3. La disciplina tipica del provvedimento amministrativo: efficacia ed esecuzione.

L’efficacia nello spazio e nel

tempo. Il problema dell’irretroattività

I documenti che producono effetti sono detti efficaci, di norma essi vanno eseguiti immediatamente
dall’amministrazione oppure dal destinatario; allorché sia necessario superare la mancata cooperazione del privato
possono essere portati a esecuzione direttamente dall’amministrazione.
La Legge 15/2015 ha introdotto nel corpo originario della Legge 241/1990 un intero capo (capo IV bis), che disciplina
l’efficacia, l’esecuzione e l’invalidità del provvedimento, oltre a regolamentare alcune categorie di provvedimenti cd.
di secondo grado.
Il Capo IV bis della Legge 241/1990 si apre dettando una serie di prescrizioni di carattere generale in materia di
efficacia del provvedimento. Il provvedimento amministrativo è efficace se risulta idoneo a produrre gli effetti giuridici
che gli sono propri: ad esempio un ordine produce l’obbligo di un facere o di un non facere.

L’efficacia del provvedimento può incontrare limiti sotto il profilo spaziale. Di solito l’efficacia territoriale del
provvedimento è in funzione dell’ambito di competenza dell’amministrazione che lo emana. Pertanto, i
provvedimenti delle autorità centrali a competenza nazionale valgono in tutto il territorio statale, mentre i
provvedimenti degli organi periferici dello Stato vedono limitata l’efficacia alle rispettive circoscrizioni. Nel contesto si
colloca anche la possibilità da parte di uno Stato di riconoscere i provvedimenti emessi da un altro Stato per
consentire all’interessato di svolgere la stessa attività nel proprio territorio. Si pensi alla patente di guida, che
permette di guidare non solo in Italia, ma anche all’estero. Questo fenomeno si verifica non perché l’ordinamento
italiano ha il potere di espandere l’ambito di efficacia dei propri provvedimenti oltre i confini, ma perché ciascun
ordinamento riconosce ai provvedimenti di altri Stati un’efficacia anche nel proprio ambito, sulla base di reciproci
accordi.
Spesso sono le norme del diritto UE a stabilire che alcuni provvedimenti amministrativi statali siano in grado di
produrre effetti giuridici anche nel territorio di altri Stati membri. Si parla in tal caso di atti amministrativi
transnazionali, dei quali esistono varie tipologie: autorizzazioni con effetti transnazionali automatici, che consentono
al beneficiario del provvedimento di esercitare un’attività al di fuori del Paese cui appartiene l’amministrazione
emanante; autorizzazioni nazionali, esito di un procedimento al quale prendono parte con funzione decisionale più
amministrazioni nazionali e talvolta anche la Commissione europea; provvedimenti soggetti a riconoscimento.

Ben più complesso è il tema dell’efficacia temporale del provvedimento amministrativo. Sorge anzitutto il problema di
identificare il momento a partire dal quale il provvedimento comincia a produrre i suoi effetti. Prima della legge
241/1990 si riteneva che i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati fossero in grado di produrre
immediatamente gli effetti.
La Legge 241/1990, all’art. 21 bis, ha tentato di introdurre la disciplina organica in materia. Tale norma si limita a
stabilire che i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati sono recettizi, ossia acquistano efficacia nei
confronti del destinatario con la comunicazione effettuata allo stesso.
La medesima disposizione introduce due importanti eccezioni alla regola: i provvedimenti limitativi della sfera
giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente sono immediatamente efficaci, e i provvedimenti limitativi
della sfera giuridica dei privati non aventi carattere sanzionatorio possono contenere una clausola motivata di
immediata efficacia. Sono invece subito efficaci, a prescindere dalla comunicazione, i provvedimenti di natura
cautelare e urgente, nonché quelli dichiarati tali dall’amministrazione, purché a carattere sanzionatorio.

