CAPITOLO 5

Il processo amministrativo può essere definito quell'insieme di atti e operazioni collegati al servizio dell'atto
principale, cioè del provvedimento produttivo di effetti giuridici nella sfera del soggetto privato.
Le sue funzioni sono quelle di coordinamento, partecipazione dei privati, acquisizione di informazioni utili
alle all'amministrazione.
I suoi principi sono contraddittorio, trasparenza, certezza e celerità.
Nello schema norma fatto effetto, l'effetto giuridico sorge, con il verificarsi di un singolo accadimento , altre
volte con il verificarsi di più accadimenti.
Il procedimento amministrativo solve e una pluralità di funzioni:
- La prima funzione è quella di consentire un controllo sull'esercizio del potere, attraverso una
verifica del potere attraverso operazioni normativamente predefinite punto.
- Una seconda funzione è quella di fare emergere gli interessi direttamente o indirettamente dal
provvedimento.
- Una terza funzione è quella del contraddittorio a favore di soggetti incisi negativamente dal
provvedimento. Essa con nota soprattutto i procedimenti di dipendi virtuale, nei quali la pubblica
amministrazione esercita un potere che determina effetti restrittivi o limitativi nella sfera del
destinatario. Il contraddittorio procedimentale può assumere dimensione verticale quando si
riferisce ai casi in cui il rapporto giuridico ha carattere bilaterale e coinvolge l'amministrazione e il
destinatario; la dimensione Orizzontale del contraddittorio riguarda i procedimenti nei quali privati
sono portatori di interessi contrapposti è l'organo decidente è chiamato a garantire la parità delle
armi.
- una quarta funzione del procedimento è quella di operare da fattore di legittimazione del potere
amministrativo e di promuovere la democraticità dell'ordinamento amministrativo.
- una quinta funzione del procedimento è quella di attuare il coordinamento tra più amministrazioni,
ciascuna chiamata a curare l'interesse pubblico.

Il procedimento amministrativo è al centro del sistema del diritto amministrativo in molti ordinamenti. In
una prospettiva di comparizione conviene accennare soprattutto alle leggi Austriaca e statunitense che
hanno avuto un'influenza su molti ordinamenti.
 L'esperienza austriaca: già nel 1875 la legge istitutiva del tribunale amministrativo supremo attribuì
a quest'ultimo il potere di annullare gli atti di amministrazione adottati all'esito di una procedura
difettosa. In mancanza di ulteriori specificazioni legislative la giurisprudenza si fece carico di
stabilire casi nei quali può essere considerato difettoso è un procedimento. Quest'ultimo venne
infatti concepito come uno strumento per tutelare la posizione del privato virgola in un'ottica
giudiziale cioè per garantire gli interessi del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.
L'articolazione del procedimento in atti formali volti a garantire la partecipazione del
contraddittorio minava le forme processuali e anzi aveva come funziona quella di anticipare la
tutela offerta a quest'ultimo.
In Italia il primo tentativo di introdurre una legge generale sul procedimento amministrativo risale al
progetto di legge elaborato tra il 1944 e il 1947.

le fasi del processo amministrativo:

