MANUALE DIRITTO AMMINISTRATIVO CORSO

PARTE PRIMA. L’ORGANIZZAZIONE

SEZIONE PRIMA: CONCETTI

LE PERSONE GIURIDICHE PUBBLICHE

Le persone nelle organizzazioni sono distribuite secondo ruoli complementari fra loro e sono
tenute ad agire in modo congruo rispetto agli scopi, e hanno inoltre bisogno di risorse. Anche le
organizzazioni private hanno bisogno di risorse. Questa analogia tra private e pubbliche crea una
disciplina (SCIENZA DELL’ORGANIZZAZIONE) che prende in considerazione i diversi rapporti tra le
persone all’interno di un’organizzazione. Nell’ambito del diritto l’approccio è diverso, infatti ogni
organizzazione è prima di tutta una PERSONA, per la precisione un SPECIE del genere di persone.
Essendo quindi delle persone ogni organizzazione è al centro di un fascio di rapporti giuridici, di
diritti e di doveri e, come la persona fisica, ha al suo interno degli ‘organi’ che hanno delle funzioni
diverse. Tuttavia pur essendo apparentemente uguali sono fenomeni giuridici differenti. I predicati
(FISICO e GIURIDICO) suggeriscono che mentre la persona fisica esiste anche al di fuori del diritto,
quella giuridica esiste solo perché c’è il diritto. Anche se questa non può agire se non ci sono delle
persone fisiche che operino per essa. La relazione che c’è anche tra persona giuridica privata e
pubblica è invece spiegata dal predicato, con il termine ‘pubblico’ che allude ai fini che la persona
persegue e nello stesso tempo rimanda alla collettività alla quale si riferisce.

ASSOCIAZIONI E FONDAZIONI

La categoria giuridica fondamentale è quella della persona giuridica, tuttavia i vari ministeri dello
Stato, davanti al giudice, risultano essere singoli ministeri, ma ciò non significa che hanno
personalità giuridica ma semplicemente che sono legittimati a prendere parte al giudizio. Il codice
divide le persone giuridiche in due categorie:
- ASSOCIAZIONI. È necessario un patrimonio, ed è istituito un organo sovrano dagli stessi
associati. Nelle associazioni i beneficiari sono i soci che operano quindi a loro vantaggio.
- FONDAZIONI. Hanno rilievo i beni che il fondatore destina ad uno scopo prestabilito. I
beneficiari sono le persone che stanno all’esterno della fondazione.
Gli enti pubblici (persone giuridiche pubbliche) hanno una struttura a fondazione e ciò comporta
che le loro azioni sono destinate all’esterno dell’ente (INPS). In quelli a STRUTTURA ASSOCIATIVA
(ordini professionali) c’è un’assemblea che elegge gli organi. Anche se non sembra, rientrano in
questa categoria lo Stato, le Regioni, i Comuni e le Provincie, le quali assemblee coincidono con gli
aventi diritto ad eleggere in un caso il Parlamento, nell’altro il sindaco e via dicendo. I cittadini
essendo quindi soci hanno il diritto di utilizzarle come strumenti per la soddisfazione dei propri
interessi ed hanno il diritto di compiere scelte.

FINI E ATTRIBUZIONI

L’individuo umano può perseguire qualunque fine che sia compatibile con le sue capacità, la legge
ne vieta alcuni ma non può impedirgli di infrangere il divieto. La persona giuridica invece persegue
fini che sono stabiliti dallo statuto ed è naturale che sia così perché in un’associazione gli aderenti
si sono uniti per coltivare un medesimo scopo che non riuscirebbero a raggiungere come singoli.
Questa ‘regola’ vale anche per la massima delle associazioni che è lo Stato. All’interno delle
costituzioni sono espressi i fini, il conferimento dei poteri per raggiungerli e la limitazione a questi
poteri. I poteri sono ATTRIBUITI agli enti che a loro volta sono DISTRIBUITI fra gli organi e in
questo caso si inizia a parlare di COMPETENZE. Le ATTRIBUZIONI sono la somma delle
competenze, esse sono un FASCIO DI POTERI AMMINISTRATIVI e non esauriscono ciò che l’ente
può fare ma ne delimitano i poteri amministrativi, poiché l’ente ha diritto a poteri di diritto privato
(autonomia privata) che gli spettano essendo una persona giuridica. Le attribuzioni sono divise per
criteri:
- CRITERIO DELLA MATERIA, es. INPS si occupa delle pensioni
- CRITERIO DEI DESTINATARI, es. INPS pensioni lavoratori nel settore privato, INPDAP (prima
di essere accorpato all’INSP) pensioni lavoratori nel settore pubblico
- CRITERIO TERRITORIALE, gli isituti case popolari si occupano di una Provincia diversa
- CRITERIO DELLA DIMENSIONE, problema nazionale STATO, problema piccolo REGIONE
Gli enti territoriali (Stato, Regione, Comuni) perseguono una PLURALITA’ DI FINI mentre gli altri
enti sono MONOFUNZIONALI cioè istituiti per un unico interesse pubblico.

