice del turista adottati dall’OMT a Sofia nel 1985, atti di soft law
(senza vincoli), incisivi e punti di riferimento per gli operatori pubblici, ma anche per privati che operano nel campo del turismo, e
per la tutela di tutti i turisti.

Il diritto dell’Unione Europea e il turismo

Sono state adottate diverse direttive tra la fine degli anni Settanta e l’inizio degli anni Novanta che riguardavano il turismo.
Il Trattato di Schengen adottato nel 1985, prevedendo la libera circolazione dei cittadini mediante l’abolizione dei controlli alle
persone alle frontiere interne tra gli Stati partecipanti (26 Paesi, di cui 22 membri dell’UE e quattro non membri ovvero Islanda,
Liechtenstein, Norvegia e Svizzera), pur non riguardando espressamente il turismo, ha favorito gli spostamenti dei cittadini europei
e, quindi, ha dato un significativo impulso al settore in oggetto.
Con la modifica del Trattato di Maastricht il turismo è espressamente previsto nel Trattato istitutivo della Comunità che lo
menziona nell’art. 3, par. 1, lett. U, tra gli obiettivi dell’azione comunitaria.
Un’importanza particolare è data dall’UE, ci sono una serie di direttive emanate che riguardano il turismo (attività ristorative
ricettive e assistenza turistica). Il turismo è espressamente menzionato nel trattato istitutivo dell’UE, art. 3 paragrafo 1 lettera U,
tra gli obiettivi dell’azione comunitaria vi è il turismo.

La libertà di domicilio art.14

Anche l’art. 14 Cost. che sancisce la libertà di domicilio deve essere considerato tra gli articoli che interessano il fenomeno turistico.
Il turista per essere tale, secondo la definizione dell’OMT, deve effettuare uno spostamento o un soggiorno al di fuori dell’abituale
ambiente per almeno 24 ore e ciò presuppone che debba procurarsi un luogo dove pernottare.
Ci si è chiesti se tale luogo possa essere assimilato alla nozione di domicilio contenuta nell’art. 14 e se di conseguenza il turista
possa godere della tutela sancita in tale disposizione.
Occorre comprendere se il testo costituzionale si riferisca alla nozione di domicilio contenuta nell’art. 43 del Codice civile (cioè al
luogo dove la persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari o dei suoi interessi), ovvero a quella contenuta nell’art 614 del
Codice penale, o al concetto di abitazione o di ogni altro luogo di privata dimora, nonché alle appartenenze di essi oppure, ancora,
ad una nozione persino più estesa, comprendente ogni ambito di cui una persona disponga a titolo privato.
La tesi che l’art. 14 si riferisca alla nozione civilistica di domicilio è stata superata perché ritenuta troppo limitante, ma non è ancora
del tutto pacifico se il domicilio di cui parla l’art. 14 coincida con quello previsto nel Codice penale oppure se debba essere
considerato in maniera più ampia secondo l’ultimo pensiero esposto.
La Corte costituzionale giudica domicilio qualsiasi spazio isolato dall’ambiente esterno di cui il privato disponga legittimamente
(ad esempio, anche il bagagliaio di un’automobile). Quindi possono rientrare nella disciplina dell’art. 14 anche le camere d’albergo,
le tende, i vagoni letto, le roulottes ecc.
La libertà di domicilio è riconosciuta a tutti, ai cittadini, agli stranieri, agli apolidi in quanto la Cost. non specifica per chi sia valida;
pertanto, il turista non potrà vedere violata da ispezioni, perquisizioni o sequestri la sua camera d’albergo, la sua tenda, il suo
camper o qualsiasi altro luogo dove voglia trascorrere del tempo.

Libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini italiani art.16

I cittadini godono anche della tutela della libertà di movimento del cittadino, e di conseguenza del turista. Si tratta della libertà di
stabilire in qualsiasi parte dello stato, una momentanea dimora, senza dover giustificare i propri spostamenti o chiedere permessi.
Ogni cittadino e turista è libero di entrare e uscire dal territorio, salvo il rispetto di obblighi di legge.
Una specificazione di questa libertà è rappresentata dall’articolo 120, il quale vieta alle regioni di istituire dazi, in modo da garantire
l’unità e l’invisibilità della Repubblica e il principio di eguaglianza e di introdurre provvedimenti che ostacolino la circolazione delle
persone o delle cose tra regioni, al fine di tutelare quest’ultima e quella di soggiorno o la libertà di iniziativa economica privata e
di commercio e di evitare qualsiasi tipo di limitazione dell’esercizio del diritto al lavoro.

