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CAPITOLO I L AMMINISTRAZIONE E IL SUO DIRITTO

1. La nozione di pubblica amministrazione.


Amministrazione in senso oggettivo : si intende qualsiasi soggetto che svolge un attivit rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto stesso si propone di perseguire. Amministrazione in senso soggettivo : attivit posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici. Si tratta cio dell organizzazione amministrativa .

2. La nozione di diritto amministrativo. Il diritto amministrativo la disciplina giuridica della pubblica amministrazione nella sua organizzazione, nei beni e nell attivit ad essa peculiari e nei rapporti che si instaurano con gli altri soggetti dell ordinamento. L attivit della pbl. amm. non si esaurisce nella sola attivit di d. pbl., ma si assiste anche ad un attivit di d. pvt. Anche gli stessi rapporti tra diritto penale e amministrativo si sono fatti pi stretti- vedi depenalizzazione . 3. L amministrazione comunitaria e il diritto amministrativo comunitario. La presenza del diritto comunitario, con i suoi regolamenti e direttive, nel diritto amministrativo interno si fa sempre pi pressante, tanto da poter parlare di diritto amministrativo comunitario , il quale a volte si inserisce direttamente nell ord. nazionale, altre volte invece necessit dell atto di recepimento del diritto amm. interno. Ci nonostante, il diritto amm. comunitario in senso proprio sarebbe soltan to quello avente ad oggetto l amministrazione comunitaria , la quale si intende l insieme degli organismi e delle istituzioni dell U. E., cui affidato il compito di svolgere attivit sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi. Malgrado ci l attivit amministrativa comunitaria influisce grandemente sull org. interna e le strutture che ne risentono maggiormente sono proprio quelle locali. In questo senso un argine potrebbe derivare dall applicazione del principio di sussidiariet: esso implica come normale l azione di governo del livello inferiore e pi vicino ai cittadini e prevede l intervento del livello superiore di governo soltanto se l azione del primo non consenta la cura degli interessi affidati. In ogni caso spesso l amministrazione interna finisce per essere spesso servente di quella comunitaria, trovandosi a dover svolgere compiti esecutivi o preparatori dei

procedimenti adottati dall amm. comunitaria. Questo complica il procedimento amministrativo,, crea dubbi, inc ertezze, soprattutto in tema di responsabilit. L esecuzione delle decisioni amministrative da parte della Comunit pu essere in via diretta o indiretta e l organo rappresentativo dell U. E. pu essere considerato la Commissione.

CAPITOLO II ORDINAMENTO GIURIDICO E AMMINISTRAZIONE: LA DISCIPLINA COSTITUZIONALE 1. Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico. Ordinamento giuridico generale: l assetto giuridico e l insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.
2. Lamministrazione nella Costituzione: in particolare, il modello di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95 ,97 e 98. La separazione tra indirizzo politico e attivit di gestione.

Nella Costituzione emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno dei quali pare poter costituire quello principale. Secondo lart. 98, l amministrazione legata direttamente alla collettivit nazionale, al cui servizio i suoi impiegati sono posti. Il disegno dellart. 5 e della revisione al Titolo V invece caratterizzato dal decentramento amministrativo e dalla promozione delle autonomie locali. Lo schema posto dallart. 97 invece mira a sottrarre lamministrazione, imparziale ed efficiente, al controllo politico del governo. Nonostante i modelli si diversifichino tra loro, pare costante il rapporto tra amministrazione, governo e politica. Il Governo, insieme al Parlamento, esprime un indirizzo, qualificato dall art. 95 come indirizzo politico ed amministrativo. Lindirizzo politico definito come la direzione politica dello Stato, cio come quel complesso di manifestazioni di volont in funzione del conseguimento di un fine unico. L indirizzo amministrativo, stabilito nel rispetto di quello politico, consiste nella prefissione di obiettivi dell azione amministrativa. Il Consiglio dei Ministri determina l indirizzo generale dell azione amministrativa, mentre il Pres. Cons. Ministri impartisce ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio. Il rapporto tra amministrazione e politica non del tutto assente, anzi; per necessario che la prima sia leale verso la forza politica che detiene la maggioranza parlamentare.