ATTRIBUZIONI E COMPETENZE

Anche le competenze come le attribuzioni possono essere divise per MATERIA, per FUNZIONI (di
indirizzo, di controllo). Inoltre in casi di urgenza può essere CONFERITA ad organi diversi da quelli
istituzionalmente titolari. Tuttavia le categorie di attribuzione e di competenza svolgono una
funzione fondamentale e cioè quella di creare un potere DIVISO, un potere meno pericoloso per
l’individuo per l’individuo che lo subisce. Viene garantita la certezza che l’organo che agisce è
abilitato ad esercitare quella frazione di potere che risulta dalle attribuzioni e competenze.

ENTE E ORGANO

Va chiarito il rapporto tra ente e organo. Così come la persona fisica si avvale dei suoi organi per
svolgere le funzioni anche quella giuridica si avvale dei suoi organi per agire. Gli organi sono
strumenti della capacità di agire dell’ente. Nel rapporto organico non ci sono due soggetti giuridici,
l’organo è la persona giuridica poiché gli atti che compie vengono imputati alla persona giuridica.
L’organo si immedesima nella persona giuridica come una medesima entità.

MERI UFFICI

L’ente non si indentifica solo nel complesso dei suoi organi. Per esempio nell’amministrazione
comunale ci sono figure come quelle del sindaco e degli assessor. Chi paga i loro stipendi? Si dice
allora che l’organizzazione è fatta oltre che di organi anche di MERI UFFICI cioè strutture alle quali
sono addette persone che hanno solo COMPITI. L’organo-sindaco è attorniato da una serie di uffici
che permettono al sindaco di esercitare le sue funzioni con attività preparatorie, istruttorie. La
differenza tra i compiti degli uffici e le competenze degli organi consiste nel fatto che i compiti
sono adempiuti a mezzo di attività interne e preparatorie degli atti che costituiscono le
competenze.

ORGANI COLLEGIALI

L’organo può essere coperto da una persona (sindaco) ma anche da più persone (consiglio
comunale) ed è in questo caso che si parla di COLLEGIO. Sono collegiali gli ORGANI DI BASE degli
enti politici (parlamento, consiglio) a causa della loro rappresentatività e della pluralità degli
interessi rappresentati. Sono collegiali anche gli organi NON POLITICI ai quali si affidano interessi
antagonistici. Lo sono anche quelli chiamati ad ESPRIMERE UN GIUDIZIO poiché la decisione di
uno potrebbe essere opinabile. Caratteristica dell’organo collegiale è che esso vive ad
INTERMITTENZA poiché esso è chiamato in causa solo quando è convocato. Affinchè l’adunanza
sia valida non serve la presenza di tutti ma soltanto il raggiungimento del NUMERO LEGALE
(quorum strutturale). Con questo numero viene espressa la FUNZIONALITA’ pregiudicata
altrimenti dalla presenza dell’intero collegio e la RAPPRESENTATIVITA’ che sarebbe perduta se si
potesse deliberare con un numero esiguo. Ciò non si applica nei cosìdetti COLLEGI PERFETTI dove
è necessaria la presenza di tutti i membri, essi coincidono per lo più con i collegi GIUDICANTI. Il
problema potrebbe essere quello di estrarre una decisione comune da più persone, tuttavia ciò si
risolve ponendo una VOTAZIONE sui temi discussi. A questo scopo viene emanata una PROPOSTA,
Iil numero sufficiente in positivo o negativo è la metà più uno, si parla di QUORUM FUNZIONALE.
Quello strutturale fa valere l’adunanza quello funzionale la delibera. Dalla proposta si passa alla
DISCUSSIONE con la quale emergono tutte le ragioni favorevoli e non. Al termine di ciò se
qualcuno non è ancora convinto può ASTENERSI. Ciò non è possibile solo nei collegi giudicanti.