Diritto all’informazione turistica art.21

Nell’ambito dei diritti del turista rientra la libertà di informarsi e di essere informati su tutto ciò che riguarda il viaggio e l’attività
turistica. Tale diritto trova la sua garanzia nell’art. 21 Cost.
La libertà di informazione, fulcro del sistema democratico, si articola in diversi aspetti, ovvero può intendersi come:
- libertà di informare e come diritto ad essere informati
 - diritto di informare, cioè di trasmettere notizie agli altri
- diritto di informarsi e di essere informati, cioè di poter attingere informazioni da più fonti
Leggendo l’art. 21 sembra pacifico far rientrare il primo aspetto nella più generale libertà di manifestazione del pensiero, mentre
risulta problematico trovare il fondamento degli altri aspetti.
Sulla base di una costante giurisprudenza costituzionale, che ha considerato il diritto di informarsi o di essere informati un “risvolto
passivo della libertà di manifestazione del pensiero”, sono state riconosciute le garanzie della disciplina dell’art. 21 anche a questi
aspetti della su richiamata libertà, sebbene non tutta la dottrina abbia mostrato concordia di vedute con la tesi sostenuta dalla
Corte.

Il turismo e il diritto alla salute e alle ferie

Uno dei motivi per cui si pratica il turismo è il bisogno di benessere psicofisico. Quanto sancito nell’art. 32 Cost. assume grande
rilevanza (diritto alla salute).
La salute, secondo l’Organizzazione Mondiale della Sanità, rappresenta uno stato di completo benessere fisico, mentale e sociale
e non è più considerata solo come l’assenza di malattia o di inabilità, bensì come una condizione di armonico equilibrio funzionale,
del corpo e della psiche dell’individuo dinamicamente integrato nel suo ambiente.
L’art. 32 interessa il turismo e i turisti per la generale tutela della salute dei viaggiatori italiani e stranieri offerta dal Servizio
Sanitario Nazionale. L’art. rappresenta anche il principio di riferimento per la normativa sulla profilassi e sulle vaccinazioni imposte
agli italiani che partono per mete esotiche, al fine di prevenire pericolosi virus, e per la normativa sui controlli sanitari obbligatori
per chi rientra in Italia da Paesi in cui sono in corso epidemie.
Le vacanze presso le terme rappresentano in questo contesto un modello paradigmatico (dimostrativo) del turismo a fini di riposo
e salute soprattutto negli ultimi anni perché ha assunto notevole importanza sia come fenomeno turistico, ma anche come
fenomeno legato allo sviluppo economico.
La disciplina del turismo termale si può rintracciare nella legge n. 323/2000, rubricata “Riordino del settore termale”, che definisce
le caratteristiche delle acque, dell’erogazione delle cure, degli stabilimenti e delle aziende termali, promuove la tutela e la
valorizzazione del patrimonio idrotermale anche ai fini dello sviluppo turistico dei territori termali e istituisce un marchio di qualità
gestito dall’ENIT.
Attualmente le terme sono simbolo di salute e prevenzione delle malattie e, per questo motivo, possono essere oggetto di
prescrizione medica.

SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE E VERTICALE

La sussidiarietà, in senso materiale, si rifà al concetto di assistenza e aiuto, mentre in senso figurato, all’idea di qualcosa di
secondario o accessorio.
La riforma del Titolo V della Costituzione, introducendo nella Carta tale principio, si proponeva di ridisegnare le funzioni
amministrative e di pervenire, attraverso il ricorso alla sussidiarietà, ad un equilibrio fra autonomia e unità nazionale, in modo da
ampliare le funzioni degli enti locali, senza, tuttavia, eliminare del tutto o esautorare il ruolo dell’ente centrale.
Così, l’art. 118 Cost., comma 1, come modificato dalla legge Cost. n. 3/2001, delineando la sussidiarietà verticale, prevede che “le
funzioni amministrative siano attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città
metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”. Il comma appena
menzionato, in altre parole, concede la possibilità d’intervento (sussidiario) degli enti territoriali superiori rispetto a quelli minori,
in modo che gli organismi superiori agiscano solo se l’esercizio delle funzioni da parte dell’organismo inferiore sia inadeguato per
il raggiungimento degli obiettivi.
Il principio di sussidiarietà verticale, in questa maniera, diventa criterio cardine per l’allocazione delle funzioni amministrative e,
regolando l’esercizio di poteri sostitutivi, garantisce le esigenze di unità.
L’ultimo comma dell’art. 118 Cost., invece, introduce la sussidiarietà orizzontale, sancendo che “Stato, regioni, città metropolitane,
province e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse
generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

La sussidiarietà orizzontale coinvolge il rapporto tra autorità e libertà, basandosi sul presupposto secondo cui la cura dei bisogni
collettivi e le attività di interesse generale possono essere affidate ai privati cittadini (sia come singoli, sia come associati), mentre
consente ai pubblici poteri la possibilità di intervenire in funzione di programmazione, di coordinamento ed eventualmente di
gestione.
La dimensione orizzontale di tale principio diventa, in tal modo, un punto di equilibrio nel rapporto tra pubblico e privato nello
svolgimento di attività di interesse generale, ponendosi come criterio ispiratore dei poteri pubblici con l’indispensabile funzione
di plasmare, comporre e collegare sia gli aspetti sociali sia quelli economici.

