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LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA (Fabrizio Dal Passo) CAPITOLO 1. SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA: DEFINIZIONE E CRITERI GENERALI 1.

Caratteri generali La semplificazione amministrativa, intesa come snellimento dell'attivit amministrativa e riduzione degli adempimenti incombenti sui cittadini (esibizione di certificati, autenticazioni di firme, ecc.) costituisce uno dei temi centrali delle riforme amministrative dell'ultimo decennio. L'esigenza di semplificare l'attivit amministrativa deriva essenzialmente da due circostanze, oggi di grande importanza nel dibattito politico-ideologico e costituite dalla necessit di rispettare i sempre pi stretti vincoli di bilancio (sono purtroppo note a tutti le attuali ristrettezze della finanza pubblica) e dalla necessit di dare vita ad una pubblica amministrazione in linea (soprattutto per quello che riguarda i tempi di definizione dei procedimenti amministrativi) con le burocrazie degli altri Stati Europei. Semplificare l'attivit amministrativa significa quindi una pubblica amministrazione che costi meno alla collettivit, sia in termini di stanziamenti di bilancio che in termini di costi complessivi (comprensivi delle ore-lavoro che l'acquisizione di inutili certificati o le code davanti agli uffici sottraggono ad ogni cittadino) e soprattutto che lavori meglio. In termini pi generali, la semplificazione amministrativa costituisce poi uno dei mezzi per raggiungere due dei principi generali dell'attivit amministrativa individuati dall'art. 1 della l. 241/90 e costituiti dall'economicit (intesa come minor dispendio possibile di risorse economiche) e dall'efficacia (intesa come rapporto tra il risultato che ci si prefiggeva di raggiungere ed il risultato effettivamente raggiunto dall'azione amministrativa); semplificare quindi il mezzo migliore per ottenere una pubblica amministrazione che consumi minori risorse e che raggiunga gli obiettivi prefissi. La semplificazione amministrativa per risultare efficace deve affrontare, sia pure con modalit di approccio essenzialmente diverse, l'intero apparato amministrativo; particolare importanza hanno soprattutto gli interventi sul versante del procedimento amministrativo e sul versante dei rapporti tra p.a. e cittadino. Lesigenza di semplificare lazione amministrativa di delinea, quindi, come un elemento caratterizzante la produzione normativa del nostro legislatore (1). Conformemente al dettato costituzionale, che impone ladozione di schemi organizzativi improntati da un lato al buon andamento e dallaltro alla stretta osservanza del principio di legalit, si tentato di elaborare strumenti procedurali rispondenti a tali principi. Ne derivata una tendenza a non considerare la fonte normativa primaria quale unica in grado di disciplinare i multiformi aspetti dellapparato e dellattivit amministrativa, per rinviare alla potest regolamentare il compito di normare in materia. Il fenomeno ha assunto rilievo soprattutto in relazione alle cc.dd. leggi provvedimento, con cui ci si occupava di questioni che mal si attagliavano con i caratteri di generalit ed astrattezza propri della norma di legge (2). Un primo vero tentativo di delegificazione rinvenibile nella l. 23 agosto 1988, n. 400, di disciplina dell'attivit di Governo e dellordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri (3), con la quale si attuato un notevole potenziamento nellutilizzo dello strumento regolamentare, nelle sue varie manifestazioni. Il meccanismo previsto in tale normativa (art. 17, comma 2) richiede lindividuazione delle norme regolatrici della materia da parte della legge delegificante (4). Inoltre, la stessa disposizione prevede che la legge di delegificazione determini labrogazione delle norme vigenti a far data dallentrata in vigore del regolamento (5).
Secondo Carbone L.,La semplificazione dellazione amministrativa nellattuazione della l. 59 del 1997, Bologna, 8 marzo 1998, lesigenza permanente di semplificazione nasce da due fattori: il primo, comune ad altri ordinamenti, quale riflesso della pluralit e della natura degli interessi sullorganizzazione e sullo svolgimento dellazione amministrativa, costituito dal rapporto tra gli interessi con i moduli orizzontali e consensuali; il secondo, tipico dellordinamento italiano, laltissimo tasso di dispersione delle funzioni, dovuto ad una loro irrazionale stratificazione nel tempo. 2 Si tenga presente che dalla delegificazione devessere distinta la deregolamentazione (c.d. "deregulation"). Con la prima non si ha una modifica in ordine alla sfera di distribuzione del potere, ci che, invece, si realizza con la seconda, caratterizzata dalla dismissione (o liberalizzazione) dalcune attivit o settori dattivit, che passano dallambito pubblico a quello privato, con conseguente limitazione dellintervento pubblicistico ai soli poteri di regolazione. 3 In Gazz. Uff., 12 settembre 1988, n. 214, S.O. 4 Il Consiglio di Stato (Ad. gen. 16 novembre 1989, n. 100), nellesercitare la propria funzione consultiva in ordine ad un regolamento per la pratica forense, ha affermato che le norme generali disciplinanti la materia possono essere individuate nella legislazione non delegificata, quindi non disciplinata nel regolamento. 5 Sempre il Consiglio di Stato, nel parere citato nella nota che precede, si espresso a favore di unindividuazione delle norme di legge abrogate da parte del regolamento, nella predisposizione del quale possibile delineare le norme primarie da delegificare.
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Al riguardo, sono stati sollevati dubbi circa la compatibilit di tale di tale previsione con il sistema delle fonti normative vigente nel nostro ordinamento. In realt, la forza delegificata attribuita al regolamento non brilla di luce propria, ma deriva dalla legge delegificante, nella misura in cui la potest regolamentare esercitata nellambito delloggetto della delegificazione. Lampia applicazione dellistituto derivante dallapplicazione di tale normativa ha avuto il merito di contribuire ad una progressiva accelerazione dellazione amministrativa, non pi cristallizzata entro gli inadatti schemi legislativi, difficilmente modificabili in tempi rapidi e, quindi, non in grado di far fronte alle mutevoli esigenze della collettivit. Quella parte della dottrina fautrice dellintroduzione nel nostro ordinamento di un utilizzo sempre pi diffuso dello strumento regolamentare, ha salutato con favore questa evoluzione normativa, ma lha considerata solo linizio di un processo delegificativo che avrebbe dovuto assumere ben pi ampie dimensioni. Si giunti persino a chiedere una modifica del dettato costituzionale in tal senso, volto cio ad introdurre il principio della c.d. riserva di regolamento in relazione allorganizzazione ed allo svolgimento dellattivit amministrativa. Labbandono della riserva di legge era visto come un momento essenziale per una presa di posizione forte del nostro legislatore verso un problema, quello della semplificazione amministrativa, ritenuto sempre pi attuale. 2. La semplificazione del procedimento amministrativo Il primo terreno di intervento della semplificazione costituito dalla necessit di prevedere dei procedimenti amministrativi pi snelli ed efficienti; semplificare significa quindi, da un lato, eliminare tutti gli adempimenti (ad es. acquisizione di pareri, nulla-osta, ecc.) dei procedimenti amministrativi non pi necessari e, dall'altro, prevedere degli strumenti di lavoro che permettano di ridurre i tempi e di semplificare le decisioni. Il risultato raggiunto prevedendo, da un lato, degli strumenti di lavoro particolarmente efficaci e validi per tutti i procedimenti amministrativi ( questa la strategia seguita dalla legge sul procedimento amministrativo, l. 7 agosto 1990 n. 241) e, dall'altro, procedendo alla ricognizione ed alla semplificazione dei singoli procedimenti (ad es. riducendo gli adempimenti, escludendo i pareri inutili, ecc. del procedimento di concessione dell'equo indennizzo o di liquidazione delle spese della p.a., ecc.). Nella prima categoria rientrano gli istituti di semplificazione previsti dalla legge sul procedimento (l. 241/90) e costituiti dalla conferenza dei servizi, dagli accordi preparatori o sostitutivi del provvedimento e dalla disciplina dei pareri; nella seconda, gli interventi di semplificazione di singoli procedimenti previsti da una serie di leggi di semplificazione e delegificazione ed esercitati con regolamenti che hanno cercato di ridurre gli adempimenti amministrativi necessari per la conclusione dei singoli procedimenti. 3. La conferenza dei servizi La conferenza dei servizi un istituto, sperimentato dal legislatore in situazioni di particolare urgenza (ad es. realizzazione degli stadi dei Campionati mondiali di calcio del '90) e successivamente generalizzato dall'art. 14 della l. 7 agosto 1990 n. 241, come sostituito dall'art. 9 della l. 24 novembre 2000 n. 340. In precedenza, qualsiasi procedimento complesso (ad es. la realizzazione di uno stadio o di una strada) era caratterizzato dall'acquisizione di tutta una serie di pareri, nulla-osta, assensi di tutte le amministrazioni interessate alla realizzazione dell'opera (ad es., per realizzare uno stadio, l'amministrazione procedente doveva acquisire il parere del CONI, dei Vigili del fuoco, dell'autorit sanitaria, ecc.); l'acquisizione dei pareri avveniva, di regola, richiedendo ad ogni singola amministrazione il proprio avviso, parere, nulla-osta, ecc. quindi evidente come un simile modo di procedere, oltre ad allungare la durata del procedimento, esponesse l'amministrazione procedente al rischio di blocco del procedimento (ad es., nel caso in cui una sola autorit non desse il proprio avviso) e, soprattutto, al rischio di dover ridiscutere il progetto dopo ogni modificazione derivante dal parere dell'una o dell'altra autorit (c.d. effetto navetta, ad es. un progetto sostanzialmente modificato dopo l'intervento del parere dei Vigili del fuoco doveva essere riportato all'attenzione di tutti gli enti che avevano gi espresso il proprio avviso sul progetto originario). Oggi, un simile rischio mitigato dall'istituto della conferenza dei servizi previsto dall'art. 14 della l. 241/90. La conferenza dei servizi corrisponde ad una "riunione" dei rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate ad un determinato procedimento (o dei titolari degli organi di uno stesso ente interessati ad un certo procedimento); riunione che permette a tutte le amministrazioni interessate l'esame contestuale di un determinato progetto di atto amministrativo, raggiungendo cos quella che stata definita semplificazione per concentrazione del procedimento ( infatti evidente come la discussione comune costituisca un mezzo molto pi celere ed efficace del colloquio cartolare). Il momento di partenza della conferenza dei servizi costituito dall'indizione della stessa per iniziativa dell'amministrazione (o meglio, del responsabile del procedimento) che dovr emettere il procedimento
In tal senso anche Ad. Gen. 13 aprile 1994, n. 123; Ad. Gen. 31 marzo 1994, n. 86; Ad. Gen. 24 marzo 194, n. 49.

finale. Non per esclusa la possibilit di indire la conferenza dei servizi per risolvere una serie di procedimenti connessi: in questo caso, l'iniziativa pu essere presa da una delle amministrazioni interessate. L'indizione dovr poi ovviamente contenere la proposta delle determinazioni da assumere in seno alla conferenza. Alla conferenza devono partecipare i rappresentanti delle singole amministrazioni forniti della competenza ad esprimere definitivamente la volont dell'ente (dirigente, funzionari con competenza esterna, ecc.). La conferenza decide all'unanimit; quindi necessario che la discussione all'interno della conferenza porti ad una soluzione concordata tra tutte le amministrazioni, con notevoli benefici per la celerit ed efficacia dell'azione amministrativa. L'Amministrazione che non abbia partecipato alla conferenza (o vi abbia inviato rappresentanti privi di competenza decisionale) considerata assenziente alla decisione presa a meno che non comunichi il proprio motivato dissenso entro venti giorni dalla conferenza (o dalla conoscenza delle determinazioni assunte in quella sede ove si tratti di determinazioni diverse da quelle previste nell'atto di indizione). Significative modifiche all'istituto sono state introdotte dagli artt. 9 e segg. della l. 24 novembre 2000 n. 340. Le modificazioni pi recenti (soprattutto ad opera della cd. Bassanini bis, l. 15 maggio 1997 n. 127 e della l. 340/2000) hanno poi previsto dei meccanismi per risolvere il blocco derivante dal dissenso di una o pi amministrazioni interessate; meccanismi fondati sull'intervento sostitutivo del Presidente del Consiglio dei Ministri, del Presidente della Regione o del Sindaco. 4. Gli accordi Mentre la conferenza dei servizi mira a raggiungere l'assenso di tutte le amministrazioni interessate ad un determinato procedimento, l'istituto degli accordi previsto dall'art. 11 della l. 7 agosto 1990 n. 241 mira a raggiungere l'assenso dei cittadini destinatari dell'azione amministrativa. L'istituto quindi finalizzato a neutralizzare l'inefficienza amministrativa e le lungaggini derivanti dal fatto che soluzioni poco ponderate e imposte ai cittadini "dall'alto" spesso danno vita ad una resistenza (soprattutto mediante proposizione di azioni giudiziarie) che, alla fine, allunga i tempi di esecuzione del provvedimento. Meglio quindi tentare di raggiungere una soluzione concordata con i destinatari dell'azione amministrativa che rappresenti una posizione comune tra amministrazione e amministrati. La conclusione degli accordi pu essere proposta, sia dai destinatari dell'azione amministrativa (in questo caso, la proposta di accordo costituisce una delle argomentazioni che i destinatari dell'azione amministrativa possono inserire nelle memorie presentate ai sensi dell'art. 10 della l. 241/90), sia dall'amministrazione procedente. Per quello che riguarda il contenuto, la legge non precede particolari vincoli se non nel fatto che il risultato avuto di mira deve essere comunque costituito dal perseguimento del pubblico interesse; il contenuto dell'accordo quindi quello, di volta in volta, pi idoneo a raggiungere il risultato avuto di mira (ad es., in luogo di procedere nell'espropriazione di una casa per la realizzazione di una strada, si raggiunge l'accordo con il proprietario per una modifica del tracciato che risparmi la casa, espropriando una parte del terreno di minor interesse). Gli accordi sono caratterizzati da una doppia tipologia costituita dagli accordi preparatori e dagli accordi sostitutivi. Gli accordi preparatori determinano il contenuto del provvedimento e sono quindi destinati ad essere seguiti comunque dal provvedimento amministrativo (ad. es., nell'ipotesi dell'espropriazione della casa, l'accordo con il proprietario sul tracciato della strada deve poi essere rispecchiato comunque dal provvedimento di espropriazione). Gli accordi sostitutivi, al contrario, sostituiscono totalmente il provvedimento amministrativo (ad es., piuttosto che concordare l'importo dell'indennit di esproprio, il proprietario del bene cede volontariamente lo stesso alla p.a.). La differenza pi importante tra le due tipologie di accordi data dal fatto che, mentre gli accordi preparatori sono di applicazione generalizzata (possono quindi essere conclusi in qualsiasi procedimento amministrativo), gli accordi sostitutivi possono essere conclusi solo nei casi espressamente previsti dalla legge. Gli accordi devono essere obbligatoriamente stipulati per iscritto e sono soggetti all'applicazione della normativa del codice civile in materia di contratti, ovviamente se compatibile con la particolare natura del rapporto. L'amministrazione pu recedere dal rapporto (e quindi scioglierlo) solo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse (nuove circostanze che rendano inutile o tecnologicamente superato l'accordo); in questo caso, dovr per corrispondere un indennizzo al cittadino. 5. I pareri Le leggi amministrative spesso prevedono l'acquisizione di un parere da parte di organi (il Consiglio di Stato, l'Avvocatura dello Stato, vari organi consultivi delle singole amministrazioni, ecc.) che esercitano la cd. funzione consultiva cio la funzione di illuminare l'organo fornito della competenza provvedimentale (la cd. funzione di amministrazione attiva) con le considerazioni derivanti da una particolare competenza tecnica. Molto spesso, la richiesta di un parere per anche uno dei momenti in cui il provvedimento amministrativo

rischia di bloccarsi (i tempi per l'acquisizione del parere sono spesso abbastanza lunghi). Proprio per questo, l'art. 16 della l. 7 agosto 1990 n. 241 ha previsto una particolare disciplina della richiesta dei pareri; disciplina, in sostanza, finalizzata a ridurre l'aggravio di tempi procedimentali necessari per l'acquisizione del parere. La disciplina dei pareri costituita, in sostanza, dall'obbligo, per l'amministrazione consultiva, di fornire il parere richiesto entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta (in ipotesi di esigenze istruttorie, il parere deve essere fornito entro 15 giorni dal ricevimento della documentazione richiesta; la richiesta istruttoria pu essere formulata una sola volta) e dalla possibilit, per l'Amministrazione richiedente, di decidere indipendentemente dal parere, quando il termine sia stato superato. La riduzione dei tempi del procedimento poi aumentata dalla possibilit di trasmettere telegraficamente o telematicamente il parere favorevole senza osservazioni da parte dell'organo consultivo. I pareri facoltativi (cio quelli che sono richiesti solo se ritenuti necessari, di volta in volta, dall'amministrazione) sono poi soggetti ad una disciplina ancora pi limitativa e severamente orientata per la riduzione del ricorso all'organo consultivo. Il quadro della disciplina dei pareri non sarebbe poi completo ove non si facesse menzione anche della legislazione (soprattutto l'art. 17 commi 25-28 della cd. Bassanini bis, l. 15 maggio 1997 n. 127) che ha enormemente ridotto l'ambito dei cd. pareri obbligatori (quelli quindi che devono essere sempre richiesti dall'amministrazione) del Consiglio di Stato. 6. La semplificazione dei procedimenti amministrativi Negli ultimi anni, la nostra legislazione stata caratterizzata da una serie di interventi di semplificazione. Lo schema fondamentale di questi interventi sempre costituito da una legge (l. 24 dicembre 1993 n. 537, l. 15 marzo 1997 n. 59 cd. Bassanini uno, l. 8 marzo 1999 n. 50) prevedente un lungo elenco di procedimenti da semplificare (ad es. procedimento di riconoscimento dell'equo indennizzo, procedimento di riconoscimento delle persone giuridiche, ecc.) e da un successivo regolamento (un decreto del Presidente della Repubblica), prevedente la nuova disciplina del procedimento in questione e quindi importante l'abrogazione della normativa (spesso farraginosa, complicata e costosa) prima vigente. La tecnica normativa in questione permette quindi di raggiungere due risultati. Il primo costituito dal fatto che l'emanazione del nuovo regolamento preceduta dall'esame analitico del singolo procedimento e quindi permette di individuare le "strozzature" e le inefficienze del procedimento e di eliminarle. La seconda che la tecnica normativa importa una delegificazione cio un passaggio da una regolamentazione a mezzo legge (che pu essere cambiata solo dal Parlamento, oberato di lavoro e non sempre celerissimo) ad una regolamentazione a mezzo regolamento (di pi facile modificazione da parte dell'autorit amministrativa). Di recente, l'art. 20 della l. 15 marzo 1997 n. 59 cd. Bassanini uno, ha poi previsto la cd. legge annuale di semplificazione, obbligando il Governo alla presentazione alle Camere di un disegno di legge contenente i procedimenti amministrativi da sottoporre, ogni anno, a semplificazione e delegificazione. Si data concreta attuazione a tale previsione, di recente, con l'art. 1 della legge 24 novembre 2000 n. 340. Tra gli interventi di semplificazione effettuati in questi anni ricordiamo il riordino della materia dell'autocertificazione operato dal d.P.R. 20 ottobre 1998 n. 403 ed il nuovo regolamento in materia di procedimenti di riconoscimento di infermit o lesione dipendente da causa di servizio e di concessione dell'equo indennizzo (d.P.R. 20 aprile 1994 n. 349). 7. La semplificazione dei rapporti tra p.a. e cittadino La semplificazione dei rapporti tra amministrazione e cittadino costituisce certamente uno dei punti centrali del dibattito amministrativo degli ultimi anni. Sono infatti note a tutti le difficolt che il cittadino incontra nei rapporti con la pubblica amministrazione: code interminabili, adempimenti amministrativi di difficile comprensione, necessit di acquisire una quantit impressionante di certificati. Uno dei temi di intervento pi importanti degli ultimi anni pertanto costituito dal tentativo di ridurre gli adempimenti posti a carico del cittadino che entra in rapporto con la pubblica amministrazione. Tentativo che, dobbiamo dire, ha anche raggiunto importanti risultati se si guarda ai dati diffusi dalla Funzione pubblica che evidenziano, nell'ultimo triennio (e quindi a partire dalla l. 15 maggio 1997 n. 127, cd. "Bassanini bis" che costituisce il tentativo pi serio di disboscare la giungla delle certificazioni), una riduzione del 57% della richiesta di certificati (passata dagli oltre 70 milioni del 1997 agli attuali 30,6 milioni) con una perdita, per l'Amministrazione pubblica (e con un vantaggio per gli utenti), di 2.207 miliardi di lire all'anno6. La norma cardine della semplificazione dei rapporti tra cittadino e amministrazione indubbiamente costituita dall'art. 18 della l. 7 agosto 1990 n. 241 che viene ad integrare l'ossatura della disciplina del sistema
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dato del 2000, fonte Italia Oggi del 10 ottobre 2000.

della documentazione amministrativa (e cio delle modalit di acquisizione, da parte della p.a., dei dati necessari per l'attivit amministrativa). Particolare importanza deve essere attribuita, al proposito, alla norma, prevista nel comma 2 dell'art. 18 della legge 241/90, che impone alla pubblica amministrazione l'obbligo di acquisire d'ufficio (quindi di sua iniziativa e senza gravare il privato dell'esibizione della certificazione) i documenti relativi a fatti o qualit rilevanti per il procedimento, qualora l'interessato dichiari che fatti, stati e qualit sono attestati in documenti gi in possesso della stessa amministrazione procedente o di altra pubblica amministrazione. Altrettanto importante poi la norma (art. 18, comma 3, l. 241/90) che impone alla pubblica amministrazione di accertare d'ufficio il possesso di fatti, stati e qualit che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione tenuta a certificare. Non potr pertanto pi verificarsi il poco edificante spettacolo costituito da una pubblica amministrazione che impone al cittadino l'esibizione di certificati di cui gi in possesso o relativi a circostanze che la stessa p.a. tenuta a certificare. Notevole rilevanza assume per migliorare i rapporti tra p.a. e cittadino anche il c.d. sportello unico delle imprese (artt. 27 e 27-bis d.lvo 31 marzo 1998, n. 112 come modificato dall'art. 6 della l. 24 novembre 2000, n. 340). 8. L'autocertificazione L'autocertificazione, ovvero la possibilit, per il cittadino, di dimostrare il possesso di requisiti rilevanti per il procedimento amministrativo mediante una semplice dichiarazione con la quale ci si assume la responsabilit della veridicit della dichiarazione (in luogo della consueta esibizione dei relativi certificati), stata introdotta, nel nostro ordinamento, dalla legge 4 gennaio 1968 n. 15. A livello legislativo, l'introduzione di questo "credito di fiducia" nei confronti del cittadino pertanto abbastanza risalente. Purtroppo, a livello dei rapporti quotidiani tra cittadino e amministrazione, le innovazioni della legge 4 gennaio 1968 n. 15, sono rimaste, per lungo tempo, inoperanti; la pubblica amministrazione ha infatti continuato a richiedere ai cittadini l'esibizione di spesso inutili certificati, in luogo dell'autocertificazione gi prevista dall'ordinamento. L'istituto dell'autocertificazione ha pertanto avuto bisogno di una serie di interventi legislativi di riproposizione e rilancio. Particolare importanza hanno, a questo proposito, l'art. 18, comma 1 della l. 7 agosto 1990 n. 241 e, soprattutto, la l. 15 maggio 1997 n. 127 cd. Bassanini bis che ha operato un decisivo rilancio dell'istituto, oggi completato dal testo unico del dicembre 2000 sulla documentazione amministrativa. La disciplina dell'autocertificazione era contenuta soprattutto nel d.P.R. 20 ottobre 1998 n.403 che costituiva uno dei pi importanti regolamenti di semplificazione e delegificazione richiamati nei paragrafi precedenti. Tale d.P.R stato di recente abrogato dal testo unico sulla documentazione amministrativa approvato nel dicembre 2000, che recepisce comunque la totalit dei principi del d.P.R. n.403. L'elenco delle circostanze che possono essere provate mediante dichiarazione sostitutiva lunghissimo e comprende, oltre alle circostanze gi previste dall' art. 2 della l. 4 gennaio 1968 n. 15 e dall'articolo 1 del d.P.R 20 ottobre 1998 n. 403 (oggi abrograti), le situazioni previste dal recente testo unico del dicembre 2000, ovvero: - dichiarazioni sostitutive di certificazioni; - data e il luogo di nascita; - residenza; - cittadinanza; - godimento dei diritti civili e politici; - stato di celibe, coniugato, vedovo o stato libero; - stato di famiglia; - esistenza in vita; - nascita del figlio, decesso del coniuge, dell'ascendente o discendente; - iscrizione in albi, registri o elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni; - appartenenza a ordini professionali; - titolo di studio, esami sostenuti; - qualifica professionale posseduta, titolo di specializzazione, di abilitazione, di formazione, di aggiornamento e di qualificazione tecnica; - situazione reddituale o economica anche ai fini della concessione dei benefici di qualsiasi tipo previsti da leggi speciali; - assolvimento di specifici obblighi contributivi con l'indicazione dell'ammontare corrisposto; - possesso e numero del codice fiscale, della partita IVA e di qualsiasi dato presente nell'archivio dell'anagrafe tributaria; - stato di disoccupazione; - qualit di pensionato e categoria di pensione; - qualit di studente; - qualit di legale rappresentante di persone fisiche o giuridiche, di tutore, di curatore e simili;

- iscrizione presso associazioni o formazioni sociali di qualsiasi tipo; - tutte le situazioni relative all'adempimento degli obblighi militari, ivi comprese quelle attestate nel foglio matricolare dello stato di servizio; - di non aver riportato condanne penali e di non essere destinatario di provvedimenti che riguardano lapplicazione di misure di prevenzione, di decisioni civili e di provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale ai sensi della vigente normativa; - di non essere a conoscenza di essere sottoposto a procedimenti penali; - qualit di vivenza a carico; - tutti i dati a diretta conoscenza dell'interessato contenuti nei registri dello stato civile; - di non trovarsi in stato di liquidazione o di fallimento e di non aver presentato domanda di concordato; - dichiarazioni sostitutive dellatto di notoriet - l'atto di notoriet concernente stati, qualit personali o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato sostituito da dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo con la osservanza delle modalit di cui allarticolo 38. La dichiarazione resa nellinteresse proprio del dichiarante pu riguardare anche stati, qualit personali e fatti relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza; fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi, tutti gli stati, le qualit personali e i fatti non espressamente indicati nell'articolo 46 sono comprovati dall'interessato mediante la dichiarazione sostitutiva di atto di notoriet; salvo il caso in cui la legge preveda espressamente che la denuncia allAutorit di Polizia Giudiziaria presupposto necessario per attivare il procedimento amministrativo di rilascio del duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti stati e qualit personali dellinteressato, lo smarrimento dei documenti medesimi comprovato da chi ne richiede il duplicato mediante dichiarazione sostitutiva. E' quindi di tutta evidenza come l'ambito dell'autocertificazione copra oggi quasi per intero l'intero terreno dei rapporti tra cittadino e p.a. con particolari "aree forti" costituite dai rapporti di pi immediata rilevanza sociale (rapporti familiari, assistenziali, ecc.) oggetto di previsioni particolarmente penetranti. Per quello che riguarda le modalit applicative, il diritto all'autocertificazione si esercita mediante presentazione di dichiarazione (anche contenuta nell'istanza rivolta alla p.a.) sottoscritta dall'interessato in presenza di un dipendente della p.a. o del responsabile del procedimento che hanno comunque l'obbligo giuridico di ricevere l'autodichiarazione (la mancata accettazione dell'autocertificazione costituisce infatti violazione dei doveri d'ufficio ed rilevante ai fini disciplinari). La veridicit delle autodichiarazioni verificata dall'amministrazione tramite idonei controlli, anche a campione, sulle dichiarazioni sostitutive; la non veridicit delle dichiarazioni importa poi, oltre a responsabilit penale (art. 26 l. 4 gennaio 1968 n. 15 e testo unico del dicembre 2000), anche la decadenza dai benefici conseguiti in virt della falsa dichiarazione. Nel dicembre 2000 stato emanato un basilare testo unico (raccolta organica di tutte le norme legislative e regolamentari vigenti nella materia) sulla documentazione amministrativa7, che ha trovato applicazione a partire dal gennaio 2001; il testo unico, nell'abrogare la legge 4 gennaio 1968 n.15 nonch l'art.3 co. 1,4,5 e 11, della legge 15 maggio 1997 n.127 e il d.P.R. 20 ottobre 98 n.403, opera una riorganizzazione e razionalizzazione della materia utile sia per mettere ordine in un sistema normativo molto frastagliato, sia per affrontare organicamente problematiche moderne (come la firma elettronica, o la trasmissione di istanze tramite Internet o altri mezzi telematici, gestione informatica dei documenti) ormai non pi rinviabili. Inoltre, tale testo unico: - ha ampliato il numero di certificati non pi richiedibili al cittadino; - ha sancito che tutte le domande e le dichiarazioni sostitutive dell'atto di notoriet rivolte alla p.a. non dovranno essere autenticate ma baster apporre la firma in presenza del pubblico dipendente addetto al ritiro dell'atto. Sar possibile inviarle anche per posta o per fax corredate dalla fotocopia del documento di identit. 9. La riduzione degli adempimenti amministrativi e gli interventi sulle certificazioni La semplificazione dei rapporti tra cittadino e amministrazione assicurata da una serie di interventi su adempimenti amministrativi (come le autentiche di firma o i certificati) che, molto spesso, venivano ad integrare inutili ostacoli ad un rapporto pi diretto tra cittadino e p.a.. Particolarmente importante , a questo proposito, la possibilit, prevista dall'art. 3, comma 11 l. 15 maggio 1997 n. 127 cd. Bassanini bis, di prescindere dall'autenticazione della sottoscrizione di istanze rivolte alla p.a. ove l'istanza sia sottoscritta in presenza del dipendente addetto oppure ove l'istanza sia presentata unitamente a copia fotostatica di un documento di identit del sottoscrittore. Sempre l'art. 3 della l. 15 maggio 1997 n. 127 cd. Bassanini bis, al comma 5, ha poi introdotto il divieto per le
7 Si tratta del D.Lgs. 28-12-2000 n. 443 Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa; pubblicato nella Gazz. Uff. 20 febbraio 2001, n. 42, S.O.

pubbliche amministrazioni di richiedere l'autenticazione della sottoscrizione delle domande di partecipazione a concorsi, selezioni per l'assunzione nonch a qualsiasi tipo di esame; stato quindi eliminato un adempimento percepito come fonte di disagio dalla coscienza sociale. Per quello che riguarda la materia delle certificazioni (oggi ridotte di importanza dopo l'incremento del sistema dell'autocertificazione), l'intervento del legislatore si polarizzato soprattutto sulla tematica della durata temporale dei certificati. L'art. 2 della l. 15 maggio 1997 n. 127 cd. Bassanini bis ha infatti attribuito validit temporale illimitata ai certificati attestanti stati e fatti personali non soggetti a modificazioni (ad es. morte, ecc.). Le restanti certificazioni hanno validit di sei mesi dalla data di rilascio, salvo che disposizioni di legge o regolamentari prevedano una validit superiore. Ove poi il certificato abbia superato il periodo di validit (sia quindi "scaduto"), il cittadino pu comunque utilizzare la certificazione dichiarando, mediante autodichiarazione posta in fondo al documento, che le informazioni contenute nel certificato stesso non hanno subto variazioni dalla data di rilascio. In questo caso, la dichiarazione del privato segue (soprattutto per quello che riguarda le sanzioni per la falsit della dichiarazione) il regime dell'autocertificazione. Si segnala, infine, che l'art. 2 della l. 24 novembre 2000 n. 340 ha previsto che gli strumenti di semplificazione (autocertificazione, etc.) possono essere utilizzati "anche nei rapporti tra privati che vi consentano". Tutti i principi suddetti, codificati nella legge n.127 del 1997, sono stati successivamente recepiti nel gi richiamato testo unico sulla documentazione amministrativa approvato nel dicembre 2000. 10. La Rete unitaria della p.a. (R.U.P.A.) La problematica dei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, finora prevalentemente risolta mediante gli strumenti della semplificazione amministrativa, ricever una decisiva riorganizzazione per effetto della progressiva entrata in funzione della cd. Rete unitaria della Pubblica amministrazione prevista dalla Direttiva Pres. Consiglio dei Ministri 5 settembre 1995 e recentemente divenuta operativa. L'idea fondamentale alla base della Rete quella di permettere lo scambio di informazioni, per via telematica, tra tutte le amministrazioni pubbliche. Quando la Rete diventer pienamente operativa (uno dei punti problematici pi grossi infatti costituito dalla non obbligatoriet dell'adesione alla Rete delle amministrazioni comunali) sar possibile scambiarsi direttamente, per via telematica, quelle informazioni che oggi devono essere fornite dai cittadini mediante esibizione di certificati, o nel migliore dei casi, mediante autodichiarazione. quindi evidente il beneficio che potr derivare ai rapporti tra cittadino e amministrazione dall'operativit piena di una simile innovazione. 11. La legge 15 marzo 1997, n. 59 (8). Il legislatore, non ha sempre seguito la strada indicata dalla dottrina appena citata. Nel corso degli anni passati si cercato, piuttosto, di rimanere nel solco tracciato dai costituenti, orientando la produzione normativa verso unincentivazione della normazione secondaria. In tal senso, si colloca la l. 24 dicembre 1993, n. 537, con cui stata realizzata una delegificazione di procedimenti amministrativi espressamente previsti ovvero legati a questi ultimi da un nesso di condizionalit o di necessit. Si tratta, in questo caso, di una normativa contenente importanti disposizioni di principio (9), come gi era avvenuto per la l. 400/88, ma non pienamente attuata. Per dare nuova linfa ad un processo di delegificazione, trascinatosi per oltre un decennio con alterne vicende, si dovuto attendere lemanazione del c.d. pacchetto Bassanini. In particolare, con la legge 15 marzo 1997, n. 59, che costituisce il cardine dellintero processo di riforma, sono state poste le basi per un notevole potenziamento dello strumento regolamentare. Ci si riferisce al disposto di cui allart. 20 della stessa legge, con cui viene istituito un automatismo di delegificazione normativa relativa ai procedimenti amministrativi, da attuarsi annualmente mediante la presentazione di una proposta di legge diniziativa governativa, di cui fa parte integrante un allegato, ove sono indicati i procedimenti da semplificare (10).Nellindividuare i criteri generali per lesercizio della potest regolamentare, si fatto ampio

