Il procedimento amministrativo

È l’iter articolato in fasi che conduce

all’adozione dell’atto amm.vo

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 L. N. 241/90 e ss.mm. Di disciplina del
procedimento amministrativo
• Fase dell’iniziativa: se compulsato dall’interessato si dirà ad iniziativa di
parte, se compulsato dalla stessa P.A. si dirà ad iniziativa di ufficio;
• Fase istruttoria: la P.A. raccoglie tutti gli elementi di fatto ed individua gli
interessi coinvolti per giungere a decisione
• Fase decisoria o costitutiva: la P.A. procede all’adozione ed emanazione
del provvedimento (a cura del responsabile del procedimento o da altro
organo). Da tale momento il provvedimento è produttivo di effetti giuridici
vs terzi ed è rilevante anche ai fini della decorrenza dei termini per una
eventuale impugnazione
• Fase integrativa dell’efficacia (eventuale): il provvedimento adottato è
perfetto ma non ancora efficace, in quanto il dispiegamento dell’efficacia è
subordinata al compimento di attività ulteriore da parte della P.A. (es
provvedimento subordinato a controllo preventivo oppure provvedimento
recettizio, che quindi necessita di notifica al destinatario).

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 I principi del procedimento amm.vo
• Principio del giusto procedimento: garantisce il diritto di partecipazione
dell’interessato e quindi la dialettica tra P.A. e privato. Art. 7 (comunicazione avvio
del procedimento) e 10 bis (preavviso di rigetto) L. 241/90
• Principio di trasparenza: obbligo di motivazione del provvedimento; obbligo di
indentificare l’ufficio ed il dipendente responsabile del procedimento (R.U.P.);
DIRITTO DEGLI INTERESSATI ALL’ACCESSO AI DOCUMENTI AMM.VI; istituzione degli
U.R.P.
• Principio di semplificazione: es silenzio assenso, SCIA, conferenza di servizi vs
divieto di aggravamento del procedimento;
• Principio di informatizzazione della P.A.: dovere della P.A. di implementare la
telematica nei rapporti con le altre PP.AA. Oltre che con i privati
• Principi cardine della buona amministrazione (in conformità all’art. 97 della Cost.):
principio della trasparenza, della pubblicità, di economicità, efficienza ed efficacia

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 Principi della buona amministrazione
• Principio di economicità
• Principio di efficacia: rapporto tra obiettivi prefissati e risultati raggiunti;
• Principio di efficienza: rapporto tra risultati raggiunti e risorse impiegate
(sicchè l’operato della P.A. può essere efficace ma non efficiente (risultati
raggiunti con gran dispiego di risorse); efficiente ma non efficace (perché ad
es gli obiettivi erano minimali o le risorse insufficienti); efficiente ed efficace;
• Principi di economicità+ efficienza + efficacia= buon andamento della P.A.
• Principio di trasparenza: diritto di accesso agli atti ed istituzione URP;
• Principio di pubblicità (species del principio di trasparenza): rendere
accessibili agli interessati notizie e documenti attinenti l’operato della P.A.;
• Principio di imparzialità: introdotto dall’art. 7 l. 69/2009. Una legge
ordinaria ribadisce il principio costituzionale dell’art. 97 Cost. ed introduce
una nuova ipotesi di invalidità dell’atto amm.vo per violazione di legge
• Criterio di ragionevolezza: SINTESI DEI PRINCIPI DI EGUAGLIANZA,
IMPARZIALITà E BUON ANDAMENTO

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 Obbligo di conclusione esplicita del procedimento

• Artt. 2 e 2 bis L. 241/1990 obbligano la P.A. a concludere

qualsiasi procedimento, sia di ufficio che ad istanza di parte,
con un provvedimento finale espresso

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 Termini per la conclusione del procedimento

• 90 giorni. Nell’ambito della propria autonomia, e comunque

entro il tetto massimo fissato dalla legge, la P.A. individua il
termine applicabile a ciascun procedimento, che può anche
essere inferiore ai 90 gg;
• 180 giorni: in deroga al termine massimo dei 90 gg allorchè vi
siano in gioco particolari interessi pubblici o si tratti di
procedimento particolarmente complesso;
• 30 giorni: in assenza di indicazioni di legge oppure se la P.A.
non ha provveduto ad approvare gli atti di propria
competenza (silenzio assenso, silenzio dissenso, silenzio
rifiuto)

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 Decorrenza dei termini del procedimento

• I termini decorrono dall’inizio del

procedimento, se di ufficio, o dalla data di
ricezione, se ad istanza di parte;
• La decorrenza dei termini può essere sospesa
per una sola volta e per non più di 30 gg,
quando occorra acquisire informazioni o
documenti non già in possesso della P.A.
procedente o non direttamente acquisibili da
altre PP.AA.
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 Conseguenze della mancata o tardiva
conclusione del procedimento
• Costituiscono elemento di valutazione della performance individuale,
nonché di responsabilità disciplinare ed amministrativo-contabile del
dirigente o del funzionario inadempiente (art. 2 co. 9 L. 241/1990)
• Sul sito istituzionale della P.A. deve essere indicato, per ciascun
procedimento, il responsabile cui è attribuito, dall’organo di governo, il
potere sostitutivo ed a cui l’interessato può rivolgersi una volta
decorso il termine per l’adozione del provvedimento, affinchè in un
termine pari alla metà di quello originariamente previsto o provveda a
concludere il procedimento o nomini un commissario ad acta.
• Nei procedimenti ad istanza di parte adottati tardivamente devono
essere indicati il termine previsto ex lege o da regolamento e quello
effettivamente impiegato.