La sussidiarietà nella sua declinazione orizzontale può, pertanto, trovare applicazione come “nuovo” principio nell’allocazione
delle funzioni pubblicistiche fra diversi livelli di governo in un sistema policentrico e come chiave interpretativa nei rapporti tra
 pubblici poteri e individui, identificandosi come il fondamento di una diversa forma di Stato maggiormente al passo con i tempi e
non più contraddistinta dalla divisione fra pubblica amministrazione – esclusiva erogatrice di servizi – e il cittadino utente finale.
Nella sua complessità tale principio si mostra idoneo a garantire tanto le istanze di libertà e di autonomia dello stesso sistema
economico, quanto l’esigenza di legittimare gli interventi dell’apparato pubblico funzionali a sostenere l’autonoma
autodeterminazione dei soggetti e a porre rimedio ai casi in cui non si tutelino adeguatamente i valori sanciti dalla Costituzione.
Per questo motivo, la sussidiarietà, anche nel turismo, ha più volte dimostrato di integrare una delle migliori soluzioni possibili per
garantire ai cittadini quelle attività di interesse generale che il settore pubblico, da solo, spesso stenta ad attuare, a patto, però,
che si riesca a raggiungere un equilibrato e proficuo rapporto tra i due settori.
Considerare il pubblico e il privato uniti nel soddisfacimento di interessi generali, d’altra parte, secondo una tesi molto comune in
Europa, che ha dato vita al fenomeno della public-private partnership, permette un vantaggio non indifferente nell’economia di
uno Stato, in quanto si evita che il conferimento esclusivo degli interessi generali alla pubblica amministrazione incrementi ancora
di più la burocrazia con il conseguente aggravio delle spese della collettività.

LA SUSSIDIARIETÀ VERTICALE
Riguarda le relazioni tra pubblici poteri
Art. 118, Comma 1, Cost. sussidiarietà verticale: le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne
l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza.

LA SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE
Riguarda le relazioni tra pubblici poteri e privati; significa che lo Stato, le istituzioni pubbliche da sole non possono fare tutto, ma
devono essere coordinate, coadiuvate dall’azione di soggetti privati.
Nel turismo i distretti turistici sono nati/nascono sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale; è l’interazione stretta tra
soggetti pubblici e soggetti privati perché ci sono delle aree in cui questo è possibile.
Gli interventi della pubblica amministrazione devono tenere conto della previa presenza di soggetti economici e sociali
Vi sono aree nelle quali la Costituzione dispone la necessarietà di un intervento pubblico (art.9, 32, 38)
Art. 118, comma 4, Cost. principio di sussidiarietà orizzontale: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiarietà.

Il principio di sussidiarietà orizzontale comporta che i pubblici poteri, in presenza di un’iniziativa autonoma dei privati, non possono
sostituirsi ad essi nello svolgimento di quella determinata attività di interesse generale, ma debbano anzi favorire l’estrinsecarsi
dell’attività privata.
La norma sancisce per la prima volta che le attività di interesse generale non sono monopolio esclusivo dei pubblici poteri, ma
possono essere svolte anche da privati.
La sussidiarietà funziona delegando verso il basso o delegando ai privati, ma funziona nella misura in cui l’ente superiore si occupa
del minore nel caso in cui esso non ce la faccia.

Il principio di sussidiarietà orizzontale trova una sua importante realizzazione nel turismo, dove la funzione di valorizzazione e
promozione del settore è svolta in maniera efficace attraverso la sinergia tra pubblico e privato, realizzando interessanti processi
di innovazione e soprattutto servizi migliori per il turista.
L’idea di coinvolgere i privati nelle attività riguardanti il patrimonio culturale ed il turismo cominciò ad emergere in maniera più
evidente a partire dagli anni Novanta con la legge Ronchey a cui fecero seguito altri e sempre più incisivi provvedimenti
normativi a favore della collaborazione dei privati in questa materia.
Nella maggioranza dei casi, nascono per ovviare al bisogno di cittadini ed operatori turistici di avere a disposizione uno
strumento valido per tutelare e possibilmente migliorare la qualità della vita nella propria località in piena concretizzazione della
sussidiarietà orizzontale.
Tra i soggetti più rilevanti che svolgono un ruolo importante nella promozione e valorizzazione del turismo ricordiamo:
• Proloco
• Touring club italiano
• Centro turistico studentesco giovanile
• Il club alpino
• La lega navale
• WWF
• GAL- gruppi di azione locale
Sono associazioni nate nell’Ottocento, per supplire alla mancanza di politiche sul turismo, da parte dello Stato, che all’epoca dava
poco rilievo al turismo, convinto che quest’ultimo potesse alimentarsi da solo.

Tra le migliori soluzioni ci sono le Proloco, ovvero associazioni turistiche di volontariato, nate con scopo di promozione e sviluppo
del territorio, i soci sono liberi cittadini, che prestano la loro attività gratuitamente, nessuno scopo di lucro, sono state create alla
fine dell’Ottocento e diventarono la prima forma di organizzazione, che si occupava dell’offerta turistica riferita alle diverse
località. Hanno anche la funzione di valorizzare la località, con meno impatto turistico, Attualmente sono associazioni di
importanza primaria, svolgono attività che attengono alla sfera turistica, sociale, culturale e sportiva con scopi di promozione,
sviluppo e valorizzazione del territorio. Realizzano molte iniziative, enogastronomia, tradizioni popolari, tutela del patrimonio
archeologico e artistico e hanno sede in comuni, centri medi piccoli.
Ci sono delle norme che ne regolano l’iscrizione, stabilendo i requisiti per beneficiare determinati contributi, che sono dettati da
norme regionali.
Nella maggior parte dei casi, Proloco collaborano con le aziende di produzione turistiche, sulla base delle Convenzioni, gestiscono
gli uffici di informazione e di assistenza turistica.