3. I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilit. Il principio di responsabilit enunciato dall art. 28 Cost.: I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pbl. sono direttamente responsabili , secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilit civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. 3.1. Segue: il principio di legalit. Il principio di legalit esprime l esigenza che l amministrazione sia assoggettata alla legge. L amministrazione si presenta come esecutrice della legge. Nel nostro ordinamento vi sono tuttavia pi accezioni del principio di legalit: in primo luogo esso considerato nei termini di non contraddittoriet dell atto amministrativo rispetto alla legge. Inoltre esso viene visto come l esigenza che l azione amministrativa abbia uno specifico fondamento legislativo; conformit formale il rapp. tra legge e amm. e impostato non solo sulla non contraddittoriet ma anche sul dov ere dell amm. di agire nelle ipotesi e nei limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere. Esiste in terzo luogo il principio della conformit sostanziale : l amm. deve agire non solo nei limiti legali, ma anche in conformit della discipli na sostanziale posta dalla legge, che incide anche sulla modalit di esercizio dell azione e perci penetra all interno dell esercizio del potere. Questa concezione si ricava dalle ipotesi in cui la costituzione prevede una riserva di legge . Diversit tra principio di legalit e riserva di legge: La ris. di legge riguarda il rapporto tra Cost., legge e amministrazione; la sua violazione determina l illegittimit costituzionale della legge stessa. Il p. d legalit invece attiene al rapporto tra legge e attivit complessiva della pbl. amm. e il mancato rispetto del principio in questione determina l illegittimit dell az. amm. L amministrazione in ogni caso non pu disattendere da parametri anche diversi dalla legge, pur se ad essa collegati ( rego lamenti, statuti, regole non scritte ). Il principio di legalit si risolve in quello di tipicit dei provvedimenti amministrativi. Occorre infine richiamare il principio del giusto procedimento , sempre in tema di rapporti tra legge e amministrazione, il quale esprime l esigenza che vi sia una distinzione tra il disporre in astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta.

3.2. Il principio di imparzialit. L art. 97 pone il principio del buon andamento dell amministrazione e il principio di imparzialit , il quale esprime il dovere dell amm. di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. Imparzialit non significa assenza di orientamento dell amm., si impone per che essa sia strutturata in modo da assicurare una condizione oggettiva di aparzialit. Perci si intende imparzialit nell organizzazione amministrativa, ma anch e imparzialit nell azione amministrativa. La parzialit ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o un indebita interferenza di alcuni di tali interessi: l imparzialit, riferita all attivit di scelta concreta, si identifica invece nella congruit delle valutazioni finali e delle modalit di azione prescelte.

3.3. Il principio di buon andamento. Il principio di buon andamento , enunciato sempre dall art. 97, impone che l amministrazione agisca nel modo pi adeguato e conveniente possib ile. Esso va riferito alla pbl. amm. nel suo complesso, non al funzionario ( buona amministrazione ), ma all ente.

3.4. I criteri di efficacia, economicit, efficienza e trasparenza.


Criterio di efficienza : indica la necessit di misurare il rapporto tra il risultato dell azione organizzativa e la quantit di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato; costituisce la capacit di un organizzazione di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi. Criterio di efficacia : collegato al rapporto tra ci che si effettivamente realizzato e ci che si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o programma. Quindi efficienza ed efficacia non coincidono: un amm. che utilizzi pochissimi mezzi potrebbe essere efficiente ma non efficace, cos come un attivit efficace non necessariamente efficiente. Criterio di trasparenza : l amm. deve osservare doveri onde rendere intelligibile la propria azione e visibile la propria scrittura.

3.5. I principi di azionabilit delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pbl. amm. e di sindacabilit degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione. Citati art. 24 comma 1 cost e art. 113 Cost. Tale disciplina esprime l esigenza che ogni atto della pbl. amm. possa essere oggetto di sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di legittimit: si tratta del principio di azionabilit delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confornti dell amm. e del principio di sindacabilit degli atti amministrativi. Riserva di amministrazione : esiste un ambito di attivit riservato alla pbl. amm.?

4. Il principio della finalizzazione dell amm. pbl agli interessi pbl . 5. I principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.
Principio di sussidiariet : vedi supra. Tale principio strettamente collegato con il fenomeno del decentramento , termine utilizzato per indicare la dislocazione dei poteri tra soggetti e organi diversi e assurge a regola fondamentale dell org. amm. Il decentramento pu assumere forme diverse: y d. burocratico : implica la responsabilit esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza e l assenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro. y d. autarchico: previsto a favore di enti locali consentendo cos che la cura di interessi locali sia affidata ad enti esponenziali di collettivit loca li o a favore di altri enti. Lo stesso p. di sussidiariet pu essere inteso in due sensi: y verticale : relativamente alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia y orizzontale : nei rapporti tra poteri pbl. e organizzazioni della societ. Il p. di sussidiariet fortemente richiamato all art. 118 comma 1 e 3 Cost. e dall art. 120 Cost.