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 Il responsabile del procedimento
• Artt. 4 e 5 L 241/1990 (a garanzia dei principi di
trasparenza ed efficienza che devono ispirare
l’agire della P.A.) disciplinano l’individuazione
dell’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria
e dell’adozione del provvedimento finale nonché
l’assegnazione, da parte del dirigente dell’unità
organizzativa, a se o ad altro addetto all’unità,
della responsabilità dell’istruttoria nonché
dell’adozione del provvedimento finale.

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 Compiti del responsabile del procedimento
(art. 6 L. 241/1990)
• Impulso, direzione e coordinamento dell’istruttoria procedimentale.
• Deve valutare, in fase istruttoria, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di
legittimazione ed i presupposti necessari all’emanazione del provvedimento;
• Adotta ogni accorgimento utile al sollecito svolgimento dell’istruttoria, per cui può
chiedere integrazione di documentazione insufficiente o rettifica di
dichiarazioni/istanza erronee o incomplete, può esperire accertamento tecnici ed
ispezioni, può proporre indizione o, avendone competenza, indire conferenze di
servizi;
• Cura le comunicazioni, le pubblicazioni o le notificazioni previste ex lege o da
regolamento;
• Adotta, se competente, il provvedimento finale ovvero invia l’istruttoria all’organo
competente all’adozione, che vi provvederà conformemente alle risultanze
istruttorie condotte dal responsabile. Un provvedimento finale non conforme alle
risultanze istruttorie è affetto da illegittimità, salva adeguata motivazione di
scostamento dal referto istruttorio.

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 Partecipazione al procedimento
amministrativo: comunicazione di avvio
• Consente al soggetto destinatario dell’emanando atto amm.vo produttivo
di effetti nei suoi confronti di partecipare all’iter procedimentale,
esercitando i diritti che la legge gli attribuisce (democratizzazione del
procedimento amm.vo)
• Contenuti della comunicazione di avvio:
1) Amministrazione procedente;
2) Oggetto del procedimento in corso;
3) Ufficio competente e responsabile del procedimento;
4) Data entro cui, secondo i termini previsti ex lege o regolamento, deve
concludersi il procedimento e rimedi esperibili avverso l’inerzia
dell’amministrazione (modifiche apportate dalla L. 15/2005);
5) Ufficio presso cui si possono consultare gli atti;
6) Nei procedimenti ad istanza di parte, data di presentazione dell’istanza.

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 Destinatari della comunicazione di avvio del
procedimento (art. 7 L. 241/1990)
• Soggetti nei cui confronti il provvedimento è
destinato a produrre effetti diretti;
• Soggetti che per legge devono intervenire nel
procedimento ovvero altri enti pubblici portatori di
interessi diversi da quelli della P.A. procedente;
• Soggetti che possono subire pregiudizi dall’adozione
del provvedimento (cd. Controinteressati)

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Casi di non obbligatorietà della comunicazione
di avvio del procedimento
• Art. 21 octies L. 241/1990 (introdotto dalla L. 15/2005)
stabilisce che la violazione di norme sul procedimento o
l’omissione della comunicazione dell’avvio dello stesso non
inficiano il provvedimenti finale solo nel caso in cui l’esito
della procedura sarebbe stato identico anche nel caso di
rispetto dell’iter procedurale.
• Casi di non obbligatorietà della comunicazione di avvio:
1) Per i provvedimenti cautelari ex art 7 co. 2;
2) per i procedimenti contraddistinti da esigenza di particolare
celerità

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 Preavviso di rigetto
• Art. 10 bis L. 241/1990 (introdotto dalla L. 15/2005):
nei procedimenti ad istanza di parte, il responsabile
del procedimento o l’autorità competente, prima
della formale adozione di un provvedimento negativo,
deve comunicare tempestivamente all’istante i motivi
ostativi all’accoglimento della domanda.
• Dunque istituto previsto solo per i procedimenti ad
istanza di parte. Ad eccezione delle procedure
concorsuali e dei procedimenti previdenziali ed
assistenziali gestiti dagli Istituti di previdenza.