Il Touring club italiano, altra associazione senza nessun scopo di lucro, che si propone di fornire servizi di consulenza e assistenza
al turismo e sostiene politiche statali e locali.
Fondato nel 1894 a Milano come iniziativa di un gruppo di ciclista, perché aveva come scopo ordinario la diffusione della bicicletta.
Fin dalla sua nascita ha fornito dei servizi per i suoi turisti e propone la realizzazione delle piste ciclabili, avviò un’opera di impianto
di cartelli stradali turistici.
Il Touring gestisce i villaggi vacanze, organizza delle vacanze studio, dei corsi di lingua all’estero, soprattutto delle visite guidiate
con lo scopo di contribuire allo sviluppo del turismo in ogni angolo della penisola.

Centro turistico studentesco giovanile è una libera associazione senza scopo di lucro fondata da studenti universitari nel 1974,
riconosciuta dal Ministero dell’Ambiente, che si occupa sia di promozione turistica favorendo gli scambi culturali e la protezione
ambientale, con lo scopo di elaborare e gestire progetti di conservazione della natura, di educare all’ambiente ed allo sviluppo
del turismo sostenibile, con particolare riferimento alle aree naturali protette. È iscritto all’Anagrafe Nazionale delle Ricerche
come Associazione Nazionale di Protezione Ambientale.
L’azione del CTS per la diffusione del turismo si sviluppa principalmente su tre fonti:
- lo studio del fenomeno turistico allo scopo di supportare l’elaborazione di strategie efficaci nel lungo periodo
- l’informazione circa i luoghi oggetto di vacanza al fine di favorire un turismo responsabile nel grande pubblico ed in particolare
nei giovani
- la promozione di una maggiore consapevolezza dei turisti verso la sostenibilità dei loro viaggi e visite.

Il fondo ambiente italiano (FAI) è un fondo che si caratterizza per un’attività di collaborazione con gli enti pubblici, per restaurare,
salvare e aprire al pubblico importanti testimonianze del patrimonio artistico e naturalistico italiano.
Fondazione nata in modo indipendente da una donna Della Croce, che intende favorire, attraverso il sostegno di privati cittadini,
la valorizzazione dei beni culturali del turismo, la cura dell’arte della natura, promuovendo interventi sul territorio, in difesa dei
beni storici e artistici e italiani. Possiede una trentina di beni situati in quasi tutte le regioni italiane.
Gli enti locali, che detengono beni di importanza storica, archeologica e artistica si avvalgono della collaborazione del FAI,
sussidiarietà orizzontale tra il comune e il FAI sui beni del patrimonio.
Ha sede a Milano, ha tante delegazioni, sono 116, ha delle segreterie regionali e si avvale di volontari, che collaborano con
istituzioni locali, scuole e università, che contribuiscono a rendere lo sviluppo sostenibile del turismo.

Il club alpino italiano fondato nel 1863, associazione nazionale con lo scopo di sviluppare l’alpinismo e promuovere la conoscenza
delle montagne, costituita da soci riuniti in delle sezioni, raggruppamenti ragionali. Si tratta di un ente pubblico non economico, a
cui è stata riconosciuta la personalità giuridica. Il CAI svolge un’attività di interesse generale nell’attuazione del principio di
sussidiarietà orizzontale. Realizza la manutenzione di alcuni rifugi alpini, predispone delle iniziative per la vigilanza degli infortuni
nell’esercizio delle attività alpinistiche.

La lega navale italiana fondata nel 1897 da un gruppo di appassionati del mare, nel 2010 è diventa ente di diritto pubblico non
economico a base associativa apolitica.
Ha un ruolo di protezione ambientale, si rivolge alla promozione dei luoghi e diffonde l’amore per il mare, incoraggia la tutela
dell’ambiente e delle acque interne. Attua diverse collaborazioni, con le amministrazioni regionali e locali, che sono regolate da
un accordo quadro nell’ambito della Conferenza Stato/regioni formalizzato con singoli protocolli d’intesa, con i quale gli enti locali
e la lega navale convengono di sviluppare e portare a compimento programmi e accordi coordinati di interventi.

Il WWF è un’organizzazione internazionale, non governativa nata nel 1961, presente in 24 organizzazioni nazionali, in 96 Paesi. La
sua missione è quella di contrastare la devastazione dell’ambiente e di contribuire alla costruzione di un futuro, in cui l’uomo possa
vivere una armonia con la natura promuove viaggi e visite guidate con interesse naturalistico. L’associazione organizza le iniziative,
per la conservazione degli ecosistemi, mette in atto progetti, attraverso l’incoraggiamento dello sviluppo responsabile, attraverso
i principi sanciti nella Carta di qualità del turismo responsabile, redatta nel 2002.

