Sei sulla pagina 1di 34

Amministrativo I

Lordinamento giuridico linsieme delle norme che regolano i rapporti di un determinato gruppo sociale. Secondo lart. 95 C. il governo ed il Parlamento hanno funzione di indirizzo politico ed amministrativo. Lindirizzo politico consiste nelle manifestazioni di volont al perseguimento di un fine , mentre lindirizzo amministrativo consiste nel conseguimento di obiettivi prefissati in ambito politico. Esiste un collegamento tra il livello politico e quello amministrativo, nel senso che questultima strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro. Il dlgs 165/2001 introduce una distinzione tra politica ed amministrazione in merito allorganizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: ovvero anche se lamministrazione deve essere fedele agli organi di indirizzo politico questo non la trasforma in un apparato subordinato, ma il ramo politico pu controllare lamministrazione attraverso loperato dei dirigenti mediante i meccanismi del dlgs. Altra distinzione possibile farla tra atti amministrativi e politici, questi ultimi caratterizzati dal fatto di essere sottratti dal sindacato di un giudice. Vi sono particolari atti che prendono il nome di atti di alta amministrazione , ad esempio la nomina dei direttori generali delle ASL, che nonostante abbiano una connotazione politica sono sottoponibili al sindacato del giudice perch rapprendano lanello di collegamento tra lattivit politica e quella amministrativa. Si parla appunto di atti di alta amministrazione per indicare quegli atti amministrativi che avvengono ad un livello alto vicino al contatto con la dimensione politica; mentre gli atti usuali che avvengono ad un livello inferiore prendono il nome di atti amministrativi . Principi enunciati dalla legge 241/90 sul procedimento: Principio di pubblicit : prima del 1990 il cittadino non poteva facilmente accedere agli atti: con questa legge ha il diritto di tutti gli atti di un procedimento che lo riguardano. Questo perch lattenzione si spostata dallatto al procedimento che ha portato alla sua formazione. I cittadini diventano quindi funzionali al procedimento e ai meccanismi decisionali. Quando inizia un procedimento esiste sempre un responsabile del procedimento (art. 4) che generalmente il dirigente dellunit organizzativa ( art 5) ad individuarlo tra i funzionari dellunit organizzativa. Il dirigente sta a capo dellintera unit e pu essere lui stesso il responsabile, oppure la responsabilit pu essere delegata ad un suo subordinato. Secondo lart. 6 il compito del responsabile di informare il cittadino , raccogliere le osservazioni dei privati, se ne ha la competenza ( quando il resp il dirigente) emana latto oppure lo comunica al dirigente. Lobbligo per lamministrazione di tenere conto delle osservazioni del cittadino (art 10) ha la funzione di arricchire il bagaglio di informazioni gi in possesso dellamm. e quindi la possibilit di modificare il procedimento e latto finale. La dimostrazione del fatto che lamm. ha tenuto conto delle osservazioni si rileva dalla motivazione; contrariamente un atto non motivato illegittimo. La presentazione delle osservazioni costituisce il momento di dialogo cartaceo tra amministrazione e cittadino; questo resta un grande limite della 241 che non prevede altre forme di dialogo ( tipo videoconferenze) . Oltre al dialogo cartaceo esistono altre forme come le inchieste pubbliche o gli accorsi. Quando losservazione viene accolta il responsabile potrebbe concludere il procedimento non per forza con latto finale, ma anche con un accordo tra le parti che permette cmq il conseguimento dellinteresse pubblico ( art 11). Un tipo di accordi tra pubblico e privato possono essere i patti territoriali ( legge finanziaria 1996) , con i quali se unimpresa vuole investire su unarea , lamministrazione simpegna ad esempio nellagevolazione delle concessioni o nella costruzione di strutture urbanistiche. Laccordo se regolato dalle norme del diritto civile in materia contrattualistica per non rivolto al conseguimento dellinteresse privato ma a quello pubblico che funzione dellamministrazione. La funzione dellamm. quindi il perseguimento dellinteresse pubblico attraverso diversi strumenti unilaterali o consensuali previsti dalla legge; la scelta dello strumento discrezione dellamm. la quale mentre una volta applicava la legge oggi interpreta i principi. Principio di responsabilit: secondo cui i funzionari e dipendenti dello Stato sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In questa direzione inserita la figura del responsabile del procedimento a soddisfazione della trasparenza ed identificabilit, che permette al cittadino di individuare un contraddittore allinterno dellamministrazione superando il limite dellimpersonalit dellapparato amministrativo. Principio di legalit : cio che lamministrazione al contempo esecutrice ed assoggettata alla legge. Esistono diverse concezioni di questo principio: inteso come non contraddittoriet dellatto emanato rispetto a quanto prescritto dalla legge secondo la tesi della legalit formale , o conformit formale nel seno che lamministrazione non solo non deve contraddire la legge ma deve anche sottostare ai limiti da essa fissati, legalit sostanziale , cio riguardare anche le modalit di esercizio dellazione; tali concezione si ricavano dalle riserve di legge contenute nella Costituzione ad esempio negli articoli 13 -23 ecc .
1

Esistono delle differenze tra il principio di legalit e la riserva di legge. Infatti mentre questultima fa riferimento al rapporto tra Costituzione,amministrazione e legge imponendo una regolamentazione per determinate materie pena lillegittimit costituzionale della legge che disciplina invece la materia in maniera generica, il principio invece riguarda il rapporto tra legge ed attivit della P.A. violata la quale si ha lillegittimit dellazione amministrativa. Le due cose per si confondono a vicenda. Quindi il principio di legalit attiene al rapporto tra legge ed operato dellamministrazione a cui ne consegue in caso di mancato rispetto lillegittimit ( legittimit = conformit del provvedimento e dellazione a parametri anche diversi dalla legge) dellazione amministrativa non solo ai parametri imposti dalla legge ma anche ad altri ad essa collegati ( regolamenti, ecc. ) , non scritti come ad esempio quella del buon padre di famiglia. Al principio di legalit legato anche quello di tipicit del provvedimento, secondo il quale lamministrazione non solo esercita solo i poteri attribuitile per legge ma anche pu solo emanare i provvedimenti stabiliti per legge. Il principio del giusto procedimento invece consiste nel fatto che lamministrazione non pu limitarsi a disporre astrattamente per legge ma deve anche fare in modo che la disciplina astratta si risolva in un provvedimento concreto. Principio di imparzialit: in senso negativo definito come il dovere dellamministrazione di non fare discriminazione tra coloro che sono soggetti alla sua azione, in senso positivo invece lamministrazione persegue interessi pubblici e non privati definiti per legge ed in questo senso essa parziale. Anche la stessa organizzazione strutturata in modo imparziale secondo una riserva di organizzazione, per cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Nazione e non di interesse partigiano, devono erogare servizi e beni senza discriminazioni, laccesso allimpiego si ha tramite concorso pubblico ecc. Limparzialit oltre che organizzativa soprattutto attinente allazione, per cui la stessa amministrazione attraverso una serie di criteri ( autolimite legge sul provvedimento 241/1990 ) controlla la corrispondenza tra le scelte concrete e quelle prefissate, anche se risulta molto difficile quando si devono prendere in esame tutti gli interessi implicati in una decisione. Principio di buon andamento : nel senso che lamministrazione deve agire nel modo pi adeguato e conveniente, evitando inutili aggravamenti nello svolgimento del suo procedimento. Ad esso collegata anche ladeguatezza, cio in base alla funzione da svolgere deve essere congrua la scelta del tipo ti amministrazione a cui vengono affidate le funzioni ( comune, provincia ecc.. ). Efficacia, economicit, efficienza , trasparenza : lefficienza consiste nel rapporto tra quantit di risorse utilizzate e risultati ottenuti. Lefficacia invece al grado di corrispondenza tra quanto si dovrebbe realizzare ed il realizzato; difficilmente le due cose coincidono. La trasparenza legata ad altri concetti come il diritto di accesso che si concretizza con la pubblicit degli atti, la motivazione, negli uffici di relazione col pubblico che informano lutenza, col responsabile amministrativo. La trasparenza quindi contrapposta alla segretezza, la quale pu celare favoritismi e disfunzioni. Principio di azionabilit: secondo la Costituzione tutti possono agire in giudizio attraverso il sindacato di un giudice amministrativo od ordinario contro lamministrazione al fine di tutelare diritti ed interessi legittimi lesi da un vizio di legittimit ( eccesso di potere, incompetenza, violazione di legge). Anche se la normativa prescrive che la sindacabilit pu essere fatta verso tutti gli atti dellamministrazione, in effetti per quando lamministrazione emana leggi provvedimento il cittadino non pu ricorrere agli strumenti classici di sindacabilit perch questi provvedimenti sono impugnabili solo davanti alla Corte Costituzionale. Emerge cos il problema della riserva di amministrazione per indicare quegli ambiti esclusivi sottratti dalla sindacabilit dei giudici ordinari, ma che competono a organi con giurisdizione pi elevata. Principio di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza: nasce a livello europeo per indicare le competenze dei singoli stati e quelle dellintera comunit. Consiste nellattribuire delle funzioni ad un livello superiore di governo solo quando il livello inferiore non riesce da solo a raggiungere un livello di minima sufficienza. Tale principio non contenuto nellarticolo 5 C. perch invece questo fa riferimento al decentramento come regole amministrativa dellorganizzazione di uno Stato. Il decentramento pu essere: burocratico quando gli organi locali sono diretti responsabili nelle materie di propria competenza anche se nella realt questo necessiterebbe di una piena autonomia con gli organi centrali che nella realt manca e per questo meglio parlare di deconcentrazione, autarchico affidando ad enti locali la cura degli interessi. Con lultima legge di modifica costituzionale nel 2001 sono stati modificati alcuni articoli tra i quali il 118 , introducendo nella carta tale principio e distinguendo tra sussidiariet verticale , distribuzione delle competenze contro- periferia, ed orizzontale , per cui gli enti locali possono promuovere le iniziative dei cittadini che passano dallessere amministrati a promotori della vita politico amministrativa. Inserito con la riforma costituzionale del 2001 ( art 118 C. 4co.) , secondo il quale la
2

funzione pubblica pu essere esplicata non solo dai pubblici poteri ma anche dai cittadini. I Patti Territoriali sono accordi basati sul principio si sussidiariet orizzontale, tra privati che fanno investimenti e lamm. che da questi investimenti ne trae una soddisfazione pubblica, esercitando cos la sua funzione. Perci non importante il soggetto che svolge la funzione ma il suo espletamento. La legge non prevede la motivazione per la scelta dellaccordo , ma lo si intuisce per il principio di trasparenza per cui altri privati potrebbero voler concorrere allaccordo. Principio democratico: si rif al concetto per cui il governo della maggioranza deve agire anche nel rispetto delle minoranze. Tale principio consiste anche nelladottare scelte di maggioranza vincente , nel senso che un interesse assegnato allamministrazione stato gi definito per legge che espressione della volont popolare. Principio di proporzionalit : linteresse pubblico deve essere perseguito arrecando il meno danno possibile al cittadino. Quindi un atto amm. pu essere annullato quando linteresse pubblico poteva essere perseguito ugualmente con laccordo piuttosto che con un atto unilaterale ( esproprio anzich contratto)

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA : PROFILI


LAmministrazione organizzata attraverso persone giuridiche che prendono il nome di Enti ai quali lordinamento giuridico riconosce come alle persone fisiche la soggettivit , cio riconosciuta la capacit giuridica ma essendo dei soggetti impersonali esercitano la capacit di agire attraverso persone fisiche che fanno parte dellEnte stesso. Le persone giuridiche di diritto pubblico prendono il nome di Enti pubblici con la caratteristica che sono titolari di poteri amministrativi e perci definibili come centri di potere. La Costituzione art. 95 fa una prima schematizzazione degli Enti soprattutto quelli territoriali a cui si affiancano anche altri tipo come quelli di natura finanziaria. La genesi degli enti pubblici pu essere fatta risalire ai primi del 900 ( INA) quando si ci rende conto che bisogna curare un interesse pubblico affidato ad un organismo diverso da quello ministeriale per motivi di economicit, snellezza ecc. Nascono inizialmente sul modello delle fondazioni previste dal diritto privato, e non sulla base delle associazioni perch la stessa fondazione nasce per la cura di un interesse diffuso. Il controllo ministeriale viene effettuato attraverso una serie di strumenti: Collegio dei revisori ( organo interno dellente stesso) Controllo parlamentare ( relazione annuale del ministro sulla base dei dati forniti dal Collegio) Corte dei Conti ( art. 100 C. / l. 19-20/94 controlli esterni ) La legge sul riordino degli enti pubblici degli anni 70 ha un doppio scopo: cio quello di diminuire il numero di enti combattendo il problema dellelefantiasi amministrativa ( Cassese) ed attuare il titolo V della Costituzione attraverso il decentramento delle funzioni. Lintenzione evidenziata anche con la legge Bassanini 59/1997 agli artt. 11 e 14 ( soppressione o trasformazione in enti privati di quegli enti pubblici che curino un interesse non di particolare rilevanza pubblica) ( i soggetti privati sono diversi dal fenomeno della privatizzazione perch con questa si ha la trasformazione in una spa di un ente che rimane cmq pubblico); la necessit di tale operazione stata sottolineata anche nella finanziaria 448/2002. lo snellimento avviato negli anni 70 anche il risultato di diverse tendenze riepilogabili come le fughe dalla centralit dello Stato con la realizzazione delle Regioni, in attuazione della Costituzione, per cui le attivit svolte prima da enti statali vengono ad esse derogate; trasformazioni; trasformazioni in amministrazioni autonome; :

Amm.
3 Trasf. Amm. econ. Autonome ( enti pubblici economici) S.P.A.

1 2

Regioni

statale

Trasformazioni generali attraverso privatizzazioni

La trasformazione di enti economici in spa stata dovuta anche dalle condizioni della Comunit europea per il rispetto delle norme sulla concorrenza che vietano gli aiuti statali dati agli enti economici perch si generano condizioni che alterano i meccanismi di libero mercato svantaggiando le altre imprese. Dalla 3 fuga si generano
3

alla fine delle amministrazioni indipendenti, e si ha perci un ritorno allamministrazione dello Stato, che vigilano in settori sensibili del mercato ( es. AntiTrust). Lamministrazione pubblica un universo molto complesso , perch oltre ai soggetti giuridici classci se ne aggiungono altri , ad esempio dotati di maggiore influenza politica, che incentivano latipicit della pubblica amministrazione; questo dovuto anche al fatto che con la trasformazione da uno Stato liberale ad uno Stato sociale la sfera di azione ha sempre pi richiesto anche lintervento dei privati al conseguimento della funzione pubblica accanto a quella dello Stato. La deriva verso uno Stato , quindi , regolatore ha agevolato la formazione delle amministrazioni indipendenti e al fenomeno della privatizzazione. Caratteristiche degli enti pubblici Lart. 97 C. contiene una riserva di legge relativa, per cui individua esclusivamente i principi, questo significa che lente pu essere anche istituito attraverso un atto amministrativo ( ad esempio un decreto ministeriale) e non necessariamente legislativo, basta che si rispettino i principi individuati per legge. Possiamo distinguere perci tra configurazione astratta ( istituzione su base di legge) ed istituzione concreta ( per legge). Il carattere pubblicistico dellente individuato attraverso una serie di indici esteriori rilevatori della pubblicit: Essere stato costituito da un altro ente pubblico Utilizzo di denaro pubblico Possibilit di emanare atti che hanno efficacia nellordinamento generale Tipi di controlli Nomina della dirigenza Autotutela Uniformit con la legge 241/1990 sul procedimento Rilevanza pubblica dellinteresse perseguito Carattere doveroso dellattivit: cio quando non pu venir meno lattivit data limportanza, che ad esempio se svolta da un privato pu essere terminata quando diventi economicamente sconveniente. Questo significa perci lindisponibilit che ha lente della propria esistenza. Essere stati creati dalla legge Pu accadere che il mercato consideri di notevole importanza , ai fini del perseguimento dellinteressepubblico , la presenza sul mercato di un soggetto: ecco che si formano gli enti pubblici economici , trasformati in spa, che non esercitano poteri autoritativi ma svolgono solo funzioni economiche. Date queste caratteristiche ne derivano delle conseguenze:
1.

solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia nellordinamento generale impugnabili davanti al giudice amministrativo. Quanto detto consiste nel concetto di autonomia; possiamo avere diverse forme di autonomia: autonomia di indirizzo: perseguire obiettivi anche diversi da quelli statali, ad esempio quelli perseguiti da un governo regionale, provinciale e comunale, sempre per si tratta di obiettivi a rilevanza pubblica. Autonomia finanziaria: in merito alla possibilit di avere entrate autonome (imposte locali tipo ICI, rifiuti ecc) Autonomia organizzativa: darsi un assetto organizzativo attraverso uno statuto Autarchia: nel senso che lente pubblico ha la capacit di perseguire i propri fini attraverso provvedimenti amministrativi; differente lautonomia che invece si riferisce alla possibilit di emanare norme giuridiche.

