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Riassunto de:

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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Amministrazione Pubblica e Diritto Amministrativo
[capitolo 1]
Pubblica Amministrazione e Diritto Amministrativo
LAmministrazione cura concreta di interessi; la funzione di Amministrazione
esiste al fine di curare gli interessi del gruppo, della comunit delle persone
che in essa si organizzano.

Linsieme delle attivit che costituiscono la funzione dellamministrazione non


pu mai mancare nellambito di qualsiasi organizzazione sociale, politica ecc.

Lamministrazione regolata secondo il diritto comune ed il diritto


amministrativo una branca del diritto pubblico.

Diritto Amministrativo: quel ramo del diritto pubblico che si occupa


della P.A. nella sua organizzazione, nei beni e nellattivit ad essa
peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attivit, si instaurano con
altri soggetti dellordinamento.
Pubbliche Amministrazioni: sono i soggetti deputati allesercizio
dellamministrazione. Sono organizzazioni in genere dotate di personalit
giuridica disciplinate dal diritto pubblico.
Attivit di Amm.ne Pubblica: sono le attivit svolte doverosamente da
alcuni soggetti a ci espressamente deputati per la cura di interessi della
collettivit.

Fonti del Diritto Amministrativo


Nella disciplina giuridica dellamministrazione pubblica convivono norme
giuridiche prodotte da fonti di due separati ordinamenti:

Quello Nazionale;
Quello Europeo.

In caso di conflitto assicurata la prevalenza della normazione europea.

Il Diritto Amministrativo consiste in un sistema assai articolato e complesso di


norme, delle quali una parte ampia si esprime attraverso principi. Questi in
parte sono espressi in Costituzione o in leggi ordinarie; in parte sono inespressi
e ricavabili dallinterprete. Anche i principi sono norme giuridiche e sono
fondati sulle fonti pi diverse, questi acquistano un elevato valore visto che
gran parte di questi sono enunciati in Costituzione.
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Fonti Legislative: le fonti sono gli atti o i fatti che nellambito di un
determinato ordinamento giuridico e sulla base delle norme sulla
produzione normativa in esso vigenti, sono capaci di produrre norme
giuridiche.

I rapporti tra le fonti sono strutturati secondo il duplice principio della gerarchia
e della competenza. Le fonti vigenti possono essere dislocate su tre ordini
gerarchici.

1. Le Fonti Costituzionali;
2. Le Fonti Primarie;
3. Le Fonti Secondarie.

La Costituzione si impone a tutte le altre fonti e, nelle sue singole disposizioni,


pu essere modificata da leggi di revisione costituzionale.

Fonti Primarie: sono fonti soggette soltanto alla Costituzione e per


questo definite primarie. Sono le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di
legge.
o Le Leggi Ordinarie, sono atti approvati dalle Camere e promulgati
dal Presidente della Repubblica (funzione Legislativa); in casi
eccezionali, questa funzione pu essere esercitata attraverso:
Decreti Legge; che sono atti legislativi del Governo che
possono essere convertiti in legge entro 60gg dalla
pubblicazione;
Decreti Legislativi; adottati dal Governo sulla base di
delegazione conferita con legge.

Entrambi questi decreti sono emanati dal Presidente della Repubblica e sono
sottoposti al medesimo regime della legge.

o Le Leggi Regionali, sono equiparate alle leggi dello Stato, ed


operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione. Nei
casi di potest legislativa esclusiva delle regioni, le leggi regionali,
hanno capacit di produzione normativa limitata.

Tutte queste leggi compongono insieme larea della legge, cio unarea di
produzione normativa cui numerose materie sono riservate dalla Costituzione.

Fonti Secondarie: sono espressione del potere di Governo, delle


Amministrazioni, di disciplinare se stesse, nella loro organizzazione, nella
loro azione.
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Sono i Regolamenti che possono essere di tre tipi:


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1. Ministeriali e Interministeriali; necessitano di unespressa
attribuzione legislativa del potere regolamentare (sono subordinati ai
regolamenti del Governo);
2. Del Governo; che a loro volta si suddividono in due specie:
1) Una specie che esprime il potere regolamentare che al Governo spetta
in via generale;
2) Una specie rappresentata dai regolamenti delegati che disciplinano ex
novo materie gi disciplinate con legge.
3. Di attuazione delle Direttive Comunitarie; in materie non oggetto di
riserva di legge.

Fonti Comunitarie: prevalgono sulle fonti primarie interne (sulle leggi)


mentre sono sottratte al giudizio di costituzionalit. La legge nazionale
anteriore o successiva, in contrasto con la normativa comunitaria, non
pu essere applicata dai giudici nazionali che devono applicare la
normativa di fonte comunitaria. La norma interna viene disapplicata.
o Trattati Istitutivi delle Comunit; sono la principale fonte del diritto
comunitario, sono tutti ratificati con leggi ordinarie come tutti gli
altri trattati internazionali.
o Regolamenti; pongono norme direttamente cogenti e applicabili
immediatamente allinterno degli Stati Membri.
o Direttive; sono rivolte agli Stati e ne vincolano lazione per quanto
riguarda il risultato da raggiungere, comunque gli Stati sono liberi
di scegliere le forme ed i mezzi per raggiungerlo. Ci sono anche
altri atti comunitari (raccomandazioni, decisioni, pareri) che non
hanno carattere normativo.

Gran parte delle direttive richiedono una normativa di attuazione da parte degli
Stati Membri. A tal fine prevista ladozione di una Legge Comunitaria
Annuale, che a sua volta pu prevedere delle deleghe legislative al Governo,
nonch lautorizzazione ad attuare determinate direttive mediante regolamenti.

La formazione storica del Diritto Amministrativo Origine del Diritto


Amministrativo
Il nostro ordinamento trae origine dallesperienza rivoluzionaria francese e dal
successivo regime Napoleonico. Sono cinque i caratteri fondamentali delle
istituzioni amministrative uscite da quella esperienza:

1. La formazione di un apparato organizzativo a base burocratico


professionale, formato cio da persone con preparazione professionale
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specifica nel settore giuridico amministrativo, incardinate


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nellorganizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere.
Questo apparato del tutto separato dal sistema dei giudici.
2. LAmministrazione Locale viene organizzata secondo modelli unitari;
queste organizzazioni locali sono preposte a compiti di rappresentanza e
di cura degli interessi locali, nonch di esecuzione dei compiti
amministrativi stabiliti dalla legge.

In queste due prime serie di istituti si ha laffermazione del Principio


dellaccentramento Amministrativo, dipendenza dal centro e quindi dal potere
esecutivo dellamministrazione territoriale locale; la cerniera del meccanismo
rappresentata dal Prefetto.

3. Si afferma il principio del primato della legge come atto dellautorit


sovrana, come quella che vincola tutti i soggetti dellordinamento. Si
afferma il principio di legalit come quello della sottoposizione
dellamministrazione alla legge.
4. Si forma il concetto di atto amministrativo che comprende gli atti di
amministrazione come atti giuridici distinti, sia dagli atti degli organi
giurisdizionali, sia dalle leggi e dagli atti normativi in genere.
5. Si afferma il principio della separazione dellamministrazione dalla
giurisdizione. Si comincia a formare il sistema del contenzioso
amministrativo, cio di un settore dellamministrazione, che si articola in
organi a ci specializzati competente a risolvere le controversie insorte
in ordine alle attivit di amministrazione. Nasce poi listituto dei conflitti
di attribuzione, un meccanismo procedurale che consente allesecutivo di
sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino
di competenza degli organi del contenzioso.

Sviluppo del Diritto Amministrativo nello Stato Italiano Unitario

Nel 1861 c la formazione dello Stato Italiano Unitario. Sul piano delle
istituzioni amministrative, vengono estese a tutto il territorio nazionale le
istituzioni sardo piemontesi. Queste avevano un sistema fortemente
accentrato (ministeri, prefetture, enti locali sottoposti a tutela) nel quale gli
affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla
cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur in
posizione differenziata e parzialmente indipendente, nellapparato
amministrativo.

I Linea di evoluzione: dallaccentramento al decentramento

Principio di accentramento pu essere cos descritto: lAmministrazione


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dipende dal Governo; essa si articola in una serie di uffici ordinati in ministeri,
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al vertice dei quali c un ministro; in ogni provincia collocata la prefettura

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che esercita vigilanza e tutela sugli enti locali. Questi ultimi svolgono compiti di
carattere amministrativo per le comunit. Solo con la Costituzione si afferma il
principio del decentramento e quello dellautonomia locale. Il sistema di
governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un
insieme di enti del Governo territoriali.

II Linea di evoluzione: dallatto amministrativo alla funzione amministrativa

LAtto Amministrativo un atto giuridico dotato di efficacia, adottato da un


organo amministrativo e perci sottratto alla cognizione dei giudici ordinari. Col
passare del tempo questa nozione stata trasformata, facendo divenire latto
amministrativo un atto di esercizio della funzione amministrativa dotato di
autorit. Pi avanti si trasforma la nozione di procedimento, per cui lazione
amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali, ma in una serie di
atti e fatti tra loro connessi e deputati al raggiungimento di un risultato che si
estrinseca nellatto finale. In questo tipo di sistema i terzi sono pi tutelati.

III Linea di evoluzione: dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa

Nel corso del regime Napoleonico fu organizzato il sistema del contenzioso


amministrativo. I tribunali ordinari divengono esclusivamente giudici delle
controversie tra privati, le altre controversie sono deputati a conoscerle gli
organi del contenzioso amministrativo. Qui si evince il principio della
separazione tra amministrazione e giurisdizione. I giudici del contenzioso
vengono disciplinati come veri e propri organi giurisdizionali e le loro sentenze
produrranno gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili e saranno esecutorie
negli stessi modi.

Legge 20 Marzo 1865 all. E

I tribunali del contenzioso furono soppressi e le controversie con le P.A.


concernenti diritti civili e politici furono devolute ai tribunali ordinari. La
stessa legge manteneva, comunque, delle competenze al Consiglio di Stato e
questultimo inizi ad elaborare principi di quella che poi sar la giurisdizione
amministrativa.

Verso la giurisdizione amministrativa

Il movimento per la giustizia nellamministrazione pose laccento sulla


necessit in uno stato democratico di avere organi di giustizia amministrativa
che conoscano degli affari di amministrazione nella loro pienezza. Con le leggi
del 1889 e 1890, il legislatore italiano, ripristin organi assimilabili a quelli
dellantico contenzioso. Il titolare di un diritto leso pu accedere alla tutela
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risarcitoria solo una volta, ottenuto dal giudice amministrativo, lannullamento


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dellatto lesivo (riespansione). Venne anche istituita una giurisdizione


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amministrativa esclusiva in alcune materie, nelle quali il giudice amministrativo
conosce sia delle controversie concernenti diritti sia quelle concernenti
interessi. Con questa importante riforma legislativa la tutela delle situazioni
soggettive nei confronti delle P.A. davanti al giudice amministrativo acquista
definitivamente il carattere di una tutela giurisdizionale piena, secondo il
principio dellart. 24 Cost. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti ed interessi legittimi. La difesa diritto inviolabile in ogni Stato e
grado di procedimento.

Caratteri fondamentali del Sistema Amministrativo

La funzione di amministrazione distribuita tra i pubblici poteri secondo il


principio del pluralismo autonomistico; lesercizio in concreto
dellamministrazione affidato ad un corpo di funzionari professionali, collegati
al potere politico ma distinti da esso; lattivit giuridica dellamministrazione si
estrinseca nelladozione di atti produttivi di effetti nei confronti di terzi.

LAmministrazione Pubblica nellassetto costituzionale


dei pubblici poteri [capitolo 2]
LAmministrazione pubblica nella Costituzione

Tutti i principi che regolano lamministrazione pubblica trovano la loro base


nella Costituzione. Lart. 97 afferma il principio dellimparzialit
dellamministrazione nonch quello del buon andamento, principi che
costituiscono la base delle regole generali circa lesercizio della funzione
amministrativa nelle sue varie manifestazioni. Lamministrazione pubblica
funzione di governo direttamente affidata ad organi politici ed una delle pi
rilevanti manifestazioni del principio autonomistico. La Repubblica Italiana si
articola in una serie di enti di governo che vengono identificati nei comuni,
nelle province, nelle citt metropolitane, nelle regioni e nello Stato (che in
una posizione preminente). La funzione di amministrazione dislocata in capo
a tutti gli enti di governo nei quali la Repubblica si articola. La Costituzione
pone il principio del decentramento che comporta la dislocazione,
preferibilmente a livello locale, delle funzioni di amministrazione.

Le funzioni di amministrazione sono attribuite ai comuni salvo che siano


conferite a province, citt metropolitane, regioni e Stato sulla base dei
principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza (art. 118
Cost.).
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Funzioni Amministrative proprie e fondamentali
Per funzioni amministrative si devono intendere le attivit di amministrazione
come quelle intese alla cura concreta degli interessi della collettivit. Lart. 118
Cost. enuncia i principi in base ai quali le funzioni amministrative devono
essere attribuite ai diversi enti di governo (sussidiariet, differenziazione,
adeguatezza). Altro principio importante quello della titolarit necessaria
delle funzioni proprie: la legislazione quando attribuisce funzioni
amministrative agli enti deve anche determinare lambito funzionale, oltre che
il rispetto dei suddetti principi.

Funzioni Fondamentali, sono quelle che devono essere determinate


dalla legge dello Stato per lattribuzione a ciascuna categoria di enti
locali.
Funzioni Proprie, indicano lambito identificativo dellente locale dal
punto di vista funzionale, che deve essere rispettato da ogni legislatore.
La nozione rappresenta una sorta di garanzia generale delleffettivit
dellautonomia locale, nel senso che assicura in capo a province e comuni
un nucleo essenziale di funzioni da esercitare sotto la propria
responsabilit.

Sussidiariet, Differenziazione ed Adeguatezza

la dimensione dellinteresse curato e non la distinzione di materia a


governare il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli
di governo.

Principio di sussidiariet pu essere inteso come criterio di


ripartizione delle funzioni politiche ed amministrative fra enti di diversi
livelli territoriali di gestione della cosa pubblica, nonch tra enti pubblici
ed iniziativa privata, individuale ed associata.

Pu essere:

o Verticale, quando intercorre tra i diversi livelli di governo e consente


la realizzazione di un modello decentrato di Amministrazione
Pubblica;
o Orizzontale, quando intercorre tra soggetti privati e conduce alla
liberalizzazione delle attivit private.
Principio di differenziazione lallocazione delle funzioni deve
necessariamente prendere in considerazione le diverse caratteristiche
associative e demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi.
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Principio di adeguatezza lAmministrazione ricevente le funzioni


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amministrative, deve possedere una struttura organizzativa idonea a


garantire, anche in forma associata, lesercizio delle funzioni.
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Principio di leale collaborazione, organi di raccordo e poteri sostitutivi
Principio di leale collaborazione

Si manifesta in obblighi di collaborazione reciproca nellesercizio delle funzioni


amministrative di competenza dei diversi enti di governo. Questo principio si
estrinseca nella necessaria istituzione, tanto a livello statale quanto a livello
regionale, di organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di
governo, deputati allesercizio di attivit di interesse comune o al
raggiungimento di intese o accordi tra i diversi enti nellambito dellesercizio di
attivit di interesse comune.

Organi di coordinamento e di raccordo

A livello statale gli organi di coordinamento e di raccordo tra livelli di governo


sono istituiti nel sistema delle conferenze permanenti.

Conferenza Stato Regioni: presieduta dal Presidente del


Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, e composta da membri
del governo e dai Presidenti delle regioni e province autonome. Essa
promuove e sancisce intese tra Stato e regioni nei vari casi previsti
dalla legge; promuove il coordinamento della programmazione tra i
diversi livelli di governo ed sentita dal Governo su tutte le iniziative
connesse alle attivit e alle competenze regionali.
Conferenza Stato citt ed autonomie locali: composta da
membri del Governo e da rappresentanti delle associazioni
rappresentative degli enti locali. unificata per le materie ed i compiti
di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle
comunit montane, con la Conferenza Stato regioni; in ogni caso le
rispettive Conferenze devono esprimersi su un medesimo oggetto. Le
Conferenze si esprimono per corpi; necessario, in ogni caso,
lassenso del Governo, delle regioni e degli enti locali. Lassenso
espresso per regola allunanimit, ma ove questa non sia raggiunta
pu essere espresso a maggioranza.
Consiglio delle autonomie locali: costituito nellambito di ciascuna
regione come organo di consultazione fra regione e gli enti locali;
composto dai rappresentanti degli enti locali presenti nellambito del
territorio regionale, province, comuni e comunit montane. Esso
chiamato ad esprimersi su ogni iniziativa regionale ma principalmente
sulle attivit di programmazione regionale che possano incidere
sullazione amministrativa degli enti locali. Si esprime mediante atti
che possono avere anche un importante peso sul piano politico, ma
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che nei processi decisionali della regione, non hanno efficacia


vincolante.
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Poteri sostitutivi del Governo

Il potere sostitutivo il potere intervenire nella sfera amministrativa riservata


ad un ente diverso da parta dellente superiore, nella carenza dellattivit del
primo. Lintervento del Governo consentito soltanto a fronte del mancato
esercizio da parte degli enti territoriali di atti dovuti, con riferimento ai valori e
ai parametri stabiliti dalla norma.

Procedimento: se si verifica un caso di inadempimento, allente inadempiente


viene assegnato un termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari.
Scaduto il quale il Governo adotta i provvedimenti che lente avrebbe dovuto
adottare e non ha adottato. In luogo delladozione diretta dei provvedimenti da
parte del Governo, pu essere eseguito il tradizionale modello della nomina di
un commissario ad acta, cio di un organo straordinario dellente inadempiente
che agisca in luogo di questo.

Soggetti privati nelle attivit di amministrazione: il principio di


sussidiariet orizzontale

Attivit di interesse generale e soggetti privati

Il principio di sussidiariet opera anche a livello orizzontale, cio nei rapporti


tra pubblico e privato. Le attivit di interesse generale non sono monopolio dei
pubblici poteri ma possono essere svolte anche da privati. Laddove siano
operanti in modo adeguato soggetti privati in settori di pubblica utilit, non
possibile per la P.A. operante in codesti settori intervenire successivamente ed
in via di sostituzione, riducendo lo spazio operativo dei primi, o addirittura
estromettendoli.

Autonoma iniziativa dei cittadini

Liniziativa privata deve essere autonoma e le attivit di interesse generale


possono avere ad oggetto attivit diverse rispetto a quelle esercitate dalle P.A.
nellambito delle loro attribuzioni di legge. Il privato deve garantire
luguaglianza dei cittadini e non effettuare discriminazioni tra i possibili fruitori;
determinante che i cittadini non debbano pagare un surplus derivante dal
profitto. Attraverso lautonoma iniziativa dei privati possibile soddisfare i
bisogni collettivi, realizzare cio delle utilit generali. Il principio di
sussidiariet implica, tuttavia, pur sempre la possibilit di sostituirsi al privato
qualora esso risulti non esercitare adeguatamente lattivit di interesse
generale.
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Politica e Amministrazione
La politica di parte e si svolge attraverso partiti nei quali i cittadini
possono associarsi per concorrere dalle diverse posizioni a definire le
azioni di governo; lamministrazione, invece, per definizione
imparziale. Si devono individuare modi di distinzione tra le due sfere
di azione; questi modi si ascrivono a tre differenti tipologie:

1. Distinzione funzionale tra sfere di attivit laddove funzioni amministrative


di ogni tipo sono imputate ad organi a titolarit politica (organi di
direzione politica). Gli organi, in quanto titolari di queste funzioni, sono
astretti alle regole dellamministrazione e non possono operare con la
libert propria del potere politico.
2. Separazione organica tra uffici, distinguendo, nellambito di ciascuna
organizzazione, gli uffici di direzione politica dagli uffici burocratico
professionali e distribuendo tra di essi le funzioni amministrative in due
fasce: la fascia dellalta amministrazione e la fascia della gestione
amministrativa.
3. Indipendenza (da ogni ingerenza del potere politico) che viene garantita
da alcune organizzazioni, chiamate ad operare nella soggezione esclusiva
della legge. In questi settori, lamministrazione si svolge al di fuori
dellinfluenza del potere politico che non ha la capacit di influenzarne
lazione mediante la determinazione di programmi, indirizzi e lesercizio
di controlli.

Le Pubbliche Amministrazioni come organizzazioni


[capitolo 3]
Organizzazioni Pubbliche e Persone Giuridiche
Concetto di Organizzazione

Le P.A. sono organizzazioni, pi precisamente organizzazioni di governo della


comunit. Le organizzazioni sono sistemi coordinati di uomini e di mezzi
appositamente predisposti dallordinamento per il perseguimento di determinati
fini e per lo svolgimento di determinati compiti: organizzazioni compatte
oppure disaggregate. Tra queste organizzazioni si evidenziano le organizzazioni
pubbliche che sono necessarie per la cura degli interessi generali della
comunit; ogni elemento organizzativo di esse oggetto di previsione
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normativa ed a sua volta concepito come necessario al funzionamento del


complesso.
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Organizzazioni ed uffici

Il criterio fondamentale per far fronte alle esigenze che deve perseguire
unorganizzazione quello della specializzazione del lavoro; infatti i compiti
propri di unorganizzazione vengono distribuiti tra le differenti unit
organizzative che la compongono: gli uffici. Questi sono consistenti di uomini e
mezzi tra loro collegati e ordinati per assolvere ad un compito o ad una
pluralit di compiti, ad una funzione predeterminata. Ogni organizzazione ha
una missione e, nellambito dellorganizzazione ciascun ufficio ha specifici
compiti che gli sono assegnati nellambito del disegno organizzativo
complessivo dellorganizzazione.

Persone Giuridiche Pubbliche

Le organizzazioni pubbliche sono configurate come Persone Giuridiche dotate


della piena soggettivit giuridica, che indica lattitudine allimputazione degli
effetti giuridici e si identifica con la capacit (giuridica) definita come la
posizione generale del soggetto in quanto destinatario di effetti giuridici. La
soggettivit giuridica spetta al soggetto persona fisica ma, negli ordinamenti
moderni, vengono riconosciute ai fini giuridici come soggetti anche delle
organizzazioni (costituite ovviamente sempre da uomini) per il perseguimento
mediato di determinati fini. Le organizzazioni pubbliche sono riconosciute come
persone giuridiche nellattuale sistema positivo.

Persone Giuridiche e capacit di agire: il rapporto organico

Le Persone Giuridiche agiscono mediante i loro organi; le organizzazioni


pubbliche sono complessi coordinati di uffici. Lufficio il nucleo centrale
dellorganizzazione che svolge tutte le attivit. Limputazione della
responsabilit avviene in capo alla persona giuridica (e non alle persone fisiche
che la compongono). Lufficio organo un ufficio che compie attivit giuridica
in senso proprio consistente in fattispecie produttive di effetti; la volont, nel
caso dellorgano, della persona fisica titolare dellorgano.

Attribuzione e competenza

Le organizzazioni pubbliche sono create per il perseguimento di determinati fini


ed hanno ciascuna una propria attribuzione che linsieme delle funzioni dei
compiti che vengono conferiti allorganizzazione. Nellambito dellattribuzione di
ciascuna P.A., ogni organo di essa titolare di funzioni e compiti
specificamente individuati dalla legge o dagli atti normativi secondari cui la
legge rinvia. Competenza linsieme delle funzioni e dei compiti propri di
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ciascun organo nellambito dellattribuzione complessiva dellente o


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dellorganizzazione.

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Delegazione, Avvalimento, Sostituzione

Lordine legale delle attribuzioni delle organizzazioni pubbliche nonch della


competenza dei relativi organi, pu essere modificato in virt di atti assunti
dallo stesso ente od organo competente ovvero in virt di una determinazione
esterna rispetto ad essi, in presenza di determinati presupposti.

Delegazione: in virt dellatto di delegazione, lesercizio della funzione stessa


per un determinato tempo viene trasferito allente delegato. Lente delegante
ha il potere di revocare la delega in qualsiasi momento.

Avvalimento: una relazione tra due organizzazioni nella quale la prima,


nellesercizio di funzioni di cui sia titolare, utilizza, per il compimento di
operazioni istruttorie, preparatorie, tecniche, esecutive, gli uffici dellaltra
organizzazione.

Sostituzione: In molti casi la normazione positiva prevede in capo ad un ente,


nei confronti di un altro ente, il potere di sostituirsi ad esso nel compimento di
determinate operazioni o nelladozione di determinati atti che siano obbligatori
per legge.

Le Amministrazioni dello Stato


Ministeri

I Ministeri sono uffici complessi individuati per i compiti che sono loro attribuiti.
Tutti i Ministeri constano di unorganizzazione centrale che ha sede nella
Capitale della Repubblica; molti di essi hanno anche unorganizzazione
periferica. Le organizzazioni ministeriali dipendono ciascuna dal Ministro; egli
chiamato a rispondere in Parlamento dellandamento di ciascuna
organizzazione, nonch degli atti che da queste promanano. Il vertice politico
del ministero costituito dallufficio del Ministro; presso ogni Ministero sono
nominati:

1 o pi vice ministri;
1 o pi sottosegretari.