Di solito gli effetti del provvedimento si producono per il futuro, o, in altri termini, i provvedimenti non hanno
efficacia retroattiva. Vi sono comunque ipotesi di provvedimenti retroattivi, ammessi solo se l’atto produce effetti
favorevoli al destinatario e non sussistono controinteressati. Questa categoria è costituita da alcuni provvedimenti
amministrativi di secondo grado che hanno lo scopo di porre rimedio all’invalidità di precedenti provvedimenti
tramite la loro caducazione o, viceversa, il loro consolidamento. Pertanto, alcuni atti, come l’annullamento d’ufficio,
producono i loro effetti da quando li ha prodotti il provvedimento cui si riferiscono e quindi agiscono ex tunc. In ogni
caso, poi, la retroattività incontra limiti naturali: da un lato, occorre garantire il rispetto delle situazioni soggettive dei
terzi, a tutela del principio di buona fede e di legittimo affidamento, dall’altro, non si può eliminare ciò che è stato
compiuto in maniera irretrattabile. Diversa dalla retroattività del provvedimento è la retrodatazione (istituto che ha a
che fare con il tema del contenuto del provvedimento), conferita ad atti adottati “ ora per allora” e, cioè, ad atti che
l’amministrazione sarebbe tenuta ad emanare, ma che non adottò tempestivamente, dunque in un contesto
normativo o in una situazione di fatto differenti rispetto a quelli attuali.
In ottemperanza a disposizioni normative o a seguito di mutamenti di fatto, l’amministrazione procede a riportare la
decorrenza degli effetti dell’atto al momento in cui essi avrebbero dovuto dispiegarsi, anche se l’atto stesso è stato
emanato in seguito.

Sempre in tema di limiti temporali dell’efficacia, occorre poi distinguere tra atti a efficacia istantanea i cui effetti si
producono esaurendosi in un dato momento e riguarda un singolo accadimento o fatto storico e atti a efficacia
durevole che attengono a una pluralità di comportamenti considerati come categoria unitaria. Essi si proiettano così
nel tempo, spesso instaurando un rapporto tra il soggetto privato e l’amministrazione.

L’art. 21 quater, comma 2, stabilisce infine che l’efficacia del provvedimento può essere sospesa, per gravi ragioni e
per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che ha emesso l’atto o da altro organo previsto dalla legge.
La sospensione è un provvedimento di secondo grado, in quanto interviene su un precedente provvedimento
amministrativo. Il potere di sospensione, come il potere di revoca, risponde all’esigenza di evitare i rischi connessi al
perdurare dell’efficacia nel tempo dei provvedimenti amministrativi, e quindi all’esigenza di una migliore tutela
dell’interesse pubblico. I provvedimenti di sospensione sono in grado di salvaguardare provvisoriamente con gli
interessi pubblici già perseguiti con il primo provvedimento, e che in assenza della sospensione potrebbero venire
invece definitivamente pregiudicati.

Due sono le condizioni per l’esercizio del potere di sospensione: la sussistenza di gravi ragioni, cioè circostanze tali da
rendere quantomeno inopportuno che un provvedimento emanato, non inficiato da vizi macroscopici, continui a
svolgere i propri effetti per evitare che questi possano definitivamente alterare e compromettere la situazione di fatto
sul quale incide; la provvisorietà dei suoi effetti.
Più precisamente, il termine di sospensione deve essere esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere
prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può perdurare
oltre i 12 mesi. La presenza di un termine è imprescindibile: la sospensione dell’efficacia di un atto amministrativo è
illegittima se manca l’indicazione di un termine finale.

L’esecuzione del provvedimento. Il problema dell’esecutorietà

L’idoneità del provvedimento a produrre automaticamente e immediatamente i propri effetti allorché l’atto sia
divenuto efficace è detta esecutività. L’art. 21 quater stabilisce che i provvedimenti amministrativi efficaci sono
eseguiti immediatamente, salvo che la legge o il provvedimento medesimo dispongano diversamente. L’esecuzione
del provvedimento amministrativo presenta aspetti particolari quando si è necessaria la collaborazione dei destinatari
per il soddisfacimento del pubblico interesse cui il provvedimento è preordinato. In questi casi emerge la distinzione
tra efficacia, intesa come idoneità a produrre effetti, ed esecuzione, cioè la realizzazione del risultato pratico cui il
provvedimento tende, la quale può richiedere un’attività specifica. Mentre l’efficacia è l’idoneità a produrre effetti
giuridici, l’esecutività consiste in una successiva qualificazione, arricchita dalla potenzialità di produrre subito tutti gli
effetti voluti nel provvedimento. Consiste nella potenzialità immediata alla produzione degli effetti voluti; la
modificazione giuridica prodotta dal provvedimento si verifica immediatamente, senza che sia necessario attendere
l’esito di ricorsi amministrativi o giurisdizionali. L'esecutività viene riconosciuta come carattere comune a tutti i
provvedimenti amministrativi. L’art. 21-quater legge 241/1990 dispone che i provvedimenti amministrativi efficaci
siano “eseguiti immediatamente salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo”.
Il termine di sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o
differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze".