La differenza tra: Autarchia : si riferisce alla possibilit di emanare norma giuridiche Autonomia : capacit di emanare provvedimenti amministrativi
2.

Godono della c.d. Autotutela, cio sindacare sui propri atti risolvendo possibili conflitti da essi derivanti. Per il suo ambito di applicazione non molto preciso. La cosa certa che ha la funzione di dimostrare e garantire che qualsiasi azione dellente fatto in conformit del perseguimento dellinteresse pubblico. Una forma particolare di autotutela il ricorso amministrativo.
4

3. Lattivit svolta dagli enti pubblici avviene nel rispetto dei principi individuati dalla legge 241/1990 4. Godono di rapporti privilegiati con gli altri enti dello Stato. 5. Possono ricorrere a procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali. 6. Autodichia : alcuni enti hanno la possibilit di sottrarsi alla giurisdizione ordinaria , esercitando esse stesse la funzione giustiziale in merito alle controversie con i propri dipendenti ( es. Camera e Senato ) 7. Autogoverno : fa riferimento al fatto che gli organi siano nominati dalla comunit di riferimento piuttosto che dallo Stato centrale. Classificazione degli enti pubblici Possono essere distinti in base al settore di competenza, al tipo di beni prodotti, ma in base alla struttura organizzativa distinguiamo in: enti pubblici associativi: hanno funzione di curare gli interessi di un gruppo sociale rappresentato ed operano attraverso una assemblea deliberativa ( ad es. CONI, ordini professionali ecc). data limportanza dellinteresse curato sono sottratti dalla mera ed arbitraria estinzione. enti a struttura rappresentata: gli amministratori dellente vengono nominati non direttamente ma attraverso alte organizzazioni collettive enti a struttura istituzionale: ad esempio le fondazioni che sono create da soggetti esterni allente che mettono a disposizione un patrimonio per il perseguimento di un fine Le classificazioni delle principali tipologie di enti vengono fatte dal legislatore, ma non si possono ritenere esaustive, perch ad esempio un ente pu essere frutto di un provvedimento amministrativo ( es. decreto) di un altro ente. La legge 59/97 in riferimento agli enti c.d. locali funzionali riconosce che i poteri assegnatigli non possono essere riconosciuti anche agli enti territoriali, proprio perch riguardano settori ristretti della societ come luniversit, le camere di commercio e dellartigianato ai quali lo Stato centrale assegna loro delle funzioni specifiche . Oltre agli enti pubblici economici, introdotti nel mercato ad esempio per monitorare il suo andamento o per controbilanciarne le esternalit, ci sono gli enti statali non economici o parastatali. Gli enti territoriali individuati dal titolo V della Costituzione sono caratterizzati appunto dalla loro territorialit , nel senso che rappresentano un gruppo di persone stabilmente dislocate in unarea geografica mediante un rapporto che si chiama residenza. Dato che questi enti sono politicamente rappresentativi operano negli interessi di questo gruppo sociale stanziale. Accanto a questa tipologia abbiamo gli enti pubblici non territoriali ( camere di commercio, ordini professionali ecc) che sono sempre rappresentativi di un gruppo sociale solo che non perseguono fini generali ma particolari individuati dalla legge speciale che li ha istituiti. A conferma della atipicit in sostanza degli enti pubblici possiamo richiamare le Agenzie, cio enti pubblici disciplinati soltanto dalla legge che li ha istituiti , perci con alta autonomia finanziaria e politica ( es. Agenzia spaziale italiana, agenzia negoziale delle pubbliche amministrazioni che ha scopi di rappresentare lamm. pubb. in sede di contrattazione nazionale ecc. )

Rapporti fra enti Intersoggettivi (tra Enti) direzione coordinamento

RAPPORTI
( Relazioni ) Interorganici ( tra organi)

gerarchia (subordinazione e sovraordinazione) direzione coordinamento

I rapporti tra enti vengono definiti in termini di strumentalit e dipendenza.


5

Relazioni intersoggettive:

strumentalit strutturale e organizzativa quando un ente viene ad essere considerato alla stregua di un organo da un altro ente. Questultimo, lente principale, esercita poteri di direttiva, indirizzo, approvazione degli atti ecc enti che svolgono attivit rilevanti per altri enti la dipendenza in questo caso ha valore funzionale

I poteri che vengono esercitati in casi di dipendenza sono: Vigilanza controllo di legittimit degli atti di un altro soggetto, diversamente dalla tutela che invece un controllo sul merito degli atti, scioglimento degli organi , nomina di commissari straordinari. La vigilanza , a differenza del potere di controllo, si esplica anche in azioni di amministrazione attiva. Direzione fa riferimento ad un rapporto ordinale; con essa vengono individuati i principi secondo i quali si deve orientare il procedimento per raggiungere al meglio la funzione pubblica. La direzione si concretizza attraverso un atto che si chiama direttiva; a differenza dellordine la direttiva pu essere disattesa ( deroga della direttiva) quando il soggetto ritiene che nel caso concreto non applicabile dato che gli interessi in gioco nella realt sono diversi. Oggi si ha la trasformazione da un sistema gerarchico ad uno dirigenziale , infatti latto emanato dal dirigente subito definitivo e per essere impugnato non si fa pi ricorso al livello gerarchico superiore ma si va direttamente davanti al giudice amministrativo. Il contro di questa trasformazione che ad esempio cos viene meno il controllo sullatto che poteva magari avvenire a livello gerarchico superiore. Il vantaggio anche che la responsabilit direttamente individuata al soggetto che lo emana. Il cittadino ovviamente da questo ne ha un vantaggio in termini di immediatezza nellemanazione dellatto. Avvalimento quando un ente utilizza gli uffici di un altro ente che svolgono attivit ausiliari Sostituzione quando un soggetto non pone in essere un atto obbligatorio per legge o non esercita le funzioni conferitegli, un altro soggetto lo sostituisce in tale occasione, previa diffida, al fine di superare linerzia. il caso ad esempio dei rapporti Stato Regioni in cui lo Stato si sostituisce alla Regione quando questa non pone in essere un atto obbligatorio derivante dalla UE che potrebbe essere pregiudiziale per gli interessi nazionali; la sostituzione cmq subordinata ad una serie di misure di sollecito esaurite le quali si accerta linerzia e la possibilit di poter agire in sostituzione. Conferimento ha sostituito concettualmente la delega di funzioni amministrative che era un meccanismo discendente, dato che con la riforma costituzionale e lintroduzione, in attuazione del principio comunitario, del principio di sussidiariet che invece un meccanismo ascendente. Gli enti quando si ritrovano a perseguire scopi simili possono riunirsi sotto diverse forme cooperative quali le federazioni , rappresentanza dei soggetti federati, consorzi, si istituiscono per perseguire scopi comuni attraverso ad esempio uffici comuni costituiti mediante convenzione tra i consorziati formati da personale stanziato tra gli enti partecipanti. Enti pubblici - Vicende Possono essere costituiti o attraverso legge o su base di provvedimento amministrativo ( questo ne determina il carattere di atipicit). In merito allestinzione nasce il problema della successione perch linteresse da esso curato fino a quel momento se ancora sussistente deve essere attribuito ad un altro; per quanto riguarda la sorte delle associazioni costituitesi e che fanno parte del sostrato dellente non incontrano anche questo lestinzione ma vengono ad essere trasformate dal legislatore in persone giuridiche private. Si ha modificazione nel caso di cambiamento degli scopi o passaggio di attribuzioni ad altri enti, ma il legislatore non pu liberamente apportare tali modifiche. Con la legge 70/1975 legge sul riordino degli enti pubblici , riaffermata dalla Bassanini 59/97, si deciso che gli enti dipendenti dello Stato ( parastato) nel caso abbiano finalit omologhe o complementari vengano ad essere fusi o soppressi; cio si iniziato un processo di liquidazione e snellimento dellelefantiasi amministrativa. A tale proposito con la legge 448/2001 stato varato il progetti di Privatizzazione degli enti pubblici , cio trasformare queste persone giuridiche di diritto pubblico in soggetti di diritto privato, per una serie di vicende quali economicit e snellezza dazione. La trasformazione comporta strutturalmente ladozione di una mentalit aziendalistica e la riduzione dellintervento pubblico nelleconomia sollecitato anche dalle richieste della Comunit europea. Anche se la gestione degli affari pubblici viene affidata a soggetti privati, la privatizzazione solo formale perch il capitale investito rimane in maggioranza pubblico.
6

Privatizzazione La decisione di privatizzare un ente pubblico, soprattutto economico, deriva dalla necessit di rendere pi snella ed efficace lazione del pubblico , inoltre il processo anche spinto dalla UE per ridurre gli ambiti in cui i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio. stata introdotta anche per ridurre lindebitamento finanziario , e consiste nel sottrarre il potere pubblico dalla figura dellazione imprenditoriale. La privatizzazione nella realt risulta solo un concetto meramente formale, perch la gestione dellattivit non viene affidata del tutto ai privati essendo il capitale investito nella totalit o maggioranza nelle mani pubbliche. Le fasi che portano alla privatizzazione sono : trasformazione dellente pubblico economico in s.p.a. ( privatizzazione formale o fase fredda) con capitale iniziale pubblico , dismissione progressiva della quota pubblica ( privatizzazione sostanziale o fase calda). Organizzazione degli enti pubblici In linea generale i principi dellorganizzazione pubblica sono contenuti nellart. 97 C. con riferimento allindirizzo politico che svolge il governo e il parlamento. Lart. contiene una riserva di legge per cui i pubblici uffici trovano nella legge la fonte principale in merito alla struttura e al funzionamento, ma attraverso regolamenti o altre fonti che disciplinano aspetti specifici. Considerato il fatto che gli enti sono persone giuridiche che difettano di reale corrispondenza fisica , perci incapaci di agire, ma hanno solo capacit giuridica essi agiscono attraverso il meccanismo della rappresentanza con strutture dellente stesso che lo rappresentano , e che producono perci effetti ad esso riconducibili, che si chiamano ORGANI. Lorgano non separato dallente, come accade nella vera rappresentanza, ad esso riconosciuta la capacit di agire, che manca allente come organizzazione astratta, potendo cos interagire con gli altri soggetti e produrre concretamente degli effetti. Lorgano identificato a tal proposito con una persona fisica o un collegio ( organi collegiali) il quale essendovi titolare ne assume le competenze; significa che essendo la competenza dellorgano in se diventa irrilevante il mutamento della persona fisica. La competenza un concetto diverso dallattribuzione perch questultima si riferisce alla sfera di poteri riconosciuto allente nel suo complesso.

Politici individuano
gli obiettivi e gli interessi

ORGANO

ENTI

definiti in sede politica

Interessi pubblici

generali da perseguire Strumentali attuano gli obiettivi

( norme di relazione)

(norme di azione)

Complessi organizzativi

Ministero Uffici ecc

Attribuzioni (poteri di interessi)

Competenze
(Cura dellinteresse)

Le attribuzioni riguardano perci o gli enti e i complessi organizzativi. Gli enti e i complessi curano gli interessi attribuitigli che vengono espletati attraverso gli organi competenti ( nel senso che hanno ricevuto lincarico della funzione) alla cura dellinteresse specifico. Lesistenza dellatto dipende dal fatto che lo stesso ricada allinterno dellattribuzione del soggetto anche se lorgano non competente, dato che i vizi di competenza sono sanabili ( legge del 1968). Mentre latto non esiste a priori quando non rientra nellattribuzione del soggetto principale; ad esempio la patente non pu essere rilasciata dalluniversit perch non di sua attribuzione. Quindi nel caso di esistenza dellatto perch rientra nelle attribuzioni anche se non di competenza dellorgano ( latto doveva essere ad esempio emanato dal Consiglio comunale ed invece stato emanato dal Sindaco) la giurisdizione del giudice amministrativo che ne valuta lillegittimit ma latto esiste e pu decidere se sanarlo in quanto
7

annullabile; mentre nel caso in cui latto non esiste perch fuori attribuzione la giurisdizione del giudice ordinario che lo dichiara nullo. Gli ORGANI posso essere classificati:

Esterni producono effetti allesterno del procedimento impegnando lamministrazione Interni svolgono funzioni endoprocedimentali Centrali hanno competenza sullintera attivit dellente Periferici la competenza limitata a volte anche in senso di area geografica Ordinari quelli che fanno parte del progetto organizzativo di base Straordinari sostituiscono in casi particolari quelli ordinari e vengono indicati con la denominazione di commissari Permanenti stabili nel tempo Temporanei sono operativi solo per brevi intervalli di tempo ad esempio il caso delle commissioni di concorso Attivi la cui attivit concretizza la volont dellente Consultivi esprimono pareri Controllo vigilano sullattivit degli organi attivi Rappresentativi sono formati da persone eletti in rappresentanza della collettivit e che curano gli interessi della collettivit ( es. il Sindaco) Non rappresentativi fanno parte dellorgano in quanto nominati e non eletti ( es . il Prefetto) Con legale rappresentanza un organo esterno che si occupa di rappresentare i rapporti contrattuali con terzi , ed avendo capacit processuale rappresenta lente nei casi di lite o giudizio. Monocratici - il titolare dellorgano un singolo Collegiali i titolari sono tanti e perci le decisioni ( delibere) vengono prese con un particolare meccanismo. Con termine quorum strutturale si indica il numero minimo per poter ritenere che lorgano sia legittimamente riunito, col termine quorum funzionale invece il numero di soggetti che devono esprimersi favorevolmente affinch la decisione possa essere deliberata.

Relazioni interorganiche Sono quelli intercorrenti tra gli organi : 1. Gerarchia consiste nel rapporti sovra e subordinazione. Si sviluppata nei sistemi militari, nei quali ancora presente, e per lungo tempo ha caratterizzato anche lorganizzazione amministrativa. In questo caso lorgano superiore ha competenza nellambito di quello inferiore ma non viceversa; i poteri esercitati in relazione strutturale di gerarchia sono : o ordine lorgano inferiore esegue quanto detto da quello superiore ; consente allorgano superiore di vincolare il subordinato allo svolgimento di una determinata attivit o direttiva il superiore individua gli obiettivi da raggiungere lasciando discrezionalit di scelta a quello inferiore sui modi e mezzi o sorveglianza gli inferiori possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste da quelli superiori ricorsi gerarchici nei confronti degli atti dei subordinati o annullamento o revoca o risoluzione dei conflitti - tra organi subordinati o avocazione quando lorgano superiore si sostituisce a quello inferiore anche se non in caso di inerzia o sostituzione quando lorgano inferiore non si attiva per raggiungere gli obiettivi fissati dal superiore nemmeno dopo una sollecitazione. Dalla sostituzione va distinta la gestione sostitutiva coattiva , con la quale si ha lo scioglimento dellorgano dellente e la nomina di altri soggetti ( commissari) che gestiscono lente per un periodo limitato di tempo.
o

La gerarchia caratterizzata essenzialmente dal fatto che linferiore esegue quanto detto dal superiore, ma lo ritenga palesemente illegittimo, dandone manifestazione mediante una rimostranza al superiore, cmq lo deve seguire tranne se lesecuzione comporta violazioni penali. Direzione anche se gli organi sono su piani diversi , quello inferiore mantiene cmq una sfera di autonomia , nel senso che il superiore indica gli scopi da seguire ( potere di indirizzo) e quello inferiore sceglie autonomamente le modalit di perseguimento ; cio non completamente vincolato infatti pu disattendere le direttive del superiore motivandole nel momento in cui non c pi corrispondenza con la realt dei fatti. Quindi le direttive non si discostano in tale circostanza dai pareri , se non fosse che cmq la loro disattenzione provoca delle responsabilit 3. Coordinamento lo abbiamo quando gli organi sono in una situazione di equiordinazione. Questi organi anche se svolgono compiti diversi cmq perseguono lo stesso fine generale e sono supervisionati da un coordinatore. Un esempio di coordinamento e la conferenza dei servizi, caratterizzata dalla mancanza di stabilit tra gli organi che ve ne fanno parte. 4. Delegazione quando lorgano competente in materia attraverso un atto formale , previsto legislativamente, consente ad un altro organo di esercitare una sua competenza. Il delegatario agisce in nome proprio anche se nellinteresse del delegante, anche se la responsabilit resta al delegatario. Una forma particolare di delega e la delega della firma col quale non si ha uno spostamento di competenze ma solo che il delegatario ha in compito di sottoscrivere latto che sar imputabile al delegante cos come eventuali responsabilit derivanti nei confronti di terzi. Lesempio quello del Sindaco che in casi particolari assume le vesti di ufficiale di governo; tutti gli atti compiuti sotto questa veste sono imputabili allo Stato dato che in queste circostanze il Sindaco diventa organo competente dello Stato.
2.