Una posizione particolare ricoperta dal Sottosegretario alla Presidenza del


Consiglio. Per lesercizio di funzioni politico amministrative il Ministro si
avvale di uffici composti di dipendenti pubblici. I ministeri sono organizzati
secondo due differenti modelli:

1. Modello Dipartimentale: il Ministero si articola in dipartimenti, a loro


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volta articolati in uffici dirigenziali generali. I dipartimenti sono costituiti


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per assicurare lesercizio organico ed integrato delle funzioni del


Ministero; c un capo al vertice del dipartimento.
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2. Modello a Direzione Generale: il Ministero si articola in uffici
dirigenziali generali, che vengono coordinati nella loro azione dal
Segretario Generale del Ministero che opera alle dirette dipendenze del
Ministro.

Il Segretario Generale un incarico che soggetto a decadere ad ogni nuovo


Governo, salva conferma.

Presso ogni ministero collocato (o costituito):

o Un ufficio centrale del bilancio, che dipende dal Ministero delleconomia


e delle finanze;
o Un consiglio di amministrazione, presieduto dal Ministro o dal
sottosegretario delegato e composto da esponenti della burocrazia
ministeriale;
o Una commissione di disciplina presieduta da un dirigente generale e
composta da altri due membri scelti tra i funzionari del Ministero.

In molti Ministeri si trovano altri organi collegiali:

- I Consigli Superiori, sono organi consultivi del Ministero, a volte


presieduti dallo stesso Ministro e dotati di compiti anche decisionali.

Nellambito di ogni circoscrizione provinciale istituito un ufficio territoriale del


Governo che prende il luogo delle tradizionali Prefetture, assorbendone tuttavia
le funzioni. A questo ufficio sono attribuite competenze di coordinamento
generale dellattivit amministrativa espletata in periferia dagli uffici dello
Stato, garantendo la leale collaborazione di uffici con gli enti locali.

Presidenza del Consiglio dei Ministri

unorganizzazione assai complessa composta di una pluralit di Dipartimenti


e di uffici come strutture di livello dirigenziale. Tutte queste strutture
dipendono dal Segretario Generale (che decade con le dimissioni del Governo)
che a sua volta soggetto alla direzione politica del Presidente del Consiglio
dei Ministri o del vice Presidente per sua delega. Dipartimenti ed uffici della
Presidenza possono essere affidati, con delega del Presidente del Consiglio dei
Ministri, alla direzione politica di un Ministro senza portafoglio (cio privi della
titolarit di un Ministero).

Agenzie ed Aziende

Le agenzie sono strutture organizzative strettamente collegate ai singoli


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Ministeri; svolgono attivit a carattere tecnico operativo di interesse nazionale.


Sono dotate di propri organi di gestione e di controllo interno; operano al
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servizio di tutte le P.A., comprese quelle regionali e locali. Le Aziende (o


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aziende autonome dello Stato) sono, in genere, adibite ad attivit di tipo
produttivo operativo, che possono effettuare in forma di impresa. Le Aziende
autonome possono essere trasformate in S.p.A.; alcune aziende restano in vita
nel vigente ordinamento ma ormai svolgono un ruolo del tutto marginale nel
complesso dellorganizzazione dello Stato.

Amministrazioni Indipendenti

Sono amministrazioni che si caratterizzano per la loro soggezione solo alla


legge e non al potere regolamentare e direttivo dellautorit di governo. Queste
organizzazioni presentano tre categorie di caratteristiche:

1. Capacit di determinare la propria organizzazione con il solo vincolo


del rispetto della legge;
2. Capacit di determinare la propria azione nellesercizio dei poteri
attribuiti dalla legge;
3. La legge prevede una serie di qualit in capo ai soggetti persone
fisiche titolari degli uffici di vertice delle organizzazioni in oggetto.

Organi ausiliari: CNEL, Consiglio di Stato, Corte dei Conti

Consiglio di Stato e Corte dei Conti sono titolari di funzioni consultive di


controllo; le due organizzazioni sono indipendenti davanti al Governo. I titolari
di questi organi sono Magistrati inamovibili; in entrambi gli organismi
convivono organi amministrativi ed organi giurisdizionali ed al loro interno sono
articolati in sezioni. Sia il Consiglio di Stato sia la Corte dei Conti sono
incardinati, dal punto di vista organizzativo, nella presidenza del consiglio dei
Ministri. CNEL (Consiglio Nazionale dellEconomia e del Lavoro) composto da
esperti rappresentanti delle categorie produttive; il Presidente nominato dal
Presidente della Repubblica. un organo consultivo del Governo, delle camere,
delle regioni in materia di politica economica e del lavoro; organo di iniziativa
legislativa, nonch preposto allelaborazione di studi, ricerche e proposte nelle
materie predette.

Organi di raccordo infrastatali

La pluralit delle organizzazioni dello Stato convive con la presenza di alcuni


organi a struttura policentrica. Tra questi ci sono gli uffici centrali del bilancio
(o ragionerie centrali) adibiti al controllo preventivo degli atti di spesa e alla
predisposizione dei documenti di bilancio. Lavvocatura dello Stato provvede
alla consulenza legale di tutte le amministrazioni dello Stato e alla difesa delle
stesse in giudizio. Il servizio di tesoreria centrale e provinciale dello Stato
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provvede al servizio di cassa sia in entrata che in uscita per tutti gli uffici
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dellamministrazione dello Stato. Un organo di raccordo infrastatale, previsto


dal Decreto Brunetta ma non ancora istituito, la Commissione per la
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valutazione, la trasparenza e lintegrit delle amministrazioni pubbliche, che
preposta a valutare le performance delle differenti amministrazioni pubbliche.

Gli enti Pubblici


Criteri di riconoscimento

La qualificazione di ente pubblico si considera implicita quando nella legge si


rinvengono elementi che presuppongono la pubblicit dellente, quali le
relazioni organizzative con apparati politici, dirette o indirette, per cui si pu
dire che vi una situazione di preminenza o sovra ordinazione di un apparato
politico (di un pubblico potere) sullente. In maniera pi esplicita, invece,
lelemento essenziale della pubblicit di una Persona Giuridica va ricercato
considerando la particolare rilevanza pubblicistica dellinteresse perseguito
dallente, cui connessa come necessaria la valutazione della presenza di
questo nellordinamento. Linteresse pubblico non perch ontologicamente si
possa qualificare come tale, ma in quanto la legge, accertato che esso ha una
dimensione collettiva, labbia imputato ad una Persona Giuridica, tenuta
giuridicamente a perseguirlo: qui il riconoscimento della pubblicit di quella
Persona Giuridica.

Enti pubblici economici e non

Lente qualificato come economico se lattivit che svolge ascrivibile alle


attivit dimpresa; un ente sicuramente economico se allo scopo di
realizzare un fine di lucro e una finalit pubblica, esercita unattivit
imprenditoriale diretta alla produzione e allo scambio di beni e servizi,
ponendosi sullo stesso piano con gli imprenditori privati svolgenti analoghe
attivit ed utilizzando gli stessi strumenti del diritto privato.

Limiti Costituzionali

Laddove lorganizzazione e anche lattivit dellente, segnatamente sul punto


dei mezzi patrimoniali disponibili, avvenga in maniera del tutto o
prevalentemente separata dal sistema statale, la pubblicizzazione diviene
illegittima.

Enti strumentali ed enti ad autonomia funzionale

Gli enti pubblici si distinguono per la loro posizione istituzionale; segnatamente


si possono in principio indicare in due grandi categorie:

1. Enti strumentali dello Stato costituiti dallo Stato per far fronte,
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mediante organizzazioni create ad hoc, a specifici compiti propri dello


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Stato stesso, in alternativa ad uffici della propria organizzazione.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Lente si trova in una posizione di dipendenza nei confronti
dellamministrazione dello Stato.
2. Enti ad autonomia funzionale, sono enti espressione di comunit di
settore, esponenziali di interessi di categoria in genere nati per
iniziativa stessa delle categorie; conservano una propria configurazione
funzionale, come espressione degli interessi settoriali di cui sono
portatori.

Questi enti presuppongono una comunit di soggetti portatori di interessi;


questa comunit si autogoverna. Questi enti sono collegati, in quanto enti
pubblici, ad unamministrazione dello Stato. Particolarmente significativi come
enti di autonomia funzionale sono le camere di commercio.

Modelli Organizzativi

Tutti gli enti sono caratterizzati dai seguenti elementi:

Consiglio damministrazione e Presidente sono nominati dallautorit di


governo;
Gli enti sono sottoposti a poteri di indirizzo e direzione da parte del
Governo;
Gli atti degli enti sono sottoposti ad approvazione da parte
dellamministrazione vigilante;
Gli enti sono sottoposti al controllo della Corte dei Conti.

Enti in forma di S.p.A.

Nellesperienza pi recente emerso il fenomeno del conferimento di attivit di


amministrazione ad organizzazioni costituite in forma di S.p.A. a capitale
interamente statale o a maggioranza assoluta dello stesso. Sono societ che
presentano tutti i caratteri propri dellente strumentale, tranne quello di essere
costituite in forma di S.p.A. Le principali deroghe cui tali S.p.A. sono sottoposte
riguardano: la costituzione attraverso un apposito atto legislativo, il divieto di
scioglimento se non per atto legislativo, la soggezione al controllo della Corte
dei Conti etc.

Organismi di Diritto Pubblico

LOrganismo di Diritto Pubblico qualsiasi organismo, anche in forma


societaria, istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse
generale, aventi carattere non industriale o commerciale, dotato di personalit
giuridica, la cui attivit sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli
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enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico. Le tre categorie


di requisiti devono sussistere in modo cumulativo. Il soggetto per essere
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ascritto a questa categoria pu essere: finanziato in modo maggioritario dallo


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Stato, oppure la sua gestione pu essere soggetta al controllo dello Stato
oppure i suoi organi amministrativi possono essere costituiti da membri
designati in via maggioritaria dallo Stato.

Forme organizzative dellimpresa pubblica


Enti pubblici economici

Gli enti pubblici economici sono una particolare categoria di enti pubblici, i
quali agiscono in regime di diritto privato.

Svolgono in via principale o esclusiva attivit di produzione per il mercato


e di intermediazione nello scambio di beni e servizi (cio unattivit
economica come gli imprenditori privati);
Svolgono tale attivit sullo stesso piano degli imprenditori privati, cio in
regime di concorrenza con essi, ma realizzano fini pubblici che spesso
non si identificano con fini di lucro propri delle imprese private. Lente
pubblico economico, comunque, deve operare secondo il criterio
delleconomicit (i ricavi devono coprire i costi).

S.p.A. in mano pubblica

Il processo di trasformazione dellente pubblico economico in S.p.A. ha subito


una rapida accelerazione col D.L. 1992 che ha trasformato in S.p.A. i quattro
pi importanti enti pubblici economici (IRI, Eni, INA ed ENEL). Le
partecipazioni azionarie dello Stato nelle diverse S.p.A. derivanti dalla
trasformazione degli enti pubblici economici nonch delle altre societ a
partecipazione statale gestita dal Ministero dellEconomia e delle Finanze. Il
controllo pubblico sulla gestione finanziaria delle quattro societ prima citate
spetta alla Corte dei Conti.

Gli enti del Governo Territoriale


Caratteri generali: territorialit, politicit, autonomia

Territorialit: gli enti sono caratterizzati dalla loro attinenza ad un territorio,


nei cui confronti lente chiamato ad esercitare i suoi poteri di governo.

Politicit: gli enti del Governo Territoriale sono enti politici; gli organi di
governo dellente sono espressione della comunit attraverso la designazione
dei titolari di essi, prescelti direttamente o indirettamente dalla comunit
stessa, mediante procedimenti elettorali.
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Autonomia Finanziaria: lorganizzazione di questi enti e la loro azione di


governo finanziata, per regola, con mezzi propri.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Gli Organi di Governo di ciascun ente seguono uno schema triadico che
uniforme per tutti gli enti. Ogni ente ha:

Un Consiglio, che esercita compiti normativi, di programmazione, di


indirizzo e controllo sugli organi esecutivi;
Il Sindaco o Presidente, sono proprio gli organi esecutivi;
La Giunta, organo collegiale nominato dal Sindaco o Presidente.

Lorganizzazione degli uffici burocratici professionali si articola nei diversi enti


del governo territoriale; gli uffici sono differenti per funzioni e compiti, e
raggruppati in uffici maggiori per gruppi di funzioni. Sono sottoposti alla
direzione politica dellorgano collegiale ovvero del Sindaco o Presidente, o dei
singoli membri della Giunta mediante delega.

Regioni: gli organi di governo

Il territorio della regione coincide con la somma dei territori provinciali gi


aggregati nelle regioni precedentemente individuate a fini statistici. Secondo
lart. 121 sono organi della regione: il Consiglio Regionale, la Giunta ed il suo
Presidente; non si tratta in realt, dei soli organi della regione perch sono
previsti altri organi dal testo costituzionale, quali il Presidente e lufficio di
presidenza del Consiglio Regionale. In alcuni ordinamenti regionali, i membri
della Giunta (assessori), hanno acquisito senzaltro la configurazione di organi;
sono poi organi della regione i dirigenti.

Il Consiglio Regionale organo titolare della potest normativa della regione; i


suoi membri non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni che
esprimono e per i voti dati nellesercizio delle loro funzioni. Lorganizzazione
interna di questo organo rispecchia quella delle camere: sono previsti, infatti,
gruppi consiliari, ai quali si ascrivono i Consiglieri secondo la loro appartenenza
politica. Le Commissioni sono organi amministrativi titolari di funzioni proprie,
in genere di natura consultiva. Infatti per ogni settore di amministrazione
regionale si viene a costituire una sorta di Governo di Settore, cui presiede il
componente della Giunta preposto al settore e la commissione consiliare
competente in materia.

Esecutivo regionale e altri organi regionali

Giunta, lorgano esecutivo della regione, composto da un numero variabile di


membri, a seconda delle dimensioni della comunit regionale, che vengono
nominati dal Presidente. Egli eletto a suffragio universale e diretto, e
rappresenta la regione. Ha compiti di rappresentanza dellente, di emanazione
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dei regolamenti e promulgazione delle leggi; inoltre, dirige le funzioni


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amministrative delegate dallo Stato alla Regione.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Difensore Civico, un organo monocratico, il cui titolare eletto dal Consiglio
Regionale tra persone dotate di particolari caratteristiche di professionalit.
Esercita funzioni di controllo sulle attivit delle amministrazioni regionali
nellinteresse di cittadini utenti.

Consiglio delle Autonomie Locali, deve essere costituito in ogni regione, come
organo fondamentale di raccordo del governo regionale con il sistema degli
enti locali.

Organizzazione degli Uffici Regionali

Gli Uffici Regionali sono inseriti in un contesto organizzativo unitario. La


dipendenza degli uffici dallautorit politica , in principio, imputata alla Giunta
regionale.

Enti dipendenti e altre organizzazioni ragionali

Tra le organizzazioni dipendenti dalla regione presentano particolare


importanza le unit sanitarie locali (U.S.L.) o aziende sanitarie locali (A.S.L.).

U.S.L. unazienda dotata di personalit giuridica pubblica ed autonomia


imprenditoriale. Suo organo principale il Direttore Generale che titolare di
tutti i poteri di gestione ed nominato dalla regione. Egli a sua volta nomina il
Direttore Sanitario e quello Amministrativo; il primo dirige i servizi sanitari a
fini organizzativi ed igienico- sanitari, il secondo dirige i servizi amministrativi.
Il Collegio Sindacale verifica lamministrazione economica dellazienda ed
composto da cinque membri. Oltre alle U.S.L., lorganizzazione sanitaria
regionale si articola nelle Aziende Ospedaliere che derivano dallo scorporo delle
U.S.L. dagli ospedali di rilievo nazionale o interregionale.

Comuni

Il Comune lente locale che rappresenta la propria comunit, ne cura gli


interessi e ne promuove lo sviluppo. Il territorio dei comuni pu essere
modificato dalla regione con legge. Il comune appare come un microcosmo
sociale, composto da individui e formazioni sociali che trovano in questo ente il
loro organo rappresentante. La comunit di abitanti si identifica nella stessa
collettivit dei cittadini residenti nel comune, nella frazione e legati tra loro dal
vincolo di abitare nel medesimo nucleo abitativo oppure in collettivit parziali e
settoriali nellambito di quella. Questa comunit pu coincidere con lintera
comunit dei residenti del comune ovvero con gli abitanti di uno dei nuclei
abitativi compresi nel territorio comunale.
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Organizzazione Comunale
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Gli organi fondamentali del Comune sono: Consiglio, Giunta e Sindaco.


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
o Consiglio, lorgano politico formato da membri eletti dalla popolazione
ed presieduto dal Sindaco; funge da segretario il Segretario
Comunale. Il Consiglio pu deliberare intorno ad iniziative da assumere
da parte dellente.
o Giunta Comunale, nominata dal Sindaco e le sue funzioni si estendono
a tutti gli atti che non sono riservati dalla legge al Consiglio, al Sindaco.
Diventa, quindi, lorgano residuale che collabora col Sindaco.
o Sindaco, il responsabile dellamministrazione del comune e nomina,
designa e revoca i rappresentanti del comune presso enti, aziende e
istituzioni varie. Egli titolare del potere di ordinanza.

Giunta, Sindaco e assessori costituiscono lesecutivo comunale.

Il Collegio dei Revisori composto di tre membri; lorgano di consulenza del


Consiglio Comunale in ordine alla gestione economico finanziaria dellente,
sulla cui regolarit esercita la vigilanza.

Il Difensore Civico svolge un ruolo di garante dellimparzialit e del buon


andamento della P.A. comunale o provinciale, segnalando abusi, disfunzioni,
ritardi della P.A. nei confronti dei cittadini.

Il Segretario Comunale posto al vertice amministrativo dellente e


sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e dei responsabili degli
uffici e ne coordina lattivit. Ci accade nei casi in cui il Sindaco non provvede
a nominare il Direttore Generale. In tal caso, al vertice dellente il Direttore
Generale che ha funzioni coordinate con quelle del Segretario. Nel territorio
comunale possono essere presenti pi nuclei abitativi; in questo caso si
distingue il nucleo abitativo principale (capoluogo), che in genere d il nome al
comune, dagli altri nuclei (frazioni) che vengono individuati e delimitati dal
comune stesso. A livello sub comunale, larticolazione territoriale fondamentale
la circoscrizione di decentramento che obbligatoria per i comuni con
popolazione superiore a 250'000 abitanti. un organismo di partecipazione, di
consultazione e di gestione dei servizi di base, nonch di esercizio delle
funzioni delegate dal Comune.

Servizi Pubblici Locali

Esistono anche organizzazioni comunali intese alla gestione dei servizi pubblici
locali, soprattutto quelli di rilevanza economica, quelli cio che possono essere
gestiti in forma dimpresa.

Servizi Sociali il complesso di prestazioni erogate a soddisfazione di taluni


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diritti sociali individuati dalla Costituzione. Si tratta di prestazioni che non


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individuano nel lucro la finalit preminente del gestore che mosso piuttosto

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


da motivazioni di carattere ideale. Sono tipologie di servizi calibrati sulle
effettive caratteristiche delle persone che ne beneficiano.

Servizi Economici sono erogati a favore di una platea indifferenziata di utenti e


costituiscono prestazioni fungibili e standardizzate.

Forme organizzative dei Servizi Pubblici Locali

Azienda Speciale, un ente pubblico economico legato da una relazione di


strumentalit con lente locale, nellambito della quale, quest ultimo, esercita i
poteri ed tenuto a determinati oneri. dotata di un proprio statuto che ne
disciplina il funzionamento.

Istituzione, un organismo strumentale dellente locale per lesercizio di servizi


sociali; dotato di autonomia gestionale.

Gestione in house, un modello previsto per la gestione dei servizi a rilevanza


economica. In tali casi, lente locale opera mediante un soggetto quale la
societ, formalmente da esso separata.

Servizio affidato a societ miste, il servizio viene affidato a queste societ nelle
quali lente locale titolare del servizio pu essere presente con una
partecipazione anche maggioritaria.

Affidamento diretto in favore di societ a capitale interamente pubblico, una


modalit di gestione del servizio prevista eccezionalmente; lente locale titolare
del servizio partecipa a questo affidamento (quindi il capitale pubblico pu
anche essere di pertinenza di altri enti pubblici).

Associazionismo Comunale

La forma associativa non pregiudica lautonomia degli enti locali anzi la esalta
visto che consente agli amministratori dei singoli enti in posizione di parit
come gli altri, di gestire funzioni e compiti che altrimenti non avrebbero la
capacit di gestire e, quindi, non sarebbero loro conferiti.

LUnione dei Comuni un ente locale costituito da due o pi comuni allo scopo
di esercitare congiuntamente una pluralit di funzioni di loro competenza. Il
Presidente deve essere scelto tra i sindaci dei comuni.

Le Comunit montane, sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni
montani e parzialmente montani (anche appartenenti a province diverse) per
la valorizzazione delle zone montane e per lesercizio associato delle funzioni
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comunali.
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Associazioni tra comuni la regione individua con la legge gli ambiti territoriali
adeguati alla gestione dei servizi sociali e sanitari promuovendo forme di
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
cooperazione fra gli enti locali territoriali e, se necessario, promuovendo forme
anche obbligatorie di associazione tra gli enti stessi.

Consorzi; i comuni hanno la facolt di unirsi in consorzio tra loro o con la


provincia per provvedere a determinati servizi o opere di comune interesse.

Province e Citt Metropolitane

La Provincia un ente locale intermedio tra comune e regione; rappresenta la


propria comunit, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo.
La citt metropolitana un ente del governo territoriale proprio delle aree
metropolitane, che raggruppa in s le funzioni della provincia e dei comuni
compresa nellarea stessa.

Uffici privati (munera) nellamministrazione pubblica


Lamministrazione non sempre esercitata dalle organizzazioni pubbliche
mediante loro uffici. Si danno casi in cui lesercizio di funzioni amministrative
attribuito dalla legge a soggetti esterni alle organizzazioni pubbliche e in
genere privati, a loro volta persone fisiche o giuridiche: uffici privati munera.
In tali casi, il soggetto esterno diviene titolare di un munus (compito) pubblico;
il munus non parte dellorganizzazione pubblica. un soggetto che esercita le
funzioni che gli sono conferite mediante la propria organizzazione e i propri
mezzi e, in corrispettivo, riceve un compenso da parte dellamministrazione
pubblica. Lattivit compiuta dal munus interamente ad esso imputata e gli
effetti si imputano ai soggetti terzi destinatari della funzione. Ci sono casi in cui
il munus agisce in nome e per conto dellorganizzazione pubblica e ad essa
imputa determinati effetti (rappresentanza). I munera possono essere:

Legali: sono persone fisiche inquadrate in determinate posizioni


professionali alle quali la legge conferisce direttamente determinate
funzioni. Nellambito di questi munera emerge la figura del notaio e il
sistema organizzativo del notariato che deputato allesercizio di
funzioni pubbliche di primaria importanza nella vita di relazione.
Necessitati: si hanno quando la legge autorizza le P.A. ad avvalersi di
professionisti esterni per collocarli nella titolarit di uffici pubblici, in
genere previsti per far fronte a situazioni di necessit.
Convenzionali: sono soggetti privati costituiti in munera dallautorit
amministrativa con scelta discrezionale, di regola attraverso
provvedimenti concessori o atti convenzionali.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Disciplina generale dellOrganizzazione Pubblica
[capitolo 4]
La disciplina generale delle P.A. consta di una serie di istituti rapportabili
direttamente o indirettamente al principio costituzionale del buon andamento,
cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento
ordinato della vita sociale.

Buon Andamento

Lart 97 Cost. prevede che i pubblici uffici sono organizzati secondo


disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e
limparzialit dellamministrazione. Tale articolo in particolare:

o Garantisce lindipendenza e la neutralit della P.A. da influenze politiche


sia sotto il profilo attivo (buona amministrazione: raggiungimento pi
opportuno, congruo dei fini della P.A.) che passivo (imparzialit della P.A.
verso i cittadini, impiegati, funzionari, etc.).
o Si indirizza immediatamente e programmaticamente al legislatore,
dettando i principi fondamentali che devono ispirare la legislazione, e alla
P.A. sulle quali grava il dovere di provvedere alla cura dei pubblici
bisogni.

Performance e controlli di gestione

Il principio del buon andamento ha avuto, in via legislativa, unimportante


declinazione dal recentissimo D. Brunetta, nel principio di trasparenza. Questo
viene definito come accessibilit totale delle informazioni concernenti ogni
aspetto dellorganizzazione allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del
rispetto dei principi di buon andamento e imparzialit. Fondamentale, in ordine
al corretto funzionamento degli uffici, assicurare le migliori prestazioni da
parte del personale (performance) che devono essere oggetto di attenta
programmazione, monitoraggio e valutazione.