8 Sullargomento, tra gli altri: Barbiero A. (a cura di), Il nuovo sistema delle autonomie locali territoriali (la riforma del ruolo delle regioni e degli enti locali avviata dalle leggi n. 59/1997 e 127/1997), in Prime Note Zoom, 1997, n. 28; Caringella f., Crisafulli A., De Marco G., Romano f., Il nuovo volto della Pubblica Amministrazione tra federalismo e semplificazione; Commento organico alle leggi Bassanini ed ai Decreti Delegati attuativi delle circolari interpretative, ed. Simone, 1997; AA.VV., Legge Bassanini: Le nuove autonomie delle regioni e degli enti locali, Supplemento al n. 12 del 23.03.1997 di Guida al Diritto de Il Sole 24 Ore. 9 V. infra, nota 12. 10 Lallegato 1 della l. 59/97 indica ben 112 procedimenti, mentre il testo della legge (art. 20, comma 8) fa riferimento ad altri tre procedimenti e ad una serie di materie, tutte relative al settore universitario. Con la l. 16 giugno 1998, n. 191 si provveduto ad integrare tale elenco con altri 10 procedimenti, dal n. 112-bis al n. 112-undecies, oltre ad apportarvi alcune modifiche. Laver introdotto in tale elencazione anche alcuni procedimenti previsti gi dalla l. 537/93 da spiegare con lesigenza di utilizzare il raggio pi ampio che la l. 59/97 riconosce al Governo per la semplificazione.Con la legge 8 marzo 1999 n. 50 (c.d. Bassanini-quater), prima legge annuale di semplificazione, sono stati emanati regolamenti per la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi indicati nellallegato 1 alla stessa legge.

riferimento a quanto gi in precedenza era stato oggetto despressa previsione. il caso della riduzione delle fasi procedimentali (11) e dei termini relativi, principi gi affermati con gli artt. 1 e 2, l. 241/90, e con la disciplina della conferenza dei servizi ivi contenuta, allart. 14 (12). La legge 59/97 ha introdotto anche nuovi criteri direttivi. In ordine alla distribuzione delle competenze, interessante rilevare come rispetto alle previsioni della l. 537/93 si sottolinea la necessit di riordinare le competenze degli uffici, accorpando le funzioni per settori omogenei, sopprimendo gli organi superflui (13) e costituendo centri interservizi. Delle esigenze di razionalizzazione della produzione normativa secondaria, poi, si fatto carico lart. 20, lett. d), l. 59/97, in cui si fa riferimento alla riduzione del numero ed allaccorpamento dei procedimenti relativi ad una stessa attivit, mediante lo strumento della riunione nel regolamento di disposizioni provenienti da fonti anche di rango diverso. In tal modo, si affermato fortemente il nuovo ruolo assegnato alla fonte regolamentare, come destinata da un lato a raccogliere precetti di provenienza anche legislativa, nellottica di una delegificazione sempre pi spinta, ma, dallaltro, volta a ridurre il numero eccessivo di regolamenti, attraverso la loro necessaria riunificazione. Nello stesso senso da leggersi la disposizione di recente introduzione, di cui allart. 1, comma 17, l. 16 giugno 1998, n. 191, con cui, integrando il disposto dellart. 20 mediante laggiunta di una lettera g-bis), si prevede la soppressione di procedimenti non pi rispondenti alle finalit ed agli obiettivi fondamentali definiti dalla legislazione di settore o che risultano in contrasto con i principi generali dellordinamento giuridico nazionale o comunitario (14). Di rilievo , ancora, la previsione, contenuta sempre nellart. 20, secondo cui la delegificazione pu riferirsi a procedimenti coinvolgenti anche amministrazioni locali o autonome (comma 1). A tal fine, attraverso gli strumenti della Conferenza StatoRegioni, della Conferenza Stato Citt ed autonomie locali e della Conferenza unificata, il Governo individua i procedimenti che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali (15). In via pi ampia, il comma 7, art 20, dispone che le norme sulla semplificazione contenute nella legge costituiscono norme di principio per le regioni a statuto ordinario, mentre per quelle a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano, bisogna provvedere alladeguamento dei rispettivi ordinamenti entro due anni(16) dalla legge. Con tali disposizioni, se da un lato si chiarisce che la delegificazione un fenomeno che interessa tutti i soggetti dotati di autonomia normativa, dallaltro si indica che non possibile legiferare a livello regionale su ci che si delegifica a livello centrale(17). Inoltre, sempre con riferimento allautonomia normativa appena citata, da sottolineare come la stessa si configura non pi come relativa allapplicazione delle regole, ma come riferentesi alla produzione stessa delle regole. Questo comporta non pochi problemi sia per la miriade di Comuni, spesso di dimensioni ridotte, non in grado di esercitare con la dovuta preparazione tali nuovi poteri, sia per gli utenti finali, i cittadini, che si trovano innanzi a normative estremamente variegate anche in territori sostanzialmente omogenei (18). 12. I problemi della delegificazione. Possibili soluzioni. La codificazione. Lutilizzo dello strumento delegificativo, come delineatosi a seguito della normativa suaccennata, comporta anche la risoluzione di alcuni problemi incontrati nella sua concreta applicazione. Infatti, spesso in passato accaduto che ad una semplificazione derivante dalla delegificazione di talune materie seguiva una modifica
I primi commentatori della disposizione in esame (Forlenza O., un appuntamento allanno con le linee guida della semplificazione, in Dossier n. 3 del marzo 1997 di Guida al Diritto de Il Sole 24 Ore) hanno sottolineato come a tale processo sia strettamente connesso il ripensamento degli interessi pubblici secondari coinvolti nel procedimento. 12 Anche nella l. 573/93 erano contenuti alcuni principi di delegificazione, quali la riduzione del numero delle fasi procedimentali e dei termini per la conclusione dei procedimenti, luniformazione dei tempi di conclusione dei procedimenti tra loro analoghi. Nellottica, pi generale, della semplificazione sinquadrano, invece, i principi di accelerazione delle procedure di spesa, lautocertificazione, la denuncia dinizio del procedimento ed il silenzio-assenso. 13 Al riguardo si segnala lart. 41, Comma 1, l. 27 dicembre 1997, n. 449, il quale, nellambito delle misure di razionalizzazione e di recupero dellefficienza nella pubblica amministrazione, ha previsto che gli organi di direzione politica, entro sei mesi dallinizio dellesercizio finanziario, devono individuare gli organi collegiali, comitati commissioni, consigli, che svolgono funzioni amministrative ritenute indispensabili per la realizzazione dei fini istituzionali (V. Circolare P.C.M. Dipartimento Funzione pubblica n. 1/2000 dell11.01.2000).Relativamente alla realt comunale, la giurisprudenza ha ritenuto che la Commissione Edilizia rientra tra gli organismi che possono essere soppressi (TAR Calabria, 48/99). Il Ministero dellInterno, invece, si espresso negativamente in ordine alla soppressione della Commissione Elettorale Comunale, poich destinata a disciplinare una materia regolata da normativa speciale (nota Ministero prot. n. 15900/641/1-bis/legge 142 del 22.07.99). 14 Al riguardo, significativa la recente Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione Pubblica secondo cui ogni schema di regolamento devessere accompagnato da una relazione sullAnalisi tecnico normativa (Atn). V. infra, nota. 20. 15 Per le potest legislativa e regolamentare delle regioni, Vedi, ora, la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (GU n. 248 del 24-10-2001). 16 Termine cos modificato dallart. 1, comma 18, l. 16 giugno 1998, n. 191, rispetto al termine precedente di un anno. 17 La Corte Costituzionale (sent. 4 dicembre 1991, n. 465) ha chiarito che i regolamenti di delegificazione non possono disciplinare direttamente i procedimenti amministrativi regionali, mentre successivamente (sentt. 1 marzo 1995, nn. 69 e 70) ha precisato che gli stessi non possono incidere sul riparto dattribuzioni tra Stato e regioni. 18 Per Vandelli l. (La semplificazione nel quadro delle riforme amministrative, Bologna, 1998) a conciliare le esigenze di flessibilit normativa e semplificazione pu giovare la linea tracciata dal decreto 112/98, ove (allart. 3, comma 2) si prevede che al fine di favorire lesercizio associato delle funzioni (comprese quelle normative) dei comuni di minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali desercizio delle stesse, concordandoli nelle sedi concertative Nellambito della previsione regionale, i comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie .
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della normativa semplificata attraverso norme diverse, sovente contenute in fonti normative primarie. A questo pericolo si cercato di ovviare predisponendo schemi regolamentari contenenti disposizioni astratte e flessibili, tali da potersi adattare allevoluzione della materia senza doverli sottoporre a continue modifiche. Inoltre, in ordine al potere attribuito al Governo, a volte si scisso nettamente il disegno strutturale e le funzioni svolte dalle fasi procedimentali, correndo il rischio di snellire liter pur lasciando inalterati i rapporti sostanziali (es. nel passaggio dal regime concessorio a quello autorizzatorio)(19). La soluzione, in questo caso, pu derivare da uninterpretazione ampia dei principi contenuti nelle lettere a) (semplificazione dei procedimenti amministrativi, e di quelli che agli stessi risultino strettamente connessi o strumentali (20) anche riordinando le competenze degli uffici) e d) (riduzione del numero di procedimenti amministrativi ed accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attivit, anche riunendo in ununica fonte regolamentare ) del comma 5, art. 20 cit. Ancora, in relazione alla sovrapposizione dei regolamenti di semplificazione alle fonti gi esistenti ed alla complicazione derivante dalla contestualit del processo di semplificazione rispetto al conferimento di funzioni statali agli enti locali, la soluzione fornita dallart. 20, comma 11, attraverso la compilazione di testi unici legislativi o regolamentari. Si sottolineano, al riguardo, le recenti disposizioni contenute nella l. 8 marzo 1999, n. 50, in cui, nellambito di una programmazione governativa, si prevede un riordino delle norme legislative e regolamentari entro il 31.12.2001 mediante lemanazione di Testi Unici riguardanti materie e settori omogenei (21), comprendenti in un unico contesto e con le opportune evidenziazioni, disposizioni legislative e regolamentari. 13. Considerazioni generali In definitiva, pu affermarsi che nel disegno complessivo di delegificazione quale emergente dal sistema delle leggi Bassanini, si rileva una tendenza volta ad affidare al potere esecutivo la disciplina dintere materie, restituendo al Parlamento un ruolo di definizione di principi in cui tale potere pu esprimersi (22).Si vuole in pratica rivalutare il ruolo delle fonti secondarie, quali istituzionalmente competenti alla normazione di determinate materie, sottratte alla fonte legislativa. In questo modo, lobiettivo da raggiungere il ripristino di un corretto rapporto istituzionale in ordine alla produzione normativa tra Governo e Parlamento, al quale ultimo devessere restituita la dignit di elaborare solo i principi generali dellordinamento giuridico.

In tal senso, carbone, op. cit. Unelencazione dei procedimenti strumentali da disciplinare in modo uniforme contenuta nellallegato due alla legge 8.3.1999 n. 50. Trattasi di n. 5 procedimenti di cui il pi complesso il Procedimento di spese in economia, disciplinato da ben ventinove norme giuridiche. I primi Testi Unici riguarderanno i sette settori delle Materie oggetto di riordino di cui allallegato 3, l. 50/99:1) Ambiente e tutela del territorio;2) Urbanistica ed espropriazione;3) Finanze e tributi;4) Documentazione amministrativa e anagrafica;5) Agricoltura;6) Pesca e acquicoltura;7) Universit e ricerca. 21 Sempre nella stessa legge, stabilito che dalla data dentrata in vigore di ciascun Testo Unico sono abrogate le norme che regolano la materia oggetto di delegificazione.Inoltre, il Governo pu demandare la redazione degli schemi di Testi Unici al Consiglio di Stato, che ha la facolt di avvalersi desperti in discipline non giuridiche, in numero non superiore a cinque. Le disposizioni contenute in un Testo Unico, poi, non possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque modificate se non in modo esplicito, mediante lindicazione precisa delle fonti da abrogare, derogare, sospendere o modificare. La Presidenza del Consiglio dei Ministri adotta gli opportuni atti dindirizzo e di coordinamento per assicurare che i successivi interventi normativi incidenti sulle materie oggetto di riordino siano attuati esclusivamente mediante la modifica o lintegrazione delle disposizioni contenute nei Testi Unici. Infine, entro il 31.12.1999, il Governo avrebbe dovuto provvedere ad emanare un Testo Unico per il riordino delle norme, diverse da quelle del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nellimpresa, che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti delle Amministrazioni pubbliche di cui allart. 2, comma due, del D. Lgs. n. 29/93. 22 Il supporto occorrente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Ministro delegato per la Funzione Pubblica a dare attuazione ai processi di delegificazione assicurato da un Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, composto da 25 esperti, ai sensi dellart. 3, l. 50/99.Una recente Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della Funzione Pubblica prevede che ogni bozza di regolamento dovr essere accompagnata, oltre che dalle usuali relazione illustrativa e finanziaria, anche da una relazione sullanalisi tecnico normativa (Atn), nella quale si deve verificare lincidenza della proposta sulle norme esistenti, unitamente alla compatibilit con la disciplina comunitaria, con il quadro costituzionale, con levoluzione giurisprudenziale e con le grandi riforme, e da una relazione sullanalisi dellimpatto di regolazione (Air), in cui lambito valutativo si sposta sullimpatto della nuova disciplina sullorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e sullattivit di cittadini ed imprese, individuando i costi ed i benefici per lo Stato e per i destinatari finali (rogari m., Attacco da due lati contro il burocratese, in Il Sole 24 Ore, luned 10/04/2000, pag. 17).
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CAPITOLO 2 LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA DELINEATA DALLA LEGGE 241/1990 E L'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA 1. Considerazioni generali sulla legge 241/1990 La pubblica amministrazione, e dunque anche l'amministrazione scolastica, agisce ed opera le sue scelte, di regola, attraverso procedimenti, ovvero attraverso una serie di atti, successivi ed eterogenei, finalizzati all'emanazione di un provvedimento amministrativo. Tale attivit procedimentalizzata si articola in tre fasi essenziali: l'iniziativa (di parte o d'ufficio), l'istruttoria e la determinazione finale, costituita dall'atto amministrativo a rilevanza esterna. Si pensi, tra i tanti esempi, alle procedure concorsuali volte all'assunzione di personale, in cui si rinvengono i tre suddetti momenti nella pubblicazione del bando (iniziativa), nell'espletamento della procedura (istruttoria) e nella approvazione della graduatoria finale (determinazione finale). Si pensi ancora alle procedure di trasferimento di pubblici dipendenti, alle procedure di espropriazione, alle procedure autorizzatorie o concessorie, ai procedimenti disciplinari, ai procedimenti per l'accesso a documenti dell'istituzione scolastica, alle procedure di riqualificazione, etc. Nonostante il frequentissimo utilizzo del modello procedimentale da parte della pubblica amministrazione, sino al 1990, data di entrata in vigore della l.7 agosto 1990 n.241, non esisteva nel nostro ordinamento una disciplina generale del procedimento amministrativo, ma solo settoriali previsioni per alcuni, specifici, procedimenti (es. procedimento disciplinare). Mancava, dunque, una regolamentazione dei tempi dell'azione amministrativa, del contraddittorio con il cittadino, della trasparenza dell'azione pubblica, della motivazione degli atti etc. Tale carenza normativa attribuiva all'amministrazione una notevole discrezionalit nella gestione dell'iter procedimentale, e poneva il cittadino in una situazione di "sudditanza" nei confronti della p.a., non avendo alcuna possibilit, se non per alcuni procedimenti settoriali, di far sentire la propria voce in sede istruttoria. Il cittadino aveva dunque, come unico strumento di tutela, l'impugnativa del provvedimento conclusivo dell'iter procedimentale, ove lesivo della propria sfera soggettiva. Con la legge 7 agosto 1990 n.241 il legislatore, con esemplare tecnica normativa, pone rimedio a tale stato di fatto, introducendo una disciplina puntuale e moderna dell'azione procedimentale della pubblica amministrazione. Le linee portanti, o principi fondamentali, di tale legge, possono cos schematizzarsi: I PRINCIPI PORTANTI DELLA L.241 DEL 1990 - valorizzazione della partecipazione del cittadino all'istruttoria procedimentale in cui vengono effettuate le scelte della p.a. (v. art.7, art.9, art.10, art.11, l. n.241); - fissazione dell'obbligo di concludere i procedimenti con provvedimenti espressi (art.2, co.1, l. n.241) e motivati (art.3, l. cit.); - fissazione dell'obbligo di concludere i procedimenti entro termini certi (art.2, co.2 e 3, l. n.241); - previsione di un obbligo di pubblicazione degli atti di maggior rilevanzaesterna (art.26, l.cit.); - valorizzazione della trasparenza dell'azione amministrativa, rendendo pienamente accessibili al cittadino i documenti pubblici, nei limiti di legge (art.10 e art.22 seg., l. n.241 cit.); - introduzione di moduli convenzionali tra p.a. e cittadino per la fissazione del contenuto dei provvedimenti o per sostituire il provvedimento con un accordo (art.11, l.cit.); - semplificazione dell'azione amministrativa attraverso la previsione, a favore del cittadino, di meccanismi di silenzio-assenso per il rilascio di autorizzazioni, licenze, abilitazioni etc. (art.20, l. n.241 cit.), di ipotesi di inizio di attivit su mera comunicazione alla p.a. (art.19, l.cit.), di regole generali, quali il silenzio "devolutivo" in caso di inerzia di organi consultivi o tecnici (art.16 e art.17, l.cit.), di snellimenti documentali con l'autocertificazione (art.18, l.cit.). Tali principi portanti della legge 7 agosto 1990 n.241 rispondono a quattro finalit di fondo: FINALIT ULTIME DELLA L.241/1990 - rendere comprensibili le scelte operate dalla pubblica amministrazione; - rendere conoscibili le scelte operate dalla pubblica amministrazione; - semplificare la lenta e complessa azione della p.a.; - migliorare i rapporti tra la p.a. ed il cittadino. Nel prosieguo del testo saranno esaminati i principi pi vicini all'attivit dell'amministrazione scolastica, e, dunque, pi di frequente applicati dai dipendenti della stessa. 2. Analisi dei principi della legge 241. - la conclusione esplicita del procedimento e i tempi massimi di chiusura dei procedimenti

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dell'amministrazione scolastica: il d.m. 6 aprile 1995 n.190. L'art.2, co.1, l.n.241 del 1990 introduce il fondamentale principio della doverosa conclusione del procedimento amministrativo con un provvedimento espresso. L'amministrazione non pu dunque rimanere silente, ma ha un espresso dovere di esternare, in modo esplicito, le proprie decisioni. Il silenzio resta pertanto, anche dopo la l. n.241 del 1990, la "patologia" dell'azione amministrativa ed il cittadino pu dunque impugnare tale inerzia innanzi al giudice. Inoltre, il legislatore ha fissato anche i termini massimi entro cui tale decisione espressa deve intervenire (art.2, co.2 e 3, l.cit.): si tratta di uno dei pi rilevanti principi introdotti dalla legge n.241 del 1990, che attenta dottrina ha efficacemente definito come il diritto del privato alla "certezza del tempo dell'agire della pubblica amministrazione". Difatti, ferma restando la discrezionalit dell'amministrazione nell'operare le proprie scelte sui contenuti dell'atto finale (motivandole, v. art. 3, l. n.241), il tempo entro cui le stesse devono intervenire prefissato da ciascun ente attraverso propri regolamenti che tengono conto delle diverse realt in cui l'ente stesso opera. Qualora tali regolamenti non fossero adottati, il termine massimo di chiusura dei procedimenti viene fissato in via residuale dal legislatore in 30 giorni dalla domanda (per i procedimenti a domanda), o dall'inizio d'ufficio (per i procedimenti d'ufficio). Analogo termine vale qualora i regolamenti siano stati adottati, ma alcuni procedimenti, per disguidi o omissioni, non siano stati inseriti in tali norme delegate. Restano ovviamente fermi, anche dopo la l.n.241 del 1990, i termini procedimentali fissati da apposite leggi o fonti contrattuali per specifici procedimenti (es. procedimento disciplinare per il personale dell'amministrazione scolastica, regolato, anche in ordine ai tempi, dagli art.23-26 del primo contratto collettivo, quadriennio 1994-1997) Il Ministero della pubblica istruzione ha dato attuazione all'art.2, co.2, l. n.241, adottando il d.m. 6 aprile 1995 n.190, con cui vengono fissati i termini massimi di chiusura dei procedimenti di competenza degli organi ed uffici dell'amministrazione scolastica e si individuano le unit operative responsabili per ciascun procedimento. Tali termini, come facilmente riscontrabile da una lettura del decreto, sono ben superiori ai trenta giorni statuiti in via residuale dall'art.2, co.3, l. n.241. Pertanto ogni dipendente dell'amministrazione scolastica, per conoscere i tempi massimi entro cui va concluso un qualsiasi procedimento della propria amministrazione, deve far capo al d.m. n.190 del 1995. Tra i procedimenti menzionati nel d.m. n.190 del 1995, sono elencati quelli di competenza degli uffici delle varie direzioni generali e dei diversi ispettorati del Ministero, nonch quelli di competenza di provveditorati e sovrintendenze scolastiche. La recente ristrutturazione del Ministero, porter sicuramente ad una doverosa modifica del d.m. n.190 del 1995, in considerazione della ridistribuzione delle competenze procedimentali a livello centrale e periferico. Non si rinvengono invece procedimenti di competenza delle istituzioni scolastiche. A queste ultime, il d.m. n.190 dedica un breve inciso, contenuto nell'art.9, co.3, ove si legge che "Gli enti e le istituzioni con personalit giuridica adegueranno i propri statuti alle disposizioni della l. n.241/1990". Deve quindi concludersi che per i procedimenti che fanno capo alle istituzioni scolastiche, ove non vi sia una disciplina statutaria sui tempi procedimentali, i termini massimi di chiusura del procedimento coincidono con i 30 giorni di cui all'art.2, co.3, l. n.241. Responsabile di tali procedimenti , in base al predetto art.9, co.3, d.m. n.190 del 1995, l'istituzione scolastica stessa, e dunque il dirigente scolastico, o soggetto da lui delegato (es. il direttore dei servizi generali e amministrativi). Il decreto n.190 del 1995, sebbene destinato a doverose modifiche in vista della ristrutturazione del Ministero della pubblica istruzione e della scomparsa di provveditorati e sovrintendenze, rappresenta, ad oggi, un basilare referente, oltre che per conoscere i termini massimi per la chiusura dei procedimenti, anche per meglio comprendere e risolvere alcuni problemi pratici, quali, soprattutto, l'individuazione in concreto del termine iniziale e finale del procedimento (v. art.2, 3 e art.6, d.m. cit.). La discrezionalit di cui ha goduto l'amministrazione nell'autodisciplinare i tempi procedimentali dovrebbe comportare una migliore organizzazione interna, che viene tarata su detti tempi, ritenuti congrui per la chiusura dei vari procedimenti. Resta ovviamente ferma, ed anzi auspicabile, la possibilit che il responsabile del procedimento, dipendente del Ministero della p.i., non utilizzi l'intero termine autodeterminato, ma adotti, ove possibile, anche in tempi pi brevi l'atto finale (art.6, co.3 del d.m. n.190). Occorre da ultimo evidenziare che la scadenza dei termini massimi fissati dal decreto n.190 del 1995 o nell'art.2, co.3, l.n.241 del 1990 non preclude all'amministrazione scolastica di adottare, con ogni sollecitudine, il provvedimento finale, che, sebbene tardivo, non sar per tale motivo illegittimo (pur potendolo essere per altre ragioni). Tuttavia, l'inosservanza dei termini suddetti, pu configurare comunque incapo al responsabile del procedimento le seguenti responsabilit: - penale (ove sussistano i presupposti dell'art.328 c.p., o dell'art.323 c.p.); - disciplinare (traducendosi il ritardo nella inosservanza del dovere di inosservanza della l.n.241/90 previsto dall'art.23, primo c.c.n.l. Ministeri 1994-1997); - civile (art.17, co.1, lett.f, l.15 marzo 1997 n.59, che ha demandato all'attivit regolamentare del Governo la "previsione, per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento, di mancata o ritardata adozione del

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provvedimento, di ritardato o incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione, di forme di indennizzo automatico e forfettario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento"); - amministrativo-contabile (qualora dalla tardiva chiusura del procedimento discenda un danno per l'amministrazione scolastica: es. pagamento di interessi su una somma pagata in ritardo ad un terzo per la tardiva chiusura del procedimento amministrativo da parte del responsabile del procedimento; es. perdita di un finanziamento comunitario per chiusura tardiva di un procedimento; pagamento di una sanzione amministrativa per tardiva chiusura di un procedimento etc.); - dirigenziale (la sistematica chiusura in ritardo di procedimenti amministrativi che fanno capo ad una determinata unit organizzativa potrebbe essere indice di "risultati negativi di gestione" o di "mancato raggiungimento degli obiettivi", e, dunque, di incapacit del relativo dirigente, con conseguente applicazione delle misure previste dall'art.21, d.lvo 3 febbraio 1993 n.29). - La tempestivit dell'azione amministrativa: altri istituti rilevanti Alla medesima finalit acceleratoria procedimentale a cui risponde la disciplina dei termini sin qui esaminata, si ispirano anche altri istituti della l. n.241 che sono pi diffusamente analizzati nella scheda dedicata alla semplificazione amministrativa. Tali istituti sono in particolare: lo strumento dell'accordo integrativo del provvedimento di cui all'art.11 l. n.241 del 1990, volto a determinare consensualmente il contenuto discrezionale dell'atto; le ipotesi semplificatorie previste dagli art.19 e 20, l. 7 agosto 1990, n.241, che, in talune tassative ipotesi (previste dai d.P.R 26 aprile 1992 n.300, 9 maggio 1994 n.407, 9 maggio 1994 n.411), consentono, rispettivamente, l'inizio di attivit su mera denuncia all'amministrazione (art.19) e il rilascio di autorizzazioni, licenze, nulla-osta etc. in base al meccanismo del c.d. silenzio-assenso (art.20); le previsioni volte a superare i ritardi di organi consultivi nel fornire pareri giuridici (art.16) o valutazioni tecniche (art.17) all'amministrazione attiva. In tali evenienze il legislatore prevede che, in caso di ritardo nella trasmissione del parere, l'amministrazione attiva, decorsi 45 giorni dalla ricezione della richiesta, pu procedere prescindendo dal parere (art.16, co.2). In caso invece di ritardo nella trasmissione della valutazione tecnica, l'amministrazione attiva, decorsi 90 giorni dalla ricezione della richiesta, deve richiedere la valutazione ad altro organismo pubblico di pari competenza (art.17, co.1); le disposizioni sulla conferenza di servizi (art.14 seg., l. 241), istituto volto a consentire il coordinamento tra diverse amministrazioni per una contestuale trattazione degli interessi coinvolti in un procedimento amministrativo, al fine di accelerare i tempi dell'istruttoria. - la motivazione degli atti. Un altro basilare principio introdotto dalla legge n.241 del 1990 quello della doverosa motivazione di tutti gli atti amministrativi (art.3, l.cit.). Motivare significa indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che sono alla base della decisione amministrativa. Tale previsione, rispondente al principio di trasparenza e di buon andamento dell'azione amministrativa, consente di dare contezza al cittadino dei motivi che hanno indotto la p.a. ad operare una determinata scelta ed evidenzia l'avvenuta o meno valutazione degli interessi, pubblici e privati, coinvolti nel procedimento da parte dell'amministrazione. Tale obbligo di comparazione trae conferma anche dall'art.10, lett. b), l. n. 241, che impone alla p.a. un espresso dovere di valutare le memorie presentate dal cittadino. evidente la pi ampia tutela accordata da questa previsione al cittadino, che disporr in sede giurisdizionale di una pi ampia tutela, risultando pi evidenti eventuali vizi logici esternati in sede motiva dell'amministrazione. L'obbligo di motivazione escluso per i soli atti normativi (regolamenti) o a contenuto generale. Il legislatore ha inoltre ammesso (art.3, co.3, l.n.241) per la prima volta nel nostro ordinamento la c.d. motivazione per relationem, ovvero la motivazione risultante non dal provvedimento adottato, ma dagli atti precedentemente compiuti nel corso dell'iter procedimentale (pareri, proposte, etc.): si pensi ad un atto di trasferimento per incompatibilit ambientale assunto sulla scorta delle risultanze di una relazione ispettiva. Se l'amministrazione intenda valersi di tale tecnica di motivazione, dovr indicare e rendere disponibile anche l'atto a cui si richiama, che dovr dunque essere disponibile contestualmente al provvedimento a cui accede. La mancanza di motivazione di un atto configura una evidente violazione di legge che potr essere fatta valere in un eventuale ricorso amministrativo o giurisdizionale. Una motivazione illogica o contraddittoria configurer invece un eccesso di potere, parimenti sindacabile in sede giustiziale. - il responsabile del procedimento. La gestione dei procedimenti amministrativi, prima dell'intervento della l.n.241 del 1990, era caratterizzata sia da un generalizzato anonimato circa le persone fisiche responsabili dell'istruttoria, sia dalla mancanza di

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una autorit che fungesse da guida nella conduzione del procedimento. Tale situazione di fatto (e di diritto), oltre a violare il basilare principio di trasparenza della p.a., favoriva una gestione inefficiente della macchina amministrativa, in quanto l'anonimato, garanzia di (tendenziale) impunit, induceva spesso ad una poco solerte chiusura dell'iter procedimentale presso molte amministrazioni. Con la legge n.241 viene finalmente introdotto il principio della "responsabilizzazione" nella conduzione del procedimento amministrativo, attraverso l'individuazione del responsabile del procedimento, che coincide con il dirigente (o con l'organo apicale) dell'unit organizzativa responsabile dell'istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale e dell'adozione del provvedimento finale (art.4 co.1, l. n.241 del 1990 e art.9 del d.m. 6 aprile 1995 n.190). Queste unit operative, che coincidono con le diverse previgenti articolazioni (uffici o divisioni) delle varie direzioni generali (e ispettorati) del Ministero della p.i., con i provveditorati e con le sovrintendenze, sono indicate nella tabella A allegata al d.m. n.190 cit.: per ogni procedimento che fa capo al Ministero della p.i. viene dunque indicata la competente unit operativa responsabile ed il termine massimo di chiusura dell'iter decisionale. Per le istituzioni scolastiche l'unit operativa responsabile coincide con l'istituzione scolastica stessa (art.9, co.3, d.m. n.190). Come gi ricordato, la recente ristrutturazione del Ministero, porter sicuramente ad una doverosa modifica del d.m. n.190 del 1995, in considerazione della ridistribuzione delle competenze procedimentali a livello centrale e periferico. Va sottolineato che, al fine di superare l'anonimato che caratterizzava il previgente sistema, il referente per il cittadino non rappresentato da una entit impersonale (l'unita organizzativa), ma dalla persona fisica che ne al vertice: pertanto il cittadino non avr come contraddittore una istituzione scolastica, un provveditorato o una direzione generale, bens un dirigente scolastico, un provveditore o un dirigente di ufficio dirigenziale generale, ovvero gli organi apicali di dette strutture centrali o periferiche. Nell'ambito dei soggetti preposti a tali unit organizzative, il dirigente, che costituisce di regola il "responsabile del procedimento", pu tuttavia individuare il dipendente cui affidare, con una delega scritta (che pu essere contenuta anche in un ordine di servizio di portata generale valevole per tutti i procedimenti che fanno capo ad una direzione generale, ad una divisione, ad un provveditorato, ad una sovrintendenza), l'istruttoria del singolo procedimento (art.5, l. n.241 del 1990 e art.10,co.1 del d.m. 190 cit.). L'assegnazione ad altro dipendente sottordinato della responsabilit per l'istruttoria non comporta il necessario trasferimento anche della responsabilit per l'adozione del provvedimento finale, che rimane in capo al dirigente dell'unit organizzativa, salvo espressa previsione che devolva ad altro soggetto anche tale potere di firma. Ove manchi tale potere di adozione (e firma) dell'atto finale, il responsabile dell'istruttoria deve sollecitamente trasmettere le risultanze procedimentali al proprio dirigente (o comunque al responsabile dell'atto finale) per l'adozione del provvedimento conclusivo. Il regolamento n.190 del 1995 non indica i requisiti formali prescritti per tale procedimento di assegnazione della responsabilit dell'istruttoria: devono ritenersi comunque indefettibili la forma scritta, la data, la firma del dirigente e, ovviamente, l'indicazione del procedimento assegnato. Trattasi di una delega amministrativa in senso tecnico, originante una personale responsabilit del delegatoassegnatario dell'istruttoria. Resta fermo l'obbligo di comunicare al soggetto interessato al procedimento (cittadino, collega, subordinato etc.) chi sia il funzionario responsabile dello stesso. Sul responsabile del procedimento, sia questo il dirigente o il dipendente assegnatario, gravano tutti gli obblighi prescritti dall'art.6 della legge n.241 del 1990, cos schematizzabili: COMPITI E POTERI DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO - valuta le condizioni di ammissibilit, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento; - accerta d'ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti a ci necessari nel rispetto dei tempi procedimentali. Pu chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e pu esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare l'esibizione di documenti; - cura l'indizione o indice le conferenze di servizi; - cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalla legge e dai regolamenti; - adotta il provvedimento finale ove di sua competenza, o trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione (art.6, l.n.241 del 1990). Sul responsabile del procedimento gravano le seguenti responsabilit cui si gi fatto cenno (penale, disciplinare, civile, amministrativo-contabile, dirigenziale). L'attuale definizione delle diverse unit operative responsabili, a livello centrale o periferico, dei vari procedimenti del Ministero della pubblica istruzione, operata dal d.m. n.190 del 1995, ovviamente destinata a radicali modifiche a seguito della ristrutturazione dell'amministrazione scolastica.

