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Insegnamento:
Diritto Amministrativo

I silenzi amministrativi
ed i mezzi di tutela giurisdizionale

Prof. Franco Sciarretta

Aggiornamento al:
 Diritto Amministrativo

I silenzi della pubblica amministrazione.

Il silenzio amministrativo indica il fatto patologico dell’inerzia della pubblica amministrazione che,
nell’ambito di un procedimento amministrativo, non provveda e non proceda nel rispetto dei
prescritti tempi procedimentali. Il termine “silenzio” si riferisce anche ai rimedi previsti
dall’ordinamento giuridico per la rimozione e la prevenzione degli effetti negativi dell’inerzia della
pubblica amministrazione. Si tratta di un istituto di origine giurisprudenziale costruito per fornire
una forma di tutela giudiziaria ai soggetti interessati all’emanazione di un atto amministrativo, a
fronte dell’inadempimento della pubblica amministrazione all’obbligo legale di provvedere. Si
distinguono diverse tipologie di silenzio amministrativo. Il “silenzio rifiuto”, richiama le origini
dell’istituto, quando l’inerzia della pubblica amministrazione era qualificata dalla giurisprudenza
come atto negativo tacito, allo scopo di configurare un atto impugnabile dinanzi al giudice
amministrativo. Successivamente, la giurisprudenza amministrativa ha superato la qualificazione
del silenzio come atto di rifiuto, inquadrandolo come mero comportamento omissivo della pubblica
amministrazione. In dottrina, il “silenzio rifiuto” di matrice giurisprudenziale ha assunto la
denominazione di “silenzio inadempimento” sul presupposto che l’inerzia amministrativa integra
violazione dell’obbligo di provvedere posto a carico della pubblica amministrazione, che abilita il
soggetto interessato all’emanazione dell’atto amministrativo a ricorrere al giudice amministrativo.
Il silenzio della pubblica amministrazione può anche acquistare un significato determinato. I silenzi
significativi sono il “silenzio diniego”, il “silenzio rigetto”, il “silenzio assenso”. Il silenzio
amministrativo può concernere il contenuto del provvedimento che la pubblica amministrazione ha
l’obbligo di adottare, ovvero può assurgere a silenzio procedimentale allorché una pubblica
amministrazione, tenuta ad intervenire obbligatoriamente in una sequenza procedimentale,
rimanga inerte impedendo al procedimento di svolgersi secondo il prescritto modulo legale.

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Il silenzio inadempimento e la tutela giurisdizionale.

L’art. 2, comma 1, l. 241/1990 sancisce il dovere della pubblica

amministrazione, ove il procedimento amministrativo consegua
obbligatoriamente ad un’istanza ovvero debba essere iniziato d’ufficio, di
concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Tale
dovere sussiste anche nel caso in cui l’istanza presentata risulti
manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata.
Qualora il procedimento amministrativo non venga definito mediante un
provvedimento espresso entro il prescritto termine legale,
l’amministrazione è inadempiente. Avverso il silenzio inadempimento, il
privato interessato può attivare la tutela giurisdizionale dinanzi al giudice
amministrativo. L’art. 31, commi 1-3, del codice del processo
amministrativo disciplina l’azione avverso il silenzio inadempimento e le
misure che possono essere adottate dal giudice amministrativo. Il giudice
amministrativo può accertare l’inadempimento della amministrazione, con
conseguente obbligo di provvedere sull’istanza presentata. Nel caso di atti
vincolati o a discrezionalità esaurita, il giudice amministrativo può anche
pronunciarsi sulla fondatezza dell’istanza.

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Il silenzio rigetto e la tutela giurisdizionale.