 iniziativa: la prima fase riguarda l’avvio formale del procedimento destinato a sfociare nel
provvedimento finale produttivo di effetti giuridici . Emerge qui la prima distinzione tra obbligo di
procedere e obbligo di provvedere, entrambi espressione del principio generale di doverosità
dell'esercizio del potere amministrativo. L'obbligo di procedere sorge in seguito ad un atto di
impulso di soggetto esterno all'amministrazione titolare del potere o per iniziativa di quest'ultima.
 Nei procedimenti su istanza di parte l'atto di iniziativa consiste in una domanda formale presentata
all'amministrazione da un soggetto privato interessato al rilascio di un provvedimento favorevole.
Nei procedimenti d'ufficio l'apertura formale del procedimento avviene all'esito di una serie di
attività cosiddette istruttorie, condotte sempre d'ufficio da cui esiti possono emergere situazioni di
fatto che rendano necessario l'esercizio di un potere. Tra le attività istruttorie previste dalle leggi
amministrative troviamo il potere di ispezione tribuito dalla legge ad autorità di vigilanza come la
Consob. L'avvio di procedimenti d'ufficio di tipo regressivo, sanzionatorio può avvenire anche a
seguito di denunce di soggetti privati punta tali atti non fanno sorgere il modo automatico e il
dovere dell'amministrazione di aprire il procedimento nei confronti del soggetto denunciato.
La comunicazione dell'avvio del procedimento deve indicare l'amministrazione competente,
l'oggetto il nome del responsabile del procedimento, del termine di conclusione del procedimento ,
dell'ufficio in cui si può prevedere la visione degli atti punto l'ho messa comunicazione rende
annullabile il provvedimento . L'articolo 21 octies ha ristretto notevolmente i casi in cui questo può
avvenire.
 istruttoria: la fase istruttoria del procedimento include le attività poste in essere
dall'amministrazione e per essa dal responsabile del procedimento allo scopo di accertare i fatti e di
acquisire gli interessi rilevanti al fine di una determinazione finale. Infatti da accertare si riferiscono
ai requisiti richiesti dalla norma di conferimento del potere dell'emanazione del provvedimento. la
fase istruttoria redatta dal principio inquisitorio. Il responsabile compie di propria iniziativa lu tutte
le indagini necessarie per ricostruire in modo esatto la situazione di fatto punta nella scelta dei
mezzi istruttori di utilizzare deve attenersi a un principio di efficienza ed economicità.
i pareri sono espressione di funzione consultiva e possono essere obbligatorio facoltativi punta
sono obbligatori quando sono previsti dalla legge in relazione specifici provvedimenti e l'ho messa a
richiesta determina un vizio che rende illegittimo il provvedimento finale i pareri facoltativi sono
richiesti ove l'amministrazione precedente ritenga possono essere utili ai fini della decisione punta i
pareri possono anche essere vincolanti: l'amministrazione che li riceve non può assumere una
decisione difforme dal contenuto del parere.
La fase istruttoria hai aperta da porti dei soggetti che abbiano diritto di intervenire e partecipare al
procedimento, quest'ultimi devono essere informati dall'amministrazione dell'avvio del
procedimento, possono anche intervenire soggetti portatori di interessi pubblici o privati. La
partecipazione e l'intervento prevedono l'accesso agli atti del procedimento; la possibilità di
presentare le memorie scritte e documenti. L'amministrazione ha l'obbligo di valutare i documenti
e le memorie dove questi siano pertinenti all'oggetto del procedimento.
Sotto il profilo organizzativo l'istruttoria è affidata al responsabile di procedimento, nominato dal
dirigente responsabile della struttura Subito dopo l'apertura del procedimento. La figura del
responsabile del procedimento costituisce una delle principali novità del nuovo modello di rapporti
tra pubblica amministrazione e cittadino. I compiti del responsabile del procedimento e includono
tutte le attività propedeutica alla emanazione del provvedimento finale.
Nei procedimenti a istanza di parte il responsabile del progetto è tenuta ad attivare una fase
supplementare di contraddittorio nei casi in cui l'istruttoria effettuata da esito negativo e porti
all'adozione di un provvedimento di rigetto dell'istanza. Al soggetto che l'ha proposta deve essere
data comunicazione dei motivi del mancato accoglimento della domanda punto entro 10 giorni
l'interessato può presentare osservazioni scritte nel tentativo di obiezione; l'eventuale
procedimento finale negativo deve dar conto delle ragioni del mancato accoglimento punto il
responsabile del procedimento trasmette gli atti all'organo competente a emanare il
provvedimento finale.
 conclusione: Conclusa la faccia istruttoria l'organo competente a rimandare il provvedimento
assume la decisione dell'esito di una valutazione del materiale acquisito. L'articolo due della legge