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- la comunicazione di avvio di procedimento e la partecipazione all'istruttoria. Notevole rilevanza (anche per i riflessi giurisdizionali) assume l'obbligo gravante sul responsabile del procedimento di comunicare l'inizio dello stesso: - ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato a produrre effetti; - ai soggetti la cui partecipazione al procedimento sia prevista da legge o regolamento; - ai soggetti, individuati o facilmente individuabili, ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento (art.7, l.n.241 e art.4, co.1 del d.m. n.190 cit.). Detta comunicazione deve obbligatoriamente indicare i punti elencati nello schema seguente (art.8, co.2, l.n.241 del 1990). Tali indicazioni opportuno che siano gi contenute nella ricevuta rilasciata all'interessato al momento della presentazione della domanda all'amministrazione scolastica (art.3, co.3 del d.m. n.190). La mancata comunicazione dell'avvio di procedimento o la mancanza delle indicazioni formalmente richieste dalla legge, comporta l'illegittimit dell'atto finale (invalidit derivata). Tuttavia, un recente indirizzo del Consiglio di Stato, ha ritenuto che l'omessa comunicazione dell'avvio non invalida l'atto finale se: - la finalit della comunicazione (garanzia del contraddittorio e possibilit di far valere le proprie ragioni nella fase formativa della volont amministrativa) risulti essere stata egualmente soddisfatta anche se con forme diverse da quelle contemplate dalla legge n. 241 del 1990, purch per iscritto (ad esempio la contestazione degli addebiti in sede disciplinare pienamente equipollente alla comunicazione di avvio di procedimento, che non va dunque data); - il contraddittorio sia stato egualmente garantito attraverso la partecipazione dell'interessato al procedimento (attraverso produzione di memorie, audizioni etc.); - si tratti di procedimenti vincolati (in cui il cittadino non pu dare alcun contributo istruttorio) o "ad iniziativa di parte" (se il cittadino ad aver attivato il procedimento, non necessita di essere avvisato). Tale ultimo indirizzo non tuttavia univoco. Se vi fosse un eccessivo numero di destinatari dell'avviso di procedimento (es. procedure concorsuali, trasferimenti), o sussistessero esigenze di celerit, la comunicazione pu essere effettuata attraverso la sua affissione nell'albo del Ministero della p.i. o del provveditorato o con pubblicazione nel relativo bollettino ufficiale (art.4, co.2, d.m. n.190 cit.). I destinatari della comunicazione di avvio di procedimento (i soggetti nei cui confronti il provvedimento finale destinato a produrre effetti diretti; i soggetti, diversi da questi ultimi, ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento finale), nonch i soggetti portatori di interessi diffusi cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento (art.9, l. n.241), potranno partecipare allo stesso, sia prendendo visione degli atti istruttori, sia presentando memorie e documenti che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare se pertinenti all'oggetto del procedimento (art.10, l. n.241). La ratio di quest'ultima previsione va ricercata, oltre che nei principi di trasparenza ed imparzialit dell'azione amministrativa, nell'opportunit di forme di partecipazione collaborativa degli interessati alla determinazione consensuale del provvedimento finale, componendo interessi contrapposti e prevenendo eventuali contestazioni giurisdizionali. 3. Il diritto di accesso: nozione e finalit Uno dei pi rilevanti istituti introdotti dalla l. n.241 del 1990 e che ha profondamente inciso sull'attivit della pubblica amministrazione e, dunque, anche dell'amministrazione scolastica, rappresentato dal diritto di accesso ai documenti, inteso sia come diritto a visionare atti, sia come diritto ad ottenerne copia. Nel nostro ordinamento l'antinomia tra le esigenze di trasparenza e quelle di segretezza dell'azione amministrativa si decisamente evoluta verso la valorizzazione della prima. Del principio costituisce massima espressione, accanto a previgenti norme settoriali, soprattutto la legge n. 241 del 1990 (art.10 e art.22-27), che ha riconosciuto un generale diritto di accesso ai documenti amministrativi, ad eccezione di quelli tassativamente segretati, di seguito analizzati. L'istituto dell'accesso risponde ad esigenze di controllo "sociale" sull'attivit amministrativa per migliorarne l'efficienza, l'imparzialit e la stessa legittimit (art.98 cost.): la trasparenza concorre a prevenire favoritismi e collusioni, o, comunque, attenua possibili errori valutativi dell'amministrazione. Inoltre, l'accesso espressione del basilare diritto all'informazione riconosciuto dalla carta costituzionale (art.21 cost.). Viene quindi formalmente ribaltato il vecchio principio, codificato nell'art.15, d.P.R. 10 gennaio 1957 n.3, secondo cui nella p.a. il segreto documentale rappresentava la regola, mentre l'accessibilit era l'eccezione (tassativamente prevista da leggi): oggi la regola rappresentata dalla piena accessibilit a tutti i documenti dell'amministrazione, mentre l'eccezione rappresentata dalla segretazione di ben individuati documenti attraverso specifici regolamenti adottati da ciascuna amministrazione (per il Ministero della pubblica istruzione v. il d.m. 10 gennaio 1996 n.60). In sintonia con tale evoluzione normativa si pone anche il d.lvo 3 febbraio 1993 n.29, che istituisce gli uffici relazioni con il pubblico (art.12), preposti, a livello centrale o periferico, a favorire i diritti partecipativi

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riconosciuti dalla l. n.241 al cittadino e ad informare quest'ultimo sullo stato dei procedimenti che li riguardino. Le fonti normative che disciplinano il diritto di accesso presso l'amministrazione scolastica, sia in ordine ai profili procedurali che a quelli concernenti gli atti segretati, possono cos riassumersi: LE FONTI SUL DIRITTO DI ACCESSO - art.10 e art.22-28, l.7 agosto 1990 n.241; - d.P.R. 27 giugno 1992 n.352; - d.m. pubblica istruzione 10 gennaio 1996 n.60. Per meglio comprendere l'articolata materia del diritto di accesso, opportuno schematicamente illustrare il futuro sviluppo dell'analisi, in cui si toccheranno i seguenti punti: IL DIRITTO DI ACCESSO NELL'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA Chi pu accedere: legittimazione ed interesse all'accesso. A cosa si pu accedere: nozione di documento. A chi va inoltrata l'istanza di accesso. La risposta dell'amministrazione. Il diritto di accesso riconosciuto a favore del destinatario del provvedimento finale e del controinteressato all'adozione di tale provvedimento (c.d. accesso interno,art.10, lett. a), l. n.241del 1990), a favore di "chiunque vi abbia interesse perla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" (c.d. accesso esterno,art.22, l. n.241). Il cittadino (o la persona giuridica: es. una societ) legittimato all'accesso documentale, deve quindi essere titolare di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, e deve essere portatore di un interesse concreto e personale. In merito a quest'ultimo requisito (personalit dell'interesse), deve ritenersi che la richiesta di accesso deve provenire dal diretto interessato al procedimento e non da altri. Ne consegue che, ad esempio, la richiesta di accesso alle valutazioni interne di un alunno non promosso non compete ad un mero conoscente del ragazzo, ma ai genitori esercenti la patria potest. Parimenti l'accesso agli atti di un procedimento disciplinare spetta al dipendente sottoposto all'iter sanzionatorio e non gi ad un sindacalista "interessato" alla questione; l'accesso ad un procedimento di riscatto compete all'interessato e non ad un amico, ad un parente o ad un collega. A tale regola generale sulla coincidenza tra legittimazione all'accesso e interesse allo specifico procedimento fa eccezione, in base a fondamentali principi, l'ipotesi in cui il diretto interessato deleghi altro soggetto ad effettuare l'accesso-visione o a richiedere ed ottenere copia di atti: ogni cittadino ha dunque facolt di delegare un parente, un collega, un sindacalista, un avvocato etc. per l'esercizio del proprio diritto. In tale evenienza il delegato dovr esibire idonea delega (anche non notarile) con copia del documento del delegante. bene avere chiara tale conclusione, in quanto molto spesso nell'amministrazione scolastica, come in tante altre amministrazioni, si corre il rischio di consentire illegittimi accessi a soggetti non legittimati solo perch questi ultimi rivestono qualifica (senza darne spesso prova) di "avvocati" del diretto interessato, o perch affiliati ad un sindacato cui appartiene anche il diretto interessato: in dette evenienze occorre acquisire doverosamente la delega del diretto interessato al cennato avvocato o sindacalista. In caso contrario, il responsabile del procedimento di accesso potrebbe incorrere in responsabilit penali e disciplinari svelando dati personali o "sensibili" (ex l. n.675 del 1996) di soggetti diversi da quelli che materialmente esercitano il diritto di accesso. Venendo al secondo e concorrente requisito che deve far capo al soggetto legittimato all'accesso, necessario che quest'ultimo sia portatore, come si detto, di un interesse giuridicamente rilevante, non necessariamente coincidente con un diritto o un interesse legittimo, ma anche corrispondente ad una mera aspettativa o un interesse diffuso. Non deve comunque trattarsi di un interesse meramente emulativo o frutto di semplice curiosit. Con riferimento all'amministrazione scolastica, la giurisprudenza ha ritenuto che sussista un interesse giuridicamente rilevante, concreto e personale, nei seguenti casi: - richiesta di accesso da parte dei genitori di un alunno ai verbali interni contenenti le valutazioni che hanno portato alla bocciatura del ragazzo, con esclusione dei giudizi relativi ad altri alunni; - richiesta di accesso da parte dei genitori di un alunno ai compiti scritti e ai verbali delle interrogazioni orali del figlio; - richiesta di accesso, a procedura conclusa, da parte di una impresa non vincitrice di una gara, agli atti della procedura stessa; - richiesta di accesso, ad ispezione conclusa, da parte di un insegnante (o dirigente scolastico) agli atti dell'ispettore che abbia effettuato un accertamento in una istituzione scolastica; - richiesta di accesso agli atti del procedimento disciplinare nei confronti di un insegnante da parte di

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quest'ultimo; - richiesta di accesso da parte di un insegnante utilmente collocato in graduatoria agli atti concernenti la determinazione degli organici sulla cui base vengono disposte le nomine in ruolo; - richiesta di accesso, da parte di un dipendente, agli atti relativi all'istruttoria della propria domanda di trasferimento; - richiesta di accesso da parte di un sindacato agli atti istruttori di un procedimento confluito nell'adozione di un atto lesivo della sfera soggettiva del sindacato stesso. Va da ultimo sottolineato che l'interesse ad accedere agli atti della p.a. non va confuso con l'interesse ad impugnare l'atto conclusivo del procedimento, in quanto per poter proporre un ricorso avverso tale ultimo atto occorre che lo stesso sia immediatamente lesivo della sfera soggettiva del ricorrente, mentre possibile accedere a documenti istruttori ancora non immediatamente lesivi, ove l'interessato vi abbia un interesse giuridicamente rilevante. Per esemplificare sul punto, la relazione di un ispettore sull'attivit di un dirigente scolastico o di un funzionario di un Provveditorato, pur non potendo essere impugnata in sede amministrativa o giurisdizionale in quanto atto interno non lesivo dell'interessato (sar invece impugnabile il successivo provvedimento disciplinare o di trasferimento del dirigente o del funzionario assunto sulla scorta della relazione ispettiva negativa), potr essere oggetto di una legittima richiesta di accesso, formulata per potersi meglio difendere nell'eventuale successivo ricorso avverso il consequenziale atto lesivo. L'autonomia dell'interesse all'accesso rispetto all'interesse all'impugnativa dell'atto finale comporta che l'istanza di accesso pu essere formulata anche se l'atto finale del procedimento divenuto inoppugnabile per decorso dei termini processuali: l'interessato potrebbe avere interesse al documento non tanto per proporre (un ormai irricevibile in quanto tardivo) ricorso gerarchico, straordinario o al Tar, ma per promuovere una azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione (l'azione sottoposta a termine prescrizionale), per inoltrare una denuncia penale contro il responsabile del procedimento, per presentare una istanza di revoca del provvedimento assunto. L'accesso pu essere esercitato anche da associazioni portatrici di interessi collettivi (a tutela dei consumatori, dell'ambiente, dei lavoratori etc.). Nell'amministrazione scolastica frequente che le istanze di accesso provengano da sindacati ove gli atti richiesti attengano alle finalit istituzionali del sindacato stesso. L'accesso, come si detto, pu essere esercitato nei confronti di documenti amministrativi "formati o utilizzati" dalla p.a. (art. 25, co. 2, l. n.241). La nozione di documento amministrativo particolarmente ampia in base al disposto dell'art.22, co.2, cit., e ricomprende non solo i documenti cartacei, ma anche ogni "rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica" di cui la p.a. sia in possesso. Inoltre, l'accesso non limitato agli atti formati dalla p.a., ma comprende anche gli atti dalla stessa utilizzati, e dunque anche eventuali atti di soggetti privati confluiti in un procedimento amministrativo. Sono inoltre accessibili anche gli "atti interni" formati o utilizzati dall'amministrazione (es. carteggio interno, pareri, appunti, relazioni ispettive etc.). Dopo un lungo contrasto giurisprudenziale, il Consiglio di Stato, in adunanza plenaria(23), ha stabilito che sono accessibili anche gli atti di diritto privato della pubblica amministrazione. Tale conclusione assai rilevante dopo la privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, in quanto gli atti gestionali del datore di lavoro pubblico (es. trasferimenti, sanzioni disciplinari, sospensioni cautelari etc.) hanno oggi natura privatistica-negoziale e non gi natura pubblicistica-provvedimentale. L'interessato all'accesso deve inoltrare l'istanza all'amministrazione che ha formato il documento o lo detenga stabilmente (art.25, co.2, l. n.241). Ove venga erroneamente presentata ad amministrazione diversa, quest'ultima deve d'ufficio trasmettere l'istanza alla competente struttura amministrativa (art.4, co.3, d.P.R. n.352 del 1992). Ove presso l'amministrazione (es. presso il Ministero della p.i. o presso un provveditorato) fosse stato istituito un ufficio relazioni con il pubblico (art.12, d.lvo n.29 del 1993), l'istanza di accesso pu essere presentata presso l'u.r.p., che provveder a trasmetterla al competente ufficio, centrale o periferico. L'istanza deve essere motivata, attraverso l'indicazione delle ragioni che legittimano l'interessato a visionare o acquisire copia dei documenti richiesti. Secondo un ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale, tuttavia sufficiente che il richiedente adduca un generico interesse "a curare o difendere propri interessi giuridici" perch l'istanza debba essere accolta(24), non avendo l'amministrazione alcun sindacato circa la veridicit o meno di quanto asserito dal cittadino. Inoltre, il richiedente dovr indicare nell'istanza le proprie generalit, il proprio indirizzo e i documenti richiesti (non necessario specificare data e numero di protocollo, essendo sufficiente fornire elementi per la loro identificabilit). L'istanza dovr essere firmata. Qualora la richiesta di accesso riguardi atti che incidono sulla sfera soggettiva di soggetti terzi, l'amministrazione dovr dare comunicazione di avvio di procedimento al terzo controinteressato (art.7, l.
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ad. plen. 22 aprile 1999 n.5, in Foro it., 1999, III, 305. Cons. St., ad. plen., 4 febbraio 1997 n.5, in Cons. St., 1997, I, 423

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n.241), che potr partecipare all'istruttoria, prospettando le proprie ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza (es. accesso agli elaborati di tutti i vincitori di una procedura concorsuale da parte di un soggetto escluso). Qualora la richiesta di accesso non ponga alcun problema di legittimazione del richiedente, n sorgano questioni di segretazione dell'atto richiesto, la domanda potr essere formulata anche oralmente ed essere accolta, senza formalit, anche contestualmente alla presentazione della richiesta, consentendo la visione o il rilascio dei documenti richiesti. In tale ipotesi siamo innanzi ad un caso di accesso informale (art.3, d.P.R. n.352 del 1992), che pu verificarsi, ad esempio, a fronte della richiesta di un insegnante che chieda copia della graduatoria della procedura di trasferimento a cui abbia partecipato. Qualora, invece, sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identit, o sulla segretazione dell'atto preteso, la p.a. dovr invitare l'interessato a presentare un'istanza formale, riservandosi di valutarla entro il termine massimo di 30 giorni dalla presentazione (art.4, d.P.R. n.352 cit.). Responsabile del procedimento di accesso il dirigente dell'unit organizzativa competente a formare l'atto o a detenerlo stabilmente, o suo delegato (art.4, co.7, d.P.R. n.352). A seguito della doverosa istruttoria sulla istanza di accesso, il suddetto responsabile potr effettuare, entro il termine di trenta giorni, quattro fondamentali scelte, cos schematizzabili:

Per comprendere compiutamente le ragioni che conducono l'amministrazione ad operare l'una o l'altra delle suddette quattro scelte, occorre doverosamente soffermarsi sulla attuale nozione di atto segretato, ovvero sottratto (stabilmente o temporaneamente) all'accesso. L'art. 15 della l. 24 novembre 2000 n. 340 ha modificato l'art. 25 comma 4 della l. 241/90 prevedendo, in caso di diniego di accesso, in alternativa al ricorso giurisdizionale, il ricorso al difensore civico. 4. Gli atti sottratti all'accesso presso l'amministrazione scolastica: il d.m. 10 gennaio 1996 n.60 Si gi evidenziato come la legge 7 agosto 1990 n.241 abbia ribaltato il vecchio principio, codificato nell'art.15, d.P.R. 10 gennaio 1957 n.3, secondo cui presso la p.a. il segreto documentale rappresentava la regola, mentre l'accessibilit era l'eccezione (tassativamente prevista da leggi): oggi la regola rappresentata dalla piena accessibilit a tutti i documenti dell'amministrazione, mentre l'eccezione rappresentata dalla segretazione di ben individuati documenti. Con riferimento all'attivit dell'amministrazione scolastica, il testo fondamentale per stabilire se l'atto sia segretato o meno, costituito dal d.m. pubblica istruzione 10 gennaio 1996 n.60 (Regolamento per l'esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi) che trova testuale applicazione non solo per il Ministero e i suoi organi periferici, ma anche per le istituzioni scolastiche (art.1, d.m. n.190 cit.).

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Tale regolamento opera una fondamentale distinzione tra: A - atti sottratti (stabilmente) all'accesso B - atti ad accesso differito Gli atti sottratti (stabilmente) all'accesso per motivi di riservatezza di terzi, persone, gruppi e imprese sono i seguenti: - rapporti informativi sul personale dipendente; - documenti contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale; - documenti rappresentativi di accertamenti medico-legali; - documenti relativi alla salute delle persone; - documenti relativi ad indagini della magistratura ordinaria o contabile; - denunce alla Corte dei conti di fatti dannosi per l'erario da parte dell'amministrazione scolastica. B - Gli atti ad accesso differito, ovvero visionabili solo al termine del relativo procedimento, sono i seguenti: - le relazioni e i verbali ispettivi; - gli elaborati concorsuali e le schede valutative di pubbliche selezioni relative al solo richiedente; - le offerte formulate nell'ambito delle procedure di gara per acquisto di beni, forniture e servizi. Va sottolineato che il responsabile del procedimento di accesso presso l'amministrazione scolastica vincolato all'osservanza non solo del regolamento n.60 del 1996, ma anche degli analoghi regolamenti, di similare contenuto, che presso le altre pubbliche amministrazioni individuano gli atti sottratti all'accesso presso le stesse. Tale precisazione necessaria con riferimento ad eventuali richieste di accesso formulate presso l'amministrazione scolastica e relative a documenti da queste stabilmente detenuti (art.25, co.2, l. n.241) anche se adottati da altra amministrazione (es. documenti adottati da aziende sanitarie e utilizzati dal Ministero della p.i. per procedimenti di trasferimento o congedi; es. documenti adottati dall'Inpdap ed utilizzati dall'amministrazione scolastica etc.). Il diniego o il differimento di accesso, essendo adottati con provvedimento, vanno motivati, indicando la norma regolamentare o legislativa ostativa alla visione dell'atto richiesto. Uno dei pi frequenti problemi originati dalla disciplina sul segreto documentale riguarda la possibilit o meno di superare la segretazione qualora l'atto sia necessario al richiedente per difendersi in giudizio. Si pensi, tra i tanti, al caso dell'insegnante che subisca uno "scavalco" in una graduatoria da parte di un collega che abbia fruito, previa produzione di idonea documentazione sanitaria comprovante la necessit di assistere una madre portatrice di handicap (art.33, l. n.104 del 1992), di un trasferimento su una sede cui ambiva anche il lavoratore "scavalcato": il lavoratore "scavalcato", ove avesse dubbi circa la legittimit della documentazione sanitaria prodotta dal collega, dovrebbe accedere alla stessa prima di proporre un ricorso giurisdizionale avverso il trasferimento (asseritamente) illegittimo. Tuttavia l'amministrazione scolastica, in base all'art.2, lett.c, d.m. n.60 del 1996, dovrebbe rigettare l'istanza di accesso, trattandosi di atto segretato in quanto contenente dati sanitari di terzi, precludendo al richiedente una idonea difesa in sede di ricorso giurisdizionale. Su questioni come quella esemplificata si aperto un vasto contrasto giurisprudenziale, contrapponendosi due diritti di valenza costituzionale: il diritto di accesso volto alla difesa in giudizio (art.24, 103, 113 cost.) ed il diritto alla riservatezza personale su dati sanitari (diritto fondamentale ex art.2 cost.). Il Consiglio di Stato, con decisione dell'adunanza plenaria 4 febbraio 1997 n.5, ha ritenuto che in tali situazioni, in base anche all'art.24, co.2, lett.d), l. n.241 del 1990, prevalga sulla riservatezza di terzi il diritto di accesso, ove sorretto dalla necessit di "difendere un interesse giuridico", ma con un limite "modale": l'interessato potr solo visionare la documentazione, senza poterne ottenere copia. La previsione regolamentare che segreta il documento verr in tal caso disapplicata. Alla luce di quanto detto, la segretazione dei documenti riguardanti la riservatezza del terzo, anche se prevista nei regolamenti ministeriali (quali il d.m. n.60 del 1996) attuativi dell'art.24, co.4, l. n.241, soccombe a fronte di una istanza di accesso in cui il richiedente dichiari di avere necessit del documento per "la cura o difesa di interessi giuridici". Si gi evidenziato che l'amministrazione non ha alcun sindacato circa la veridicit o meno di quanto asserito sul punto dal cittadino. 5. I rapporti con la legge 675 del 1996 sulla privacy Tali conclusioni sul rapporto accesso-segretazione, sono state messe in seria discussione ad opera della legge 31 dicembre 1996 n.675 (norme sulla tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, c.d. legge sulla privacy) che disciplina il trattamento, anche da parte di soggetti pubblici, dei dati personali, alcuni dei quali possono finire con il coincidere con i dati ai quali un cittadino intende accedere presso l'amministrazione scolastica in base alla legge n.241 del 1990. Tale normativa del 1996 si ispira ad una finalit, quella della tutela della privacy, sostanzialmente antitetica rispetto alla valorizzazione della trasparenza e dunque dell'accesso operata dalla legge n.241 del 1990. In particolare, il capo V della legge n.675 cit. individua, accanto ai "normali" dati personali, uno "zoccolo duro" nell'ambito dei dati personali trattati (anche da pubbliche amministrazioni) costituito dai "dati

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sensibili" (art.22, l. cit.). Si tratta dei dati idonei a rivelare: - l'origine razziale ed etnica; - le convinzioni religiose o di altro genere; - le opinioni politiche; - l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale; - lo stato di salute e la vita sessuale. La gestione dei dati sensibili consentita solo con il consenso dell'interessato e l'autorizzazione del Garante e purch vi sia una legge che individui i dati da trattare, le operazioni eseguibili e le finalit che deve perseguire il soggetto che tratti i dati. La sopravvenienza normativa del 1996 pone dunque un prioritario quesito circa la permanenza in vita della disciplina sull'accesso codificata negli art.22 ss., l. 241 del 1990. La risposta positiva desumibile sia dall'art.43, co.2, l. n.675, sia dall'art.16, del d.lvo 11 maggio 1999 n.135 sul trattamento dei dati sensibili da parte dei soggetti pubblici, che fanno espressamente salva la previgente normativa sul diritto di accesso. Dovrebbe dunque concludersi che, anche dopo l'entrata in vigore della l. n.675 del 1996 e del d.lvo n.135 del 1999, il diritto di accesso per "la cura o difesa di interessi giuridici" prevalga sulla riservatezza del terzo, ancorch si tocchino dati sensibili dello stesso. Su tali conclusioni si attende un consolidamento giurisprudenziale. 6. Diniego di accesso e tutela giurisdizionale Come si gi evidenziato, l'amministrazione destinataria della richiesta di accesso pu effettuare, entro il termine di trenta giorni dalla ricezione, quattro fondamentali scelte: - accogliere l'istanza, consentendo l'accesso; - rigettare l'istanza per vari motivi (l'atto segretato; l'istante non legittimato; l'istante privo di delega da parte del titolare dell'interesse etc.); - rimanere silente, in quanto la legge equipara il silenzio protratto oltre trenta giorni dall'istanza al rigetto espresso (art.25, co.4, l. n.241); - differire l'accesso obbligatoriamente (nelle ipotesi previste dai regolamenti attuativi dell'art.24, co.4, l. n.241 del 1990: v. art.3, d.m. pubblica istruzione n.60 del 1996),o facoltativamente, qualora l'accesso possa "impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa" (art.24, co.6, l. n.241). Qualora il cittadino si veda opposto un diniego, espresso o tacito (ex art.25, co.4, l. n.241), o un differimento, e ritenga tale scelta illegittima, pu proporre un ricorso al Tar entro il termine decadenziale di trenta giorni dal rigetto (o differimento). Il giudice adito decider la controversia, fissando la camera di consiglio nei trenta giorni successivi alla scadenza per il deposito del ricorso. La difesa in giudizio dell'amministrazione scolastica in materia di accesso, a sguito della recente novella introdotta dall'art.4, co.3, l.21 luglio 2000 n.205, spetta direttamente a propri "dirigenti" autorizzati "dal legale rappresentante dell'ente", e non pi all'Avvocatura dello Stato: da qui l'importanza di una puntuale conoscenza della materia da parte dei nuovi difensori dell'amministrazione. In caso di accoglimento, il giudice ordiner all'amministrazione di esibire il documento all'interessato. La decisione di primo grado appellabile al Consiglio di Stato nei trenta giorni successivi alla notifica della sentenza. Secondo il prevalente indirizzo della giurisprudenza penale, la mancata risposta dell'amministrazione nei trenta giorni dalla ricezione della richiesta di accesso, non configura il reato di omissione di atti d'ufficio (art.328 cod.pen.), in quanto tale condotta silente equiparata per legge al rigetto espresso (art.25, co.4, l. n.241).

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CAPITOLO 3 STUDI SULLA LEGGE 59/1997

1 Nozione "storica" di delegificazione Nel linguaggio giuridico moderno la delegificazione assume significati diversi e spesso contrapposti. Secondo una prima accezione, mutuata dalla dottrina dominante, la delegificazione va definita come "la dismissione della disciplina di una determinata materia o attivit ad opera di norme contenute in fonti legali siano esse di primo o di secondo grado". In questo senso la delegificazione presuppone "una rinunzia da parte dello Stato a disciplinare materie od attivit, in quanto ritenute non pi meritevoli di tutela" da parte dellordinamento. Questa lipotesi dal significato pi lato in senso assoluto, e designa la volont dello Stato di abbandonare spazi prima occupati da norme giuridiche, ossia ridurre lambito normativo delle fonti legali. lapalissiano che le materie "legislative", ossia quelle coperte da una riserva di legge in Costituzione sono sicuramente interdette a qualsiasi intervento delegificativo di questo tipo, poich non suscettibili di essere private di una disciplina normativa di legge. Le materie poste nellambito del giuridicamente irrilevante potranno di fatto essere disciplinate dalle regole dellautonomia privata. Detta configurazione trova un riferimento storico nellesperienza soprattutto britannica ed americana della "deregulation". Detto ritrarsi della disciplina giuridica pu trovare un bilanciamento riservando al pubblico potere unarea di intervento, di indirizzo e coordinamento, che regoli lattivit dei soggetti privati con una disciplina generale di principio (25). Sempre nellarea concettuale della delegificazione in senso ampio si deve considerare la cosiddetta "denazionalizzazione" che si ha quando "lo Stato gi titolare di una impresa o di una attivit, decide di ritrarsi da tali campi di intervento e di affidare per intero ai privati la relativa disciplina che obbedir, pertanto, nellipotesi che si tratti di unattivit economica alle regole del libero mercato". In realt questa fattispecie non configura un concetto autonomo, ma rappresenta la premessa per attribuire un diverso assetto alla disciplina legale in una determinata materia. Infatti il trasferimento della propriet pubblica di una impresa o di una attivit economica al settore privato comporta un coincidente affievolimento delle funzioni statali nellambito privatizzato. In tale prospettiva da qualificarsi come uno degli strumenti di manovra nel campo economico, per arrivare alla "deregulation" e, quindi, strettamente dipendente da questa ipotesi. Una ultima ipotesi, da ricondurre sempre nellambito concettuale della delegificazione in senso lato, rappresentata dalla cosiddetta "deburocratizzazione" tendente a rendere pi agevole ed efficiente la pubblica amministrazione mediante leliminazione di norme che appesantiscono le attivit ed i procedimenti amministrativi(26). Si tratta di norme giuridiche sostituite con regole poste dai titolari delle strutture organizzative della Pubblica Amministrazione. Questa ipotesi strettamente legata al filone degli studi sulla fattibilit delle leggi e sulla loro effettivit che risponde alla finalit di predisporre il campo per lintroduzione di procedure amministrative pi semplici e flessibili che permettano leffettiva attuazione legislativa. Avendo fino ad ora dato conto dei diversi significati attribuibili, in senso lato, alla delegificazione, utile comprendere a questo punto della disamina della sua definizione, mutuata dal linguaggio giuridico moderno dottrinale e legislativo, una accezione che sia utile a comprendere questo fenomeno nellambito del sistema delle fonti; ossia quando la delegificazione compie non una dismissione del potere normativo, ma una sua redistribuzione. In una prospettiva di analisi che tenga fermo il sistema dato delle fonti del diritto, la delegificazione deve essere configurata come trasferimento della funzione normativa (su determinate materie) dalla sede legislativa statale ad altra sede normativa. Questa la definizione in senso tecnico che meglio rappresenta lesigenza di superare luso massiccio della legge statale, che potr devolvere un potere normativo in materie non coperte da riserva assoluta di legge stabilita dalla Costituzione alla potest regolamentare governativa, alla potest legislativa regionale, alle fonti di autonomia territoriale, alle Universit, alle autorit amministrative indipendenti. 2 Il problema del rapporto tra legge e regolamento nella funzione di organizzazione in una prospettiva storica. La riserva di legge nellart. 97 co. 1 Cost.: levoluzione dellinterpretazione dottrinale Il capo terzo della legge n. 59/1997 contempla disposizioni che mirano al riordinamento ed alla modernizzazione della pubblica amministrazione attraverso una imponente opera di delegificazione. La considerazione del meccanismo delegificativo ripropone il tema dei rapporti tra legge e regolamento, quali strumenti attraverso i quali si , storicamente, esercitata la funzione di amministrazione nel suo duplice profilo organizzativo-decisionale. In realt lamministrazione attivit organizzata in quanto la gestione concreta degli interessi generali richiede la necessaria predisposizione di un complesso di uffici idonei a concretarli e ad attuarli. Daltra parte
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S. Cassese, E. Gerelli, La deregolamentazione amministrativa e legislativa, Giuffr, Milano T. Martinez, Diritto Costituzionale, Giuffr, Milano, 1994, pag. 73.