Riforma Brunetta

Ogni amministrazione tenuta a misurare e valutare la performance; ogni


amministrazione tenuta ad una serie di adempimenti nellambito dei quali
definire gli obiettivi che si intendono raggiungere. Le P.A. redigono
annualmente il piano della performance che un documento programmatico
nel quale sono definiti indirizzi ed obiettivi strategici ed operativi, indicatori per
24

la misurazione e valutazione della performance. Entro il 30 giugno di ogni


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anno, lamministrazione, addotta la relazione sulla performance nel quale sono


rilevati i risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati nel corso
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
dellanno precedente. I soggetti direttamente chiamati allattivit di
misurazione e valutazione della performance sono soggetti esterni rispetto alle
responsabilit direttive dellamministrazione. Il D. Brunetta prevede, a tal fine,
organismi dislocati a due livelli:

1. Organismo indipendente di valutazione della performance,


costituito presso ogni amministrazione pubblica e sostituisce i servizi di
controllo interno; svolge una serie di compiti di monitoraggio circa il
funzionamento complessivo dellamministrazione.
2. Commissione centrale per la valutazione, la trasparenza e
lintegrit delle amministrazioni pubbliche, un organo
indipendente e separato rispetto alle singole amministrazioni pubbliche;
ha il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere allesercizio
indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei
sistemi di valutazione. Tutte le amministrazioni pubbliche sono soggette
al controllo della Corte dei Conti riguardo la gestione, quindi sulle diverse
operazioni di gestione.

Istituti di deminutio e di privilegio


Deminutio; gli enti non possono disporre di se stessi e della loro
organizzazione, se non negli spazi di libert (discrezionalit) lasciati dalla legge
ai loro organi di governo.

Privilegio; le organizzazioni pubbliche usufruiscono nei loro rapporti con i terzi


di una serie di istituti di privilegio; istituti intesi a sottrarre lente
dallapplicazione di determinate norme di diritto comune, in genere poste a
tutela dei terzi.

Mezzi e Personale

Ogni organizzazione composta di unit organizzative denominate uffici,


formate di uomini e di mezzi. I mezzi si possono distinguere in:

o Beni immobili, nei quali lufficio dislocato e vi svolge la sua attivit


(sede dellufficio);
o Beni mobili, consumabili e non, e il macchinario, necessari per lo
svolgimento delle attivit dufficio;
o Il Danaro, necessario per il funzionamento dellufficio.

La gestione dei mezzi necessari al funzionamento degli uffici compito di


appositi uffici per tutta lorganizzazione. La principale dotazione degli uffici
25

rappresentata dalla risorsa uomo, cio dal personale. La gran parte del
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personale che presta servizio presso le P.A. legato ad esse da un rapporto di


lavoro a carattere professionale. In ogni organizzazione pubblica ci sono:
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
o Uffici di direzione politica, quelli, cio, a titolarit politica;
o Uffici professionali, quelli cui sono preposti funzionari professionali.

Il rapporto di ufficio
la disciplina concernente la preposizione del personale agli uffici nei quali
lamministrazione si articola.

Investitura nellufficio

Il rapporto di ufficio si instaura con latto di investitura del titolare. Esso pu


avere diversa natura e si pu instaurare mediante un procedimento di nomina
o di elezione.

Conferimento di incarichi dirigenziali

Linvestitura negli uffici dirigenziali avviene sulla base di un procedimento che


consta di un atto di nomina di competenza delle autorit indicate dalla legge
(Ministro, Sindaco, etc.). Questo atto prende il nome di provvedimento di
conferimento dellincarico dirigenziale.

Procedimenti di nomina

Con latto di nomina lamministrazione esprime la propria volont di scegliere


una determinata persona quale responsabile di un determinato ufficio. Il
procedimento di nomina si conclude con atto monocratico o con una
deliberazione collegiale.

Procedimenti di elezione

Lelezione costituisce la forma assolutamente pi diffusa per linvestitura dei


titolari degli organi politici. Nel procedimento elettorale sono chiamate ad
esprimersi una pluralit di persone che pu consistere nellintera collettivit dei
cittadini dotati dei requisiti richiesti dalla legge (corpo elettorale) o si pu
costituire un collegio in senso proprio. Nel caso di corpo elettorale il voto
espresso da parte di ogni singolo avente diritto, e i nominativi da indicare sono
scelti tra persone fisiche che hanno titolo per essere elette. In alcuni casi
possono essere scelti solo tra i candidati; sono eletti allufficio coloro che hanno
ottenuto il numero di voti richiesti. Nellambito dei collegi il procedimento
elettorale ha le caratteristiche strutturali appena indicate; il collegio per poter
procedere alla elezione, deve essere ritualmente convocato e costituito, quindi
una volta raggiunto il quorum strutturale. La votazione avviene, di regola,
mediante espressione di volont del singolo membro del collegio manifestata in
26

segreto; la determinazione degli eletti avviene attraverso il meccanico


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conteggio dei voti. Per essere nominati o eletti alla titolarit di uffici pubblici
occorrono requisiti soggettivi stabiliti dalla legge; un primo ordine di requisiti
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
concerne qualit proprie della persona, in tal caso si parla di requisiti di
accessibilit dufficio (es. cittadinanza italiana, requisito dellet, etc.). Un altro
ordine di requisiti concerne situazioni nelle quali si trova la persona, la cui
presenza ritenuta incompatibile con lufficio di cui si tratta; in tali casi si parla
di incompatibilit.

Illegittimit dellatto di investitura (funzionario di fatto)

Nel caso di investitura illegittima del titolare nellufficio si ha il fenomeno


denominato funzionario di fatto. Funzionario di fatto lipotesi in cui latto di
investitura del titolare dellorgano sia viziato o manchi del tutto. Gli atti assunti
dal funzionario di fatto possono essere a loro volta annullati su ricorso dei
soggetti contro interessati o anche in via di autotutela ove ne sussistano i
presupposti, per illegittimit derivata dallatto di nomina del titolare dellorgano
che li ha emanati. Per quanto concerne il regime giuridico degli atti compiuti
dal funzionario di fatto si ritiene che, una volta decorsi i termini per
limpugnativa dellatto di investitura, gli atti sono validi, fatta salva sempre la
loro impugnabilit per un vizio diverso da quello di incompetenza.

Sostituzione nella titolarit dellufficio

Il titolare dellufficio si pu trovare, nel corso del rapporto, in situazioni di


temporanea incapacit alla tenuta dellufficio. Alla temporanea vacanza
dellufficio si fa fronte mediante gli istituti della supplenza e della reggenza,
intesi ad assicurare la necessaria continuit dellufficio pubblico, che in nessun
caso pu rimanere scoperto per mancanza del titolare.

Supplenza, listituto mediante il quale un soggetto, titolare di altro ufficio


nellambito dellamministrazione, subentra al titolare nella titolarit dellufficio
durante la temporanea vacanza di questo. Il supplente subentra nellufficio in
via automatica.

Reggenza, listituto mediante il quale altro soggetto, titolare di altro ufficio,


viene nominato a ricoprire lufficio per il tempo necessario (incarico interinale).

La differenza tra i due istituti che la supplenza normativamente


predeterminata, mentre alla reggenza si provvede laddove non sia previsto
listituto della supplenza. Il titolare temporaneo dellufficio (supplente o
reggente che sia) subentra nella pienezza delle funzioni dellufficio stesso.

Cessazione del rapporto di ufficio e sistema delle spoglie

La cessazione del rapporto di ufficio pu avvenire per molteplici cause, che


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riguardano:
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o La persona del titolare (morte, impedimento permanente);


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
o Le sue dimissioni, che devono essere espressamente accettate
dallAmministrazione in un tempo congruo;
o Il rapporto di ufficio che a lui fa capo, come la scadenza del termine nei
rapporti a termine, la rimozione, il sopravvenire di una causa di
incompatibilit.

Il rapporto di ufficio dirigenziale sempre a termine e cessa, quindi, per regola


allo scadere del termine stabilito o per risoluzione consensuale delle parti.
Lincarico, per regola, viene rinnovato salvo che risulti il mancato
raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Sistema delle spoglie, la titolarit di alcuni uffici collocati in posizione apicale


viene a cessare allo scadere del mandato dellorgano politico che ha conferito
lincarico oppure entro un termine stabilito dalla legge. Alla titolarit dellufficio
dovr provvedere il nuovo organo politico, il quale presceglie soggetti
individuati intuitus personae.

Vacanza dellufficio e Prorogatio

In conseguenza della cessazione del rapporto di ufficio si verifica la vacanza


dellufficio (definitiva e permanente). Ci rende necessario provvedere alla
nomina o allelezione del nuovo titolare da parte dellAmministrazione
competente. Nelle more, la continuit dellufficio, assicurata mediante gli
istituti della supplenza o della reggenza. Per gli uffici a titolarit onoraria opera
il principio della prorogatio, secondo il quale, il titolare scaduto resta in carica
in attesa del nuovo titolare investito dellufficio come per legge. Nel periodo di
prorogatio gli organi possono adottare esclusivamente atti di ordinaria
amministrazione, nonch atti urgenti ed indifferibili. Decorso il termine di
proroga, i precedenti titolari, decadono in toto dalla titolarit dellufficio.

Tipologia degli uffici


Uffici monopersonali e uffici collegiali

Gli uffici si distinguono in monopersonali (monocratici) e pluripersonali, a


seconda che siano composti da una persona fisica ovvero da una pluralit di
persone fisiche. Per quanto concerne gli organi, si deve tuttavia avvertire che
la titolarit pluripersonale, significa necessariamente collegialit.

Organo Monocratico: agisce attraverso una persona fisica che forma la sua
volont secondo il processo naturale psichico proprio di tali persone, in
quanto soggetti dotati della capacit di agire.
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Organo Collegiale: la formazione e lespressione della volont collegiale


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necessita di unapposita disciplina giuridica che consente al collegio di agire. Il

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


collegio pu essere definito come una pluralit di presone fisiche individuata
nel numero e nella qualificazione dei suoi membri, chiamate ad agire non in
maniera indifferenziata e separata ma in maniera unitaria.

Disciplina della collegialit

Una volta nominati o eletti tutti i suoi membri, il collegio, in astratto


costituito: da questo momento esso pu costituirsi in concreto ed iniziare a
funzionare. Per la costituzione in concreto i membri del collegio devono essere
espressamente convocati, perch il collegio sia formalmente costituito, occorre
che siano fisicamente presenti un certo numero di membri (quorum
strutturale). In assenza di esplicita previsione sul punto, il quorum strutturale
si ritiene formato con la presenza della met dei componenti il collegio pi uno.
In alcuni casi la legge prevede che per la formale costituzione del collegio
occorre la presenza di tutti i suoi membri (collegi prefetti). Una volta costituito
formalmente il collegio il membro presidente che ha il compito di dirigere i
lavori sottopone al collegio i singoli argomenti previsti nellordine del giorno. Il
presidente o altro membro del collegio presenta una proposta di deliberazione,
sulla quale si apre la discussione; una volta che questa conclusa si passa alla
votazione. I membri possono anche astenersi dallesprimere il voto anzi, in
alcuni casi lastensione dovuta (quando il membro del collegio si trova in
situazione di incompatibilit rispetto alloggetto della deliberazione). Nel corso
della discussione e della votazione la proposta pu venire modificata sulla base
di proposte parziali di modifica (emendamenti) che possono essere presentate
da ciascun membro del collegio; come pu venire anche interamente sostituita.
Il lavoro dellorgano collegiale pu svolgersi alla presenza esclusivamente dei
membri del collegio; la presenza di estranei alla discussione considerata
viziante la legittimit della deliberazione.

Deliberazione collegiale

La volont collegiale assunta con la deliberazione che deve essere tradotta in


forma scritta; questa attivit si denomina verbalizzazione. Il segretario redige
un verbale nel quale descrive la discussione; questo un atto che ha capacit
di produrre certezza pubblica.

Le relazioni tra uffici (interorganiche)


Equiordinazione e gerarchia

Tra uffici e organi di una stessa organizzazione pubblica intercorrono rapporti


giuridici articolati; si danno due tipi principali, che si possono considerare come
29

modelli di tali relazioni: relazioni di equiordinazione, relazione di gerarchia.


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Equiordinazione: gli organi sono tra loro in posizione paritaria, cio nessuno di
essi ha poteri di supremazia nei confronti degli altri.

Gerarchia: lorgano sovraordinato dotato, nei confronti del subordinato, di


una serie di poteri a fronte dei quali questultimo si trova in una posizione di
soggezione.

Gerarchia in senso stretto e gerarchia in senso lato

Gerarchia in senso stretto

Tra gli organi non sussiste una vera e propria separazione di competenza, ma
la competenza si viene a confondere con lattribuzione nellambito della quale
tutti gli organi possono agire secondo criteri di distribuzione dei compiti fissati
dal vertice dellorganizzazione. Lorgano sovraordinato determina il contenuto
della singola azione che lorgano subordinato deve porre in essere.

Gerarchia in senso lato

I poteri spettanti agli organi sovraordinati nei confronti dei subordinati sono
notevolmente diversi rispetto a quelli del primo modello (potere di direzione,
poteri di controllo, potere di sostituzione, sussiste se espressamente previsto
dalla legge).

Coordinamento

Il superiore gerarchico, nellesercizio dei suoi poteri, assicura il coordinamento


tra i diversi uffici a lui sottoposti. Lesigenza del coordinamento nel lavoro degli
uffici proprio quella che sta alla base del fondamentale potere di direzione.
Nelle relazioni di equiordinazione, non essendovi alcun ufficio sovraordinato
rispetto agli altri, occorre prevedere appositamente una struttura di
coordinamento. Si rinvengono due modelli:

1. In qualche caso, costituito un organo collegiale nel quale tutti gli uffici
equiordinati sono rappresentati;
2. In altri casi, ad uno degli uffici equiordinati viene espressamente
conferito dalla legge il compito del coordinamento.

Inderogabilit dellordine legale delle competenze

Fondamentale nelle relazioni interorganiche il principio di competenza.


Ciascun organo ha lambito delle proprie funzioni che, in quanto tale, non pu
essere derogato per volont dellAmministrazione.
30
Pagina

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Avocazione

un atto con il quale un organo esercita i compiti, spettanti ad un altro


organo, in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pubblico e
indipendentemente dalladempimento dellorgano istituzionalmente
competente.

Delegazione

un rapporto giuridico caratterizzato da ci: un ente (o un organo) titolare di


un determinato potere o di un complesso di poteri finalizzati alla cura di
determinati interessi pubblici attribuisce ad un altro ente, con proprio atto,
lesercizio del potere stesso. La delegazione ammessa solo nei casi previsti
dalla legge. Nellatto di delegazione (che in forma scritta) pu essere stabilita
la durata della delega, le istruzioni, i criteri e gli obiettivi per lesercizio del
potere da parte del delegato. La delega pu sempre essere revocata dal
delegante.

Delega di firma

Un organo, pur mantenendo la piena titolarit circa lesercizio di un


determinato potere, delega ad altro organo il compito della firma degli atti nei
quali il potere stesso si esercita. Latto firmato dal delegato resta formalmente
imputato allorgano delegante, ed questultimo che risponde verso i terzi
degli atti firmati dal delegato.

Sostituzione

La sostituzione ha come presupposto linerzia dellorgano sostituto


nellemanazione di un atto cui tenuto per legge e consiste nelladozione,
previa diffida, da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un
altro organo.

Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni


Pubblico Impiego

La gran parte dei pubblici agenti formato da personale professionale, che pu


essere definito come quello legato allorganizzazione nella quale inserito da
un rapporto di lavoro subordinato nel quale il prestatore di lavoro si obbliga
mediante retribuzione a collaborare nellAmministrazione pubblica, prestando il
proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione
dellamministrazione pubblica. Detto rapporto tradizionalmente denominato
31

pubblico impiego, adesso pi precisamente si dice rapporto di lavoro dei


Pagina

dipendenti (o alle dipendenze) delle P.A.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Istituti pubblicistici nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle P.A.

Questo rapporto di lavoro resta soggetto ad alcuni istituti pubblicistici che


possono essere raggruppati sulla base di tre principi che vanno a caratterizzare
tutta lorganizzazione pubblica.

I Principio: le P.A. hanno una disposizione di personale che deve essere


predeterminata dalla legge. Ciascuna amministrazione usufruisce della risorsa
personale non liberamente ma sulla base di un atto amministrativo che ogni
amministrazione deve adottare (dotazione organica). Nellambito della
dotazione di ciascuna P.A. stabilito il ruolo del personale che un elenco
nominativo secondo le diverse qualifiche ricoperte dalle persone in servizio
presso quellAmministrazione che segue un ordine, in genere, secondo
anzianit di servizio.

Concorso pubblico

II Principio: al rapporto di lavoro con le P.A. si accede per concorso. Questo


strutturato in tre fasi:

1. Bando di concorso attraverso il quale la P.A. rende noto che intende


procedere allassunzione di determinate unit di personale. Coloro che
hanno le qualit indicate nel bando possono presentare la domanda
allAmministrazione.
2. Selezione degli aspiranti avviene mediante valutazione tecnica dei
titoli e mediante prove di esame da parte di una commissione.
3. Formazione della graduatoria da parte della commissione che deve
essere approvata dagli organi competenti dellAmministrazione che ha
bandito il concorso. Sulla base della graduatoria approvata
dallAmministrazione questa procede alle assunzioni di personale
mediante contratti individuali.

Posizione organica e stabilit del rapporto

III Principio: una volta assunto mediante contratto individuale, limpiegato


viene inserito in una determinata posizione nellambito dellorganico
dellAmministrazione. A questa posizione corrisponde una determinata qualifica
ed una retribuzione (posizione organica). Limpiegato acquista, cos, il diritto a
svolgere le mansioni proprie di quella qualifica e non altre. Il rapporto di lavoro
pu essere a tempo indeterminato o determinato ed prevista la mobilit
ordinaria del personale tra P.A. Altra forma di mobilit prevista per il caso di
eccedenze di personale rilevate nelle P.A.: il personale in disponibilit viene
32

iscritto in appositi elenchi e riceve, per un certo periodo di tempo, unindennit


Pagina

determinata dalla legge. Trascorso questo tempo il rapporto di lavoro sintende


definitivamente risolto. Il rapporto di lavoro pubblico cessa solo per cause
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
previste dalla legge e limpiegato non pu essere privato del suo ufficio, tranne
nei casi previsti dalla legge (diritto dufficio).

Doveri dufficio

Sono identificati come:

o Obblighi dimparzialit: correttezza, collaborazione e trasparenza nei


confronti dei cittadini e dellutenza;
o Obblighi di efficienza nello svolgimento delle funzioni e
dellorganizzazione del lavoro;
o Divieto di sfruttare nella vita sociale la posizione pubblica ricoperta;
o Divieto di divulgare notizie dufficio, specie se possono arrecare danno
allimmagine dellamministrazione;
o Divieto di partecipazione ad organizzazioni la cui attivit possa arrecare
danni allamministrazione.

Principi della gestione finanziaria


Finanza da tributi

Le organizzazioni pubbliche hanno bisogno di mezzi finanziari per la loro


sussistenza organizzativa nonch per lo svolgimento allesterno delle attivit
cui sono tenute. Lenorme aumento dei compiti pubblici, ha prodotto un
incremento elevatissimo dellammontare complessivo della spesa pubblica, e
quindi la necessit di mezzi finanziari sempre pi ingenti da parte
dellorganizzazione pubblica nel suo complesso. Le entrate con le quali le
pubbliche Amministrazioni fanno fronte alle loro spese, provengono in massima
parte da prestazioni patrimoniali cui tutti i cittadini sono tenuti ad adempiere in
ragione della loro capacit contributiva. Ci troviamo dunque di fronte, ad una
finanza da tributi nella quale il versante dellentrata pressoch interamente,
salve entit trascurabili, rappresentato dai mezzi raccolti mediante il prelievo
tributario. Il sistema fiscale italiano caratterizzato dallaccentramento del
prelievo tributario nello Stato. Durante gli anni, si affermata una tendenza a
rafforzare i poteri fiscali delle regioni e degli enti locali (fenomeno noto come
federalismo fiscale). Questo tende a sostituire i trasferimenti erariali in favore
di regioni ed enti locali, con entrate proprie degli enti.

Vincoli della spesa e bilancio preventivo

Le P.A. sono tenute al rispetto degli obblighi di finanza pubblica stabiliti ogni
anno dalla legge finanziaria dello Stato; questi corrispondono al conseguimento
33

degli obiettivi di finanza pubblica stabiliti in sede di UE nellambito del patto di


stabilit. Questo contiene parametri di riferimento in materia di debito e di
Pagina

indebitamento degli Stati membri. Tutte le P.A., in un esercizio finanziario,


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
devono adottare un documento chiamato bilancio preventivo; in esso sono
rappresentate tutte le entrate e tutte le spese che lente prevede di acquisire o
effettuare nel corso dellesercizio (coincidente con lanno solare). Il bilancio
preventivo pu essere espresso in termini di competenza e in termini di cassa.
Il bilancio di competenza quello in cui sono rappresentate le entrate che si
prevede vengano accertate nel corso dellesercizio, e le spese che si prevede
vengano impegnate da parte dellente. Nel bilancio di cassa le previsioni di
entrata e di spesa sono riferite rispettivamente alla riscossione e al
pagamento. I vincoli derivanti dalle previsioni di cassa e di competenza sono i
seguenti:

o Non possono essere pagate, nel corso dellesercizio, per un


determinato oggetto somme eccedenti rispetto a quanto fissato nel
capitolo;
o Non possono essere impegnate per quel determinato oggetto somme
maggiori di quanto fissato nel capitolo.

Procedimenti di spesa

Sono quei procedimenti intesi agli adempimenti degli obblighi. Qualsiasi atto o
fatto produttivo in capo allAmministrazione di un obbligo di pagare somme di
denaro, una volta divenuto efficace, d luogo ad un procedimento di spesa.

Rendiconto

un documento contabile nel quale sono rappresentate le entrate


effettivamente accertate e le spese effettivamente impegnate, nonch le
entrate e le spese incassate e pagate. Il rendiconto segue lapprovazione del
bilancio preventivo del successivo esercizio; questo documento serve anche a
valutare lefficienza e la funzionalit dellente.

Tipologia delle attivit di Amministrazione e principi


generali [capitolo 5]
Lattivit amministrativa tra Diritto Amministrativo e Diritto Comune
Amministrazione mediante atti giuridici: Amministrazione finale e strumentale

LAmministrazione attivit servente gli interessi della collettivit e, perci,


non libera ma sempre vincolata in qualche modo, finalizzata al raggiungimento
di scopi predeterminati, che nello Stato democratico sono quelli posti dalla
34

legge. LAmministrazione, nellesperienza moderna, segue un modulo tipico di


azione giuridica che quello dellesercizio del potere e linstaurazione di
Pagina

rapporti giuridici di diritto pubblico con i terzi. Le attivit giuridiche di


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
amministrazione si esprimono in atti a contenuto generale, non direttamente
destinati a singoli soggetti ma che comunque li vincolano; queste attivit sono
accomunate nella nozione di Amministrazione finale. A queste attivit si
affiancano quelle dellamministrazione strumentale, intese ad assicurare la
legalit e la correttezza delle prime; in genere, queste attivit, sono imputate
ad organi dei quali assicurata la competenza tecnico professionale tale da
garantirne limparzialit rispetto agli interessi alla cui cura lAmministrazione
finale finalizzata.

Servizi pubblici

Nella nostra societ i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini


una serie di servizi, consistenti di operazioni e prestazioni di vario tipo. Sono
attivit necessarie che costituiscono amministrazione sostanziale e che
necessitano di apparati organizzativi complessi e personale specializzato; il
servizio pu essere gratuito o a pagamento. Tutte queste attivit si
denominano servizi pubblici, che devono essere svolti in concreto,
costantemente nel tempo e in maniera continua sul territorio. compito dei
pubblici poteri assicurare lo svolgimento di queste attivit, regolandone le
modalit di svolgimento o controllandone il corretto svolgimento.
Nellesperienza pi recente le P.A. sono diventate, principalmente, soggetti
regolatori di attivit altrui rese in forma di attivit dimpresa a favore della
collettivit.

Diritto Pubblico e Diritto Privato

Le attivit giuridiche nelle quali si esprime lamministrazione si distinguono in


attivit di diritto pubblico e in attivit di diritto privato. La P.A. nelladozione di
atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo
che la legge disponga diversamente. Le P.A. in ogni manifestazione del loro
agire, sono sempre soggette al principio di economicit, che applicazione del
principio del buon andamento nonch al principio della parit di accesso che
applicazione del principio di imparzialit; e questultimo principio viene
realizzato nel nostro ordinamento attraverso il procedimento amministrativo di
aggiudicazione che precede la stipulazione dei contratti. Un settore assai
importante che ha visto la sostituzione di moduli di azione negoziali a quelli di
diritto amministrativo il settore del pubblico impiego, nel quale, ormai, le P.A.
operano come privati datori di lavoro. Ma anche in questa disciplina restano
spazi significativi di diritto pubblico.

Responsabilit civile delle P.A.


35

Le P.A. sono soggetti giuridici dotati della capacit giuridica generale;


Pagina

rispondono per i danni prodotti a terzi sia nellambito dei rapporti contrattuali

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


che extracontrattuali. Il fatto o latto dellagente imputabile
allAmministrazione della quale egli titolare di un organo, o ad essa legato
attraverso un rapporto di ufficio, o da essa dipendente nellambito di un
rapporto di servizio. I terzi, perci, possono agire direttamente nei confronti
dellAmministrazione per chiedere il risarcimento dei danni, visto che
lamministrazione a rispondere del fatto illecito dellagente.