6. I principi costituzionali applicabili alla pbl. amm.: eguaglianza , solidariet, democrazia .

CAPITOLO III L ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA: PROFILI GENERALI 1. Introduzione. 2. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: gli enti pubblici. 3. Il problema dei caratteri dell ente pubblico. L art. 97 Cost. stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge; la l. 70/1975 afferma che nessun ente pbl. pu essere istituito o riconosciuto se non per legge. Oggi molti enti vengono riconosciuti o istituiti attraverso altri enti e quindi con delle procedure amministrative sulla base di legge, ma non per legge: si distin gue pertanto tra configurazione astratta e istituzione concreta dell ente. Tuttavia gli enti pbl. vengono infine riconosciuti come tali in via interpretativa, utilizzando una serie di indici esteriori. 4. La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicit. L ente pbl. costituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attivit di rilevanza collettiva: perci l ente pbl. non pu disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti pvt. che possono decidere d i dimettere l attivit o di modificarsi. L indisponibilit della propria esistenza una conseguenza della doverosit del perseguimento dell interesse pubblico. Per individuare un ente perci necessario definire l interesse che deve perseguire; gli enti che fanno uso di denaro pubblico sono detti enti pubblici economici . Individuare un ente pubblico importante perch comporta importanti conseguenze nel campo giuridico: Solo gli enti pbl. possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell ord. gen. alla stessa stregua dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. Perci gli enti pbl. riservano di un ampia autonomia, intesa come possibilit di effettuare da s le proprie scelte. Essa appare diversa per ogni ente pbl. Questi possono anche avere un autonomia di indirizzo , e cio la possibilit di darsi obiettivi anche diversi da quelli statali, capacit degli enti territoriali. La legge pu poi attribuire agli enti un autonomia finanziaria , oppure organizzativa, o tributaria, o contabile. Per autarchia invece si intende la possibilit di agire per il conseguimento dei propri fini mediante l esercizio di attivit amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pbl. amm.

Solo gli enti pbl. hanno la potest di autotutela: possono cio risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e sindacare la validit dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi. Le persone fisiche legate da un rapp. di servizio agli enti pbl. sono a ssoggettate ad un particolare regime di resp. penale, civile e amministrativa. Gli enti pbl. sono tenuti al rispetto dei principi applicabili allapbl. amm. e alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale. L attivit svolta dagli enti pbl. retta da norme specifiche. Gli enti pbl. possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato. Se gli enti pbl. hanno partecipazioni in una s.p.a., l atto costitutivo pu conferire agli enti pbl. la facolt di nominare amministratori o sindaci. Gli enti pbl. sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensit varia in ragione dell autonomia dell ente. Autodichia : possibilit di sottrarsi alla giurisdizione degli organi comuni, esercit ando la funzione giustiziale relativamente alle controversie con i propri dipendenti. Autogoverno : situazione che ricorre nell ipotesi in cui gli organi dello Stato sono designati dalla collettivit di riferimento, anzich essere nominati e cooptati da pa rte di autorit centrali. 5. Il problema della classificazione degli enti pbl. Gli enti possono essere divisi in gruppo anche, fra le altre possibilit, a seconda della modalit con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi de ll ente: y Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante, determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell ente. In essi si verifica il fenomeno dell autoamministrazione . y Enti a struttura rappresentativa , in cui i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente ma attraverso le proprie organizzazioni. y Enti a struttura istituzionale , in cui la nomina degli amministrat ori determinata da soggetti estranei all ente. Ma le classificazioni pi importanti sono indubbiamente quelle operate dal legislatore. La Costituzione contempla gli enti autonomi e gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria . Riguardo agli enti autonomi la Costituzione riconosce una particolare posizione autonoma a comuni, province, citt metropolitane e regioni, cui attribuita autonomia di indirizzo. Di recente la legge ha introdotto la categoria degli enti locali funzionali , per indicare quegli enti ai quali possono essere conferite funzioni e compiti statali.

Un altra categoria ricavabile dal diritto positivo quella degli enti pubblici economici , degli enti statali non economici e degli enti territoriali ( comuni, province, citt metropolitane, regioni e Stato ). Riguardo a questi ultimi, il territorio che consente di individuare gli enti stessi; tali enti sono politicamente rappresentativi del gruppo stanziato sul territorio e opera tendenzialmente nell interesse di tutto il gruppo. Le funzioni di tali enti sono individuabili anche e soprattutto in ragione del livello territoriale degli interessi stessi e soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali , posti a servizio di tutta la collettivit. Gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati in ragione del perseguimento di interessi settoriali, ma a differenza degli enti territoriali, non perseguono interessi generali. Di recente la legge ha introdotto una serie di enti pu bblici sotto un regime speciali, denominati agenzie ( per i servizi sanitari regionali, per la rappresentanza negoziale delle pbl. amm., autonoma per la gestione dell albo dei segretari comunali e provinciali .. ). 6. Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative. Un primo tipo di relazione intersoggettiva quello sorto dalla situazione di strumentalit strutturale e organizzativa di un ente nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene ad assumere forme simili ad un organo. Ci implica che l ente principale abbia dei poteri di ingerenza sull ente subordinato. Un secondo tipo di relazione intersoggettiva riguarda enti che svolgono un attivit rilevante per un altro ente pbl. territoriale, in particolare per lo Stato. Il contenuto concreto di tali relazioni varia a seconda del tipo di poteri che lo Stato pu esercitare nei confronti dell ente, come ad esempio quelli di vigilanza e di direzione. La vigilanza, che non si esaurisce nel mero controllo, ma si estrinseca nell adozion e di una serie di atti che rappresentano amministrazione attiva. La direzione caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell ente subordinato. La direzione si manifesta nelle direttive, una serie di atti che determinano l indirizzo dell ente. Oltre a relazioni stabili e continuative, vi sono rapporti instaurabili di volta in volta, come l avvalimento e la sostituzione. L avvalimento caratterizzato dall utilizzo da parte di un ente degli uffici di altro ente. Tali uffici sono attivit di tipo ausiliario che rimangono imputate all ente titolare della funzione. La sostituzione indica l istituto mediante cui un soggetto legittimato a far valere un diritto, un obbligo o un attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto, operando in nome proprio e sotto la propria responsabilit. Art. 120 c. 2 Cost. ipotesi di sostituzione del Governo agli enti locali .