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lorganizzazione coordinamento, direzione, razionalizzazione, adeguamento ai canoni dellefficienza ed economicit e, in quanto tale, essa non si esaurisce in una mera preparazione dellattivit amministrativa ma ne guida lo svolgimento, influenzando la realizzazione degli interessi della comunit. La decisione organizzativa rileva come decisione di indirizzo politico dellattivit e, pertanto, il problema del rapporto tra legge e regolamento, quali fonti di produzione di norme di organizzazione, diventa quello della ripartizione della funzione di indirizzo. In Italia le dispute dottrinali e le lotte politiche non si sono svolte intorno alla titolarit esclusiva della funzione di organizzazione, ma intorno ai limiti delle competenze e delle funzioni del Parlamento e del Potere esecutivo, riconosciuti contitolari di tale funzione. In una prospettiva storica dato rilevare come nel periodo che va dal 1848 alla prima guerra mondiale vi sia un graduale aumento dellingerenza del Parlamento nella normazione organizzativa. Pi precisamente si ha il passaggio da un regime di contitolarit delle funzioni di governo con preminenza del re ad un regime di contitolarit con preminenza del Parlamento(27). Il periodo storico compreso tra il 1860 e il 1900 caratterizzato dalla ripartizione fondamentalmente paritaria della funzione di organizzazione fra Parlamento e Governo dotati di pari dignit e pari poteri in materia di produzione normativa e di direzione politica. La classe politica ed i giuristi dellepoca discutono sul punto se lorganizzazione dei ministeri sia materia spettante al Potere esecutivo, mentre con riferimento alla generale funzione di organizzazione si considera che unequilibrata distribuzione della stessa tra potere legislativo e potere esecutivo consenta da una parte, con la fonte regolamentare, di evitare lirrigidimento delle strutture di un'amministrazione che deve essere elastica per poter conseguire con efficacia i suoi fini, e dallaltra, con la legge, di evitare la commistione di politica ed amministrazione. Nei primi anni del 1900, a causa dellaccresciuto peso politico della borghesia e del venir meno della preminenza della classe aristocratica, muta il rapporto di forza esistente fra Parlamento e Governo a tutto vantaggio del primo(28). Espressione di questo spostamento di forza politica e giuridica dal Governo al Parlamento, in materia di organizzazione, la legge n. 372 del 1904, con la quale si riserva al legislatore il potere di modificare il numero dei ministeri. Venuta meno la pari dignit delle fonti legislative e governative, la legge diventa fonte primaria, il regolamento fonte secondaria subordinata ad essa, e, in essa, rinveniente la sua legittimazione formale. La riforma fascista operata dalla legge n. 100 del 31 gennaio 1926 opera uninversione di tendenza rispetto allassetto delle competenze: la normazione in tema di organizzazione riservata, salvo eccezioni, al potere esecutivo. Tale riserva una conseguenza della sottrazione al Parlamento e della concentrazione nel Governo della direzione politica dello Stato ed esprime, evidentemente, lintento centralizzatore del governo fascista(29). Quanto agli strumenti giuridici per lesercizio degli accresciuti poteri dellesecutivo, il regolamento si trasforma da indipendente (indipendente da specifiche autorizzazioni legislative perch ricollegantesi allordinamento generale delle competenze statali fissato dalla costituzione) in regolamento riservato, nellambito di un sistema di distribuzione di competenze esclusive. Larticolo 1 della legge n. 100 del 1926 riservava al potere regolamentare del governo di disciplinare "lorganizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni dello stato, lordinamento del personale, nonch degli enti e degli istituti pubblici" e lasciava alla legge le decisioni di spesa e la disciplina dellordinamento giudiziario. Larticolo 1 succitato attribuiva, inoltre, al regolamento una particolare efficacia, per cui esso, grazie ad una delegificazione della materia, poteva disciplinare la stessa anche indipendentemente o, se del caso, in contrasto con disposizioni legislative. interessante notare come la legge n. 100 del 1926 non prevedesse la previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato nel procedimento di adozione del regolamento cos come attualmente previsto dallarticolo 17 L. 400/1988. In realt il processo di centralizzazione, conseguente allassetto totalitario determinatosi in epoca fascista, provoca oltre che un fenomeno di redistribuzione del potere allinterno degli apparati ministeriali un rafforzamento della Presidenza del Consiglio dei ministri. Da quel momento furono posti alle dipendenze della Presidenza del Consiglio i tre pi importanti organi consultivi dello Stato: Consiglio di Stato, Corte dei Conti, Avvocatura dello Stato. Le funzioni di responsabilit politica e di direzione amministrativa proprie del Consiglio di Stato e degli altri organi consultivi venivano cos ad assommarsi direttamente intorno alla figura del Capo del Governo(30). Allindomani del crollo del regime fascista emerge lesigenza di riordinare lorganizzazione amministrativa dello Stato su basi democratiche. In questottica operano, in particolare, alcune commissioni di studio, le quali evidenziano come il riconoscimento della competenza del Parlamento rispondesse a principi democratici ed alla tradizione liberale dellItalia prefascista. Tali preoccupazioni di tipo garantistico spingono ad attribuire al Parlamento la competenza a dettare le norme fondamentali sulla struttura della pubblica amministrazione ed in particolare a fissare il numero e la disciplina dei ministeri. Come ha ben evidenziato unautorevole dottrina(31), lassemblea costituente nel prevedere una generale riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici mostra solo di preoccuparsi del recupero del ruolo del Parlamento; non
M. Nigro, Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Giuffr, Milano, 1966, pag. 46. Galli, Corso di diritto amministrativo, Cedam, Padova, 1991. 29 M. Nigro, Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Giuffr, Milano, 1966, pag. 57. 30 S. Sepe, Amministrazione e Storia, Maggioli, Rimini, 1995, pag. 226. 31 P. Caretti, La pubblica amministrazione, commento all'art. 97 Cost., Il Mulino, Bologna, 1992.
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risultano invece risolti i problemi legati allindividuazione dei limiti entro i quali il potere di organizzazione del potere esecutivo pu essere esercitato. Una lacuna questa che ha prodotto come conseguenza il perpetuarsi delle incertezze sulla esatta definizione dei contorni della fonte regolamentare. Lopinione che prevale negli anni immediatamente successivi allentrata in vigore della Costituzione quella dellavvenuta affermazione di una riserva di legge assoluta tale dunque da rendere illegittima ogni forma di esercizio del potere di organizzazione diversa da quella che si realizza attraverso la legge del Parlamento. Questa posizione, tuttavia, era destinata ad essere ben presto abbandonata in considerazione dellineliminabile concorrenza della legge e del regolamento nella disciplina della materia considerata. Il primo passo verso linterpretazione, poi universalmente accolta, della natura relativa e non assoluta della riserva disposta dallart. 97, co. 1, fu rappresentato dallaffermata ammissibilit di regolamenti esecutivi intesi come fonti che non si limitano ad unesecuzione della legge, in senso stretto, ma dettano anche norme integrative dei principi posti dalle fonti primarie. In questa fase, comunque, il regolamento si configura come espressione di un potere di organizzazione del Governo non gi originario bens derivato dalla legge, trovando in essa il suo fondamento e collocandosi rispetto ad essa in una posizione gerarchicamente subordinata. A partire dagli inizi degli anni 60 si verifica una svolta importante nel dibattito scientifico sullinterpretazione dellart. 97 co. 1 della Costituzione, poich comincia a farsi strada la concezione di una riserva alla legge della disciplina solo di una parte della materia, quella nella quale entrano in gioco le scelte organizzative generali di livello superiore, destinate ad informare di s ed a condizionare le scelte di livello immediatamente inferiore, da operarsi attraverso la fonte regolamentare. Intesa la riserva di legge come riserva di una sola quota della disciplina della materia, muta profondamente la concezione della fonte regolamentare: non si tratta pi di una fonte meramente esecutiva-integrativa delle disposizioni legislative, ma piuttosto di una fonte alla quale deve essere riconosciuto un ambito di operativit ben definito e distinto dallarea riservata al legislatore. Il piano di intervento del Governo, sebbene di livello inferiore, si raccorda ad un potere organizzatorio che si configura come originario, in quanto trova il suo riconoscimento direttamente nella Costituzione. Allaffermazione della natura originaria del potere di organizzazione del Governo consegue una diversa collocazione del regolamento nel sistema delle fonti. Infatti esso collocato in una posizione sempre di subordinazione rispetto alla legge, ma non pi tanto in virt di un rapporto gerarchico, quanto piuttosto in termini di riparto delle competenze. Si perviene pertanto alla definizione di un rapporto fra legge e regolamento che insieme di reciproca integrazione, ma anche di necessario rispetto dei diversi livelli di intervento delle due fonti. Di recente, la dottrina pi avvertita ha proposto uninterpretazione della riserva di legge in maniera capovolta rispetto a quella tradizionalmente intesa: non gi difesa di unarea di intervento riservata al legislatore da indebite ingerenze regolamentari, ma salvaguardia del regolamento quale fonte formalmente tipizzata, nel preciso intento di tutelare la capacit del Governo di mantenere lunit del suo indirizzo politico-amministrativo. Se guardiamo agli sviluppi normativi dellorganizzazione dei pubblici uffici dopo lentrata in vigore della Costituzione, possiamo notare che il legislatore non seriamente intervenuto per ricondurre tutta la normazione sulla Pubblica Amministrazione nel quadro dei principi di efficienza ed imparzialit fissati dallart. 97 Cost. Al suo posto intervenuto il Governo con lo strumento regolamentare. Si rivelata, pertanto, alquanto labile la linea di demarcazione fra legge e regolamento. In una visuale che attribuisce un confine flessibile al rapporto fra la legge ed il regolamento, si pone la tematica della delegificazione quale strumento utilizzato dal Governo per colmare gli spazi, intenzionalmente, liberati dal Parlamento. 3 Excursus storico della "Delegificazione" dalla fine degli anni 70 sino alla legge n. 400/88 Dopo aver argomentato sulle varie ipotesi dottrinali e giurisprudenziali tese a definire, da un lato, il concetto di riserva assoluta di legge e, dallaltro, il concetto giuridico di delegificazione, appare opportuno dare spazio alla disamina dei numerosi tentativi di applicazione del fenomeno a partire dalla fine degli anni settanta, laddove ci si riporta allanalisi dei lavori delle commissioni di studio parlamentare governative succedutesi in materia. La prima indicazione sul tema della delegificazione rintracciabile nel "Rapporto sui principali problemi dellamministrazione dello Stato" dellallora Ministro della Funzione Pubblica Giannini presentato al Parlamento il 16 novembre 1979. In particolare il rapporto si sofferm sullarretratezza delle tecniche di amministrazione estremamente procedimentalizzate, con la partecipazione di pi organi ed uffici, ostacolo questo di grande tenore ai fini della produttivit e dellefficienza dellazione delle amministrazioni pubbliche. secondo Giannini le suddette tecniche avrebbero dovuto subire unopera perseverante di delegificazione. In sintesi lipotesi del fenomeno delegificativo emerso nel rapporto Giannini quella di una delegificazione unitaria, anche se in apparenza diversificata, che intende sottolineare, principalmente, la semplificazione degli strumenti e dei modi di azione dei pubblici poteri; risultato questo da ottenersi eliminando quei vincoli e quegli obblighi superflui (dettati da norme sia primarie che secondarie) che rendono le procedure particolarmente farraginose. Da quanto sopra esposto emerge che lamministrazione avrebbe dovuto dettare, negli ambiti resi liberi, le regole pi duttili allorganizzazione del lavoro e la legge per il futuro avrebbe dovuto adeguarsi a tale

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ristrutturazione. In altri termini la delegificazione designa il trasferimento della funzione normativa dalla sede legislativa statale ad altra sede normativa, ipotizzando un passaggio dalletero allautoregolamentazione, dove la legge non definisca pi in modo completo una pluralit di obiettivi da raggiungere ma lasci alle fonti interne, allorganizzazione-Pubblica Amministrazione il compito di definirli. facilmente arguibile dal rapporto in esame un netto disfavore nei riguardi della fonte primaria, considerata ormai irrimediabilmente "corrotta" dalla "amministrativizzazione", per cui, secondo M. S. Giannini, solo facendo tornare allamministrazione ci che le stato sottratto, ma che le appartiene istituzionalmente, si potrebbe ristabilire un qualche equilibrio. Quanto sopra espresso, pacifico che lidea di Giannini sul fenomeno delegificativo non potesse riscuotere il consenso necessario, tale da essere recepito in norme: e ci perch avrebbe inevitabilmente contribuito ad esautorare il Parlamento della sua potest legislativa primaria. Soltanto a partire dagli anni ottanta, il tema della delegificazione venne analizzato pi a fondo da varie commissioni di studio, ad iniziare da quella per la ristrutturazione dei poteri centrali, la cosiddetta "Commissione Piga", istituita con decreto del Ministro per la Funzione Pubblica, a seguito della presentazione del Rapporto Giannini. In questa ipotesi di riforma, matura lidea della delegificazione, spostandosi dallautoregolazione, prodotta dalla struttura organizzativa, alla eteroregolazione mediante definizione dei limiti del potere regolamentare governativo, operata con una legge quadro. Dai lavori di questa Commissione emerge, diversamente da quanto esposto nel rapporto Giannini, la legge di principio per gli aspetti di maggior rilievo e per gli indirizzi da assegnare alla normazione attuativa: e non una semplice deliberazione del Consiglio dei Ministri. Si tratta di una anticipazione importante, in quanto delinea uno dei tratti del modello generale di delegificazione di cui allart. 17, secondo comma, legge 400/88: la legge delegificante " necessariamente una legge di principio che dispone il passaggio da una disciplina legislativa del principio e del dettaglio ad una disciplina legislativa del principio e regolamentare del dettaglio(32). Un maggiore approfondimento sul fenomeno delegificativo stato effettuato dalla sottocommissione Cassese, istituita presso la Presidenza del Consiglio il 3 dicembre 1983, al fine di compiere la ricognizione e conseguente eliminazione delle norme legislative e regolamentari che appesantiscono in modo irragionevolmente minuzioso i procedimenti ed i rapporti con i concittadini(33). Lobiettivo di riforma delegificativa perseguito dalla predetta Commissione quello: 1) di individuare complessi normativi in cui vi sia bisogno di abrogare, delegificare o coordinare norme; 2) determinare principi generali e criteri generali secondo cui operare per ogni complesso normativo o settore; 3) redigere, per i singoli complessi normativi o settori, o per gruppi di questi, norme di delega al Governo per il riordino. Lo strumento individuato per il riordino della normativa vigente quello dei testi unici redatti a carattere innovativo, coordinando le norme in modo da sistemare in corpi normativi organici la legislazione primaria. La delegificazione, dunque, si afferma come tecnica volta al riconoscimento di un potere regolamentare governativo negli spazi lasciati vuoti dalla fonte legislativa. Di delegificazione si occupata anche la Commissione parlamentare per le riforme istituzionali, cosiddetta "Commissione Bozzi", istituita il 14 aprile 1983. Nella sua relazione finale si sottolinea la necessit di affrontare "la crisi della legge", ovvero la crisi di una normazione primaria che ha in gran parte perduto le sue caratteristiche di normazione generale ed astratta, nel senso di affidare, compiendo una decisiva inversione di tendenza, ad organi o a sedi diverse dal Parlamento (il Governo, le Regioni, lautonomia contrattuale dei privati e delle formazioni sociali) tutta la normativa applicativa e di dettaglio, prevedendo un vasto processo di delegificazione e di decentramento legislativo e cos restituendo al Parlamento il tempo e la possibilit di rivedere ed aggiornare gradualmente alle nuove esigenze la "grande legislazione". La Commissione Bozzi ha suggerito di introdurre nella Costituzione un articolo, il 77 bis, che ha suscitato critiche, poich il secondo comma nellautorizzare il Governo ad emanare norme giuridiche, anche in deroga a leggi ordinarie in materia di organizzazione di pubblici uffici, ed in altre materie non comprese tra quelle di cui allultimo comma dellart. 72, finirebbe per decentrare pi che delegificare, in quanto i decreti governativi assumerebbero forza di legge, ossia non avrebbero natura regolamentare, sicch non si potrebbe parlare di delegificazione in senso tecnico. Nonostante le critiche ricevute, i lavori delle summenzionate Commissioni di studio risultano significativi anche perch sono stati accompagnati o seguiti dalla presentazione di progetti di legge volti ad introdurre la delegificazione. Tale processo assume il suo momento di maggiore efficacia anche sul piano concreto nellemanazione della legge 23 agosto 1988, n. 400 "Disciplina dellattivit di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri", che introduce il primo vero schema generale di delegificazione, utilizzabile da leggi successive in qualsiasi materia, salvi i limiti prefissati nello strumento medesimo che si conformano, ovviamente, a quelli costituzionali. Nellambito di tali confini, che pur lasciano adito a talune incertezze interpretative, avviene labrogazione della disciplina vigente, a carattere primario, che cessa di regolamentare la materia delegificata, per effetto della norma delegante. A tal proposito emerso nella
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M. Pedrazza-Gorlero, Le fonti del diritto, Cedam, Padova, 1995. Sottocommissione nominata con D.P.C.M. del 3 dicembre 1983.

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dottrina il problema dellefficacia abrogante della norma di delega nei confronti della previgente disciplina: un tentativo di soluzione si delinea nel senso di ritenere la legge delega caratterizzata da efficacia condizionata e differita fino allentrata in vigore del regolamento correlativo. Il vero aspetto innovativo della legge 400/88, intesa, cos come in precedenza stato evidenziato, quale fondamentale caso di delegificazione verificatosi nel nostro ordinamento, rappresentato dal disposto normativo dellart. 17, secondo comma, che ammette la delegificazione in materie non coperte da riserva assoluta di legge costituzionalmente prevista, ossia la vieta nelle materie coperte da riserva assoluta di legge, stabilita dalla Costituzione. Il disposto non vieta la delegificazione in tutte le materie riservate alla legge, ma la ammette nelle materie coperte da riserva relativa. Il summenzionato articolo 17, secondo comma, nellautorizzare in via preventiva lemanazione di appositi regolamenti in materia non coperta da riserva assoluta di legge, fissa in proposito almeno tre vincoli, in relazione al contenuto della norma delegata ovvero di secondo grado: 1) lindicazione dellautorizzazione allesercizio della potest regolamentare; 2) labrogazione differita della disciplina previgente; 3) la determinazione delle norme generali regolatrici della materia. Tali criteri legittimano la norma sotto il profilo costituzionale, conformemente a quanto sopra osservato. La delegificazione prevista nellart. 17, secondo comma, legge n. 400/88, stata valutata favorevolmente in dottrina sotto molteplici profili. Si sottolineato che la delegificazione in parola rispetta il principio della preferenza di legge, poich il regolamento interviene in un ambito gi reso libero, per volont del legislatore, dalle norme primarie e rispetta altres listituto della riserva di legge, in quanto nelle materie coperte da riserva assoluta la delegificazione esclusa e nelle materie coperte da riserva relativa, ove la delegificazione ammessa, il legislatore deve intervenire prima del regolamento formulando le norme generali regolatrici della materia. Inoltre si posto in luce che la suddetta delegificazione soddisfa sia le esigenze formali connesse al rispetto della gerarchia delle fonti, poich la legge e non il regolamento ad abrogare le norme legislative in vigore nelle materie da delegificarsi, sia le esigenze sostanziali derivanti dal principio di legalit, giacch la potest regolamentare deve esercitarsi svolgendo le norme generali regolatrici della materia dettata dalla legge(34). Malgrado la suddetta valutazione dottrinale favorevole del meccanismo delegificativo sopra illustrato, si sentita lesigenza di riformulare lart. 17, secondo comma, nel senso di sancire in questo unattribuzione generale di potest regolamentare anche ai regolamenti delegati: ci eliminerebbe la necessit di specifiche leggi di delegificazione, le quali sono invece necessarie alla stregua del vigente articolo 17, secondo comma, che rinvia "alla buona volont del futuro legislatore" lattuazione del meccanismo delegificativo. 4 Casi di delegificazione successivi alla legge n. 400/88 La pur ampia previsione delegificativa stabilita dalla legge n. 400/88 non esaurisce le iniziative legislative intese a realizzare la medesima ratio, con la conseguenza che, se da un lato si assiste alla scarsa utilizzazione degli strumenti semplificatori introdotti con la normativa de qua, per altro verso continua, nel periodo successivo, lemanazione di ulteriore normazione di delega al governo per la disciplina ex novo di materie particolari. In tal senso, attesi la molteplicit degli aspetti oggetto delle singole deleghe ed il conseguente incremento nella produzione di norme deleganti potenzialmente delegificatorie, appare necessario soffermare lanalisi sui casi pi rilevanti, per lampiezza e per lestensione degli interessi collocati nellambito della nuova disciplina. Pi in particolare, la legge 9 marzo 1989, n. 86, che interviene a distanza infra annuale, rispetto alla previsione di carattere generale di cui alla richiamata legge 400/88, disciplina lattuazione ed il recepimento delle direttive comunitarie mediante autorizzazione al Governo ad emanare appositi specifici regolamenti. Stabilisce, tra laltro, lart. 4 che ciascun "disegno di legge comunitaria"debba contenere o prevedere specifica ulteriore delega per le ipotesi in cui la direttiva da attuare comporti aggravi di bilancio o introduca sanzioni: in tal modo differenziandosi rispetto alla previsione generale ex lege n. 400/88, in relazione a tali specifici e peculiari aspetti, attinenti alla normazione sovranazionale, opportunamente armonizzati con le esigenze di legittimit costituzionale. Non pu, infatti, fondatamente ammettersi lintroduzione di previsioni sanzionatorie, specie in materia penale, per mezzo di regolamenti delegati, ostandovi il disposto di cui allart. 25 comma secondo della Costituzione. Ulteriori casi di delegificazione si ritrovano nellambito delle previsioni di cui alle leggi n. 168/89 e 142/90, accomunabili in ragione della medesima ratio, tendenti a valorizzare lautonomia, rispettivamente, delle universit e degli enti locali, secondo le conformi previsioni costituzionali (articoli 33 e 5 della Costituzione). Nel caso particolare della legge sulle "autonomie locali" lintento delegificatorio assume singolare valenza in favore non pi dellattivit regolamentare governativa, bens dellespansione della potest legislativa degli enti locali, cos concretamente avviando quel processo autonomistico che trova pi ampia realizzazione nei disegni di legge odierni.
34 Carlassarre, Prime impressioni sulla nuova disciplina del potere regolamentare prevista dalla legge n. 400 del 1988 a confronto col principio di legalit, in "Giurisprudenza Costituzionale", 1988, II, pag. 1480.

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Singolare, per altro verso, va considerato il disposto della legge 11 febbraio 1994, n. 109, in quanto demanda al Governo di produrre un vero e proprio ordinamento generale in materia di lavori pubblici, la cui rilevanza generale, quantomeno nelle intenzioni del delegante e prescindendo dagli ulteriori interventi settoriali, merita senzaltro di essere positivamente considerata. agevole osservare come la cultura normativa caratteristica del periodo in esame assuma un corso evolutivo nel senso di dare concretezza ai principi costituzionali in materia di autonomie locali e di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione, principi ritenuti, non a torto, sempre pi collegati ed interdipendenti. In tale ambito matura e si realizza la nuova disciplina generale del procedimento amministrativo, introdotta con la legge n. 241/90, che risponde, in attuazione dei principi richiamati, anche ad un serio intento delegificatorio, in quanto prevede, in misura sufficientemente ampia da assumere valenza pressoch generale, due fondamentali concezioni, che la rendono altamente innovativa rispetto allimpianto esistente ed allambito culturale in cui operano le strutture amministrative. In primo luogo, estende il pi possibile la previsione del cosiddetto "silenzio assenso", che opera quindi ex lege, nei casi previsti e decorsi i termini fissati con disposizione regolamentare emanata dallesecutivo; analogamente, in secondo luogo, il regolamento stabilir le ipotesi in cui non consentito laccesso e la partecipazione al procedimento amministrativo, che divengono, in via generale, diritti esercitabili e, occorrendo, azionabili da parte del cittadino direttamente interessato o portatore di interessi diffusi. La legge attribuisce a tali previsioni la valenza di principi, a cui, peraltro, gi si sono uniformati taluni organi regionali, che hanno provveduto ad emanare correlative disposizioni, negli ambiti di rispettiva competenza. Pu indubbiamente osservarsi come la statuizione di nuovi e cos fondamentali principi non possa evitare, suo malgrado, un notevole ampliamento del campo giurisdizionale amministrativo, giacch lorgano di giustizia sar pi frequentemente chiamato a verificare la conformit della normativa sottoordinata rispetto ai principi sanciti ex novo: ci che pu vedersi come un costo necessario, in rapporto agli indubbi benefici derivanti dalla semplificazione. Sempre nellambito attuativo del dettato costituzionale, per la parte che attiene al buon andamento della pubblica amministrazione, non pu infine sottacersi il fondamentale contributo costituito dalla nuova disciplina del rapporto di pubblico impiego, dettata dallormai noto provvedimento legislativo n. 29/93, esempio non meno importante di delegificazione, ancorch derivante da norma di grado sottordinato, se si considera come, tra laltro, nellindicare espressamente le fonti (art. 2) che ordinano le pubbliche amministrazioni, attribuisce in via generale efficacia normativa alle clausole provenienti dalla contrattazione collettiva, addirittura con effetto abrogativo rispetto alle leggi previgenti, salvo che non si tratti di materia soggetta a riserva assoluta, indicata nella norma primaria (Legge n. 421/92). La portata innovativa di tutta evidenza e conferma lindirizzo ormai irreversibile verso un ampliamento sempre pi marcato dellarea delegificata. 5. Crisi della legge e delegificazione Lanalisi sulla crisi della legge non pu che partire dallesame dei dati relativi alla produzione normativa italiana. Dal rapporto sulle condizioni delle Pubbliche Amministrazioni, presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione Pubblica, risulta che le leggi sono tra le 100-150.000. Il primato delleccesso di delegificazione nei Paesi dellarea occidentale spetta allItalia con ampio margine rispetto alle realt francese e tedesca che nel 1990 presentavano rispettivamente 7.300 e 5.500 leggi. E' interessante notare che la crisi della legislazione non solo crisi di un meccanismo giuridico ma soprattutto dellobiettivo che intende perseguire: la certezza del diritto. Infatti, la legislazione ha perso il suo valore tipico della oggettivit per assumere il ruolo ancillare di strumento per lassolvimento di interessi partitici che hanno condotto, da un lato, al fenomeno di una normazione di tipo puntuale, e quindi "a pioggia", dallaltro, a norme intrinsecamente contraddittorie per leffetto della cosiddetta legislazione contrattata: in sintesi se possibile formulare un modello di funzionamento del fenomeno, si pu sostenere che la ricerca del risultato, da parte di una pluralit di centri dinteresse, ha portato alla incertezza del diritto. Il motivo di tale eccessiva produzione stato precisamente individuato dallOn. Battaglia, in sede di relazione al progetto di legge divenuto la L. n. 400 del 1988, nella ricerca da parte della maggioranza di imbrigliare il pi possibile il raggio di azione dellEsecutivo. Non solo, si riscontrato, altres, che le forze di opposizione hanno visto nelle cosiddette leggine lo strumento pi efficace per consolidare i loro ambiti di intervento. Decisamente significativo il considerare che da questa situazione estremamente confusa e magmatica ha indubbiamente tratto vantaggio la burocrazia per esimersi dallassumere le proprie responsabilit, nonch al fine di evitare le resistenze derivanti dai rapporti con altre amministrazioni. Il quadro della situazione non pu che arricchirsi di considerazioni operanti sul piano squisitamente qualitativo. Le leggi, invero, si presentano in pi occasioni oscure ed incomprensibili. Ci dovuto in primo luogo alladozione di tecniche di formulazione che accrescono il disagio dellinterprete. il caso del cosiddetto "gioco delloca" cui lo stesso inevitabilmente costretto allorquando si trova dinanzi a disposizioni di questo genere: "...chi si trova in una delle situazioni dellart. n della Legge x, e sia in possesso dei requisiti di cui allart. nn della Legge xx ammesso a ...". Ci, evidentemente, scoraggia il destinatario che dovr attivarsi

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per una serie di ricerche defatiganti. Ma oltre ad una sorta di sciatteria del Legislatore, sembra che il fenomeno della poca chiarezza delle leggi sia collegato direttamente ad un dato ben definito. Infatti, spesso le leggi nascono da una serie di compromessi tra le forze politiche che ne frustrano lambizione di divenire "leggi di unificazione" (DAuria) nella affannosa ricerca di approdare ad un minimo comune multiplo. Proprio la difficolt del Governo di formulare programmi di ampio respiro ha portato lo stesso a tutelare situazioni con decreti legge, la cui abnorme produzione ha avuto inizio sin dallVIII Legislatura. Laver delineato questo quadro sulla situazione al giorno doggi, unitamente alla prospettazione delle possibili cause, permette di addentrarci nel tema delle conseguenze sulla Amministrazione della ipertrofia legislativa. In primo luogo va rilevato che per modificare lordinamento in relazione alle esigenze che si prospettano lamministrazione pubblica non pu che ricorrere al legislatore. Infatti, in virt della gerarchia delle fonti di produzione normativa, non si pu modificare una legge se non con il ricorso ad unaltra legge, con la conseguenza di creare il rischio di duplicazioni o sovrapposizioni di fonti sulla medesima materia. Inoltre va rilevato che le "Amministrazioni divengono pi rigide, meno adattabili, sclerotiche" (DAuria) in quanto lazione amministrativa richiede, per limprescindibile necessit di adattare linteresse pubblico al caso concreto, una elasticit che la legge non in grado di soddisfare. Pertanto, si verifica un fenomeno del tutto singolare in quanto il burocrate ritiene di poter esercitare la propria discrezionalit nella scelta delluna o dellaltra fonte normativa. Ci, evidentemente, implica lo snaturarsi del concetto di discrezionalit amministrativa con il rischio di diventare arbitrio. Linflazione normativa produce, inoltre, leffetto di rendere loperato del burocrate facilmente assoggettabile al sindacato sia dellorgano politico sia della magistratura amministrativa e penale. Per evitare di incorrere nelle suddette responsabilit, indotto allimmobilismo che determina la disapplicazione di fatto delle norme creando il fenomeno delle cosiddette consuetudini disapplicative. Ne sono prova le leggi che riprendono disposizioni contenute in altre precedenti. Tutto ci comporta una notevole attivit di interpretazione delle fonti normative da parte dei dirigenti e dei funzionari, i quali declinano ogni tipo di decisione richiedendo pareri e dettagliate istruzioni che sfociano a loro volta in una produzione di circolari e quantaltro possa essere utile per risolvere il caso con notevole accrescimento della confusione e del disordine. Per il superamento di questo impasse, il legislatore si orienta a ricorrere a strutture e modelli alternativi a quelli tradizionali, quali le amministrazioni indipendenti, ed allo sviluppo degli accordi tra amministrazioni. Lesperienza sopra sintetizzata essenziale per tentare di sviluppare un progetto per la riorganizzazione consapevole dei vari livelli di normazione, dove il Parlamento deve occuparsi principalmente della legislazione che contiene gli assunti fondamentali, il Governo individua le strategie dazione per perseguire gli obiettivi individuati dal Parlamento e le amministrazioni si prefiggono il concreto perseguimento dei fini. 6. La delegificazione nella legge n. 59/1997 Il fenomeno dellinflazione normativa caratterizza dunque lordinamento italiano in modo assai pregnante. La particolare produzione normativa di origine amministrativa ha registrato sviluppi parossistici che finiscono per impedire la stessa attivit amministrativa. In tale contesto, neppure la migliore burocrazia pu riuscire a funzionare bene in quanto continuamente paralizzata da una valanga di disposizioni che, come si gi avuto modo di illustrare, si sono spesso mostrate contraddittorie e di difficile comprensione. Alla luce di tali considerazioni, e per ovviare a tale fenomeno produttivo di effetti paralizzanti sulla stessa attivit amministrativa, la legge n. 59/1997 intende avviare unazione di delegificazione e, nel suo ambito, anche di deregolamentazione e semplificazione procedurale e amministrativa. Occorre in via preliminare chiarire il concetto di deregolamentazione cos come inteso dallartefice del progetto di riforma. Per deregolamentare non si intende sostenere che non ci vogliono regole bens che necessario intervenire per identificare, in primo luogo, quali sono quelle necessarie o per garantire interessi generali o collettivi reali, quelle che sono effettivamente utili a tal fine, nonch quelle che utile mantengano la forma e gli effetti della legge. Su tutto occorre intervenire per deregolare laddove la norma non sia necessaria, o almeno delegificare, affidando la disciplina a strumenti pi flessibili di normazione che non sono solo i regolamenti del Governo, ma anche gli atti normativi degli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni), gli strumenti di regolazione delle autorit indipendenti di garanzia, le norme interne di altre istituzioni dotate di autonomia e responsabilit, come per esempio le Universit. Loperazione di delegificazione si inserisce in un disegno pi ampio che mira ad un duplice obiettivo: la semplificazione delle procedure e il riorientamento della legislazione sullattivit amministrativa al fine di garantire lefficacia e i risultati. Fine realizzabile riducendo lambito della legge soltanto a ci che necessita di una garanzia a tutela di interessi o di diritti del cittadino o di interessi collettivi. Si pone cos il problema della esatta individuazione dellampiezza della delega di cui allart. 20 della legge n. 59/1997. Dallesame degli atti parlamentari emerge che mentre i diritti e gli interessi collettivi generali vanno

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mantenuti con una garanzia legislativa, lorganizzazione, le procedure possono essere strumentati con atti di normazione pi flessibili. Lobiettivo da perseguire lefficienza dei servizi pubblici potenziandone lefficacia e verificandone altres il grado di soddisfazione dellutenza, per avvicinare il pi possibile lamministrazione pubblica al cittadino. La valorizzazione delle autonomie presuppone che queste ultime, e in particolare Regioni, Province, Comuni ed altre istituzioni autonome dovranno avere il potere e lautonomia per autoriformarsi, per autorganizzarsi, per scegliere i propri modelli organizzativi, nel rispetto di pochi principi generali contenuti nelle leggi. Sar pertanto necessario e indispensabile adattare i modelli organizzativi alle esigenze del caso concreto, sperimentando, se del caso, modelli diversi. Quello che si mira a realizzare un modello di tipo pluralistico decentrato e flessibile proprio come quello sperimentato nellesperienza degli Stati Uniti di America, dalla Germania e, a ben vedere, dalla stessa Gran Bretagna. interessante sottolineare la sostanziale convergenza dei deputati sulla riforma basata sul principio del "federalismo cooperativo" e, cio, di un federalismo che parte dal basso valorizzando, prima di tutto, il ruolo dei comuni. La delegificazione potr essere attuata seguendo liter indicato dallart. 20 della legge n. 59/1997 e che sar dettagliatamente analizzato poco pi avanti. Quel che qui importa evidenziare come il contenuto della legge delega si proponga, non solo la semplificazione dei procedimenti amministrativi di competenza statale, ma anche il trasferimento alle regioni ed agli enti locali di tutte le funzioni relative alla cura degli interessi delle rispettive comunit e di tutti i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori, oggi svolti dallo Stato per il tramite di uffici periferici. 7. Lanalisi della previsione normativa Lart. 20 della legge n. 59/1997 prospetta un meccanismo di delegificazione nellambito del quale possibile cogliere non pochi elementi di particolare interesse. In primo luogo, importante rilevare come la legge n. 59/1997, se da un verso individua alcune materie nelle quali il Governo , da subito, autorizzato ad intervenire con norme regolamentari, dallaltro conferisce allopera di delegificazione un carattere, che potremmo definire "permanente". Il primo comma dellart. 20, infatti, prevede che il Governo, "entro il 31 gennaio di ogni anno", presenti un disegno di legge in materia di delegificazione, cos conferendo allazione delegificatrice una sistematicit ulteriormente videnziata dalla previsione che, nella stessa occasione, venga presentata unapposita relazione "sullo stato di attuazione della semplificazione dei procedimenti amministrativi", settore di attivit che, come si vedr in seguito, rappresenta uno dei principali obiettivi cui finalizzare lattivit regolamentare di cui qui si discute. Un secondo momento di riflessione da riservare alla circostanza che loggetto dellopera delegificatrice per espressa previsione normativa - il procedimento amministrativo, sia quando lo stesso attenga ad attribuzioni di amministrazioni centrali, che nellipotesi in cui lo stesso rientri nella sfera di competenze di enti locali o amministrazioni autonome. Solo in via secondaria, cio quando richiesto da esigenze di semplificazione procedurale, lopera di revisione regolamentare potr interessare le competenze degli uffici, lesatta organizzazione delle funzioni espletate e la stessa sopravvivenza degli organi che dovessero risultare superflui. La materia della riorganizzazione della P.A. trova, infatti, specifica ed autonoma trattazione nellambito del Titolo II. Si gi avuto modo di osservare come lopera di delegificazione abbia ad oggetto i procedimenti amministrativi; quanto invece al contenuto, non appare disutile precisare come il Governo, nellambito del disegno di legge, debba individuare i singoli procedimenti per i quali ravvisa la necessit di operare la delegificazione delle fonti normative distinguendo, altres, tra quelli da attribuire alla potest normativa delle regioni e degli enti locali e quelli da riorganizzare con regolamenti governativi. Nella prima ipotesi, che potremmo definire di "decentramento normativo", il Governo individua, altres, i principi che restano regolati con legge della Repubblica, ai sensi dellart. 117, I e II comma, e 118 della Costituzione(35). Tali principi, unitamente a quelli desumibili dalle disposizioni contenute nellarticolo in esame, costituiscono la "cornice" entro la quale dovr esplicarsi lattivit normativa delle regioni. Nel secondo caso, invece, lesecutivo dovr specificare preventivamente i criteri con i quali eserciter la potest regolamentare. A questultimo proposito, va rilevato come alcuni dei criteri e principi, cui dovranno conformarsi i futuri regolamenti, vengono gi individuati nella stessa legge di delega. Gli stessi sono sostanzialmente imperniati su due nuclei qualificanti: la semplificazione e la razionalizzazione dei procedimenti e la responsabilizzazione dei centri decisionali. La semplificazione del complesso universo procedimentale che caratterizza il nostro ordinamento andr perseguita attraverso unarticolata opera di riorganizzazione che, dopo aver ridotto, in assoluto, il numero dei procedimenti amministrativi, dovr curarsi di dare agli stessi un regime tipologicamente uniforme, riducendone i termini per la conclusione. Al conseguimento di questo obiettivo potranno significativamente
35 Per le potest legislativa e regolamentare delle regioni, Vedi, ora, la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (GU n. 248 del 24-10-2001).