Principi generali dellattivit amministrativa


Caratteri generali dellattivit amministrativa di diritto pubblico

Lattivit amministrativa sempre funzione servente di interessi della


collettivit, mai posta in essere nellinteresse proprio del soggetto agente
(attivit di servizio). Lattivit amministrativa non mai libera ma sempre
predeterminata dalle norme. I principi dellattivit amministrativa sono intesi
ad assicurare la migliore amministrazione in s, come quella servente gli
interessi collettivi. Questi principi sono desumibili e affermati dallart 97 Cost.,
dallart. 41 Carta dei Diritti UE e lart. 1 L. Proc. Amm.vo.

Principio di legalit

Afferma la corrispondenza dellattivit amministrativa alle prescrizioni di legge;


questo principio attiene, particolarmente, ai rapporti fra legge ed attivit
amministrativa. Il principio di legalit si articola a sua volta in due principi:

1. Il principio della predeterminazione normativa del potere;


2. Il principio del vincolo del fine.

Potere la capacit di un determinato soggetto di adottare determinati atti e


perci di produrre determinati effetti nellambito dellordinamento. Ogni potere
previsto da una norma e ci strettamente connesso col principio di
azionabilit, posto a tutela dei terzi che dallesercizio del potere possono subire
conseguenze pregiudizievoli (e rivolgersi al giudice competente).

Vincolo nel fine

Lattivit amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Il fine lo


scopo di interesse pubblico che lAmministrazione tenuta a perseguire
nellesercizio in concreto del potere. Ogni potere amministrativo conferito ad
una determinata attivit per il perseguimento di determinati scopi di interesse
pubblico che sono quelli che la stessa legge determina; infatti, ogni
amministrazione costituita con una particolare missione cui essa deve
attendere in tutta la sua azione. Il principio del vincolo nel fine comporta che
36

ogni scelta che lamministrazione adotti nellambito della sua discrezionalit


Pagina

deve essere sempre correlata al fine che ad essa imposto; perci di ogni

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


scelta devono essere evidenziate le regioni circa la necessit e opportunit di
essa in relazione a quel fine (principio dellobbligo di motivazione).

Ragionevolezza

In forza di tale principio, lazione amministrativa deve adeguarsi ad un canone


di razionalit operativa, cos da evitare decisioni arbitrarie irrazionali. La
violazione di detto principio comporta un vizio di eccesso di potere.

Imparzialit

Indica il carattere di unazione che non pu favorire luna o laltra situazione


nella quale v ad operare le sue scelte: divieto di discriminazione.

Proporzionalit

Singole situazioni facenti capo a determinati soggetti non devono essere


sacrificate al di l di ci che strettamente necessario.

Pubblicit

Gli atti che compongono il procedimento amministrativo devono poter essere


conosciuti dai singoli soggetti terzi portatori degli interessi, i quali hanno perci
il diritto di accedere ai fascicoli e ai documenti dufficio.

Legittimo affidamento

Secondo questo principio, una situazione di vantaggio assicurata in capo a una


persona, o a unimpresa, da un atto dellautorit amministrativa, non pu
essere successivamente rimossa se non a fronte di insuperabili e motivate
esigenze di interesse pubblico.

Azionabilit

Ogni interesse giuridicamente protetto che venga sacrificato ingiustamente


nellesercizio in concreto del potere, deve trovare tutela davanti a un giudice
terzo ed imparziale che esercita la sua giurisdizione nei modi stabiliti dalla
legge.

Buon Andamento e Buona Amministrazione

Buon andamento significa buona amministrazione, cio unamministrazione


capace di produrre risultati utili per la collettivit, i migliori servizi con i mezzi
disponibili.
37
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Economicit

Significa la produzione dei migliori risultati compatibilmente alle risorse


disponibili. Al principio di economicit collegato lobbligo di non aggravare il
procedimento, se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo
svolgimento dellistruttoria (principio del non aggravamento).

Efficacia

Designa lattitudine di una singola azione amministrativa o di un complesso di


azioni, alla produzione dei risultati pratici stabiliti; programmati dalla stessa
amministrazione o imposti dalla legge.

Precauzione

Al buon andamento rapportabile il principio di precauzione, per cui a fronte di


determinate situazioni di rischio per alcuni settori (per es. ambientale)
lAmministrazione pu adottare provvedimenti di cautela che producono effetti
sino a che la situazione non risulti definitivamente chiarita dal punto di vista
della sussistenza dei rischi.

Il modulo tipico di esercizio del potere e i rapporti giuridici di Diritto


Pubblico
Potere Amministrativo e Imperativit

Il potere amministrativo una posizione soggettiva di unautorit


amministrativa che le consente (e impone) di porre in essere determinati atti
giuridici, produttivi di determinati effetti, al fine di curare determinati interessi
collettivi. Ogni potere amministrativo pu essere configurato come una
capacit speciale conferita dalla norma alla singola autorit amministrativa. Il
potere non pu essere esercitato per il soddisfacimento di interessi diversi da
quello per la cui cura stato attribuito a quella determinata autorit. Il
contenuto dispositivo dei relativi atti desercizio il risultato della unilaterale
volont dellautorit amministrativa titolare del potere che a sua volta tenuta
a determinarsi in funzione esclusiva del soddisfacimento dellinteresse pubblico
(imperativit).

Rapporti giuridici di Diritto Pubblico: linteresse legittimo

Lesercizio del potere instaura concreti rapporti giuridici con soggetti terzi; i
soggetti che colloquiano nellambito del procedimento in ordine allesercizio
del potere vengono identificati come portatori di interessi legittimi. Linteresse
38

legittimo una situazione soggettiva attiva qualificata in base a determinati


Pagina

caratteri, ogni situazione soggettiva presuppone un interesse di cui il soggetto

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


portatore e ne ha la disponibilit. I soggetti terzi possono trovarsi in
posizione di:

Soggezione, la situazione di colui che deve subire gli effetti dellatto di


esercizio del potere che si producono nella sua sfera giuridica
prescindendo dallapporto della sua volont.
Onere, la situazione del soggetto che dellatto di esercizio del potere
ha bisogno per il soddisfacimento di un suo interesse che, in genere, si
realizza mediante lacquisto di un diritto, di uno status, di una facolt o di
altra situazione di vantaggio.

Specie di interessi come situazioni protette

Lesercizio del potere suscita interessi in capo ai soggetti nella cui sfera
giuridica gli effetti stessi sono destinati a prodursi. La normativa costituzionale
assicura a tutti la facolt di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi e proclama sempre ammessa contro gli atti della P.A. la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi. Infatti, a fronte di un
determinato episodio di esercizio del potere tutti coloro che sono portatori di
interessi qualificati hanno una certa protezione dallordinamento.

Parti necessarie ed eventuali dei rapporti giuridici di Diritto Pubblico

Le parti necessarie sono i soggetti nella cui sfera giuridica lesercizio del potere
incide direttamente producendovi effetti giuridici in senso tecnico. Le parti
eventuali sono i soggetti che in relazione ad un singolo episodio di esercizio del
potere sono portatori di interessi qualificati circa loggetto stesso del
procedimento e, perci, circa il bene che dallesercizio del potere attraverso il
procedimento pu venire prodotto.

Identificazione dellinteresse legittimo

Linteresse legittimo individuato nella posizione di colui, il quale, si


contrappone allesercizio del potere essendo titolare di una posizione giuridica
sostanziale lesa ad opera del potere amministrativo (sempre che la lesione
stessa abbia i caratteri della personalit, attualit e concretezza).

Contenuto dellinteresse legittimo

Consiste di poteri strumentali che sono di due specie:

1. Poteri di partecipazione; il potere si esercita attraverso un procedimento


nel quale i titolari di interessi legittimi partecipano mediante la
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rappresentazione del proprio interesse in ordine al concreto episodio di


esercizio del potere.
Pagina

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


2. Poteri di reazione; hanno ad oggetto il potere gi esercitato che si
estrinsecato negli atti tipici previsti per il suo esercizio, e a fronte del
bene gi prodotto in capo ad uno o ad alcuno dei portatori di interessi
legittimi.

Diritto soggettivo e interesse legittimo

Perch linteresse legittimo possa configurarsi in concreto come situazione


risarcibile occorre che in esso sia riscontrabile un interesse sostanziale
correlato ad un bene, ingiustamente sacrificato. Cio mediante lesercizio
illegittimo del potere che dia luogo al sacrificio del bene assicurato al soggetto
dalla legge e perci non rimuovibile per effetto dellesercizio medesimo del
potere, non sacrificabile in concreto per ragioni di interesse pubblico
nellambito della discrezionalit dellAmministrazione.

La discrezionalit nellesercizio del potere


Discrezionalit Amministrativa

Consiste in una facolt di scelta da parte della P.A. fra pi comportamenti


giuridicamente leciti per il soddisfacimento dellinteresse pubblico e per il
perseguimento di un fine rispondente alla causa del potere esercitato. Il potere
discrezionale attribuito alla P.A. pu avere una differente ampiezza, la P.A. pu
avere:

o Una discrezionalit piena, cio pu scegliere sia se e quando


emanare latto, sia circa il contenuto dello stesso;
o Una discrezionalit parziale, cio pu scegliere se emanare o meno
latto, mentre il contenuto vincolato oppure pu scegliere il
contenuto da dare allatto, mentre la sua emanazione fissata dalla
legge a precisi presupposti.

Interessi primari e secondari

Gli interessi primari sono quelli per la cui cura il potere stesso attribuito; il
perseguimento dellinteresse primario coinvolge una serie di interessi dei quali
lautorit, nel suo agire, deve tener conto. Questi interessi sono chiamati
secondari. Ad ogni modo, in ogni scelta dellAmministrazione coinvolto un
interesse di carattere finanziario.

Individuazione dellinteresse pubblico concreto

Lindividuazione dellinteresse pubblico concreto nel quale si esprime la scelta


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nellambito lasciato aperto dalla norma deve avvenire secondo criteri di


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ragionevolezza (ogni scelta deve essere ragionevole). Lindividuazione in

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


concreto del grado di massimizzazione dellinteresse primario a fronte degli
interessi secondari emersi deve essere consequenziale rispetto ai dati.

Discrezionalit e Ragionevolezza

Il criterio di ragionevolezza si articola in unanalisi in concreto delle scelte


effettuate in sede di esercizio del potere. Lamministrazione tenuta ad
acquisire nella loro completezza, e a valutare con il massimo approfondimento
tutti gli interessi presenti nella situazione concreta nella quale lesercizio del
potere v ad incidere in quanto tali. Inoltre, lamministrazione tenuta a
valutare comparativamente tra loro gli interessi e a soddisfare linteresse
primario la cui cura ad essa attribuita. La scelta nella quale si estrinseca il
potere si estende su tutto lambito lasciato libero dalla legge: fin dove le
norme prescrivono non c possibilit di scelta; dove le norme tacciono si
estrinseca la scelta.

Discrezionalit e merito

Nella cura dellinteresse, lAmministrazione si muove sempre in un pi o meno


ampio ambito di scelta; in questo ambito si esprime lesercizio del potere e
lamministrazione pu agire entro i limiti posti dalla discrezionalit.
AllAmministrazione si presentano pi scelte concrete nellambito delle quali
essa potr muoversi con libert: preferire luna o laltra diventa questione di
merito. Comunque la scelta finale deve essere motivata.

Poteri Amministrativi non discrezionali

Si hanno quando lAmministrazione non chiamata a valutare, a fronte di


esigenze di cura di determinati interessi, la migliore soluzione tra una pluralit
di scelte possibili ma, semplicemente, ad acclarare la sussistenza di fatti al fine
di adottare determinati atti e, perci, produrre determinati effetti stabiliti dalla
legge.

Discrezionalit Tecnica

In questi casi la scelta dellAmministrazione deve avvenire secondo criteri di


scienza e della tecnica. Pu essere definita come la possibilit di scelta,
riconosciuta alla P.A., basata sulla verifica di determinati prerequisiti di natura
tecnica richiesti dalla legge.

Discrezionalit tecnica e accertamento giurisdizionale

LAmministrazione nel suo agire tenuta ad applicare la legge in base in base


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al principio di legalit. Il Consiglio di Stato afferma, in maniera esplicita, che la


discrezionalit tecnica esprime un concetto differente dal merito
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amministrativo e, pertanto, non pu essere a priori sottratto al sindacato da


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
parte del giudice amministrativo. Egli ha laccesso diretto al fatto, anche a
seguito del venire meno delle limitazioni processuali.

Tipologia dei poteri amministrativi


Classificazioni

Il potere amministrativo indica una speciale capacit appartenente ad un


determinato soggetto, che si esprime nelladozione di atti giuridici, in esito a
procedimenti produttivi di effetti. Una classificazione assai rilevante quella tra
poteri discrezionali e non discrezionali; e, cos, la distinzione tra poteri
discrezionali e vincolati. Una distinzione si pu fare, con ulteriori
sottodistinzioni, tra poteri che hanno ha fronte interessi pretensivi e poteri che
hanno a fronte interessi oppositivi. I poteri che hanno a fronte gli interessi
oppositivi, sono chiamati poteri ablatori; sono poteri che incidono
negativamente sulla sfera giuridica del destinatario. Essi hanno segno opposto
rispetto a quelli concessori, nel senso che impongono obblighi, ovvero
sottraggono situazioni favorevoli in precedenza al privato attribuendole, di
norma, allamministrazione.

Poteri Atipici

Sono identificati nei poteri impliciti e di ordinanza. I poteri impliciti sono quelli
che pur non essendo espressamente attribuiti ad un determinato soggetto sono
previsti, in via generale, in capo ad ogni soggetto o autorit amministrativa
come presupposto necessario della titolarit di poteri amministrativi
espressamente attribuiti al soggetto medesimo. La titolarit dei poteri
amministrativi in capo ad un determinato soggetto, comporta per regola, in
capo allo stesso il potere di regolarne lesercizio attraverso atti a contenuto
generale, normativi, di pianificazione o di programmazione. Alla titolarit di
funzioni amministrative a carattere puntuale sono connesse implicitamente le
funzioni di polizia amministrativa. considerato potere implicito nelle
competenze materiali affidate ai vari soggetti ed organi pubblici il potere
statistico. A tutte le P.A., che godono della capacit negoziale, appartengono i
poteri di aggiudicazione il cui esercizio il necessario presupposto per la
stipulazione di contratti.

Poteri di ordinanza

Sono esercitabili in situazioni di necessit ed urgenza ed caratterizzato dal


fatto che la legge consente allamministrazione di esercitare un potere tipico in
presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria o seguendo
42

procedimenti diversi.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Amministrazione dellemergenza

Investe le ipotesi in cui si rende necessario affrontare con strumenti


straordinari situazioni di estrema urgenza e di particolare delicatezza sul piano
economico e sociale.

Caratteri e limiti del potere di ordinanza

Presupposto per lesercizio dei poteri di ordinanza la situazione di necessit


verificatasi in concreto. Lordinanza deve essere adottata con atto motivato e
nel rispetto dei principi generali dellordinamento giuridico. Lesercizio del
potere di ordinanza non pu dar luogo ad effetti che si pongano in contrasto
con norme o principi costituzionali, n con norme di legge in materia di legge
coperte da riserva di legge assoluta.

Il Procedimento Amministrativo [capitolo 6]


Il principio del procedimento
Azione Procedimentalizzata

Il potere amministrativo si esercita attraverso un procedimento, cio una serie


coordinata e collegata di atti e fatti imputati ad organi e soggetti diversi
tendenti, nel loro insieme, alla produzione di un effetto giuridico. Lazione
amministrativa risulta sempre azione procedimentalizzata e latto finale e
conclusivo del procedimento pu essere impugnato da parte degli interessati.

Giusto procedimento

Ogni esercizio del potere amministrativo deve essere preceduto da


adempimenti che consentono ai soggetti portatori di interessi di partecipare
avanzando istanze, osservazioni e proposte a tutela dei loro interessi
medesimi.

Avvio formalizzato e necessitato del procedimento

Lapertura del procedimento comporta che un determinato ufficio dellente o


dellorganizzazione cui il potere attribuito, assume su di s il compito di
seguire il procedimento, di predisporre tutti gli adempimenti necessari al fine
dellesercizio del potere. LAmministrazione cui il potere attribuito quella
procedente, della quale non necessariamente fa parte lorgano cui formalmente
imputato latto nel quale lesercizio del potere; perci il procedimento si
43

conclude. Una volta che si concretizzano queste situazioni, il potere deve


essere esercitato lAmministrazione ha lobbligo di procedere.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Necessaria Istruttoria

la regola per cui, una volta aperto il procedimento devono essere acquisiti e
valutati, dallAmministrazione procedente, tutti gli elementi della situazione
reale della quale lesercizio del potere richiesto e sulla quale esso incide.

Fase delliniziativa
Apertura del procedimento

Lapertura del procedimento pu avvenire in due modi:

1. A richiesta di parte: si verifica per i poteri amministrativi il cui esercizio,


in concreto richiesto da un soggetto interessato che sollecita lesercizio
in concreto del potere mediante lemanazione di un atto. Senza la
domanda del soggetto legittimato il procedimento non pu essere aperto,
ma la presentazione della domanda stessa ne impone lapertura.
2. Ad iniziativa dellufficio: in questi casi lAmministrazione non appena si
configura in concreto lesigenza di cura dellinteresse, deve dare avvio
allesercizio del relativo potere (cio aprire il procedimento).

Obbligo di procedere

Sia nei casi ad iniziativa di parte che in quelli ad iniziativa dufficio, il verificarsi
in concreto dei menzionati presupposti, produce in capo allamministrazione
competente un obbligo giuridico di procedere. Nei casi in cui lavvio del
procedimento consegua obbligatoriamente ad unistanza lapertura del
procedimento stesso pu essere considerato atto dufficio del funzionario
responsabile il quale, inadempimento allobbligo, commetterebbe il reato. Alla
stessa norma si possono ricondurre i casi dei procedimenti ad iniziativa dufficio
dove, tuttavia, lambito penalmente sanzionato riguarda i procedimenti
concernenti alcuni grandi rami damministrazione ma non tutti (es. giustizia,
ordine pubblico, etc.). Nel caso in cui limpiegato ometta atti o operazioni,
linteressato deve far constatare linadempienza con atto di diffida notificato
allamministrazione e allagente. Se si tratta di procedimenti ad iniziativa di
parte la diffida inefficace se non siano trascorsi almeno 60gg dalla
presentazione della domanda o, comunque, dallatto di iniziativa. Decorsi 30gg
dalla notificazione della diffida, linteressato pu proporre azione per
risarcimento dei danni.

Comunicazione dellavvio del procedimento

Lavvio del procedimento deve essere comunicato ai soggetti, nei confronti dei
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quali, il provvedimento finale destinato a produrre effetti diretti ed a quelli


Pagina

che per legge devono intervenirvi. Lobbligo di comunicazione dellavvio del

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


procedimento finalizzato a consentire alla parte interessata di partecipare al
procedimento amministrativo fin dal momento del suo avvio.

Eccezioni allobbligo di comunicazione

I poteri durgenza consentono allautorit amministrativa di intervenire


prontamente per evitare il pericolo di un danno grave. Nei casi di procedimenti
finalizzati alloccupazione durgenza di aree destinate alla costruzione di opere
pubbliche e di ingiunzioni di demolizione o di sospensione dei lavori possibile
derogare allobbligo di comunicazione. In ogni caso la comunicazione dellavvio
del procedimento pu essere preceduta o accompagnata da provvedimenti
cautelari, come quelli intesi a conservare lo stato di cose attuali.

Limiti allobbligo di comunicazione nella giurisprudenza

La comunicazione dellavvio deve essere fatta mediante comunicazione


personale e pu essere effettuata secondo modalit differenti, stabilite e
giustificate di volta in volta dallamministrazione, quando per il numero di
destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti
particolarmente gravosa. La legge non stabilisce entro quale termine la
comunicazione debba essere effettuata ma, comunque, deve essere fatta entro
un termine ragionevole e senza ritardo. Linadempimento dellobbligo di
comunicazione dellavvio del procedimento ai soggetti individuati dalla norma,
costituisce vizio di violazione di legge e comporta lillegittimit del
provvedimento finale emanato.

Il Responsabile del Procedimento


Lavvio del procedimento comporta un altro adempimento da parte
dellAmministrazione procedente: lindividuazione del responsabile del
procedimento. Le Amministrazioni cui incombe questo obbligo sono i singoli
enti ed organismi pubblici e, per quanto concerne lo Stato, i singoli Ministeri e
le singole Aziende. Generalmente lunit organizzativa, di norma, lufficio e il
responsabile coincide con il dirigente di ciascuna unit organizzativa. Il
responsabile del procedimento linterlocutore dei soggetti interessati ed il
soggetto cui affidata la funzione organizzatrice e direttrice dellistruttoria. Nei
procedimenti articolati tra diverse Amministrazioni si avranno pi responsabili.

La fase istruttoria
Caratteri generali della fase istruttoria
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Listruttoria la fase del procedimento volta allaccertamento dei fatti e dei


presupposti del provvedimento ed allacquisizione e valutazione degli interessi
Pagina

implicati dallesercizio del potere. una fase condotta dal responsabile del

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


procedimento e deve concludersi con una relazione scritta, che viene
formalmente a condizionare la decisione finale. Questultima o si adegua alla
relazione istruttoria oppure deve motivare le ragioni del dissenso.

Previa comunicazione di provvedimento negativo

Se lAmministrazione, esaminata listanza di parte e conclusa su di essa


listruttoria, non accoglie listanza medesima ed tenuta ad esprimere
allinteressato, prima dellemanazione del provvedimento negativo, il suo
convincimento e a comunicare i motivi che ostacolano laccoglimento
dellistanza. Successivamente a tale comunicazione lAmministrazione aprir
una nuova istruttoria alla quale partecipano gli istanti che presentano
osservazioni e documenti riferiti alle motivazioni negative dellAmministrazione.

Acquisizione dei fatti e dei documenti

LAmministrazione procedente tenuta ad acquisire i fatti, cio i singoli


elementi dei quali la realt si compone. il responsabile del procedimento che
accerta i fatti, semplici o complessi che siano. I fatti semplici, in genere,
risultano dalla documentazione esistente presso gli uffici o dalla
documentazione che, nei processi ad iniziativa di parte, i richiedenti esibiscono
a corredo della domanda.

Certificazioni

La Legge sul Procedimento Amministrativo ha prescritto ladozione da parte di


tutte le Amministrazioni interessate delle misure organizzative idonee a
garantire lapplicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e di
presentazione di atti e documenti. Il procedimento per il quale gli atti
certificativi sono richiesti deve avere, comunque, corso una volta acquisita la
dichiarazione dellinteressato, fatta salva la possibilit dellAmministrazione di
verificare la veridicit delle dichiarazioni e delle autenticazioni prodotte. Le
certificazioni creano certezze erga omnes vincolanti anche nei confronti delle
Amministrazioni.

Acclaramenti tecnici

Sono dichiarazioni di scienza redatti da uffici tecnici delle Amministrazioni, nei


quali il fatto complesso analizzato nelle sue componenti tecniche. Se si tratta
di un fenomeno avvenuto o che deve avvenire esso analizzato nelle cause e
in quelli che possono esserne gli sviluppi prevedibili. Lacclaramento tecnico
propriamente inteso quello che riguarda cose o fenomeni della realt
46

materiale o naturale: cose e fenomeni che si presentano oggettivamente


complessi e il cui rilievo oltre che la valutazione degli stessi necessita di
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conoscenze specialistiche.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Ispezioni e Inchieste

Alcune volte i fatti da accertare a fini istruttori riguardano persone o cose e


accadimenti ma di pertinenza dei soggetti terzi; allora si inserisce nellambito
dellistruttoria un vero e proprio procedimento con effetti esterni. Questi
procedimenti si denominano: ispezioni e inchieste.

Ispezioni: determinati funzionari o agenti dellAmministrazioni (ispettori) si


recano presso il luogo nel quale lispezione deve essere effettuata oppure
convocano presso un determinato luogo le persone che devono essere sentite.
In ordine alle cose e alle persone effettuano i necessari acclaramenti: di questi
redigono processo verbale; questo atto viene acquisito allistruttoria del
procedimento.

Inchieste: vengono condotte da organi straordinari i cui poteri sono delimitati


dallatto di nomina della commissione dinchiesta e si riferiscono ad eventi
parimenti straordinari. I risultati dellinchiesta vengono poi acquisiti
allistruttoria del procedimento attraverso verbale dinchiesta.

Determinazioni

LAmministrazione procedente deve acquisire le determinazioni delle diverse


Amministrazioni circa i vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento
amministrativo, prevedendo a riguardo uno strumento di applicazione generale
(conferenza di servizi).

