una giurisprudenza minoritaria configurava i due giudizi in termini di alternativit

necessaria se la sentenza da eseguire avesse comportato un adempimento vincolato a carico

della PA (es. condanna a pagare somma di denaro) sarebbe stato precluso il giudizio di
ottemperanza e sarebbe stato esperibile solo il rito del cpc. CRITICA: pone un limite alla
esperibilit dei rimedi giurisdizionali che non trova titolo nella lettera della legge.
Con il cod proc amm art 112 co 2 lett c) riconosce in via generale lammissibilit
del giudizio di ottemperanza per lesecuzione delle sentenze del giudice ordinario (e
degli atti ad essa equiparati) passate in giudicato
Si tenga presente che nel giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo pu
provvedere direttamente o attraverso un commissario ad assumere tutte le iniziative
necessarie per eseguire la sentenza esercita
in questo caso una giurisdizione !anc"e in merito# di
conseguenza non incontra limiti particolari connessi alla garanzia della posizione
dell$Amministrazione! secondo la giurisprudenza il giudice pu anche sostituirsi del
tutto all"Amministrazione (cfr. infra #$% & ').
CAPITOLO CAPITOLO CAPITOLO CAPITOLO 7 77 7: I RICORSI AMMINISTRATIVI : I RICORSI AMMINISTRATIVI : I RICORSI AMMINISTRATIVI : I RICORSI AMMINISTRATIVI
1. Principi generali. 1. Principi generali. 1. Principi generali. 1. Principi generali.
("art. ' dell"allegato % alla legge del )*+, contemplava il !ricorso in via gerarc"ica# come
rimedio generale per l$impugnazione dei provvedimenti amministrativi
l"art. - dell"allegato & contemplava il ricorso straordinario come rimedio generale
per l$impugnazione' per motivi di legittimit' dei provvedimenti amministrativi
de(initivi
sono gli esempi pi) importanti di ricorsi amministrativi
.ino all"istituzione della quarta sezione del /onsiglio di Stato di ricorsi amministrativi
rappresentava lo strumento fondamentale per la tutela delle posizioni soggettive non tutelabili
davanti al giudice ordinario e per ottenere l"annullamento dei provvedimenti amministrativi.
$ ricorsi amministrativi sono rimedi giuridici diretti a un$autorit amministrativa per
ottenere da essa 0 l$annullamento di un provvedimento amministrativo
0 o la sua ri(orma nel caso del ricorso gerarchico e del ricorso in
opposizione
*on sono strumenti di tutela giurisdizionale, anche se alcuni profili della disciplina sono
caratterizzati dal loro carattere giustiziale, presentando quindi affinit con istituti di diritto
processuale. +atto con cui lorgano competente provvede su un ricorso amministrativo
non 1 un atto giurisdizionale ma , un provvedimento amministrativo tradizionalmente
ricompreso nella categoria 2 decisioni amministrative3 $ caratteri la forma e l"efficacia
della decisione di un ricorso amministrativo sono quelli propri dell"atto amministrativo e non
quelli degli atti giurisdizionali.
(a collocazione dei ricorsi amministrativi nel contesto della funzione amministrativa e non
della funzione giurisdizionale non deve far perdere di vista la speci(icit della (unzione
amministrativa attivata da un ricorso$ ricorsi amministrativi sono strumenti di tutela
di interessi -uali(icati e' -uindi' di interessi legittimi o diritti soggettivi ci.
comporta: 1) una legittimazione limitata per la presentazione del ricorso spetta
*/* a qualsiasi cittadino 0A 1/+/ a c"i (accia valere un interesse legittimo o un
diritto soggettivo. /onseguentemente rimangono estranei dalla protezione i cd
interessi semplici e di (atto ossia quegli interessi che non hanno neppure la consistenza
di un interesse legittimo e che corrispondono ad un mero interesse economico o materiale o a
una mera aspettativa.
2) la "funzionalit" alla tutela del cittadino comporta che l$autorit
competente' nel valutare e decidere un ricorso' debba attenersi al ricorso stesso e
non possa introdurre d$u((icio motivi diversi da -uelli dedotti nel ricorso! vige
insomma un principio dispositivo (o meglio principio della domanda).
("annullamento dell"illegittimo non pu essere subordinato valutazioni discrezionali di
opportunit che non trovino riscontro nei motivi del ricorso ci consente di distinguere i
ricorsi in via amministrativa da quegli esposti o denunce di qualsiasi cittadino pu presentare
contro atti illegittimi o inopportuni ma che possono solo sollecitare l"esercizio di poteri di
annullamento d"ufficio.