241 del 1990 pone l'obbligo di concludere il procedimento da parte dell'amministrazione tramite
l'adozione di un provvedimento espresso produttivo difetti nella sfera giuridica del soggetto
privato. Il provvedimento finale può essere emanato a seconda dei casi, dal titolare di un organo
individuale come il sindaco , oppure da un organo collegiale cioè la giunta comunale.
 Con riferimento alla fase decisionale gli aspetti principali sono il termine entro uguale il
procedimento deve essere concluso ; Il regime del silenzio della pubblica amministrazione;
l'accordo come modalità consensuale alternativa al provvedimento unilaterale.
- Il termine: il provvedimento deve essere emanato entro il termine stabilito per lo specifico
procedimento. la conclusione del procedimento deve essere generale e completa , generale perché
essa si applica dove mancano disposizioni legislative speciali in tema di termini di conclusione del
procedimento ; Completa perché l'applicazione della medesima vale direttamente o indirettamente
per tutte le fattispecie di procedimenti. Di regola la durata massima non deve superare 90 giorni.
L'articolo due che regola il termine del procedimento dà corpo al principio di certezza del tempo
dell'agire amministrativo. Il mancato rispetto di conclusione del procedimento può provocare
conseguenze di responsabilità disciplinare, dirigenziali , penale. L'inosservanza doloso colposa del
termine può far sorgere l'obbligo di risarcire il danno a favore del privato questo tipo di
responsabilità va fatta valere dinanzi al giudice amministrativo.
- Silenzio della pubblica amministrazione: Estrazione che non conclude il procedimento entro il
termine fa scaturire l'inadempimento. Quest'ultimo non fa venir meno il potere dovere da
provvedere , cioè significa che l'amministrazione puo emanare il provvedimento anche in ritardo ,
fermo restando l'eventuale responsabilità per il danno cagionato al privato che aveva confidato nel
rispetto del termine appunto nei casi di silenzio-inadempimento il privato interessato a proporre al
giudice amministrativo un'azione avversa allo scopo di accertare l'obbligo dell'amministrazione Di
provvedere ed eventualmente la fondatezza della pretesa, volta a condannare all'amministrazione
al rilascio del provvedimento richiesto.
possiamo distinguere il silenzio-diniego e il silenzio assenso.
Nel primo caso riguarda il rigetto ; Il secondo l'accoglimento virgola in entrambi i casi il
procedimento si conclude in un provvedimento tacito. Lei fattispecie di silenzio sono
tassativamente stabiliti dalla legge. Il campo di applicazione del silenzio-assenso è individuato in
base ad alcuni criteri di tipo negativo : il regime non vale nei casi di provvedimenti autorizzati
sostituiti dalla segnalazione certificata di inizio attività; non vale nei casi tassativamente previsti
dalla legge; non vale nei casi in cui la normativa europea impone l'adozione di un provvedimento
formale. Il silenzio-assenso comporta due conseguenze: può essere oggetto di provvedimenti di
autotutela sotto forma di revoca e annullamento d'ufficio; può essere oggetto di impugnazioni
dinanzi al giudice amministrativo. In definitiva il silenzio-assenso è una scorciatoia che non guarda
né all'interesse pubblico né a quello privato.
- accordi integrativi e sostitutivi: una modalità alternativa di conclusione del procedimento e
l'accordo integrativo sostituitivo del provvedimento , si tratta di un istituto che privilegia per
quanto possibile soluzioni concordate a volte a ridurre il rischio di possibili contenziosi che pone
l'amministrazione su un piano più paritario nei confronti di un soggetto privato. L'accordo ha per
oggetto il contenuto discrezionale del provvedimento e ha il fine di ricercare una migliore
composizione e mediazione tra l'interesse pubblico e l'interesse del privato. L'accordo può essere
promosso dal soggetto privato il quale può presentare osservazioni e proposte in sede di
partecipazione al procedimento appunto il responsabile del procedimento per favorire l'accordo
può organizzare incontri informali con gli interessati. L'amministrazione non è obbligato a
concludere accorti integrativi o sostitutivi con i privati. Sotto il profilo formale gli accordi devono
essere stipulati con un atto scritto appena di nullità, salvo che la legge non ti disponga
diversamente. Gli accordi sono di due tipi: integrativi servono solo a concordare il contenuto del
provvedimento finale; negli accordi sostitutivi gli effetti giuridici si producono con la conclusione
dell'accordo. Ehi nella prima il provvedimento mantiene la configurazione di un atto unilaterale;
Nella seconda non occorre un atto formale per il recepimento punto gli accordi devono essere
preceduti da una determinazione dell'organo competente per l'adozione del provvedimento che
stabilisce autorizza i limiti di negoziazione.