Il controllo
una forma di relazione interorganica con lo scopo di vigilare sulloperato di altri organi. Il controllo pu essere riferito alla base di diversi criteri e per questo abbiamo: Vigilanza controllo di legittimit / conformit delle norme Tutela sulle opportunit / controllo sul merito Ecc.. In merito allesito del controllo seguono determinate misure che possono essere repressive ( annullamento dellatto) impeditive ( impediscono che latto abbia efficacia) sostitutive ( sostituzione dorgano). I controlli sugli organi degli enti territoriali sono previsti dallart.126 C. sotto forma di controllo ispettivo spesso assegnato come controllo esterno alla Corte dei Conti. Per quanto riguarda in particolare i controlli sugli atti possono essere : Preventivi - cio apposti prima che gli atti producano effetti e da questi dipendono Successivi quando latto ha gia prodotto effetti Mediante riesame sono in via di mezzo perch dallesito di questo controllo che gli effetti dellatto emanato diventano efficaci. Con lultima riforma costituzionale si ripartita la competenza tra gli enti in merito di materia di controllo, per cui rimane allo Stato la competenza in merito di contabilit generale e di organizzazione degli enti pubblici nazionali; i restanti vengono derogati alle regioni sugli altri enti locali. I principali controlli esterni fatti da enti statali sono : Uffici centrali e provinciali di bilancio effettuano un controllo sia contabile che di legittimit provvedendo alla registrazione degli impegni di spesa allegandovi anche delle osservazioni che non sono vincolanti per gli impegni, 2. Corte dei conti ( sono controlli sulla gestione e quindi esterni) registra ed appone il visto agli impegni di spesa, pu disporre ispezioni e accertamenti diretti. I tipi di controlli : Preventivo Preventivo sugli atti richiesti dal Presidente del Consiglio Successivo in merito alle spese per il mantenimento del personale
1. 9

Successivo allemanazione di atti di notevole rilevanza e categoria in maniera periodica Sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato fornisce contributi Sulla gestione degli enti locali esteso a tutti gli enti locali in cui la spesa aumentata notevolmente rispetto alla media pro capite nazionale, presentando un referto al Parlamento in merito anche al funzionamento dei controlli interni. Successivo sulla gestione dei fondi derivanti dalla Comunit europea La Corte inoltre esprime un giudizio di parificazione del bilancio dello Stato. Il controllo preventivo richiesto alla Corte ai fine della certificazione di un atto diviene esecutivo dopo 60 gg dalla ricezione anche se non avvenuta pronuncia esplicita. Nel caso di registrazione con riserva il visto pu essere successivamente ricusato dalla Corte, ma pu essere costretta ad apporlo su iniziativa del ministro interessato che se ne assume la responsabilit politica. Nel caso di esito negativo del controllo ci sono due tesi diverse : si pensa che latto venga ad essere annullato oppure che spetti allamministrazione non dare corso alla sua esecuzione annullandolo essa stessa. [ Approfondimento sui controlli e loro evoluzione , soprattutto quelli esterni operati dalla Corte, a fine documento derivante da seminario in Facolt con i consiglieri della Corte il 23/11/04 ]

Controlli interni Sono regolati dal dlgs 165/2001 ( che rimanda il suo contenuto al d.lgs. 286/99), hanno funzione di ridurre successivamente i controlli esterni, e sono:

Controllo di regolarit amministrativa e contabile - verifica la correttezza sia in termini di legittimit che correttezza dellazione amministrativa secondo i criteri assunti dagli ordini professionali in materia di revisione aziendale, Controllo di gestione verifica lefficacia, lefficienza e leconomicit dellazione amministrativa al fine di ottimizzarne il modus operandi, apportando correzioni al rapporto costi e risultati Valutazione della dirigenza riguarda le prestazione della dirigenza in merito allo sviluppo delle risorse e del personale ad esso assegnatogli. Riguarda anche la responsabilit dirigenziale in merito ai risultati che sono loggetto della valutazione che generalmente ha cadenza annuale. Il procedimento di valutazione consiste nel fato che il valutatore cmq deve avere dimestichezza con lattivit del valutato, approvazione della valutazione, partecipazione al processo da parte del valutato. Valutazione e controllo strategico riguarda ladeguatezza delle scelte compiute dalla dirigenza per raggiungere gli obiettivi fissati; ovvero si cerca di verificare se sono stati raggiunti o perseguiti gli obiettivi individuati nelle direttive politiche. Questo controllo viene ad essere fatto da strutture che rispondono direttamente ad organi di indirizzo politico amministrativo e riferiscono in via riservata a organi di indirizzo politico contenenti proposte per il miglioramento della funzionalit dellamministrazione.

I controlli interni hanno per oggetto : Lintera attivit Si svolgono sulla base di parametri diversi dalla legittimit ( utilizzata solo per il controllo amministrativo e contabile) Non paralizzano lattivit ma servono a correggere il tiro prima che latto venga esternato Uffici e rapporti lorganizzazione amministrativa oltre che da organi formata da uffici , i quali a differenza degli organi non hanno imputazione e svolgono attivit strutturale, possono essere definiti come un insieme di mezzi materiali e personali che hanno il compito, in coordinamento con gli altri uffici, di concorrere al raggiungimento degli obiettivi dellente. Allinterno di ogni ufficio c un preposto primario che si chiama titolare, il quale pu essere sostituito momentaneamente da un supplente, mentre nel caso di assenza della figura del titolare si parla di reggenza. Gli addetti e titolari dipendenti sono legati allente mediante un rapporto giuridico che si chiama rapporto di servizio consistente nel dovere di agire ( dovere dufficio - cio tenere un determinato comportamento si nei confronti dellamministrazione che degi cittadini) prestando una determinata attivit lavorativa in maniera esclusiva e permanente. Oltre al lavoro stabile di questi dipendenti possiamo avere anche
10

rapporti di servizio a titolo onorario il quale un rapporto non stabile, a differenza di quello dellimpiegato, che viene retribuito a titolo di indennizzo ma non ha diritto alla carriera. Al rapporto di servizio, che intercorre tra tutti i soggetti e lente, si distingue il rapporto organico che concorre soltanto tra il titolare dellorgano e lente ai fini dellimputazione. Quando il rapporto organico di fatto , cio riguarda un funzionario senza formalizzazione del rapporto di servizio e perci senza investitura, si ha il funzionario di fatto per cui sono imputabili allente solo quegli atti emessi da tale funzionario ma solo favorevoli al privato; diversamente sono nulli. Ad esempio un matrimonio celebrato pubblicamente da un funzionario di fatto, cio che non ha il titolo di ufficiale di stato civile, produce effetti, cio il matrimonio valido lo stesso, se i terzi erano in buona fede. Il reclutamento del personale non dirigenziale avviene attraverso il principio del pubblico concorso. La disciplina attuale del rapporto di lavoro Ultimamente unica la disciplina che regola i rapporti lavorativi nel settore privato come in quello pubblico. Questo avvenuto con la privatizzazione del rapporto di impiego, per cui i rapporti di lavoro , tranne alcune categorie ( magistratura, forze di polizia , militari ecc ), fanno capo al codice civile, prevedendo autonomia contrattuale per le categorie lavorative anche attraverso la partecipazione alle trattative delle associazioni sindacali. Le controversie sono devolute al giudice ordinario quale giudice del lavoro. I dipendenti sono soggetti alla responsabilit disciplinare , che deriva dalla previsione di infrazioni e relative sanzioni , impugnabili attraverso procedure di conciliazione davanti ad un collegio arbitrale di disciplina. Rapporto dirigenza ed organi politici I dirigenti degli organi hanno autonomia in merito alla gestione dellorgano stesso, mentre gli organi politici hanno solo lindirizzo politico. Laccesso alla dirigenza nelle pubbliche amministrazioni avviene attraverso concorso, instaurando un rapporto di lavoro su contratto a tempo determinato legato alle capacit professionali del dirigente e del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede politica. Solo dal momento in cui si ha preposizione che essi possono adottare provvedimenti ecc, perch infatti possono esserci dirigenti senza preposizione quando essi svolgono attivit di controllo o consulenza per incarichi previsti specificatamente dallamministrazione. La responsabilit dirigenziale fa riferimento non solo alla violazione normativa ma allandamento dellintera attivit, il mancato raggiungimento degli obiettivi, pena limpossibilit di rinnovo del contratto. Il rapporto tra livello politico e quello dirigenziale teoricamente separato, si limita solo al fatto che il livello politico individua gli obietti generali e poi spetta alla gestione dirigenziale perseguirli attraverso i provvedimenti amministrativi. Per in caso di inerzia o ritardo permanente, o inosservanza delle direttive il livello politico pu invadere il campo amministrativo mediante la nomina di un commissario ad acta. Di norma il rapporto tra livello politico e dirigenziale di direzione; il dirigente risponde dei provvedimenti assunti in modo autonomo a livello politico, i politici rispondono agli elettori. Un rapporto simile si ha allinterno dellorgano stesso con gli uffici annessi. Infatti in questa prospettiva il dirigente dellorgano dirige ed responsabile dellattivit degli uffici e dei responsabili del procedimento, potendovisi sostituire in casi di inerzia. I dirigenti sono affiancati da vicedirigenti individuati o tra i laureati o tra i dipendenti pi anziani ed esperti. Lindipendenza dirigenziale per risulta notevolmente affievolita ed anzi v un forte legame col livello politico se si prende in considerazione invece la posizione dei dirigenti delle direzioni generali che vengono nominati dagli organi politici per cui nellimpartire direttive e controllare loperato dei dirigenti subordinati ai vari organi sono, a differenza di questi, vincolati da ci che gli deriva dal livello politico.

Organizzazioni sociali Anche se non sono riconosciute come soggetti pubblici , sono aggregazioni che perseguono scopi sociali senza fini di lucro; esse costituiscono il c.d. terzo settore. Il loro spazio aumenta in funzione del ritiro del pubblico dalla vita sociale anche a seguito della sussidiariet orizzontale. Queste associazioni sono registrate presso il ministero in unanagrafe unica chiamata ONLUS , che si impegnano ad utilizzare i fondi e i capitali creati dalle loro attivit in questioni istituzionali. Beni pubblici
11

Sono quei beni assoggettati ad un regime giuridico particolare in merito alla loro circolazione, uso e tutela; alcuni sono soggetti alla normativa generale sulla propriet privata, ma che servono per esplicare funzioni pubblicistiche ( esempio di propriet funzione ). Si distinguono in : Patrimonio disponibile : producono un reddito secondo le modalit di economia privata e possono essere soggetti ad azioni di alienazione ( attivi) o acquisto ( passivi). Patrimonio indisponibile : Questi beni appartengono alle pubbliche amministrazioni a titolo di propriet pubblica , I beni pubblici costituiscono il demanio naturale ( marino ed idrico ) ed il patrimonio indisponibile ( miniere, beni di interesse storico ed artistico , archeologico ecc. ) Il demanio costituito da : Demanio necessario : demanio marittimo ( lido del mare, spiaggia, lagune ecc. non il mare territoriale ) , idrico ( tutte le acque dolci superficiali e sotterranee) militare ( beni destinati alla difesa nazionale nonch opere quali ponti , ferrovie , porti ecc. ) Demanio accidentale : strade, autostrade, acquedotti , musei, biblioteche ecc. ( i cimiteri e i mercati comunali fanno parte del demanio comunale ) . A differenza di quelli necessari che appartengono o allo Stato o alla Regione o agli enti territoriali , questi possono appartenere anche a privati o enti pubblici non territoriali. I beni demaniali sono incommerciabili fino alla pronuncia della sdemanializzazione , che pu derivare dalla distruzione del bene, perdita dei requisiti , o cambio di destinazione ( una fortezza che non serve pi ad usi militari) I beni pubblici possono essere sottoposti a diversi regimi di utilizzo: Uso diretto : luso riservato al proprietario pubblico per lo svolgimento delle sue funzioni: luso di soggetti diversi sanzionato penalmente. Uso promiscuo: servono per soddisfare esigenze diverse , esempio sono le strade militari utilizzati per motivi di difesa ama anche per la circolazione civile. Uso particolare: il bene sottoposto allutilizzo di singoli soggetti, esempio sono le riserve di pesca o le concessioni di beni pubblici. Anche i beni privati possono per assumere connotazioni di carattere pubblico; il caso dei beni culturali di propriet privata che avendo un notevole interesse per la collettivit sono sottoposti a dei vincoli amministrativi come quello della manutenzione in buono stato ecc.. .

ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI


Lo Stato in senso amministrativo organizzato attraverso una particolare struttura sul modello cavouriano dei ministeri. Al vertice dellamministrazione statale posto il Governo formato dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri. Il Presidente del Consiglio dei ministri svolge il compito di direzione dellintero operato dellamministrazione statale assumendosi la responsabilit politica dellintero operato del Governo e degli atti concernenti i vari ministeri. La presidenza del Consiglio organizzata a traverso un sistema organico secondo uno schema deciso dallo stesso Presidente che ha la funzione di raccordarlo con le altre parti dellamministrazione. Responsabile del funzionamento della presidenza il segretario generale legato al Presidente attraverso un rapporto fiduciario. La funzione del Consiglio dei ministri oltre che di coordinamento politico svolge funzioni di dirigenza amministrativa. Ad ogni comparto dellamministrazione statale c un responsabile al vertice che il ministro. Accanto a loro il Presidente nomina i c.d. ministri senza portafoglio che non sono titolari di dicasteri ma sono i delegati di funzioni assegnate dal Presidente in merito a dipartimenti particolari in ambiti pi dettagliati di quelli dellintero dicastero invece affidati al ministro. Ogni ministro pu essere affiancato da un sottosegretario che hanno funzione di raccordo tra il vertice politico incarnato dal ministro e lapparato strettamente burocratico. Altra figura quella del viceministro che affianca il ministro il quale gli conferisce particolari deleghe.

12

Presidente del Consiglio

Ministero X : - Ministro -Viceministro Sottosegretario

Dipartimento di X - Capo dipartimento

Il segretario generale stato sostituito dai capi di dipartimento tranne per il ministero della difesa , affari esteri, comunicazioni, beni culturali, dove non c il dipartimento ma rimasta la direzione generale con a capo il segretario generale che dipende dalle direttive del ministro e ha funzione di coordinamento generale. Le Agenzie sono delle strutture che svolgono funzioni tecniche in capo al ministero che invece praticamente svuotato di compiti amministrativi attivi. Le agenzie di solito operano al servizio delle amministrazioni pubbliche in atonia stabilita dalle legge; sono sottoposte al controllo delle Corte dei conti. Sono state istituite per sottrarre competenze tecniche ai ministeri avendo anche personalit giuridica come ad esempio nel caso delle agenzie fiscali. Esistono una serie di strutture di raccordo tra i vari ministeri a cominciare dal consiglio di gabinetto formato dal Presidente del consiglio e dai ministri, poi ci sono i comitati interministeriali formati non dai ministri ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni ( il pi importante il CIPE cio il comitato per la programmazione economica, poi abbiamo il Cis, il Circ ecc). Altre strutture sono il Dipartimento della Ragioneria generale, dipartimenti provinciali,lavvocatura dello Stato ( formato da legali che forniscono consulenza legale alle pubbliche amministrazioni), direzione generale del demanio, provveditorato generale dello Stato ( ha il compito di provvedere allacquisto di beni e servizi logistici, controlli di qualit, approvvigionamento di beni e servizi ecc), tesoreria dello Stato ( quella struttura che si occupa di raccogliere il denaro delle amministrazioni, conservarlo ed impiegarlo). Esistono altri organi caratterizzati dalla loro indipendenza e dalle funzioni strumentali che svolgono per lamministrazione: Consiglio di Stato - si occupa di consulenza giuridico amministrativa ( ricorsi amministrativi in 3 grado) Corte dei Conti svolge funzioni di controllo contabile. divisa in sezioni tra le quali una che si occupa del controllo degli affari comunitari. Cnel Comitato nazionale economia e lavoro ha compiti di consulenza tecnica attraverso pareri su questioni economiche e del lavoro. Aziende autonome Anche se sono inserite allinterno di un ministero hanno una organizzazione separata; svolgono attivit tecniche e di produzione di beni e servizi in regime imprenditoriale, trasformati prima in enti pubblici economici e poi in s.p.a. E lesempio delle Poste e delle FS o delle Autostrade che sono state trasformate in s.p.a. Sono rette dal ministro che le rappresenta affiancato da un consiglio di amministrazione e da un direttore. Aziende autonome affiancano anche gli enti locali territoriali come IACP ( istituto autonomo case popolari), le ASL ecc.
13