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 Preavviso di rigetto e principio di leale
collaborazione tra P.A. e privato
• L’interessato, avuta comunicazione di preavviso di rigetto, ha 10
giorni per produrre osservazioni e nuova documentazione.
• Il provvedimento finale di rigetto deve motivare il mancato
accoglimento delle osservazioni addotte dall’istante.
• Tuttavia secondo la sentenza n. 5868/2015 del Consiglio di Stato la
mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta
l’illegittimità del provvedimento finale, alla luce dell’art. 21 octies co.
2 L. 241/1990 che impone al giudice di valutare la portata
sostanziale del provvedimento finale, e di non annullarlo nel caso in
cui violazioni meramente formali non abbiano inciso sulla legittimità
sostanziale dello stesso. Talchè il contenuto del provvedimento,
anche in caso di rispetto dell’iter procedimentale, non sarebbe
potuto essere diverso da quello poi in concreto adottato.

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 Trasparenza amm.va: il diritto di accesso

• Alla base del diritto di accesso agli atti amm.vi vi sono il principio di
trasparenza dell’attività amm.va ed il principio di buon andamento dei
pubblici uffici.
• Definizione di diritto di accesso (art. 22 L 241/1990, COME NOVELLATO dalla
l. 15/2005): diritto di ogni interessato di prendere visione ed estrarre copia
dei documenti amm.vi
• Il diritto di accesso è sintomo di partecipazione dei privati all’azione amm.va
assicurandone imparzialità e trasparenza.
• Sempre il novellato art. 22, alla lettera d) si premura di fornire definizione di
documento amm.vo: «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche
interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una P.A. e
concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura
pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale»

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 Atti endoprocedimentali e di diritto privato

• La riforma del 2005 ha allargato l’accesso anche agli atti

endoprocedimentali (ossia quelli propedeutici al provvedimento
finale, come ad es. pareri tecnici e nulla osta); nonché agli atti di
diritto privato sottoscritti dalla P.A..
• Alla luce della riforma normativa, secondo la dottrina prevalente, il diritto di
accesso si configura come diritto soggettivo perfetto, soggetto alla giurisdizione
esclusiva del Giudice Amm.vo (G.A) ed in quanto tale:
• - il decorso del termine per proporre ricorso avverso diniego di accesso non
influisce sul termine decennale di prescrizione del diritto di accesso;
• -nel giudizio dinanzi al G.A. la P.A. può addurre nuove ragioni ostative al diritto
di accesso;
• - il difetto di notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati non è
causa di inammissibilità del ricorso, ma ex art. 102 cpc il giudice ordina
l’integrazione del contraddittorio

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 Titolarità del diritto di accesso
• Tutti coloro che hanno un interesse:
• 1) attuale all’accesso agli atti (non basta la volontà di agire in giudizio per la
tutela dei propri interessi sostanziali)
• 2) diretto ovvero personale (e non di terzi soggetti a volte agenti in nome
altrui, es i sindacati)
• 3) concreto ovvero come effettivo collegamento tra il soggetto rivendicante
ed un concreto bene della vita (non basta quindi il generico interesse alla
trasparenza amm.va)
• 4) corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata
• La dottrina prevalente aggiunge anche i criteri della:
• 1) serietà, ossia interesse meritevole e non meramente emulativo (ossia
arrecare molestie alla P.A.
• 2) adeguata motivazione: ragioni concrete esposte nella richiesta di accesso.)

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 Art. 22 L 241/1990: portatori di interessi
diffusi
• Oltre il singolo, titolari del diritto di accesso
sono quei soggetti privati, portatori di interessi
diffusi, come ad es. i comitati o le associazioni
di categoria

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 D.Lgs 195/2005 DOCUMENTAZIONE IN
MATERIA AMBIENTALE
• Legittimato all’accesso alla documentazione
ambientale è «chiunque, senza che occorra
dimostrare il proprio interesse» e l’oggetto
dell’accesso ricomprende «qualsiasi
informazione in materia ambientale»

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Soggetto obbligati a consentire l’accesso

• Art. 23 L. 241/1990:
• Tutte le PP.AA. (siano esse statali o enti locali)
• Le Aziende autonome e speciali
• Gli Enti pubblici, gli organismi di diritto
pubblico ed i gestori di pubblici servizi
• Le Autorità di garanzia e vigilanza (cd Autority
o Autorità Indipendenti)

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 Limiti al diritto di accesso
• Art. 24 L. 241/1990 (novellato dalla L. 15/2005):
• 1) tutti i documenti coperti da segreto di Stato:
• 2) atti dei procedimenti tributari (sottoposti a specifica
disciplina)
• 3) atti normativi, amm.vi generali, di programmazione e
pianificazione (sottoposti a specifica disciplina)
• 4) procedimenti selettivi, allorchè contenenti informazioni di
natura psico-attitudinale riguardanti terzi

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 Casi di eventuale esclusione dall’accesso

• Art. 24 co. 6 il diritto di accesso può essere escluso per tutelare:

• 1) la difesa e la sicurezza nazionale, le relazioni internazionali
• 2) la politica valutaria e monetaria
• 3)l’ordine pubblico, la prevenzione e repressione della criminalità
• 4) la vita privata e la riservatezza di persone fisiche, giuridiche,
imprese, gruppi, associazioni (segretezza della corrispondenza,
riservatezza dei dati sanitari, finanziari, segreto industriale e
commerciale)
• 5) contrattazione collettiva nazionale del lavoro in corso
• Alternativa di gran lunga preferibile al puro e semplice diniego
d’accesso è il differimento dello stesso

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 Iter procedimentale di accesso agli atti
• Richiesta (formale o informale ma sempre) motivata dell’interessato alla P.A.
• Richiesta informale (anche verbale): l’ufficio interessato, previa verifica dell’identità del
richiedente e del suo interesse all’ostensione degli atti, provvede immediatamente e
senza ulteriori formalità (salvo richiesta del rimborso dei costi di copia)
• Richiesta formale: tramite istanza scritta e motivata l’interessato avanza la sua richiesta
di accesso, che viene vagliata e riscontrata dalla P.A.
• Il funzionario della P.A. verificata l’identità del richiedente (se l’istanza viene presentata
via fax , posta o posta elettronica deve essere accompagnata da copia f/r di documento
d’identità), deciderà sull’accoglimento o meno dell’istanza.
• In caso l’istanza di accesso sia stata presentata da ufficio sbagliato, c’è obbligo da parte
dell’Ufficio ricevente di inoltrare la richiesta di accesso a quello competente, senza che
l’errore commesso dall’istante sia causa di rigetto della sua richiesta di accesso.
• Se la P.A. ricevente riscontra vi siano dei soggetti controinteressati alla richiesta di
accesso, ne dà loro immediata comunicazione a mezzo raccomandata a/r ed i
controinteressati hanno 10 gg di tempo dalla ricezione della raccomandata per proporre
alla P.A. procedente una motivata opposizione alla richiesta di accesso.

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 Termini di riscontro alla richiesta di accesso

• Entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta di accesso

la P.A. deve esprimersi in merito:
• 1) accogliendo la richiesta e concedendo all’interessato
termine non inferiore ai 15 giorni per accedere agli atti ed
estrarne eventualmente copia;
• 2) rifiutando l’accesso (totalmente o parzialmente) o
differendolo (soluzione preferibile);
• 3)non rispondendo: si forma così il cd silenzio rigetto,
avverso cui l’interessato può proporre opposizione in sede
giurisdizionale (TAR) o amm.va (Commissione statale per
l’accesso agli atti, Difensore civico: cd tutela giustiziale)

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Tutela del diritto di accesso agli atti
• Ricorso al TAR (art. 116 CPA): SIA CONTRO IL RIGETTO ESPRESSO CHE
CONTRO IL SILENZIO DINIEGO, entro 30 giorni l’interessato, senza necessità
di diffida o messa in mora della P.A., può ricorrere al TAR (personalmente o
con il patrocinio di un difensore. Anche la P.A. può costituirsi in giudizio
senza patrocinio di un difensore ma rappresentata da un proprio
dipendente a ciò autorizzato). Il Tar, sentite le parti personalmente o i loro
difensori che ne facciano richiesta, decide in camera di consiglio.
• In caso di accoglimento totale o parziale ordina in sentenza alla P.A.
l’esibizione dei documenti richiesti.
• Entro 30 giorni dalla pronuncia del TAR le parti possono impugnarla davanti
al Consiglio di Stato.
• La stessa procedura si osserva (oltre che per il diritto di accesso agli atti)
anche per violazione del diritto all’accesso civico (amplius ultra)

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 Ricorso alla Commissione statale
• La Commissione è istituita c/o la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
• Ad essa si ricorre avverso i provvedimenti di diniego di accesso, espresso o
tacito, o di differimento d’accesso, emessi dalle Amm.ni statali o da parte di
enti pubblici operanti in ambito ultraregionale.
• Oltre che a comporre le vertenze insorte tra privato interessato e P.A. la
Commissione redige annualmente relazione sulla trasparenza dell’operato
della P.A. e propone al Governo modifiche legislative per rendere sempre più
effettivo il diritto di accesso agli atti
• Il ricorso alla Commissione statale per l’accesso ai documenti amm.vi non è
alternativo al ricorso giurisdizionale al TAR ma ne sospende i termini. Come
davanti al TAR le parti possono essere udite in contraddittorio personalmente o
col sussidio di un difensore.
• In caso di accoglimento del ricorso, la Commissione ordina alla P.A. l’ostensione
del documento richiesto fissando, ove occorra, un termine perentorio.

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 Ricorso al difensore civico
• Garante dei cittadini nei confronti delle Amm.ni locali non solo in materia di acceso agli atti.
Esso può intervenire oltre che ad istanza di parte anche d’ufficio. Il ricorso al Difensore
civico è (a differenza del ricorso alla Commissione statale) alternativo al RICORSO TAR (per
cui, però, il cittadino può in ogni momento optare).
• L’interessato, entro 30 gg dal diniego della P.A., può ricorrere al difensore civico, il quale,
compiuta una adeguata istruttoria, se ritiene illegittimo l’operato della P.A. provvede a
comunicare tanto.
• A tal punto la P.A. procedente può:
• 1) confermare le proprie precedenti determinazioni di diniego;
• 2) smentire le precedenti determinazioni e concedere l’accesso agli atti;
• 3) non dare risposta, sicchè col decorso del termine di 30 gg si formerà il silenzio assenso
legittimante.