Conferenza di Servizi

Consente un esame contestuale degli interessi stessi; un modello di


istruttoria orale attraverso cui le Amministrazioni vengono invitate intorno ad
un tavolo, per il tramite dei loro rappresentanti, ad esprimere
allAmministrazione procedente le loro determinazioni in merito alle proposte di
essa; a confrontarsi con essa e tra di loro, al fine di giungere a valutazioni
condivise.

Fase Consultiva

Una volta acquisiti tutti gli interessi coinvolti nella scelta finale e verificati i fatti
rilevanti, lAmministrazione deve procedere ad una valutazione di questo
materiale istruttorio. In alcune ipotesi, questa valutazione, viene fatta
mediante atti emanati da appositi uffici o organi che confluiscono in un
ulteriore momento della fase istruttoria, costituita dal sub procedimento
consultivo. Presso le principali organizzazioni pubbliche esistono appositi uffici
47

con compiti consultivi; sono uffici ed organi di norma collegiali dotati di


Pagina

particolare preparazione e competenza tecnica.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Procedimento Consultivo

Si articola nella richiesta di parere che promana dallufficio procedente con la


formulazione di quesiti; poi c lo studio del problema, la determinazione, la
redazione ed, infine, la comunicazione allautorit richiedente. Una volta
ricevuto il parere dallAmministrazione procedente, questo assunto al
procedimento come atto istruttorio. La richiesta di parere, a volte, prescritta
dalla legge (pareri obbligatori). Gli organi consultivi sono tenuti a rendere i
pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 20 giorni dal ricevimento della
richiesta. Qualora siano richiesti i pareri facoltativi, sono tenuti a dare
immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il
quale il parere sar reso.

Pareri Facoltativi

Sono pareri non previsti dalla legge ma lAmministrazione pu, di propria


iniziativa, richiederli purch ci non comporti un ingiustificato aggravamento
del procedimento. Questi pareri devono essere dovuti dallorgano consultivo cui
vengono richiesti. Il parere facoltativo svolge nellambito dellistruttoria
procedimentale lo stesso ruolo del parere obbligatorio: come necessario
elemento di valutazione del fatto o dellassetto degli interessi, che deve essere
preso in considerazione in sede decisoria.

Partecipazione

I soggetti portatori di interessi del procedimento sono parti di diritto pubblico


nel quale si articola il singolo episodio di esercizio del potere. Questa qualit di
parte del rapporto conferisce al soggetto un potere di partecipazione al
procedimento; questi soggetti possono distinguersi in due categorie:

1. Portatori degli interessi: sono i titolari del potere di partecipazione al di l


delle parti necessarie.
2. Soggetti pubblici ed organizzazioni pubbliche: essi hanno sempre il
potere di intervenire nel procedimento (di cui hanno notizia) per
rappresentare le esigenze proprie dellinteresse pubblico loro imputato.

Tipologia degli interessi nel procedimento

Interesse pubblico: quello che attiene alla comunit nazionale o alle


comunit minori, territoriali e non nelle quali si articola la plurisoggettivit
dellordinamento.

Interessi collettivi: emergono dalla concretezza della vita sociale come propri di
48

un gruppo o di una categoria sociale di una comunit indifferenziata di soggetti


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che si autorganizzano un centro di riferimento e di cura dellinteresse comune


al gruppo medesimo.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Interessi meramente diffusi: sono gli interessi comuni ad una pluralit di
soggetti in mancanza di un centro organizzativo.

Interessi privati: sono quelli che appartengono a ciascun soggetto


dellordinamento, sia esso persona fisica o altra figura soggettiva, a fronte
dellesercizio di un potere.

Portatori degli interessi

I portatori di interessi privati e collettivi sono portatori di interessi legittimi e


partecipano al procedimento nella gestione di un interesse proprio e personale,
di una situazione soggettiva. I portatori di interessi pubblici sono portatori di
interessi della collettivit dei quali ad essi ne stata affidata la cura. I portatori
pubblici, a fronte di questi interessi, hanno un dovere potere, una potest di
provvedere (sono parti necessarie del rapporto).

Intervento nel procedimento

Tutti i soggetti hanno, dunque, la facolt di intervenire nel procedimento.


Questa partecipazione consiste nella rappresentazione di fatti e di interessi
propri del soggetto dei quali lAmministrazione deve tener conto ai fini della
decisione da assumere. I soggetti portatori di interessi hanno diritto:

o Di prendere visione degli atti del procedimento, salvi i limiti generali al


diritto di accesso;
o Di presentare memorie scritte e documenti che lAmministrazione ha
lobbligo di valutare ove siano pertinenti alloggetto del procedimento.

Atti della partecipazione

La rappresentazione della partecipazione del soggetto avviene per atti scritti


che egli sottoscrive e presenta allAmministrazione procedente; ovvero
mediante documenti scritti non imputati al soggetto ma in suo possesso.
LAmministrazione deve valutare le memorie e i documenti presentati dagli
interessati specificando ove siano pertinenti alloggetto.

Limiti alla partecipazione

La normativa della L. sul Proc. Amm. concernente la partecipazione degli


interessati, non si applica allattivit amministrativa diretta allemanazione di
atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione;
ed altres non si applica ai procedimenti tributari nonch ad alcuni
procedimenti aventi ad oggetto la tutela della pubblica sicurezza.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Procedimenti Segreti e Riservati

I procedimenti segreti sono quelli che hanno ad oggetto la segretazione di


atti o documenti perch coperti dal segreto di Stato. Qui, lapplicazione degli
istituti di partecipazione sicuramente esclusa, e neppure il contenuto del
provvedimento finale pu essere esternato. I procedimenti riservati possono
sussistere quando si rinvengono delle esigenze che non si esauriscono in quelle
di celerit, n sono risolvibili con ladozione di provvedimenti cautelari.

Il Diritto di Accesso ai documenti Amministrativi


Diritto di Accesso

I soggetti che intervengono nel procedimento hanno il diritto di prendere


visione degli atti del procedimento. Laccesso un principio generale
dellattivit amministrativa che ne favorisce la partecipazione e ne assicura
limparzialit. Il diritto ad una buona amministrazione comprende, infatti, il
diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei
legittimi interessi, della riservatezza e del segreto professionale.

Contenuto del Diritto di Accesso

Il diritto di accesso pu riguardare ogni documento, di qualunque forma, in


possesso dellAmministrazione, purch inerente ad attivit qualificabili come
amministrative. Laccesso ai documenti non consentito solo alle P.A. e ai
gestori di pubblici servizi, ma ad ogni soggetto (anche di diritto privato) purch
agente nellambito di determinate attivit.

Legittimazione allaccesso

Possono accedere ai documenti amministrativi tutti i soggetti privati, compresi


quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto,
concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e
collegata al documento al quale chiesto laccesso. Un articolo della L. sul
Proc. Amm. individua la categoria dei contro interessati; il contro interessato
il soggetto in capo al quale le esigenze di riservatezza sarebbero compromesse
dallaccesso ai documenti richiesti.

Modi di esercizio del diritto di accesso: accesso informale e formale

Il diritto di accesso pu avvenire in modo informale o formale:

Accesso informale; linteressato fa richiesta, anche verbale, allufficio indicando


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gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne
consentono lindividuazione, ma specificando anche i propri estremi
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identificativi. Questa richiesta accolta mediante indicazione della

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


pubblicazione contenente le notizie ovvero mediante esibizione del
documento, estrazione di copie, ovvero altra modalit idonea.

Accesso formale; d luogo allinstaurazione di un vero e proprio procedimento


amministrativo. Laccoglimento della richiesta di accesso formale avviene
mediante un atto dellAmministrazione competente che deve contenere
lindicazione dellufficio, completo della sede, presso cui rivolgersi, nonch di
un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a 15 giorni, per
prendere visione dei documenti e per ottenerne copia. Ove laccesso non pu
essere consentito lAmministrazione risponde con rifiuto ovvero differimento
dellaccesso richiesto.

Documenti accessibili

Lart. 24 L. 241/90 prevede alcune categorie di documenti sottratti allaccesso


(come ad es. i documenti coperti da segreto di Stato, degli altri casi di segreto
o di divieto di divulgazione previsti per legge). Ciascuna Amministrazione ,
poi, chiamata ad adottare regolamenti al fine di individuare le categorie di
documenti escluse dallaccesso. Lesclusione dei documenti Amministrativi dal
regime dellaccesso disposta a salvaguardia dei seguenti interessi: sicurezza,
difesa nazionale, politica monetaria, ordine pubblico, etc. garantendo, peraltro,
agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui
conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici.

Strumento di tutela del Diritto di Accesso

La L. 241/90 assegna al Giudice Amministrativo la tutela giurisdizionale contro


le determinazioni concernenti il diritto di accesso e nei casi di rifiuto, espresso
o tacito, o di differimento (TAR in I grado e Consiglio di Stato in II grado di
appello). Nei casi di rifiuto e di differimento il richiedente pu chiedere entro 30
giorni, al Difensore Civico competente, il riesame della determinazione. Entro
ulteriori 30 giorni dallesito dellistanza rivolta al Difensore Civico, il richiedente
potr adire comunque al Giudice Amministrativo. Il Codice della Privacy affida
la tutela del diritto di accesso volto ad ottenere la comunicazione in forma
intellegibile dei propri dati personali al Garante per la protezione dei dati
personali. Presso la Presidenza del Consiglio istituita una Commissione per
laccesso ai documenti amministrativi che formata da personalit di alto
livello, nominata dal Presidente della Repubblica; questa vigila affinch venga
attuato il principio di piena conoscibilit dellattivit della P.A.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Obbligo di concludere il procedimento e la questione del silenzio
Termini procedimentali e silenzio

Il tempo nel quale il procedimento deve concludersi un elemento


fondamentale per valutare lefficienza dellazione amministrativa in concreto e
la capacit della stessa di soddisfare gli interessi e i bisogni dei cittadini. La
tematica dei tempi del procedimento strettamente collegata a quella del
silenzio della P.A., cio quando questultima, nellambito di un determinato
procedimento, non decida, non provveda, resti inerte.

Silenzio; un istituto costruito per dare una qualche tutela agli interessati a
fronte dellinerzia mantenuta dallAmministrazione nei casi in cui essa deve
provvedere e non provvede (silenzio inadempimento).

Silenzio Inadempimento

un mero fatto e si realizza allorch lAmministrazione sulla quale grava il


dovere giuridico di agire emanando un atto amministrativo, ometta di
provvedere senza che vi sia una particolare attribuzione legislativa di
significato a tale inerzia. La P.A. obbligata a concludere il procedimento
amministrativo con un provvedimento finale espresso entro un termine
ragionevole (generalmente 30 gg); nel caso in cui lAmministrazione lasci
decorrere il termine senza adottare alcun atto si parla di silenzio
inadempimento. Linerzia della P.A. vede quale possibile e sicura conseguenza
la possibilit di impugnare il silenzio innanzi allautorit giurisdizionale al fine di
far accettare la sussistenza dellobbligo di provvedere da parte della P.A. e la
conseguente illegittimit del suo comportamento omissivo.

La Fase Decisoria [capitolo 7]


Fase Decisoria Provvedimentale

Decisione Monostrutturata e Pluristrutturata

I fatti e gli interessi acquisiti al procedimento sono gli elementi sui quali deve
fondarsi la decisione questa indica il contenuto di un atto o di pi atti nei
quali il procedimento si conclude, come quello nel quale lAmministrazione
competente assume le proprie determinazioni in ordine alloggetto del
procedimento stesso. La fase decisoria provvedi mentale non sempre
semplice (monostrutturata) perch spesso si articola in una pluralit di volont
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tra loro in vario modo collegate ed espresse in una pluralit di atti


(pluristrutturata).
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Fase decisoria monostrutturata; si ha laddove la decisione del procedimento si
risolve nella manifestazione di volont di un organo monocratico; in tali casi, il
titolare dellorgano, forma la sua volont nel caso concreto, una volta prese in
considerazione e valutate le risultanze dellistruttoria e, comunque tutte le
acquisizioni procedimentali.

Modelli di decisioni pluristrutturate: deliberazione collegiale

Quando lesercizio del potere coinvolge, in via primaria, una pluralit di


interessi si parla di fase decisoria pluristrutturata che si presenta secondo
diversi moduli:

Decisione imputata ad un organo collegiale (deliberazione) in cui la


vicenda si articola in un unico atto di decisione da parte dellorgano
collegiale. La decisione collegiale si determina attraverso un
procedimento complesso articolato in pi fasi.
Deliberazione preliminare; una volta assunta la deliberazione collegiale e
verbalizzata, essa viene trasmessa ad un organo monocratico (esterno
al collegio) il quale la fa propria e con ulteriore atto la esterna: soltanto
una volta emanato questo atto, la fase decisoria del procedimento si
perfeziona e gli effetti si producono.

Approvazione

un modello in cui la fase decisoria si snoda per due momenti, entrambi


consistenti in atti monocratici; un primo atto propriamente decisorio e il
secondo atto di approvazione del primo (esso non un atto di controllo, ma
latto che perfeziona il procedimento decisorio).

Pluralit di atti nella fase decisoria: decisione su proposta

Vi sono casi in cui un determinato atto di decisione viene assunto su proposta


di altro organo; si tratta di proposta come atto terminale di un procedimento
che si gi svolto nellambito dellAmministrazione cui imputato il potere di
proposta. Il modulo si presenta secondo due schemi diversi: la proposta di
deliberazione collegiale da parte di organo monocratico il cui titolare membro
del collegio oppure la proposta di organo ad altro organo che assume la
decisione.

Concerti e Intese

Concerto, un modulo proprio delle relazioni interorganiche mediante il quale


pi organi dello stesso ente, portatori di interessi diversi, tutti coinvolti
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nellesercizio di un determinato potere amministrativo partecipano alla relativa


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decisione. Le autorit del concerto devono essere tutte daccordo tra loro
affinch la decisione possa essere assunta.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Intesa, simile al concerto ma istituto proprio delle relazioni intersoggettive.
Anche nellintesa si pu determinare unautorit (cui formalmente il potere
imputato) che deve interpellare lorgano dellaltro ente che deve dare lintesa.
Senza lintesa tra i due enti il potere non pu essere esercitato: occorre
raggiungere tra esse laccordo sul merito della decisione.

Decisione Pluristrutturata mediante Procedimenti Presupposti

Procedimenti presupposti; un medesimo esercizio di potere si articola su


procedimenti diversi facenti capo a differenti Amministrazioni, a loro volta
tenute ad acquisire e valutare diversi interessi pubblici; e ciascun
procedimento si conclude con un atto decisionale imputato ad una determinata
autorit amministrativa. Esso costituisce il presupposto per lapertura del
successivo procedimento davanti ad altra amministrazione, che a sua volta si
conclude con un atto decisionale. In tali casi, dunque, la produzione degli
effetti non pu avvenire se non una volta perfezionatisi tutti gli atti decisionali
necessari, e quindi i relativi procedimenti che sono tra loro in relazione di
presupposizione.

Decisione Pluristrutturata mediante Conferenza di Servizi

Nella fase decisoria pluristrutturata la Conferenza di Servizi diviene strumento


obbligatorio laddove, nel termine indicato dalla norma, non pervengano le
risposte delle Amministrazioni interpellate. Nelle altre ipotesi (cio quando
lAmministrazione procedente abbia inoltrato alle altre Amministrazioni la
propria proposta di decisione, chiedendo lemanazione degli atti di loro
competenza ed abbia ricevuto le risposte, tutte o qualcuna di dissenso) la
Conferenza di Servizi resta uno strumento facoltativo che, per ormai da
ritenere la soluzione normale di conclusione del procedimento.

Svolgimento e conclusione della Conferenza di Servizi

La prima riunione della Conferenza di Servizi deve essere convocata 15 giorni o


in caso di particolare complessit dellistruttoria 30 giorni dalla data
dellindizione. Sono convocati i soggetti proponenti il progetto da esaminare e
possono partecipare anche i concessionari e gestori dei pubblici servizi, nonch
le Amministrazioni preposte alla gestione delle misure pubbliche di
agevolazione. Ai fini della decisione finale ad ogni Amministrazione
partecipante corrisponde un voto; la conferenza si conclude con la
determinazione motivata di conclusione, da parte dellAmministrazione
procedente, che pu essere adottata, sia alla conclusione dei lavori sia una
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volta scaduti i termini previsti della norma.


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Dissensi qualificati

Sono quelli che non possono essere superati in sede di Conferenza di Servizi, e
la cui espressione produce leffetto di rimettere la decisione oggetto della
conferenza ad altro e superiore livello di governo. Il Consiglio di Stato ha
chiarito che la conferenza, una volta investita, a seguito del motivato dissenso
espresso da Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili indicati
dalla legge, adotta una decisione sostitutiva, la quale prende il luogo della
determinazione conclusiva del procedimento.

Il Provvedimento
Individuazione del provvedimento

Tutti i menzionati atti della fase decisoria hanno contenuto provvedimentale,


sono cio dichiarazioni di volont ovvero di scienza o di giudizio, assunte
nellesercizio di un potere amministrativo da parte di unautorit
amministrativa e intese a produrre determinati effetti. Il provvedimento, in
senso formale, latto che perfeziona una determinata fattispecie di esercizio
del potere.

Atti presupposti

A volte lesercizio del potere si articola a sua volta in pi procedimenti ciascuno


dei quali si conclude con un atto di tipo provvedi mentale anchesso produttivo
di effetti sia pure parziali o interinali. Si tratta degli atti presupposti che vanno
considerati, per quanto concerne gli effetti loro propri, provvedimenti
amministrativi autonomi ai fini dellimpugnazione.

Comunicazione del provvedimento

Il provvedimento deve essere comunicato agli interessati, unitamente alla sua


motivazione; la comunicazione del provvedimento serve per attivare lesercizio
dellinteresse legittimo nella sua manifestazione pi pregnante, come
strumento di tutela.

Elementi del provvedimento

Gli elementi del provvedimento sono quegli elementi la cui assenza impedisce
al provvedimento di venire in vita o meglio, quegli elementi che costituiscono i
limiti del potere attribuito allamministrazione di cui il provvedimento
espressione.
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Elementi essenziali sono:


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Lagente, ossia lautorit amministrativa che compie latto;

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Il destinatario, che lorgano pubblico o il soggetto privato nei cui
confronti si producono gli effetti del procedimento;
La volont;
Loggetto, che il bene, il rapporto o il fatto di cui si occupa latto;
Il contenuto, ossia ci che con esso si vuole raggiungere;
La finalit (o scopo) perseguito dallAmministrazione;
La forma attraverso cui latto viene manifestato allesterno.

Elementi accidentali sono quelli che non sono necessari per lesistenza
dellatto, ma che possono essere apposti eventualmente dallautorit
amministrativa affinch il provvedimento realizzi meglio linteresse pubblico.

Forma del Provvedimento

In genere si afferma che per gli atti amministrativi vige il principio della libert
delle forme, ma alcune volte la legge ritiene determinante forme come
richieste ab substantiam e se queste mancano, il provvedimento privo di un
suo elemento essenziale e, quindi, nullo. Laddove il difetto di forma non abbia
inciso sostanzialmente sulla qualit della decisione finale, il provvedimento
ancorch anomalo non annullabile. Di norma la forma scritta ma non
mancano casi di esternazioni dellatto in forma orale o, comunque, non scritta.

Atti in forma informatica

Di norma gli atti amministrativi vengono predisposti tramite i sistemi


informativi automatizzati: questi sono atti amministrativi informatici. Il codice
dellamministrazione digitale ha confermato la validit e la rilevanza giuridica di
tutti i documenti informatici formati e registrati su supporto informatico e
trasmessi con strumenti telematici in conformit alle disposizioni da esso
previste, i quali vengono, in questo modo, a soddisfare il requisito legale della
forma scritta. La firma digitale sul documento informatico il risultato di una
procedura informatica che consente al sottoscrittore e al destinatario,
attraverso chiavi crittografiche, di manifestare e di verificare la provenienza e
lintegrit di uno o pi documenti informatici.

Vie di fatto

Lesercizio del potere si deve concludere, per regola, con un atto espresso
adottato nelle forme previste. Si tuttavia posto il problema degli effetti
prodotti dal fatto dellapprensione di beni privati da parte della P.A. non
supportato da idoneo titolo giuridico (vie di fatto). Ci produce un effetto
acquisitivo della propriet pubblica una volta che il bene occupato venga
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irreversibilmente trasformato mediante la realizzazione dellopera pubblica.


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Interpretazione del provvedimento

Il testo dellatto va interpretato esaminandolo nella sua interezza e con


riferimento agli atti procedimentali. In caso di pi interpretazioni possibili deve
privilegiarsi quella che d allatto un qualche effetto anzich nessuno, e quella
che d luogo ad un significato conforme alla norma. Si ritiene che sia esclusa la
possibilit per lAmministrazione emanante un determinato atto, di dare allo
stesso, con successivo atto, uninterpretazione autentica. LAmministrazione
pu dare chiarimenti successivi circa il modo di intendere un determinato suo
atto ma questi non vincolano linterprete.

Provvedimento negativo

Il provvedimento negativo produce nei confronti dei soggetti terzi portatori di


interessi legittimi un effetto preclusivo: essi hanno lonere di impugnare il
provvedimento negativo.

Motivazione del provvedimento

Esprime la ragione (lo scopo), linteresse pubblico concretamente perseguito


dallAmministrazione con quel determinato provvedimento. Esso, in via di
principio, deve essere espresso (esternato). Lobbligo di motivazione si estende
a tutti i provvedimenti amministrativi, salvo provvedimenti a contenuto
generale che seguono la loro disciplina. Ogni provvedimento amministrativo
deve, perci, indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno
determinato la decisione dellAmministrazione, in relazione alle risultanze
dellistruttoria.

Obbligo di comunicazione

La L. sul Proc. Amm. fissa, unitamente alla regola generale circa lobbligo della
motivazione, quella dellobbligo della comunicazione della stessa, insieme con il
provvedimento.

La fase Decisoria Negoziata

Nozione dellaccordo (contratto) di Diritto Pubblico

Nellesercizio di poteri Amministrativi discrezionali, il contenuto dispositivo


degli atti nei quali il potere si estrinseca pu essere oggetto di negozio con le
parti interessate, negozio che pu configurarsi come quello che definisce la
fattispecie procedimentale e produce gli effetti (sostitutivo) ovvero come quello
il cui contenuto dispositivo viene versato nel provvedimento (integrativo). Gli
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accordi in oggetto diventano un modulo procedimentale di esercizio del potere


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amministrativo alternativo al provvedimento e sono interamente situati


nellambito dei rapporti di diritto pubblico.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Accordi sostitutivi

Laccordo sostitutivo atto conclusivo di un procedimento e si situa, dunque,


in una fattispecie procedimentale, in un rapporto di diritto pubblico. un
accordo che tiene luogo del provvedimento ed ammesso solo nei casi previsti
dalla legge. Questo accordo elimina la necessit di emanare un provvedimento
ed soggetto ai medesimi controlli previsti per il provvedimento sostituito.

Disciplina generale: tra diritto pubblico e privato

Gli accordi devono essere stipulati per iscritto a pena di nullit, salvo che la
legge disponga diversamente. Lamministrazione pu procedere
unilateralmente dallaccordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse
salvo lobbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo, in relazione
agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. Le controversie in
materia di formazione, conclusione ed esecuzione sono riservate alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Agli accordi si applicano i
principi del Codice Civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto
compatibili.

Recesso dallaccordo e autotutela legata

Lautotutela decisoria indica la capacit dellAmministrazione di intervenire ex


post sul provvedimento emanato e, perci, sul rapporto da questo costituito
per eliminarlo giuridicamente perch apparso, ad un riesame, siccome
illegittimo oppure in contrasto con lassetto concreto degli interessi pubblici. Il
recesso una forma di autotutela che unilaterale e pu avvenire per motivi
di pubblico interesse. Questo recesso in realt una revoca che consente
leliminazione giuridica ex nunc dellatto i cui effetti vengono a risultare in
contrasto con interessi pubblici nel frattempo emersi. Il recesso pu essere
prodotto per un successivo contrasto venutosi a delineare tra il contenuto di
questo e un nuovo assetto degli interessi pubblici in gioco successivamente
emerso. Il potere di autotutela legato perci che concerne uno dei suoi effetti
espressamente previsto dalla norma; e cio, lobbligo di indennizzare gli
eventuali pregiudizi verificatisi in danno al privato.

Accordi integrativi

Laccordo integrativo non elimina la necessit del provvedimento nel quale


confluisce visto che, il procedimento, si conclude pur sempre con un classico
provvedimento unilaterale produttivo di effetti. Laccordo integrativo si riversa
nel provvedimento finale ed ammissibile soltanto nellipotesi in cui il
58

provvedimento sia discrezionale; questo fa sorgere un vincolo tra le parti. In


Pagina

particolare lAmministrazione tenuta ad emanare un provvedimento


corrispondente al tenore dellaccordo; il provvedimento non revocabile,
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
almeno per quella parte che corrisponde allaccordo, in ordine alla quale si pu
esercitare il potere di recesso.

Accordi di Programma

Sono particolari accordi tra amministrazioni destinati ad essere approvati da un


provvedimento amministrativo formale; da questi accordi derivano obblighi
reciproci alle parti interessate e coinvolte nella realizzazione di complessi
interventi. Le Amministrazioni devono dare consenso alla proposta di accordo
altrimenti questultimo non si perfeziona. Laccordo atto impugnabile davanti
al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, da parte di
soggetti terzi che si ritengano lesi dal contenuto dispositivo dello stesso.