ORGANI, UFFICI E PERSONE FISICHE. LA QUESTIONE DELL’INVESTITURA

Le persone giuridiche, gli organi, gli uffici sono concetti che per funzionare hanno bisogno di
persone fisiche che operino e svolgano i compiti. Tuttavia sorgono problemi sul criterio in base alla
quale una persona fisica può agire da organo e quando essa diventa tale organo. Da ciò deriva
l’idea di separare l’organo dalla persona fisica ma ciò comporta che se la persona è abilitata ad
agire in un determinato momento, in altri il suo posto rimarrà vacante. Per indicare l’operazione
con la quale un individuo è chiamato ad agire come organo si usa il termine di INVESTITURA, essa
però può essere di due specie diverse:
- POLITICA, quando chi sceglie vanta una legittimazione politica che è frutto di un’ELEZIONE
o della NOMINA con la quale appunto si scelgono presidenti o consiglieri
- BUROCRATICA, quando una persona è chiamata a ricoprire un organo in ragione della sua
competenza professionale di solito attraverso una procedura elettiva (concorso)

AGENTE PRINCIPALE

La relazione tra dipendente e amministrazione viene definita come una RELAZIONE DI AGENZIA.
Un individuo (agente) agisce per conto di un altro (principale) ed è tenuto a promuovere gli
interessi di questo. Poiché gli obbiettivi possono essere diversi il diritto ha sempre previsto delle
regole di controllo. A grandi linee possiamo ci sono degli strumenti che controllano il fatto che gli
interessi dell’agente non diventino interessi del principale e quindi realizzabili dal primo. Questi
sono:
- MODALITA’ DI RECLUTAMENTO, esse coincidono con l’ELEZIONE e il CONCORSO. La prima
affida al principale la scelta dell’agente, anche se non può parlarsi di scelta poiché prima di
questa ne viene fatta un’altra, da altri soggetti, che decidono coloro i quali possono essere
votati. Il secondo tende a privilegiare più che il rapporto tra principale e agente, le abilità
professionali di quest’ultimo
- REQUISITI DELL’AGENTE, sia la votazione che il concorso prevedono dei requisiti che
permettono l’ammissione alla competizione elettorale o alle prove concorsuali
- REGOLE DI PROGRESSIONE, le organizzazioni burocratiche sono divise in ruoli nelle quali la
posizione dell’agente non è fissa ma tendente verso l’alto
- RESPONSABILITA’, l’agente e il principale rispondono sia verso i terzi che verso l’ente
proprio
 - CONTROLLO, è affidato ad un soggetto che è autonomo dal controllato anche se fa parte
della macro organizzazione

RAPPORTO D’UFFICIO E RAPPORTO DI SERVIZIO

Il RAPPORTO D’UFFICIO è quello in cui l’individuo si identifica con l’ente per il quale agisce, i suoi
atti sono atti dell’organo e quindi dell’ente in forza del rapporto d’ufficio. Quando questo rapporto
viene meno l’atto della persona non sarà più atto dell’ente. Il RAPPORTO DI SERVIZIO è un
rapporto tra due soggetti, persona fisica e persona giuridica. L’individuo si impegna a mettersi al
servizio dell’ente dietro corrispettivo. Per distinguerle si dice che il servizio può essere
PROFESSIONALE, reso in base ad un titolo professionale, o ONORARIO, ricoperto non per
competenze ma per volontà.

UFFICI VACANTI

Il problema si ha quanto, temporaneamente o meno, mancano le persone fisiche e gli uffici

restano vacanti. Una legge prevede che gli organi continuino ad esistere ma non ci saranno titolari
di questi. Quando però questi sono coperti da persone fisiche c’è bisogno di intervenire. Il
meccanismo più usato è quello della SUPPLENZA, che prevede al momento della nomina quella
della scelta di un vice che è obbligato a sostituire il titolare. Quando un titolare di un organo perde
l’investitura, se il posto è ancora vacante, rimane in carica il precedente titolare; questa proroga è
stata rivista ed è stato posto un limite di 45 giorni dal momento della decadenza. Vi è anche la
SOSTITUZIONE.