$n passato parte della dottrina aveva cercato di sottolineare la distinzione tra (unzio2
ne giustiziale dell$amministrazione (unzio2
ne giurisdizionale
basandosi sulla diversit di caratteri dell$atto conclusivo della funzione giurisdizionale
(sentenza) rispetto all"atto conclusivo della funzione giustizia alle dell"amministrazione
(decisione amministrativa)
(a distinzione appare evidente per il fatto che la funzione giustiziale
dell"Amministrazione non si attua secondo le regole di procedimenti giurisdizionali
non si risolve in un atto idoneo a costituire cosa giudicata
la decisione che nel risultato ). 1 soggetta ai rimedi previsti
dagli atti amministrativi 4. nel caso dei ricorsi ordinari
(gerarchico e in opposizione) essa 1 soggetta alla possibilit di interventi successivi
dell"amministrazione come l"annullamento d"ufficio che non sono invece configurabili per atti
giurisdizionali.
5el nostro ordinamento sono previste varie tipologie di ricorsi amministrativi disciplina
generale: dlgs 1133 del 1341 $n questo decreto sono contemplate -uattro tipologie
di ricorsi! il ricorso gerarc"ico il ricorso gerarc"ico improprio
iil ricorso straordinario il ricorso di opposizione

hanno carattere di rimedi generali la loro hanno carattere di rimedi tassa2
esperibilit non ric"iede una disposizione spe2 tivi' perch6 sono esperibili solo
ci(ica c"e li ammetta! quando siano espressamente previ2
il ricorso gerarc"ico si ritiene sempre ammes0 sti da una speci(ica disposizione
so in presenza di una relazione gerarchica fra organi
il ricorso straordinario 5 sempre ammesso nei
confronti di provvedimenti definitivi.
Sulla base dei caratteri e della disciplina dei ricorsi amministrativi tali ricorsi vengono
variamente classificati!
1 11 1) distinzione fra ricorsi ordinari e ricorso straordinario. ) distinzione fra ricorsi ordinari e ricorso straordinario. ) distinzione fra ricorsi ordinari e ricorso straordinario. ) distinzione fra ricorsi ordinari e ricorso straordinario.
I ricorsi ordinari sono ammessi solo nei confronti di un provvedimento non de(initivo.
Per provvedimento "definitivo" si intendeva in origine l"atto emesso dall"organo di
grado pi7 elevato competente a provvedere in quella materia o pi7 in generale l"atto
dell"organo collocato al vertice della struttura gerarchica di un"Amministrazione.
/on la legge istitutiva della quarta sezione il ricorso giurisdizionale fu ammesso di regola solo nei confronti degli atti
definitivi proprio perc"6 sembrava opportuno c"e prima dell$intervento di un$autorit esterna (giudice)
l"amministrazione si potesse esprimere sino al pi7 alto livello su quella determinata questione
7ino alla istituzione dei TAR il
cittadino per ricorrere al giudice amministrativo aveva l$onere di esperire
previamente i ricorsi amministrativi ordinari proponendoli in pi7 gradi cos8 da percorrere
tutta la scala gerarchica fino ad ottenere una decisione che costituisse un provvedimento
definitivo. Con il dpr n 113381341 1 stata
introdotta la regola secondo cui il ricorso ordinario , ammesso in unico grado! di
conseguenza se l"atto amministrativo da impugnare non 1 gi di per s6 definitivo la
de(initivit si consegue dopo aver esperito solo un grado di ricorso amministrativo.
Ricorsi ordinari sono 0 il ricorso gerarchico (proprio e improprio)
0 il ricorso in opposizione.

Il ricorso straordinario invece 1 ammesso solo nei confronti di provvedimenti de(initivi.
Si ricordi che come si 1 appena visto definitivit significa ora solamente che quell"atto
non 1 assoggettato a ricorsi ordinari +$insuscettibilit ad essere oggetto di ricorsi
ordinari deve desumersi dalla disciplina normativa dell"atto % */* da circostanze
contingenti es. se il cittadino ha omesso di proporre tempestivamente ricorso ordinario e
sono decorsi termini per la presentazione l"atto in contestazione non diventa perci solo
definitivo. Se la disciplina normativa di un atto lo configura come suscettibile di ricorso
ordinario la definitivit si pu conseguire solo con l"esperimento tempestivo del ricorso
ordinario stesso.