Fase Decisoria Tacita


Silenzio Assenso

A fronte di istanza del soggetto interessato presentata nelle forme e con le


modalit prescritte e accompagnata dalla documentazione richiesta, il
trascorrere del tempo prefissato, dal momento di presentazione dellistanza al
competente ufficio senza che lAmministrazione abbia provveduto o abbia
adottato atti interruttivi ammessi, produce laccoglimento dellistanza. Il
silenzio acquista, in questo caso, contenuto decisorio.

Disciplina del Silenzio Assenso

Il richiedente fa domanda che deve identificare le sue generalit e le


caratteristiche dellattivit da svolgere. Alla domanda v allegata una
dichiarazione che indichi la sussistenza dei presupposti. Dal ricevimento della
domanda decorre il termine per la formazione del silenzio. Se la domanda non
regolare o completa, lAmministrazione ne d comunicazione al richiedente
entro 10 giorni; in tal caso il termine decorre dal ricevimento della domanda
regolarizzata. La formazione del silenzio assenso si verifica laddove la
domanda completa di tutte le indicazioni. I termini coincidono con quelli posti
dalla legge per la conclusione dei singoli procedimenti amministrativi.

Denunzia (dichiarazione) di inizio attivit (DIA)

Si ha nei casi in cui lesercizio di unattivit privata sia subordinata ad


autorizzazione, licenza, abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di
consenso comunque denominato, il cui rilascio dipenda esclusivamente
dallaccertamento dei presupposti e dei requisiti di legge. In tale ipotesi, latto
di consenso, si intende sostituito da una DIA da parte dellinteressato alla P.A.
59

competente. Unico onere del privato quello di comunicare lavvio dellattivit


Pagina

con un atto che uninformativa cui subordinato lesercizio del diritto.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Procedimento di DIA

Il privato interessato allesercizio dellattivit ne fa dichiarazione


allAmministrazione. La dichiarazione deve essere completa di tutti i dati
necessari richiesti; trascorsi 30 giorni dalla dichiarazione, linteressato acquista
legittimazione allesercizio dellattivit. Deve darne comunicazione
allAmministrazione che deve aprire un procedimento di verifica dei
presupposti; il procedimento pu avere due esiti:

1. Esito positivo: sussistono i presupposti e i requisiti;


2. Esito negativo: non sussistono i presupposti e i requisiti ed entro 30
giorni lAmministrazione deve disporre il divieto motivato di
prosecuzione dellattivit e la rimozione dei suoi effetti, salvo che
linteressato entro 30 giorni non provveda a regolarizzare la sua
posizione.

Silenzio Assenso e DIA: problemi di tutela dei terzi

Silenzio assenso e DIA sono due strumenti di semplificazione dellazione


amministrativa, ma, essi manifestano uno stato di disagio
dellAmministrazione, unincapacit a provvedere espressamente, nei termini, a
fronte delle richieste di parte anche se legittime. In qualche modo
rappresentano una patologia dellAmministrazione.

Il Provvedimento Amministrativo e la sua efficacia


[capitolo 8]
Lefficacia del provvedimento amministrativo e la teoria generale
dellefficacia degli atti giuridici
Efficacia degli atti giuridici

Indica lidoneit a produrre effetti. Lefficacia dellatto si verifica, per regola, al


momento in cui esso si perfeziona, cio quando si verificano le circostanze
previste perch quel determinato tipo di atto produca i suoi effetti.

Tipi di efficacia giuridica

Lefficacia pu essere:

1. Costitutiva, si estrinseca in trasformazioni giuridiche in senso tecnico


distinte nelle figure della:
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Costituzione;
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Modificazione; di situazioni giuridiche.


Estinzione.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
2. Dichiarativa, d luogo a svolgimenti interni di situazioni giuridiche. Si
evidenziano tre figure di efficacia dichiarativa:
a) Rafforzamento: si ha nei casi in cui latto, pur non producendo
alcun effetto in ordine allesistenza della situazione, produce un
effetto di tipo rafforzativo.
b) Specificazione: si ha laddove leffetto consiste nella semplice
specificazione o determinazione del contenuto della situazione
giuridica.
c) Affievolimento: indicato come la riduzione delloriginaria
efficienza della situazione giuridica.
3. Preclusiva, si ha laddove latto anzich costituire ex novo qualche
effetto lo rende incontestabile nellordinamento.

Efficacia ed esecuzione

Il meccanismo dellefficacia giuridica tende irresistibilmente a trasformare i


valori in fatti, perch solo dalla realizzazione del fatto discende la soddisfazione
dellinteresse, che lordinamento in ultima istanza vuole assicurare. Il valore
che gli effetti giuridici prodotti fissano nel concreto, unesigenza di cura
dellinteresse pubblico che deve essere realizzata nel concreto. In determinati
casi lAmministrazione ha il potere di portare a realizzazione il contenuto
dispositivo degli atti amministrativi.

Efficacia nel tempo

importante la fissazione del momento in cui gli effetti si producono ovvero in


cui iniziano a prodursi. Vi sono atti ad efficacia istantanea (i cui effetti si
producono ad un determinato momento) ed atti ad efficacia permanente (o
durevole). In questi casi lattivit comincia a decorrere e si protrae nel tempo
in modo continuativo ovvero mediante una dislocazione per successive
scadenze.

Atti Recettizi

Non diventano efficaci se non al momento in cui pervengono alla conoscenza


del destinatario. La L. sul Proc. Amm. individua la categoria degli atti recettizi
in tutti quelli limitativi della sfera giuridica dei destinatari (quelli ablatori);
questi atti, deve essere data comunicazione ai destinatari affinch essi
acquistino efficacia. In secondo luogo, si evidenziano atti la cui efficacia
sottoposta a termine iniziale (indica un momento temporale predeterminato dal
quale gli effetti si producono) o a condizione sospensiva (indica un fatto futuro
61

e incerto al verificarsi del quale gli effetti si producono). In terzo luogo, si


evidenziano gli atti amministrativi sottoposti a procedimenti di controllo
Pagina

(preventivo). Alcuni atti amministrativi una volta perfezionatisi, divengono

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


oggetto di un successivo procedimento nel quale un organo a ci
espressamente deputato, acclara se latto legittimo.

Retroattivit ed effetti dellAnnullamento

Latto retroattivo quello che, per legge o per sua propria natura, produce
effetti retrotratti nel tempo. La retroattivit dellatto di annullamento trova un
limite di operativit insuperabile, e necessariamente deve essere sostituita con
strumenti alternativi, quali il risarcimento del danno. Al soggetto in buona fede
non pu essere opposto lannullamento al fine di rimuovere gli effetti prodottisi
in capo a lui, e favorevoli. Ci sono dei casi in cui la retroattivit obbligatoria.

Efficacia nello spazio

Per gli enti territoriali il territorio relativo costituisce limite invalicabile


allefficacia dei loro atti, cos da rendere inesistenti gli atti stessi per la parte
del loro contenuto dispositivo che prevede effetti in ordine a persone o beni
dislocati al di fuori del territorio di competenza. Stesso principio vale per gli atti
degli organi dello Stato a competenza territoriale limitata; la violazione del
principio non comporta nullit degli atti ma semplice illegittimit (annullabilit)
per vizio di incompetenza.

Lesecuzione del provvedimento amministrativo e il problema


dellesecutoriet
Esecuzione dei provvedimenti amministrativi

Esecuzione indica il complesso delle attivit, a loro volta rispettivamente


giuridiche o materiali intese a realizzare sul piano materiale gli effetti giuridici
dellatto di cui si tratta: a tradurre in fatto leffetto, soddisfacendo il relativo
interesse.

Esecutivit: lidoneit del provvedimento a produrre automaticamente ed


immediatamente i propri effetti allorch latto sia divenuto efficace.

Esecutoriet: la possibilit che lesecuzione sia compiuta direttamente dalla


P.A. senza dover ricorrere previamente ad un giudice. Nel caso in cui il
provvedimento da portare ad esecuzione comporti lincisione diretta della sfera
del soggetto, lAmministrazione pu comunque raggiungere il risultato pratico
anche a fronte del rifiuto del privato. Nellipotesi in cui il provvedimento
costituisca obblighi di fare infungibili, lAmministrazione pu procedere alla
coercizione diretta (se ammessa dalla legge) ovvero pu minacciare e
62

infliggere sanzioni per ottenere lesecuzione spontanea.


Pagina

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Esecuzione dufficio

prevista dove lobbligo di fare consti di una prestazione fungibile.


LAmministrazione esegue direttamente, con propri mezzi ma a spese del
terzo, lattivit richiesta.

Tipologia dei provvedimenti per il contenuto dispositivo


Provvedimenti generali e puntuali

Il contenuto dispositivo indica gli effetti che esso in concreto produce. Secondo
questo contenuto i provvedimenti possono essere distinti a seconda che il
contenuto stesso sia generale ovvero puntuale; a seconda che gli effetti
prodotti siano di tipo costitutivo, dichiarativo o preclusivo; e tra quelli
costitutivi, a seconda che gli effetti siano di tipo ablatorio o accrescitivo. Il
contenuto dispositivo generale di un atto indica che esso produce i suoi effetti
nei confronti di una pluralit indifferenziata di oggetti.

Atti di programmazione: sono atti attraverso i quali lAmministrazione a fronte


di una situazione complessiva valutata e presa in esame nella sua globalit,
determina lordine e i contenuti dellazione dei soggetti in essa coinvolti
(metodo della programmazione).

Atti di autolimitazione: sono atti non direttamente produttivi di effetti ma


destinati a riflettersi sulla successiva attivit amministrativa puntuale (sono
procedimenti che trovano nellatto generale limiti e prescrizioni).

Provvedimenti ablatori

Leffetto si produce nella sfera altrui senza alcun apporto della volont giuridica
dello stesso. In questi tipi di provvedimento si presenta al massimo grado
limperativit propria dellattivit amministrativa. Questi provvedimenti
possono essere:

Reali, accomunati dalleffetto consistente nellestinzione di un diritto


circa una cosa in capo a un soggetto e la corrispondente costituzione del
diritto stesso o di altro equiparato in capo ad altro soggetto cui viene
imputato il perseguimento di un determinato fine di interesse pubblico.
Personali, tra questi emergono gli ordini, cio procedimenti
caratterizzati dal loro effetto tipico, limposizione coattiva di un obbligo
di esecuzione dufficio della prestazione oggetto dellobbligo.

Provvedimenti Accrescitivi (o concessori)


63

Il procedimento si innesta sulla richiesta di un soggetto che aspira ad un bene;


Pagina

leffetto consiste nella concessione del bene al soggetto.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Concessioni, sono gli atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto
che trova nellatto Amministrativo la sua unica fonte.

Autorizzazioni, atti che attribuiscono al soggetto richiedente un diritto al cui


esercizio solo il soggetto richiedente , tuttavia, legittimato in virt di posizioni
o situazioni soggettive che gli appartengono.

Ammissioni, atti che attribuiscono al soggetto il diritto di far parte di una certa
organizzazione o categoria professionale cui latto lo ammette.

Dispense, atti che consentono al soggetto di non adempiere ad un obbligo cui


per legge sarebbe tenuto.

Atti di tipo concessorio, sono quelli caratterizzati dalla specie del bene che
viene concesso al soggetto richiedente. Il singolo viene favorito senza un
corrispettivo.

Procedimenti Dichiarativi e Certezze Pubbliche

La certezza una particolare qualit giuridica che viene conferita agli atti ad
efficacia preclusiva che hanno funzione servente di altri atti di per s stessi
produttivi di effetti. La certezza consiste in ci: latto del quale il primo
servente viene considerato, a tutti gli effetti giuridici, come avvenuto sino a
che lo stesso atto di certezza non venga demolito.

Latto pubblico, quel documento redatto da pubblico ufficiale la cui funzione


espressamente conferita dalla legge, nelle forme e con le modalit di legge.

La querela di falso lo speciale procedimento giurisdizionale previsto per la


demolizione dellatto pubblico, al fine di accertarne la falsit.

Gli atti di certezza sono di tre specie:

1. Stipulazioni in forma pubblica di negozi privati i contratti e gli altri


negozi giuridici privati possono essere stipulati alla presenza di pubblico
ufficiale, il quale n da espressa attestazione producendo leffetto di
certezza pubblica.
2. Pubblici Registri, sono libri o raccolte di schede cartacee o informatiche
redatti nelle forme e con le modalit prescritte dalla legge; tenuti da
uffici appositamente predisposti e aperti alla pubblica consultazione.
3. Certificazioni, sono atti a contenuto singolare mediante i quali, il
pubblico ufficiale competente attesta un determinato fatto o atto
avvenuto alla sua presenza ovvero risultante dalla documentazione in
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possesso degli uffici.


Pagina

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Procedimenti di Controllo
Procedimenti di Controllo Preventivo

un procedimento che ha come oggetto il provvedimento stesso e allesito del


suo perfezionamento condizionata lefficacia del provvedimento. Una volta
perfezionatosi, il provvedimento viene trasmesso, nei termini di legge,
allorgano cui imputato il potere di controllo. Esso compie unistruttoria e ,
terminata questa, lorgano decide ed esterna la sua decisione in un atto scritto
che viene comunicato allorgano controllato.

Procedimenti di Controllo della Corte dei Conti

Sono sottoposti a procedimenti di controllo tutti i provvedimenti amministrativi


a carattere generale. Gli atti di Governo sono sottoposti a controllo
preventivo di legittimit; il procedimento si svolge in tre fasi (una necessaria e
le successive due eventuali):

1 fase Un consigliere della Corte esamina latto; se lo ritiene legittimo ne


dispone la registrazione altrimenti viene promossa dal Presidente della Corte
una pronuncia motivata dalla sezione di controllo.

2 fase La sezione pu ammettere latto al visto e alla registrazione e allora


si chiude la seconda fase del procedimento; ovvero pu non procedere alla
registrazione e la relativa deliberazione non viene trasmessa al Ministro
competente. Egli pu limitarsi a prendere atto del rifiuto o pu sottoporre la
questione al Consiglio dei Ministri, che ha il compito di decidere che latto o
decreto debba avere corso. La Corte pu riconoscere la fondatezza delle ragioni
governative e registrare latto; se ci non accade deve procedere a registrare
latto comunque (registrazione con riserva).

3 fase Viene stabilito un termine di 30 giorni dal ricevimento dellatto da


parte della Corte, allo spirare del quale i provvedimenti sottoposti al controllo
acquistano efficacia. Gli atti trasmessi alla Corte dei Conti, per il controllo
preventivo di legittimit, divengono in ogni caso esecutivi trascorsi 60 giorni
dalla loro ricezione.

Controllo sugli atti delle Regioni

Gli atti delle regioni speciali sono sottoposti ad un sistema di controlli del tutto
analogo a quello previsto per gli atti dello Stato (esercitato dalla CdC
attraverso sezioni territoriali dislocate presso le singole regioni). Il sistema
resta differente per la Valle dAosta; per gli atti delle regioni speciali; inoltre,
65

non ammessa la registrazione con riserva.


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Vicende dellefficacia durevole e procedimenti di revisione
Provvedimenti ad efficacia durevole

Lefficacia durevole di un atto destinata a terminare. Il termine finale indica il


momento temporale in cui questa viene a cessare; la condizione risolutiva
indica il fatto futuro ed incerto al cui avverarsi lefficacia di un atto viene a
cessare. Nei procedimenti di II grado aventi ad oggetto precedenti
provvedimenti, linteresse pubblico curato e definito dal provvedimento, si
realizza nellesercizio continuato nel tempo di unattivit da parte dei soggetti
e, in ordine agli oggetti definiti nel provvedimento. I provvedimenti ad efficacia
durevole costituiscono un vero e proprio rapporto giuridico fra il soggetto
tenuto alla prestazione dellattivit sulla base del provvedimento e
lAmministrazione che ha poteri funzionalizzati alla programmazione,
allindirizzo e al controllo dellattivit del soggetto terzo, in modo da assicurare
la corretta applicazione del contenuto dispositivo del provvedimento.

Sospensione

I provvedimenti Amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo


che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.
Sospensione dellefficacia, un provvedimento di II grado con cui si sospende
lesecuzione di un precedente provvedimento. Essa si verifica quando, per
gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, viene disposta dallo
stesso organo che ha emanato latto ovvero da altro organo previsto dalla
legge. Il termine della sospensione esplicitamente indicato nellatto che la
dispone e pu essere prorogato o differito per una sola volta, nonch ridotto
per sopravvenute esigenze.

Revoca

un provvedimento motivato di II grado, con cui la P.A. ritira, con efficacia


non retroattiva (ex nunc), un atto inficiato da vizi di merito (inopportuno, non
conveniente, inadeguato), in base ad una nuova valutazione degli interessi.
Sono revocabili soltanto gli atti discrezionali di amministrazione attiva, che
siano ancora efficaci, che non siano per legge irrevocabili, e che non siano
costitutivi di status o di diritti quesiti. La revoca ha efficacia ex nunc: gli effetti
dellatto revocato cessano solo dal momento delloperativit della revoca,
mentre restano in piedi gli effetti gi prodotti in precedenza.

Proroga e Rinnovazione
66

La proroga il provvedimento con cui si protrae ad un momento successivo il


termine finale dellefficacia di un provvedimento durevole. Per essere
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produttiva di effetti, essa, deve intervenire necessariamente prima della


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
scadenza del provvedimento di I grado. La rinnovazione comporta un nuovo
esercizio del potere amministrativo, in ordine al quale valutare la sussistenza di
tutti gli elementi che ne legittimano ladozione, comprese le sopravvenienze
normative o amministrative.

LInvalidit Amministrativa [capitolo 9]


LInvalidit degli atti Amministrativi e la teoria generale dellInvalidit
degli atti Giuridici
Invalidit Amministrativa e Teoria Generale

Linvalidit si ha quando latto in contrasto con una norma imperativa; infatti,


ogni contrasto degli atti amministrativi con la normazione relativa, d luogo ad
invalidit degli stessi. Lesercizio in concreto dei poteri amministrativi
sottoposto non soltanto alla disciplina normativa che singolarmente concerne il
potere stesso ma anche ad una serie di principi che attengono allassunzione in
concreto delle scelte affidate alla discrezionalit dellAmministrazione.

Invalidit Totale e Parziale

Linvalidit pu essere totale o parziale; per regola, linvalidit dei singoli


elementi dellatto produce linvalidit dello stesso nella sua interezza, solo se
essi hanno carattere essenziale. I provvedimenti possono essere:

o Scindibili; atti solo formalmente unici, nella sostanza plurimi (cio


divisibili in una pluralit di atti).
o Inscindibili; atti sicuramente unici nella forma e nella sostanza.

Individuazione della Disciplina applicabile al fine di stabilire lInvalidit del


Provvedimento

In un procedimento ciascun atto trova la sua disciplina nelle norme vigenti al


momento della sua adozione, mentre conservano la loro efficacia le fasi
procedimentali gi esauritesi sotto limpero della pregressa normativa. Ci sono
per eccezioni: una in tema di atti sottoposti a controllo preventivo. Nel qual
caso lAmministrazione sarebbe tenuta ad applicare le norme sopravvenute
sino alladozione dellatto positivo di controllo. Per regola, modificazioni
successive della disciplina giuridica non incidono sulla validit dellatto gi
perfezionato; vi possono essere, tuttavia, casi in cui ci accade (per es. nelle
norme retroattive).
67
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Irregolarit

Si ha con la violazione di norme o, comunque, di regole di corretta redazione


degli atti. Latto resta valido ma pu comportare conseguenze di ordine
sanzionatorio in capo agli autori materiali dellatto stesso. Lirregolarit deve
essere sanata.

Nullit e Annullabilit

Si distinguono due ipotesi di invalidit:

1. Nullit, insanabile ed incapace di dare luogo agli effetti dellatto


perfetto; rilevabile dufficio o da qualsiasi interessato senza limiti
temporali.
2. Annullabilit, sanabile e d luogo agli effetti dellatto perfetto;
rilevabile soltanto da soggetti portatori di interessi qualificati entro
termini prestabiliti.

Disciplina positiva della Nullit

nullo il provvedimento privo di oggetto o di forma quando essa prescritta.


Latto inesistente non riconoscibile come tale e resta un atto irrilevante.
Quando si fa riferimento alla mancanza di elementi essenziali in un
determinato atto ci si riferisce ad un difetto gravissimo dello stesso ma non
tale da rendere latto privo di identificazione. nullo il provvedimento che
presenta difetto assoluto di attribuzione, cio nei casi in cui il potere non
sussiste. Altra ipotesi quella della violazione o elusione del giudicato: tale
nullit opera nei casi in cui latto si pone integralmente in contrasto con il
precedente giudicato. Latto nullo non capace di produrre effetti giuridici; in
caso di nullit dellatto lesivo la tutela giurisdizionale del diritto resta quella che
, e si svolge nelle forme ordinarie davanti al giudice ordinario (che
competente laddove questi atti siano lesivi di diritti). Per questioni di nullit per
violazione o elusione del giudicato competente a sindacare della nullit di atti
elusivi del giudicato il giudice amministrativo.

Conseguenze dellatto annullato

La nullit comporta:

Inesistenza giuridica dellatto, e quindi inefficacia di esso;


Inesecutoriet: latto nullo inefficace e, come tale, anche
inesecutorio;
Inannullabilit: latto nullo inesistente e, come tale, non pu essere
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annullato;
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Insanabilit e Inconvalidabilit: latto nullo non pu essere sanato
n convalidato; invece ammessa la conversione, in altro atto valido,
dellatto nullo.

Annullabilit: Incompetenza e Violazione di Legge

Lannullabilit lillegittimit degli atti Amministrativi. Questa illegittimit


prevista dalla legge che ne fissa le manifestazioni tipiche, indicando
nellincompetenza, nella violazione di legge e nelleccesso di potere, i vizi tipici
degli atti amministrativi. Incompetenza e violazione di legge indicano,
entrambi, casi di difformit dellatto rispetto alla relativa disciplina normativa.

Incompetenza, la violazione della norma circa la competenza dellorgano


(pu aversi per materia, per territorio, per valore o per grado).

Violazione di legge, indica ogni altra violazione di norme giuridiche.

Eccesso di Potere

Costituisce la figura pi importante dei tre vizi di legittimit. Per aversi eccesso
di potere occorre:

1. Un potere discrezionale della P.A. in quanto evidente che per gli atti
vincolati, essendone predeterminato dalla legge il contenuto, non pu
riscontrarsi un vizio della funzione;
2. Uno sviamento di tale potere;
3. La prova dello sviamento, prova necessaria per far venir meno la
presunzione di legittimit dellatto.

Sviamento di Potere

Ricorre tanto nel caso in cui la P.A. usi un suo potere discrezionale per un fine
diverso da quello per il quale il potere stesso le era stato conferito, quanto nel
corso in cui la P.A. persegua linteresse pubblico ma con un potere differente
da quello previsto a tal fine dalla legge.

Figure Sintomatiche

Sono una serie di figure di eccesso di potere che sono riconducibili alla
violazione del principio di ragionevolezza dellagire amministrativo.
Lirragionevolezza dellagire che appare dal sintomo a sua volta
manifestazione di esercizio non corretto del potere. In ogni caso in cui si
presenta lirragionevolezza, una motivazione o giustificazione ragionevole delle
69

medesime scelte assunte, renderebbe legittima la fattispecie. In altri casi, il


vizio di eccesso di potere si manifesta per il contrasto di unazione
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


amministrativa concreta con i principi di natura sostanziale cui lazione
amministrativa deve ispirarsi.

Illegittimit Amministrativa e Diritto Penale

Lillegittimit degli atti amministrativi rileva anche in sede penale perch


concretizza alcune fattispecie criminose imputate al pubblico ufficiale o
allincaricato di pubblico servizio. Laccertamento dellillegittimit dellatto
amministrativo, nella sede giurisdizionale penale, non d luogo ad
annullamento dellatto stesso ma a mera disapplicazione. Produce, tuttavia, in
capo allAmministrazione lobbligo di annullare latto.

Limiti allAnnullabilit dei Provvedimenti Amministrativi

Le violazioni formali non comportano annullabilit del procedimento. Si tratta


di violazioni la cui natura formale si ravvisa nel carattere minimale
dellanomalia che d luogo ad una situazione di mera irregolarit dellatto. In
un secondo luogo si individuano quelle violazioni qualificabili come formali in
quanto idonee ad alterare lo scopo cui in astratto preordinata la norma
violata. Infine si individuano quelle violazioni che in concreto non hanno influito
sul contenuto dispositivo del provvedimento adottato, il quale non avrebbe
potuto essere diverso. Lanomalia attiene in tali casi ad una fattispecie
provvedimentale senza alternative, il cui contenuto dispositivo rimasto
indifferente alla violazione.

Mancata Comunicazione dellavvio del Procedimento

La comunicazione dellavvio del procedimento non obbligatoria ogni volta che


lAmministrazione chiamata ad emanare atti dovuti e vincolati per i quali non
pu essere lasciato alcuno spazio agli strumenti partecipativi.