Un cenno doveroso nei confronti della delega di funzioni amministrative, figura che ricorre nei rapporti tra Stato e enti locali. Dopo la recente riforma non si parla pi di delega, ma di conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Le forme associative si distinguono in federazioni e consorzi. Le federazioni di enti svolgono attivit di coordinament o e di indirizzo dell attivit degli enti federati, nonch attivit di rappresentanza degli stessi. I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalit comuni a pi soggetti. Spesso gestiscono o realizzano opere o servizi d i interesse comune agli enti consorziati, che restano comunque titolari delle opere o servizi. Possono anche essere costituiti consorzi di d. pvt. con soggetti pvt. Tra le forme associative rientrano anche le unioni di comuni e gli uffici comuni. 7. La disciplina comunitaria: in particolare, gli organismi di diritto pubblico. Il termine amministrazione comunitaria impiegato per indicare l insieme degli organismi e delle istituzioni dell U. E. cui affidato il compito di svolgere attivit sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi. Imprese pubbliche: imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare direttamente o indirettamente un influenza dominante per ragioni di propriet, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina. Gli organismi di diritto pubblico sono soggetti: y istituiti per soddisfare bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale y aventi p.g. y la cui attivit finanziata perlopi dallo Stato, dagli e nti locali o da altri organismi di d. pbl., o la cui gestione soggetta al controllo di questi ultimi, o il cui organo di amm. direzione o vigilanza costituito per pi della met da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico. 8. Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le s.p.a. a partecipazione pubblica. Le s.p.a. a partecipazione pbl. sono soggette ad un regime particolare. Se lo Stato ha partecipazioni azionarie, l atto costitutivo pu confe rire ad esso la facolt di nominare amministratori o sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza, o di revocarli. Anche se l ente non ha partecipazioni azionarie consentita questa facolt, ove sia previsto dalla legge o dall atto costitutivo. In caso di dismissioni ( alienazioni che comportino la perdita del controllo ) delle partecipazioni azionarie degli enti pbl. negli enti privatizzati, lo Stato mantiene poteri speciali. Ma queste s.p.a. a partecipazione pubblica sono enti pbl. o no?

Si dice che ricorre ente pbl. dove lo statuto delle s.p.a. e la disciplina delle dismissioni implichino l impossibilit di uno scioglimento. Gli enti locali possono costituire s.p.a. per l esercizio dei servizi pbl. di cui all art. 113 bis T.U. enti locali e per la realizzazione di opere necessarie allo svolgimento del servizio, non ch per la realizzazione di infrastrutture e di altre opere di interesse pbl. 9. Vicende degli enti pubblici. La costituzione di enti pbl. pu avvenire per legge o per atto ammini strativo sulla base di una legge. Il legislatore non libero di rendere pubblica qualsiasi p.g. pvt., sussistono infatti limiti costituzionali. In ordine all estinzione di enti pbl ., essa pu aprire una vicenda di tipo successorio, disciplinata direttamente dalla legge, se le sue attribuzioni vengono assorbite da un altro ente. L estinzione va prodotta da legge o da atto amm. basato su legge. Quanto alle modificazioni degli enti p bl. si ricordano il mutamento degli scopi, le modifiche del territorio degli enti territoriali, le modifiche delle attribuzioni, la trasformazione da ente non economico a ente pbl. economico e le variazioni della consistenza patrimoniale. Un limite alle mo dificazioni pare esservi in merito agli enti di carattere associativo. Anche il riordino degli enti pbl. pu comportare l estinzione degli stessi o la loro trasformazione in p.g. pvt. 10. La privatizzazione degli enti pbl. La privatizzazione comporta ch e il potere pubblico rinunci ad essere imprenditore. Il processo di privatizzazione prevede una privatizzazione formale, ovvero fase fredda della privatizzazione, e una sostanziale o fase calda. Nella prima fase il legislatore si limita a dare la gestione di interessi pbl. a strutture privatizzate, ma il capitale rimane totalmente o quasi in mano pubblica. Nella fase calda invece si procede alla dismissione della quota pubblica, attraverso tre possibili modalit: 1. offerta pubblica di vendita 2. cessione delle azioni mediante trattative dirette con i potenziali acquirenti 3. ricorso ad entrambe le procedure La privatizzazione interessa soggetti operanti in tre settori principali: y gestione di partecipazioni azionarie y servizi di pubblica utilit y settore creditizio Si conoscono comunque altre ipotesi di privatizzazione in cui gli enti vengono trasformati in soggetti pvt non aventi scopo di lucro. 11. I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici. L organizzazione delle strutture in capo all organo esecu tivo; la legge la fonte primaria di disciplina della materia organizzativa, ma accanto alle norme giuridiche

di organizzazione, vi sono gli atti di organizzazione non aventi carattere normativo, quali gli atti di istituzione di enti, organi o uffici ecc , e infine non possiamo tralasciare le concrete determinazioni che trovano spazio nella discrezionalit organizzativa.