FINI PUBBLICI

Una carta d’identità, un permesso di costruire, un biglietto di un autobus hanno in comune il fatto
di provenire da quelli apparati che si identificano come pubbliche amministrazioni. Ma ciò che
davvero gli accomuna è il fatto che essi sono il risultato di un’attività (di un apparato pubblico)
svolta per il perseguimento di FINI che non sono del sindaco o da chi firma l’atto perché questi
agiscono non come singoli individui ma come agenti di qualcun altro. Sono fini degli individui che
possono perseguire meglio solo se uniti in una società.

INTERESSI

Apparentemente i ‘fini’ e gli ‘interessi’ hanno lo stesso significato, e ciò non è del tutto sbagliato.
Tuttavia per quanto essi abbiano una stessa denotazione, hanno una diversa connotazione poiché i
primi sono un qualcosa che si esaurisce quando viene realizzata, i secondi sono un qualcosa che
perdura nel tempo anche se possono subire variazioni. Perché un interesse sia soddisfatto l’evento
deve rendere più agevole ciò che si desidera anche se devono essere soddisfatte altre due
condizioni:
- L’attività desiderata deve essere tale da promuovere la prosperità e le opportunità di
sopravvivenza della persona
- L’attività desiderata deve essere suscettibili di essere ostacolata o vanificata o da altre
persone o dalla forza della natura

INTERESSI COLLETTIVI
L’interesse che concerne il singolo è l’INTERESSE PERIVATO, a questo viene affiancato quello
COLLETTIVO. Apparentemente potrebbe sembrare che questo sia l’interesse privato dei
componenti di un gruppo, in realtà ci si riferisce ad una somma di interessi individuali. Ci sono
interessi che il singolo può soddisfare da solo e altri no. L’interesse collettivo non designa una
specie quanto il mezzo per soddisfarlo che è costituito dall’unione di coloro che ne sono portatori.
INTERESSI GENERALI

A quelli visti sin ora si contrappone quello generale. Esso è quello che riguarda l’individuo come
membro del pubblico. Esempio norma che vieta l’omicidio. Essa per essere interesse generale
deve trattare tutti quelli che riguarda allo stesso modo. È necessario quindi che il soggetto venga
toccato QUO PERSONA o come membro del pubblico o cittadino.

INTERESSI PUBBLICI

L’interesse pubblico si distingue poiché compreso in una norma. È istituzionalmente codificato in

una norma, non viene in rilievo il contenuto ma il fatto che è determinato dai pubblici poteri.
Diviene quindi necessario stabile chi ha questi poteri. Nello stato-assoluto ce l’ha il sovrano, in
quello costituzionale ce l’ha la legge e in quello liberale ce l’ha il parlamento.

INTERESSI NON PUBBLICIZZABILI

Non bisogna crede che gli interessi siano inarrestabili, poiché già un primo limite corrisponde con
la costituzione. Essa indica sia quali sono gli interessi pubblici da perseguire ma nello stesso tempo
ne vieta altri che non possono essere qualificati come tali. La Costituzione impone di organizzare
un sistema di sicurezza sociale ma vieta ai sindacati di essere qualificati come enti pubblici.

I MEZZI: IL DIRITTO E IL DENARO

Le amministrazioni pubbliche sono chiamate a svolgere attività per soddisfare gli interessi pubblici,
ma con quali mezzi. Quelli identificati sono due: il DIRITTO e il DENARO. Il diritto può essere
costituito anche soltanto da regole, come uno Stato che vuole risolvere i rapporti tra datore di
lavoro e lavoratori è ovvio che debba ricorrere a mezzi normativi. Ma nella stragrande
maggioranza dei casi il diritto viene usato per la soddisfazione degli interessi pubblici e non è
composto solo da regole ma anche da apparati amministrativi. L’INTERESSE ALL’ORDINE è affidato
alle norme del codice penale che disciplina ciò che è reato e le pene collegate, l’INTERESSE
ALL’ISTRUZIONE è affidato ad una regola che sancisce l’obbligo dei genitori di far andare i figli a
scuola e anche al fatto che la Repubblica costituisca questa possibilità per tutti. Ed è in questo caso
che non si parla solo di diritto ma anche di DENARO come quella parte rilevante con la quale si
deve creare un sistema scolastico pubblico ed efficiente.