Amministrazioni indipendenti - enti parastatali Sono state create al fine di snellire lorganizzazione ed il funzionamento dellamministrazione sottraendolo al condizionamento politico; quindi godono di levata autonomia nei confronti degli organi politici. Ne sono ad esempio la Consob ( tutela dei consumatori) , la Banca dItalia , lIsvap (vigilanza sul mercato delle assicurazioni private). Hanno autonomia organizzativa e funzionale che gli permette di emanare provvedimenti, sanzioni, comunicando al Parlamento mediante relazione il lavoro svolto. Si distinguono dagli altri organo perch non svolgono solo funzioni di controllo ma anche di amministrazione attiva. Queste amministrazioni non sono previste dalla Costituzione , per cui fuoriescono dal principio di responsabilit ministeriale , ma la loro presenza giustificata in forza che svolgono funzioni di tutela in particolari occasioni. Ad esempio in seguito alla liberalizzazione del mercato per favorire la concorrenza una completa assenza di regole e di controlli rischia di portare a situazioni che pur seguendo logiche di mercato portano alla formazione di situazioni monopolistiche private invece che pubbliche. Quindi in questo caso svolgono funzione di stabilire delle regole di comportamento svincolate da logiche politiche. Unaltra figura che rientra in questa tipologia quella del difensore civico che un collegamento non politicizzato tra il cittadino e lamministrazione, che cerca di raccogliere tutte le disfunzioni segnalate e risolvere i problemi nella maniera pi informale possibile; avendo funzione anche di sollecitare lamministrazione cerca di favorire una migliore scelta di questa nel perseguimento dellinteresse pubblico. Il difensore si pone come garante dellimparzialit e del buon andamento della P.A. il difensore civico pu solo limitarsi a riesaminare i casi in cui al cittadini sia stata rifiutata una richiesta senza per potere annullare o imporre misure sanzionatorie, non quindi titolare di poteri di amministrazione attiva ma si pone come garante ed interlocutore privilegiato con le amministrazioni. Gli enti parastatali possono essere considerati strumentali rispetto allamministrazione centrale delle stato; ne fanno parte ad esempio lInps, il CONI ecc. Accanto a questi sono parastato anche gli enti pubblici economici trasformati ora in societ per azioni che operano sul mercato a fini di lucro come delle imprese fornendo dei servizi e dei beni di carattere pubblico come lENEL. Amministrazione periferica Non tutta lamministrazione statale decentrata, ad esempio il ministero delluniversit o del commercio estero non hanno organizzazioni periferiche. Ad ogni ufficio periferico c un dipendente del ministero, mentre lavvocatura dello Stato rappresentata presso la Corte dappello del capoluogo. Il controllo della spesa effettuato da dipartimenti provinciali, nella fattispecie le ragionerie provinciali,. Lorgano periferico di riferimento per lo Stato centrale per eccellenza stato storicamente il prefetto, che presiede adesso lufficio territoriale di governo, che appunto era lunico ponte di collegamento tra la provincia e il governo centrale; oggi rimangono poteri del prefetto in materia di pubblica sicurezza, scioperi, elezioni ecc anche se molti dei poteri sono stati trasferiti alla regione. Amministrazioni locali Secondo il principio del decentramento burocratico lamministrazione statale presente su tutto il territorio anche se in maniera non omogenea. Ad ogni ufficio periferico preposto un dipendente del ministero. Il controllo della spesa affidato a dipartimenti provinciali e precisamente alle ragionerie provinciali dello Stato; poi figura del prefetto al quale assegnato lufficio territoriale di governo. Oltre agli uffici statali abbiamo lorganizzazione amministrativa non statale che prevede le Regioni in attuazione del titolo V della Cost. che ha raggiunto lapice con la riforma l. 3/2001 . Con la riforma secondo il nuovo art. 118 C. e il modello dei poteri originari i comuni sono i diretti titolari delle funzioni amministrative, mentre generalmente alle regioni affidata la funzione di indirizzo e coordinamento degli enti locali territoriali. Con la legge Bassanini 59/97 al governo fu dato il compito di conferire agli enti locali territoriali funzioni e compiti al fine di attuare la semplificazione amministrativa rafforzando di fatti le autonomie territoriali. La legge si ispira soprattutto al principio di sussidiariet. La legge Bassanini non influisce sulle funzioni legislative ma soltanto su quelle amministrative . [ Autonomia : si ci riferisce a quellente che si governa con leggi proprie da far valere anche nei confronti degli altri soggetti i quali non hanno ingerenza nella sua sfera.
14

Decentramento: invece si riferisce al conferimento di poteri politici o amministrativi dal centro a zone territoriali periferiche. ] Organizzazione regionale La Regione composta dal : Consiglio: ha potest legislativa su materie conferite dalla Cost. Giunta : lorgano esecutivo che esercita attivit di impulso e regolamentare Presidente della giunta regionale: il rappresentante legale della regione , dirige la giunta , promulga le leggi e i regolamenti, delega le funzioni amministrative assegnategli dallo stato . Il TU enti locali assegna alla Regione il compito di organizzare localmente la funzione amministrativa attraverso le province ed i comuni , tranne per quelle funzioni che richiedono lesercizio unitario a livello regionale. La regione opera sul territorio direttamente attraverso degli uffici regionali entificati , come ad esempio le ASL col compito di assicurare livelli uniformi di assistenza sanitaria a livello regionale. Enti locali Sono province , citt metropolitane , comuni , che assieme alla regione formano i governi locali che funzionano autonomamente secondo i propri statuto e i principi fissati dalla Cost. La legge 142/90 ha segnato un grande contributo allautonomia locale, infatti introduce il principio che lautonomia normativa degli enti locali pu essere derogata solo attraverso la modificazione della legge Il Comune Ad esso sono attribuite tutte le funzioni amministrative secondo la sussidiariet; cio derogabili solo per assicurarne lesercizio unitario. Il comune lente locale che rappresenta una comunit stabile nel territorio attraverso un legame giuridico, che prende il nome di residenza , curandone gli interessi e promuovendone lo sviluppo. Il comune pu anche gestire delle funzioni statali agendo quale ufficiale di governo ; in questi casi il sindaco diventa organo di governo. La provincia lente intermedio tra comune e regione , anchessa rappresenta la comunit e ne cura gli interessi attraverso il coordinamento. Svolge delle funzioni che riguardano materie intercomunali come lambiente integrando il lavoro di igiene svolto dalla ASL. Latto di regolazione emanato dalla provincia per governare il territorio si chiama piano territoriale di coordinamento, che svolge funzioni di programmazione e coordinamento locale tra i diversi soggetti. Il comune e la provincia hanno una organizzazione simile. Esistono delle figure specialistiche allinterno di tali organizzazioni come: Dirigenti : sono responsabili , in base agli obiettivi prefissati dallente, dello svolgimento dellattivit amministrativa , adottando provvedimenti in attuazione degli obiettivi Direttore generale : o city manager nominato per i comuni con pi di 15.000 abitanti dal sindaco, svolge il compito per una durata non superiore al mandato del sindaco ed ha il compito di gestire i collegamenti tra il livello politico e quello gestionale. Segretario: occupa un ruolo funzionale nellente in quanto collocato al vertice della funzione burocratica, e quindi anche se dipende funzionalmente dal sindaco il rapporto di lavoro dipende da unapposita agenzia . esso non si trova subordinato al direttore generale; infatti mentre al segretario spetta garantire la legittimit economicit efficacia efficienza , al direttore responsabile riguardo alla gestione cio al raggiungimento degli obiettivi. Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali Con la riforma costituzionale 3/2001 mutato il sistema di controlli , molti dei quali eliminati ad esempio nel 1999 sugli statuti e nel 2001 sulle leggi, nei confronti degli enti locali. Basti pensare alla ridefinizione dellart. 127 C. che modifica le procedure di legittimit ma soprattutto ridefinisce il ruolo del Commissario di Governo e il suo visto sulle leggi regionali, preventivo alla pubblicazione sulla gazzetta regionale e allentrata in vigore, e la possibilit da parte del Governo di rinviare la legge di nuovo al Consiglio regionale. In caso di riapprovazione il Governo nazionale aveva la possibilit di impugnare la legittimit della legge davanti alla Corte Costituzionale, se lesiva appunto di principi fondamentali, o davanti al Parlamento per contrasti sul merito. Adesso invece il nuovo
15

127 prevede solo limpugnabilit davanti alla Corte Costituzionale della legge gi pubblicata quando eccede le competenze della Regione, svuotando di ogni ruolo preventivo la figura del Commissario di governo. A livello locale una volta il controllo sugli enti veniva svolto da un organo regionale , il Co.re.co. e dal difensore civico. Con la 142/90 invece sono state ridotte le categorie di atti sottoposti a controllo ( soprattutto quello di merito previsto come sempre possibile dalla Costituzione) che sono controlli soprattutto sostitutivi nei casi di inerzia o omissione di atti obbligatori per legge dalla provincia o dal comune, provvedendo in tal caso attraverso un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale. Il T.U. enti locali prevede anche lannullamento straordinario governativo per gravi ingerenze. Per quanto riguarda i controlli endoprocedimentali degli enti locali lart 147 T.U. individua nel decreto 286/99, sui principi dei controlli interni dei ministeri, i principi sui quali tali controlli devono basarsi, nonch oltre al parametro formale ( la legge) altri parametri sostanziali quali lefficienza efficacia economicit. Il controllo sugli organi viene ad essere effettuato complessivamente dallo Stato e disciplinato dalla 142/90 ( Controllo sugli enti locali, Autonomia, Responsabilit amministrativa) per cui in caso di gravi irregolarit e violazioni di legge, ordine pubblico ecc.. il Presidente della Repubblica emana un decreto , dietro proposta del ministro, di scioglimento dellorgano comunale e provinciale. La 142 in materia di finanza locale ha cercato di modificare il regime di dipendenza dallo Stato ( finanza derivata ) riconoscendo maggiore autonomia con la finanza trasferita, percentuali di trasferimenti ancora derivanti dallo Stato agli enti locali, e finanza autonoma, lasciando autonoma potest allente. Resta cmq una sorveglianza da parte di un collegio di revisori dei conti che ha il fine di migliorare lefficienza produttiva degli enti. Esiste per un vincolo non derogabile al comportamento finanziario degli enti derivanti dal patto di stabilit assunto dal Governo nazionale in sede comunitaria che deve essere rispettato anche a livello locale perch produrrebbe dei pregiudizi in ambito internazionale. Forme associative tra enti locali Il territorio ci che caratterizza lente comunale, il quale pu mutare denominazione e circoscrizione dietro intervento della regione e consenso della popolazione interessata. Al fine di ridurre la frammentazione territoriale a volte si ricorre a diverse figure associative come la fusione, creazione di un nuovo ente unico, unione tra comuni, non si ha fusione in un unico ente ma una forma di coordinamento quando ci sono scopi comuni ad esempio nel caso dei comuni montani o isolani, accordi di programma, per la realizzazione di opere ed interventi che interessano pi enti, convenzioni , per la realizzazione di funzioni o servizi condivisibili come ad esempio lallungamento della linea urbana di bus anche al comune limitrofo, uffici comuni costituiti tramite convenzione, delega,consorzi.

SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE


Gli interessi possono essere definiti come aspirazioni del soggetto verso dei beni o dei servizi che soddisfano un bisogno, ma poich i beni sono limitati sorgono dei conflitti. Quindi sorge la necessit di creare una serie di regole per stabilire quali interessi soccombono a vantaggio di altri che prevalgono. Queste situazioni vengono stabilite in funzione della posizione occupata nellordinamento dal soggetto e che danno vita alle c.d. rapporti giuridici o situazioni giuridiche soggettive ( diritto soggettivo, interesse legittimo, potere , dovere , obbligo). I modi con cui definiamo giuridicamente cose e persone sono chiamati qualit giuridiche che definiscono le posizioni allinterno dellordinamento; le qualit sono diverse dallo status perch questo identifica la posizione non in ordine allintero ordinamento ma allinterno di un preciso ambito sociale ( es. un gruppo). definito soggetto giuridico chiunque, persone fisica o giuridica, abbia riconosciuta la capacit giuridica , cio lessere titolari di diritti ed obblighi, alla quale deriva la capacit di agire, cio la capacit di creare effetti giuridici coke conseguenza dellesercizio sostanziale della capacit giuridica. Generalmente nelle persone fisiche la capacit giuridica si acquista al momento della nascita mentre quella di agire con la maggiore et ( tranne le eccezioni di incapacit ). Discorso a parte invece per le persone giuridiche le quali assumono la capacit giuridica nel momento in cui vengono riconosciute come soggetti di diritto e perci degne di tutela, ad esempio le associazioni riconosciute, ma poich difettano di fisicit reale producono modificazioni giuridiche attraverso un meccanismo simile alla rappresentanza con i loro organi dai quali viene ad essere esercitata la capacit giuridica, in quanto ad ogni organo preposta una persone fisica che attraverso il meccanismo della immedesimazione organica produce effetti riconducibili in capo allente. I rapporti giuridici sono: Potere la possibilit di produrre effetti, vicende giuridiche ( modificazione o estinzione di situazioni giuridiche) riconosciuto dallordinamento giuridico attraverso degli atti (i pi tipici sono i provvedimenti). Lesercizio di un potere di norma determina un incisione nella sfera di diritto soggettivo
16

di un altro soggetto. Nella fattispecie lesercizio del potere amministrativo pu ledere la sfera di diritto soggettivo solo in relazione al soddisfacimento del principio di legalit, nel senso che lordinamento individua delle norme di relazione le quali prevedono positivamente i casi in cui il potere pubblico pu legittimante importi su quello privato. Diritto soggettivo quella situazione esclusiva di autonomia giuridica riconosciuta al soggetto privato la quale viene tutelata anche davanti allesercizio dellinteresse pubblico da parte dellamministrazione , tranne nei casi di soccombenza previsti dallordinamento; consiste in sostanza nella pretesa di godimento di un bene da far valere nei confronti di tutti ( il diritto soggettivo per eccellenza la propriet privata). Interesse legittimo - quelle situazione giuridica vissuta da un privato che soccombe al potere dellamministrazione nel perseguimento dellinteresse pubblico. Solo che lassoggettamento al potere della pubblica amministrazione valido solo quando lazione si svolge secondo le regole stabilite dalla legge. Quando invece non si svolta secondo le regole il soggetto ha subito una violazione di un interesse legittimo. Linteresse legittimo perci la pretesa che ha il soggetto a soccombere si davanti al potere dellamministrazione nel perseguimento dellinteresse collettivo, ma a condizione per che lazione dellamministrazione avvenga secondo le regole stabilite per legge. Linteresse legittimo si materializza attraverso una serie di poteri esercitati dal privato come la reazione, ricorsi amministrativi annullamento dellatto, possibilit di partecipazione al procedimento attraverso la presentazione di osservazioni che istaurano un dialogo con lamm., accesso ai documenti. Il soddisfacimento di un interesse privato pu scaturire sia da unazione dellamministrazione (interesse pretensivo) che da una sua astensione (interesse oppositivo) ad esempio una amministrazione che rinunci ad espropriare. Secondo una certa interpretazione linteresse legittimo il risultato di un diritto soggettivo che si affievolisce davanti allesercizio di un potere, ma da molti non viene accettata perch linteresse legittimo vista non come trasformazione ma come situazione giuridica a stante e quindi distinta dal diritto soggettivo. Piuttosto si parla di un diritto in attesa di espansione proprio perch dipende dal comportamento dellamministrazione; ad esempio il caso di un provvedimento di concessione edilizia dal quale sorge il diritto di edificare ecc.. . Esistono altre situazioni giuridiche soggettive tutelate anche dal diritto comunitario, basti pensare alla libera circolazione dei soggetti e delle merci, oppure alla libert di stabilimento, di concorrenza. Il prodursi di effetti riconosciuto dallordinamento pu avvenire secondo due modalit: Norma-fatto-effetto ad esempio laccadimento di un fatto ( es. nascita o morte) previsto dallordinamento da una norma produce un effetto altrettanto previsto; in questo caso si ha una leggeprovvedimento perch si producono effetti senza ulteriori interventi Norma-potere-effetto il potere esercitato da un soggetto accreditato e previsto da una norma produce un effetto giuridico. Questo meccanismo di rilevante importanza per la pubblica amministrazione, perch secondo il principio del giusto procedimento per cui affinch il potere esercitato produca un effetto giuridico tale potere deve essere previsto ed attribuito allamministrazione da una norma.