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contribuire non solo la riduzione del numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti ma anche la riunione, in ununica fonte regolamentare, di disposizioni che, pur provenendo da fonti di rango diverso, concorrono alla disciplina di medesime attivit. Proprio su questaspetto, che non appare fuori luogo ricondurre alla logica del "testo unico", poi puntualmente ribadita dallXI comma dellarticolo in esame, piace, per ultimo, porre laccento. E' di tutta evidenza, infatti, che solo la compilazione di testi unici, legislativi o regolamentari che siano, potr dare effettiva concretezza a quellipotesi di razionalizzazione e semplificazione dei procedimenti cui aspira il dettato normativo in esame. Quanto, poi, agli strumenti normativi individuati dallart. 20 della legge n. 59/1997, va infine rilevato come la procedura di emanazione dei regolamenti si caratterizzi, rispetto alla tipologia delineata dallart. 17 della legge 23 agosto 1988 n. 400, per lintroduzione del parere delle Commissioni Parlamentari competenti nelle materie oggetto di disciplina regolamentare. questa una previsione che, raccordandosi con la gi richiamata previsione dellobbligo per il Governo di riferire annualmente al Parlamento in merito allo stato di attuazione dellopera di semplificazione dei procedimenti, evidenzia ulteriormente lidea che il nuovo risalto e la stretta attualit conferiti allo strumento regolamentare e, con esso, alla potest normativa dellesecutivo rimangano strettamente coniugati al perdurare di una pregnante opera di vigilanza e controllo, anche in tema regolamentare, della quale il Parlamento non mostra di volersi definitivamente spogliare. Particolare significato, di natura segnatamente politica, infine, da attribuire al fatto che, come accennato in precedenza, la legge n. 59/1997 non si limita a congegnare i meccanismi con i quali il Governo potr richiedere lemanazione di norme delegificanti, ma si spinge oltre, individuando una serie di procedimenti ed indicando specifiche materie destinate a formare oggetto di intervento regolamentare gi in sede di prima attuazione. Pur senza soffermarci sui procedimenti o sulle particolari materie, quale listruzione universitaria, cui si appena fatto riferimento, importante sottolineare come il tema del sostegno alle attivit produttive ed imprenditoriali trovi ulteriore rilievo nella delega al Governo ad emanare - nel rispetto di eventuali riserve assolute di legge - norme delegificatrici e testi unici che, anche attraverso le necessarie modifiche, integrazioni o abrogazione di norme, incidano immediatamente sulla concreta disciplina del settore. 8. La responsabilizzazione dei centri decisionali Sempre in seno allart. 20 della legge n. 59/1997, poi operata lindividuazione di centri di responsabilit e la previsione che, in caso di mancato rispetto del termine entro il quale lamministrazione deve emanare il provvedimento (legge n. 241/90), devono essere contemplati, nei regolamenti oggetto della delegificazione, forme di indennizzo automatico da corrispondere ai cittadini. Come affermato dal prof. Satta, in ambito comunitario non esiste la distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo. Nella legislazione amministrativa italiana bisognerebbe prevedere forme di risarcimento del danno sulla base dei principi civilistici e comunitari anche in caso di mancato rispetto di interessi legittimi. La Comunit Europea ha previsto che, nei casi in cui la nazione aderente non ha attuato una direttiva CE, il cittadino ha diritto al risarcimento del danno. Quindi, si voluto introdurre un principio di indennizzo, sicuramente di minore portata rispetto al principio di risarcimento, ma questo indica la volont di iniziare ad intraprendere il cammino verso forme e procedimenti che individuano il responsabile del procedimento ed il diritto del cittadino a percepire delle somme di denaro a titolo di indennizzo per compensare i danni a lui provocati dalla ritardata emanazione dellatto amministrativo. Quindi il meccanismo che pu garantire il buon funzionamento della P.A. non lemissione di nuove norme, ma solo lindividuazione dei soggetti responsabili. Non lo Stato nel suo complesso deve rispondere del danno provocato, ma il soggetto responsabile del procedimento, la cui inerzia, o il cui agire con dolo o colpa, esclusa la colpa lieve, come di recente affermato, causa pregiudizi a danno dei cittadini. Certo questo un primo passo, ma un segno importante che indica la volont di superare uno dei pi gravi difetti della P.A. italiana: unampia diffusione del potere che si lega per alla difficolt di individuare con precisione il soggetto responsabile. In tema di responsabilizzazione dei centri decisionali della P.A. bene richiamare anche lart. 4, lett. a), nel punto in cui si evidenzia la necessit di attribuire a soggetti pubblici ben definiti le responsabilit, al fine di favorire lassolvimento di compiti e funzioni di rilevanza sociale da parte dei soggetti pi vicini ai cittadini interessati dal procedimento, rendendo responsabili e partecipi le famiglie, le associazioni, gli enti territoriali, quali soggetti pi vicini ai cittadini. Al punto e), del citato articolo, si richiama il principio di unicit e responsabilit della P.A., individuando con precisione il soggetto pubblico responsabile, al fine di instaurare un rapporto diretto e certo tra cittadino ed amministrazione, e introdurre con il principio di responsabilizzazione il solo meccanismo che pu garantire un efficiente funzionamento degli enti pubblici. Al punto l) si afferma, come logica conseguenza della responsabilizzazione degli enti locali, per le funzioni ed i compiti ad essi trasferiti, il principio dellautonomia organizzativa e regolamentare che consente allente in parola di adattare ai contesti locali la normativa generale dettata dai regolamenti emanati dal potere centrale.

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Conferire ad un ente una responsabilit senza consentirgli di organizzare e regolamentare autonomamente le funzioni ad esso attribuite, causerebbe un grave pregiudizio alla comunit locale; gli amministratori, pur gravati da responsabilit, non sarebbero in grado di rispondere in maniera adeguata alle istanze dei propri amministrati. Questo confermato allart. 17, lettera b), nel quale si afferma il principio della valutazione dei risultati della P.A., che soprattutto in tema di erogazione di servizi pubblici deve adottare delle carte dei servizi, definite con la collaborazione degli utenti, prevedendo, in caso di una loro violazione, forme sanzionatorie a carico del soggetto responsabile dellerogazione del servizio. 9. Alcune considerazioni conclusive Concludendo, appare opportuno esaminare lidoneit dello strumento legislativo ad operare la delegificazione ed i vincoli o, meglio, le resistenze che si oppongono a tale processo. Sotto il primo aspetto, va rilevato come nella nostra Carta Fondamentale manchi un criterio regolatore tra le fonti primarie e quelle secondarie. Secondo parte della dottrina (Crisafulli - Zagrebelsky) ci induce ad attribuire alla legge formale una posizione di supremazia gerarchica rispetto alle altre fonti da essa non separate secondo il criterio della competenza. Pertanto, non sarebbe ammissibile lintroduzione di fonti di grado inferiore abilitate a derogare alla legge. Secondo altra dottrina (Pizzorusso) le varie fonti risultano disposte su una serie di livelli ciascuno dei quali comprende un complesso di disposizioni e norme integrative di quelle appartenenti al livello superiore, configurando in tal modo unattivit normativa secondaria praeter legem. In realt il vero problema quello di garantire alla delegificazione la stabilit e lapplicazione nel tempo, cos come configurato dallart. 20 della legge n. 59/1997. A tal fine, per, sembra insufficiente lo strumento legislativo ordinario, essendo necessaria, a nostro parere, una riserva di regolamento di livello costituzionale, cos da evitare la possibilit di riappropriazione di materie gi delegificate, da parte della legge. Con lintroduzione di una riserva di regolamento, infatti, si ridurrebbe lambito di operativit della legge in quanto si traccerebbe un netto riparto tra le competenze della fonte legislativa e le competenze della fonte regolamentare, cos come previsto dallordinamento costituzionale francese. auspicabile, pertanto, che il problema venga affrontato nel processo di riforme costituzionali in atto, anche in considerazione del fatto che ogni modifica del riparto tra legge e regolamento incide sullassetto dei rapporti tra Parlamento e Governo e quindi sul sistema istituzionale complessivo. Senza questa necessaria condizione, lintento riformatore rischia di essere vanificato e non avere alcuna rilevanza concreta. Non vanno, per, trascurati quegli aspetti che si pongono quali vincoli o resistenze al processo di delegificazione e che possono essere individuati in vari ordini di fattori. In primo luogo nelle caratteristiche del sistema amministrativo italiano, cos come venuto configurandosi nel corso dellultimo secolo, in termini di accentramento, rigidit ed uniformit e che ha trovato la sua massima espressione nel principio di legalit. Tale principio, come ha osservato Giorgio Berti, con il passare del tempo degenerato in una sorta di simbolo di un potere illimitato ed arbitrario del legislatore, dando luogo ad un legalismo astratto e burocratico; "la legalit, riversata nella disciplina dei rapporti tra lo Stato e la societ, non poteva non perdersi in una sorta di gioco formale e sterile"(36). Se vero, allora, come ha sostenuto Flick nel corso di una conferenza tenuta il 20 febbraio 1997 presso il Centro Alti Studi della Difesa, che occorre cambiare prospettiva e dimensione al principio di legalit: non pi semplice osservanza della legge, ma individuazione degli interessi pubblici garantiti dalla legge e cio legalit sostanziale, sia nei confronti dei cittadini, attraverso un collegamento paritario con gli stessi, sia in termini di snellimento e semplificazione dellazione amministrativa. Si tratta, in altri termini, di una innovazione colossale che richiede un sostanziale cambiamento di impostazione culturale. In secondo luogo vanno considerate le resistenze che provengono dalle istituzioni stesse ed in particolare dal Parlamento. Ci dimostrato dalla scarsa attuazione da parte delle Camere del meccanismo delegificatorio previsto dallart. 17, II comma, della legge 400/88. In effetti "non sembra facile sottrarre al Parlamento poteri che esso stesso si conquistato e che servono altrettanto bene ai parlamentari della maggioranza quanto a quelli dellopposizione, difficilmente inquadrabili in una politica di governo, ma preziosi per organizzare il consenso elettorale"(37). La delegificazione costituisce, inoltre, una perdita di potere in capo ai "burocrati legislatori" in considerazione del ruolo che questi hanno assunto nella approvazione di gran parte delle leggi, soprattutto di settore, e dei vari gruppi di pressione, anchessi determinanti nel proliferare della cosiddetta "microlegislazione clientelare". Ci premesso, evidente che laccettazione di un self-restraint da parte dei succitati organi presuppone una
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G. Berti, Il rispetto della legalit nelle istituzioni, in "La cultura della legalit, Atti della conferenza nazionale", Min. Interno, 1991. P. Vipiana, La delegificazione, in "Politica del diritto", n. 2, 1994.

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larga convergenza da parte delle forze politiche sul problema in esame anche in considerazione della crescente esasperazione manifestata dai cittadini che si sentono soffocati dalla giungla normativa. Non un caso che tutti i governi che si sono succeduti negli ultimi anni, nelle rispettive dichiarazioni programmatiche, hanno sempre posto laccento sulla necessit di trovare un rimedio al caos legislativo attraverso uno sfoltimento delle leggi, soprattutto con la stesura di testi unici. Va tuttavia evidenziato che se questa davvero "let della delegificazione"(38) essa non rappresenta certo la panacea. ma non vi dubbio che occorre procedere rapidamente in tale direzione. Lurgenza di provvedere risulta particolarmente negli intenti della Corte Costituzionale. Si veda, solo ad esempio, la clamorosa sentenza n. 364 del 1988 sullammissibilit dellignoranza inevitabile della legge come necessario temperamento al rigido principio contenuto nellart. 5 c.p. e quella, recentissima, in materia di reiterazione dei decreti-legge. Non pu certo dubitarsi che queste sentenze costituiscano una sostanziale presa datto dello stato di degrado complessivo in cui versa la legislazione nel nostro paese. Lipotesi delegificatrice, cui abbiamo appena dedicato le note che precedono, se consapevolmente e coerentemente condotta, potrebbe segnare lavvio di una nuova fase normativa dei cui positivi effetti verrebbero a beneficiare non solo i cittadini ma, per prima, la stessa burocrazia che, finalmente, avrebbe la possibilit di misurarsi "ad armi pari" con la sempre pi incalzante e qualificata richiesta di servizi ad essa rivolta da unutenza non pi disposta a tollerare ritardi ed inefficienze.

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M. Nunziata, in "Il nuovo Diritto", n. 2/3, 1995.

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CAPITOLO 4 LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: L'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA 1. Il federalismo amministrativo e il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 Il dibattito politico-ideologico degli ultimi anni si spesso soffermato sul tema dell'attribuzione alle collettivit locali di forme di autonomia pi marcate rispetto a quelle finora conosciute dal nostro ordinamento. L'attenzione per il tema risponde certamente ad esigenze profonde della nostra collettivit ed all'esigenza di decentrare una pubblica Amministrazione indubbiamente troppo accentrata e concepita durante un periodo storico caratterizzato da impostazioni politico-ideologiche completamente differenti. La tensione verso il decentramento ha trovato una forte risposta nelle riforme legislative contenute nel cd. pacchetto Bassanini e, soprattutto, nel forte decentramento operato con il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 sulla base di una delega legislativa prevista dalla l. 15 marzo 1997 n. 59 (cd. legge Bassanini uno). A base del decreto legislativo la volont di attribuire alle collettivit locali la gran parte delle funzioni amministrative di interesse locale; e soprattutto la volont di attribuire alle collettivit locali il massimo delle funzioni amministrative che la nostra Costituzione (probabilmente troppo timida nei confronti delle Regioni e delle autonomie locali(39) considera suscettibili di trasferimento alle Regioni. Proprio per questa impostazione di fondo, il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 molto spesso denominato, soprattutto dalla grande stampa, come federalismo amministrativo, cos evidenziando la volont legislativa di anticipare, per quanto permesso dalla nostra Carta costituzionale, quella riorganizzazione della nostra organizzazione statuale che, almeno in alcune proposte, sembra rivolta verso modelli di stato federale o comunque verso modelli costituzionali che assicurino ampio spazio alle collettivit minori. Sotto il profilo storico, il decentramento di funzioni operato dal d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 viene poi ad integrare il terzo conferimento di funzioni alle Regioni dopo quelli operati nel 1972 e nel 1977; proprio per questo, il decreto legislativo spesso denominato terzo decentramento, cos sottolineando una certa continuit storica con il processo progressivo di incremento delle funzioni amministrative delle Regioni seguito dal nostro ordinamento. Nella filosofia del federalismo amministrativo ben si inquadra la previsione, nell'art. 4, comma 3 della l. 15 marzo 1997 n. 59, di un criterio di individuazione delle materie da trasferire proprio degli ordinamenti federali e costituito dal cd. e cio da un criterio che attribuisce all'autorit territorialmente e funzionalmente pi vicina ai cittadini interessati le competenze amministrative, fatte salve le sole competenze incompatibili (perch relative ad ambiti territoriali pi estesi o perch involgenti questioni di interesse nazionale) con le dimensioni medesime. Il principio di sussidiariet poi richiamato dal d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 come criterio di delimitazione delle sfere rispettive delle Regioni e delle altre autonomie locali; infatti previsto l'obbligo per le Regioni di attribuire il concreto esercizio delle funzioni trasferite con il decreto legislativo ai Comuni, alle Province e alle Comunit montane secondo il principio di sussidiariet e quindi facendo salve le sole funzioni che richiedano l'unitario esercizio a livello regionale. Per quello che riguarda il contenuto, il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 caratterizzato da un massiccio trasferimento di funzioni, non solo alle Regioni ed alle altre autonomie locali (Comuni, Province e Comunit montane), ma anche ad altri enti pubblici (particolare importanza hanno infatti anche i trasferimenti di funzioni in materia economica alle Camere di commercio) e complessivamente all'intera societ civile; non mancano, infatti, nel decreto legislativo una serie di abrogazioni di istituti (soprattutto autorizzazioni all'esercizio di determinate attivit) che caratterizzano il provvedimento anche come deregulation e quindi come riduzione degli stessi ambiti di intervento del potere pubblico. Proprio per questi aspetti (utilizzazione del principio di sussidiariet come criterio organizzativo, limitazione degli spazi di intervento dell'autorit amministrativa), il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 pu essere considerato, pi che un provvedimento finalizzato alla modificazione del sistema delle competenze, una grande riforma tesa ad avvicinare l'Amministrazione ai cittadini. 2. La riforma dell'organizzazione del governo In questi ultimi anni il nostro diritto amministrativo ha subito una serie importanti di trasformazioni; soprattutto hanno subito una serie importanti di trasformazioni il settore del lavoro pubblico (profondamente trasformato dal d. lvo 3 febbraio 1993 n. 29) ed il sistema delle competenze (interessato da quella profonda trasformazione chiamata terzo decentramento o federalismo amministrativo che ha dato
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Ma ora sostituita dalla recente Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione. (GU n. 248 del 24-10-2001) testo in vigore dal: 8-11-2001.

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vita, con il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112, ad un decisivo trasferimento di funzioni amministrative alle Regioni). Soprattutto il decentramento di competenze statali alle Regioni imponeva, contrariamente a quanto avvenuto in occasione dei primi due decentramenti del 1972 e del 1977, di procedere alla riscrittura dell'organizzazione ministeriale per adeguare gli apparati amministrativi alle funzioni, notevolmente diverse, oggi assolte dal Governo della Repubblica. L'evenienza rappresentava poi utile occasione per procedere all'emanazione di quella legge sul numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri prevista dall'art. 95, comma 3 della Cost. e mai emanata. La riforma del Governo ha trovato estrinsecazione in due decreti legislativi: il primo (si tratta del d. lvo 30 luglio 1999 n. 303) riforma l'organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il secondo (d. lvo 30 luglio 1999 n. 300) riforma l'organizzazione dei Ministeri. La riforma ha inciso profondamente, anche a livello di figure organizzative, sulla tradizionale organizzazione ministeriale, rimasta in sostanza ferma a modelli spesso molto risalenti (l'ultima riforma organica dell'intero novero dei Ministeri risale infatti alla riforma Crispi del 1888). La riforma dei Ministeri stata preceduta da un lavoro di rilevazione ed elaborazione che ha evidenziato ben 74 macrofunzioni (cio i compiti dell'amministrazione pubblica caratterizzati da una sostanziale omogeneit), in precedenza riportabili a ben 200 Direzioni generali; macrofunzioni da organizzare e da distribuire in modo armonico. Le 74 macrofunzioni sono state poi raggruppate per aree caratterizzate da una sostanziale affinit ed attribuite, finalmente, a 12 Ministeri, 34 Dipartimenti, 40 Direzioni generali e 13 Agenzie. Il primo dato che balza agli occhi quindi costituito dalla sostanziale riduzione delle strutture burocratiche rispetto all'attuale consistenza dell'organizzazione ministeriale. I Ministeri, previsti dal d. lvo 30 luglio 1999 n. 300 in numero decisamente inferiore al precedente, sono 12: 1) Ministero degli affari esteri; 2) Ministero dell'interno; 3) Ministero della giustizia; 4) Ministero della difesa; 5) Ministero dell'economia e delle finanze; 6) Ministero delle attivit produttive; 7) Ministero delle politiche agricole e forestali; 8) Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio; 9) Ministero delle infrastrutture dei trasporti; 10) Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali; 11) Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca; 12) Ministero per i beni e le attivit culturali. Per quello che riguarda l'organizzazione, il d.lvo 300/99 prevede tre schemi organizzativi fondamentali costituiti: - dai Ministeri (9, comprensivi dei Ministeri dell'interno, della giustizia, delle attivit produttive, dell'istruzione, universit e ricerca) organizzati per Dipartimenti; - dai Ministeri organizzati per Direzioni generali, con un Segretario generale a fare da snodo tra Ministri e Direttori generali; - dalle Agenzie affiancate ad alcuni Ministeri e caratterizzate da una pluralit di soluzioni organizzative (alcune sono da considerarsi meri prolungamenti dell'organizzazione ministeriale; altre, al contrario, danno vita a nuove figure organizzative compartecipate dallo Stato, dalle Regioni e dagli enti locali). 3. Il Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca L'art. 49 del d. lvo 30 luglio 1999 n. 300 ha previsto l'istituzione del Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca con competenza estesa a tutte le funzioni e compiti spettanti allo Stato in materia di istruzione scolastica ed istruzione superiore, istruzione universitaria, ricerca scientifica e tecnologica. In particolare, per quello che riguarda la comparazione con il vecchio ordinamento, il nuovo Ministero somma le competenze, in precedenza, attribuite ai "vecchi" Ministeri della pubblica istruzione e dell'universit e ricerca scientifica e tecnologica. Il Ministero viene poi organizzato, mediante regolamenti o decreti del Ministro, secondo il modello costituito dai Dipartimenti. In particolare, il regolamento (o decreto) ministeriale in materia di organizzazione fondamentale del Ministero prevede una struttura articolata su un numero di Dipartimenti non superiore a tre e tale da assicurare l'esercizio delle due macrofunzioni costituite dall'istruzione non universitaria e dall'indirizzo, programmazione e coordinamento della ricerca scientifica e tecnologica nazionale (comprensiva di tutti i compiti relativi all'istruzione universitaria). Il d. lvo 30 luglio 1999 n. 300 ha poi previsto l'attribuzione al Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca di una struttura periferica. Il Ministero continua pertanto a mantenere la propria organizzazione periferica e non costretto, come altre amministrazioni, ad utilizzare gli Uffici territoriali del governo che, oltre a sostituire le attuali Prefetture, eserciteranno anche tutte le funzioni delle amministrazioni ministeriali

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sfornite di una rete periferica autonoma. 4. Cenni sulla riforma della pubblica amministrazione. La riforma della pubblica amministrazione, per altro gi avviata con importanti innovazioni legislative nel corso degli anni novanta (riforma degli enti locali, legge sulla trasparenza, responsabilit dei dirigenti pubblici, etc.), trova nella legge 15 marzo 1997 n. 59 un punto di svolta, con la preliminare individuazione dei compiti che spettano allo Stato, in un quadro di generale spostamento di funzioni verso le Regioni e gli enti locali. - La legge 15 marzo 1997 n. 59 (comunemente designata "Bassanini uno") fa parte di un "pacchetto" predisposto dal Ministro Bassanini, che vede completato il suo iter di perfezionamento attraverso tre distinti provvedimenti: - la legge 15 maggio 1997 n. 127 "Misure urgenti per lo snellimento dell'attivit amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo", nota come "Bassanini bis"; - la legge 16 giugno 1998 n. 191 "Modifiche ed integrazioni alle leggi 59/97 e 127/97": "Bassanini ter"; - la legge 8 marzo 1999 n. 50 "Delegificazioni e testi unici concernenti procedimenti amministrativi": "Bassanini quater". 5. Le conseguenze della riforma sul sistema scolastico La legge 15 marzo 1997 n. 59 introduce forme di decentramento assai incisive nel nostro ordinamento: vediamone allora le conseguenze sul versante del sistema scolastico. Allo Stato restano le funzioni ed i compiti riconducibili a: - "istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell'istruzione scolastica e stato giuridico del personale" (legge 59 del 15 marzo 1997, art. 1). In concreto continuano ad essere di pertinenza dello Stato (e delle sue articolazioni periferiche) i compiti relativi a: - criteri e parametri per l'organizzazione della rete scolastica; - valutazione del sistema scolastico; - determinazione e assegnazione delle risorse finanziarie (bilancio dello Stato) e del personale alle istituzioni scolastiche (d.lvo 31 marzo 1998 n. 112, art.137). Alle Regioni vengono invece attribuite le decisioni in merito a: - programmazione dell'offerta formativa integrata e della rete scolastica; - calendario scolastico; - contributi alle scuole non statali. A Provincie e Comuni in base all'ordine scolastico competono: - redazione dei piani di dimensionamento, - supporto all'handicap, - utilizzo di edifici e attrezzature, - sospensione delle lezioni, - vigilanza sugli organi collegiali territoriali. Ai Comuni d'intesa con le istituzioni scolastiche spettano funzioni in merito: - all'educazione degli adulti, - all'orientamento, - alle pari opportunit, - alla continuit orizzontale e verticale, - alla dispersione, - all'educazione alla salute. La tendenza a trasferire alle periferie ampie sfere di decisioni e funzioni nella cura di interessi pubblici (principio di sussidiariet) trova cos un corrispettivo nell'esigenza di salvaguardare livelli qualitativi unitari di fruizione dei servizi pubblici, a maggior ragione quando sono in questione non mere prestazioni sociali, ma diritti e interessi tutelati dalla Costituzione. L'evoluzione del quadro normativo delinea un duplice processo di devoluzione di compiti e funzioni dallo Stato verso gli enti locali (d.lvo 31 marzo 1998 n. 112, art.137 e segg.) e verso le scuole (art. 21, legge 15 marzo 1997 n. 59), mentre allo Stato restano funzioni di garanzia, indirizzo, controllo. In questo contesto si colloca il progetto di riforma del Ministero della pubblica istruzione e delle sue articolazioni periferiche. 6. La riforma dell'amministrazione della pubblica istruzione Il d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347 (Regolamento di riordino del MPI) prevede un sensibile processo di "dimagrimento" del Ministero, che dovrebbe operare attraverso due soli Dipartimenti con un'articolazione interna in servizi operativi.

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L'art. 75 del d.lvo 30 Luglio 1999 n. 300 ("riforma dell'organizzazione del Governo a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997 n.59"), nel fissare i principi e i criteri direttivi cui dovr attenersi il citato regolamento prevede: - l'individuazione dei Dipartimenti in numero non superiore a due e la ripartizione fra essi dei compiti e delle funzioni secondo criteri di omogeneit, coerenza e completezza; - l'individuazione (quali uffici di livello dirigenziale generale) di Servizi (Centrali) autonomi di supporto, in numero non superiore a tre, per l'esercizio di funzioni strumentali di interesse comune ai dipartimenti, con particolare riferimento ai compiti in materia di: - informatizzazione, - comunicazione, - affari economici; - Uffici Scolastici Regionali di livello dirigenziale generale, quali autonomi centri di responsabilit amministrativa; 7. L'articolazione del Ministero della Pubblica Istruzione In attuazione del d.lvo 30 luglio 1999 n. 300, il d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347 (art. 1, co. 1), prevede "l'articolazione del Ministero della pubblica istruzione" in due Dipartimenti che assumono rispettivamente la denominazione di: - Dipartimento per lo Sviluppo dell'Istruzione - Dipartimento per i Servizi nel Territorio. In estrema sintesi il Dipartimento per lo Sviluppo dell'Istruzione approfondir ed attuer le politiche della formazione sotto il profilo della definizione e della qualit dei percorsi di istruzione; il Dipartimento per i Servizi nel Territorio individuer e cercher di garantire standard elevati ed omogenei di servizi sul territorio nazionale. Occorre puntualizzare, prima di passare in rassegna i compiti spettanti ai due Dipartimenti, che fino all'emanazione del regolamento di riordino del MPI, permangono in vigore le strutture organizzative e le competenze assegnate alle Direzioni Generali le quali (tuttavia nel contesto di una prima sperimentazione di nuovi modelli organizzativi) assumono la gestione unitaria di talune missioni e obiettivi trasversali all'attuale ripartizione di competenze - d.m. 15 dicembre 1999 n. 301, art. 6. - Uffici territoriali di consulenza alle istituzioni scolastiche. Il Dipartimento per lo Sviluppo dell'Istruzione comprende in tre aree organizzative i seguenti uffici di livello dirigenziale generale: - la direzione generale per gli ordinamenti scolastici, che svolge, in particolare, i compiti relativi a: a) ordinamenti, curricoli e programmi scolastici; b) definizione delle classi di concorso e dei programmi delle prove c) concorsuali del personale della scuola; d) ricerca e innovazione nei diversi gradi e settori dell'istruzione avvalendosi a tal fine della collaborazione dell'Istituto nazionale di documentazione per l'innovazione e la ricerca educativa; e) la materia degli esami, delle certificazioni e del riconoscimento di titoli di studio stranieri; f) individuazione delle priorit in materia di valutazione e alla promozione di appositi progetti; g) vigilanza sull'Istituto nazionale per la valutazione del sistema di istruzione e sull'istituto nazionale di documentazione per l'innovazione e la ricerca educativa; h) la direzione generale per la formazione e l'aggiornamento del personale della scuola, che provvede, in particolare, alla definizione degli indirizzi generali nelle materie di competenza; i) la direzione generale per le relazioni internazionali, che cura, coordinandosi con i competenti uffici del Dipartimento per i servizi nel territorio, le relazioni internazionali, inclusa la collaborazione con l'Unione Europea e con gli organismi internazionali (reg. riordino MPI, art. 3 co. 2). Il Dipartimento per i Servizi nel Territorio comprende in 4 aree organizzative ed i seguenti uffici di livello dirigenziale generale: - la direzione generale per l'organizzazione dei servizi nel territorio, - la direzione generale per l'istruzione post-secondaria e degli adulti e per i percorsi integrati, - la direzione generale per lo status dello studente, per le politiche giovanili e per le attivit motorie, - la direzione generale del personale della scuola e dell'amministrazione. La direzione generale per l'organizzazione dei servizi nel territorio svolge, in particolare, i compiti relativi a: a) definizione degli indirizzi per l'organizzazione dei servizi nel territorio e per la valutazione della loro efficienza, al fine di garantire il coordinamento dell'organizzazione e l'uniformit dei relativi livelli in tutto il territorio nazionale; b) servizi per l'integrazione degli studenti in situazione di handicap e per l'accoglienza e l'integrazione degli studenti immigrati; c) indirizzi in materia di vigilanza sulle scuole e corsi di formazione non statale e sulle scuole straniere in

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Italia; d) vigilanza sull'agenzia per la formazione e l'istruzione professionale di cui all'art. 88 del d.lvo 30 luglio 1999 n. 300; e) vigilanza o sorveglianza sugli enti di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 605 del d.lvo 16 aprile 1994 n. 297; f) problemi generali del territorio nel rispetto delle competenze delle regioni, segnatamente quelli relativi al diritto allo studio; g) dimensionamento delle istituzioni scolastiche, alla distribuzione territoriale delle scuole e degli indirizzi di studio; h) edilizia scolastica. La direzione generale per l'istruzione post-secondaria e degli adulti e per i percorsi integrati, fatte salve comunque le competenze delle Regioni, competente in materia di: a) percorsi integrati di istruzione e formazione; b) educazione ed istruzione permanente; c) istruzione superiore non universitaria, ivi compresa l'istruzione e la formazione tecnica superiore. La direzione generale per lo status dello studente, per le politiche giovanili e le attivit motorie, svolge in particolare i compiti relativi a: a) la materia dello status dello studente; b) indirizzi e strategie nazionali in materia di rapporti della scuola con lo sport; c) strategie sulle attivit e sull'associazionismo degli studenti e sulle politiche sociali in favore dei giovani; d) supporto dell'attivit della conferenza nazionale dei presidenti delle consulte provinciali degli studenti; e) rapporti con le associazioni dei genitori e al supporto della loro attivit. La direzione generale del personale della scuola e dell'amministrazione, svolge in particolare, i compiti relativi a: a) definizione degli indirizzi generali e della disciplina giuridica ed economica del rapporto di lavoro e di nuovi modelli di prestazione del servizio del personale scolastico e, d'intesa con il Dipartimento per lo Sviluppo dell'Istruzione, alla relativa contrattazione; b) attuazione delle direttive del Ministro in materia di politiche del personale amministrativo e tecnico del Ministero; c) reclutamento; d) formazione generale; e) relazioni sindacali; f) contrattazione e mobilit. Al Dipartimento per i Servizi nel Territorio affidata inoltre l'organizzazione del servizio del contenzioso, per l'assolvimento delle funzioni strumentali comuni ai dipartimenti e ai servizi dell'amministrazione centrale e per la formulazione degli indirizzi in materia di amministrazione periferica. Il Dipartimento infine fornisce le linee di indirizzo generale nelle materie di propria competenza, agli uffici regionali scolastici e ne verifica la coerenza di attuazione (reg. riord. MPI, art 4, co. 3). Il d.m. 15 dicembre 1999 n. 301 agli artt. 1, 2 e 3 prevede che a decorrere dal 1 gennaio 2000 e fino all'emanazione del Regolamento di attuazione del d.lvo 300 del 1999, sono sperimentati tre modelli di struttura organizzativa: 1) il Servizio Centrale per il Bilancio e gli Affari Economico-Finanziari; 2) il Servizio Centrale per l'Automazione Informatica e l'Innovazione Tecnologica; 3) il Servizio Centrale per l'Organizzazione e la Comunicazione. I tre Servizi Centrali, di livello dirigenziale generale ma non equiparati agli uffici dirigenziali dipartimentali, esercitano funzioni strumentali di interesse comune ai dipartimenti e agli uffici scolastici regionali. Si articolano in uffici di livello dirigenziale non generale. Il Servizio Centrale per gli Affari Economico-Finanziari (Art. 5 comma 2 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347) Compito essenziale del Servizio per gli Affari Economico-Finanziari quello di censire tutti i bisogni e garantire una ripartizione perequata delle risorse economiche sul territorio nazionale; in particolare esso deve: - provvedere all'attivit di consulenza e assistenza tecnica sulle materie giuridico-contabili di competenza dei diversi Uffici centrali e periferici; - predisporre le relazioni tecniche sui provvedimenti normativi avvalendosi dei dati forniti dai dipartimenti, dagli altri servizi e dagli uffici scolastici regionali; - rilevare il fabbisogno finanziario del Ministero della pubblica istruzione; - elaborare i programmi di ripartizione delle risorse finanziarie ai vari centri di responsabilit e ai centri di costo; - svolgere attivit di rendicontazione al Parlamento e agli organi di controllo; - espletare il monitoraggio e l'analisi dei flussi finanziari;