SEZIONE SECONDA. FUNZIONI E FONTI

LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE

Da quando esistono gli stati si sono sempre occupati della difesa contro l’esterno e dell’ordine
interno. Oggi le funzioni dello Stato sono di gran lunga aumentate e sono distribuite in più
apparati. Gli stati moderni hanno assorbito compiti che in epoca medievale erano svolti dalle
collettività minori, in questo processo la funzione normativa si è staccata da quella amministrativa
e ha fatto si che si creassero ministeri che curassero gli interessi pubblici. Solo con il fallimento di
questi sono nati gli enti pubblici. Le COMUNITA’ MINORI pur avendo perduto molte funzioni sia
per la Regione che per lo Stato hanno espresso vitalità, infatti il loro ruolo è cresciuto anche in
relazione al fatto che la domanda di prestazioni pubbliche allo Stato è notevolmente aumentata.
Questa complessità ha fatto si che si dovessero emanare criteri di distribuzione per queste
funzioni. Possiamo affermate che dato che la potestà amministrativa segue quella legislativa, Stato
e Regioni, titolari di quest’ultima hanno titolarità anche dell’altra. L’art. 117 individua 3 tipologie di
potestà: ESCLUSIVA DELLO STATO, CONCORRENTE DELLO STATO, RESIDUALE. Lo Stato in quella
esclusiva, le Regioni in quella residuale e insieme in quella concorrente. Tuttavia ci sono state delle
deroghe che hanno limitato la funzione amministrativa dello Stato (norme processuali). Ma la
novità sta nell’art 118 il quale apparentemente da una competenza amministrativa ai comuni ma a
ciò segue una CLAUSOLA SALVATORIA composta dalla sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza. Il primo principio giustifica l’intervento quando la ‘funzione sia incompatibile’, il
secondo impone di tenere in considerazione le ‘diverse caratteristiche degli enti riceventi’ e il
terzo che le funzioni siano adeguate al livello dell’ente. In sostanza questo articolo non ha
sconvolto molto l’assetto.

LE FONTI DELL’ORGANIZZAZIONE E DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA. LE LEGGI

La disciplina amministrativa ha i suoi principi fondamentali nella Costituzione ed è contenuta nelle

leggi sia statali che regionali. Il PRINCIPIO DI LEGALITA’ afferma che la legge deve essere un
fondamento del potere amministrativo e ne deve definire i tratti essenziali. La Costituzione non
tratta questo principio ma utilizza la RISERVA DI LEGGE che può essere ASSOLUTA quando riserva
soltanto alla legge il potere di disciplinare una materia e RELATIVA quando è ammesso l’intervento
dei regolamenti. Dato che attribuzioni e competenze sono poteri amministrativi e questi si
esercitano solo attraverso atti amministrativi, è riservato alla legge il potere di conferire la potestà
amministrativa. Le Regioni non possono intervenire in materia di ordinamento penale e civile,
sono tuttavia competenti in ambiti come la tutela della salute dell’alimentazioni o valorizzazione
beni culturali. Dato che però in esse si interviene con la creazione di apparati amministrativi se ne
deduce che l’amministrazione trovi fonte anche nella LEGGE REGIONALE. L’art 97 afferma che la
legge deve assicurare imparzialità e buon andamento, la Costituzione afferma che per la
separazione dei poteri il legislatore non può fare l’amministratore. La legge però non può
sostituirsi al provvedimento amministrativo eludendo le garanzie procedimentali che assistono la
formazione di questo, né può sottrarre la possibilità di rifarsi alla tutela giurisdizionale.

I REGOLAMENTI

La riserva di legge relativa contempla la possibilità di intervento dei regolamenti. La materia su