Poteri amministrativi
Vengono esercitati attraverso i provvedimenti e sono: Poteri autorizzativi rimuovono i limiti imposti ad una situazione soggettiva di vantaggio esistente. Ad esempio il permesso di costruzione che non crea un nuovo diritto ma ne elimina i limiti prima imposti. Viene cos ad istaurarsi un rapporto tra privato ed amministrazione sulla base di un provvedimento di autorizzazione che diversa dalla concessione. A tale scopo lamministrazione cerca di velocizzare il meccanismo autorizzativi, soprattutto nei casi in cui necessaria una autorizzazione plurima, attraverso gli sportelli unici che rilasciano in unica sede tutti gli atti di assenso previsti dalla legge. Tipi particolari di autorizzazioni sono ad esempio le abilitazioni, che presuppongono laccertamento di requisiti tecnici ai soggetti per svolgere una attivit, omologazione, attinente alle qualit possedute da una cosa che verr prodotta in serie al fine di garantire luniformit dei vari modelli, nullaosta, un atto endoprocedimentali con quale si attesta la mancanza di ostacoli per lemanazione di un provvedimento, dispensa, una deroga allosservanza di un obbligo o di un divieto ( nel caso di norma-fatto-effetto si parla di esenzione), approvazione, riguarda la convenienza di un atto gi rilasciato ( nel caso di controlli si parla di approvazione condizionata), licenza, un atto che valuta la non conflittualit di unattivit con gli interessi pubblici perseguiti dallamministrazione.
17

Poteri concessori il privato diventa titolare di diritti che prima non aveva; a differenza dellautorizzazione lamministrazione non attribuisce al privato una situazione che gi possedeva ma di trasferirgliela in maniera originaria. La concessione, che latto tipico di questo potere, pu essere traslativa, quando il diritto era posseduto dallamministrazione e viene trasmesso ai privati 8 ad esempio la gestione di un servizio pubblico di trasporto), costitutiva, quando il diritto trasmesso del tutto nuovo ( ad esempio la cittadinanza o una onorificenza). Concessione di opere pubbliche, quando lamministrazione non avendo una adeguata organizzazione incarica i privati per la loro realizzazione attraverso procedure di contratto, concessione di servizi pubblici, quando alcune prestazioni che dovrebbero essere fornite dallamministrazione sono delegate invece ai privati. Poteri ablatori questi invece incidono negativamente sulla sfera giuridica dei privati perch impongono obblighi o divieti, sottraendo situazioni prima favorevoli per il privato. Un esempio sono le espropriazioni, quando viene sottratto un diritto per la realizzazione di unopera pubblica per motivi di pubblica utilit non altrimenti realizzabili come detto dalla legge 2248/1865 dietro un giusto risarcimento consistente nel prezzo che avrebbe avuto in caso di libera contrattazione e cmq nelle modalit indicate dalla legislazione in materia di esproprio, occupazione temporanea, es. loccupazione non urgente e non per motivi di pubblica utilit di un bene dietro giusto indennizzo per il momentaneo utilizzo ovvero nel caso in cui si produceva una trasformazione irreversibile del bene tale da non permettere la restituzione questo veniva acquisito dallamministrazione dietro compenso, requisizioni, sono simili alloccupazione solo caratterizzate dal carattere di urgenza - temporaneit e indennizzo, ordinanze di necessit e urgenza, senza indennizzo, confisca, un provvedimento sanzionatorio a seguito di un illecito amministrativo ( costruzione abusiva) , sequestro, quando possono scaturire da un bene dei pericoli per la collettivit, ordini, impongono di assumere un determinato comportamento per il destinatario, direttive, non hanno carattere vincolante ( differente la diffida che consiste in un avvertimento ad osservare un obbligo che si fonda su un determinato provvedimento o legge). Poteri sanzionatori sono quelli che impongono una sanzione, cio una sofferenza a seguito dellassunzione di un comportamento vietato che prende il nome di illecito. Le sanzioni amministrative possono essere definite in termini di residualit, e cio sono quelle che non rientrano nella giurisdizione penale e civile. I principi generali della sanzione amministrativa sono contenuti nella legge 689/1981 e sempre in evoluzione dato il processo di depenalizzazione di alcuni reati penali, cio trasformazione di reati penali minori in reati amministrativi per cui la sanzione e notevolmente affievolita. Le sanzioni possono essere ripristinatorie, quando impongono al destinatario di ripristinare la situazione originaria da egli alterata, afflittive, che possono essere pecuniarie ( soldi) o interdittive ( riguardano linibizione dellattivit del soggetto), disciplinari, riguardano il comportamento di qui soggetti legati allamministrazione attraverso un rapporto di lavoro, accessorie, sono di natura interdittiva ed hanno origine penale consistenti nella sospensione di diritti derivanti da precedenti provvedimenti amministrativi. Poteri di ordinanza esercitate in situazioni di necessit ed urgenza non puntualmente individuate per legge, quindi non tipiche, che devono essere risolte utilizzando non i normali canoni di potere e competenza; i limiti per consistono nel rispetto della Costituzione, nella temporaneit dellazione e nella plausibile motivazione. Generalmente vengono esercitate dal Sindaco o dallautorit di P.S. ad esempio nei casi di emergenze sanitarie o igiene pubblica ( differenti sono invece i provvedimenti di urgenza che sono invece atti tipici perch previsti puntualmente dal legislatore ). Poteri di programmazione e pianificazione - lamministrazione individua le direttrici globali per lattuazione di particolari interventi in dati settori. Potere di imposizione di vincolo amministrativo individuano il mantenimento ( non alterazione) di beni immobili che presentano particolari caratteristiche, ad esempio palazzi antichi di interesse storico, beni immobili di notevole interesse ambientale, obblighi di fare o non fare spettanti ai proprietari come il loro restauro ecc. Poteri dichiarativi riguardano il rilascio di atti strumentali ad altri procedimenti. Questi atti hanno efficacia dichiarativa nel senso che rafforzano una situazione giuridica gi esistente; cio la accertano. La conferma della certezza legale dellatto permette agli interessati di essere sicuri che ci che detto nellatto corrisponde a realt. Questi atti detti perci di certazione producono effetti giuridici erga omnes sulla qualit di un determinato atto o fatto avvenuti in un determinato modo anche se questo non conforme ad un accertamento reale. Gli atti tipici di certazione sono i certificati, nonch atti tipici rilasciati dalle amministrazioni su qualit o situazioni contenute in albi, elenchi, registri o cmq accertati da funzionari pubblici ( ultimamente tali atti devono avere anche particolari caratteristiche formali imposte dalle normative di omologazione internazionale ISO). Differente la
18

registrazione perch questa non esterna come il certificato ma acquisisce conoscenze. Altri atti strumentali sono gli attestati, che non creano immediatamente certezza legale, attestazioni atipiche, tipo certificati di presenza che per creano solo presunzioni , atti di notoriet, sono rilasciati da un pubblico ufficiale ( notaio o sindaco) in base a dichiarazioni rese in presenza di almeno due testimoni che hanno l funzione di dare notizia di fatti di pubblico dominio, dichiarazioni sostitutive, quella prodotta da un privato in sostituzione di quella pubblica ove previsto dalla legge. La mancata accettazione, dove previsto, di tale dichiarazione determina una violazione dei doveri dufficio secondo il T.U. permettendo poi allamministrazione di poter effettuare un controllo sulla veridicit di quanto dichiarato; abbiamo due tipi di dichiarazioni sostitutive: di certificazione, quando attesta qualit ( titolo di studio, et, residenza ecc) accompagnate da documento di identit, di notoriet , quando il privato comprova qualit o fatti non attestabili con dichiarazione sostitutiva di certificazione ( perch non contenuti in elenchi, registri ecc ); la dichiarazione pu riguardare anche la conformit alloriginale della copia di un documento rilasciato o conservato presso lamministrazione. Il controllo sulla veridicit di quanto dichiarato avviene a campione ed in tutti i casi in cui sorga un dubbio. Le dichiarazioni sostitutive sono valide anche tra privati e non solo nei rapporti con lamministrazione.

Modalit di esercizio del potere Lesercizio del potere mediante il quale lamministrazione persegue lattuazione dellinteresse pubblico deve avvenire secondo certe modalit stabilite per legge che prendono il nome di norme di azione, per cui lazione di scelta risulta in parte vincolata, in parte per ci saranno dei margini di manovra autonoma che consistono nellarea della discrezionalit amministrativa. Questo tipo di discrezionalit detta pura diversa da quella tecnica che riguarda invece la valutazione scientifica di fatti che possono essere complessi, quando laccertamento mira a limitare le libere valutazioni , e fatti semplici che invece non necessitano di accertamenti vincolanti. La discrezionalit amministrativa definibile come quel processo logico mediante il quale lamministrazione ha lobbligo di valutare ( ponderare) gli interessi in gioco per il perseguimento dellinteresse pubblico; la discrezionalit si concretizza con la motivazione del provvedimento. Lattenzione passata dallatto in s al modo in cui la funzione stata espletata ( procedimento). Ad esempio non importante sapere solo se latto di concessione edilizia stato concesso o meno, ma i criteri che hanno permesso il riconoscimento ad un soggetto piuttosto che ad un altro; appunto il modo di conseguire la funzione. Perci il merito amministrativo consiste nellinsieme delle soluzioni individuate con la valutazione discrezionale e quella preferita come opportuna; la scelta dellamministrazione libera perch di norma dovrebbe risultare insindacabile in quanto effettuata tra soluzioni tutte ragionevoli. Mentre la violazione di norma di azione determina un atto annullabile, la violazione di norme di relazione, cio quelle attinenti allattribuzione di un potere, rendono gli atti nulli e perci non produttivi di effetti perch emanati in carenza di potere. NULLO violazione di norme di relazione ( no attribuzione) latto non esiste per carenza di potere ANNULLABILE latto esiste Regolamenti Sono degli atti amministrativi sottratti al meccanismo della motivazione dei provvedimenti classici , che contengono indicazioni generali ed astratte che lamministrazione stessa dovr rispettare nellesercizio delle proprie funzioni. I regolamenti amministrativi possono essere di varia natura in funzione dellambito che intendono disciplinare , ad esempio i regolamenti che disciplinato lorganizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, regolamenti degli enti locali soprattutto quelli del comune che sono lunica forma di atto legislativo comunque in posizione di subordinazione rispetto allo statuto comunale. In base al soggetto da cui derivano si distinguono in :
19

no potere

giudice ordinario

violazione di norma di azione ( no competenza) si per potere il giudice amministrativo pu annullare, oppure sanare la competenza e quindi convalidare

Governativi: emanati dal Consiglio dei ministri col parere del Consiglio di Stato , o con decreto del Presidente della Repubblica e visto della Corte dei Conti . Riguarda materie esclusive dello Stato salvo delega alle regioni. Esecutivi : di dettaglio rispetto ad una legge Attuativi ed integrativi : contengono norme di principio da attuare dalle regioni. Che disciplinano il funzionamento dellattivit amministrativa pubblica secondo norme di legge. Di delegificazione : derogano materie regolate prima con legge. Ministeriali ed interministeriali: attinenti alle attivit di un ministero o pi ministeri. I Testi Unici invece sono delle raccolte di norme che disciplinano una determinata materia ( es. il Testo Unico sugli enti locali); diverse sono le circolari , che invece contengono le norme interne e di prassi di un organo o ente.

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
Il provvedimento latto principale, perch ne esistono altri, con cui lamministrazione si esprime allesterno ponendo in essere situazioni giuridiche tutelate dallordinamento che producono effetti in capo a terzi. Il processo mediante il quale si arriva allemanazione di questo atto frutto di un processo che consegue ad una successione di atti interni ( endoprocedimentali) funzionali allemanazione; questo processo si chiama procedimento amministrativo.

Perizia

..

Parere.

( Atto finale)

PROVVEDIMENTO Proposta
Iniziativa atti vari

Decisione Motivata

Procedimento (Fasi) Atti endoprocedimentali o strumentali nella fase istruttoria Atti integrativi dellefficacia

Procedimento : un percorso che di articola in fasi Provvedimento : il risultato dellintero procedimento ha effetto allesterno del procedimento. Si riferisce a situazioni concrete e specifiche Atti strumentali : sono le fasi allinterno del procedimento e producono effetti funzionali interni. Legge: paradigma normativo che si riferisce a situazioni astratte e generali Di norma tutti i provvedimenti , tranne casi eccezionali ed urgenti , sono emanati dalla p.a. attraverso un procedimento. Esso pu essere definito come una forma della funzione amministrativa, che consiste nel perseguimento dellinteresse pubblico attraverso una serie di atti endoprocedimentali che fanno da tramite tra due elementi statici del procedimento: il potere, assegnato in astratto dalla norma, e il provvedimento , previsto astrattamente anchesso dalla norma. Il procedimento stato definito puntualmente dalla legge 241/1990 riguardante e i meccanismi procedurali e , ed questa la grande novit che manifesta anche il cambio di intendere il divenire dellazione amministrativa, le forme di partecipazione dei privati allinterno del procedimento, il diritto di accesso ai documenti amministrativi. I principi generali enunciati dalla legge 241/90 sono: Economicit nel senso di non aggravamento del procedimento , cio evitare duplicazioni inutili di atti e mezzi, ad esempio prevedendo autocertificazioni ( legge Bassanini 59/97) ecc.. Efficacia rapporto tra obiettivi raggiunti e quelli prefissati
20

Efficienza rapporto tra mezzi utilizzati e obiettivi perseguiti attraverso meccanismi di controllo interno al procedimento ad esempio quelli enunciati dalla legge 286/1999 utilizzata per i ministeri ma estendibile anche agli altri enti . Diritto di accesso- ai documenti amministrativi, come forma di pubblicit, per garantire la trasparenza del fare che si concretizza anche attraverso la partecipazione e la motivazione della scelta.

Fasi del procedimento


Per grandi linee, prendendo come effetto finale lemanazione dellatto, possiamo distinguere una fare preparatoria che tipica delliter procedimentale, una fase decisoria da cui sgorga il provvedimento allesterno, ed infine la fase integrativa dellefficacia che serve a far produrre allatto effetti reali sul piano giuridico. La fase procedimentale v vista come un continuum di atti che appunto si chiamano endoprocedimentali, che non producono effetti diretti allesterno ma fanno da impulso al procedimento e lo influenzano nel divenire discrezionale ( ad esempio perizie, pareri, ecc). la illegittimit di un atto endoprocedimentale altera la genuinit dellintero meccanismo e perci da vita ad un atto che sar anchesso viziato da illegittimit; limpugnazione del provvedimento viziato potr essere fatta solo se vi stata emanazione esterna, proprio perch gli atti endoprocedimentali, di norma, non hanno rilevanza esterna. Esistono per delle eccezioni per cui gli atti endoprocedimentali producano effetti allesterno, il caso della pluriqualificazione che permette limpugnazione di un atto interno che comporta larresto dellattivit e del procedimento amministrativo. La relazione funzionale in vista dellemanazione di un provvedimento non riguarda solo gli atti interni , ma sorge anche tra procedimenti distinti ma che costituiscono di fatto sub-procedimenti ad uno principale da cui poi scaturir latto finale ( connessione funzionale ), esempio di connessione sono la dichiarazione di pubblica utilit che presupposto per lemanazione del decreto di esproprio ecc; quindi il presupposto quella condizione che pur non influenzando direttamente latto finale del procedimento principale deve sussistere al fine della legittimit dellatto finale. Quando invece un privato per poter svolgere una attivit debba ottenere diversi procedimenti non connessi tra loro ma attinenti allo stesso tempo alla su pretesa, il caso di chi vuole costruire su una zona protetta deve ottenere non solo la concessione edilizia ma anche quella paesaggistica e ambientale nel senso che se manca uno dei due lapprovazione dellaltro non pu da solo produrre cmq leffetto totale finale ovvero anche se si ottiene la concessione edilizia non si pu edificare in concreto perch non viene rilasciata quella paesaggistica e viceversa. In questo caso non si ha presupposizione ma consecuzione perch i provv. corrono in parallelo in maniera indipendente.

Fase di Iniziativa del procedimento :

Ad istanza il dovere di procedere parte su segnalazione di un privato o da un soggetto diverso dallamministrazione o organo che deve provvedere; pu essere: 1. proposta ha contenuto valutativo sullatto che dovr emanare lamministrazione; nel caso sia vincolante lamm deve conformarsi ad esso, nel caso non lo si lamm pu farlo oppure non seguirla 2. richiesta quando un soggetto pubblico richiede ad un altro di esprimersi in merito. Diversa la designazione che invece riguarda la segnalazione di nominativi al fine di una nomina. 3. istanza a differenza degli altri altri due proviene solo dal cittadino privato e riguarda interessi particolari Le istanze svolgono anche funzione anticipatoria rispetto alle memorie e alle osservazioni presentate dai privati in fase endoprocedimentale, allegandovi documenti e atti lamministrazione velocizza il processo dovendosi limitare solo alla verifica. Nel caso di istanza erronea o incompleta lamm. deve procedere alla possibilit di rettificare lerrore secondo il principio di sanabilit delle istanza private. Listanza concessa a chi ne trae un beneficio diretto , mentre la denuncia la richiesta di un provvedimento da parte di chi non ne ha un beneficio diretto. Iniziativa dufficio nel caso in cui un dovere dellamministrazione attivarsi per la cura di interessi senza la necessaria sollecitazione di altri, ma tramite delle segnalazioni che vanno sempre verificate.