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- definire gli indirizzi per la gestione amministrativa e contabile delle amministrazioni scolastiche; - curare la redazione del bilancio, le operazioni di variazione ed assestamento. Il Servizio Centrale per l'Automazione Informatica e l'Innovazione Tecnologica (Art. 5 comma 3 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347). Il Servizio per l'Automazione Informatica e l'Innovazione Tecnologica una struttura che deve occuparsi del sistema informativo e dell'innovazione tecnologica dell'amministrazione scolastica. Esso ha il compito di: - curare i rapporti con gli aggiudicatari delle gare relative al sistema informativo e di vigilare sull'applicazione dei relativi contratti; - provvede alla definizione di standard tecnologici e alla consulenza alle scuole in materia di strutture tecnologiche; - pianifica le attivit del sistema informativo con riferimento alle applicazioni e agli sviluppi del sistema stesso. Questo servizio dovrebbe funzionare quale effettivo supporto di assistenza con tecnici hardware e software che si rechino di persona nelle scuole. Il Servizio Centrale per l'Organizzazione e la Comunicazione (Art. 5 comma 4 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347). Il Servizio per l'Organizzazione e la Comunicazione: - coordina la comunicazione istituzionale, anche con riguardo agli strumenti multimediali e alla rete Intranet; - promuove monitoraggi e indagini demoscopiche; - responsabile degli Uffici Relazioni con il Pubblico a livello centrale ecoordina l'attivit degli U.R.P. a livello periferico. La Conferenza Permanente dei Dirigenti Generali (Art. 7 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347). A coordinare l'attivit degli uffici centrali preposta la conferenza permanente dei dirigenti generali, ne fanno parte i capi dei dipartimenti, i dirigenti generali del Ministero preposti alle aree dei dipartimenti, ai servizi, agli uffici scolastici periferici. La conferenza, presieduta a turno dai capi dei dipartimenti, convocata con cadenza trimestrale; alle sedute della conferenza possono partecipare anche il Ministro e il capo di gabinetto. Il Centro di Servizio per il Contenzioso(Art. 75, comma 5 Decreto Legislativo n. 300 del 1999; Art. 7 Decreto Ministeriale n. 301 del 15 dicembre 1999; Art. 4 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347) Il Centro di Servizio per il Contenzioso, istituito con decorrenza 1 gennaio 2000; ad esso competono: - le attivit giudiziali e stragiudiziali relative al contenzioso degli Uffici Centrali; - il coordinamento e omogeneizzazione delle linee di attuazione e di indirizzo nei confronti degli analoghi uffici territoriali. Per il Servizio di Controllo Interno, l' Ufficio di Statistica, l' Ufficio Legislativo, il regolamento non apporta alcuna innovazione, per essi pertanto, rimane in vigore la disciplina vigente. 8. La Direzione Generale Regionale (Cfr. Art. 6 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347) In ciascun capoluogo di regione istituito l'Ufficio Scolastico Regionale, di livello dirigenziale generale, che costituisce un autonomo centro di responsabilit amministrativa. Esso assorbe gli uffici scolastici regionali ed espleta tutte le funzioni gi spettanti agli uffici periferici dell'amministrazione della pubblica istruzione a norma della vigente legislazione. Questi ultimi sono soppressi alla data di entrata in vigore del regolamento. Le direzioni generali regionali svolgono le loro funzioni in raccordo con i dipartimenti e i servizi centrali. Gli uffici scolastici regionali assolveranno essenzialmente al compito di garantire che gli standard formativi e i servizi di consulenza e supporto alle scuole trovino efficace attuazione sul territorio. Essi dovranno offrire alle istituzioni scolastiche tutti i supporti necessari per facilitare e consolidare la gestione dei processi di autonomia. Tali processi riguardano sia l'organizzazione amministrativa sia l'organizzazione didattica delle scuole: a) gestione del fascicolo del personale scolastico, dall'assunzione al pensionamento; b) integrazione dei curricoli nazionali con la quota oraria riservata alle singole scuole; c) individuazione di metodologie didattiche e organizzative che diano spazio ai percorsi formativi individualizzati; d) costruzione di strategie per il recupero della dispersione scolastica; e) elaborazione di proposte di innovazione degli ordinamenti;

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f) organizzazione di reti di scuole per l'istituzione di laboratori di ricerca didattica e di formazione g) raccordo con gli altri sistemi formativi; h) formazione in servizio del personale docente; i) integrazione degli alunni in situazione di handicap; l) coinvolgimento delle famiglie e delle comunit locali nelle scelte educative e in quelle degli indirizzi di studio. La direzione generale regionale espleta in particolare i seguenti compiti: 1. vigila sull'attuazione degli ordinamenti scolastici, sui livelli di efficacia dell'attivit formativa e sull'osservanza degli standard programmati; 2. promuove la ricognizione delle esigenze formative e lo sviluppo della relativa offerta sul territorio in collaborazione con la Regione e gli enti locali; 3. cura l'attuazione delle politiche nazionali per gli studenti; 4. formula al servizio per gli affari economico-finanziari e ai dipartimenti le proprie proposte per l'assegnazione delle risorse finanziarie e di personale; 5. provvede alla costituzione della Segreteria del Consiglio Regionale dell'istruzione a norma dell'articolo 4 del d.lvo 30 giugno 1999 n. 233; 6. cura i rapporti con l'amministrazione regionale e con gli enti locali, per quanto di competenza statale e nel rispetto comunque dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, relativamente all'offerta formativa integrata, all'educazione degli adulti; 7. esercita la vigilanza sulle scuole e corsi di istruzione non statati e sulle scuole straniere in Italia; 8. fornisce assistenza e supporto alle istituzioni scolastiche e vigila sul loro funzionamento nel rispetto dell'autonomia ad esse riconosciuta; assegna alle istituzioni scolastiche le risorse finanziarie; 9. assegna alle istituzioni scolastiche le risorse di personale ed esercita tutte le competenze in materia, ivi comprese quelle attinenti alle relazioni sindacali, non attribuite alle istituzioni scolastiche o non riservate all'Amministrazione centrale; 10. assicura, con i modi e gli strumenti pi opportuni, la diffusione delle informazioni. Il dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale, in particolare, stipula i contratti individuali con i dirigenti scolastici ed emette i relativi atti di incarico; nell'esercizio dei propri compiti il dirigente dell'ufficio regionale si avvale dei servizi funzionali e territoriali, nonch dell'istituto regionale di ricerca educativa. Tenuto conto che la legge 15 marzo 1997 n. 59 e il conseguente d.lvo 31 marzo 1998 n. 112 assegnano alle Regioni e agli enti locali (Provincie, Comuni) nuove e precise responsabilit in ordine alla programmazione dell'offerta formativa del territorio, decentrando molte funzioni ora attribuite allo Stato, compito della Direzione Regionale sar di indicare i protocolli comuni con le Regioni e gli enti locali con cui ciascuna unit di servizi territoriali si porr in relazione, per favorire uno stretto raccordo tra le scuole, l'amministrazione centrale e periferica del Ministero della pubblica istruzione, la Regione, la Provincia e i Comuni compresi nello ambito territoriale di competenza, nel rispetto delle singole autonomie e delle specificit di compiti e funzioni di tutti i singoli soggetti istituzionali. Gli articoli 138 e 139 del d.lvo 31 marzo 1998 n. 112 consegnano agli enti locali, nel disegno generale di un forte decentramento delle funzioni amministrative, una serie di compiti che vanno sostenuti e supportati dall'impegno cooperativo di tutti i soggetti coinvolti. I decentramenti dei poteri e conseguentemente degli oneri, derivati dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, non possono realmente trovare una loro piena realizzazione se non sono sostenuti da un sistema di monitoraggio strutturale integrato. Questo servir a stabilire i criteri distributivi, gli indicatori di lettura dei territori, a programmare e operare delle scelte di finanziamento, a svolgere delle normali verifiche di spesa di quanto venga distribuito. Fondamentale appare il compito della comunicazione da parte della Direzione Regionale, che dovr garantire: un'informazione di qualit; un coordinamento, attraverso la rete telematica, di tutte le unit interprovinciali; la circolazione delle informazioni. La Direzione Regionale Scolastica della Lombardia, che rappresenta un basilare modello sperimentale per tali innovazioni, si basata sui concetti sovraesposti e, per dare attuazione al modello sperimentale proposto, si riferita all'architettura di sistema che segue. 9. Gli Uffici Scolastici Regionali Sperimentali: l'utile esperienza della Lombardia (I d.m. del 15 Dicembre 1999 n. 302, n. 303, n. 304, n. 305 e il d.m. 21 Gennaio 2000) A seguito dell'emanazione dei d.m. 15 Dicembre 1999 n. 302, n. 303, n. 304, n. 305 e del d.m. 21 Gennaio 2000, stata avviata la sperimentazione delle direzioni generali regionali in Lombardia, Liguria, Toscana, Sicilia. Si tratta di strutture che, attraverso la sperimentazione dei nuovi modelli organizzativi di livello periferico, possono non solo precorrere i tempi di attuazione della riforma strutturale, ma consentire anche la verifica, da subito, dei nuovi rapporti istituzionali con le scuole che operano gi in regime di autonomia dal 1

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settembre 2000. Gli uffici regionali di livello dirigenziale generale, dotati di autonomia e responsabilit amministrativa, esercitano le funzioni inerenti: attivit di supporto alle istituzioni scolastiche autonome; rapporti con le amministrazioni regionali e con gli enti locali; rapporti con le Universit e le Agenzie formative; reclutamento e alla mobilit del personale scolastico; assegnazione alle istituzioni scolastiche delle risorse finanziarie e del personale. Sempre in Lombardia, negli uffici sul territorio, che attualmente sono riferiti agli ex provveditorati agli studi, ma che, in seguito, potranno avere una articolazione territoriale diversa, in relazione alle diverse esigenze, sono stati posti, con funzioni di coordinamento tecnico-didattico, dirigenti della funzione ispettiva, con un rapporto di dipendenza funzionale con la direzione regionale. In un momento di forte coinvolgimento, come quello attuale, si cercato di introdurre il nuovo modello sperimentale regionale senza smantellare la struttura organizzativa dei provveditorati agli studi, senza i quali non si sarebbe potuto assicurare una corretta chiusura dell'anno scolastico e un ordinato avvio del corrente anno scolastico. Interessante, sotto il profilo istituzionale, la costituzione (reg. riordino MPI art.6 co.4), all'interno di ciascun ufficio scolastico regionale, di un organo collegiale a composizione mista, "... con rappresentanti dello Stato, della regione e delle autonomie locali interessate", per facilitare l'esercizio coordinato delle funzioni pubbliche in materia di istruzione, prevenendo cos i possibili conflitti di competenza che potrebbero insorgere a seguito della ridistribuzione dei compiti operata dal d.lvo 31 marzo 1998 n. 112. I Provveditorati non coinvolti nella sperimentazione. Il d.m. 15 Dicembre 1999 n. 305 all'art. 1 prevede che: "a decorrere dal 1 gennaio 2000, anche gli uffici scolastici non coinvolti nel modello sperimentale possono promuovere singolarmente o d'intesa tra pi uffici della medesima regione progetti comuni di riorganizzazione delle proprie strutture". Tutti i provveditorati quindi possono organizzarsi e trasformarsi in centri di servizi, di supporto e consulenza per l'attuazione dell'autonomia senza rinunciare alle proprie competenze prima dei tempi previsti dal d.P.R. 8 marzo 1999 n. 275. La costituzione dei Servizi Territoriali di Consulenza alla scuole (Art. 6 comma 2 d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347). Al fine di assicurare una costante presenza sul territorio e di garantire adeguate risorse professionali, sia nella fase di avvio dell'autonomia scolastica che, soprattutto, a regime, il d.P.R. 6 novembre 2000 n. 347 all'art. 6 comma 2 prevede che: "L'ufficio scolastico regionale, sentita la Regione si articola per funzioni e sul territorio. A tal fine sono istituiti servizi di consulenza e supporto alle istituzioni scolastiche, anche per funzioni specifiche". Nella logica del decentramento e nel rispetto del principio della sussidiariet "verticale" prevista dunque un'ulteriore articolazione territoriale dell'Amministrazione, attraverso la costituzione di Servizi di consulenza e supporto alle istituzioni scolastiche, a livello provinciale o sub-provinciale. Queste articolazioni territoriali sono state dunque pensate come strutture di servizio, con funzioni strumentali o "serventi", destinate principalmente a supportare l'attivit amministrativa e gestionale delle scuole. Ci non esclude, anzi suggerisce, la necessit di affidare loro anche la gestione dei compiti amministrativi esclusi dalla diretta responsabilit delle scuole (quali, ad esempio, la mobilit del personale, il reclutamento, la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato di durata annuale), che vedono nel livello provinciale una sede appropriata di gestione che non interferisce con l'autonomia delle istituzioni scolastiche e non crea all'utenza e al personale i prevedibili disagi logistici e gli inevitabili "ingorghi" amministrativi derivanti dall'eventuale concentrazione di queste competenze presso l'ufficio scolastico regionale. 10. La Riforma del CEDE, della BDP e degli IRRSAE D.lvo 20 Luglio 1999 n.258 (CEDE e BDP);Regolamento esecutivo del d.lvo 30 Luglio 1999 n.300 (IRRSAE) La legge 15 marzo 1997 n. 59 all'art. 21, co. 10, stabilisce che "le istituzioni scolastiche autonome hanno anche autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo nei limiti dei proficuo esercizio dell'autonomia didattica e organizzativa". In tale prospettiva, nel successivo periodo, si afferma che "gli IRRSAE, il CEDE e la BDP... sono riformati come enti finalizzati al supporto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche". Con il d.lvo. 20 luglio 1999 n. 258, concernente il "Riordino del Centro Europeo dell'Educazione, della Biblioteca di Documentazione Pedagogica", il CEDE viene trasformato in "Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema dell'Istruzione" con i seguenti compiti: valutazione dell'efficienza e dell'efficacia del sistema di istruzione nel suo complesso ed analiticamente; studio delle cause dell'insuccesso e della dispersione scolastica con riferimento al contesto sociale ed alle tipologie dell'offerta formativa; conduzione di attivit di valutazione sulla soddisfazione dell'utenza; supporto e assistenza tecnica all'amministrazione per la realizzazione di autonome iniziative di valutazione e supporto anche alle singole istituzioni scolastiche; valutazione degli effetti degli esiti applicativi delle iniziative legislative che riguardano la scuola;

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valutazione degli effetti dei progetti e delle iniziative di innovazione promossi in ambito nazionale; partecipazione italiana a progetti di ricerca internazionale in campo valutativo e nei settori connessi all'innovazione organizzativa e didattica. La biblioteca di documentazione pedagogica viene trasformata in "Istituto Nazionale di Documentazione per l'Innovazione e la Ricerca Educativa", con i seguenti compiti: sviluppo di un sistema di documentazione finalizzato alle esperienze nazionali ed internazionali di ricerca e innovazione pedagogica e didattica e alla creazione di servizi e materiali a sostegno dell'attivit didattica e del processo di autonomia; rilevazione dei bisogni formativi con riferimento ai risultati della ricerca; sostegno alle strategie di ricerca e formazione; elaborazione e realizzazione di progetti nazionali di ricerca; collaborazione con il Ministero della pubblica istruzione per la gestione dei programmi e dei progetti dell'U.E.; sviluppo dell'informazione e produzione della documentazione a sostegno dell'innovazione didattica e dell'autonomia; sostegno allo sviluppo e alla diffusione delle tecnologie dell'informazione, della documentazione, valorizzazione del patrimonio bibliografico e documentario gi appartenente alla BDP. Ciascuno dei due istituti retto da un consiglio di amministrazione che dura in carica 3 anni; il Consiglio composto da un Presidente e 4 componenti nominati dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della pubblica istruzione. La struttura organizzativa e funzionale, la dotazione organica di personale, ed ogni altro aspetto connesso all'esercizio dei rispettivi compiti, viene demandato ad un successivo regolamento. Quanto agli IRRSAE (istituti regionali di ricerca sperimentazione e aggiornamento educativi), essi saranno trasformati in IRRE (istituti regionali di ricerca educativa), che svolgeranno attivit di ricerca negli ambiti didattico-pedagogico e della formazione del personale della scuola, inoltre essi svolgeranno funzioni di supporto agli Uffici dell'amministrazione regionale di competenza ed alle rispettive articolazioni provinciali e subprovinciali, alle istituzioni scolastiche; essi infine si coordineranno con il nuovo istituto nazionale per la valutazione del sistema di istruzione. L'Agenzia per la Formazione e l'Istruzione Professionale. Nella nuova architettura organizzativa si inserisce anche l'Agenzia per la Formazione e l'Istruzione Professionale (d.lvo 30 luglio 1999 n. 300) che esercita, in forma unificata e coordinata, i compiti precedentemente svolti dai Ministeri del lavoro e della previdenza sociale e della pubblica istruzione in materia di sistema integrato di istruzione e formazione professionale. La missione istituzionale dell'Agenzia molto delicata in quanto deve realizzare, ai fini della compiuta attuazione del sistema formativo integrato, un difficile equilibrio tra le competenze regionali in materia di formazione professionale e le esigenze generali del sistema scolastico, avendo a riferimento l'assetto delle competenze definite dal d.lvo 31 marzo 1998 n. 112. Spetta in particolare all'agenzia la funzione di accreditamento delle strutture di formazione professionale che agiscono nel settore e la validazione dei programmi integrati di istruzione e formazione anche nei corsi finalizzati al conseguimento del titolo di studio o diploma di istruzione secondaria superiore. Pur godendo, come tutte le Agenzie, in quanto struttura tecnica altamente specializzata, di ampia autonomia organizzativa e gestionale, sottoposta alla vigilanza del Ministero del lavoro e del Ministero della p.i. per i profili di rispettiva competenza, nel quadro degli indirizzi definiti con un'apposita direttiva del Consiglio dei Ministri. 11. L'autonomia scolastica. La prima tappa del processo riformatore (legge 15 marzo del 1997 n. 59 art. 21)L'art. 21, comma 1 della legge 15 marzo 1997 n. 59 recita: "L'autonomia delle istituzioni scolastiche e degli istituti educativi si inserisce nel processo di realizzazione dell'autonomia e della riorganizzazione dell'intero sistema formativo" Ma che cosa si intende, in concreto, per autonomia scolastica? L'autonomia scolastica la capacit giuridica delle singole scuole, riconosciuta dalla legge, di progettare e realizzare, coerentemente con le finalit e gli obiettivi generali del sistema di istruzione e con le caratteristiche specifiche degli alunni (ma anche, in certi casi, degli adulti, sotto forma di educazione permanente), interventi di educazione, formazione ed istruzione, mirati allo sviluppo della persona umana, adeguati ai diversi contesti e alla domanda delle famiglie, e con l'esigenza di migliorare l'efficacia del processo di insegnamento e di apprendimento al fine di garantire ai soggetti coinvolti il successo formativo, mediante l'impiego delle indispensabili risorse umane, finanziarie e strutturali. Quando dunque una scuola si pu definire autonoma ? Quando in possesso: di un capo di istituto che abbia ottenuto la qualifica dirigenziale; di una pianta organica "funzionale" del corpo docente (d.P.R. 18 giugno 1988, n. 233), che contempli stabilmente figure professionali finora pi o meno precarie, come, per esempio, quella dell'Operatore psicopedagogico, dell'Operatore tecnologico, del Docente di sostegno; della personalit giuridica, che un p il

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suggello dei precedenti requisiti. Per "personalit giuridica", conferita con decreto del Capo dello Stato, si intende, la "titolarit di diritti e di obblighi". Emerge dall'art. 21 un modello di autonomia che non quello di una deregulation intesa come "assenza di regole"; le scuole dovranno pertanto muoversi e agire, pur nel rispetto dei principi dettati dalla legge e dai regolamenti, potendo disporre di una forte flessibilit nell'organizzazione della didattica e dandosi un nuovo modello organizzativo che consenta loro di fare istruzione, ricerca e formazione secondo standard di qualit fissati dal "centro", un centro, per, affrancato da compiti di gestione e prevalentemente dotato di funzioni di indirizzo e di controllo. Il programma nazionale di avvio sperimentale dell'autonomia(d.m. 29 maggio 1998 n. 251). In attesa dell'emanazione dei numerosi provvedimenti attuativi, stato necessario varare un provvedimento amministrativo che autorizzasse le scuole a realizzare, sperimentalmente, ci che la legge aveva gi chiaramente ed esplicitamente sancito. Il primo provvedimento attuativo dell'autonomia scolastica, stato dunque il d.m. 27 novembre 1997 n. 765, sostituito e riproposto con il d.m. 29 maggio 1998 n. 251. Il d.m. 29 maggio 1998 n. 251, prevede l'attivazione di un programma nazionale di sperimentazione di nuovi modelli di organizzazione della scuola, volto ad accompagnare la transizione del sistema nell'autonomia, individuando obiettivi, metodologie, strumenti, condizioni di organizzazione e responsabilit, soggetti competenti. L'uso dello strumento del d. m. legittima le iniziative che ogni singola scuola, utilizzando spazi ed opportunit offerti dal vigente ordinamento, mette in atto. L'adesione da parte delle istituzioni scolastiche al programma nazionale di sperimentazione rimane volontaria, non richiede autorizzazioni preventive, presuppone scelte e delibere da parte degli organi di governo competenti, nel rispetto degli obiettivi fondamentali propri del tipo ed ordine di scuola e nei limiti delle disponibilit di bilancio; la sua attuazione si fonda nella ricerca di collaborazione ed adesione di tutte le componenti scolastiche ed anche dell'ente locale. E' possibile leggere in questa dimensione nazionale della sperimentazione un impegno dichiarato dell'amministrazione, teso a guidare una fase delicata di transizione verso assetti nuovi di organizzazione del sistema che richiedono orientamenti certi ed adeguato sostegno per un proficuo avvio della riforma, in un contesto di gradualit e processualit costruttive. In particolare, viene individuata la piena realizzazione dell'autonomia scolastica come obiettivo unitario da perseguire attraverso lo sviluppo delle iniziative e delle attivit previste dal d.m. 29 maggio 1998 n. 251, affidate alla progettazione delle singole unit scolastiche in raccordo con le esigenze espresse dalla realt locale. A tal fine la direttiva ministeriale del 29 maggio 1998 n. 252 che finalizza l'utilizzazione, per il 1998, delle risorse stanziate dalla legge 18 dicembre 1997 n. 440 come "Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa e per gli interventi perequativi", individua alcune priorit volte ad arricchire l'offerta formativa, anche in prosecuzione di iniziative a carattere sperimentale gi avviate dalle scuole. Le priorit attengono ad es. all'introduzione della seconda lingua comunitaria nella scuola media, allo sviluppo della formazione continua. La direttiva quantifica per ogni intervento, individuato come prioritario, gli stanziamenti; fornisce indicazioni sulle modalit di gestione delle risorse nell'ambito di criteri che ne privilegiano l'attribuzione alle istituzioni scolastiche; rimette all'amministrazione alcune quote destinate a interventi di respiro pi generale. Dimensioni e tipologia delle istituzioni scolastiche nonch complessit del progetto diventano ulteriori criteri per l'attribuzione delle risorse specificamente destinate all'attuazione di flessibilit didattiche ed organizzative. Gli ambiti di sperimentazione suggeriti dal d.m. 29 maggio 1998 n. 251 sono 8: 1) adattamento del calendario scolastico 2) flessibilit dell'orario e diversa articolazione della durata della lezione 3) articolazione flessibile del gruppo classe, delle classi o sezioni 4) organizzazione di iniziative di recupero e sostegno 5) attivazione di insegnamenti integrativi facoltativi 6) realizzazione di attivit organizzate in collaborazione con altre scuole o con soggetti esterni per l'integrazione della scuola con il territorio 7) iniziative di orientamento scolastico e professionale 8) iniziative di continuit. Il Regolamento sull'autonomia delle istituzioni scolastiche (d.P.R. 8 marzo 1999 n. 275)Il d.P.R. 8 marzo 1999 n. 275 recante "Disposizioni in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche", rappresenta il "cuore" dell'intero progetto riformatore imperniato sull'autonomia. Esso entrato in vigore, come espressamente sancito dall'art. 2, comma 2, a decorrere dal 1 settembre 2000. L'art. 1 comma 2 prevede un regime transitorio (che in effetti valso limitatamente all'anno scolastico

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1999/2000), ribadisce la possibilit di esercitare l'autonomia ai sensi del d.m. 29 maggio 1998 n. 251, e del successivo d.m. 19 luglio 1999 n. 179. 12. L'autonomia didattica delle istituzioni scolastiche. L'autonomia didattica delle istituzioni scolastiche si esercita nel rispetto delle "tre libert" richiamate dalla legge: la libert di insegnamento, la libert di scelta educativa delle famiglie, il diritto ad apprendere degli alunni. Lo scopo il perseguimento delle finalit generali del sistema nazionale di istruzione, promuovendo la crescita educativa di tutti gli alunni, riconoscendo e valorizzando le diversit e le potenzialit di ciascuno. L'autonomia, pertanto, si esprimer completamente nella definizione del "curricolo", cio del piano di studi, che deve risultare coerente con gli obiettivi "generali ed educativi" dei diversi tipi e indirizzi di studi determinati a livello nazionale (a norma del successivo art. 8 del regolamento) e riflettere le esigenze del contesto culturale, sociale ed economico della realt locale. Nel rispetto del monte ore stabilito a livello nazionale, ogni istituzione scolastica compone il quadro unitario in cui sono indicate le discipline e le attivit fondamentali definite a livello nazionale, le discipline fondamentali alternative tra di loro, le discipline integrative, nonch gli "spazi di flessibilit". La struttura del curricolo, quindi, si articola in tre livelli che integrano decisioni centrali e periferiche: 1) una parte prescrittiva, con le attivit e le discipline fondamentali, il monte orario annuale da dedicarvi, gli obiettivi e gli standard d'apprendimento, determinati a livello nazionale; 2) una parte opzionale, (comprendente attivit e discipline tra loro alternative) che integra obbligatoriamente il curricolo, lasciato all'autonoma determinazione delle scuole, con una pluralit di offerte tra le quali gli alunni hanno il dovere di scegliere; 3) una parte facoltativa, con l'arricchimento del curricolo attraverso attivit aggiuntive, programmate e realizzate anche con l'accordo dei soggetti esterni alla scuola (enti locali/agenzie formative, ecc.). E' nel curricolo che si salda e si risolve quella che molti avevano indicato come l'antinomia dell'art. 21: come valorizzare la specificit del territorio e la diversificata domanda formativa, garantendo nel contempo il carattere unitario e nazionale della formazione? La risposta al quesito data dal P.O.F (piano dell'offerta formativa). L'esercizio della flessibilit riguarda: l'articolazione modulare del monte ore annuale di ciascuna disciplina (con conseguente superamento del vincolo settimanale); la definizione di unit d'insegnamento (unit didattiche) non coincidenti con l'unit oraria; l'espletamento della lezione (con possibilit di utilizzazione degli spazi residui per integrazioni, arricchimenti e approfondimenti); l'attivazione di percorsi didattici individualizzati; l'articolazione modulare di gruppi di alunni, provenienti dalla stessa o da diverse classi; l'aggregazione delle discipline in aree/ambiti disciplinari. 13. L'autonomia organizzativa delle istituzioni scolastiche L'autonomia organizzativa riguarda: l'adattamento del calendario scolastico; la programmazione plurisettimanale dell'orario del curricolo in non meno di 5 giorni settimanali e nel rispetto del monte ore annuale previsto per le singole discipline e attivit obbligatorie; l'impiego flessibile dei docenti nelle varie classi e sezioni in funzione delle eventuali opzioni metodologiche ed organizzative adottate nel P.O.F. La parte pi delicata del regolamento relativa alla definizione dei curricoli (art. 8) basata su un'ampia delegificazione della materia. Viene infatti demandata al Ministro della p.i. la competenza a definire: gli obiettivi generali del processo formativo; gli obiettivi specifici di apprendimento relativi alle "competenze" degli alunni (competenze intreccio di conoscenze e abilit/capacit - "sapere" e "saper fare"); le discipline e le attivit costituenti la quota nazionale del curricolo e il relativo monte ore annuo; l'orario obbligatorio annuale complessivo dei curricoli, comprensivo della quota nazionale obbligatoria e della quota obbligatoria riservata alle scuole; i limiti di flessibilit temporale per le compensazioni tra le discipline; gli standard di qualit del servizio; gli indirizzi generali per la valutazione degli alunni e il riconoscimento dei crediti e dei debiti formativi. Nel contesto normativo afferente alla regolazione della vita e dell'attivit della scuola nel suo complesso, si inserisce anche il Regolamento che disciplina le iniziative complementari e le attivit scolastiche integrative, originariamente approvato con d.P.R. 10 ottobre 1996 n. 567, e recentemente modificato con d.P.R. 9 aprile

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1999 n. 156. Il d.P.R. 9 aprile 1999 n. 156 contiene una significativa novit per il nostro sistema scolastico in quanto definisce "attivit scolastiche a tutti gli effetti", e perci anche ai fini dell'ordinaria copertura assicurati INAIL, "tutte le attivit organizzate dalle istituzioni scolastiche sulla base di progetti educativi, anche in rete o in partenariato con altre istituzioni e agenzie del territorio..."Siamo in presenza di un'altra rivoluzione copernicana rispetto al tradizionale rapporto scuola territorio: non pi la scuola che si proietta verso il territorio, ma quest'ultimo che "entra" nel scuola e interagisce con essa. Altra importante novit del decreto (art. 5 co.1 bis) consiste nell'estendere alle associazioni studentesche l'applicabilit delle norme del codice civile sulle associazioni non riconosciute e la destinazione di apposite risorse finanziarie per l'organizzazione e il funzionamento delle Consulte provinciali degli studenti, che acquisiscono cos una specifica connotazione istituzionale ed un proprio assetto ordinamentale. 14. Il Piano dell'Offerta Formativa (P.O.F.) e le funzioni obiettivo L'espressione massima dell'autonomia didattica ed organizzativa delle istituzioni scolastiche il piano dell'offerta formativa (P.O.F.), definito nel comma 1 dell'art. 3 "documento fondamentale costitutivo dell'identit culturale e progettuale delle istituzioni scolastiche" che "esplicita la progettazione curricolare, extra curricolare, educativa ed organizzativa che le singole scuole adottano nell'ambito della loro autonomia". Il P.O.F. elaborato dal collegio dei docenti sulla base degli indirizzi generali per le attivit della scuola e delle scelte generali di gestione e amministrazione definiti del consiglio di circolo/istituto. Il piano deve essere coerente con gli obiettivi generali dei diversi indirizzi di studi determinati a livello nazionale. Il piano dell'offerta formativa pubblico e viene consegnato alle famiglie all'atto dell'iscrizione. Per valorizzare le professionalit e l'impegno aggiuntivo degli insegnanti e per la realizzazione del piano dell'offerta formativa il secondo CCNL 1998/2001 ha introdotto, in tutti gli ordini e gradi di scuola le "funzioni obiettivo". Le funzioni obiettivo da assegnare in ogni scuola sono quattro. Nel numero delle funzioni obiettivo compresa la funzione del collaboratore vicario del capo d'istituto. Il collegio dei docenti identifica le funzioni sulla base del piano dell'offerta formativa, definisce le competenze e i requisiti professionali necessari e i criteri di valutazione. I docenti presentano la domanda con il curricolo e la dichiarazione di disponibilit a frequentare i corsi di formazione. Costituisce titolo di preferenza la dichiarata disponibilit a permanere nella scuola per l'intera durata dell'incarico. Il collegio designa i docenti cui affidare gli incarichi con delibera motivata. Non possono essere incaricati i docenti che svolgono orario a tempo parziale o sono autorizzati allo svolgimento della libera professione. Gli incarichi sono conferiti dal dirigente scolastico. A fine anno scolastico e non oltre il mese di giugno il collegio esprime una valutazione ai fini della conferma degli incarichi, in occasione della verifica del P.O.F., sulla base della relazione redatta da ciascun insegnante incaricato della funzione e delle indicazioni del capo d'istituto. 15. L'autonomia finanziaria delle istituzioni scolastiche Conseguenza necessaria della previsione del riconoscimento ai singoli istituti della autonomia e della personalit giuridica il riconoscimento agli stessi dell'autonomia finanziaria. Il co.5 dell'art. 21 della legge 15 marzo 1997 n. 59, ha previsto che i singoli istituti, al conseguimento della personalit giuridica, abbiano una "dotazione finanziaria essenziale costituita dall'assegnazione dello Stato per il funzionamento amministrativo e didattico". Gli stanziamenti sono ripartiti dal Ministero della Pubblica Istruzione su base regionale e quindi assegnati, dopo essere stati suddivisi su base provinciale o sub provinciale, ai singoli istituti, dai dirigenti degli uffici periferici dell'amministrazione scolastica. La dotazione si suddivide in assegnazione ordinaria e assegnazione perequativa, ed senza altro vincolo di destinazione se non quello dell'utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attivit di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola. L'assegnazione ordinaria ha carattere uniforme e risponde a parametri fissi, quali il numero di studenti e tipologia di studi. L'assegnazione perequativa ha invece natura integrativa, per fare supportare istituti in difficolt economica e supplire a disomogeneit territoriali. Nel contempo la legge 15 marzo 1997 n. 59, promuove il ricorso dei singoli istituti all'autofinanziamento. In quest'ottica, il regolamento (decreto ministeriale 1 febbraio 2001 n. 44, Regolamento concernente le Istruzioni generali sulla gestione amministrativo-contabile delle istituzioni scolastiche, Pubblicato nella Gazz. Uff. 9 marzo 2001, n. 57, S.O.) abroga le disposizioni che prevedono autorizzazioni preventive per l'accettazione di donazioni, eredit e legati da parte delle istituzioni scolastiche. Sempre in tale finalit, il regolamento, specifica, che l'assegnazione della dotazione in esame non esclude l'apporto di ulteriori risorse finanziarie da parte dello Stato, delle regioni, degli enti locali, di altri enti e di privati per l'attuazione di progetti promossi e finanziati con risorse a destinazione specifica. Punti salienti del regolamento sono:

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la gestione per cassa (art. 1), l'esercizio finanziario su base annuale per anno solare (art. 2), la gestione della spesa sulla base di programma annuale (art.4), l'obbligo di utilizzo di istituto cassiere (art. 12), la possibilit di utilizzare le strutture scolastiche per lo svolgimento di attivit e servizi per conto terzi, con vantaggio economico dell'istituto (art. 16), obbligo di tenuta di scritture contabili (titolo III), piena capacit negoziale, da esercitarsi nelle procedure di legge, individuazione della procedura ordinaria di contrattazione, per gli importi eccedenti 2000 euro (pari a circa lire 4.000.000) sulla base delle offerte di almeno tre ditte direttamente interessate (art. 28). Quali sono dunque gli aspetti pi significativi del regolamento sulla gestione amministrativo contabile delle istituzioni scolastiche? Il collegio dei revisori dei conti; Il programma annuale; La capacit negoziale; Il consegnatario dei beni. Il comma 1 dello stesso articolo 21, prevede la possibilit di deroga alle norme di contabilit di Stato, riaffermato dallart. 14, comma 3, d.P.R. 275/99. Il regolamento stato di recente emanato con d.m. 44/200140. Le istruzioni generali ivi contenute dovevano essere applicate in via sperimentale e progressivamente estese a tutte le istituzioni scolastiche dell'anno finanziario immediatamente successivo alla loro emanazione e quindi dal 2002. Ma, con l'emanazione del d.P.R. 352 del 4 agosto 2001, stato modificato il comma 4 dell'art. 12 del d.P.R. 275/1999, prevedendo che le suddette istruzioni generali si applichino a decorrere dal 1 settembre 200141. Esaminando in sintesi la nuova disciplina sulla gestione contabile, si rilevano le seguenti caratteristiche del nuovo sistema di gestione: 1. la dotazione finanziaria dello Stato sar suddivisa dotazione ordinaria e dotazione perequativa. La dotazione perequativa, verr calcolata in relazione alle condizioni demografiche, orografiche, economiche e socio culturali del territorio. Sui criteri di ripartizione delle assegnazioni perequative sentito il parere della conferenza unificata Stato-regioni-citt e autonomie locali (art. 6 d.P.R. 233/1988)42. 2. lattivit finanziaria (il cui esercizio ha inizio il primo gennaio e termina il 31 dicembre di ogni anno), si svolge sulla base di un programma annuale, predisposto dal dirigente scolastico e proposto dalla giunta esecutiva con apposita relazione e con il parere di regolarit contabile del Collegio dei revisori, entro il 31 ottobre al Consiglio di Istituto o di circolo, per lapprovazione. Nella relazione sono individuati gli obbiettivi da conseguire e la destinazione delle risorse in coerenza con il P.O.F.43 La delibera di approvazione adottata dal Consiglio di Istituto entro il 15 dicembre dellanno di riferimento. Lapprovazione del programma, comporta lautorizzazione al pagamento delle spese ivi previste. Il programma affisso allalbo della istituzione scolastica entro quindici giorni dalla approvazione e inserito, ove possibile, nel sito WEB dellistituzione scolastica. 3. Il programma realizzato dal dirigente scolastico, nellesercizio dei compiti e delle responsabilit di gestione di cui allart. 25 bis d.lgs. 29/93, come integrato dal d.lgs. 59/98. 4. Le entrate sono riscosse dallistituto di credito che gestisce il servizio di cassa. Il servizio di cassa e quello di custodia e amministrazione di titoli della istituzione scolastica, affidato ad un unico servizio di credito.