questi è regolamentata dall’art 17 della legge n. 400/1988 che trova 5 specie di regolamenti:
- ESECUTIVI, esecuzione leggi
- ATTUAZIONE, decreti legislativi
- INDIPENDENTI, manca disciplina da parte di leggi
- ORGANIZZAZIONE, organizzazione funzioni pubbliche
- DELEGIFICAZIONE, per materie non coperte da riserva assoluta ma disciplinate con la
legge. Si usa questo termine perché una disciplina che era solo della legge viene distribuita
con il regolamento, da ciò ne deriva una modifica dei contenuti. È una specie di
regolamento di attuazione perché la legge di riferimento ha una struttura generale
Le prime tre specie sono classificate in base al rapporto tra legge e regolamento (il regolamento
assicura l’esecuzione, il regolamento costituisce lo svolgimento, l’intera disciplina è stabilita dal
regolamento). Si discute sull'’organo che dovrebbe decidere su una determinata legge e sugli
interventi regolamentari. Secondo l’opinione prevalente è il Parlamento, il quale approvando la
legge può affermare che il testo sia completo e applicabile senza il Governo. Questo discorso non
vale per i regolamenti indipendenti che avendo una mancanza di disciplina hanno un’iniziativa che
spetta al Governo. Vi è una preferenza della legge sul regolamento come c’è una preferenza del
regolamento governativo su quello ministeriale.
I REGOLAMENTI DEGLI ENTI TERRITORIALI

Fino a prima del 2001 la potestà regolamentare spettava al Consiglio regionale, dopo la riforma
spetta alla singola Regione decidere se affidare il potere alla giunta o al consiglio. In concreto tutte
le Regione hanno conferito la potestà alla giunta prevedendo solo una partecipazione del
consiglio. Un’altra riforma del 2001 l’art. 117 (comma 6) che attribuisce allo Stato la potestà
regolamentare nelle materie di legislazione esecutiva, mentre in ogni altra materia alle regioni.
Infine stabilisce che i Comuni, le Provincie e le città metropolitane hanno potestà regolamentare in
ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

GLI STATUTI

Ciascuna Regione ha uno statuto ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di

organizzazione. L’atto di creazione si distingue dalla legge normale perché deve essere approvato a
maggioranza assoluta. La potestà statutaria della Regione si divide tra la Costituzione che ne
individua organi fondamentali e le funzioni essenziali e la regione stessa. Diverso è per le Regioni a
STATUTO SPECIALE perché i loro statuti sono stati approvati con legge costituzionale dal
Parlamento, essi sono sovraordinati agli statuti delle altre regioni ordinarie ma sono
un’espressione di un’autonomia minore proprio perchè devono essere approvati con la procedura
dell’art. 138.lo statuto comunale o provinciale stabilisce le NORME FONDAMENTALI, le
ATTRIBUZIONI DEGLI ORGANI e i CRITERI GENERALI dell’ente.

LE FONTI TERZIARIE

Sono atti che, pur provenendo dall’amministrazione, vincolano la successiva attività

provvedimentale se hanno come destinataria l’amministrazione stessa. Il loro statuto è bivalente.
Per quanto riguarda il regime giuridico tali atti sono assimilabili a normali PROVVEDIMENTI
AMMINISTRATIVI (disapplicabili dal giudice in caso di contrasto con legge). Essi vincolano poiché
fungono da parametri precettivi della legittimità. Questa fenomenologia abbraccia le direttive, le
circolari, gli atti generali, gli standard, i bandi, le linee guida ecc. Le DIRETTIVE contengono
indicazioni sui comportamenti da tenere rivolte ad altri soggetti pubblici, tuttavia il destinatario
può disattenderle purchè non enunci la ragione. Le CIRCOLARI sono atti con i quali gli organi di
vertice illustrano il contenuto di una legge recente e le modalità con cui verrà applicata, inoltre
può anche essere illegittima poiché in contrasto con la stessa legge che spiega. Gli ATTI GENERALI
sono piani urbanistici e hanno una precettività che è superiore a quelle delle direttive o delle
circolari poiché i provvedimenti che ne costituiscono devono conformarsi ad essi. Gli STANDARD
sono formati in termini aritmetici (decreto ministeriale). I BANDI sono degli atti volti a sollecitare
la partecipazione di imprese ad una gara d’appalto o a candidati in un concorso. Vanno inclusi
anche i DECRETI DI NATURA NON REGOLAMENTARE cioè atti ai quali ci si rivolge quando la norma
enuncia in maniera sommaria la disciplina, hanno il contenuto di regolamenti ma non lo sono. Si è
parlato di FUGA DEL GOVERNO per indicare la voglia di questo di sottrarsi alla consultazione del
Consiglio di Stato emanando decreti di natura non regolamentare.