12. L organo. L ente, in quanto p. g., naturalisticamente incapace di agire, quindi sorge il problema di come esso potesse agire. Le soluzioni possibili erano due; o si agiva tramite rappresentanza, o tramite l organo, la cui azione non pi svolta in nome e per conto di altri, ma diventa direttamente attivit propria dell ente. La capacit giuridica spetta in ogni caso all ente. L organo perci uno strumento di imputazione, cio l elemento dell ente che consente all ente di riferire ad esso le proprie attivit. L ente stesso si avvale di molteplici organi, e ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di poteri attribuiti all ente, detta competenza , ripartita secondo diversi criteri. La competenza va tenuta distinta dall attribuzione, che la sfera di poteri che l ord. gen. conferisce ad ogni ente pubblico. 13. L imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione. In alcuni casi l imputazione di fattispecie all ente non viene attraverso l appena citato fenomeno organo-ente, ma attraverso una diversa persona fisica o giuridica ( spesso un privato ), estranea all organizzazione dell ente ma che ha pur sempre il dovere di agire ( vedi notaio ). 14. Classificazione degli organi. Vi sono varie distinzioni: y Organi esterni o interni: a seconda che siano competenti ad emanare provvedimenti o atti avent i rilevanza esterna o meno. y Organi centrali o periferici : a seconda che abbiano competenza nell intero spettro dell attivit dell ente o meno. y Organi ordinari o straordinari : a seconda che siano previsti nel normale disegno organizzativo dell ente o me no. y Organi permanenti o temporanei : a seconda che siano stabili o meno. y Organi attivi , competenti a formare ed eseguire la volont dell amm. in vista del conseguimento dei fini ad essa affidati; organi consultivi , che rendono pareri; organi di controllo che sindacano l attivit posta in essere dagli organi attivi.

y Organi rappresentativi o non rappresentativi : a seconda che i propri componenti vengano nominati dalla collettivit o meno. y Organi con legale rappresentanza : l organo che esprime la volont d ell ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che avendo la capacit processuale, conferisce la procura alle liti per agire e resistere in giudizio. y Organi con personalit giuridica : sappiamo che la p. g. spetta solo all ente, tuttavia alcuni organi, per legge, sono dotati anche di p. g. profilandosi come titolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente. y Organi monocratici o collegiali : a seconda che il titolare sia una sola p. f. o pi. Per capire il funzionamento degli organi collegiali occorre distinguere tra: y quorum strutturale : n min. di membri che devono esser presenti perch il collegio sia legittimamente costituito. y quorum funzionale : n min. d membri presenti che devono essere favorevoli alla proposta perch essa si trasformi in deliberazione. Nei collegi perfetti ( quorum s.= 50% + 1 ) non ammessa l astensione, in altri collegi essa non si conta, altre volte si computa tra i favorevoli o tra i contrari.

15. Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la ge rarchia, la direzione e il coordinamento. La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione -subordinazione tra organi diversi. L organo subordinato non dispone di una propria sfera di competenza e l organo superiore ha una competenza comprensiva anc he di quella del secondo. I poteri caratteristici della relazione gerarchica sono: 1. Potere di ordine , che vincola l organo subordinato ad un certo comportamento nello svolgimento dell attivit. Potere di direttiva , che consente di indicare i fini da raggiungere lasciando sussistere un margine di scelta in ordine alle modalit con cui conseguirli. Potere di sorveglianza , sull attivit degli organi subordinati. 2. Potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dell organo subordinato. 3. Potere di annullare d ufficio o di revocare gli atti emanati dall organo subordinato. 4. Potere di risolvere i conflitti che insorgono tra organi subordinati. 5. Potere di avocazione e sostituzione . 6. Pi controverso il potere di delega, ritenuto sussistente solo ove previsto espressamente dalla legge. Nella direzione, vi sono due organi posti in posizione di disuguaglianza, ma quello subordinato ha una certa sfera di autonomia. Il potere ordinatorio sostituito da quello di emanare direttive , da cui per l organo inferiore non completamente vincolato; il controllo inoltre si svolge in via successiva e riguarda l attivit. Le