• Esso è consentito solo agli interessati e non ai controinteressati.

• Il Difensore civico può solo stimolare la P.A. a rivedere il proprio operato, senza avere,
quindi, poteri decisori definitivi (a differenza della Commissione statale)

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 L’accesso civico
• Istituto introdotto dall’art. 5 D.lgs 33 del 2013, esso concerne la richiesta di
consultazione, da parte di chiunque:
• Di documenti, informazioni o dati per i quali vi era un obbligo di pubblicazione da
parte della P.A. competente e che questa non vi abbia provveduto;
• Di dati, documenti detenuti dalla P.A., diversi da quelli soggetti ad obbligo di
pubblicazione (CD ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO, ampliamento introdotto
dalla riforma Madia).
• Finalità dell’istituto dell’accesso civico è di favorire forme di controllo diffuso da
parte della cittadinanza sull’operato della P.A. e quindi la sua partecipazione al
dibattito sulla vita pubblica.
• Tuttavia se nel primo caso non vi sono limitazioni, trattandosi di informazioni e
documenti che la P.A. era pur tenuta a pubblicare, nel secondo caso vi è bisogno di
contemperare il diritto alla informazione da parte della P.A. con la tutela di
interessi giuridicamente rilevanti in potenziale contrasto (art. 5 bis D.lgs 33/2013),
con obbligo di informazione ai controinteressati.

29
 Obblighi di trasparenza e pubblicità della P.A.: l
190/2012 CD LEGGE ANTICORRUZIONE

• Il D.lgs 33/2013 (attuativo della legge anticorruzione) ha

istituito l’obbligo per le PP.AA. Di istituire nei propri siti la
sezione «Amministrazione trasparente» ove pubblicare
obbligatoriamente i dati e documenti dettagliatamente
indicati negli articoli del D.LGS (es bilancio preventivo, conto
consuntivo, costi unitari delle opere pubbliche)
• In un’ottica di massima trasparenza dell’azione delle P.A.
l’accesso civico è uno strumento che consente ai cittadini non
solo di vigilare sul corretto adempimento formale degli
obblighi di pubblicazione ma anche e soprattutto sull’utilizzo
delle risorse pubbliche da parte della P.A.

30
 La riforma Madia l. 124/2015 ed il FOIA

• D. LGS 97/2016 (ATTUATIVO DELLA L. 124/2015),

sull’esempio statunitense ha introdotto il cd FOIA
(Freedom of Information Act), OSSIA L’ACCESSO
CIVICO GENERALIZZATO, includente anche gli atti ed
i documenti non soggetti ad obbligo di
pubblicazione, quindi a garanzia di una accessibilità
da parte del cittadino presso chè totale ai dati e
documenti della P.A., in un’ottica di sempre
maggiore pubblicità e trasparenza dell’operato di
quest’ultima.
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 Limiti all’accesso civico generalizzato
• Limiti a tutela di interessi pubblici: sicurezza pubblica,
ordine pubblico, sicurezza nazionale e difesa militare,
relazioni internazionali, politica economica e
finanziaria dello Stato, perseguimento e repressione
della criminalità
• Limiti a tutela di interessi privati: privacy, libertà e
segretezza della corrispondenza, segreti commerciali
ed industriali, proprietà intellettuale e diritto d’autore.
• Si applicano, altresì, tutti i limiti già previsti dalla L.
241/1990.
32
 Diniego parziale e differimento
• Nel bilanciamento di interessi contrastanti è
sempre auspicabile da parte della P.A. che si
avvalga degli istituti del diniego parziale (ossia
negando l’accesso ai soli dati ed alle sole parti
del documento che meritano la segretezza) o
del differimento, ossia negando il diritto
d’accesso per il periodo strettamente
necessario alla protezione dei dati meritevoli
di tutela.
33
 Differenza tra diritto d’accesso ex lege
241/1990 ed accesso civico
• L’accesso civico non è soggetto a limitazioni di
legittimazione attiva: chiunque può chiederlo,
non solo chi vi abbia un interesse diretto, così
come invece avviene per la L. 241/1990
• L’accesso civico incontra, però, limitazioni
riguardo alla tipologia di documenti richiedibili.
Sconta infatti, oltre le limitazioni previste dalla
L. 241/1990, anche tutte le altre poste a tutela
di interessi pubblici e privati.
34
Esercizio del diritto d’accesso civico
• L’istanza di accesso civico (da presentarsi anche per via telematica) deve
contenere gli estremi dei dati, dei documenti e delle informazioni che si
intendono visionare.
• Va presentata alternativamente:
• 1) all’Ufficio che detiene i documenti, i dati, le informazioni;
• 2) all’URP (Ufficio relazioni con il pubblico)
• 3) ad altro ufficio della P.A. indicato nella sezione «Amministrazione
trasparente» del sito istituzionale
• 4) al Responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza, allorchè
si tratti di documenti che la P.A. doveva obbligatoriamente pubblicare
• Il rilascio dei dati e/o documento richiesti, in formato elettronico o cartaceo,
è gratuito, fatto salvo il rimborso dei costi effettivamente sostenuti dalla P.A.
per la riproduzione su supporti materiali.