LE FONTI COMUNITARIE

L’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati
membri. Tuttavia dato che tali competenze spaziano in vari ambiti è evidente l’influenza che
esercita il diritto europeo sulle amministrazioni degli Stati membri. Inizialmente si era ritenuto il
Trattato di Roma come una legge ordinaria e quindi sottostante alla successione della legge nel
tempo e alla modifica delle norme interne ma questa situazione cambiò nel 1975 quando la Corte
costituzionale espresse che une legge interna successiva, in contrasto con la norma comunitaria è
da considerare ILLEGITTIMA per violazione dell’art 11. La prevalenza del diritto comunitario sulle
leggi interne era assicurata così dal controllo di costituzionalità. Tuttavia una norma considerata
illegittima perché contro un regolamento comunitario rimaneva in vigore fino a quando al Corte
costituzionale non l’avesse annullata. Con la sent. 170/1984 si cambia infatti il diritto interno viene
riconosciuto in un ambito di competenza diversa rispetto a quello comunitario. Quello interno si
ritrae a quello comunitario impedendo alle norme illegittime di venire in rilievo. I problemi sono
sorti con le fonti comunitarie DERIVATE nelle quali rientrano il REGOLAMENTO e la DIRETTIVA. Il
primo è obbligatorio e i suoi elementi si applicano a tutti gli Stati membri, la seconda vincola lo
Stato membro a cui si riferisce per quanto riguarda il risultato da raggiungere. La DIRETTA
APPLICABILITA’ è prevista per il regolamento mentre è escluso per le direttive, tuttavia è stato
introdotto dalla Corte di Giustizia.

SEGUE…

L’importanza delle norme europee per il diritto amministrativo dipende non solo dal regime
giuridico ma anche dall’ambito materiale della competenza delle istituzioni, il è tradizionalmente
controllato dalla legislazione amministrativa. Accanto all’incidenza diretta della norma comunitaria
vi è il principio del MUTUO RICONOSCIMENTO DELLE LEGSLAZIONI secondo il quale ciascun stato
membro, in assenza di disciplina comunitaria, ha l’obbligo di immettere nel proprio territorio le
merci di un altro Stato membro sempre che siano regolarmente prodotte. Questo principio spinge
il legislatore ad alleggerire la sua disciplina.

LE NORME INTERNAZIONALI

Si dividono in due grandi categorie quelle CONSUETUDINARIE e quelle CONVENZIONALI. La

Costituzione prevede che quelle consuetudinarie coincidano con le norme di diritto internazionale
‘generalmente riconosciute’ mentre per i trattati di natura politica c’è bisogno dell’autorizzazione
del Parlamento. Prima dell’art 117 i trattati internazionali avevano ruolo di legge ordinaria ciò
permetteva a queste di essere abrogate da leggi successive. Con la nuova formulazione del 117 la
potestà dello Stato e delle Regioni deve sottostare a quelli che sono gli obblighi internazionali. Le
norme convenzionali sono delle norme INTERPOSTE che si collocano ad un livello intermedio tra la
Costituzione e la legge ordinaria e fungono da criteri di legittimità della norma interna.

LA GIURISPRUDENZA

Apparentemente la giurisprudenza non può essere fonte del diritto amministrativo, tuttavia se si
assume una posizione sostanzialistica le cose cambiano. Infatti il diritto amministrativo deficita di
un CODICE, un insieme di disposizioni, ci sono solo un insieme di leggi che riguardano le singole
amministrazioni o singoli provvedimenti. Essendoci così tanto materiale il giudice è stato costretto
ad elaborare categorie, regole e principi. Da un lato la giurisprudenza ha estratto da norme dettate
in materie specifiche, regole generali. Dall’altro attribuiva un contenuto a formule legislative
estremamente sintetiche o ermetiche. I principi del diritto amministrativo hanno tutti questa
origine, traggono la loro formazione normativa dalla legge che li richiama.