9er valutare la rilevanza c"e assume oggi (dopo la ri(orma del 1341) la distinzione
(ra ricorsi ordinari e ricorso straordinario' , utile considerare c"e!
1) nei confronti dei provvedimenti non de(initivi lesivi di interessi legittimi oggi dopo
l"istituzione dei 9A: sono ammessi 0 sia il ricorso al giudice amministrativo
0 sia il ricorso amministrativo ordinario;
2) nei confronti dei provvedimenti de(initivi lesivi di interessi legittimi sono
ammessi 0 sia il ricorso al giudice amministrativo
0 sia (in alternativa al primo) il ricorso straordinario;
:) il ricorso al giudice amministrativo pu essere esperito 0 sia nei confronti di un
provvedimento definitivo 0 sia nei confronti di un
provvedimento non definitivo;
;) nei confronti dei provvedimenti lesivi di diritti soggettivi 0 il ricorso
amministrativo ordinario di regola 1 facoltativo (e quindi l"azione avanti al giudice civile 1
ammessa anche in relazione a provvedimenti non definitivi); 0 fanno eccezione i casi
di giurisdizione condizionata
<) se la tutela giurisdizionale , devoluta al giudice ordinario non , consentito il
ricorso straordinario' il quale 1 ammesso solo se la controversia sia devoluta alla
giurisdizione amministrativa e purch6 l"atto impugnato sia un
provvedimento definitivo
2 22 2) distinzione fra rimedi rinnovatori e rimedi eliminatori (o cassatori). ) distinzione fra rimedi rinnovatori e rimedi eliminatori (o cassatori). ) distinzione fra rimedi rinnovatori e rimedi eliminatori (o cassatori). ) distinzione fra rimedi rinnovatori e rimedi eliminatori (o cassatori).
Alcuni ricorsi amministrativi possono comportare solo l$eliminazione$ (l$annullamento)
del provvedimento impugnato RIC/R1I %+I0I*AT/RI / CA11AT/RI
(<eliminazione" del provvedimento impugnato non comporta necessariamente la
conclusione della pratica es. l"annullamento di un diniego di autorizzazione comporta la
necessit da parte dell"autorit amministrativa di primo grado di prendere nuovamente in
esame la richiesta di autorizzazione (cd rinnovazione del procedimento)
&i regola' , salva pertanto la
possibilit di ulteriori provvedimenti amministrativi sulla medesima pratica
provvedimenti che non attengono alla decisione del ricorso ma all"esercizio di funzioni di
amministrazione attiva.