direttive hanno efficacia vincolante, ma lasciano uno spazio di discrezionalit pi ampio al destinatario. Il coordinamento si riferisce ad organi in situazione di equiordinazione posti ad attivit che, pur dovendo rimanere distinte, sono ordinate secondo un disegno unitario. Il contenuto di questa relazione il potere spettante ad un coordinatore, di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza. Tale istituto per, mancando di stabilit, non costituisce una relazione in senso proprio, ma pu essere al massimo considerata come una figura di rapporto interorganico. 15.1. Segue: il controllo. Il controllo costituisce un autonoma funzione svolta da organi peculiari. Esso consiste in un esame di atti e attivit imputabili a un altro organo controllato ( si svolge anche all interno della relazione gerarch ica ). Esso si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Pu essere effettuato un controllo anche da parte di organi di altro ente, e condotto alla luce di criteri di volta in volta di fferenti. Le misure adottate sono di vario tipo: repressive, impeditive, sostitutive Nell ambito di controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi e successivi , rispetto alla produzione degli effetti degli atti. In una via di mezzo si colloca no i controlli mediante riesame , che procastinano l efficacia dell atto all esito di una nuova deliberazione dell autorit decidente. Analizziamo ora i principali controlli. 15.2. In particolare: il controllo di ragioneria nell amministrazione statal e ed il controllo della Corte dei Conti. Il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali del bilancio e dalle ragionerie provinciali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amm. statali e possono inviare osservazioni sulla legalit della spesa senza che ci abbia effetti impeditivi sull efficacia degli atti. Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito quello esercitato dalla Corte dei Conti. Il quadro dei controlli spettanti a tale organo contempla: 1. Un controllo preventivo sugli atti gi indicati, vedi infra. 2. Un controllo preventivo sugli atti che il Pres. del Cons. Ministri richiede di sottoporre a controllo o che la Corte decide di assoggettare a controllo p er un periodo a causa di ripetute irregolarit riscontrate nel controllo successivo. 3. Un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale., sui contratti e i relativi atti di esecuzione

4. 5. 6. 7.

Un controllo successivo su atti di notevole li vello finanziario. Un controllo sulla gestione finanziaria di enti cui lo stato contribuisce. Un controllo sulla gestione degli enti locali. Un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amm. pbl. 8. La Corte poi, pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato.

15.3. L evoluzione normativa in tema di controlli. I controlli interni. Ora le pubbliche amm., nell ambito della propria autonomia, devono istituire i controlli interni articolati in quattr o tipologie: 1. Il controllo di regolarit amministrativa e contabile , volto a garantire la legittimit, la regolarit e la correttezza dell azione amm. 2. Il controllo di gestione mira a verificare l efficacia, efficienza e economicit dell azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapp. tra costi e risultati. 3. La valutazione della dirigenza ha ad oggetto le prestazioni de i dirigenti e i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate. 4. La valutazione e controllo strategico valuta l adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Rispetto agli altri controlli, quelli interni hanno ad oggetto l intera attivit e non soltanto i singoli atti, si svolgono sulla base di parametri spesso diversi dalla sola legittimit, non hanno efficacia automaticamente paralizzante dell attivit stessa e sono di norma successivi o concomitanti rispetto al farsi del potere. 16. I rapporti tra gli organi e l utilizzo, da pa rte di un ente, degli organi di un altro ente. Si tratta di rapporti che di volta in volta possono correre tra organi diversi, in cui assente il carattere di stabilit che connota le sole relazioni. In questo ambito devono essere ricordati l avocazione , la sostituzione e la delegazione. Nell avocazione un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pbl. e indipendentemente dall inadempimento dell organo istituzionalmente competente. La sostituzione invece ha come presupposto l inerzia dell organo sostituito nell emanazione di un atto cui tenuto per legge e consiste nell adozione, previa diffida, da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo. La sostituzione attiene all attivit di controllo sugli atti e non sugli organi, che quindi

possono continuare a svolgere la loro attivit, eccetto quella relativa all adozione dell atto che avevano l obbligo di emanare. Dalla sostituzione nell emanazione di atti di competenza di un altro organo va distinta la sostituzione di organi dell ente, fenomeno definito gestione sostituiva coattiva , in cui si sostituisce del tutto l organo. Nella delegazione un organo investito in via primaria della competenza di una data materia consente unilateralmente ad altro organo di esercitare la stessa competenza. Essa richiede espressa previsione legislativa. Il delegante mantiene poteri di direttiva, vigilanza, revisione e avocazione. L organo delegatario agisce in nome proprio, m a per conto e nell interesse del delegante. La mera delega di firma non comporta alcun spostamento di competenza; essa spetta infatti sempre all organo delegante, mentre il delegante ha solo il compito di sottoscrivere l atto, imputabile al delegante, c os come ad esso sorgerebbe resp. nei confronti di terzi. 17. Gli uffici e il rapporto di servizio. All interno degli enti e accanto agli organi esistono gli uffici, nuclei elementari dell organizzazione che svolgono attivit non caratterizzata dal mec canismo di imputazione di fattispecie sopra descritto. Essi sono costituiti da un insieme di mezzi materiali e personali e sono chiamati a svolgere uno specifico compito che concorre al raggiungimento di un certo obiettivo. Tra gli addetti all interno dell ufficio si distingue la figura del preposto, che il titolare. Gli addetti e i titolari che restano il proprio servizio presso l ente sono legati alla p. g. da un rapporto di servizio , che ha come contenuto il dovere di ufficio: esso ha ad oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei confronti della pbl. amm. che dei cittadini I soggetti legati da rapp. di servizio sono di norma i dipendenti. Ricorre in tali ipotesi il rapp. di servizio di impiego, in cui tali soggetti svolgono il proprio lavoro a titolo professionale, in modo esclusivo e permanente. Il rapp. di servizio pu anche essere coattivo o onorario ( in cui il contenuto del rapp. di servizio ridotto, infatti non vi il diritto alla carriera ) o instaurato in via di fatto. Il rapporto di servizio, legando all ente tutti i soggetti che fanno parte dell organizzazione, si distingue dal rapporto organico , che corre solo tra titolare dell organo e ente e viene in evidenza ai fini dell imputazione delle fattispecie. Oggi quasi tutti i rapporti di servizio di impiego si instaurano mediante contratto, mentre talora il rapporto organico si costituisce in assenza di investitura, cio di fatto. Divieto di prorogatio: gli organi possono essere prorogati per 45 gg. decorrenti dalla scadenza del termine di durata previsto, scaduto il quale senza che si sia adoperata sostituzione, gli organi decadono e i loro eventuali atti successivi sono nulli. 18. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendent i delle amministrazioni pubbliche.