Il regolamento suddiviso in cinque titoli: Titolo I: Gestione Finanziaria; Capo I: principi e programma annuale; capo II: Realizzazione del programma annuale; capo III: Servizi cassa; Capo IV: Conto consuntivo; Capo V: Gestioni economiche separate; Titolo II: Gestione patrimoniale-beni e inventari; Titolo III: Scritture contabili e contabilita informatizzata; Titolo IV: attivit negoziale; Capo I - Principi generali; capo II: Singolari figure contrattuali; capo III: Altre attivit negoziali; Titolo V: Controllo di regolarit amministrativa contabile; Titolo VI: Attivit di consulenza contabile; Titolo VII: Disposizioni finali. 41 Il suddetto d.P.R. n. 352/2001 ha inserito un comma 7-bis aggiuntivo all'art. 14 del d.P.R. 275/1999, prevedendo che: "L'Avvocatura dello Stato continua ad assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi davanti le autorit giudiziarie, i collegi arbitrari e le giurisdizioni amministrative e speciali di tutte le istituzioni scolastiche cui stata attribuita l'autonomia e la personalit giuridica a norma dell'art. 21 della l. 59/1997". 42 Con circolare Ministeriale 187 del 21 luglio 2000 sono state fornite alle Istituti scolastiche "istruzioni amministrativo-contabili per le istituzioni che acquistano personalit giuridica a decorrere dal 1 settembre 2000". Secondo il d. l. 28 agosto 2000, n. 240 conv. in L. 27 ottobre 2000, n. 306 la "dotazione ordinaria stabilita in misura tale da consentire l'acquisizione da parte delle istituzioni scolastiche dei beni di consumo e strumentali necessari a garantire l'efficacia del processo di insegnamento-apprendimento nei vari gradi e tipologie dell'istruzione". 43 il programma deve contenere altri elementi contabili: e cio tutte le entrate, aggregate secondo la loro provenienza, nonch la predisposizione di schede illustrative finanziarie per ogni progetto compreso nel programma.
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5. Il conto consuntivo44 rimesso dal dirigente scolastico allesame del collegio dei revisori dei conti e successivamente (entro il 30 aprile), sottoposto alla approvazione del Consiglio di istituto. Il regolamento prevede la nomina di un commissario ad acta, ove il Consiglio non deliberi sul conto consultivo entro 60 giorni dalla sua presentazione. Il conto consultivo pubblicato allalbo della istituzione. 6. Al controllo di regolarit amministrativa contabile (di cui allart. 2 del d.lgs. 286/99)45 provvede un collegio di revisori dei conti, nominato dallufficio scolastico regionale. Il collegio costituito da tre membri (uno nominato dal Ministero della Pubblica Istruzione; uno dalla Ragioneria e uno dagli enti locali). 46 16. Il collegio dei revisori dei conti Tutti gli ordini di scuola, dalla primaria alla secondaria, dovranno "fare i conti" con il collegio dei revisori (tre membri nominati dal nuovo Ufficio scolastico regionale) che avr il compito di controllare, passo passo, la correttezza dell'amministrazione e della gestione contabile delle istituzioni autonome. I compiti del collegio dei revisori cominciano prima dell'inizio dell'esercizio finanziario (1 gennaio-31 dicembre), quando ricevono per conoscenza entro il 31 dicembre precedente il programma annuale approvato dal consiglio dell'istituzione scolastica autonoma. Il termine "programma" ha un'accezione nuova nel regolamento amministrativo-contabile: l'equivalente di quello che prima veniva chiamato bilancio di previsione. Ma torniamo al collegio dei revisori: questo organo, con visite periodiche, deve procedere alla verifica delle legittimit e regolarit di tutte le scritture contabili, nonch alla coerenza di impiego delle risorse rispetto agli obiettivi del programma annuale. Quello dei revisori potremmo definirlo un ruolo a met fra l'azione fiscale di controllo e l'intervento di assistenza. Decisivo comunque il loro intervento soprattutto in occasione dell'approvazione del conto consuntivo: se l'istituzione dovesse approvare il conto in difformit del parere del collegio dei revisori la competenza ad intervenire sull'eventuale ripristino di regolarit di funzionamento passerebbe all'ufficio scolastico regionale. Ogni intervento di controllo del collegio viene verbalizzato e raccolto presso l'istituzione scolastica; il verbale relativo al conto consuntivo e ad eventuali anomalie riscontrate in fase di controllo viene messo a disposizione dell'ufficio scolastico regionale e della Ragioneria Provinciale dello Stato. Il programma annuale Il programma annuale (o quello che eravamo abituati a chiamare bilancio di previsione) dispone liberamente delle risorse finanziarie assegnate, in base agli obiettivi e ai progetti approvati dal consiglio dell'istituzione scolastica autonoma, in coerenza con le previsioni del piano dell'offerta formativa (P.O.F.). L'articolo 1 della bozza di regolamento amministrativo-contabile dispone infatti che "le risorse assegnate dallo Stato (dotazione finanziaria di istituto) sono utilizzate... senza altro vincolo di destinazione o per lo svolgimento delle attivit di istruzione, di formazione e di orientamento proprie dell'istituzione competente,
44 che si compone della situazione della cassa, della situazione patrimoniale e del prospetto delle spese per il personale e per i contratti dopera, nonch di un prospetto sintetico dei risultati economici della gestione. Il bilancio sar quindi un bilancio di cassa, e non pi di competenza, con i residui attivi e passivi. 45 Il d. lgs. 286 del 30 luglio 1999 prevede il "riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attivit svolte dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1999, n. 59". Secondo tale disciplina le pubbliche amministrazioni, nell'ambito della rispettiva autonomia, si dotano di strumenti adeguati a: a) garantire la legittimit, regolarit e correttezza dell'azione amministrativa (controllo di regolarit amministrativa contabile); b) verificare l'efficacia, efficienza ed economicit dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione); c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza); d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico) (Art. 1). Come esplicitato dall'art. 1 comma 4: "Il presente decreto non si applica alla valutazione dell'attivit didattica e di ricerca dei professori e ricercatori delle universit, alla attivit didattica del personale della scuola, all'attivit di ricerca dei ricercatori e tecnologi degli enti di ricerca". Ai controlli di regolarit amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonch i servizi ispettivi. Le verifiche di regolarit amministrativa e contabile devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore. 46 le novit introdotte dal regolamento, sono in parte anticipate dalla circolare 272 del 12 novembre 1999, riguardante il bilancio di previsione per lanno finanziario 2000-istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado, artistiche, educative e distretti scolastici. La circolare contiene anche istruzioni per gli istituti comprensivi/verticalizzati e orizzontali (unificazione di scuole dello stesso grado). Il bilancio, che deve essere anche per questanno approvato dal Provveditore, redatto in base a nuovi modelli, allegati alla circolare. Viene istituito il capitolo di finanziamento compensi ed indennit per il miglioramento dellofferta formativa (in sostituzione di altri precedenti capitoli), vengono soppresse le articolazioni presenti nei capitoli di entrata. Si fa per rilevare che la creazione nel bilancio delle istituzioni scolastiche di capitoli unici in entrata e in uscita nei quali far confluire o far gravare indistintamente le provviste finanziarie o le spese per le diverse esigenze, se da una parte consente maggiori spazi di flessibilit nellutilizzo delle risorse stesse, dallaltro rende per necessario attivare, da parte delle singole scuole, specifici atti di amministrazione e schede contabili che consentano la dimostrazione dei diversi interventi finanziari operati in ossequi al principio di trasparenza e in considerazione di sicure e puntuali iniziative di monitoraggio da parte del Ministero.

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come previste e organizzate nel piano dell'offerta formativa... "Per l'impiego "autonomo" delle risorse finanziarie disponibili il dirigente predispone entro il 31 ottobre una proposta annuale corredata da apposita relazione. Entro il 20 dicembre il consiglio di istituto delibera il programma annuale che viene al fisso all'albo ed inviato al collegio dei revisori dei conti entro il 31 dicembre. L'approvazione del programma comporta l'autorizzazione al pagamento delle spese previste. Nel caso in cui il Consiglio non approvi il programma entro l'inizio dell'esercizio finanziario (10 gennaio), il dirigente provvede alla gestione provvisoria nei limiti delle spese necessarie per la prosecuzione dei progetti avviati e, nel limite di un dodicesimo, della spesa sostenuta nell'esercizio precedente per il funzionamento generale. Se il programma non viene approvato entro 60 giorni dall'inizio dell'esercizio finanziario il dirigente scolastico regionale nomina un commissario ad acta che provvede all'adempimento dell'approvazione del programma annuale entro un termine stabilito. 17. La capacit negoziale L'acquisizione della personalit giuridica conferisce alle istituzioni scolastiche un pi ampio potere gestionale anche nei confronti di terzi estranei alla p.a. In particolare, le istituzioni possono stipulare convenzioni e contratti, esclusi i contratti per operazioni finanziarie speculative. Possono partecipare a societ di persone e a societ di capitali. Spetta al dirigente, quale rappresentante legale dell'istituzione sottoscrivere contratti o convenzioni oppure delegare il direttore dei servizi generali e amministrativi per lo svolgimento di attivit negoziali. Il consiglio di istituto delibera i criteri e i limiti per lo svolgimento da parte del dirigente di queste attivit negoziali: contratti di sponsorizzazione, di locazione di immobili appartenenti alla istituzione, utilizzazione di locali e beni appartenenti all'istituzione; convenzioni relative a prestazioni del personale della scuola per conto terzi; alienazione di beni prodotti dall'istituzione; contratti d'opera con esperti; partecipazione a progetti internazionali. 18. Il consegnatario dei beni Da sempre il consegnatario dei beni mobili e immobili dell'istituzione, cio il responsabile della conservazione e dell'impiego delle risorse materiali di propriet dello Stato e data in uso alla istituzione scolastica, sempre stato il direttore didattico o il preside. Il passaggio di consegne, in caso di cambio di titolarit nell'istituzione scolastica, comportava un particolare processo in contraddittorio fra i due capi d'istituto alla presenza di un rappresentante della Ragioneria Provinciale dello Stato. Il regolamento introduce definitivamente il cambiamento di competenze: l'articolo 19 prevede infatti che il direttore dei servizi generali e amministrativi abbia la responsabilit di consegnatario dei beni dell'istituzione e la tenuta del relativo inventario. Quando il direttore cessa dal suo ufficio, il passaggio di consegne avviene mediante ricognizione materiale dei beni in contraddittorio con il consegnatario subentrante, in presenza del dirigente e del presidente del consiglio di istituto. 19. Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi d'istituto (Il decreto legislativo n. 59 del 6 marzo 1998) L'art. 21 comma 16 del decreto legislativo 15 marzo 1997 n.59 prevede che "nel rispetto del principio della libert d'insegnamento e in connessione con l'individuazione di nuove figure professionali del personale docente, ferma restando l'unicit della funzione, ai capi d'istituto conferita la qualifica dirigenziale contestualmente all'acquisto della personalit e dell'autonomia da parte delle singole istituzioni scolastiche". L'impianto e le sequenze logiche e cronologiche delineate dall'art.21, risultano chiare ed evidenti: dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche; conseguente attribuzione di autonomia e personalit giuridica; conferimento della qualifica dirigenziale ai capi d'istituto in servizio, "contestualmente all'acquisto della personalit giuridica e dell'autonomia", previa frequenza di un "apposito" corso di formazione. I contenuti e le specificit della qualifica dirigenziale sono state individuate con il d.lvo 6 marzo 1998 n. 59 ("Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi d'istituto delle istituzioni scolastiche autonome, a norma dell'art. 21 comma 16 della legge 15 marzo 1997 n.59") secondo il quale il conferimento della dirigenza deve avvenire nel rispetto del principio della libert d'insegnamento e in connessione con l'individuazione di nuove figure professionali del personale docente, ferma restando l'unicit della funzione docente stessa. L'acquisizione dello status dirigenziale comporta l'affidamento di:

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autonomi compiti di direzione, di coordinamento e valorizzazione delle risorse umane autonomi compiti di gestione di risorse finanziarie e strumentali, con connesse responsabilit in ordine ai risultati, il tutto nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici. Il d.lvo n. 59 si compone di unico articolo, che introduce modifiche al d.lvo 3 febbraio 1993 n. 29, mediante l'inserimento di articoli aggiuntivi: art. 25-bis "Dirigenti delle istituzioni scolastiche"; art. 25-ter "Inquadramento nei ruoli regionali dei dirigenti scolastici dei capi d'istituto in servizio"; art. 28-bis "Reclutamento dei dirigenti scolastici"47. 20. Dirigenti delle istituzioni scolastiche art.25-bis del d.lvo 3 febbraio 1993 n. 29. I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensione regionale; rispondono in ordine ai risultati a norma dell'art. 21 del d.lvo 3 febbraio 1993 n.29(48) (verifica dei risultati, responsabilit dirigenziali), che sono valutati tenuto conto delle specificit delle funzioni, sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione stessa. Il dirigente scolastico: assicura la gestione unitaria dell'istituzione scolastica; ne ha la rappresentanza legale; responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio; ha autonomi poteri di direzione, coordinamento e valorizzazione delle risorse umane, nel rispetto delle competenze degli organi collegiali scolastici; organizza l'attivit scolastica secondo criteri di efficienza e di efficacia formativi; titolare delle relazioni sindacali; promuove gli interventi per assicurare la qualit dei processi formativi e la collaborazione delle risorse culturali, professionali, sociali ed economiche del territorio; predispone le condizioni: per il pieno esercizio della libert d'insegnamento (intesa "anche" come ricerca e innovazione metodologicodidattica); per l'esercizio della libert di scelta educativa delle famiglie; per l'attuazione del diritto all'apprendimento degli alunni. Nell'ambito delle funzioni attribuite alle istituzioni scolastiche spetta al dirigente l'adozione degli atti di gestione delle risorse e del personale. Nello svolgimento delle funzioni di natura organizzativa, il dirigente scolastico pu avvalersi di docenti da lui individuati, ai quali pu delegare "specifici compiti". Per le funzioni di natura amministrativa, coadiuvato dal direttore dei servizi generali e amministrativi che sovrintende, nell'ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amministrativi e ai servizi generali dell'istituzione scolastica, coordinando il relativo personale (la precedente formulazione era: "... che esercita le funzioni di direzione degli uffici amministrativi della scuola". Il dirigente scolastico presenta "periodicamente" al consiglio di circolo/istituto una motivata relazione sulla "direzione" e sul "coordinamento" dell'attivit formativa, organizzativa e amministrativa. La qualifica dirigenziale viene assunta da parte di ciascun capo d'istituto all'atto della preposizione alle istituzioni scolastiche dotate di autonomia e della personalit giuridica, salvaguardando, per quanto possibile, la titolarit della sede di servizio (la precedente formulazione era: "... all'atto dell'attribuzione all'istituzione scolastica di titolarit dell'autonomia e della personalit giuridica), e previa frequenza di "appositi" corsi di formazione. Il reclutamento dei dirigenti scolastici si realizzato mediante corso-concorso selettivo di formazione. Al corso concorso ammesso il personale docente ed educativo delle istituzioni statali che abbia maturato, dopo la nomina in ruolo un servizio effettivamente prestato di almeno 7 anni con possesso di laurea. Il corso concorso si articolato in una in una selezione per titoli, in un concorso di ammissione, in un periodo di formazione e in un esame finale. 22. La razionalizzazione della rete scolastica (d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233) Non sarebbe stato possibile avviare l'autonomia scolastica senza avere ridisegnato e razionalizzato la rete delle scuole, un arcipelago affollatissimo.
Sulla valutazione dei capi di istituto, v., ora, art. 25, comma 1, d.lgs. 165/2001: I dirigenti scolastici sono inquadrati in ruoli di dimensione regionale e rispondono, agli effetti dell'articolo 21, in ordine ai risultati, che sono valutati tenuto conto della specificit delle funzioni e sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione stessa". 48 Ora confronta il Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106 del 9 maggio 2001- Supplemento Ordinario n. 112).
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Ci per motivi funzionali, didattici, di ottimizzazione dei costi e delle risorse umane, ma, soprattutto, per assicurare a tutti gli alunni quella molteplicit di servizi che solo le unit di una certa dimensione consentono di offrire. Anche le norme sulla ristrutturazione della rete scolastica prendono origine dall'art. 21 della legge 15 marzo 1997 n. 59. Pi dettagliatamente l'argomento regolato dal d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233 ("Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, etc."). Qual' l'operazione indicata dalla legge? Si cercato di creare comprensori scolastici di pi scuole dello stesso livello ("razionalizzazione orizzontale"), ma meglio se di livello integrato ("razionalizzazione verticale", per esempio elementari pi medie), ognuno sotto un unico dirigente, aventi alla base una popolazione scolastica, accertata come stabile nell'ultimo quinquennio, da 500 a 900 alunni. Ovviamente, la legge prevede eccezioni per le piccole isole, per i comuni montani e per le aree contraddistinte da specificit etniche o linguistiche. Sono nati cos (e alcuni sono gi funzionanti in talune grandi citt, a titolo sperimentale) i cosiddetti Istituti comprensivi. 23. La riforma dei cicli (legge 10 febbraio 2000 n.30) La legge del 10 febbraio 2000 n. 30 riforma i segmenti in cui si divide il percorso scolastico che va dalla prima classe che si frequenta a sei anni, quando ha inizio l'obbligo scolastico, fino alle soglie dell'universit o dell'ingresso nel lavoro (o nel sistema di formazione professionale superiore, regionale o statale). Con la nuova legge, la scuola elementare e la scuola media vengono unificate in un unico ciclo denominato "ciclo primario", della durata di sette anni (un anno in meno degli otto risultanti dall'attuale scansione "elementari pi media, cio cinque pi tre anni"). La riforma dovrebbe scattare progressivamente a partire dalle prime classi delle attuali scuole elementari e medie. In quanto al secondo ciclo, quello dell'istruzione secondaria post-settennio (che non si chiamer pi secondaria superiore, in quanto, con la scomparsa della scuola media come ciclo autonomo, non ci sar pi una secondaria inferiore). Il ciclo secondario avr un biennio di completamento dell'obbligo scolastico e un triennio conclusivo. La legge prevede che progressivamente l'obbligo scolastico giunga ai 18 anni di et, ma dopo i 15 anni si potr lasciare la scuola ordinaria e l'obbligo scolastico (cio compiuto nelle scuole ordinarie) per passare ad adempiere "l'obbligo formativo" nelle apposite istituzioni statali o regionali. Tutta la presente materia ora in corso di rielaborazione e di ridefinizione a seguito della legge-delega al Governo per la ridefinizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale.

24. La riforma degli organi collegiali esterni alla scuola (d.lvo 30 giugno 1999 n. 233: "Riforma degli Organi collegiali territoriali") Il quadro riformatore conosce come ulteriore tassello, quello della riforma degli organi collegiali esterni alla scuola, quali gli organi collegiali territoriali. I meccanismi di riforma (d.lvo 30 giugno 1999, n. 233: "Riforma degli organi collegiali territoriali", a norma dell'articolo 21 della legge 15 marzo 1997 n. 59, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 170 del 22 luglio 1999) sono gi avviati e culmineranno nel 2001 con l'elezione dei componenti dei nuovi organi. Con il 1 settembre 2001 cesseranno di esistere i Consigli Scolastici Distrettuali, i Consigli Scolastici Provinciali e il Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione. Al loro posto subentreranno: i "Consigli Scolastici Locali" (che assorbiranno le attuali funzioni dei Consigli scolastici provinciali e distrettuali), i "Consigli Regionali dell'Istruzione", il "Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione". 25. I Consigli Scolastici Locali I Consigli Scolastici Locali, inizieranno a funzionare dal 1 settembre 2001. Se tuttavia funzioneranno a livello provinciale o a livello subprovinciale (e quindi ancora distrettuale) non possibile saperlo fino a quando i Direttori Generali Regionali, d'intesa con le rispettive Regioni, non avranno deciso che territorio assegnare ai loro futuri "uffici periferici". Il d.lvo del 30 giugno 1999 n. 233 prevede infatti all'art. 5 che "i consigli scolastici locali (...) sono istituiti in corrispondenza delle articolazioni territoriali dell'amministrazione periferica" Dalla legge si desumono i compiti dei C.S.L., cos sintetizzabili: Durata: tre anni. Compiti: dare pareri e avanzare proposte nei confronti a) del capo dell'ufficio scolastico regionale; b) delle singole scuole autonome in merito: all'organizzazione scolastica sul territorio di riferimento;

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all'edilizia scolastica; alla "circolazione dell'informazione sul territorio"; alle reti di scuole; all'informatizzazione; alla distribuzione dell'offerta formativa; all'educazione permanente; all'orientamento; alla continuit tra i vari cicli dell'istruzione; all'integrazione degli alunni portatori di handicap; all'attuazione del diritto allo studio; all'adempimento dell'obbligo; al monitoraggio dei bisogni formativi sul territorio; al censimento delle opportunit culturali e sportive offerte ai giovani. Presidente: eletto dal consiglio in seno al medesimo. Composizione: i membri del consiglio scolastico locale variano da 35 a 37 7. 26. Il Consiglio Regionale dell'Istruzione Dal 1 settembre 2001 istituito presso ogni ufficio periferico regionale dell'istruzione, il Consiglio Regionale dell'Istruzione Durata: tre anni. Compiti: 1. competenze consultive e di supporto all'amministrazione a livello regionale; 2. fornire pareri obbligatori in materia di autonomia delle istituzioni e di attuazione degli ordinamenti, di distribuzione dell'offerta formativa e di integrazione tra istruzione e formazione professionale, di educazione permanente, di politiche compensative con particolare riferimento all'obbligo formativo, al diritto allo studio, di reclutamento e mobilit del personale, di attuazione degli organici funzionali d'istituto; 3. fornire pareri obbligatori sui provvedimenti relativi al personale docente per i quali la disciplina sullo stato giuridico preveda il parere dell'organo collegiale a tutela della libert di insegnamento. Composizione: il consiglio scolastico regionale costituito dai presidenti dei consigli scolastici locali, da componenti eletti dalla rappresentanza del personale della scuola statale nei consigli scolastici locali; da 3 componenti eletti dai rappresentanti delle scuole pubbliche non statali nei consigli locali e da 5 rappresentanti designati dalle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori. Del consiglio fa parte di diritto il dirigente dell'ufficio periferico regionale. Il numero complessivo dei componenti eletti dai consigli scolastici locali in rappresentanza del personale scolastico in servizio nella Regione determinato in proporzione al numero degli appartenenti al personale dirigente, docente, amministrativo tecnico e ausiliario in servizio nelle scuole statali. A queste categorie spettano complessivamente 14 seggi quando il suddetto personale in numero non superiore a 50.000 unit; spettano 16 seggi quando tale numero superiore a detta cifra. Nella attribuzione dei seggi deve essere garantita la rappresentanza rispettivamente di 3 ovvero 4 seggi al personale docente per ciascun grado di istruzione, mentre almeno un seggio va assegnato alla categoria dei dirigenti scolastici e un altro al personale amministrativo tecnico e ausiliario. Presidente: Il consiglio lo elegge a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Qualora nella prima votazione non si raggiunga tale maggioranza, il Presidente eletto a maggioranza relativa dei votanti. Il consiglio adotta un proprio regolamento, nel quale prevista la creazione di una giunta esecutiva, che sar presieduta dal dirigente dell'ufficio regionale dell'istruzione. 27. Il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione Il consiglio superiore della pubblica istruzione sostituir dal 1 settembre 2001 il consiglio nazionale della pubblica istruzione. Durata: la sua durata di cinque anni. Compiti: il consiglio superiore della pubblica istruzione esercita le seguenti funzioni: a) esprime pareri obbligatori circa: le politiche del personale della scuola; la valutazione del sistema dell'istruzione; gli obiettivi nazionali e standard del sistema di istruzione; le quote di insegnamento liberamente scelto dalle scuole autonome; l'organizzazione generale dell'istruzione; b) esprime pareri su qualsiasi altra materia il Ministro decida di sottoporgli; c) esprime pareri facoltativi, anche di propria iniziativa, su proposte di legge in materia legislativa e normativa attinente all'istruzione; d) promuove indagini conoscitive sullo stato di settori specifici dell'istruzione e ne relaziona al Ministro della

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pubblica istruzione. Non possono fare parte del consiglio superiore della pubblica istruzione parlamentari nazionali o europei o altri ministri o sottosegretari di Stato. I membri del CSPI possono essere eletti una sola volta. Il personale scolastico pu chiedere di essere esonerato dal servizio per il quinquennio con diritto della validit del servizio stesso ad ogni effetto. Il consiglio elegge nel suo seno, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il Presidente. Qualora nella prima votazione non si raggiunga tale maggioranza, il Presidente eletto a maggioranza relativa dei votanti. Il consiglio rappresenta l'organo di garanzia dell'unitariet del sistema nazionale dell'istruzione e di supposto tecnico-scientifico delle funzioni del Ministro della pubblica istruzione.

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CAPITOLO 5 IL NUOVO TITOLO V DELLA COSTITUZIONE 1. Legislazione statale e regionale in materia di istruzione secondo la legge 3/2001 Secondo le previgenti norme costituzionali, la potest legislativa generale spettava allo Stato. Gli art.116 e 117 Costituzione attribuivano alle Regioni il potere legislativo su specifiche e tassative materie. Con riferimento al vecchio testo della Costituzione sono stati elaborati i seguenti concetti- tuttoggi validi- in base ai quali viene distinta la potest legislativa nei rapporti Stato-Regioni. legislazione esclusiva (o piena): Le Regioni a Statuto speciale sono titolari del c.d. potere di legislazione piena od esclusiva limitatamente alle materie indicate nei rispettivi Statuti che riguardano soprattutto il benessere e il progresso sociale e sulle quali la Regione ha una riserva piena di competenza, che esclude lintervento di leggi statali anche a carattere generale. (c.d. ripartizione orizzontale di competenza). -limiti alla legislazione esclusiva La legislazione esclusiva soggiace alla sola legislazione costituzionale e ai principi generali dellordinamento giuridico e non alle singole leggi dello Stato (per un principio generale ricavabile dagli art.10,11,80 e 87 Cost. limite alla legislazione regionale esclusiva sono anche i principi dellordinamento internazionale e le direttive della Comunit europea). I principi generali che limitano la legislazione esclusiva sono stati interpretati dalla Corte Costituzionale come i principi e gli interessi cui si informa lintero complesso delle leggi relative alle materie regionali, nonch le norme fondamentali delle riforme economico-sociali, cio quelle che rendono unitario lindirizzo politico in quelle materie, dapplicazione generale e universale. (cfr. per tutte sent. 80/1996). La Corte Costituzionale ha altres precisato che in materia di legislazione esclusiva la singola legge statale non pu imporre lobbligo di adeguamento ai principi della legge medesima, perch in tal modo si viene ad incidere sulla materia devoluta alla Regione (v. per tutte Corte Cost.241/1997 in materia di procedure per il rilascio di concessioni edilizie). la legislazione concorrente Le regioni a Statuto ordinario avevano - secondo il vecchio testo dell'art. 117 Cost - una competenza legislativa nelle materie esplicitamente indicate dallart.117 predetto. Per le materie di competenza delle Regioni a statuto ordinario, si parla di legislazione concorrente (o ripartita), nel senso che la materia appare ripartita verticalmente tra Stato e Regione e le due fonti, statale e regionale, concorrono a formare la definitiva e completa disciplina. - limiti alla legislazione concorrente Secondo il vecchio testo dellart.117 nelle elencate materie, emana norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprech le norme stesse non siano in contrasto con linteresse nazionale e con quello delle altre Regioni. Spetta quindi allo Stato dettare i principi fondamentali per ciascuna materia: si tratta delle c.d. leggi cornice che recano una sistematica disciplina di principio relativa ad interi settori di competenza regionale. Poich, per, non sempre lo Stato ha emanato le leggi cornice e poich non era possibile bloccare il potere legislativo regionale in attesa di tali leggi, si convenuto (art.17 l.16 maggio 1970 n.281) che i principi fondamentali fossero desumibili implicitamente dalle leggi statali vigenti. Lo Stato, per, non pu formulare tali principi in modo cos minuzioso da rendere inutile la legge regionale; spetta quindi esclusivamente alla Regione rendere operativi quei principi, e quindi formulare la legge operativa nel rispetto dei medesimi. In materia scolastica, lart.117 Cost. prevedeva che la competenza concorrente delle Regioni solo per la istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica. Lo Stato ha emanato la legge quadro in materia di formazione professionale (l.845/1978). la legislazione delegata Vi un terzo tipo di competenza legislativa regionale, quella c.d. delegata. Rientrano in questo tipo le leggi che la regione emana su delega dello Stato, allorch il Parlamento attribuisce alle Regioni il potere di attuare con proprie norme una specifica legge (art.117 u.c.)(esempio di tale legge: la n.59/1997). 2. la legge costituzionale 2001 n.3: le modifiche al titolo V della Costituzione

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La legge costituzionale 2001 n. 3 modifica sostanzialmente e profondamente i rapporti Stato-Regione. La potest legislativa generale, mentre prima spettava allo Stato, ora spetta alle Regioni. Al riguardo la legge distingue: la competenza esclusiva dello Stato Si prevedono esplicitamente e tassativamente i casi in cui lo Stato ha la legislazione esclusiva. Tra tali materie rientrano le norme generali sullistruzione. la competenza concorrente dello Stato Si ridefiniscono le ipotesi di legislazione concorrente, prevedendo materie molto pi ampie di quelle contemplate dal riformato art.117 cost. La norma chiarisce che nelle materie di legislazione concorrente, spetta alle Regioni la potest legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Tale concetto non sembra differire da quello elaborato dalla dottrina e dalla giurisprudenza circa il contenuto della legislazione concorrente: e cio che i principi fondamentali presuppongono una legge cornice e che le regioni, nel rispetto dei principi dettati, provvedono a legiferare. Tra le materie oggetto di legislazione concorrente prevista la istruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; la potest sussidiaria dello Stato La legge n. 3 gi in vigore e quindi si pone il problema della sorte delle leggi con essa incompatibili. Secondo le prime opinioni non di verifica una abrogazione automatica di tutte le leggi incompatibili emanate dallo Stato e attualmente di competenza della Regione, e ci per evitare vuoti normativi. Si ricorre al concetto di sussidiariet pi volte enunciato dalla legge. Secondo tale impostazione, fino a quando la legge regionale non regoli la materia ad essa spettante, rester in vigore la normativa statale. 3. Le competenze legislative in materia di istruzione La legge 3/2001 pone rilevanti problemi interpretativi, per quanto concerne i limiti delle Regioni nel legiferare e i rapporti con la legislazione statale. Gi sono allo studio sia modifiche legislative alle legge 3 (v. proposta Bossi), che un disegno di legge per lattuazione della medesima. Non essendo ancora legge, si ritiene opportuno trattare della materia scolastica avendo ad unico riferimento la legge 3/2001. Per quanto concerne la materia dellistruzione il problema pi rilevante che pone la legge 3 il rapporto tra la materia soggetta alla giurisdizione esclusiva dello Stato norme generali sullistruzione e quella soggetta alla legislazione concorrente. Rientra tra la legislazione concorrente, infatti, anche la materia dell istruzione, salva lautonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale. Occorre chiedersi al riguardo se l'espressione "norme generali sull'istruzione" sia pleonastica rispetto al termine "istruzione" previsto dalla legislazione concorrente, atteso che anche nel caso della legislazione concorrente lo Stato deve limitarsi a fissare i principi generali in materia, sebbene utilizzando le c.d. "leggiquadro". Si ritiene al riguardo che la potest esclusiva statale sulle norme generali sull'istruzione, per essere ben interpretata, debba essere letta in raccordo con l'espressione contenuta sub m) della legge e cio che spetta esclusivamente allo Stato la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale". Poich, infatti, il diritto all'istruzione riconosciuto come diritto sociale di tutti i cittadini (art. 34 Costituzione: "la scuola aperta a tutti"), spetta quindi allo Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni rese dal servizio dell'istruzione. Ci comporta il diritto-dovere dello Stato di prevedere parametri di valutazione validi su tutto il territorio nazionale; di garantire la libert di insegnamento; di tutelare le fasce di soggetti pi deboli (alunni portatori di handicap), nonch di garantire il diritto delle famiglie alla libert di scelta tra scuola pubblica e privata e i diritti-doveri degli alunni, nonch di definizione degli ordinamenti scolastici essenziali. Di conseguenza anche nelle materia di competenza esclusiva delle Regioni, le stesse incontreranno come limite - laddove si tratta di realizzazione di diritti sociali e civili - il potere statale di legificazione, che potr anche esprimersi in forma regolamentare (secondo la legge 3, infatti, il potere regolamentare attribuito allo Stato solo in materia di competenza esclusiva). ******** Si possono esaminare pi in dettaglio i vari ambiti relativi all'istruzione al fine di verificare la suddivisione di competenze:

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a) inizio dellobbligo scolastico e sua durata; b) ordinamento scolastico; c) valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione professionale; d) nozione di credito scolastico e formativo; e) individuazione del contenuto essenziale dei piani di studio; f) esami di Stato; g) requisiti richiesti per labilitazione allinsegnamento; h) standard formativi richiesti per la spendibilit nazionale dei titoli professionali e per i passaggi dai percorsi formativi ai percorsi dellistruzione. a) Inizio dellobbligo scolastico e sua durata Tale materia rientra nella competenza legislativa esclusiva statale sia sotto il profilo della sua appartenenza alle norme generali sullistruzione, sia sotto il profilo della sua riconduzione nellambito dei livelli essenziali di prestazione. La durata dellobbligo scolastico deve essere infatti ritenuta un principio generale e cardine dellistruzione da leggersi in correlazione allarticolo 3, allarticolo 5 ed allarticolo 33 della Costituzione. Tali norme, infatti, garantiscono una parit a tutti i cittadini nellinserimento nel mondo del lavoro e quindi una condizione di uguaglianza che deve essere tutelata da norme dello Stato in termini omogenei su tutto il territorio nazionale. Lassolvimento dellobbligo scolastico dovr essere assicurato in termini adeguati alle diverse situazioni ed et degli studenti, e a tal fine non si potr provvedere che con regolamento. b) Ordinamento scolastico Per ordinamento scolastico ci si intende riferire agli ordini ed ai gradi di scuole, alle tipologie ed ai relativi indirizzi di studio, che devono essere omogenei su tutto il territorio nazionale al fine di assicurare la mobilit degli studenti da una Regione allaltra. La definizione degli ordinamenti non pu che spettare, quindi, allo Stato, come potest legislativa esclusiva. c) Valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione professionale Fermo restando che la valutazione degli alunni compete ai docenti della classe frequentata, la valutazione del sistema educativo nel suo complesso, che richiede anche sistematiche verifiche dei livelli di apprendimento, dovr essere assicurata sulla base di criteri nazionali. d) Nozione di credito scolastico e di credito formativo Le prospettive di trasferimento alle Regioni dellistruzione professionale e lesigenza di conservare lomogeneit dei titoli professionali regionali, che devono restare spendibili su tutto il territorio nazionale, nonch di consentire il passaggio dal sistema di formazione professionale al sistema di istruzione, impone di adottare in tutto il sistema educativo una unit di misura uniforme, la cui definizione non pu che essere riservata allo Stato in quanto essa deve valere su tutto il territorio nazionale. c) Piani di studio Lo Stato deve stabilire la quota nazionale dei piani di studio, le relative discipline e attivit di insegnamento, il relativo monte ore, gli obiettivi nazionali di apprendimento degli alunni, lorario annuale complessivo comprensivo della quota nazionale obbligatoria e della quota riservata alle scuole; i criteri generali di flessibilit dei piani di studio; gli standard relativi alla qualit del servizio; gli indirizzi e i criteri generali circa la valutazione degli alunni; il riconoscimento dei debiti e dei crediti formativi. In base poi al nuovo progetto di modifica dellarticolo 117 della Costituzione, una quota dei piani di studio dovr essere determinata dalle Regioni. d) Esame di Stato Ai sensi dellarticolo 33 della Costituzione, lesame di Stato titolo necessario per accedere ai vari ordini e gradi di scuola, nonch titolo legale di studio su tutto il territorio nazionale. La disciplina relativa compete quindi allo Stato. e) Standard formativi Per quanto riguarda, poi, il settore dellistruzione e formazione professionale, fermo restando che esso rimesso alla potest legislativa e regolamentare delle Regioni, rientra nella potest legislativa esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, in quanto la fruizione del tipo di formazione di cui trattasi rientra anchessa nel novero dei diritti civili e sociali, per i quali devono essere assicurati livelli essenziali su tutto territorio nazionale, a norma dellarticolo 117, secondo comma, lett. m). Rientra pertanto nella competenza statale la definizione di standard minimi, richiesti per la spendibilit nazionale dei titoli professionali conseguiti allesito dei percorsi formativi, nonch per i passaggi dai percorsi formativi ai

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percorsi dellistruzione. Poich inoltre listruzione professionale una branca dellistruzione, compete allo Stato di dettare norme generali anche relativamente alla istruzione professionale (ordine degli studi, contenuti dei piani di studio, valutazione etc...). ********** Individuati gli ambiti di cui lo Stato ha il potere/dovere di emanare norme legislative di carattere generale, occorre ora determinare quando tale legislazione in materia scolastica richieda un ulteriore livello di normazione, come quello regolamentare, in assenza del quale si determinerebbe una assenza di disciplina su aspetti che caratterizzano gli elementi essenziali del sistema formativo. La fonte regolamentare si rende infatti necessaria in ragione della natura squisitamente tecnica della materia dellistruzione, che non pu essere disciplinata in tutto a livello legislativo. Tale ulteriore livello da individuare con riferimento ai seguenti aspetti: 1) determinazione delle modalit di valutazione dei crediti scolastici; 2) individuazione del contenuto dei curricoli scolastici per la quota nazionale (obiettivi specifici di apprendimento, discipline e attivit costituenti la quota nazionale del curricolo, orari, limiti di flessibilit interni nellorganizzazione delle discipline), perch si tratta di materie non riconducibili ad una fonte tendenzialmente rigida come quella legislativa, anche per i suoi profili prevalentemente tecnici; i piani di studio dovranno contenere un nucleo essenziale, omogeneo su base nazionale che rispecchi la cultura, le tradizioni e lidentit nazionale, e una quota da definirsi da parte delle regioni e degli istituti scolastici, pi strettamente collegata alle realt locali; 3) Struttura degli esami di Stato: egualmente dicasi per la struttura degli esami di Stato, che richiede una normazione puntuale e specifica, relativa allo svolgimento degli esami, alla modalit di scelta delle materie, alla composizione delle commissioni, alla valutazione dei crediti formativi e scolastici. Lo Stato, oltre a definirne i contenuti essenziali, dovrebbe altres con regolamento disciplinarne lo svolgimento, e ci, appunto, perch ai sensi dell'art. 33 Cost. (non modificato), rimane un esame di "Stato", che serve per accedere ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi e per il riconoscimento del titolo legale di studio su tutto il territorio nazionale. ******** Rientrano nella legislazione concorrente tra Stato e Regione le materie relative alla istruzione, quali ad esempio: organizzazione scolastica; ordinamenti scolastici, obbligo scolastico, distribuzione delle scuole sul territorio (razionalizzazione della rete scolastica) ecc. Ci significa che lo Stato deve limitarsi a fissare i principi fondamentali o legge-cornice, senza entrare nei dettagli, i quali spettano alla normativa regionale. Sarebbe pertanto necessaria una ricognizione per verificare quanto -nella legislazione esistente- dovrebbe essere devoluto alla competenza regionale. E' pur vero che, fino a che non interviene una legge regionale in applicazione del principio di sussidiariet sopra richiamato, devono ritenersi operanti le norme statali. Per quanto concerne ad es. la istituzione di nuove scuole, l'art. 33 della Cost. (che non ha subito modifiche), prevede che la Repubblica istituisce scuole "statali" per tutti gli ordini e gradi. Tale formulazione non impedisce la istituzione di scuole da parte delle autonomie, tenendo presente che in base alla nuova formulazione dell'art. 114 Cost. la Repubblica costituita: dai Comuni, dalle Province, dalle Citt metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato". Tuttavia tali scuole dovrebbero, secondo il dettato della Costituzione, rimanere statali (e non regionali). La normativa concorrente non opera nei seguenti casi: a) ...salva lautonomia delle istituzioni scolastiche La legge n. 3 costituzionalizza per la prima volta il principio della autonomia delle istituzioni scolastiche senza per definirne il contenuto. Dal contesto della norma pare per chiaro che tutto ci che concerne lautonomia delle scuole esula dalla competenza regionale; I principi generali in materia di autonomia devono essere dati dalla legge statale, rientrando tale materia nelle norme generali sullistruzione oggetto di competenza esclusiva dello Stato. Gi presente una normativa che stabilisce lambito e i limiti della autonomia didattica, organizzativa e gestionale delle istituzioni scolastiche (d.p.r. 275/1999; d.m. 44/2001) Tale normativa prevede che le scuole determinino anche parte dei curricoli obbligatori. La definizione degli ordinamenti scolastici essenziali spetta comunque allo Stato, dovendosi far rientrare nelle "norme generali sull'istruzione" di competenza esclusiva dello Stato. Non sarebbe, quindi, costituzionale, una legge che svuotasse di significato il principio dellautonomia. Al contrario, sarebbe in linea con la costituzione una normativa che ne ampliasse i limiti, prevedendo eventualmente un maggiore potere di autorganizzazione, anche, se del caso, in relazione alla scelta del personale docente (e non solo alla sua gestione amministrativa) quantomeno per lo svolgimento della parte del curricolo di competenza delle scuole.

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b) ...con esclusione della istruzione e della formazione professionale secondo il vecchio testo dellart.117 listruzione professionale (intesa poi come formazione professionale), rientrava nella legislazione concorrente Stato-regione. Nel nuovo testo, la materia demandata alla legislazione esclusiva della Regione. Egualmente lart. 116 del nuovo testo prevede che possono essere attribuite in materia di istruzione a Regione diverse da quelle a Statuto speciale forme e condizioni particolari di autonomia con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata. In entrambi i casi si deve ritenere per che valgano i limiti alla legislazione esclusiva rappresentati dalle norme costituzionali (tra cui il principio di unit della Repubblica), trattandosi di normativa ad esse subordinata, nonch i principi generali dellordinamento scolastico, secondo l'elaborazione della Corte Costituzionale in materia di giurisdizione esclusiva, infine i limiti posti dal rispetto del servizio minimo di qualit delle prestazioni concernenti il diritto all'istruzione, come sopra ricordato. Si pongono per delicati problemi interpretativi in particolare per quanto concerne la materia della istruzione professionale: il nuovo testo della Costituzione riporta ambedue i termini: "istruzione e formazione professionale", ad evitare che in futuro possa riproporsi il problema se l'istruzione professionale sia o meno di competenza regionale. Per questo settore si pongono per delicati problemi interpretativi per quanto concerne l'istruzione "tout court" e l'istruzione professionale. Occorreranno quindi delle leggi che individuino con chiarezza tali confini. Le soluzioni possono essere diverse: dal prevedere il passaggio degli istituti professionali alle Regioni, allo stabilire che le Regioni possano istituire vere e proprie scuole di istruzione professionale. 4. La riforma del Titolo V della Costituzione in materia di funzioni amministrative. La legge costituzionale n. 3/2001, nel ridelineare il quadro delle competenze di Stato, Regioni, ed enti locali, incisivamente intervenuta in materia di funzioni amministrative, e di loro distribuzione. Il nuovo art. 118 Cost. prevede infatti che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a Province , Citt metropolitane, Regioni e Stato (...). La disposizione costituzionale chiarisce come leventuale conferimento delle funzioni amministrative normalmente spettanti ai Comuni - a Province, Citt metropolitane, Regioni o Stato, debba avvenire sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Punti focali della riforma dellassetto delle funzioni amministrative risultano dunque: - I Comuni divengono cuore amministrativo della Repubblica49, in quanto di norma titolari delle funzioni amministrative. - Risulta cos superato il c.d. principio del parallelismo, previsto nel vecchio testo dellart. 118 Cost, in base al quale alla potest legislativa in taluna materia, si accompagnava la titolarit delle funzioni amministrative nella materia medesima (nella specie: alle Regioni spettavano le funzioni amministrative nelle materie di propria potest legislativa, elencate nellart. 117 vecchio testo). - rispetto al precedente assetto istituzionale, che gi prevedeva il normale esercizio di funzioni da parte delle Regioni, attraverso delega delle stesse a Province , Comuni od altri enti locali, lattuale quadro istituzionale riformato prevede che Stato e Regioni (non possano, ma) debbono attribuire le proprie funzioni agli enti locali, salvo motivare espressamente le ragioni che giustifichino un eventuale trattenimento delle funzioni a livello di Provincia, Citt metropolitana, Regione o Stato. - Tale eventuale sottrazione di funzioni ai Comuni dovr, in base al dettato costituzionale, radicarsi in esigenze di esercizio unitario, valutate sulla base dei citati principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. 5. Il precedente assetto costituzionale ed il superamento del principio del parallelismo Il previgente testo dellart. 118 Cost. incentrava lattribuzione delle funzioni amministrative sul c.d. principio del parallelismo, in base al quale alla potest legislativa in taluna materia, si accompagnava la titolarit delle funzioni amministrative nella materia medesima. Pi dettagliatamente, il previgente assetto istituzionale, come delineato nel precedente titolo V della Cost., prevedeva che: - nelle materie oggetto di potest legislativa delle Regioni (legislazione concorrente, come delineata dallart. 117 vecchio testo), spettavano alle Regioni stesse anche le funzioni amministrative. Emergeva perci la scelta del Costituente di istituire un inscindibile nesso tra competenza legislativa, da un lato, e funzione amministrativa, dallaltro. - Il previgente art. 118 faceva comunque salva la possibilit di attribuzione con leggi della Repubblica, a Province, Comuni od altri enti locali, delle funzioni inerenti materie di interesse esclusivamente locale.
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Lespressione di G. DAURIA, in Foro it., 2001.

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- Era inoltre fatta salva la possibilit di delega dallo Stato alle Regioni, con legge dello Stato, dellesercizio di altre funzioni amministrative, anche, dunque, in materie non oggetto di competenza legislativa regionale. - Infine, il dettato costituzionale (art. 118 ult. comma, vecchio testo) prevedeva come il normale esercizio delle funzioni spettanti alle Regioni, avvenisse attraverso delega a Province, Comuni od altri enti locali, o valendosi dei loro uffici. Pur nel riconoscimento, operato con tale previsione, del ruolo degli enti locali (riconoscimento peraltro disatteso nella prassi amministrativa, che ha visto scarso ricorso a tale meccanismo di normale esercizio di funzioni, relegato piuttosto nelleccezione), necessario sottolineare come la delega costituzionalmente prevista operava sul mero piano dellesercizio di funzioni, lasciando immutata la loro titolarit, in capo alle Regioni. Come accennato, tale assetto istituzionale risulta oggi profondamente mutato, alla luce di modifiche cos sintetizzabili: 1) Superamento del cd. principio del parallelismo; 2) Trasformazione di quella che era mera facolt di attribuzione di funzioni rectius: di delega allesercizio delle stesse- agli enti locali, in un obbligo di attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo lesistenza di ragioni di esercizio unitario che giustifichino la permanenza delle funzioni stesse in capo a Province, Citt metropolitane, Regioni, Stato; 3) Lattuale attribuzione di funzioni agli enti locali, dunque, si iscrive non gi nel quadro di una delega, bens comporta lassunzione, per Comuni, ma anche per Province e Citt metropolitane, di titolarit delle funzioni stesse. 6. la distinzione tra funzioni proprie e funzioni conferite Il nuovo art. 118 Cost. individua due categorie di funzioni, di cui Comuni, Province e Citt metropolitane siano titolari: le funzioni amministrative proprie, e quelle conferite con legge statale o regionale. (i) funzioni proprie La categoria delle funzioni proprie appare di difficile individuazione concreta: il legislatore della riforma del Titolo V della Costituzione tace, difatti, ogni elemento indicativo in materia, rimandando allinterprete ogni valutazione in tema. Le difficolt interpretative permangono, in considerazione del dettato dellart. 117 Cost, lett. p), dove il legislatore della Riforma ha inserito, tra le materie oggetto di competenza legislativa esclusiva dello Stato, anche le funzioni fondamentali di Comuni, Province, Citt metropolitane. Risulta dunque opportuno chiedersi se funzioni proprie - cui, in via interpretativa, deve riconoscersi un qualche carattere di essenzialit a livello locale e funzioni fondamentali cui lo stesso carattere non potrebbe negarsi in definitiva siano da considerare categorie coincidenti. In tal caso, se si riconoscesse tale coincidenza, la normativa costituzionale apparirebbe contraddittoria, laddove si afferma da un lato la titolarit, in capo agli enti locali, di funzioni proprie, quasi ontologicamente loro spettanti, e perci distinte dalle funzioni conferite; e poi si affida lindividuazione di tali funzioni proprie ad altro soggetto istituzionale, lo Stato, attraverso la propria legislazione esclusiva. Tuttavia secondo la tesi prevalente le funzioni fondamentali e le funzioni proprie sarebbero la stessa cosa. (ii) funzioni conferite Il conferimento di tale seconda categoria di funzioni avviene con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. Tuttavia anche tale terminologia ambigua, non risultando chiara la distinzione tra funzioni fondamentali, proprie e conferite. Lanalisi del dettato costituzionale induce in definitiva a ritenere che spetti tuttora a scelte discrezionali dello Stato e delle Regioni lindividuazione delle funzioni da intestare agli enti locali. Risulta in tal senso ipotizzabile il sorgere di controversie tra enti locali, Stato e Regioni, circa le future scelte di allocazione delle funzioni da questi ultimi operate: ci sia nel senso di una rivendicazione, da parte degli enti locali -dei Comuni in primis - di funzioni loro non attribuite, sia, viceversa, nel senso di una ricusazione di compiti loro assegnati, in base ai menzionati princpi di sussidiariet, adeguatezza e differenziazione, che determinino esigenze di esercizio unitario delle funzioni amministrative. In tali ipotesi di conflittualit, peraltro, gli enti locali risulterebbero per privi, rispetto agli altri soggetti istituzionali, di efficaci strumenti di tutela, non risultando loro possibile adire la Corte Costituzionale. Unica ipotesi di tutela, evincibile dalla nuova disciplina costituzionale, consiste nellipotizzare un azionarsi del Governo, quale garante delle autonomie locali, di fronte alla Consulta, attraverso promozione della questione di legittimit costituzionale, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione (ledendo, eventualmente, le competenze degli enti locali)(art. 127 nuovo testo). 7. La legislazione ordinaria in materia di funzioni: il decr. legislativo 112/1998.

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La materia delle funzioni amministrative risultava gi interessata, anteriormente alla modifica del titolo V delle Costituzione, da un processo di profonda riforma, iniziato con la l. 142 / 1990 (legge sulle autonomie locali), e proseguita sino alla l. 59/1997 (ed ai decreti legislativi a questa seguiti), con la quale si dato avvio al c.d. terzo decentramento amministrativo, rovesciando il rapporto tra centro e periferia nella distribuzione delle funzioni amministrative. Tale rovesciamento, che ha visto un radicale ridimensionamento del ruolo dello Stato, in favore di Regioni ed enti locali, risulta reso operativo con decr. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59. Con tale decreto, si operato il consistente trasferimento delle funzioni di amministrazione a Regioni, Comuni, Province e Citt metropolitane, residuando in capo allo Stato i soli compiti tassativamente previsti dalle norme del decreto in ciascuna materia trattata. In via residuale, il decreto riconosce allo Stato poteri di indirizzo e coordinamento (art. 4 decr. 112), e poteri sostitutivi, esercitabili in casi di accertata inattivit dellente titolare delle funzioni, in presenza di determinati requisiti ed attraverso apposito procedimento (art. 5 decr. 112). 8. listruzione scolastica nel decr. 112/98. Il titolo IV (Servizi alla persona e alla Comunit), Capo III, del decreto 112/98, disciplina in modo specifico il conferimento delle funzioni amministrative a Regioni ed enti locali in materia di istruzione scolastica. Oggetto specifico di tale conferimento risulta la programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico, fatto salvo il trasferimento di compiti alle istituzioni scolastiche come previsto dallart. 21 della legge 59/97. Il legislatore definisce programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico, come linsieme delle funzioni e dei compiti volti a consentire la concreta e continua erogazione del servizio di istruzione (art. 136 comma 1, decr.112), fornendo il contenuto definitorio del concetto di funzione, per la materia dellistruzione scolastica. In base alla lettera del decreto (art. 137 decr. 112), risultano permanere in capo allo Stato i compiti e le funzioni concernenti: a) criteri e parametri per lorganizzazione della rete scolastica b) valutazione del sistema scolastico c) determinazione e assegnazione delle risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato e del personale delle istituzioni scolastiche d) conservatori di musica, accademie di belle arti, istituti superiori per le industrie artistiche, accademia nazionale di arte drammatica, nonch di danza, scuole ed istituzioni culturali straniere in Italia (categorie escluse, dunque, dal processo di conferimento agli enti locali). Risultano invece delegate alle Regioni le funzioni amministrative: a) di programmazione dellofferta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale; b) di programmazione della rete scolastica a livello regionale (nei limiti delle risorse umane e finanziarie, ed in coordinamento con la programmazione con lofferta formativa integrata di cui alle lett. precedente); c) di suddivisione, anche sulla base delle proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti territoriali funzionali ad una migliore offerta formativa; d) di determinazione del calendario scolastico; e) dei contributi alle scuole non statali; f) di attivit di promozione nelle materie oggetto delle funzioni conferite; Risultano infine conferiti a Province e Comuni le funzioni in materia di: a) istituzione, soppressione, aggregazione, fusione di scuole, in attuazione degli strumenti di programmazione; b) redazione dei piani di organizzazione della rete di istituzioni scolastiche; c) supporto organizzativo, per prestazione del servizio di istruzione a portatori di handicap; d) piano di utilizzazione degli edifici e delle attrezzature, in accordo con le istituzioni scolastiche; e) sospensione delle lezioni in casi urgenti; g) costituzione e controllo sugli organi collegiali scolastici a livello territoriale. La ripartizione interna di tale ultimo blocco di funzioni tra Province e Comuni, vede le prime competenti in relazione allistruzione secondaria superiore, i secondi, invece, competenti relativamente ai gradi di scuola inferiori. ********************* La riforma costituzionale non lascia immutato tale quadro di allocazione. Si profilano, difatti, una serie di dubbi circa la conformit al nuovo testo costituzionale di tali previsioni legislative, gerarchicamente subordinate, in quanto fonti ordinarie, alle previsioni contenute in Costituzione.

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In particolare, sorgono dubbi circa le seguenti questioni: - la stessa dicitura del decreto legislativo, art. 138, rubricato deleghe alle Regioni, appare attualmente dicitura impropria. Il concetto di delega, che si attagliava nello schema del decreto al vecchio art. 118 Cost. comma 2, mal si concilia con la attuale formulazione dellart. 118 Cost., e con lintero piano di redistribuzione delle competenze delineato dalla l. Cost. 3/2001. Nellattuale assetto istituzionale, infatti, le Regioni risultano non gi destinatarie di deleghe funzionali da parte dello Stato, quanto esse stesse soggetto istituzionale che conferisce agli enti locali funzioni amministrative (non pi soggetto passivo della delega, bens soggetto attivo del conferimento). Inoltre, laddove le Regioni svolgano funzioni amministrative, tale esercizio avviene non gi a titolo di delega allesercizio (come era in passato), bens in forza della titolarit, in capo allente regionale, delle funzioni stesse, sulla base di esigenze di esercizio unitario che non permettano lattribuzione ai Comuni (art. 118, Cost., comma 1). - la disciplina del trasferimento di funzioni a Province e Comuni (art. 139 decr. 112) risulta difficilmente conciliabile con le nuove norme costituzionali. In primo luogo, lattribuzione di competenze amministrative a Comuni e Province avviene, nel decreto legislativo 112, ai sensi dellart. 128 Cost.. Tale disposizione costituzionale risulta tuttavia attualmente soppressa, e con essa la centralit del soggetto istituzionale Stato, invece fortemente ridimensionata dalla riforma costituzionale. - Per quanto attiene ai profili contenutistici della distribuzione di funzioni amministrative, come delineata nel decreto legislativo del 1998, egualmente potrebbero venire sollevate questioni di compatibilit con la nuova disciplina costituzionale. Province e Comuni risultano, nel decreto 112/98, equiparati sotto il profilo dei compiti amministrativi; il nuovo art. 118 Cost., appare invece sottolineare, nel comma primo, una centralit dei Comuni, rispetto agli altri enti locali, quanto ad attribuzione delle funzioni. Sotto il profilo contenutistico, inoltre, il decr. lgs. 112/98 riserva ampio spazio alle Regioni, quanto ad esercizio delle funzioni amministrative. Limportanza del ruolo rivestito, nellamministrazione dellistruzione, dalle Regioni, nel quadro del decreto, emerge ad una analisi qualitativa dei compiti regionali: basti pensare ai compiti di programmazione (lett. a) e b) art. 138 decr.), al tema dei contributi alle scuole non statali, alla suddivisione del territorio in ambiti funzionali strumentali al miglioramento dellofferta formativa (art. 138 decr). La centralit dei Comuni, come delineata dal nuovo art. 118 Cost., emerge, nel quadro del decreto 112, in maniera attenuata rispetto al testo costituzionale. Appare tuttavia necessario osservare come la materia dellistruzione scolastica, per la sua natura di servizio fondamentale, e di diritto di ogni cittadino (art. 34 Cost.), manifesti quelle esigenze di esercizio unitario, che giustificherebbero, ai sensi del nuovo art. 118 Cost., un mantenimento in capo a Stato e Regioni di funzioni amministrative di particolare rilevanza (determinazioni di programmazioni essenziali; la stessa razionalizzazione della rete scolastica, difficilmente realizzabile a livello esclusivamente comunale). ******************** In conclusione, la normativa del decreto legislativo n. 112/98, in materia di distribuzione di funzioni per listruzione scolastica, pone fondati dubbi di conformit alla nuova disciplina costituzionale. Per tale ragione, risulta ipotizzabile una futura sottoposizione, dinanzi la Corte costituzionale, di questione di legittimit costituzionale, avente ad oggetto le norme del decreto esaminate, salvo il previo intervento del legislatore ordinario nel senso di un riallineamento della disciplina ordinaria al mutato assetto istituzionale. 9. Lautonomia finanziaria e la potest regolamentare degli enti destinatari di funzioni. Lattribuzione di funzioni, da parte di Stato o Regioni, agli enti locali, comporter la predisposizione, presso i nuovi soggetti istituzionali destinatari delle funzioni, della dotazione finanziaria necessaria allesercizio dellamministrazione. A tale proposito, lart. 119 nuovo testo Cost. stabilisce lautonomia finanziaria e patrimoniale di Comuni, Province, Citt metropolitane e Regioni. In tal senso, tali enti risultano investiti di capacit impositiva (applicazione di tributi ed entrate propri), al fine di finanziare integralmente le funzioni loro attribuite. Enti locali e Regioni risultano altres possibili beneficiari di risorse aggiuntive e di interventi speciali destinati dallo Stato, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidariet sociale, la rimozione di squilibri economici e sociali. Un fondo perequativo istituito con legge dello Stato, a favore dei territori con minore capacit fiscale per abitante (art. 119 Cost. nuovo testo). Tali ultime previsioni costituzionali evidenziano, anche vigente il nuovo quadro istituzionale delineato dalla riforma, la persistenza di un ruolo dello Stato, quale garante delleffettiva realizzabilit delle funzioni amministrative differentemente attribuite.

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Ci trova conferma anche nella disposizione del nuovo art. 120 Cost, comma secondo, ove si prevede che il Governo possa sostituirsi ad organi delle Regioni, delle Citt metropolitane, delle Province e dei Comuni, in caso tra gli altri- di tutela dellunit giuridica ed economica, particolarmente ai fini della tutela dei livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Tale previsione risulta suscettibile di applicazione in materia di esercizio di compiti amministrativi per listruzione scolastica, in ragione del carattere dellistruzione di diritto civile e sociale (art. 34 Cost). Per lattivarsi di tale meccanismo di garanzia, risulta tuttavia necessario lintervento del legislatore ordinario, che disciplini procedure conformi ai princpi di sussidiariet e di leale collaborazione (art. 120 Cost, ult. comma), ed affronti la materia dei controlli evidentemente postulati da qualunque intervento statale- del tutto assente nel testo costituzionale riformato. ********* Corollario ulteriore di tale conferimento di funzioni agli enti locali, consiste nella contestuale attribuzione a Comuni, Province e Citt metropolitane della potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117, comma 6). In materia di istruzione, prevedibile dunque la futura adozione, da parte degli enti locali, di atti regolamentari che disciplinino nel dettaglio le tipologie di funzioni, nonch le concrete modalit del loro esercizio. 10. Sussidiariet orizzontale e verticale Lart. 118 Cost. nuovo testo prevede, al comma terzo, che la legge statale disciplini forme di coordinamento fra Stato e Regioni, in determinate materie (immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali), per quanto attiene evidentemente lesercizio delle funzioni amministrative. La disposizione espressione del principio di sussidiariet, in base al quale i compiti di gestione amministrativa della cosa pubblica devono essere affidati alla struttura pi vicina alla cittadinanza (dunque allente locale), lasciando alle strutture amministrative sovraordinate le sole funzioni che, per loro natura, non possono essere svolte localmente. In particolare, lart. 118 comma 3, parte prima, risulta applicazione della c.d. sussidiariet verticale, regolativa dei rapporti enti locali/Governo, il cui intervento si renda necessario per ragioni di garanzia di organicit desercizio delle funzioni. Manca tra le materie in tal senso indicate, listruzione scolastica. La scelta cos operata dal legislatore costituzionale pone in evidenza il rischio circa il verificarsi di disomogeneit di programmazione ed esercizio dei compiti amministrativi. Resta salvo, tuttavia, il potere di intervento e sostituzione del Governo, ai sensi dellart. 120 comma 2 nuovo testo, gi esaminato (per finalit di tutela di unit giuridica e di prestazioni concernenti diritti civili e sociali). Emerge perci la discrasia tra una scelta del riformatore costituzionale che, sul piano della potest legislativa, si sforza di ancorare le norme generali sullistruzione nelle mani esclusive dello Stato, e poi, invece, sul piano delle funzioni, tralascia la materia scolastica, non consentendo allo Stato una legislazione (preventiva) di raccordo (fatto salvo il potere, meramente successivo, di sostituzione ex art. 120). Sotto altro profilo, la disposizione costituzionale aggiunge che Stato, Regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni favoriscono liniziativa autonoma dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale (art. 118, comma 3, ult. parte) sulla base del principio di sussidiariet. Si tratta della c.d. sussidiariet orizzontale, inerente lassociazione allesercizio delle funzioni, principio che potr rivelarsi di ampia portata applicativa in materia di organizzazione, gestione e programmazione scolastica.

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CAPITOLO 1: SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA: DEFINIZIONE E CRITERI GENERALI 1. Caratteri generali 2. La semplificazione del procedimento amministrativo 3. La conferenza dei servizi 4. Gli accordi 5. I pareri 6. La semplificazione dei procedimenti amministrativi 7. La semplificazione dei rapporti tra p.a. e cittadino 8. L'autocertificazione 9. La riduzione degli adempimenti amministrativi e gli interventi sulle certificazioni 10. La Rete unitaria della p.a. (R.U.P.A.) 11. La legge 15 marzo 1997, n. 59 12. I problemi della delegificazione. Possibili soluzioni. La codificazione. 13. Considerazioni generali CAPITOLO 2: LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA DELINEATA DALLA LEGGE 241/1990 E L'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA 1. Considerazioni generali sulla legge 241 2. Analisi dei principi della legge 241: - la conclusione esplicita del procedimento e i tempi massimi di chiusura dei procedimenti dell'amministrazione scolastica: il d.m. 6 aprile 1995 n.190 - La tempestivit dell'azione amministrativa: altri istituti rilevanti - la motivazione degli atti - il responsabile del procedimento - la comunicazione di avvio di procedimento e la partecipazione all'istruttoria 3. Il diritto di accesso: nozione e finalit 4. Gli atti sottratti all'accesso presso l'amministrazione scolastica: il d.m. 10 gennaio 1996 n.60 5. I rapporti con la legge 675 del 1996 sulla privacy 6. Diniego di accesso e tutela giurisdizionale CAPITOLO 3: STUDI SULLA LEGGE 59/1997 1. Nozione "storica" di delegificazione 2 Il problema del rapporto tra legge e regolamento nella funzione di organizzazione in una prospettiva storica. 3 Excursus storico della "Delegificazione" dalla fine degli anni 70 sino alla legge n. 400/88 4 Casi di delegificazione successivi alla legge n. 400/88 5. Crisi della legge e delegificazione 6. La delegificazione nella legge n. 59/1997 7. Lanalisi della previsione normativa 8. La responsabilizzazione dei centri decisionali 9. Alcune considerazioni conclusive CAPITOLO 4: LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. L'AMMINISTRAZIONE SCOLASTICA 1. Il federalismo amministrativo e il d. lvo 31 marzo 1998 n. 112 2. La riforma dell'organizzazione del governo 3. Il Ministero dell'istruzione, dell'universit e della ricerca 4. Cenni sulla riforma della pubblica amministrazione. 5. Le conseguenze della riforma sul sistema scolastico 6. La riforma dell'amministrazione della pubblica istruzione 7. L'articolazione del Ministero della Pubblica Istruzione 8. La Direzione Generale Regionale 9. Gli Uffici Scolastici Regionali Sperimentali: l'utile esperienza della Lombardia 10. La Riforma del CEDE, della BDP e degli IRRSAE

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11. L'autonomia scolastica. 12. L'autonomia didattica delle istituzioni scolastiche. 13. L'autonomia organizzativa delle istituzioni scolastiche 14. Il Piano dell'Offerta Formativa (P.O.F.) e le funzioni obiettivo 15. L'autonomia finanziaria delle istituzioni scolastiche 16. Il collegio dei revisori dei conti 17. La capacit negoziale 18. Il consegnatario dei beni 19. Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi d'istituto 20. Dirigenti delle istituzioni scolastiche 22. La razionalizzazione della rete scolastica (d.P.R. 18 giugno 1998 n. 233) 23. La riforma dei cicli (legge 10 febbraio 2000 n.30) 24. La riforma degli organi collegiali esterni alla scuola (d.lvo 30 giugno 1999 n. 233: "Riforma degli Organi collegiali territoriali") 25. I Consigli Scolastici Locali 26. Il Consiglio Regionale dell'Istruzione 27. Il Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione CAPITOLO 5: IL NUOVO TITOLO V DELLA COSTITUZIONE 1. Legislazione statale e regionale in materia di istruzione secondo la legge 3/2001 2. la legge costituzionale 2001 n.3: le modifiche al titolo V della Costituzione 3. Le competenze legislative in materia di istruzione 4. La riforma del Titolo V della Costituzione in materia di funzioni amministrative. 5. Il precedente assetto costituzionale ed il superamento del principio del parallelismo 6. la distinzione tra funzioni proprie e funzioni conferite34. La legislazione ordinaria in materia di funzioni: il decr. legislativo 112/1998. 7. La legislazione ordinaria in materia di funzioni: il decr. legislativo 112/1998. 8. listruzione scolastica nel decr. 112/98. 9. Lautonomia finanziaria e la potest regolamentare degli enti destinatari di funzioni. 10. Sussidiariet orizzontale e verticale. APPENDICE

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