I Procedimenti di Riesame
Sono procedimenti, detti anche di II grado, che si caratterizzano per avere ad
oggetto precedenti procedimenti o provvedimenti. Si parla a proposito di
autotutela e di riesercitare il potere originario, in ragione del suo carattere
inesauribile e della conseguente necessit che esso sia costantemente
orientato alla soddisfazione dellinteresse pubblico concreto che , per sua
natura, mutevole. Questi procedimenti si distinguono a seconda del loro esito
che pu essere conservativo o eliminatorio.

Autotutela Decisoria
70

Indica che lo scrutinio della validit degli atti amministrativi, successivamente


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al loro perfezionamento e alla produzione di effetti, pu essere compiuto dalla


stessa Amministrazione (anche di propria iniziativa) mediante lesercizio di
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
poteri, in senso tecnico, capaci di produrre unilateralmente conseguenze
giuridiche in capo a soggetti terzi. Linvalidit degli atti amministrativi rileva
per il tramite di strumenti di tutela attivati dai soggetti la cui sfera soggettiva
sia stata lesa dal singolo provvedimento. La tutela, in questi casi, viene
attivata dai soggetti nel loro proprio interesse; tutela di diritti o di interessi
legittimi, esercitata nelle varie forme previste dallordinamento.

Conferma

Si ha quando, a seguito del riesame, latto risulta conforme alla legge e non
viziato sotto alcun profilo. Esiste una distinzione:

Provvedimento di conferma; consegue allintroduzione di nuovi


elementi istruttori; valutati i quali la P.A. si risolva non di meno nel senso
di confermare il contenuto dispositivo del primo provvedimento.
Atto meramente confermativo; si ha quando la decisione di II grado
non conseguente allo svolgimento di una nuova attivit istruttoria.

Convalida e Ratifica

Convalida: una misura diretta alla rimozione del vizio di cui il provvedimento
di I grado risulta affetto. Il vizio deve essere, per sua natura, rimuovibile. La
convalida produce effetti retroattivi: gli effetti sostanziali restano quelli
medesimi decorrenti dallatto convalidato.

Ratifica: un tipo di convalida che si ha laddove i poteri propri di un organo


possono essere esercitati da altro organo dello stesso ente, in particolari
circostanze; latto viene adottato con i poteri dellorgano competente che deve
ratificare latto (cio farlo proprio). In mancanza di ci, latto cade nel nulla
con effetto ex tunc e quindi sono travolti tutti gli effetti dellatto compiuti fino
al momento di diniego di ratifica.

Rettifica: un atto oggetto di rettifica nel caso di mera irregolarit da parte


dellorgano che lo ha emanato. La rettifica o correzione non viene ad incidere
sulla legittimit dellatto che ne oggetto, anzi la presuppone.

Annullamento dufficio

Lannullamento il procedimento di riesame che si conclude con la rimozione


dellatto affetto da vizi non sanabili. Il provvedimento illegittimo pu essere
annullato dufficio sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un
termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei contro
interessati, dallorgano che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto
71

dalla legge. Lesercizio in concreto del potere di annullamento presuppone lo


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stato di invalidit del provvedimento, invalidit grave e non sanabile.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Limiti temporali allAnnullamento

Lannullamento dufficio deve avvenire entro un termine ragionevole e congruo.


Annullamento dovuto, doveroso laddove linvalidit dellatto sia stata
dichiarata con sentenza del giudice ordinario ovvero a seguito di annullamento
in sede giurisdizionale ovvero in sede amministrativa di atti presupposti
rispetto a quello di cui si tratta o ancora laddove linvalidit dellatto sia stata
rilevata in sede di procedimento di controllo successivo, o comunque oggetto di
rilievi da parte della Corte dei Conti.

Annullamento e Conversione

Lannullamento del provvedimento amministrativo pu essere contestuale alla


conversione dello stesso in altro provvedimento ovvero pu essere seguito
dalla conversione. Alla conversione dellatto invalido, pur se gi annullato, pu
procedersi laddove esso presenta caratteristiche proprie di altra fattispecie,
nella quale, appunto, viene convertito.

Riforma

Lannullamento del provvedimento pu essere anche parziale: la parte non


annullata rester pienamente in vigore con tutta la sua efficacia. In caso di
annullamento parziale pu accadere che la parte annullata del provvedimento
sia oggetto di riforma, cio venga sostituita da altro contenuto dispositivo.

Annullamento Governativo

un particolare tipo del potere di annullamento dufficio che spetta al Governo


a fronte degli atti di ogni autorit amministrativa. un potere che pu essere
esercitato previo parere del Consiglio di Stato a fronte di vizi particolarmente
gravi di determinati atti; un potere che non pu essere esercitato nei
confronti degli atti delle regioni.

Ricorsi Amministrativi

Il riesame del provvedimento amministrativo invalido pu essere attivato su


ricorso dei soggetti portatori di interessi giuridicamente protetti che si
ritengono lesi dal provvedimento adottato o dai suoi effetti (molto importante
il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica). I ricorsi Amministrativi
sono di due specie:

1. Ricorso Gerarchico, ammesso contro atti amministrativi non


definitivi, adottati da organi collocati in una posizione gerarchica
72

sottordinata. Questo ricorso deve essere proposto nel termine di 30


giorni dal momento della conoscenza dellatto impugnato, ed
Pagina

presentato allorgano gerarchicamente sovraordinato. La decisione sul


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
ricorso gerarchico, che deve avvenire entro il termine di 90 giorni dalla
presentazione del ricorso, pu consistere nellaccoglimento ovvero nella
reiezione dello stesso. Ove la decisione non sia pervenuta entro il
predetto termine, il ricorso si intende respinto (silenzio rigetto). Questo
tipo di ricorso produce leffetto di sospendere i termini per la
proposizione del ricorso giurisdizionale.
2. Ricorso in Opposizione; sottoposto alla medesima disciplina del
ricorso gerarchico, salvo lorgano competente che lo stesso che ha
adottato latto impugnato. Si tratta di rari casi previsti espressamente da
singole norme di legge.

La Tutela Giurisdizionale nei rapporti di Diritto


Pubblico [capitolo 11]
Controversie di Diritto Pubblico e Giurisdizione ordinaria
Principi generali della tutela Giurisdizionale

A fronte di ogni atto della P.A. sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
soggetti titolari di diritti o interessi legittimi che si reputano lesi dallatto
medesimo; si tratta del principio dellazionabilit che conferisce a tutti il diritto
di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. La tutela
giurisdizionale nei confronti delle P.A. si esercita davanti agli organi della
giurisdizione ordinaria o amministrativa, a seconda che si tratti della tutela di
diritti soggettivi o rispettivamente di interessi legittimi. Per regola la tutela
giurisdizionale delle controversie insorte nellambito dei rapporti
amministrativi, avviene davanti al giudice amministrativo. Ad ogni rapporto di
diritto pubblico possono corrispondere controversie tra i soggetti che sono parti
di quel rapporto e che dagli effetti prodotti dallesercizio del potere, ovvero dal
fatto che non siano prodotti gli effetti desiderati per il non esercizio o per
lesercizio di segno negativo, del potere medesimo, si sentano lesi nei loro
diritti o interessi legittimi. Queste controversie sono quelle che costituiscono
loggetto della giustizia amministrativa consiste della tutela giurisdizionale
degli interessi legittimi che costituiscono la situazione soggettiva tipica dei
portatori di interessi nellambito dei rapporti di diritto pubblico. I rapporti di
diritto comune nei quali sia parte una P.A. restano soggetti alla giurisdizione
ordinaria. La tutela giurisdizionale di interessi legittimi pu essere affidata al
giudice ordinario; il legislatore che determina quali organi di giurisdizione
possono annullare gli atti della P.A.. Al giudice ordinario riservata la
73

cognizione di quelle categorie di controversie nelle quali la tutela dei diritti


resta ferma nonostante la presenza di atti amministrativi lesivi; e cio dei casi
Pagina

nei quali leffetto di degradazione del diritto non viene a prodursi. Latto
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
amministrativo accertato illegittimo dal giudice ordinario dovr essere
disapplicato con riferimento al caso in esame. La disapplicazione presuppone
da parte del giudice una duplice indagine volta, in primo luogo ad accertarne
la rilevanza rispetto alloggetto dedotto in giudizio ed, in secondo luogo, ove
rilevante la legittimit. Davanti al giudice ordinario nellambito della
controversia di diritto pubblico sono ammesse azioni risarcitorie e azioni di
mero accertamento (non azioni costitutive).

Tipologia delle Controversie

Il giudice ordinario competente a conoscere della tutela dei diritti a fronte di


atti amministrativi affetti da nullit. Davanti a questo giudice si esercita
lazione dichiarativa della nullit come azione di mero accertamento e lazione
di condanna al risarcimento dei danni eventualmente prodotti dallesecuzione
dellatto nullo.

o Inoltre si danno una serie di casi nei quali la tutela giurisdizionale


ordinaria dei diritti resta in piedi a fronte di atti amministrativi lesivi
(dai quali si deduce la semplice illegittimit e non la nullit) laddove si
tratta di esercizio di poteri vincolati. Ove venga riscontrata
lillegittimit, il giudice ordinario disapplica latto lesivo e condanna
lAmministrazione alla riparazione dei danni o comunque al
pagamento di quanto dovuto se si tratta di obblighi di pagamento.
o In terzo luogo, la giurisprudenza ammette, in determinati casi, la
tutela giurisdizionale dei diritti davanti al giudice ordinario a fronte di
atti amministrativi lesivi, laddove si tratta di diritti di particolare
valore, diritti fondamentali.

La Corte Costituzionale ha riconosciuto alla competenza del giudice


amministrativo la tutela dei diritti fondamentali incisi da attivit amministrative
svolte nelle materie rientranti nella sua giurisdizione esclusiva.

Giurisdizione Ordinaria e comportamenti dellAmministrazione

da ritenere pienamente operante la giurisdizione ordinaria nei confronti delle


P.A., con pienezza di poteri cognitori e decisori non solo in tutti i casi in cui
esse operano per legge ma anche in tutti i casi in cui operano in via di fatto,
cio al di fuori delladozione di atti giuridici produttivi di effetti. Non sussiste, in
via generale, alcun divieto di ordinare allAmministrazione un facere specifico
ma solo di annullare o revocare atti amministrativi, anche di impedirne la
produzione di effetti. In presenza di un atto amministrativo il giudice non pu
74

ordinare la rimozione degli effetti prodotti dallatto stesso. Laddove latto non
c il divieto non opera.
Pagina

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Controversie attribuite ex lege alla competenza del Giudice Ordinario

Ci sono poi una serie di controversie attribuite ex lege alla competenza del
giudice ordinario in deroga a principi in tema di riparto delle giurisdizioni. Si
tratta di categorie di controversie nelle quali la giurisdizione ordinaria si
giustifica perch in esse risultano coinvolte situazioni giuridiche soggettive. (il
giudice ordinario ha la competenza a giudicare sui ricorsi avverso i
provvedimenti emessi dallAutorit Sanitaria in materia di trattamento sanitario
obbligatorio, di espulsione dello straniero dal territorio nazionale, etc.).

La Tutela Giurisdizionale Amministrativa


La Giustizia Amministrativa designa quel complesso di mezzi concessi
dallordinamento giuridico ai singoli per difendere le proprie posizioni
soggettive nei confronti delle P.A.

Ambito della Giurisdizione Amministrativa

Possono rivolgersi agli organi della giurisdizione amministrativa i soggetti che


si ritengono lesi da un determinato episodio di esercizio del potere
amministrativo, sia che esso si esprima in atti amministrativi produttivi di
effetti o in accordi, ovvero non si esprima dando luogo al fenomeno del
silenzio. Si distinguono tre specie della giurisdizione amministrativa:

1. Giurisdizione generale di legittimit;


2. Giurisdizione estesa al merito;
3. Giurisdizione esclusiva.

Giurisdizione Esclusiva

La Corte ha chiarito che le controversie che possono essere attribuite alla


giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sono quelle che riguardano
materie nelle quali opera la P.A. autorit e che apparterrebbero comunque alla
giurisdizione di legittimit, in quanto coinvolgenti lesercizio di un pubblico
potere. Le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva vanno dalle
controversie in materia antitrust, materia di lavori pubblici, di garanzia nelle
comunicazioni, di gestione dei rifiuti, etc.

Tipologia delle situazioni protette mediante azioni esperibili davanti al giudice


amministrativo

Davanti al giudice amministrativo dovrebbe essere assicurata pienezza di


tutela giurisdizionale alle situazioni protette nei confronti delle P.A. Le
75

situazioni protette nei confronti dellesercizio del potere si possono configurare


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secondo tre diversi modelli di relazioni.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


I MODELLO: Il rapporto amministrativo si instaura a fronte dellesercizio di
un potere pienamente discrezionale da parte della P.A. Il soggetto, in questi
casi, pu pretendere solo che lAmministrazione agisca legittimamente; il
giudice chiamato esclusivamente ad accertare che il potere sia svolto
legittimamente.

II MODELLO: Il rapporto amministrativo si instaura a fronte dellesercizio di


un potere almeno parzialmente vincolato, il cui esito almeno in parte
predeterminato dalla legge. Il giudice, una volta accertata lillegittimit degli
atti attraverso i quali il potere si esercitato, chiamato a stabilire le modalit
dellesercizio corretto del potere, alle quali lAmministrazione
successivamente legata, con specifico riferimento alla pretesa del soggetto
(pretesa che deve essere soddisfatta).

III MODELLO: La legge assicura senzaltro la soddisfazione dellinteresse del


soggetto da parte della P.A. Essa si trova ascritta ad unattivit interamente
vincolata; ci consente al giudice, ove la soddisfazione dellinteresse non sia
avvenuta sul piano sostanziale, a provvedimenti su domanda del soggetto,
nella sede processuale, attraverso lemanazione dei provvedimenti.

La tutela dellinteresse legittimo si esprime in una pluralit di azioni


caratterizzate da diverse misure di tutela che possono essere chieste e
ottenute per opera del giudice; si tratta dellazione di:

o Annullamento;
o Nullit;
o Condanna;
o Esecuzione.

Azione di Annullamento e di Nullit

Con lazione di annullamento si chiede che latto amministrativo lesivo


dellinteresse legittimo del soggetto agente sia annullato in seguito
allaccertamento da parte del giudice della sua illegittimit. Latto annullato
perfettamente efficace. Con lazione di nullit si chiede al giudice che dellatto
venga dichiarata la nullit perch affetto da uno dei vizi, della massima gravit
previsti dalla norma. Latto nullo non produttivo di effetti.

Azioni di Accertamento

ascrivibile per certi aspetti alle azioni di mero accertamento, quella che si
esercita con il ricorso avverso il silenzio. Questo non ha ad oggetto la
76

rimozione di un atto che non esiste ma laccertamento dellobbligo


dellAmministrazione di provvedere sulla domanda del soggetto istante. Allo
Pagina

stesso genere pu essere ascritta lazione in materia di accesso ai documenti


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
amministrativi che esercitabile, in caso di inerzia dellAmministrazione,
sullistanza di accesso ovvero in caso di diniego espresso. Il giudice chiamato
ad accertare se il documento richiesto debba essere esibito, cio se esso sia o
non compreso tra quelli esclusi dallaccesso.

Azioni di Condanna

Di ogni danno prodotto dallillegittimo esercizio del potere amministrativo pu


essere chiesto il risarcimento al giudice amministrativo per lesione di diritti,
come di interessi legittimi. La condanna al risarcimento dei danni presuppone
laccertamento dellillegittimit dellatto lesivo dellAmministrazione. Spetta al
giudice amministrativo disporre le diverse forme di tutela che lordinamento
appresta per le situazioni soggettive sacrificate dallesercizio illegittimo del
potere, e tra queste forme di tutela rientra il risarcimento del danno (la cui
domanda non pu essere rifiutata dal giudice amministrativo).

Il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica

un rimedio amministrativo di carattere generale consistente nellimpugnativa


di un atto amministrativo definitivo, proposta dal soggetto interessato
direttamente al Presidente della Repubblica. Questo ricorso ammesso
soltanto per motivi di illegittimit, mai per vizi di merito, e pu essere proposto
per la tutela sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi. Il ricorso
straordinario alternativo a quello giurisdizionale al TAR (Tribunale
Amministrativo Regionale). Se latto stato impugnato con ricorso
giurisdizionale al TAR inammissibile il ricorso straordinario avverso lo stesso
atto; se, invece, latto stato impugnato con ricorso al Presidente della
Repubblica non pi impugnabile con ricorso al TAR.

Gli organi della Giustizia Amministrativa


Consiglio di Stato e Tribunali Amministrativi Regionali (TAR)

La giurisdizione amministrativa spetta al Consiglio di Stato e ai TAR. I TAR


sono istituiti in ciascuna regione; in alcune regioni sono istituite sezioni
distaccate. Ciascun TAR composto di tre membri tra i quali il Presidente; di
ciascun affare viene nominato un Relatore con il compito di riferire al Collegio e
di estendere il resto della decisione. Il Consiglio di Stato si compone di tre
sezioni nonch dellAdunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali. Ciascuna
sezione si compone di cinque membri tra i quali il Presidente; lAdunanza si
compone di quattro Consiglieri per ciascuna delle tre sezioni ed presieduta
dal Presidente del Consiglio di Stato. Egli allinizio di ogni anno, sentito il
77

Consiglio di Presidenza, individua le sezioni che svolgono funzioni giurisdizionali


Pagina

e consultive, determinando le rispettive materie di competenza e la


composizione (anche dellAdunanza). TAR e Consiglio di Stato sono composti
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
da personale ascritto alla magistratura amministrativa, del tutto distinto,
perci, da quello della magistratura ordinaria.

Statuto dei Magistrati Amministrativi

Dal punto di vista organizzativo TAR e Consiglio di Stato sono incardinati nella
Presidenza del Consiglio dei Ministri, il cui bilancio prevede le spese da
destinare al servizio della Giustizia Amministrativa. I Magistrati Amministrativi
sono nominati per concorso; dei membri del Consiglio di Stato nominato
dal Governo, proviene dal concorso e la met dei Consiglieri proviene da
procedura selettiva riservata ai Magistrati dei TAR che ne facciano domanda.

Competenza dei TAR

Al di l di alcuni casi, la competenza dei TAR sempre stabilita con riferimento


al territorio; essa sempre derogabile dalle parti, mentre lincompetenza del
TAR adito non rilevabile dufficio. Il TAR territorialmente competente si
stabilisce in base al criterio dellefficacia dellatto impugnato ovvero
dellefficacia dellatto che lamministrazione avrebbe dovuto adottare e non ha
adottato, in caso di ricorso avverso il silenzio. Se gli effetti riguardano status di
determinate persone concernenti attivit non localizzabili, lefficacia dellatto si
considera non territorialmente limitata. In materia di pubblico impiego si
applica la regola della competenza del TAR del luogo in cui il dipendente presta
servizio. Laddove lefficacia dellatto non sia territorialmente limitata, la
competenza del TAR dove ha sede lente che ha emanato latto. Per gli atti
dello Stato e della quasi totalit delle Amministrazioni stabili, la competenza si
imputa al TAR del Lazio. Ciascuna delle parti del giudizio pu eccepire
lincompetenza del TAR adito indicando quello competente.

Profili di Diritto Processuale Amministrativo


[capitolo 12]
Processo Amministrativo e Giusto Processo
La tutela giurisdizionale delle controversie di diritto pubblico avviene attraverso
un processo giurisdizionale che si svolge davanti al giudice amministrativo
nelle forme del processo amministrativo. Il processo retto dai principi
processuali comuni della tutela giurisdizionale che trovano unespressa
formulazione in sede costituzionale, come principi del giusto processo e nella
Convenzione Europea dei diritti delluomo e, ancora, nellart. 47 della Carta dei
78

Diritti dellUnione Europea.


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Principio del Contraddittorio

Contraddittorio tra le parti: tutti i soggetti interessati alla controversia devono


essere per regola coinvolti nel rapporto processuale; il contraddittorio deve
avvenire in condizioni di parit. Il giudice non pu pronunziare alcun
provvedimento in assenza della parte nei cui confronti quel provvedimento pu
avere effetti. Il principio assicura luguaglianza delle parti nel processo
consentendo loro di contendere su posizioni di parit; inoltre, il libero confronto
tra le parti consente al giudice di avere il pi ampio spettro di elementi al fine
della migliore decisione. Connesso a questo principio c quello della pubblicit
che comporta non solo laccesso di tutte le parti coinvolte al materiale
processuale depositato dalle parti o acquisito dufficio, ma anche la pubblicit
delle attivit cognitive del giudice. Queste avvengono, per regola, in pubblica
udienza e, anche laddove avvengano in camera di consiglio, le parti sono
ammesse a partecipare in condizioni di parit.

Principio di Terziet del Giudice

Strettamente collegato al principio del contraddittorio il principio della


terziet ed imparzialit del giudice.

Altri Principi

In terzo luogo si afferma il principio della ragionevole durata del processo:


significa effettivit della tutela di chi ha ragione a fronte delle violazioni che
subisce nella vita di relazione e che non possono protrarsi se non nel tempo
strettamente necessario per stabilire la fondatezza di quelle ragioni. Si afferma
poi il principio dellobbligo di motivazione di ogni provvedimento giurisdizionale
e il principio della tutela cautelare che ha come presupposti:

Il periculum in mora (rischio che dallesecuzione dellatto impugnato


derivino gravi ed irreparabili danni per il ricorrente);
Fumus boni juris (cio un giudizio positivo in merito alla fondatezza del
ricorso).

Instaurazione del rapporto processuale e individuazione delle parti


Legittimazione a ricorrere e Interesse a ricorrere

Ricorso: latto introduttivo del processo da parte del soggetto che, in quanto
titolare di un interesse sostanziale protetto dallordinamento, si ritiene leso da
un singolo episodio di esercizio del potere, un atto o un comportamento, che
egli reputa illegittimo. Il ricorso un atto di parte rivolto al giudice; per
79

proporre ricorso occorre essere titolare di una situazione sostanziale e di una


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processuale. Queste condizioni devono sussistere ed essere accertate dal

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


giudice. Legittimazione a ricorrere: la titolarit della situazione soggettiva
sostanziale, nellambito del rapporto amministrativo di cui si tratta: quello in
ordine al quale stata portata con il ricorso davanti al giudice, la questione
dellillegittimit dellesercizio del potere. Interesse a ricorrere: sussiste quando
dallaccoglimento in tutto o in parte del ricorso, possa derivare al ricorrente un
risultato praticamente utile. Il ricorrente deve avere uno specifico interesse ad
agire perch il ricorso possa essere ammesso; questo interesse permane per
tutta la durata del rapporto processuale.

Contenuto del ricorso, Notifica e Deposito

Il ricorso deve contenere lindividuazione del soggetto agente e il suo ricorso;


lindicazione degli atti o dei comportamenti che risultano lesivi; le ragioni sulle
quali si fonda la loro presunta illegittimit; ci che si chiede al giudice;
lesposizione dei fatti. Il ricorso deve essere notificato nei modi previsti dal
Codice di Procedura, nel termine di decadenza di 60 giorni allAmministrazione
che ha emanato latto impugnato, se si tratta di azione di annullamento (se si
tratta di altre azioni ci sono altri termini). Il ricorso deve essere notificato
almeno ad uno dei contro interessati, se vi sono; entro 30 giorni il ricorso deve
essere depositato presso la segreteria del TAR adito.

Pluralit di Parti

Il rapporto processuale ha una pluralit di parti; esse sono il ricorrente e


lAmministrazione resistente, ma si estende (laddove vi sono) a tutti i soggetti
portatori di interessi contrapposti a quelli del ricorrente (contro interessati).
Queste sono le parti necessarie del rapporto e ad esse il ricorso deve essere
notificato. Le parti cui il ricorso stato notificato si costituiscono in giudizio
mediante una atto di costituzione da depositarsi presso la segreteria del TAR;
ci pu avvenire fino a 10 giorni prima delludienza di discussione del ricorso.
Ma nei 20 giorni anteriori, le parti che intendono costituirsi hanno lonere di
depositare i documenti che ritengono necessari a corredo delle loro deduzioni.

Intervento

Se il ricorso non stato ad essi notificato, i soggetti portatori di interessi


possono costituirsi mediante atto di intervento. Questo uno strumento a
carattere generale che qualsiasi interessato pu utilizzare per divenire parte
del giudizio, o per immettersi nel rapporto processuale anche se non parte
necessaria dello stesso. Mediante latto di intervento il soggetto deduce le
proprie ragioni e pu produrre i documenti che ritiene necessari a sostenerle,
80

ma non pu modificare o ampliare la materia controversa che resta quella


fissata col ricorso.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Ricorso Incidentale

I contro interessati cui sia stato notificato il ricorso possono proporre ricorso
incidentale da notificare a tutte le parti costituite entro 30 giorni successivi alla
notifica del ricorso principale. Con il ricorso incidentale pu essere impugnato
latto medesimo impugnato con il ricorso principale, o atti a questo connessi o
presupposti, per le parti non impugnate con il ricorso principale.