Principi della privatizzazione del pubblico impiego: 1. I rapp. di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del c. c. e dalla contrattazione sia sul piano individuale che collettivo, fatte salve le disposizioni del d. lgs. 165/2001, e eccetto talune categorie specificatamente indicate. 2. La legge prevede limiti all autonomia contrattuale individuale o collettiva. 3. Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica gli organi, gli uffici, i principi fondamentali dell organizzazione, i procedimenti di selezione per l accesso al lavoro e quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilit, le responsabilit, ad eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche. 4. I sindacati vanno consultate o informate senza che sia richiesto il loro consenso. 5. La contrattazione collettiva si svolge a vari livelli. 6. Sono devolute al giudice ordinario tutte le controversie riguardanti i rapp. di lavoro. 7. I dipendenti sono assoggettati ad una particol are resp. amministrativa, penale e contabile. 8. Il reclutamento del personale avviene mediante procedure selettive che garantiscono l acceso dall esterno, o mediante avviamento degli iscritti alle liste di collocamento ( solo per lavori in cui richiesta la mera scuola dell obbligo ). 9. Viene eliminato il potere di gestione degli organi politici e affermato il principio della distinzione tra indirizzo politico e gestione. 19. La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici. Ai dirigenti sono attribuiti autonomi poteri di gestione , con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse umane e finanziarie, nonch di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico -amm. La dirigenza statale si articola in due fasce. I dirig enti della seconda fascia transitano nella prima se hanno ricoperto incarichi di prima fascia per almeno 5 anni senza essere incorsi nelle misure previste per la resp. dirigenziale. L accesso alla qualifica di dirigente avviene mediante concorso per esami o per concorso selettivo di formazione. Il rapporto di lavoro si fonda su di un contratto, distinto dall incarico della funzione , che definisce oggetto, obiettivi e durata dell incarico. Propria dei dirigenti la responsabilit dirigenziale, che aggi untiva rispetto alle altre forme di responsabilit propria dei dipendenti pubblici, e sorge se non sono stati raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabile al dirigente. La sanzione l impossibilit del rinnovo dell incari co, ma possibile pure collocare il dirigente in disponibilit o recedere dal rapporto.

Gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti sono in suscettibili di ricorso gerarchico: questo sintomo del superamento della gerarchia. Perci la relazione tra organi politici e dirigenti sarebbe di direzione, ma tale definizione non convince, sarebbe infatti preferibile parlare di sfere di competenza separate e differenti. 20. I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi. Le organizzazioni sociali sono spesso costituite da aggregazioni di individui sorretti da finalit etiche, religiose, ideali e che perseguono interessi, non caratterizzati dallo scopo di lucro, in parte coincidenti con quelli affidat i alla cura di soggetti pubblici. Vi sono poi ordinamenti autonomi, quali quelli delle confessioni religiose ( ord. canonico ) e l ord. sportivo. 21. I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica. Tra i beni appartenenti agli enti pbl. vi sono i beni pubblici ( patrimonio indisponibile ), assoggettati ad una normativa differente rispetto agli altri beni. Vi sono inoltre beni appartenenti agli enti pbl. ma sottoposti alla normativa generale ( patrimonio disponibile ). Il patrimonio disponibile, fra cui il denaro, pu essere oggetto di contratti di alienazione, di acquisto e cos via. Il complesso di beni pbl. appartiene alle pbl. amm. a titolo di propriet pbl. La titolarit della propriet dei beni pbl. appartenenti agli e nti pbl. trova la sua fonte innanzitutto sulla legge. Vi sono infatti beni appartenenti allo Stato ex lege: il cosiddetto demanio naturale. Ma la titolarit dei beni pbl. pu derivare anche da fatti acquisitivi, atti di d. comune, fatti basati sul d. pbl. internazionale o sul d. pbl. interno, atti pubblicistici che comportano l ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti, ecc. 22. Il regime giuridico dei beni demaniali. I beni demaniali sono tassativamente indicati dalla legge e si distinguono i n necessari o accidentali. I beni demaniali necessari sono costituiti dal demanio idrico, dal demanio marittimo e da quello militare. Il demanio necessario costituito esclusivamente di immobili e non possono non appartenere allo Stato, eccetto i casi dei beni demaniali regionali. Il demanio accidentale composto da strade, acquedotti, immobili di interesse storico, archeologico e artistico, musei, pinacoteche, biblioteche, ecc. Tali beni possono appartenere a chiunque ma sono tali solo se appartengono ad un ente pbl. territoriale, ma non soltanto allo Stato o ad una regione, come previsto per quelli accidentali. Inoltre essi possono essere costituiti da immobili, ma anche da universalit di mobili.