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 Iter procedimentale accesso civico
• Il procedimento deve concludersi con provvedimento espresso e motivato entro
30 giorni dalla presentazione dell’istanza, con comunicazione all’istante ed agli
eventuali controinteressati.
• In caso di accoglimento la P.A. trasmette all’interessato i dati/documenti richiesti,
oppure, se trattavasi di dati documenti che andavano obbligatoriamente
pubblicati, indica all’interessato il collegamento ipertestuale con cui accedere
all’avvenuta pubblicazione sul sito istituzionale.
• In caso di diniego totale o parziale all’accesso, o di mancata risposta, l’interessato
può interpellare il Responsabile della trasparenza e dell’anticorruzione
• In caso di diniego anche dal Responsabile della trasparenza e anticorruzione si
può ricorrere al TAR oppure alternativamente al Difensore civico o alla
Commissione statale (a seconda che si tratti di atti/documenti di EE.LL. oppure di
PP.AA. Statali o enti ultraregionali), previa notifica del ricorso
all’amministrazione interessata.

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 D.Lgs 82/2005 cd CAD
• Codice amministrazione digitale (ha subito sostanziali modifiche ad opera del D.LGS 179/2016
e D.Lgs 217/2017): disciplina organica dell’informatizzazione e comunicazione digitale
nell’attività amministrativa. Fine primario è la dematerializzazione della documentazione
amministrativa, assicurando ai cittadini ed agli utenti tutti di interfacciarsi con la P.A. a mezzo
internet e posta elettronica. Come?
• 1) Mediante la trasmissione di documenti in via telematica tra PP.AA. E tra PP.AA. e privati
(prevedendo, in caso contrario, l’insorgere di responsabilità dirigenziale e disciplinare)
• 2) mediante la creazione del cd domicilio digitale, indirizzo valido ai fini delle comunicazioni
per posta elettronica aventi valore legale, che il cittadino può indicare per tutte le
comunicazioni da parte delle PP.AA. E dei gestori di pubblici servizi
• 3) mediante l’istituzione dell’INI-PEC: indice nazionale dei domicili digitali dei professionisti e
delle imprese. Specularmente è stato creato l’IPA: indice dei domicili digitali (gli indirizzi
elettronici) della P.A. e dei gestori di pubblici servizi
• 4) mediante l’istituzione dell’Indice dei domicili digitali delle persone fisiche e degli enti di
diritto privato, non tenuti all’iscrizione in albi professionali o al registro delle imprese.
• La consultazione di questi indici è consentita a chiunque tramite sito web, senza necessità di
autenticazione

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 D.L. 83/2012: l’AGID
• L’Agenzia per l’Italia digitale è stata fondata al
fine di razionalizzare il processo di
digitalizzazione delle PP.AA. Tramite
l’attuazione della Cd. Agenda digitale italiana
(progetto di derivazione europea) nell’ottica di
incrementare l’uso dei servizi di e-government
da parte dei cittadini e delle imprese dell’UE.

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 La carta della cittadinanza digitale
• In virtù dei diritti riconosciuti dal CAD al cittadino s è venuta a delineare una vera
e propria Carta della cittadinanza digitale i cui punti fermi sono:
• 1) diritto all’uso delle tecnologie: sia i cittadini che le imprese hanno diritto di
comunicare con le PP.AA. E con i gestori di pubblici servizi mediante strumenti di
ICT (Information e Communication Tecnology). In caso di violazione di questo
diritto l’utente può rivolgersi al Giudice amministrativo (Art. 133 CPA= d.Lgs
104/2010)
• 2) diritto all’identità ed al domicilio digitale del cittadino: salvo i casi di esclusione
previsti dalla legge, le PP.AA. E gli esercenti di pubblico servizio comunicano con
l’utenza (cittadini ed imprese) esclusivamente tramite domicilio digitale dalla
stessa dichiarata, senza alcun onere a suo carico.
• L’utilizzo di differenti modalità di comunicazione rientra tra i parametri di
valutazione della performance dirigenziale ai sensi del D.lgs 150/2009
• 3) diritto a servizi on-line semplici ed integrati, sottoposti periodicamente a
strumenti di controllo di soddisfazione dell’utenza (customer satisfaction)

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 SPID
• Sistema pubblico di identità digitale: sistema di login che permette
all’utenza (cittadini ed imprese) di accedere con un’unica identità digitale
(eliminando quindi la pluralità di password, codici e chiavi di accesso
fin’ora indispensabili per ogni sito di ogni singola P.A.) , da molteplici
dispositivi, a tutti i servizi on-line delle P.A. e di imprese aderenti.
• L’interconnessione tra le PP.AA. Avviene tramite l’SPC, ossia un sistema
pubblico di connettività.
• Vantaggi: semplificazione dei servizi della P.A. e decongestionamento degli
uffici, stante il ridotto accesso da parte dell’utenza.