I Gruppi di Azione Locale sono un altro strumento per promuovete il turismo, attraverso una stretta collaborazione fra parti
pubbliche e private. Essi sono nati dal Regolamento CEE n. 1968 del 2005. Generalmente sono costituti in forma di società
consortile a responsabilità limitata a prevalente partecipazione privata. Queste associazioni rappresentano uno strumento di
programmazione, che riunisce tutti i potenziali attori, per definire un’efficace politica concentrata. Elaborano piani di azione locale,
per utilizzare al meglio le risorse dei luoghi su cui insistono e gestiscono i contributi finanziari.

La sussidiarietà orizzontale attraverso i sistemi turistici locali

Sono strumenti che costituiscono una forma di aggregazione territoriale, che sorge dal basso per supportare le attrattive di un’area
turistica, con la collaborazione degli enti locali, operatori privati singoli o associati, altri soggetti pubblici nello sviluppo dei propri
territori, con l’intento di valorizzare quell’area.
Sono un organismo a cui viene attribuito un ruolo primario alla collaborazione pubblico-privato su base territoriale, che assumono
dei compiti di interesse generale.
L’idea di fondo è il ruolo primario delle comunità locali nella progettazione integrata del turismo.
Vengono disciplinati nell’Art.5 della legge quadro n.135 del 2001, ovvero la riforma della legislazione nazionale del turismo, che
istituiscono i sistemi turistici locali e vengono accolti dalle Regioni. L’articolo definisce i sistemi turistici locali, come contesti turistici
omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti a regioni diverse, caratterizzate dall’offerta integrata di beni
culturali, ambientali e di attrazione turistica, compresi i prodotti tipici dell’artigianato, della gastronomia, dell’agricoltura e dalla
presenza diffusa di imprese singole o associate.
La legge 135 viene superata, quando ci fu la riforma del titolo V, che affidava il turismo ai podestà regionali, facendo una differenza
al podestà condivisa tra Stato e Regioni e diventa potestà esclusiva delle Regioni.
Le Regioni cominciano a regolare i sistemi turistici locali, investono e ciascuna regione emana una disciplina specifica, per
riordinare le funzioni in materia turistica, come Umbria, Marche, Liguria e Lombardia hanno ripresa il modello della legge 135,
mentre altre si sono dissociate, cercando di dar vita a diverse soluzioni organizzative.
La Lombardia ha istituito i sistemi turistici locali, attraverso un programma di sviluppo turistico, affidando uguale sia ai comuni che
ai privati. Vi sono delle similitudini in tutte le regioni.
Il turismo culturale è legato al diritto dei beni culturali, questo collegamento è evidente in molte disposizioni del codice dei beni
culturali e del paesaggio, ovvero il decreto legislativo n.42 del 2004 e anche nel codice del turismo, nel quale sono presenti
numerosi articoli, che concernano la promozione e l’acceso nei luoghi d’arte e la rivalutazione delle attività riguardanti il
patrimonio artistico e culturale della nazione.

La fruizione deve intendersi come un’attività, che permette di beneficiare di un determinato bene, quindi un’interpretazione delle
disposizioni contenute nel codice dei beni culturali, comprende come bisogna valorizzare la tutela e la fruizione dei beni culturali,
sia nel momento del godimento collettivo del bene, quindi la fruizione del luogo della cultura, come possibilità di accedere ad esso
e godere dello stesso.
Il concetto di fruizione è collegato alla valorizzazione e alla gestione del bene culturale, ed è confermato dall’Art.115 del codice
dei beni culturali e del paesaggio, che si intitola “la forma della gestione” e disciplina anche la valorizzazione del bene.
L’Art.115 ne parla come un unico articolo, che si applica sia alla forma di gestione che alla forma di valorizzazione dei beni pubblici
e si evidenzia che queste attività sono importanti per l’attuazione del turismo culturale, perché senza di esse non sarebbe possibile
permettere al turista di godere del patrimonio culturale.
L’Art.6 dove vi è una definizione di valorizzazione dei beni culturali, che si dispone che la Repubblica favorisce e sostiene la
partecipazione dei soggetti privati alla valorizzazione del patrimonio culturale.
L’Art. 112 si aggiunge che sono attività utili, perché è riconosciuta la finalità di utilità sociale. Anche il codice del turismo dispone
incentivi di promozione turistica, finalizzate alla valorizzazione del patrimonio artistico, culturale, paesaggistico e archeologico,
sempre in funzione del principio di sussidiarietà.
La gestione dei beni culturali, ovvero tutte le attività di valorizzazione, consentono nell’organizzazione di risorse e strutture, nella
messa a disposizione di competenze tecniche e mezzi finanziari, per realizzare la promozione della consistenza del patrimonio
culturale e assicurare l’utilizzo e la fruizione del patrimonio.

Sulla base dell’Art.115 questo può avvenire attraverso forme indirette, che attribuiscono ampie possibilità di partecipazione ai
privati, i quali diventano i mediatori principali di questa attività.