Altri ricorsi amministrativi comportano invece la devoluzione dell$intera pratica
all$organo competente a decidere il ricorso RIC/R1I RI**/=AT/RI 9ale organo non
solo pu eliminare l"impugnato ma pu anche modificarlo o sostituirlo con un altro
*ella decisione del ricorso in questo caso 0 non solo sono effettuate le valutazioni
circa la legittimit o l$opportunit dell$atto impugnato
0 ma 1 assunta anche la determinazione
concreta sulla pratica.
5el caso dei ricorsi "rinnovatori" la decisione assorbe in s6 oltre alle valutazioni sull"atto
impugnato anche il riesame della pratica quindi non c"1 distinzione materiale tra
l"eliminazione del impugnato e la rinnovazione del relativo procedimento con il ricorso se vi 1
un procedimento che comporti se l"eliminazione dell"atto sia la sua sostituzione con un altro
(ri(orma).
&i regola sono rinnovatori i ricorsi diretti ad un organo c"e , anche di per s6
competente a provvedere sulla pratica in questione e che quindi 1 titolare 0 sia della
(unzione giustiziale (di decisione del ricorso) 0 sia della
(unzione di amministrazione attiva inerente all$atto impugnato
9ertanto
sono sempre rimedi rinnovatori il ricorso gerarchico proprio e il ricorso in opposizione.
1 solo eliminatorio il ricorso straordinario all=organo competente 1 attribuito solo potere
di decidere il ricorso
il ricorso gerarchico improprio ha normalmente carattere eliminatorio ma il legislatore in
alcuni casi la configurato come rimedio anche rinnovatorio.
3 33 3) distinzione fra ricorsi amm ) distinzione fra ricorsi amm ) distinzione fra ricorsi amm ) distinzione fra ricorsi ammessi solo per vizi di legittimit e ricorsi ammessi essi solo per vizi di legittimit e ricorsi ammessi essi solo per vizi di legittimit e ricorsi ammessi essi solo per vizi di legittimit e ricorsi ammessi anche per vizi di anche per vizi di anche per vizi di anche per vizi di
merito. merito. merito. merito.
Il ricorso gerarc"ico 1 rimedio attraverso il quale viene ric"iesto un nuovo
esercizio del potere amministrativo all$organo gerarc"icamente sovraordinato per
-ualsiasi ordine di censure prospettate da un cittadino. ("utilit del ricorso non 1
circoscritta ai vizi di legittimit proprio perch6 in virt7 del rapporto gerarchico che collega
il superiore all"organo che ha emanato l"atto di primo grado l"organo adito con ricorso ha gi di
per s6 una capacit di provvedere che si estende qualsiasi profilo impugnato
>uesta caratterizzazione del ricorso gerarchico permane ancora oggi anche se si assiste
nell"ambito della riforma dell"organizzazione amministrativa a un depotenziamento del
rapporto gerarc"ico e a una maggiore valorizzazione delle competenze esclusive di
ciascun organo dell"Amministrazione. In -uesto contesto il ricorso gerarc"ico (inisce
con l$assumere un rilievo nuovo nell"organizzazione amministrativa 5on 1 pi7
riflesso dei poteri riconosciuti al superiore gerarchico ma 1 esso
stesso strumento per introdurre un potere di ingerenza dell"organo superiore rispetto
all"operato dell"organo di primo grado.

Il ricorso straordinario 1 invece rimedio ammesso solo per vizi di legittimit
in origine tale limitazione era dettata esclusivamente da considerazioni di opportunit
oggi ha assunto carattere di necessariet perch6 un sistema amministrativo fondato sulle
ragioni delle autonomie e del decentramento sarebbe incompatibile con un sindacato generale
dell"amministrazione statale nei confronti di amministrazioni diverse.

Il ricorso in opposizione segue le medesime logiche del ricorso gerarchico mentre per il
ricorso gerarc"ico improprio la limitazione a vizi di legittimit non rappresenta una regola
assoluta.
Si tenga presente per c"e tipologia delle censure ammissibili (ossia censure per vizi
di legittimit o anc"e per vizi di merito) e carattere rinnovatorio o eliminatorio di un
ricorso non corrispondono necessariamente! nulla vieta infatti che un potere di
riforma sia ammesso dalla legge anche solo in casi in cui siano previste solo censure di
legittimit in questi casi per il potere di riforma non potrebbe esercitarsi rispetta
valutazione discrezionale dell"amministrazione.

Il tipo di situazione soggettiva -uali(icata (atta valere dal ricorrente non rileva
invece' in via di principio' ai (ini della distinzione tra ricorsi amministrativi pu
essere indifferentemente un diritto soggettivo o un interesse legittimo la ratio dei ricorsi
amministrativi non , la tutela di una particolare situazione soggettiva' ma la
garanzia di un cittadino che assume di essere stato leso da un provvedimento illegittimo
dell"amministrazione e che ne richiede quindi la rimozione.
? interessante notare come nei ricorsi amministrativi la variet delle posizioni soggettive fatte
valere non condizioni 0 n6 il carattere impugnatorio del ricorso
0 n6 la tipologia delle decisioni
sottolinea ulteriormente come la tutela nei con(ronti dell$amministrazione di per s6
possono risultare ampiamente indipendenti dal pro(ilo della categoria degli interessi
lesi. Potrebbe semmai porsi il problema della tutelabilit anc"e degli interessi semplici
o di (atto esclusione della tutelabilit appare coerente con la constatazione c"e nel
nostro ordinamento i rimedi giuridici sono di regola strumenti >a legittimazione
limitata? (proponibili solo da certe categorie di soggetti selezionati in base agli interessi di cui
assumono esseri titolari) @i strumenti legittimazione diffusa sono assolutamente eccezionali
e corrispondono alle azioni popolari molto rari anche nell"ambito dei ricorsi amministrativi

Tutti i ricorsi amministrativi "anno carattere di $rimedi (ormali$! sono
assoggettati a modalit particolari di presentazione
termini tassativi di proposizione.