Comunque tutti i beni demaniali sono inalienabili e non p ossono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti previsti dalla legge. Va poi esclusa in assoluto la trasferibilit dei beni del demanio necessario; per quelli accidentali invece possibile il trasferimento da un ente terri toriale ad un altro. E l amministrazione che deve tutelare i beni che fanno parte del demanio: essa dispone di poteri di autotutela . I beni del demanio naturale acquistano la demanialit per il sol fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge, mentre quelli artificiali divengono beni demaniali nel momento in cui l opera realizzata, purch essa sia di propriet di un ente territoriale. La sdemanializzazione comporta la cessazione del diritto di uso del bene spettante a terzi e la estinzione delle eventuali limitazioni derivanti dalla natura demaniale del bene stesso. Il bene demaniale infatti pu anche cessare di esserlo, attraverso la propria distruzione o dalla perdita dei requisiti, o anche dalla cessazione della destinazione. 23. Il regime giuridico dei beni del patrimonio disponibile. Patrimonio indisponibile: elenco all art. 826 c. c. comma 2 e 3 e art. 830 c. c. comma 2. I beni del patrimonio indisponibile possono appartenere a qualsiasi ente pbl. e comprendono beni immobili e mobili. Alc uni di essi per sono riservati ad enti pbl., altri invece sono tali per il sol fatto di appartenere ad un ente pbl. particolare o ad un qualsiasi ente pbl., altri ancora assumono il carattere della indisponibilit soltanto in conseguenza di una destinazio ne pbl. Le cave, le torbiere, le acque termali e minerali e le foreste sono state trasferite al patrimonio indisponibile della regione. Le miniere invece sono riservate allo Stato. Le cose mobili di interesse storico, paletnologico, paleontologico, artisti co, appartenenti a qualsiasi ente pbl. sono assoggettate al patrimonio indisponibile salvo che non costituiscano demanio accidentale. I beni del patr. indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge. I beni del patrimonio indisponibile non sono in commerciabili, anche se gli atti di disposizione devono rispettare il vincolo di destinazione, altrimenti l atto annullabile. Solo alcuni beni sono totalmente in commerciabili, altri sono sogg etti ad un regime di inalienabilit, salvo permesso amministrativo. 24. Diritti demaniali su cose altrui, diritto d uso pubblico e usi civici. Si tratta di diritti spettanti ad enti territoriali su beni altrui, quando i diritti stessi sono costituiti per l utilit di alcuno dei beni indicati dagli articoli precedenti o per il conseguimento di fini di pbl. interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni medesimi.

Quanto ai diritti demaniali su cose altrui si pensi alla servit di un fondo privato pe r la realizzazione di un acquedotto pbl. o alla servit di via alzaia, che grava su fondi adiacenti a corsi d acqua e obbliga di lasciare uno spazio sul fondo per lo spostamento dei barconi. Oltre alle servit vi sono poi le limitazioni pubbliche di propriet private, che si limitano ad obbligare ad un non facere il proprietario. Tra i diritti d uso pbl. gravanti su beni pvt. ricordiamo quelli di visita dei beni pvt. di interesse storico e quelli che attengono alle strade pvt., ai vicoli e agli spiazzi ap erti al pubblico traffico. Gli usi civici possono gravare anche su beni pbl.: si tratta di diritti spettanti alla collettivit su terreni di propriet di comuni o di terzi e che hanno ad oggetto di volta in volta il pascolo, la pesca, la caccia, ecc.

25. L uso dei bei pubblici. Per alcuni beni pubblici la distanza rispetto alla propriet pvt. meno marcata, infatti ne consentito l uso diretto e riservato al proprietario pubblico che lo impiega per lo svolgimento dei propri compiti. Tra gli usi diret ti del bene ricordiamo il conferimento di beni nelle aziende speciali o nelle s. p. a. miste In molti casi poi il bene in grado di soddisfare anche altre esigenze: si realizza cos l uso promiscuo ( vedi strade militari ). All opposto dell uso diretto vi l uso generale , che riguarda i beni pbl. che assolvono la loro funzione a servizio della collettivit. Infine vi l uso particolare , in cui i privati non si limitano ad entrare in rapporto diretto con il bene, poich esso proprio posto al serviz io di singoli soggetti ( vedi concessioni o riserve di pesca ).