Dovere di concludere
21

Quando un procedimento inizia deve cmq concludersi, cio si deve prendere una decisione. Se linizio del procedimento decorre dalliniziativa dufficio o dal momento di ricevimento dellistanza, la sua conclusione non per forza coincide con lemanazione dellatto, perch fini a quando non si perfeziona la fase integrativa dellefficacia il provvedimento non produce effetti e il procedimento quindi non pu definirsi concluso. Generalmente lamministrazione ha 30 gg. per la conclusione del procedimento, trascorsi i quali il cittadino legittimato a dotarsi di una serie di rimedi giuridici che ad esempio gli permettono di rivalersi sullamministrazione in caso di risarcimento per lesione di interessi tutelati. Quando lamministrazione tace del tutto, e il suo silenzio non ha per legge valore di assenso o diniego, senza azionarsi si ha il silenzio inadempimento, potendo altre amministrazioni sostituirsi a questa per emanare latto. Quando abbiamo iniziativa dufficio trascorso il tempo di 30gg per lemanazione dellatto linteressato pu presentare istanza al dirigente dellunit che provvede entro 30gg., mentre se la competenza era di un dirigente generale direttamente al ministro. Nel caso invece di iniziativa di parte, quando lagente non provvede entro 60gg dalla istanza sussiste inerzia di colui che preposto al rilascio dellatto si prefigura lipotesi di illecito disciplinare del dipendente. Trascorsi i 60 gg linteressato presenta una diffida scritta allamministrazione e allimpiegato che se non provvedono entro 30 gg dalla diffida lamministrazione e limpiegato sono responsabili civilmente e ne rispondono dei danni causati allinteressato dovendolo risarcire. Lart. 328 c.p. dice che trascorso questo termine ultimo per adempiere lagente responsabile se non espone motivatamente il rifiuto o il ritardo punito con al reclusione fino ad un anno e 1000 di multa; il rifiuto non accettato quando si tratta di casi importanti come ragioni di giustizia o sicurezza o igiene pubblica ( il reato si configura sempre attraverso il dolo). Secondo il principio del tempus regit actum ogni atto viene posto in essere sulla base normativa in vigore al momento dellemanazione, ma se sussistono mutamenti in corso dopera lamministrazione pu rifiutarsi di emanarlo, ad esempio quando la nuova normativa sorta in fase procedimentale richieda altri atti interni; cio latto non ancora efficace deve rispettare quanto prescritto dalla legge vigente in quel preciso istante fino allefficacia.

Responsabile del procedimento


Per ogni procedimento lamministrazione deve individuare lunit organizzativa ( la partizione di una amministrazione) responsabile competente per ogni singolo procedimento e della sua adozione. Allinterno di ciascuna unit esiste una persona fisica denominata responsabile del procedimento che agir in concreto, emanando sostanzialmente anche latto, e che sar il punto di riferimento per lintera istruttoria con cui il privato potr dialogare. Il dirigente dellunit organizzativa individua un suo subordinato a ricoprire questa carica, oppure in mancanza lo stesso dirigente ad essere il responsabile. I compiti del responsabile, non ha responsabilit in senso tecnico, sono: Essere la guida del procedimento Coordinare listruttoria Essere di impulso allavanzare del procedimento Essere il punto di riferimento superando limpersonalit dellamministrazione Il responsabile inoltre pu richiedere la rettifica degli errori di eventuali atti rilasciati dai privati e che hanno rilevanza allinterno del processo, inoltre fungendo da impulso pu chiedere la convocazione di una conferenza di servizio per accelerare i tempi dellistruttoria e perci del reperimento degli atti endoprocedimentali. Il dialogo con i soggetti interessati al procedimento avviene attraverso comunicazione dellavvio e dellinvito a partecipare alla fase istruttoria; finito il procedimento attraverso la comunicazione rende pubblico il provvedimento finale. Se non sorgono particolari problemi sul responsabile della fase procedimentale invece non lo si pu dire in merito a chi dovr esternare latto e quindi fargli avere rilevanza esterna; di norma la stessa unit organizzativa ad occuparsene, per mano del responsabile stesso del procedimento che pu essere il dirigente o un suo designato. Il responsabile del procedimento non comporta a se lessere responsabile allo stesso tempo dal punto di vista civile e penale, ma ogni volta va valutata la sua posizione che sicuramente assurge in primis alla responsabilit sulla vigilanza, il controllo e limpulso che deve espletare durante listruttoria; infatti se il responsabile ha agito correttamente deve individuarsi il soggetto dellunit che invece ha rallentato o alterato il procedimento. La comunicazione dellavvio del procedimento riguarda quei soggetti sui quali si produrr leffetto finale o quei terzi che ne potranno ricevere un pregiudizio ( i controinteressati sostanziali perch dal provvedimento favorevole agli interessati principali ne potrebbero subire un danno e perci hanno interesse ad impugnarlo). La legge non dice precisamente entro quale termine il responsabile debba effettuare al comunicazione , ma di certo entro un tempo ragionevole tenuto conto delle circostanze. La comunicazione fondamentale per il rispetto della
22

partecipazione al procedimento tutelata dalla legge 241, tranne in casi previsti come tutti quegli atti a portata generale perch ovviamente non possibile individuare a priori tutti gli interessati o nei casi di urgenza definiti provvedimenti cautelari nei quali la comunicazione pu essere anche effettuata posticipatamente allatto (es. casi durgenza). La comunicazione esclusa anche nei casi di istanza di parte, perch il soggetto gia conosce la pendenza di un procedimento dato che lo ha promosso, e nei casi di attivit vincolata perch ininfluente la partecipazione ( ad esempio a seguito della persistenza di un comportamento abusivo di un soggetto); omettere la comunicazione comporta causare lillegittimit dellintero provvedimento.

Fase Istruttoria
quella fase del procedimento dove avviene lacquisizione di dati, la valutazione degli interessi e la verifica dei fatti soggetti al potere, condotta dal responsabile, dalla quale scaturisce la decisione finale che il provvedimento. Lacquisizione dei fatti avviene tramite una attivit conoscitiva svolta o direttamente dallamministrazione o mediante i documenti presentati dalle parti chiamate a partecipare. Lattivit conoscitiva dellamministrazione viene ad essere svolta sulla base del principio inquisitorio nel senso che non vincolata in assoluto dalle osservazioni fatte in fase partecipativa dei privati ma deve tenerne conto ai fini della discrezionalit e motivazione dellatto finale ai fini di provvedere legittimamente. Il processo di indagine conoscitiva per sottoposta al limite del non aggravamento del procedimento, ovvero lattivit istruttoria deve essere basata sul reperimento di dati che sono logici e congrui alloggetto del procedimento. Lacquisizione dei dati pu avvenire in tre modi: 1. Partecipazione dati presentati da soggetti diversi dallamministrazione procedente 2. Conferenza dei servizi quando vengono acquisiti in unica sede tutti i dati relativi allistruttoria mediante la convocazione dei rappresentanti fisici delle diverse amministrazioni 3. La stessa amministrazione che acquisisce da se

Partecipazione
rappresenta un cambiamento nel senso di intendere il procedimento che non vede lamministrazione come unico soggetto, ma che tiene conto anche dei soggetti a cui il provvedimento rivolto a produrre effetti. Lapertura del procedimento alla partecipazione pu avvenire secondo diversi strumenti previsti dagli enti locali come consultazioni, istanze, osservazioni , memorie, referendum, azioni popolari, diritto di accesso ai documenti amministrativi, campagne di informazione dei cittadini. Sostanzialmente la partecipazione consiste nel presentare memorie scritte e documenti, prendere visone di atti, ma cmq si tratta essenzialmente di una partecipazione di tipo documentale. Per lamministrazione la partecipazione di altri soggetti strumentale allistruttoria, nel senso che attraverso esse lamministrazione pu meglio prendere visone di una realt complessa dati gli interessi coinvolti, che dovranno essere presi in considerazione in fase discrezionale per il perseguimento dellinteresse pubblico. Ovviamente se il partecipante un soggetto privato non c dubbio che le sue osservazioni potrebbero essere tendenziose alla tutela dei propri interessi, ma quello che interessa allamministrazione laspetto oggettivo della partecipazione e non quello psicologico di difesa soggettiva degli interessi particolari. Dato ci i fatti presentati in via documentale non vengono accettati acriticamente ma sottoposti a selezione, per evitare tutte quelle situazioni in cui lautore ne abbia maliziosamente alterato la realt, mediante accertamenti. Lessenza della partecipazione resta per principalmente quella di un suggerimento alla scelta che pur soddisfacendo gli interessi dellautore possa essere soddisfacente anche per gli interessi pubblici perseguiti dallamministrazione. Il rapporto che si istaura in questi casi tra il pubblico e il privato concerne ai c.d. interessi procedimentali, la cui lesione comporta lillegittimit del provvedimento. Ad esempio la mancata valutazione di una memoria, anche se questa effettivamente non influisce pi di tanto sulla decisione, comporterebbe lannullamento dellatto finale e la riapertura del procedimento per acquisirla anche se alla fine lamministrazione non muti ugualmente la propria scelta.

Diritto di accesso
La partecipazione, oltre alla presentazione di documenti, consiste anche nel riconoscimento da parte dei soggetti interessati e dei terzi in pregiudizio di prendere visione dei documenti e degli atti del procedimento si in itinere che alla sua conclusione; laccesso pu essere di tipo endoprocedimentale che esoprocedimentale 8 riguarda gli atti a procedimento concluso). Secondo il TU art 10 degli enti locali stabilisce che i soggetti hanno diritto di accesso, anche in funzione della trasparenza dellattivit amministrativa, a tutti questi atti che li riguardano in
23

possesso dellamministrazione. Questo diritto fatto valere anche nei confronti di quegli enti privati ma che svolgono funzioni a carattere pubblicistico equiparati sotto questo profilo a quelli pubblici. La ratio dellaccesso deve essere motivata e accompagnata dalle generalit del richiedente per verificarne la compatibilit. Laccesso pu essere informale, fatta ad esempio anche verbalmente, o formale, richiesta per atto scritto quando attraverso la richiesta informale si dubiti dellidentit del richiedente. A seguito della presentazione della richiesta lamministrazione pu pretendere che il soggetto presenti istanza formale, rifiutare laccesso, quando gli atti sono sottratti allaccesso o manca la qualificazione del richiedente, differirlo, limitarlo; trascorsi 30gg dallistanza si ritiene respinta, in caso di accoglimento lestrazione delle informazioni avviene tramite copia fotostatica. Il differimento dellaccesso si esercita quando la visione degli atti potrebbe alterare il sereno svolgimento dellazione amministrativa in atto. La legge 241 individua alcuni documenti sottratti del tutto allaccesso come quelli coperti dal segreto di stato oppure la cui divulgazione vietata per legge. Un importante limite allaccesso anche la riservatezza ( privacy) che indica quella serie di dati posseduti dallamministrazione inerenti alla sfera privata di un soggetto sottratti alla conoscibilit degli altri. La legge che tutela questo aspetto , la 675/1996, delinea alcune caratteristiche come il fatto che i soggetti accreditati a farlo possono accedervi per motivi importanti come la repressione di reati, finalit di difesa ecc, anche se una sentenza del Consiglio di Stato ha corretto il tiro precisando che laccesso riconosciuto anche a soggetti terzi quando attraverso essi possono limitare una situazione di pregiudizio ai loro interessi ad esempio il trattamento dei dati necessari per far valere il diritto di difesa durante un processo che fa in questo caso prevalere la trasparenza sulla riservatezza; quindi nei casi di conflitto tra accesso e privacy non si riconosce laccesso pieno con possibilit di estrazione copia ma la sola visione. Ancora pi restrittiva la tutela della legge sui dati sensibili , razza religione credenze politiche ecc , per le quali necessario il consenso scritto da parte del soggetti a cui appartengono. In caso di espressa disposizione di legge lacquisizione di tali dati da parte dellamministrazione deve essere rilasciata dal Garante per la privacy ma solo limitatamente alle finalit perseguite. Nel caso in cui lamministrazione si rifiuti di osservare laccesso il richiedente entro 30gg pu adire al difensore civico, il quale valuta le motivazioni di tale rifiuto e se il soggetto che lo ha disposto non fornisce una giustificazione motivata e legittima entro 30 gg dal ricevimento della comunicazione del difensore laccesso consentito.

Accertamento dei fatti


quellinsieme di procedure volte ad accertare che i fatti presi in considerazione siamo rilevanti per il procedimento. Gli atti dichiarativi sono dichiarazioni di scienza di fatti semplici ( accertamenti) o fatti complessi ( valutazioni tecniche consistenti in un giudizio estimativo scaturente dalla discrezionalit amministrativa) che costituiscono i presupposti allemanazione dellatto, quindi riguardano la fase endoprocedimentale. Vi sono delle situazioni in cui si parla di riserva di valutazione tecnica per indicare la non sostituibilit o superabilit di tale atti di valutazione n dallamministrazione n dalla sindacabilit del giudice; basti pensare alla valutazione di impatto ambientale o paesaggistico. Una parte dellistruttoria pu essere svolta da strutture private accreditate mediante procedure di gara a cui possono partecipare quei soggetti con particolari requisiti tecnici e di terziet rispetto alle parti del procedimento. Per quanto riguarda i poteri istruttori che permettono allamministrazione di indagare sui fatti, e che consistono in una incisone dei diritti dei cittadini, secondo la dottrina questi non sono da considerarsi impliciti allesercizio del potere, ma necessario che vengano attribuite da particolari norme secondo il principio di tipicit e nominativit dei poteri amministrativi; mentre non si pone il problema ad esempio per qui poteri non incisori quali quelli che sfociano in atti dichiarativi. I mezzi di cui si avvale lamministrazione per avere conoscenza della realt rientrano nel principio inquisitorio , cio lamministrazione opera una scelta nei mezzi e pu disporre di atti ulteriori di quelli necessari per legge, a patto che si rispetti in principio di non aggravamento del procedimento. I mezzi consuetudinariamente utilizzati dipendono dal tipo di fatto da acquisire: certificazioni - abbiamo detto che creano certezze erga omnes. Per i fatti semplici abbiamo, mentre per quelli complessi le valutazioni tecniche, : esibizione di documenti di identit validi acquisizione diretta documentaria delle informazioni presentate dallinteressato per permettere allamministrazione di reperire i dati richiesti certificati, documenti e autocertificazioni aprire la fase dellistruttoria al privato ha comportato una inondazione di fatti presentati che lamministrazione chiamata a verificare. [ la differenza tra dichiarazioni sostitutive e autocertificazioni che mentre le prime
24

sostituiscono certificati e quindi dati gi in possesso dellamministrazione nei suoi registri le seconde invece riguardano dati non in possesso che poi casomai andranno verificati allesterno. Laccertamento dei fatti pu avvenire anche attraverso linchiesta amministrativa, diversa da quella fatta dal Parlamento, che ha per oggetto una valutazione o inchiesta di scienza su fatti che si conclude con una relazione, o con lispezione che ha per oggetto invece non lattivit ma il comportamento delle persone.