Il silenzio rigetto rientra nell’ambito dei silenzi significativi. Tale espressione è utilizzata per
indicare la mancata pronuncia sul ricorso gerarchico avverso atti amministrativi non
definitivi. L’istituto consente al soggetto che abbia proposto un ricorso amministrativo di
ricorrere in sede giurisdizionale qualora l’amministrazione adita non abbia provveduto sul
ricorso amministrativo. L’istituto è stato creato dalla giurisprudenza in un’epoca nella quale
il sistema di giustizia amministrativa subordinava l’ammissibilità del ricorso giurisdizionale
al previo esperimento dei ricorsi amministrativi. La circostanza che l’amministrazione, a
fronte della proposizione di un ricorso gerarchico, rimaneva inerte, precludeva l’accesso
dell’interessato alla tutela giurisdizionale. La giurisprudenza amministrativa stabilì – pure in
assenza di una previsione di legge – che, decorso un congruo termine dalla presentazione
del ricorso amministrativo, la notificazione di un’apposita diffida all’autorità amministrativa
decidente e la maturazione di un ulteriore congruo termine decorrente da tale diffida
integravano decisione tacita di rigetto del ricorso gerarchico. L’impugnazione del silenzio
rigetto è stata superata dall’art. 6 del d.p.r. 24.11.1971, n. 1199 (secondo cui, decorsi 90
giorni dalla data di presentazione del ricorso gerarchico senza che l’organo adito abbia
comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto e contro il provvedimento impugnato
è esperibile il ricorso giurisdizionale o quello straordinario al Presidente della Repubblica) e
dal vigente ordinamento processuale che non subordinano più la tutela giurisdizionale al
previo esperimento dei rimedi amministrativi. Il silenzio rigetto ora non equivale più ad una
decisione negativa tacita, ma costituisce mero presupposto processuale per l’impugnazione
del provvedimento amministrativo già fatto oggetto di ricorso gerarchico.

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Il silenzio diniego e la tutela giurisdizionale.

La figura del silenzio diniego ricorre nelle ipotesi in cui la legge equipara a diniego il
silenzio serbato dalla pubblica amministrazione sulla istanza del privato.
Numerose sono le disposizioni di legge secondo le quali, decorso un
determinato lasso temporale, l’istanza presentata dall’interessato
all’amministrazione si intende respinta. In presenza di previsioni legislative di
questo contenuto, si tratta di verificare se si verte in ipotesi di silenzi
significativi con valore di provvedimenti negativi, oppure se si integrino silenzi
meri, non significativi, riconducibili alla figura del silenzio inadempimento. A
seconda del valore che in questi casi si riconosce all’inerzia
dell’amministrazione, diversa è la tutela giurisdizionale accordata al soggetto
interessato. Nella prima ipotesi, il procedimento amministrativo si intende
concluso per effetto del provvedimento tacito di diniego e avverso tale atto è
proponibile l’ordinaria azione di annullamento prevista dall’art. 29 codice del
processo amministrativo. Nella seconda ipotesi, il procedimento amministrativo
non si intende definito e l’inerzia non acquista un determinato significato,
rendendo esperibile avverso il silenzio dell’amministrazione la speciale azione
disciplinata dall’art. 31 del codice del processo amministrativo.

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Il silenzio assenso e la tutela giurisdizionale.

Il silenzio assenso ha in comune con il silenzio inadempimento soltanto il fatto

dell’inerzia della pubblica amministrazione, me se ne differenzia quanto ad
effetti sostanziali. L’istituto è disciplinato dall’art. 20 l. 241/1990 e concerne i
procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi.
In tali procedimenti, il silenzio della pubblica amministrazione equivale a
provvedimento di accoglimento della domanda se l’amministrazione, nel
prescritto termine legale, non comunica all’interessato il provvedimento di
diniego, ovvero non indice una apposita conferenza di servizi. Il silenzio
assenso equivale ad un provvedimento di amministrazione attiva in forma
tacita. La tutela giurisdizionale esperibile è quella prevista nei riguardi dei
provvedimenti amministrativi in forma espressa. Nei confronti del silenzio
assenso, pertanto, i terzi controinteressati possono proporre dinanzi al giudice
amministrativo l’azione di annullamento regolata dall’art. 29 del codice del
processo amministrativo. L’azione di annullamento è data anche al destinatario
del provvedimento tacito, qualora dopo la formazione in suo favore del silenzio
assenso, l’amministrazione adotta un provvedimento di diniego espresso.

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Il silenzio procedimentale.

Il silenzio procedimentale presuppone un procedimento

amministrativo nel quale intervengono più amministrazioni
pubbliche. Tale figura ricorre quando un’amministrazione deputata
per legge ad esprimere la propria posizione all’interno di un
procedimento rimane inerte, precludendo il perfezionamento del
previsto iter amministrativo. La mancata emissione di atti
necessari interni al procedimento incide negativamente anche
sulla legittimità e sui tempi di emanazione del provvedimento
finale. In diversi casi, la legge consente all’amministrazione
procedente di dare corso comunque al procedimento
amministrativo, nonostante l’inerzia dell’amministrazione
chiamata ad intervenirvi. L’amministrazione procedente è abilitata
ad adottare il provvedimento amministrativo o a fargli acquistare
efficacia, superando legittimamente l’inerzia procedimentale
realizzatasi.

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