DPCM n.171 del 2014 che ha previsto un’autonomia di questi enti, riconosciuti come istituiti di un proprio bilancio, statuto, diretti
da dirigenti scelti nell’amministrazione, con un van internazionale per realizzare un rapporto manageriale all’interno dei musei.
Vi è un’attività di riconoscimento della figura del dirigente e un collegamento con i privati.
Le fondazioni perseguono attività di utilità generale, quindi sono persone giuridiche che perseguono uno scopo, che può non
essere quello di lucro, quindi c’è un raccordo tra il settore pubblico e quello privato.
L’Art.121 del codice dei beni culturali e del paesaggio sancisce la possibilità per i soggetti pubblici di stipulare dei protocolli di
intesa con le fondazioni bancarie, per sostenere il patrimonio culturale e renderlo maggiormente fruibile, quindi un favorire
soluzioni strutturali e organizzative.
Le sponsorizzazioni come applicazione del principio di sussidiarietà, che sono un esempio di rapporto tra istituzioni e privati
favorisce la partecipazione dei soggetti privati e pubblici alla promozione dell’arte, orientando i comportamenti individuali, per il
raggiungimento di obiettivi di interesse collettivo permettendo ai cittadini di partecipare ad attività di interesse generale.
È una normativa sviluppata attraverso la prassi, nasce prima nel campo degli sport, una pubblicità indiretta, poi alla
sponsorizzazione dei beni culturali disciplinata dall’Art.120 comma 1 del codice dei beni culturali e del paesaggio, che disciplina la
normativa fiscale. La norma recita: “ogni contribuito, anche in beni e servizi, erogato per la progettazione o l’attuazione di
iniziative, in ordine della tutela alla valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo promuovere nome, marchio, immagine,
l’attività del soggetto erogante” — definizione di sponsorizzazione dei beni culturali.
Possono essere sponsorizzate le iniziative e progetti su patrono culturale del Ministero, delle Regioni, degli enti territoriali minori,
anche di persone giuridiche private no profit. Il ruolo di sponsor è assunto da tutti i privati.

I DISTRETTI TURISTICI
Distretto turistico = istituto che non può essere guardato solo dal profilo del diritto, ma dobbiamo parlare anche di profilo
economico
Il Distretto Turistico è un complesso di imprese e risorse turistiche localizzate all’interno di aree omogenee dal punto di vista
territoriale, sociale, economico, culturale con tratto distintivo uniforme per l’erogazione di un prodotto turistico globale.
Sono stati due economisti, Gilmore e Pine, che hanno formulato una tesi provocatoria secondo quale l’epoca dei servizi è giunta
al termine per lasciare il passo all’economia delle esperienze = poco ormai è rimasto da comprar, il valore per il cliente viene creato
offrendo dall’intesa esperienze piuttosto che beni o servizi → siamo sempre più portati ad evitare di comprare beni, ma ad
investire ad es. in un biglietto aereo per regalare una vacanza
Parliamo di teatralizzazione delle attività economiche
Gente che vuole comprare delle esperienze = frutto di interazione di varie situazioni (volo, viaggio: alloggio, teatro, prodotti locali)
– insieme di sensazioni che creano l’esperienza totale + insieme di soggetti pubblici e privati che mettono insieme la loro capacità
di fornire un’esperienza → mix di beni e servizi in cui la dimensione esperienziale è casuale, spontanea, inconsapevole, senza una
vera e propria finalizzazione economica e di marketing
Se nel turismo il prodotto domandato ed offerto = esperienza, in grado di trasformare i clienti in base alle aspirazioni di qualcuno
> la competizione rilevante e prioritaria per l’industria turistica di un territorio diventa tra distretti turistici, più che tra singole
imprese turistiche, che concorrono a formare l’offerta di esperienze di un distretto
La performance è il risultato dell’interazione tra gli attori (pubblici e privati), il pubblico (clienti, i fruitori dei servizi) e palcoscenico
(ambiente fisico dove si eroga il servizio) + la cabina di regia, che governa questi elementi, meglio è se pubblica distretto turistico
= vitale, solo se ha un organo di governo in grado di produrre azioni per un management orientato al mercato
Rapporto tra pubblica amministrazione e privati → costruiamo il tutto sulla ns base = principio di sussidiarietà orizzontale
Se cambia il modo del cittadino di approcciarsi > piuttosto che comprare beni e servizi hanno voglia di esperienze (noi che vogliamo
tornare a viaggiare) > bisogna creare la possibilità sui territori di orientare la scelta degli utenti