Fase consultiva
Consiste nella valutazione dei dati acquisiti durante la fase istruttoria, attraverso degli organo ad hoc, diversi da quelli che svolgono amministrazione attiva ( cio quelli che emaneranno il provvedimento), dotati di adeguata preparazione tecnica in materia dei dati acquisiti. La loro attivit non riguarda decisione sullinteresse pubblico ma esprimono valutazioni sugli atti che serviranno poi ad altri organi a prendere le scelte finali in vista dellinteresse; le valutazioni vengono fatte attraverso i pareri ( diversi sono i pareri-note che invece consistono in delle osservazioni fatte dallamm. sugli atti emanati) : obbligatori - prescritti per legge e resi entro 45 gg, trascorsi i quali se non riceve il parere lamm. pu procedere senza il parere. facoltativi non sono previsti per legge ma possono essere richiesti dallamministrazione se non gravano al procedimento Conformi - lamministrazione pu decidere se provvedere o meno, per se decide di provvedere non pu disattenderli Semivincolanti quando possono essere disattesi se latto viene emanato da un organo diverso che se ne assume ala responsabilit Vincolanti non possono essere disattesi dallamm. tranne se non li ritiene illegittimi. Nel caso in cui viene emanato un atto senza un parere obbligatorio il provvedimento non sanabile successivamente e si deve riistruire un altro procedimento. Il subprocedimento consultivo inizia con al richiesta di parere agli organi competenti i quali poi concludono con una comunicazione al richiedente. Parere : consiste in un consiglio richiesto dallamministrazione Valutazioni tecniche: riguardano presupposti dellagire Nullaosta : un atto emanato in vista di un interesse diverso da quello curato dallamministrazione che lo rilascia

Fase decisoria
quella fase conclusiva del procedimento che consiste con la produzione allesterno del provvedimento che non produce ancora effetti che si avranno invece con la fase integrativa. Lorgano che adotta latto, attraverso un atto preliminare che si pone immediatamente prima della decisione finale la decisione su proposta, lo comunica allorgano che deve esternarlo affinch produca effetti pu rifiutare lemanazione o modificarlo. Quando si hanno queste due fasi si tratta di un atto complesso. Concerto una relazione tra organi dello stesso ente che trasmettono assieme latto allautorit concertata Intesa - una concertazione tra enti differenti. Quando sono chiamate nel processo diverse amministrazione per velocizzare le procedure spesso si ricorre conferenza dei servizi decisoria , simile a quella di istruttoria, che tende ad un accordo tra amministrazioni il cui atto che si ricaver avr effetti imputabili per responsabilit a tutte le amministrazioni partecipanti. Mentre nella conferenza dei servizi istruttoria le amministrazioni esprimono un parere che incide nel provvedimento finale , in quella decisoria invece in provvedimento finale si conforma del tutto alle decisioni dei partecipanti. Abbiamo anche la conferenza dei servizi decisoria esterna quando il privato a decidere al sua indizione, e funziona come uno sportello unico. Esistono delle regole che disciplinano ogni conferenza, tra le quali il rispetto di un termine utile e del sistema di deliberazione a maggioranza. Scadendo il termine e non essendosi formata nessuna maggioranza il provvedimento un viene emesso. Vi sono dei casi in cui il non raggiungimento di una maggioranza cmq deve portare allemanazione di un provvedimento di dissenso espresso nei confronti delloggetto, come ad esempio la valutazione di impatto paesaggistico-ambientale, in tal caso la decisione spetta al Consiglio dei ministri. I casi di silenzio consistono in una inerzia dellamm. che pu assumere diversi significati:
25

Silenzio inadempimento - quando lamm. viola il dovere di agire senza per dare una motivazione per giustificarsi, ovvero allo scadere del termine entro il quale deve provvedere. Il giudice pu imporre allamm. di provvedere entro 30gg Silenzio rigetto quando linerzia equivale al rigetto della richiesta a provvedere Silenzio giustificativo la scadenza del termine di decorso equivale allemanazione di un provvedimento favorevole ( silenzio assenso ) o sfavorevole alle pretese del privato ( silenzio diniego). Soprattutto i casi di silenzio assenso sono esclusivamente quelli previsti dalla legge.

Diverso il caso della denuncia di inizio attivit, con la quale il privato legittimato nella su attivit non previo provvedimento ed intermediazione dellamministrazione ma direttamente dalla legge, sar poi lamm. a verificare se sussistevano i requisiti attraverso valutazioni tecniche discrezionali sulla base delle informative che il privato deve obbligatoriamente presentare. Sono escluse da tale possibilit le concessioni edilizie e le autorizzazioni per i beni storici e artistici e le tutele paesaggistiche ( legge Galasso e modifiche).quindi in questi caso lamm. non ha funzione di permesso ma di controllare la corrispondenza di quello dichiarato con quanto detto dalla norma; in caso di non conformit lamm. appone un divieto col blocco delle attivit e la rimozione dei suoi effetti; questattivit va esercitata entro 60 gg dalla presentazione della denuncia pena la prescrizione dellesercizio del potere. Nel caso di denuncia attestante dichiarazioni mendaci sia soggetto che lha presentata sia coloro i quali eseguono lattivit sono puniti penalmente. Emanato il provvedimento efficace sorge il problema della sua interpretazione, che pu essere agevolata da una serie di allegati quali lintestazione, o titolo indicante lorgano che lo emana, il preambolo, vengono enunciate le circostanze di fatto e di diritto nonch il quadro normativo a cui si riferisce, la motivazione, perch si provvede in quel modo , il dispositivo, ha carattere precettivo intuibile da parole come ordina delibera autorizza revoca ecc., poi la data , la sottoscrizione e il luogo dellemanazione. Pu aversi anche linterpretazione autentica fatta dalla stessa amministrazione che ha valore ex nunc. sbagliato ritenere il provvedimento come estinzione di un diritto soggettivo e creazione di un interesse legittimo, perch secondo questo ragionamento i provvedimenti inciderebbero soltanto negativamente sui soggetti; invece i provvedimenti hanno anche carattere estensivo di un diritto. Lautoritativit del potere intesa nel senso che esso rivolto al conseguimento dellinteresse pubblico attraverso il provvedimento che incide, a tale scopo, positivamente o negativamente sulla sfera giuridica dei soggetti. Lesercizio del potere per essere legittimo deve anche attenersi a degli schemi individuati dalle legge nella :

Tipicit del provvedimento , cio la predeterminazione per legge degli effetti producibili da un provvedimento Nominativit del provvedimento, cio i tipi di provvedimento a cui pu ricorrere lamministrazione per conseguire determinati effetti.

Per quanto riguarda gli elementi del provvedimento sono definiti essenziali ( potere,oggetto,causa o motivo,forma, manifestazione di volont) [ la determina invece il termine con quale vengono indicati gli atti dirigenziali] quelli la cui mancanza determina la nullit dellatto, poi ci sono degli elementi accessori che lamministrazione pu introdurre oltre quelli essenziali, detti clausole accessorie o eventuali ( condizioni, termine , modo). La differenza tra elementi essenziali e elementi accidentali simile a quella riportata dallart. 1325 cc ( elementi del contratto) gli elementi essenziali determinano nullit del provvedimento, come se non esistesse, quelli accidentali invece annullabilit. Le conseguenze al non rispetto del paradigma normativo dipendono dal tipo di norma violata. Infatti se c carenza di potere latto nullo cio inesistente, mentre se non vengono rispettate le norme di azione annullabile. Il potere se viene esercitato male latto sussiste ponderando poi le correzioni e gli eventuali risarcimenti. In merito alla carenza di potere (norme di relazione) dobbiamo distinguere tra carenza in astratto quando manca del tutto il paradigma normativo , e carenza in concreto cio quando il potere previsto dalla normativa ma nella realt stato esercitato male e nonostante ci produce effetti ( es. il decreto di espropriazione riconosciuto come potere ad un organo che lo emana per dopo la scadenza dei termini per la dichiarazione di pubblica utilit); nei casi di carenza in concreto del potere si parla di illiceit. Quando viene violata una norma di azione leffetto la illegittimit dellatto che produce lannullabilit, cio latto produce effetti perch le norme che lo prevedono sono state rispettate, ma gli effetti sono precari dato che difettano di attribuzione. Latto illegittimo pu essere annullato dallamministrazione stessa per autotutela oppure convalidato sanando lattribuzione. Lillegittimit pu essere: Originaria in merito alla norma esistente al momento dellemanazione
26

Sopravvenuta norme sorte successivamente che non incidono sulla validit ma ammettono il riesame per adeguarsi alla normativa sopravvenuta. Derivata- quando deriva da atti presupposti ad esso Parziale quando tange una sola parte del contenuto e solo questo sar oggetto di annullamento e di modificazione dellatto originario. I vizi di illegittimit ( annullamento) sono i casi in cui il cittadino, dopo lemanazione dellatto, pu impugnarlo in tre casi stabiliti in una sentenza del 1935 dal Consiglio di Stato:

Incompetenza a seguito di violazione di norma di azione si pu distinguere in : Incompetenza relativa ( azione) quando quella funzione non rientra nel suo quantum di funzioni perch non appartiene nemmeno allente (Nullo) Incompetenza assoluta ( relazione) quando la funzione ricade allintero dellente ma non al quel determinato organo (Annullabile) 2. Violazione di legge violazione di una qualsiasi norma di azione a cui consegue un atto illecito. 3. Eccesso di potere quando viene ad essere esercitata male la funzione discrezionale, ovvero quando la misura adottata sproporzionata per raggiungere il potere ( es. si chiude alla circolazione del centro urbano in maniera illimitata per tutelare lambiente) . un esempio di eccesso di potere lo sviamento , cio lamministrazione persegue un fine diverso da quello per il quale gli era stato affidato il potere. Lordinamento individua una serie di figure sintomatiche per fanno da indicatore per lindividuazione di una situazione di sviamento come la violazione della prassi, contraddizione tra le parti sullo stesso atto , diversit di trattamento tra le parti ecc, questi permettono al giudice di procedere ( pu) allannullamento senza compiere ulteriori indagini di approfondimento. Leccesso di potere si configura anche quando ci sia difetto ( insufficienza) di motivazione, il giudice pu annullare o permettere di sanare salvando latto, o assenza completa di motivazione che in questultimo caso consistendo in una violazione di legge quando essa obbligatoria porta il giudice a considerare la nullit non potendola integrare durante il corso del giudizio.
1.

La motivazione ( legge 241/90 art . 3 ) , obbligatoria quando prevista dalla legge , e svolge la funzione di spiegare perch lamministrazione giunta a quella conclusione che gli ha fatto emanare quel determinato atto; dunque una giustificazione del suo agire. La motivazione pu essere espressa per relationem quando richiama la motivazione di un altro provv. , inoltre deve essere espressa in modo da evitare le censure delleccesso di potere. Se lillegittimit deriva dalla violazione di norme, le violazioni di merito consistono in quei casi non espressamente indicati da norma scritte ma che si rifanno a principi generali quali lopportunit e la convenienza della scelta fatta dallamministrazione; in questi casi ammessa la rettifica ai fini della regolarizzazione. Nel caso in cui latto risulti illegittimo sussistono per dei meccanismi di riesame: Atto di conferma lamministrazione verifica linsussistenza della illegittimit Convalida lamministrazione rimuove il vizio , se possibile; infatti non si pu convalidare quellatto frutto di sviamento. Sanatoria quando manca un atto endoprocedimentale adottato da un altro soggetto diverso dallamministrazione che deve emanare il provvedimento. Annullamento dufficio - fatto al fine di autotutela e con effetti ex tunc, necessita della comunicazione agli interessati. In questo caso i presupposti dellannullamento consistono nel fatto che lamministrazione deve valutare se lannullamento configge con gli interessi pubblici. Gli effetti ex tunc dellannullamento possono essere impediti quando in passato si sono gi consolidate delle situazioni giuridiche istituite in buona fede verso quel soggetto che le ha poste in essere. Per se trascorre un periodo adeguatamente lungo ( convalescenza) lannullamento non viene pi esercitato. Altri istituti che si occupano di atti viziati sono: Conversione si tratta di sostituire un atto nullo con un secondo valido sempre che lagente avesse voluto questo secondo atto se avesse saputo i vizi del primo; ha effetti ex tunc Inoppugnabilit trascorsi i termini per la sua impugnazione, anche se latto rimane annullabile dallamministrazione o dal giudice Acquiescenza - laccettazione della validit di un atto da chi ha il diritto di impugnarlo. Ratifica quando per casi straordinari un atto viene prodotto da un organo diverso, lorgano competente successivamente lo fa proprio con la ratifica. Ad esempio il caso di un atto che per
27

urgenza emana un atto che di competenza del consiglio , ma poi questo lo fa suo in un secondo momento legittimandolo sin dallorigine. Rettifica non riguarda il vizio ma leliminazione degli errori Rinnovazione di un provvedimento annullato con un altro atto la cui procedura riparte dalla fase endoprocedimentale viziata. Ha effetti ex nunc.

Lefficacia di un provvedimento ha sia limiti spaziali, cio ha effetti nel territorio geografico di giurisdizione dellorgano o dellente, e limiti temporali , cio un atto pu avere efficacia retroattiva futura temporanea differita istantanea ( per atto specifico) durevole ( es PRG) ; diversa dalla retroattivit la retrodatazione che si ha quando gli effetti dellatto prodotto adesso valgono per il passato. Procedimenti di revisione: Proroga - quando si protrae in l nel tempo lefficacia di un provvedimento rispetto alla scadenza originaria ( una specie di rinnovazione) Revoca si esercita quando si vogliono verificare gli effetti di un provvedimento durevole e continuare a conservarli oppure farli venir meno ( ad esempio la revoca di una licenza per unattivit commerciale). Mentre lannullamento riguarda alterazioni ( vizi propri dellatto), la revoca invece riguarda il ritiro dellatto, che valido, a causa del fatto che il soggetto beneficiario non ha rispettato degli obblighi / condizioni. Inoltre la revoca ha effetti ex nunc, per cui i benefici gi acquisiti restano. La capacit di un provvedimento a produrre automaticamente effetti si chiama esecutivit , che diversa dallesecutoriet la quale si riferisce allatto che produce effetti previa esecuzione dellamministrazione o del giudice. Lesecutoriet pu essere esercitata nei confronti del terzo minacciandolo di applicare sanzioni oppure ricorrere al meccanismo della esecuzione dufficio, per cui lamministrazione agisce per conto del terzo facendogli pagare poi le spese sostenute anche ricorrendo alla forza esattoriale ( ne risponde in solido col suo patrimonio).

Accordi ex art 11 l. 241/90


I rapporti tra le amministrazioni e i privati possono essere stabiliti anche sulla base di accordi che sottolineano ancor di pi limportanza del dialogo tra le parti : Accordi sostitutivi di provvedimento : elimina la necessit di emanare un provvedimento anche se soggetto agli stessi controlli. Deve essere concluso senza pregiudizio di terzi , e dovrebbe avere la stessa efficacia del provvedimento che sostituisce. Un esempio e l accordo di cessione della propriet che sostituisce il provvedimento di esproprio. Quindi questo tipo di accordo ha la funzione di far conseguire alle parti unutilit ulteriore rispetto a quella conseguibile col classico provvedimento che cmq pu essere sempre emanato quando laccordo non produca gli effetti sperati dallamministrazione.

Caratteristiche 1. riguarda il provvedimento 2. Ammesso solo nei casi previsti dalla legge 3. sono soggetti agli stessi controlli provvedimentali

Accordi integrativi del contenuto del provvedimento : un accordo endoprocedimentale che mira
a influenzare il contenuto del provvedimento finale che dovr emanare lamministrazione

Caratteristiche 1. riguarda solo il contenuto, ma lamministrazione si esprime sempre con un provvedimento unilaterale 2. pu sempre essere concluso 3. il controllo riguarda solo latto finale
Contratti di programma Sono quegli atti attraverso i quali amministrazioni e privati si intendono per raggiungere obiettivi comuni. Ne sono esempio la programmazione negoziata, quando alto il numero di soggetti, le intese, patti territoriali
28

dintesa (PIT) . la differenza con gli accordi sostitutivi che in questi casi non esiste un provvedimento che possa essere emanato in sostituzione del contratto nel caso in cui questo non vada a buon fine. Accordi di programma A differenza dei contratti sono stipulati tra amministrazioni o soggetti pubblici per conseguire attivit comuni altrimenti non realizzabili data la frammentariet dei raccordi tra i soggetti. Quando promotore dellaccordo un determinato soggetto, nei casi di stallo esso opera autonomamente per il raggiungimento dellobiettivo; mentre nel caso manchi unamministrazione titolare la questione si risolve a livello politico. Gli accordi sono disciplinati dal TU degli enti locali che arricchisce la normativa della 241/90, in particolare il TU prevede lobbligo di dar vita ad una conferenza dei servizi convocata in fase preliminare per vedere se c la possibilit di stipulare un accordo occupandosi anche dalla stessa approvazione mediante atto formale del presidente della ragione o provincia o sindaco.

Fase integrativa dellefficacia


quella fase successiva allemanazione del provvedimento allesterno che serve per attivare di fatto latto e fargli produrre effetti giuridici, mediante ulteriori operazioni esoprocedimentali; quindi il provvedimento pu essere perfetto ma ancora privo di efficacia ( diversa dalla validit che invece attiene alla conformit col paradigma normativo); quindi un atto pu essere illegittimo ma efficace o legittimo(valido) ma inefficace. Gli atti che determinano lintegrazione dellefficacia sono le forme di pubblicit, atti di adesione dei privati ( ad esempio laccettazione del destinatario), atti di controllo. Atti di Controllo: ad esempio il controllo preventivo, cio se non prima effettuato latto non produce effetti anche se questo stato esternato; controllo successivo alla produzione degli effetti dellatto e se ha esito negativo ha funzione risolutiva ex tunc. Il potere di controllo pu essere esercitato una sola volta. Atti recettivi : ovvero quando gli atti producono effetti dal momento che sono conoscibili dal destinatario. Non sono recettivi quegli atti ampliativi appunto perch sono favorevoli al privato. Il momento della conoscibilit dellatto importante per il decorso dellimpugnazione, inoltre la comunicazione di inizio procedimento, che quella maggiormente evidenziata dalla 241 appunto perch si d importanza alla partecipazione al procedimento anche per motivi di autotutela, deve riportare anche il termine e lautorit presso la quale si pu ricorrere. La partecipazione pu essere resa possibile ai fini della conoscibilit attraverso le pubblicazioni ( es. la GU) , o pubblici registri, albi pretori, comunicazioni individuali con raccomandata A/R, notificazioni , mediante persone fisiche terze ( messo comunale o ufficiale giudiziario), mezzi informatici ecc. Se il soggetto che ha diritto al ricorso sbaglia autorit a cui rivolgersi, ma lo fa entro i termini, e scadono i termini si ammette lerrore scusabile e la remissione dei termini. Con la riforma della pubb.amm. iniziata con la legge Bassanini 59/1997, iniziato un processo di semplificazione amministrativa comportante anche una maggiore uniformit dei procedimenti. Importante risulta la 241/90 allenunciazione dei principi di efficacia-efficienza ed economicit, attirando al centro dellattenzione le modalit di decisione discrezionale piuttosto che la produzione asettica dellatto; ammettendo la partecipazione cos stato definita la pariordinatezza tra lamministrazione e il privato, per cui il potere non prevale necessariamente sulle situazioni soggettive.