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 Differenze fra Firma elettronica, firma elettronica
semplice, avanzata, qualificata e firma digitale
• E’ errato adoperare le locuzioni  firma elettronica e firma digitale come se fossero dei sinonimi.
• In realtà, firma elettronica e firma digitale fanno riferimento a due sottoscrizioni informatiche differenti, sia a
livello giuridico che tecnico.
• Firma elettronica: quante tipologie esistono?
• Il Regolamento UE n. 910/2014 ha definito 3 tipologie di firma elettronica:
• la firma elettronica semplice;
• la firma elettronica avanzata;
• la firma elettronica qualificata.
• La firma elettronica semplice
• La firma elettronica semplice è la tipologia di sottoscrizione informatica più comune e semplice. Ma è anche
la più debole: essa, infatti, non utilizza strumenti in grado di garantire l’autenticità e l’integrità del documento
firmato.
• Il regolamento europeo eIDAS 910/2014 sull’identità digitale all’articolo 3 definisce la firma elettronica
come “L’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati
elettronici, utilizzati come metodo di autenticazione informatica”.
• I metodi di autenticazione informatica a cui il regolamento sulla firma elettronica fa riferimento sono, ad
esempio, l’uso di un PIN o della combinazione di username e password per l’accesso a un servizio.
• Un tipico esempio di firma elettronica può essere quindi un messaggio di posta elettronica ordinaria. 
• La firma elettronica semplice è, per definizione, una sottoscrizione di principio, che non fa riferimento ad
alcun prodotto o servizio. È per questo motivo che il valore probatorio del documento su cui è apposta la
firma elettronica viene di volta in volta determinato dal giudice, in base ai principi di sicurezza, integrità e
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immodificabilità.
 FEA e FEQ
• La firma elettronica avanzata, come suggerisce il nome, è un avanzamento della firma elettronica semplice.
• Rispetto a quest’ultima, la firma elettronica avanzata garantisce la connessione univoca al firmatario, la sua autenticità e
l’integrità del documento sottoscritto.
• Quindi, rispetto alla firma elettronica semplice, quella avanzata possiede caratteristiche che la rendono più sicura: infatti,
prima della firma su un documento informatico, è previsto un momento di identificazione del firmatario attraverso, ad
esempio, una tecnologia SelfID. Inoltre, la FEA garantisce che non vengano fatte modifiche dopo l’apposizione della firma.
• Una tipologia diffusa di firma elettronica avanzata è la firma grafometrica, utilizzata su tablet in molti contesti, tra cui quello
bancario e assicurativo.
• La firma elettronica qualificata (FEQ)
• La firma elettronica qualificata rappresenta uno step successivo rispetto alla firma elettronica avanzata.
• Infatti, la firma elettronica qualificata è la sottoscrizione informatica più forte in termini di sicurezza del certificato e dello
strumento attraverso il quale viene sottoscritta. Al contrario delle precedenti, infatti, per apporre una FEQ è necessario un
hardware specifico, che può essere un lettore smart card USB o un token. In questo caso, la firma è legata a un certificato
emesso da un’autorità e viene garantita sia l’autenticità di chi la appone sia l’assenza di modifiche al documento.
• Viene definita precisamente dall’ art. 12 eIDAS come “La firma elettronica ottenuta attraverso una procedura informatica che
garantisce la connessione univoca al firmatario e la sua univoca autenticazione informatica, creata con mezzi sui quali il
firmatario può conservare un controllo esclusivo e collegata ai dati ai quali si riferisce in modo da consentire di rilevare se i
dati stessi siano stati successivamente modificati, che sia basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un
dispositivo sicuro per la creazione della firma, quale l’apparato strumentale usato per la creazione della firma elettronica”.

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 FD
• Mentre la firma elettronica è un principio giuridico generale, la firma digitale è
una tipologia specifica di firma elettronica qualificata.
• La firma digitale è prevista solo in Italia ed è regolamentata dal 
CAD (Codice Amministrazione Digitale). 
• Nell’art.1 del CAD, la firma digitale viene definita come “un particolare tipo di
Firma Elettronica Avanzata basata su un certificato qualificato e su un sistema di
chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente
al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica,
rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità
di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici”.
• Questa tipologia di firma richiede quindi una particolare modalità tecnologica,
ovvero la crittografia a chiavi asimmetriche. 
• I mezzi più diffusi per apporre la firma digitale sono il token (chiavetta usb) e la
smart card