Come si fa? Creando un istituto, un circuito = distretto turistico, che è in grado di mettere insieme le varie componenti di un
viaggio, le varie imprese turistiche che operano sul dato territorio
Qual è la base per far interagire pubblico e privato? Alla fine degli anni ’90 la sussidiarietà orizzontale era uno degli elementi chiave
per l’attuazione delle riforme amministrative, perché ridefiniva i rapporti tra istituzione e cittadini nel senso di una maggiore
vicinanza tra i due nell’ambito di una serie di interventi per rinnovare e semplificare gli apparati pubblici
Il principio di sussidiarietà fu recepito dalla legge 59 del 1997, la legge Bassanini e poi nella legge 265 del 1999 + è entrato nella
riforma del Titolo V della Cost. nel 2003
L’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione, sancendo che Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l’autonoma iniziativa dei cittadini singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di
sussidiarietà, introduce la sussidiarietà orizzontale, che coinvolge inevitabilmente il rapporto tra autorità e libertà → la cura dei
bisogni collettivi e le attività di interesse generale può essere affidata a privati cittadini e i pubblici poteri possono intervenire in
funzione di programmazione, coordinamento ed eventualmente gestione.
La dimensione orizzontale di tale principio diventa un punto di equilibrio nel rapporto tra pubblico e privato nello svolgimento di
attività di interesse generale, ponendosi come criterio ispiratore dei poteri pubblici, con la funzione di plasmare, comporre e
collegare gli aspetti sociali e quelli economici
E’ come se questo principio avesse una duplice articolazione, due componenti: negativa e positiva.
Da un lato è un criterio che impone alle istituzioni pubbliche di sostenere e sviluppare le azioni dei singoli e delle collettività minori
volte a soddisfare gli interessi collettivi + sostituirsi ad essi nel momento in cui non sono in grado di curarli nel modo più adeguato;
dall’altro è un criterio di apertura nei confronti delle varie manifestazioni degli individui e delle attività, configurando un dovere
di astensione dei pubblici poteri dall’intervenire ove l’azione dei soggetti soddisfa i bisogni sociali
La sussidiarietà applicata al turismo può trovare applicazione come nuovo principio delle funzioni pubbliche tra diversi livelli di
governo in un sistema policentrico, ma in un rapporto tra pubblici poteri ed individui, quindi una funzione non più di divisione tra
amministrazione pubblica (da sempre eroga i servizi) e il cittadino (utente finale), ma di unione dei due aspetti – nel settore del
 turismo è la migliore soluzione per garantire ai cittadini quelle attività di interesse generale, che il settore pubblico da solo stenta
ad attuare.
Il principio di suss. orizzontale trova realizzazione nel turismo perché nel turismo la funzione di valorizzazione e promozione del
settore è svolta in questa sinergia.
Già negli istituti dei sistemi turistici locali viene riconosciuto un valore primario alla collaborazione su base territoriale >
svolgimento compiti di interesse generale

In questo quadro si collocano i distretti turistici, che nella prospettiva strettamente giuridica sono intesi coun progetto a tempo di
sviluppo economico e territoriale < dalla programmazione dei soggetti pubblici e privati → la loro nascita mira a valorizzare
l’autonomia, la libertà e la responsabilità dei singoli e dei gruppi con cui il potere si deve confrontare.
L’aspirazione all’applicazione di un modello basato sulla sussidiarietà orizzontale e verticale era già precedente all’istituzione dei
distretti turistici → esisteva l’ art. 5 della legge 135 del 2001 – abrogata nel 2011 – che aveva previsto i sistemi turistici locali →
questa norma li definisce come contesti turistici omogenei o integrati comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni
diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazione turistica, compresi i prodotti tipici
dell’agricoltura e dell’artigianato locale o dalla presenza diffusa di imprese singole o associate
Di definizioni ce ne sono anche nella legislazione regionale → es. legge Lazio, che chiarisce che i sistemi turistici sono il principale
ambito di programmazione integrata per lo sviluppo turistico del territorio, caratterizzati dall’offerta integrata di attrazioni
turistiche, beni culturali ed ambientali, compresi i prodotti enogastronomici e dell’artigianato locale.
Sono raggruppamenti di soggetti pubblici o privati che operano per lo sviluppo della filiera economica turistica, nell’ambito di
contesti turistici omogenei dove si tende ad affermare il modello delle comunità locali nella progettazione integrata del turismo
La legge 135 del 2001 attribuisce un valore primario alla collaborazione pubblico-privato su base territoriale, conferendo agli enti
e ai privati il compito di promuovere lo sviluppo del territorio di riferimento → abbiamo un insieme eterogeneo di attori che
offrono servizi che complessivamente considerati costituiscono l’offerta collettiva rivolta a specifici comportamenti di acquisto del
turista.
Le Regioni devono riconoscere i sistemi turistici locali per favorire l’integrazione tra politiche del turismo e politiche di governo del
territorio > alla Regione spetta il compito di selezionare tutte le iniziative presentate per vedere se hanno i requisiti per il
finanziamento dei sistemi turistici locali – ciascuna Regione deve definire modalità e misure del finanziamento dei progetti di
sviluppo + i piani di intervento e l’erogazione delle risorse finanziarie.
Nonostante l’entrata in vigore del titolo V della Cost. e l’abrogazione della legge 135, le Regioni hanno continuato a puntare
sull’interazione tra pubblico e privato, attraverso lo strumento del distretto turistico, sulla base delle leggi regionali
successivamente adottate.
La materia del turismo, però, ancora risente della difficoltà di realizzare la competenza esclusiva delle Regioni – il quadro delle
competenze è ad oggi mutato a seguito della riforma costituzionale, che non inserendo più il turismo nell’elencazione delle
competenze regionali di tipo concorrente, ha determinato il riconoscimento alle Regioni di una competenza esclusiva; nonostante
ciò, c’è una marcata incapacità delle Regioni di appropriarsi completamente di tale ruolo < lo Stato continua a conservare una
serie di competenze e strutture amministrative in materia di turismo (per il peso della materia nell’economia nazionale).
In direzione opposta a questa tendenza dello Stato a conservare dei poteri vi sono tutti gli studi economici, che mostrano la
necessità di una politica del turismo affidata agli attori locali – esiste un rapporto indipendente predisposto dal Ministro di allora
del 2009 su richiesta del Commissario europeo alla politica regionale, da cui emerge la necessità di politica che si basa sul territorio,
con una strategia a lungo termine finalizzata ad affrontare l’utilizzazione di risorse e di ridurre l’esclusione sociale attraverso una
governance che sia locale (esclusione dello Stato)