Motivi aggiunti

Il ricorrente pu presentare, nel corso del giudizio, motivi aggiunti a fronte di


atti o documenti la cui conoscibilit non era nella disponibilit del ricorrente al
momento della proposizione del ricorso. Attraverso il ricorso incidentale e i
motivi aggiunti la materia controversa viene ampliata, estendendosi loggetto
dellaccertamento giurisdizionale a motivi ulteriori rispetto a quelli dedotti con il
ricorso principale.

Fase Cautelare
Per cautela si intende linsieme degli strumenti necessari affinch il processo
possa dare luogo a tutela effettiva delle ragioni dellattore; sulla base del
principio fondamentale che la durata del processo non deve andare a danno
dellattore che ha ragione. Sono due le condizioni per chiedere ed ottenere
misure cautelari da parte del giudice:

1. Il danno che il bene da conseguire sia in pericolo;


2. La fondatezza delle ragioni del ricorrente.

Istanza Cautelare

Le misure cautelari sono chieste dal ricorrente con apposita istanza (cautelare)
contenuta nel contesto del ricorso ovvero in atto separato. Sullistanza il TAR
provvede in Camera di Consiglio entro un termine molto breve. In caso di
estrema gravit ed urgenza il ricorrente pu chiedere al Presidente di disporre
misure cautelari provvisorie mediante decreto, che resta efficace sino alla
pronuncia del Collegio nella prima Camera di Consiglio utile.

Atipicit delle misure cautelari

Generalmente le misure cautelari sono atipiche; la sospensione dellesecuzione


dellatto impugnato resta la misura cautelare tipica e pi diffusa nellambito
della tutela degli interessi legittimi. Essa si esprime in un provvedimento di
sospensione in senso tecnico che incide sullesecuzione dellatto; la
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sospensione ha effetto sino alla decisione del ricorso ovvero sino ad altro
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termine anteriore, stabilito dal giudice.

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Istruzione Probatoria
Listruzione fase necessaria di ogni processo; la fase intesa
allaccertamento degli elementi conoscitivi, di fatto e di diritto, necessari per la
decisione della controversia portata alla cognizione del giudice. Listruzione
probatoria designa linsieme delle attivit processuali intese alla conoscenza dei
fatti rilevanti al fine del decidere. possibile per il giudice amministrativo
valutare il mancato adempimento, da parte della P.A., a richieste istruttorie,
privo di giustificazione, come ammissione dei fatti dedotti a sostegno del
ricorso.

Onere del principio di Prova

Lart. 2697 del C.C. dispone che chi vuol far valere un diritto in giudizio deve
provare i fatti che ne costituiscono il fondamento (principio dellonere della
prova). Nel processo amministrativo si ritiene operante il cosiddetto onere del
principio di prova, che consiste in ci: il limite alla conoscenza dei fatti
principali nellambito del processo dato dai motivi dedotti dal ricorrente, la
cui fondatezza deve essere verificata dal giudice, mediante laccertamento dei
fatti che ne costituiscono il fondamento. Questi debbono essere conosciuti
nellambito del processo, nella loro verit e realt, e ci costituisce loggetto
dellistruzione probatoria. Nel processo amministrativo lambito dei fatti
oggetto dellistruzione probatoria risultano dallapporto sia delle parti sia del
giudice. Il giudice deve accertare la fondatezza dei motivi di ricorso
individuando lui stesso, nella carenza dellazione delle parti, fatti e mezzi di
prova oggetto di istruzione.

Valutazione delle Prove

Avviene da parte del giudice. Le prove sono strumenti di conoscenza dei fatti e
si distinguono in tre categorie:

1. Le ispezioni; sono prove dirette mediante le quali oggetto della


percezione direttamente il fatto di provare;
2. I documenti; sono fatti rappresentativi reali dei fatti da provare,
prove indirette perci;
3. Le dichiarazioni di scienza; sono fatti rappresentativi personali (atti)
dei fatti da provare.

I documenti depositati dalle parti a corredo delle loro deduzioni e


controdeduzioni, possono risultare insufficienti come fonti di rappresentazione
dei fatti rilevanti ai fini del giudizio. In tal caso il giudice ordina lesibizione di
82

altri (nuovi) documenti; questi chiarimenti possono essere resi da agenti e


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funzionari responsabili dellAmministrazione, o dagli stessi difensori, per


iscritto, ovvero mediante dichiarazioni rese in udienza.
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
Verificazione e Consulenza Tecnica

La verificazione nella sostanza una consulenza tecnica, eseguita anzich da


un consulente tecnico, dalla stessa Amministrazione, attraverso suoi uffici
competenti indicati dal giudice, con lassistenza delle parti. I risultati della
verificazione sono versati in una relazione scritta da depositare nel termine
fissato dal giudice. La consulenza tecnica un mezzo probatorio che il giudice
amministrativo pu disporre laddove listruttoria documentale non risulti
completa al fine della conoscenza dei fatti rilevanti per il giudizio.

Poteri Ordinatori del Giudice

La decisione sui mezzi istruttori da disporre adottata dal Presidente della


sezione o da un magistrato da lui delegato ovvero da collegio mediante
ordinanza con la quale fissata la data della successiva udienza di trattazione
del ricorso. La fase istruttoria commassata con quella decisoria in unica
udienza: laddove a questa udienza la causa risulti non sufficientemente istruita
ludienza si conclude con unordinanza o con una sentenza a carattere
meramente istruttorio, ci che comporta il rinvio ad un momento successivo,
della decisione del merito. La decisione sui mezzi istruttori deve essere
accompagnata dalla fissazione della data della successiva udienza di
trattazione del ricorso.

Fase Decisoria
Il processo amministrativo si conclude, per regola, con la discussione del
ricorso che deve avvenire in pubblica udienza, fissata dal Presidente, su
istanza di parte, con decreto, notificato a tutte le parti costituite. Prima
delludienza nei termini stabiliti dalla legge, le parti possono presentare
memorie e depositare documenti. Nella pubblica udienza le parti espongono
oralmente le proprie ragioni e danno al giudice, se richieste, i chiarimenti
necessari. A seguito della discussione, il collegio trattiene la causa per la
decisione, che avviene in Camera di Consiglio. previsto che in ogni caso la
fase decisoria possa essere commassata con la fase cautelare. Ci possibile
laddove il Collegio, sentite le parti costituite, ritenga che gi in questa fase il
giudizio sia maturo per la decisione. Nella stessa sede il Collegio dispone
lintegrazione e fissa contestualmente la data della successiva udienza per la
trattazione del ricorso, adottando ove ne sia il caso, le misure cautelari
interinali. Il processo amministrativo pu concludersi, anzich con la decisione
a seguito del verificarsi di una causa di estinzione, che viene dichiarata dal
Presidente dufficio o su istanza di parte, mediante decreto. Costituiscono
83

cause di estinzione:
Pagina

La rinunzia al ricorso;

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


La cessazione della materia del contendere;
La sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere;
Lintervenuta perenzione.

Ciascuna delle parti costituite pu proporre opposizione al decreto; se questa


viene accolta viene disposta la reiscrizione del ricorso.

Sentenze e Ordinanze

La decisione del ricorso per regola avviene con sentenza, che possiamo definire
atto collegiale a contenuto decisorio, impugnabile. Nei casi previsti la decisione
pu avvenire con ordinanza. Per ordinanza si intende un atto monocratico o
collegiale, di norma non impugnabile destinato a non passare in cosa giudicata,
revocabile e modificabile. La sentenza, invece, consta di due parti:

1. Il dispositivo nel quale viene espressa la decisione su differenti punti


della controversia;
2. La motivazione nella quale sono esposte le ragioni che inducono il
giudice alla decisione sui diversi punti della controversia. La
motivazione prescritta come obbligo costituzionale per tutti i
provvedimenti giurisdizionali.

La sentenza diventa efficace con la pubblicazione che avviene mediante


deposito nella segreteria del TAR; essa viene comunicata allAmministrazione
resistente (alle autorit le cui decisioni riguardano) a cura della segreteria. La
sentenza, una volta comunicata o notificata esecutiva e lAmministrazione
tenuta ad eseguirla.

Efficacia ed Esecuzione dei Provvedimenti del Giudice Amministrativo


Esecutivit delle Sentenze e delle Ordinanze

Le sentenze del giudice amministrativo sono esecutive e cos le ordinanze


cautelari; lesecuzione di entrambe fa carico allAmministrazione. In caso di
inottemperanza da parte di essa, gli interessati possono rivolgersi allo stesso
giudice attivando il giudizio di ottemperanza. Sentenze esecutive significa
giuridicamente efficaci: ove lefficacia diversa a seconda del tipo di sentenza
di cui si tratta. Sono esecutive le sentenze pronunciate dal TAR in I grado
nonch quelle pronunciate dal Consiglio di Stato in sede dappello (e anche in
sede cautelare). In ordine allefficacia e allesecuzione della sentenza occorre
distinguere i diversi tipi di sentenze del giudice amministrativo.

Sentenze di Annullamento
84
Pagina

Nellambito dellazione di annullamento si possono avere sentenze di


annullamento e di rigetto. La sentenza di annullamento produce leffetto di
Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
eliminare latto oggetto di impugnazione dal mondo giuridico fin dallorigine;
latto annullato scompare dallordinamento. Inoltre, la sentenza di
annullamento produce in capo allAmministrazione lobbligo di ripristinare la
situazione qua ante dato che lefficacia stessa dellannullamento retroagisce ex
tunc.

Effetto Conformativo delle Sentenze di Annullamento

La sentenza di annullamento produce effetti sullazione successiva


dellAmministrazione nellesercizio del medesimo potere; si tratta del
cosiddetto effetto conformativo delle sentenze amministrative che vincolano la
successiva azione dellAmministrazione ponendo le regole di agire che devono
essere seguite. Il principio che lAmministrazione nella sua successiva azione,
debba seguire la regola fissata dal giudice nella sentenza, circa il modo
legittimo di esercizio del potere, da ricavare a fronte della sancita illegittimit;
adattando tuttavia questa regola alla situazione concreta nella quale il nuovo
esercizio del potere va ad incidere.

Sentenze di Rigetto

La sentenza di rigetto si limita ad accertare che latto impugnato sulla base di


determinati motivi legittimo, e non produce alcun obbligo di ripristinare in
capo allAmministrazione. Laccertamento circa la legittimit dellatto
impugnato vincola lAmministrazione nel senso che, pur in presenza di
specifiche ragioni di interesse pubblico, non pu successivamente essere
annullato dufficio; pu essere oggetto di conferma ed anche di convalida.

Sentenze di Accertamento dellobbligo di Provvedere

Produce effetti analoghi alla sentenza di rigetto. Nella sentenza in questione


nessun effetto costitutivo ovviamente prodotto, e in conseguenza nessun
effetto di ripristinazione. Ma , viceversa, accertato che lAmministrazione in
quel caso avrebbe dovuto provvedere, e deve provvedere nel termine stabilito
dal giudice. E linadempimento pu dare luogo alla nomina di un Commissario
da parte del giudice che provveda in luogo dellAmministrazione. In questo
caso quindi laccoglimento del ricorso, e cio accertamento della fondatezza
delle ragioni del ricorrente e, quindi, dellobbligo dellAmministrazione di
provvedere si traduce in una regola concreta di azione che lAmministrazione
ha lobbligo di eseguire a pena di esecuzione disposta direttamente dal giudice.

Sentenze di Condanna
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Le sentenze di accoglimento, adottate a fronte di azioni di condanna, si


traducono semplicemente nellobbligo in capo allAmministrazione, di eseguire
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il pagamento della somma di denaro stabilita dal giudice a titolo di risarcimento


Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)
del danno. Diversamente le sentenze di condanna alla reintegrazione in forma
specifica comportano, in capo allAmministrazione, un facere specifico, che in
genere si traduce nelladozione di atti amministrativi, a loro volta suscettibili di
valutazione in termini di legittimit.

Problemi di Jus Superveniens

Problemi particolari si pongono laddove il nuovo esercizio del potere successivo


alla sentenza avvenga sulla base di un diritto nel frattempo modificato (jus
superveniens). Ci pu avvenire per effetto di modificazioni normative, leggi o
regolamenti applicabili, ovvero di modificazioni di atti amministrativi generali o
comunque vincolanti lesercizio del potere di cui si tratta. Il problema si pone
laddove la soddisfazione del ricorrente vincitore nel giudizio, data tutta dalla
successiva azione amministrativa che tenuta a svolgersi secondo le regole di
azione poste dalla sentenza. A fronte della nuova domanda del ricorrente il cui
titolo ad ottenere un provvedimento positivo sia stato accertato dal giudice con
riferimento al diritto vigente al momento delladozione dellatto negativo
impugnato, lazione amministrativa di cui si tratta pu risultare diversamente
disciplinata. In questi casi si scontrano due principi contrapposti: quello che fa
obbligo allAmministrazione di eseguire le sentenze del giudice applicando la
regola concreta dellagire fissata dal giudice; e quello che impone
allAmministrazione, nellesercizio del potere, di rispettare ed applicare la
legge, cio il diritto vigente al momento in cui essa va ad esercitare il potere,
adottando i relativi atti.

Particolari caratteri dellesecuzione delle Sentenze Amministrative

Lattivit di esecuzione delle sentenze amministrative assai complessa;


sempre d luogo a delicati problemi applicativi che esprimono la dialettica tra il
vincolo derivante dalla sentenza (nellinteresse del ricorrente le cui ragioni
sono state accertate siccome fondate) e il vincolo derivante dalla posizione
stessa dellAmministrazione come struttura servente gli interessi della
collettivit e sempre tenuta ad applicarne le leggi.

Giudizio di Esecuzione (di Ottemperanza)

Lesecuzione della sentenza amministrativa compito dellAmministrazione. I


soggetti interessati allesecuzione della sentenza, a fronte dellinottemperanza
dellAmministrazione al contenuto dispositivo della sentenza ovvero a fronte di
atti amministrativi successivi adottati in violazione palese di detto contenuto
dispositivo, possono ricorrere al medesimo giudice che ha emanato il
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provvedimento di cui si tratta per chiedere ladempimento dellobbligo


dellAmministrazione di conformarvisi; al TAR o al Consiglio di Stato. Il giudizio
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di ottemperanza ascritto a quelli nei quali il giudice amministrativo esercita

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


giurisdizione estesa al merito, con maggiore ampiezza di poteri cognitori e
decisori. I presupposti essenziali dellazione di ottemperanza sono:

Un giudicato;
La necessit di un successivo provvedimento della P.A.;
La messa in mora della P.A.;
Linottemperanza della P.A. totale e parziale successiva alla messa in
mora.

Il potere di decisione del giudice amministrativo, in sede di giudizio di


ottemperanza molto ampio, potendo il giudice sostituirsi alla stessa P.A.
nellemanazione dellatto che questa aveva lobbligo di emanare. Nella prassi,
per, il giudice amministrativo anzich emettere lui stesso il provvedimento,
assegna alla P.A. un breve termine per provvedervi e contestualmente nomina
un commissario ad acta il quale, alla scadenza del termine, senza che la P.A.
abbia provveduto, si surrogher ad essa ed emaner il provvedimento.

Giudice Amministrativo

La sentenza amministrativa, se non impugnata nei termini e nelle forme


previste ovvero una volta esaurite le impugnazioni ammesse, passa in
giudicato. Laccertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa
stato a ogni effetto tra le parti: questa la cosa giudicata sostanziale, cio la
regola definitiva e immodificabile del caso concreto oggetto della controversia.
Laccertamento fa stato tra le parti: non pu pi essere discusso, ne vincola la
successiva azione. I terzi possono, per, subire per effetto del giudicato
conseguenze pregiudizievoli e per questo previsto il rimedio dellopposizione
di terzo.

Limiti Soggettivi e Limiti Oggettivi

Sulla questione dei limiti soggettivi il giudicato amministrativo si forma


esclusivamente tra le parti mentre ai terzi non pu essere apposto un
successivo giudizio. Con latto vengono eliminati fin dove possibile gli effetti
anche se gi prodotti, nei confronti di tutti, a prescindere dal fatto che si tratti
o meno di parti del giudizio nel corso del quale latto stato accertato siccome
invalido e in conseguenza annullato. Sui limiti oggettivi si pone la questione
delloperativit anche nel processo amministrativo del tradizionale principio
processualistico espresso nella formula che il giudicato copra il dedotto e il
deducibile. Circa la sentenza di annullamento si pu dire che il giudicato di
annullamento copre il dedotto e non anche il deducibile.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Limiti Oggettivi del giudicato di Rigetto

Il giudicato di rigetto copre effettivamente ogni questione relativa alla presunta


illegittimit di un determinato atto lesivo della sfera giuridica di un determinato
soggetto. Questi pu, come sappiamo, impugnare latto medesimo
deducendone i motivi di illegittimit; quindi, una volta che la controversia si
chiude con un giudicato di rigetto evidente che tra le parti la materia
controversa definitivamente chiusa e non pu essere riproposta in alcuna sua
parte. Non sembra dubbio che lAmministrazione non possa successivamente
annullare dufficio o riformare latto impugnato sulla base dei medesimi motivi
di illegittimit dedotti in sede giurisdizionale e accertati siccome infondati. Il
giudicato vincola la successiva azione amministrativa dettando ad essa una
regola che non pu essere violata.

I mezzi di Impugnazione
Appello

Contro le sentenze di I grado ammesso ricorso al Consiglio di Stato in sede


giurisdizionale che si denomina comunemente giudizio di appello. Nel processo
amministrativo vige, infatti, il principio del doppio grado di giudizio; ci
significa che ogni controversia, una volta decisa dal primo giudice, possa
essere portata allesame del secondo giudice, su ricorso della parte
soccombente. Ogni soggetto parte dal giudizio di I grado, risultato
soccombente, pu impugnare la decisione del primo giudice davanti al
Consiglio di Stato chiedendone la cassazione o la riforma sulla base di motivi di
illegittimit che devono essere espressamente indicati (motivi gi dedotti
davanti al TAR e riproposti con il ricorso in appello). Insomma, il giudice di
primo grado deve aver sbagliato nel conoscere e nel giudicare della materia
controversa, perch la conoscenza di essa possa essere portata allattenzione
del giudice di secondo grado. La decisione nel giudizio di appello pu avvenire
secondo due modalit:

1. Mediante la decisione della controversia nel merito;


2. Mediante rinvio al giudice di I grado.

La regola che laddove un giudizio di merito sia gi avvenuto in I grado, la


controversia viene senzaltro decisa in appello (confermando o riformando la
sentenza di I grado). Laddove, viceversa, in I grado il giudizio di merito non
sia potuto avvenire allora esso deve poter ricominciare da capo (principio del
doppio grado di giudizio di merito).
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Revocazione

Anche le sentenze del giudice amministrativo di I grado nonch le decisioni


del Consiglio di Stato in sede dappello sono impugnabili per revocazione. La
revocazione un mezzo di impugnazione a motivi limitati; essi sono
riconducibili a due ordini di casi:

1. Quelli sussistenti in palesi vizi della sentenza (che danno luogo alla
revocazione ordinaria);
2. Quelli sussistenti in vizi occulti della sentenza che solo in un secondo
tempo possono essere scoperti venendo a inficiarne lattendibilit.

La revocazione si propone davanti allo stesso giudice che ha pronunciato la


sentenza impugnata. I motivi di revocazione ordinaria sono proponibili come
motivi dappello; e perci le sentenze TAR sono impugnabili per questi motivi,
sia davanti al Consiglio di Stato in sede dappello, sia davanti allo stesso TAR
con il mezzo della revocazione. La sentenza del TAR pronunciata in sede di
revocazione , a sua volta, impugnabile in appello. Il termine per la
revocazione di 60 giorni e il giudizio di revocazione consta di due fasi:

1. La fase rescindente;
2. La fase rescissoria.

Cio una volta accertata dal giudice la sussistenza del motivo di revocazione
tale da provocare la rescissione della sentenza impugnata il giudice, con la
medesima sentenza ovvero con altra, decide la causa nel merito.

Opposizione di Terzo

un mezzo di impugnazione delle sentenze passate in giudicato o comunque


esecutive pronunciate tra altre parti e pregiudizievoli per i diritti di un terzo.
Legittimati a proporre opposizione di terzo sono i soggetti che non siano stati
parti del processo e nei cui confronti il giudicato non fa stato, che tuttavia ne
subiscono gli effetti per loro pregiudizievoli in quanto titolari a loro volta di una
situazione giuridica che viene incisa dalla sentenza o dalla sua esecuzione.
Quindi legittimati allopposizione di terzo sono:

I contro interessati pretermessi;


I soggetti, che, al momento in cui la sentenza produce i sui effetti e
viene eseguita, si trovano ad essere titolari di una situazione da essa
autonoma e con essa incompatibile che pu essersi anche formata
successivamente allinstaurazione del rapporto processuale di cui la
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sentenza costituisce leffetto (contro interessati successivi).


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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Lopposizione di terzo si propone davanti allo stesso giudice che ha pronunciato
la sentenza, non oltre 60 giorni decorrenti dalla conoscenza legale o piena della
decisione lesiva da parte dellopponente.

Il Ricorso per Cassazione e la Questione di Giurisdizione


Risoluzione dei Conflitti e Regolamento di Giurisdizione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite lorgano giurisdizionale deputato alla


risoluzione dei conflitti e delle questioni di competenza tra giudice ordinario e
giudice amministrativo, nonch tra la giurisdizione ordinaria e
lAmministrazione. La questione di giurisdizione in ordine a una determinata
controversia nellambito di un giudizio pu essere sollevata davanti alla Corte
attraverso due strumenti. Il primo il regolamento di giurisdizione che pu
essere sollevato da ciascuna parte finch la causa non sia decisa nel merito in
I grado; il regolamento una volta notificato e depositato in cancelleria d
luogo ad una pronuncia del giudice adito, di deliberare circa la manifesta
inammissibilit dellistanza o circa la manifesta infondatezza della
contestazione sollevata in ordine alla propria giurisdizione. Ove detta
deliberazione abbia esito negativo il giudizio sospeso e la decisione del
regolamento passa alla Corte di Cassazione.

Ricorso per Cassazione

La via ordinaria per adire la Corte di Cassazione quale giudice della


giurisdizione quella dellimpugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato
per motivi inerenti alla giurisdizione. Il ricorso in cassazione contro le decisioni
dl Consiglio di Stato ammesso solo per motivi inerenti alla giurisdizione.
Anche questo mezzo di impugnazione presuppone la soccombenza nel giudizio
di appello; esso pu essere proposto da qualsiasi parte di questo giudizio,
risultata appunto soccombente, anche se nel corso del giudizio non sia stata
mai sollevata la questione di giurisdizione del giudice adito, n questo labbia
sollevata dufficio. Non sono impugnabili con ricorso in Cassazione le sentenze
soggette ad appello.

Contenuto del giudizio sulla Giurisdizione

Nel giudizio sulla giurisdizione ci che in contestazione non la fondatezza


della domanda; ci che in contestazione la situazione soggettiva la cui
lesione lamentata dal ricorrente. Si pu trattare della contestazione della
stessa legittimazione ad agire; della contestazione circa la qualificazione della
situazione soggettiva tutelata. Questa contestazione pu dipendere dal tipo di
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potere (atto) di cui si contesta la legittimit, dal tipo di vizio dedotto e solo in
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determinati casi, dalla qualificazione della situazione soggettiva in s. In tali

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


casi, il giudizio sulla giurisdizione rapportabile ad una sorta di giudizio di
merito.

Giurisdizione e Amministrazione

La questione di giurisdizione nei rapporti tra giurisdizione ordinaria e


amministrativa nelle controversie di diritto pubblico, si pu porre perci come il
mezzo straordinario di regolamento (in via preventiva) ovvero attraverso il
ricorso come mezzo di impugnazione. Nellordinamento vigente
lAmministrazione senzaltro soggetta alla giurisdizione; e in principio, non si
d alcuna manifestazione dellazione amministrativa che non possa dare luogo
allesercizio della giurisdizione, ordinaria o amministrativa, a tutela di diritti o
interessi protetti dei soggetti che ne sono lesi. Resta soltanto la possibilit che
una determinata azione a tutela di diritti o interessi protetti, nei confronti
dellAmministrazione, cos come nei confronti di qualsiasi altro soggetto
dellordinamento, non sussista perch non prevista tra quelle ammissibili.

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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)


Domande desame (frequenti?)

Il procedimento.
L'istanza di parte.
Organi collegiali.
Discrezionalit e Discrezionalit tecnica.
Davanti al giudice amministrativo quanti gradi di giudizio ci sono?
Enti e differenza con Organismi di diritto pubblico.
Principio di legalit.
Principio di imparzialit e buon andamento.
Differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo.
Chi il soggetto preposto alla tutela dell'interesse legittimo? Ci sono
eccezioni?
Fasi del procedimento amministrativo.
Quale provvedimento si pu impugnare?
Cosa sono i pareri?
Cosa un parere obbligatorio ma non vincolante?
Principio di autotutela.
Cosa sono i regolamenti?
La conferenza di servizi.
Cos' il silenzio?
Che dice l'art.117 Cost.?
Vizi dell'atto amministrativo.
La tutela cautelare.
Il ricorso amministrativo.
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Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)