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 Validità della FD
• La FD è collegata ad un certificato qualificato che, al momento della
sottoscrizione, non deve essere scaduto, revocato o sospeso, e che deve
essere conforme alle regole tecniche stabilite dal CAD.
• Essa non può essere ripudiata dal sottoscrittore e la sua apposizione
integra e sostituisce i tradizionali strumenti di autenticazione come sigilli,
punzoni, timbri, contrassegni, marchi. Questo in virtù del sistema della
coppia di chiavi elettroniche asimmetriche (art. 1 lett. S D.lgs 82/2005), di
cui una pubblica ed una privata. Sicchè la privata può essere usata solo
dal suo titolare, la pubblica può essere usata da chiunque. A mezzo della
crittografia, qualsiasi documento informatico (testo, immagine, file audio
ecc) creato da uno delle due chiavi è reso incomprensibile e può essere
decifrato solo con il possesso dell’altra chiave. Le due chiavi sono tra di
loro indipendenti, per cui non è possibile risalire ad una partendo
dall’altra.

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 FD e art. 2703 cc (sottoscrizione autentica)

• Quando la firma digitale viene autenticata da un

notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato, essa
è riconosciuta ai sensi dell’art. 2703 cc: ossia la
sottoscrizione del documento avvenuta con firma
digitale, al pari della sottoscrizione tradizionale,
consiste nell’attestazione da parte del pubblico
ufficiale, che essa è stata apposta in sua presenza
dal titolare, previo accertamento della sua identità
e della validità del certificato elettronico utilizzato.

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Efficacia probatoria dei documenti, a seconda
della firma usata
Tipo di firma Contesto di Efficacia Disconoscimen Esempi
utilizzo probatoria to

Firma Tutti i contesti Liberamente A carico di chi Facebook,

Elettronica dove non è valutabile dal produce il email, forum
Semplice richiesta giudice documento
l’efficacia della
scrittura privata

Firma Tutti i contratti Scrittura privata A carico di chi Firma

Elettronica eccetto produce il grafometrica*
Avanzata trasferimento documento
immobili, etc

Firma Qualunque Scrittura privata A carico di chi Firma su Smart

Elettronica ha utilizzato il Card, Firma
Qualificata dispositivo di Remota
firma

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 CAD e Documento Informatico
• Sia il CAD che il DPR 445/2000 definiscono il documento informatico come la «rappresentazione
informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti»
• Ai fini del soddisfacimento del requisito della forma scritta e per l’attribuzione dell’efficacia prevista
dall’art. 2702 cc (Efficacia della scrittura privata: La scrittura privata fa piena prova, fino a querela di
falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura e' 
prodotta ne  sottoscrizione, ovvero se questa e' legalmente considerata come riconosciuta), l’art. 20 del
CAD distingue tra:
• 1) Documento informatico a cui è apposta una firma digitale, altro tipo di firma elettronica qualificata o
una firma elettronica avanzata o, comunque, è formato previa identificazione informatica del suo
autore: in questo caso soddisfa pienamente il requisito della forma scritta e ha un valore probatorio
equivalente a quello del documento cartaceo;
• 2) Documento informatico che non rispetta i suddetti criteri: in questo caso l’idoneità a soddisfare il
requisito della forma scritta ed il suo valore probatorio sono liberamente apprezzati dal giudice,
relativamente alle caratteristiche di sicurezza, integrità e immodificabilità.

• Gli atti, i dati e i documenti delle PP.AA. formati con documenti informatici costituisco a tutti gli effetti
documenti originali e come tali possono essere utilizzati su diversi tipi di supporto su riproduzioni e
copie nel rispetto degli usi consentiti dalla normativa in vigore.

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 Marcatura temporale
• La data e l’ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi se apposte in
conformità alle Linee guida emanate dall’Agid.
• La Marca Temporale è un servizio che permette di associare data e ora certe e legalmente
valide ad un documento informatico, consentendo quindi di associare una validazione
temporale opponibile a terzi. (cfr. Art. 20, comma 3 Codice dell’Amministrazione Digitale Dlgs
82/2005).
Il servizio di Marcatura Temporale può essere utilizzato anche su file non firmati digitalmente,
garantendone una collocazione temporale certa e legalmente valida.
 Sui documenti informatici sui quali è stata apposta una Firma Digitale, la Marca Temporale
attesta il preciso momento in cui il documento è stato creato, trasmesso o archiviato. Apporre
una Marca Temporale ad un documento firmato digitalmente pertanto fa sì che la Firma
Digitale risulti sempre e comunque valida anche nel caso in cui il relativo Certificato risulti
scaduto, sospeso o revocato, purché la Marca sia stata apposta in un momento precedente alla
scadenza, revoca o sospensione del Certificato di Firma stessa.
Come sancito dall'articolo 49 del Dpcm del 30/03/2009, le Marche Temporali emesse devono
essere conservate in appositi archivi per un periodo non inferiore a 20 anni.
L'apposizione di una Marca Temporale a un documento firmato digitalmente, quindi, ne
garantisce la validità nel tempo.

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