Diventa rilevante l’esecuzione del provvedimento e, in particolare, l’ipotesi in cui manchi la collaborazione dei
destinatari della statuizione. Vero è che per la maggior parte dei provvedimenti l’attività esecutiva è svolta dai soggetti
destinatari dei provvedimenti stessi, in adempimento degli obblighi loro imposti, realizzando l’ordinamento giuridico i
suoi effetti a mezzo della cooperazione del soggetto passivo. Ma, se il soggetto obbligato non fornisce la sua
collaborazione, l’amministrazione, previa diffida a adempiere, ha il potere di provvedere all’esecuzione coattiva nelle
ipotesi e secondo i modi stabiliti dalla legge. Viene così in rilievo l’esecutorietà del provvedimento amministrativo, che
consiste nel potere dell’amministrazione di portare ad esecuzione i propri provvedimenti, anche coattivamente e
quindi contro la volontà del destinatario, se necessario, senza necessità di rivolgersi al giudice.

La pubblica amministrazione ha invece la possibilità di portare a esecuzione i provvedimenti con propri uomini e
mezzi. Così, se il proprietario di un bene non coopera all'esecuzione del provvedimento di esproprio con la consegna
materiale spontanea del bene, l'amministrazione può procedere direttamente ad apprendere il bene, se necessario,
anche con l'uso della forza. Il privato destinatario non è tenuto a collaborare, ma non può opporsi alle attività
esecutive, comportamento che potrebbe rilevare addirittura in sede penale.

Il rispetto dei principi generali dello Stato democratico preclude in genere che i provvedimenti dell’amministrazione
siano coercitivamente portati ad esecuzione senza le garanzie offerte da un preventivo vaglio in sede giurisdizionale.
DI conseguenza, l’esecutorietà non è da annoverare tra i caratteri del provvedimento, dovendo essere considerato
come espressione di un potere a sé stante, soggetto anch’esso al principio di legalità. Ne discende che l’ art. 21 ter ha
ricondotto ai soli casi stabiliti dalla legge e con modalità in essa previste il potere delle pubbliche amministrazioni di
imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti.

Molteplici sono comunque i mezzi attraverso i quali l'esecutorietà si manifesta nel nostro ordinamento. Nelle ipotesi in
cui il provvedimento costituisca obblighi di fare infungibili, l'amministrazione può procedere alla coercizione diretta, se
ammessa dalla legge e se compatibile con i valori costituzionali (trattamento sanitario coattivo dei malati di mente,
accompagnamento forzato alla frontiera degli stranieri espulsi), oppure può minacciare e infliggere sanzioni per
ottenere la esecuzione spontanea. Ove l'obbligo di fare consti di una prestazione
fungibile può essere prevista l'esecuzione di ufficio: l'amministrazione esegue direttamente, con propri mezzi ma a
spese del terzo, l'attività richiesta (ad esempio, demolizione di un manufatto abusivo e rimozione di occupa-
zoni non autorizzate).
Nei casi di obblighi di dare relativi a somme di denaro, l'ordinamento conosce due ipotesi principali: l' esecuzione
forzata tramite ruoli, e il procedimento caratterizzato dall'ingiunzione ex r.d. 639/1910, che non richiede più la
convalidazione del giudice.

Anche l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, sempre per gravi ragioni e per il tempo
strettamente necessario (art. 21 quater comma 2). La sospensione dell’esecuzione può riguardare sia l’attività che il
privato è tenuto a porre in essere in base al provvedimento, sia la stessa attività che l’amministrazione è chiamata a
svolgere nel caso di inottemperanza del primo.