Date queste esigenze, si arriva al distretto turistico → art. 3, comma 4 del DL nr 70 del 2011 – prevede la possibilità che nei territori
costieri (non solo mare, tutte le coste es. distretto turistico del Lario) siano istituiti distretti turistici col fine di riqualificare e
rilanciare l’offerta turistica a livello nazionale ed internazionale, aumentando la produzione di servizi all’utenza e incrementando
lo sviluppo delle aree interessate assicurando garanzie giuridiche alle imprese del distretto nei rapporti anche con le
amministrazioni
Come possono essere istituiti?
Art. 3 comma 4 e 5 del DL
- con decreto del Ministro dei Beni e delle attività culturali e del Turismo
- su richiesta delle imprese del settore
- previa intesa con le Regioni interessate → una volta raggiunta l’intesa > decreto del Ministro
Come si delimita un distretto?
La delimitazione viene effettuata dalle Regioni di intesa col Ministero, previa conferenza dei servizi, se l’Amministrazione non
comunica il procedimento di diniego entro 90 gg.
Sono quindi le Regioni a determinare quali comuni entrano nel distretto > una volta identificati: intesa tra operatori locali e Regioni,
poi decreto del Ministero → questo DEVE avere dei vantaggi, altrimenti le imprese non hanno interesse a formare un distretto
turistico
➔ il distretto turistico del Centro Lago di Como è composto dai soci dell’Associazione Promo Bellagio, l’Associazione Albergatori Val
Menaggio, l’Associazione Turistica Tremezzina e quella degli Operatori Turistici di Varenna con i Comuni di Bellagio, Menaggio,
Tremezzina e Varenna – hanno siglato il protocollo d’intesa che getta le basi per la delimitazione e l’istituzione, da parte
del Ministero dei Beni Culturali e del Turismo, del Distretto turistico del Centro Lago di Como”
Scopo: valorizzare bellezze e meraviglie del territorio attraverso l’attuazione di diversi progetti, riqualificando l’offerta turistica e
favorendo un’interazione tra pubblici e privati

La nascita del distretto turistico permette la realizzazione degli obiettivi descritti precedentemente, attraverso appunto la
creazione di un soggetto autonomo, una figura legalmente riconosciuta che può lavorare in autonomia per lo sviluppo turistico
degli organismi pubblici e privati che ne fanno parte, traendo quindi un dubbio vantaggio dalle agevolazioni fiscali e dalle norme
in materia di semplificazione amministrativa
- ci sono delle agevolazioni fiscali per le imprese che partecipano
- tutti i partecipanti costituiscono una zona a burocrazia zero -> più semplificata la procedura per ottenere provvedimenti da parte
delle amministrazioni pubbliche → es. dopo 30 gg dall’avvio delle richieste, i procedimenti si ritengono conclusi nel caso in cui
l’amministrazione non risponda

Esiste un distretto turistico che funziona molto bene, che è quello della costa emiliano-romagnola, rivolto al settore balneare →
si incentiva l’erogazione di specifici contributi europei per progetti di riqualificazione e rigenerazione urbana per migliorare le
condizione di offerta delle aree di fruizione turistica costiera, per favorire lo sviluppo di tutto il distretto balneare della costa > il
distretto diventa luogo di interazione pubblico-privato, affinché il pubblico possa anche promuovere il prodotto turistico della
costa emiliana attraverso opere di riqualificazione urbana di tutto il distretto balneare
Oltre al lato della burocrazia zero, ciò che incentiva è il fatto che ci sono una serie di possibilità di riqualifica delle aree > riqualifica
dei singoli stabilimenti, dei ristoranti, degli alberghi grazie ai finanziamenti

- I distretti rappresentano una delle espressioni di fruttuosa collaborazione tra amministrazione e privati → spostamento dell’asse
amministrativo dall’esercizio autoritativo del potere a quello della funzione con i privati (consensualità)
- È assoluto beneficio il distretto perché ha un approccio rivolto ai luoghi = conoscere i bisogni dei territori < ascolto dei privati, sia
in fase antecedente al riconoscimento del distretto, che poi nella fase successiva → queste fasi mobilitano attori diversi
- Per conseguire tutti i traguardi, l’organo di governo deve possedere grandi capacità imprenditoriali → mediamente si affida ad
un management di estrazione mista, formato sia da organismi privati (coinvolgimento dei gestori delle organizzazioni turistiche
private, che hanno spesso competenze di esperienza coi turisti che può non avere il pubblico) che pubblici (acquisizione risorse
finanziarie, ma anche lavoro su risorse ambientali e strutturali + interazione con i privati)