Obbligazioni della P.A. ( contratti)


Lamministrazione ha la possibilit di stipulare contratti privatistici al fine di conseguire linteresse pubblico; questi atti sono si disciplinati dal diritto privato ma intervengono anche regole di diritto amministrativo ( col termine evidenza pubblica si intende il perseguimento dellinteresse pubblico allinterno di uno strumento privatistico) . Queste procedure sono alternative allemanazione del provvedimento, che cmq sempre un atto unilaterale , infatti lamministrazione deve rendere note le motivazioni di interesse pubblico che giustificano la scelta della strada della contrattazione, la scelta della controparte e la formazione del consenso. La normativa nazionale per le contrattazioni pubbliche rappresentata dal r.d. 2440/1923 ,dalla legge sui lavori pubblici 2248/1865, la legge Merloni 109/94 di derivazione comunitaria ecc. la legge 289/02 sugli appalti pubblici ha deciso labbassamento a 50.000 della soglia sopra la quale si seguono le procedure giuridiche nazionali. I contratti si distinguono in attivi , quando tramite essi lamm. ne riceve entrate, e passivi , lamm. ha invece degli esborsi per procurarsi beni e servizi.
29

Procedimento ad evidenza pubblica La contrattazione si apre con un progetto preliminare di contratto nel quale vengono indicate le modalit di contrattazione e scelta del contraente privato; esso deve essere corredato da due allegati: Capitolati generali contengono indicazioni non normative sullo svolgimento del lavoro, ecc, che possono essere disattese dallamministrazione se motivate Capitolati speciali anchessi di carattere non normativo ma specificatamente si riferiscono alloggetto della contrattazione.; ad esempio clausole vessatorie, regolamentazione contrattuale ecc. Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi per la loro formalizzazione della consulenza dellavvocatura generale dello Stato ; inoltre non pi obbligatorio lintervento della Corte dei Conti per la stesura del progetto di contratto. Scelta ed aggiudicazione del contraente Avviene secondo delle modalit tipizzate come asta pubblica ( obbligatoria per i contratti attivi), gara pubblica o incanto e licitazione privata ( nel caso di contratti passivi); la trattativa privata solo in casi eccezionali, poi abbiamo anche lappalto concorso. Asta pubblica ( procedura aperta) aperta a tutti quei soggetti che posseggono determinati requisiti fissati dal bando di gara. Licitazione privata ( procedura ristretta) vi partecipano tutti quei soggetti scelti preliminarmente dallamm. In queste due procedure lamministrazione a decidere il modello negoziale lasciando in bianco solo il prezzo e il nome dellintestatario, senza che il privato possa negoziare sul contenuto del contratto. La gara si articola in due fasi: 1. le offerte presentate allamministrazione vengono valutate, comparate tra loro e verbalizzate dal segretario o dal soggetto erogante 2. dopo si passa allaggiudicazione con la proclamazione del vincitore. I verbali di aggiudicazione costituiscono gli effetti legali del contratto, quindi la stipulazione solo una formalit di riproduzione del contenuto. Appalto concorso una gara relativa ad un progetto in cui i privati presentano dei progetti tecnici sul tema richiesto dallamministrazione; il vincolo contrattuale sorge solo successivamente con al stipulazione. La differenza con la licitazione e lasta pubblica che in questi il progetto stato gi definito dallamministrazione. Ad esso partecipano solo gli invitati dallente sulla base delle qualificazioni Trattativa privata una modalit di scelta molto discrezionale e pi snella delle altre procedure perch meno formale, ma che determina per meno garanzie. Lamministrazione potrebbe indire una gara informale per effettuare una scelta del soggetto con cui trattare. La legge 289/2002 impone per dei limiti alla trattativa privata, cio essere utilizzata per motivi eccezionali e di urgenza, allegandovi una ricerca di mercato che giustifichi la scelta comunicandola anche alla Corte dei Conti. Cmq la trattativa limitata agli importi sotto i 50.000 ( tranne per i comuni > a 50.000 abitanti); i contratti stipulati in violazione di tali condizioni sono nulli.

I contratti devono essere stipulati per iscritto qualsiasi cosa abbiano od oggetto , la conclusione del contratto subordinata alla approvazione da parte di un soggetto competente diverso da chi lo h stipulato; il rifiuto di approvazione legittimo nel caso di vizi o quando non sussiste copertura finanziaria. I vizi procedimentali si possono riflettete sulla validit del contratto, e quando lannullamento richiesto da un privato ad esempio non aggiudicatario questo pu ottenere linvalidit dellatto ma non si aggiudica il contratto per sostituzione. Oggi la disciplina sui lavori pubblici la legge 166/2002 ( che ha modificato la 109/1994) definisce lavori pubblici come quelle attivit volte alla demolizione, recupero, o manutenzione , ingegneria naturalistica. Tali lavori, quando il costo superiore a 200.000 Ecu, devono essere realizzati tramite appalto o concessione . lamministrazione ha il diritto di rescindere il contratto quanto lappaltatore si rende responsabile di frode, negligenza, vili le condizioni di contratto o dei capitolati , avendo solo il diritto al pagamento dei lavori fino a quel momento realizzati. Lamministrazione ha anche la possibilit di risolvere il contratto al verificarsi di certe
30

circostanze. Secondo la normativa lappalto il contratto a titolo oneroso stipulato in forma scritta tra lamm. e il privato avente per oggetto lavori pubblici. Mentre la concessione si ha quando il privato oltre alla realizzazione dellopera si occupa della sua gestione ( concessione di costruzione e gestione). Abbiamo altri tipi di appalti come quello di forniture e di servizi , ma esistono alcune materie di appalto che fanno eccezione, cio quelle relative a i settori chiusi, come quello dellacqua , della luce, delle comunicazioni ecc, per le quali lamm. pu concedere la concessione solo a soggetti particolari perch necessitano di determinate particolarit tecniche per lattivit richiesta. Altre fonti di obbligazioni sono: Gestione daffari chi gestisce affari altrui fino a quando il titolare non in grado di farlo direttamente. Nei casi per di arricchimento senza causa il gestore ha lobbligo di indennizzare Pagamento di indebito quando lamministrazione per sbaglio ha corrisposto erroneamente delle somme non dovute ai propri dipendenti, questi debbono eseguire la ripetizione di ci che non gli era dovuto . Responsabilit dellamministrazione e dei dipendenti Secondo il TU degli impiegati dello Stato dpr 3/1957 , che limpiegato tenuto al risarcimento dei danni ingiusti causati a terzi , cio derivanti da violazioni di diritti dei terzi in maniera dolosa o colposa grave. Esiste per un grado di responsabilit diversa tra quella dellamministrazione intesa come ente e quella del singolo dipendente. Infatti la sentenza 500/1999 della Corte di Cassazione stabilisce che per i dipendenti richiesta la colpa grave, mentre per lamministrazione intesa come apparato la colpa delluomo medio attribuibile per allintero apparato. Lamministrazione responsabile anche in via precontrattuale , ad esempio in merito ai danni causati da cose in custodia come la scarsa manutenzione delle strade, o quando violi il dovere di buona fede non comunicando allaltra parte determinate notizie che possano ostacolare la stipula del contratto. Il risarcimento degli interessi legittimi subordinato al fatto che il bene a cui esso si collega sia meritevole di tutela da parte dellordinamento . La responsabilit contrattuale deriva dalla violazione di un rapporto obbligatorio tra le parti. Nel caso in cui la lesione derivi da un atto esternato da un dipendente, il soggetto leso non potr rivalersi contro esso ma contro lamministrazione apparato se il dipendente ha comunque obbedito ad un dovere dufficio la cui violazione invece determina responsabilit amministrativa nei confronti dellente. La responsabilit amministrativa dei dipendenti intercorre tra i dipendenti e lamm. ogni volta che questi violino i doveri derivanti da tale rapporto. Nel caso in cui il danno al privato derivi dallinosservanza dei doveri di servizio, ne risponde in solido il dipendente in conseguenza della violazione degli obblighi di servizio ( responsabilit civile amministrativa). Se limpiegato ha eseguito un ordine esente da responsabilit che invece del suo superiore, ma non se ha agito per delega. In merito al risarcimento del danno richiesto il nesso di causalit, esso si prescrive in 5 anni , Servizi pubblici Il cittadino inteso come utente di determinate prestazioni amministrative considerate doverose; proprio questa doverosit a caratterizzare laspetto pubblicistico delle prestazioni amm. il servizio pubblico si definisce assunto in quanto assegnato obbligatoriamente per legge secondo uan serie di forme tipizzate che permettono anche la partecipazione dei privati. Lintervento del privato non elimina per il carattere pubblicistico , perch questo deve rispettare le stesse condizioni di un soggetto pubblico definiti in sede di assunzione attraverso il c.d. contratto di servizio ( disciplina i rapporti tra amministrazione e soggetto esercente) che fa sorgere i cosiddetti obblighi di servizio anche per il privato. Il servizio pubblico pu essere gestito attraverso in vari modi in base alle sue caratteristiche: Servizi industriali- affidati a societ di capitali in grado di sostenere lo sforzo tecnico e finanziario Servizi non di livello industriale pu essere fatto in economia ( cio lamministrazione provvede con mezzi propri) tramite terzi , o mediante aziende speciali ( enti pubblici strumentali tipo municipalizzate), mediante istituzioni ( organi strumentali dotati di autonomia gestionale che non sono enti a differenza delle aziende speciali) I servizi si distinguono in : Essenziali ( Scuola , Sanit , Difesa ecc..) Indispensabili per lo sviluppo della comunit Servizi sociali al fine di promuovere il benessere della persona Servizi universali quelli riconosciuto a tutti i soggetti a prescindere da qualsiasi cosa attraverso un prezzo accessibile a tutti. Modi con cui si esprime (agisce) lamministrazione
31

Modi di agire

ATTI

Funzione autoritativa

FORNENDO UTILITA Funzioni non autoritative TRASFORMANDOSI IN IMPRESA

Autoritativa Funzione

atti autoritativi
Servizi (es. lacqua potabile. La funzione espletamento di una attivit in se e per se)

32

Non autoritativa

nellimpresa invece la funzione pu essere esterna allamm. nel senso limpresa si comporta come impresa, assumendo un comportamento imprenditoriale dove la funzione pubblica non per forza al centro dellattivit. Ad esempio unimpresa di calzature di per se non ha direttamente funzione pubblica, ma s limpresa inserita nel mercato per calmierarlo allora svolge funzione pubblica anche se esterna alla sua essenza principale.

Impresa

Corte dei Conti


Il concetto di principio di legalit v inteso non solo nella formalit ma anche nella sostanza intesa con i concetti di efficienza, efficacia ed economicit; non solo come esclusiva conformit al parametro formale per eccellenza che la legge ma anche ai tre parametri sostanziali ( efficienza efficacia economicit). Lesigenza di questa mutazione anche lesigenza di conformit ai sistemi giuridici sovranazionali che puntano alla omogeneit. Per soddisfare questa esigenza la P.A. ricorre soprattutto al parametro dellefficienza. Lefficienza si ottiene anche con la privatizzazione , cio un meccanismo che erode i confini tra diritto pubblico e diritto privato creando tra i due settori un processo osmotico di integrazione reciproca. Il cambiamento avvenuto con due leggi : la 241/90 ( procedimento) e la 142/90 ( controlli sugli enti locali/ autonomie/ responsabilit amministrativa). Con la 142 si ha lintroduzione della separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione di gestione, affidata a soggetto diversi mentre i precedentemente i politici si occupavano anche dellarchitettura di gestione. Il concepire lattivit dellamministrazione solo lemanazione dellatto comportava un sovraccarico del sistema di controllo, soprattutto coi controlli preventivi cio quelli per cui latto aveva effetto solo dopo il visto della Corte e la registrazione dello stesso. La 241 sul procedimento interviene sulla chiarezza del procedimento attraverso la creazione del responsabile del procedimento iniziando cos una fase di dialogo tra amm. e privato. Altro passo la privatizzazione del pubblico impiego che serve soprattutto a separare , per tutte le amministrazioni pubbliche non solo statali, e rafforzare la funzione di indirizzo politico e rafforzare la funzione di gestione fatta dai dirigenti, il cui operato non viene pi valutato sulla base formale ma sostanziale. Mutando questo sistema c la necessit anche di riformare il sistema dei controlli della Corte dei Conti mediante una serie di decreti legge che portano
33

alle leggi 19/94 e 20/94. Le novit di queste leggi sono che viene eliminato il 95% degli atti sottoposti a controlli preventivi limitandosi soltanto a quegli atti elencati puntualmente dalle leggi. Quindi si ha una trasformazione in senso di controllo successivo, cio che riguarda latto in azione potendo poi dichiarare la sospensione. Il problema per che in riferimento al fatto che la Corte doveva valutare i parametri sostanziali e i controllo interni attuati dalle amministrazioni, ma n la Corte ancora era a conoscenza di ci che serviva per lindividuazione di tali parametri n le amministrazioni avevano ancora messo in atto i controllo interni. La situazione si comincia a risolvere con la legge 286/1999 ( i controlli interni degli enti locali sono disciplinati allart 147 TU il quale indica nel decreto 286/99 (principi obbligatori per i ministeri) i principi sui quali devono basarsi i controlli interni), la quale stabilisce i controlli interni che dovevano essere adottati dalle amministrazioni inerenti quindi alla gestione dellattivit amministrativa. La P.A. vista ora come un soggetto che producendo ed erogando beni e servizi dovesse agire anche attraverso una mentalit e con criteri aziendalistica basati sul concetto di costo di produzione per lerogazione di servizi e beni; anche il meccanismo contabile di si spesa muta verso un aspetto pi analitico permettendo cos anche azioni di previsione di costo. Mentre i controlli interni sono controlli di gestione, quelli esterni effettuati dalla Corte sono controlli sulla gestione. I primi vengono effettuati in corso di procedimento, mente i secondi sono controlli successivi al provvedimento e allattivit che per si basano sugli stessi parametri che devono essere utilizzati per i controlli interni da parte degli organi. Quindi il rapporto tra lamministrazione e la Corte di tipo collaborativi basato sul principio di buona fede perch sono le amministrazioni controllate a mettere a disposizione di dati, anche perch la Corte non emette sanzioni ma solo pareri sulla correzione per migliorare la qualit dellattivit amministrativa che vengono poi comunicati allorgano politico al quale effettivamente spetta poi agire per eventuali modifiche. Per nella realt la collaborazione non sempre limpida , in quanto ancora lazione della Corte viene vista come inquisitoria e perci fanno ostruzionismo nella fornitura dei dati ecc, non capendo che in definitiva chi ci perde lamministrazione. Aziendalizzazione dellaattivit significa parametrizzare attraverso criteri empirici lattivit amministrativa ai fini di una maggiore possibilit di monitoraggio. Devianza finanziaria : quando lamministrazione non riesce ad operare secondo un modello normativo astratto di gestione determinando perci sprechi nel conseguimento dellinteresse pubblico. qui che interviene il sistema dei controlli: Circuito dei controlli interni di gestione vengono esercitati nellintercapedine intercorrente tra la dimensione politica e quella amministrativa sulla base del fatto che ogni controllo separato ed indipendente da altri , tra il livello politico e quello amministrativo ci sia un rapporto di buona fede per garantire la veridicit dei risultati dei controlli di gestione e perci attuare una effettiva autotutela e non dare vita a meccanismi autoreferenziali che tendono a nascondere le inefficienze. Per principio si dice che gli atti endoprocedimentali non sono impugnabili dai privati perch non ledono diritti soggettivi, ma incidono sul processo, tranne nel caso in cui producono poi effetti sullatto finale del procedimento determinandone lesione. Circuito controlli esterni la Corte nei controlli esterni non svolge attivit giurisprudenziale. Anche qui necessario un principio di buone fede tra la Corte e i dati forniti dallamm. e dal livello politico. Nel caso di enti pubblici economici trasformati in s.p.a. che rappresentano regimi misti tra pubblico e privato, i sistemi di controllo da adottare sono stati indicati dalla Corte Costituzionale, secondo la quale la Corte dei Conti ha giurisdizione su tale ente quando il capitale pubblico investito ha per oggetto cmq il perseguimento dellinteresse pubblico.

34