Procedimenti semplici, complessi, collegati .

I provvedimenti possono avere una natura semplice o complessa.
  I provvedimenti semplici: la sequenza procedimentale consiste soltanto in una domanda presentata
dall'interessato virgola in un'istruttoria limitata a poche verifiche documentali e una decisione
affidata ad un'unica autorità;
 I procedimenti a struttura complessa: sono spesso articolati all'interno di un procedimento
sequenziale, aventi un'unità funzionale autonoma. talvolta i sub procedimenti si concludono con
atti suscettibili di incidere in via immediata su situazioni giuridiche soggettive.

Nel caso in cui il sub procedimento produca effetti giuridici esterni, si parla di procedimenti collegati, questi
possono essere in parallelo o di sequenza. Un esempio: l'espropriazione per pubblica utilità (sequenza), (in
parallelo) realizzazione messa in opera di un impianto industriale. il collegamento tra questi due
procedimenti e di tipo funzionale.
I procedimenti si distinguono in:
- procedimenti di primo grado: sono finalizzati all'emanazione di provvedimenti amministrativi con
effetti esterni alla cura dell'interesse pubblico.
- procedimenti di secondo grado: Hanno per oggetto provvedimenti già emanati per lo scopo di
verifica della loro legittimità con l'interesse pubblico .
Un'ulteriore distinzione tra procedimento in senso proprio e procedura interna all'amministrazione.
- il primo si riferisce agli atti della sequenza procedimentale che trovano disciplina nella legge o in
una fonte normativa in senso proprio.
- i secondi riguardano gli atti interni all'amministrazione che sono previsti dal regole di tipo
organizzativo.

La conferenza di servizi e altre forme di coordinamento .

I procedimenti complessi e collegati pongono il problema del coordinamento degli adempimenti e delle
tempistiche relative all'adozione dei vari atti punto la legge 241 del 1990 individua come strumento di
coordinamento la conferenza dei servizi , alcune sono anche disciplina da leggi speciali .
La legge 241 del 1990 distingue tre tipi di conferenza di servizi:
 la conferenza dei servizi istruttoria: è sempre facoltativa e ha la funzione di promuovere un esame
contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento singolo riguardanti i medesimi
attività o risultati. Nel caso del procedimento singolo la conferenza dei servizi istruttoria che si
concluda con la verbalizzazione serve a raccogliere in un unico contesto gli elementi istruttori utili
che saranno posti poi alla base della decisione finale adottata dall'organo competente.
 La conferenza di servizi decisoria: e un modulo procedimentale volta a sostituire i singoli atti volitivi
e valutativi delle amministrazioni competenti emanare intese, nulla osta, che devono essere
acquisiti per legge da parte dell'amministrazione procedente. Essa deve essere convocata entro 30
giorni dalla richiesta oppure quando una delle amministrazioni esprime il proprio dissenso. La
conferenza è convocata dall'amministrazione competente ad adottare il provvedimento finale
anche su richiesta del soggetto privato interessato , nei casi in cui la conferenza abbia progetto atti
di tipo autorizzativo che condizionano l'avvio di un'attività punto la conferenza di servizi si conclude
con un verbale nel quale sono riportate le posizioni espresse da ciascuna amministrazione
partecipante. I lavori della conferenza di servizi decisoria sono disciplinati da una serie di regola
modificata nel tempo , gli aspetti più rilevanti dalla disciplina sono: Partecipazione obbligatoria di
tutte le amministrazioni invitate.
 Il terzo tipo di conferenza di servizi e quella preliminare: vuoi essere convocata su richiesta dei
soggetti privati interessati a realizzare progetti di particolare complessità.

espropriazione per pubblica utilità