SEZIONE TERZA. L’ASSETTO POSITIVO

LA PUBBLICA AMMIISTRAZIONE

Della pubblica amministrazione fanno parte i ministeri e gli organi ausiliari, inoltre questi ultimi
godono di una particolare indipendenza davanti al Governo, cioè ad uno statuto diverso. La P.A.
comprende anche Comuni, Provincie, Città metropolitane, Regioni e anche enti pubblici nazionali e
regionali. Ciò fa si che alcuni studiosi ritenessero di dover parlare di ‘pubbliche amministrazioni’,
tuttavia la disciplina della Costituzione si riferisce a questa come un complesso unico. Infatti
emana regole valide per tutte le amministrazioni, ciò richiede che i confini della pubblica
amministrazione siano ben definiti. Il legislatore (40 anni fa) ha stabilito che ‘NESSUN NUOVO
ENTE PUBBLICO PUO’ ESSERE ISTITUITO SE NON PER LEGGE’, è in sostanza il principio di legalità
che non permette ad una pubblica amministrazione di esistere senza una legge. Il diritto europeo
definisce le amministrazioni pubbliche ‘LE UNITA’ ISTITUZIONALI CHE AGISCONO DA
PRODUTTPRO DI ALTRI BENI E SERVIZI NON DESTINABILI ALLA VENDITA’. Nel 2005 si affida
all’ISTAT (statistica) il compito di redigere un elenco delle pubbliche amministrazioni al fine di
conseguire i fini stabiliti in sede europea. Essendo un provvedimento amministrativo in esso è
possibile che rientrino enti che non sono pubblici.

LO STATO E I MINISTERI

Nel diritto amministrativo lo Stato è un insieme di ministeri. Il ministero ha carattere BIFRONTE

cioè ha una struttura formata da uffici ricoperti da burocrati, al suo vertice vi è un ministro che fa
parte del Consiglio dei ministri ed è a capo di quel ministero (art 95). Nel corso del tempo i
ministeri sono aumentati e accanto a quelli che ci sono sempre stati, se ne sono aggiunti altri come
lavoro, beni culturali, sanità e alcuni dapprima creati e dopo il fascismo scomparti come quello
delle corporazioni e dell’Africa centrale. In ciò ha influito anche l’istituzione delle Regioni che
hanno assorbito funzioni ministeriali. Dopo decenni c’è stata una drastica diminuzione, ridotte dal
D.s. 300/1999 a 12 ma successivamente nel 2006 a 18, tornando a 12 nel 2008.

RESPONSABILITA’ MINISTERIALE

La responsabilità individuale e collegiale dei ministri è collegata al rapporto di fiducia tra

Parlamento e Governo. Il Governo è responsabile difronte al Parlamento. Riguardo il rapporto tra
ministro e dirigente interviene non solo l’art 95 ma anche il 97 e il 28. L’art. 97 prescrive sfere di
competenza e ne individua dei funzionari sui quali ricade la responsabilità, tuttavia la Costituzione
afferma che questa competenza non grava solo sui ministri ma anche ai dirigenti. Nell’art 28
afferma che ministri e dirigenti rispondono individualmente degli atti illeciti compiuti in violazione
dei diritti. Fino al 1972 la competenza di adottare provvedimenti era rimasta solo nelle mani dei
ministri, solo dopo ciò vennero affidate competenze ai dirigenti.
MINISTRI E DIRIGENTI

Ai dirigenti sono affidate competenze proprie, che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. I
ministri hanno la competenza di adottare atti più rilevanti anche sotto il profilo del valore. Gli
organi di governo fissano gli obbiettivi, ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, al ministro spetta la definizione degli
obbiettivi, piani e programmi, nonché l’individuazione delle risorse umane. L’organo politico non
può revocare gli atti dei dirigenti, tuttavia i ministri possono scegliere quale dirigente applicare. Si
accede alla carica dirigenziale tramite un concorso e la carica ha durata limitata (3-5 anni) ed è
rinnovabile. La valutazione deve essere oggettiva e non su base fiduciaria, pena la revoca del
dirigente. Apparentemente ci potrebbe essere una situazione favorevole del dirigente, tuttavia
l’organo politico ha la possibilità di limitare la durata dell’incarico e non rinnovarlo.

DUE TIPI DI MINISTERI

Sono divisi in 2 gruppi. Il primo strutture di primo livello sono i dipartimenti, il secondo strutture di
primo livello sono le direzioni generali. Il coordinamento tra le direzioni è assicurato da un
segretario generale, affianco ai dipartimenti o alle direzioni operano gli uffici in collaborazione con
il ministro, legati da un rapporto fiduciario.

ORGANIZZAZIONE PERIFERICA

I ministeri hanno avuto accanto un apparato CENTRALE e un apparato PERIFERICO. Tale apparato
faceva capo ad un ufficio-organo che poteva essere diverso (prefetto, provveditore agli studi,
ufficio de genio civile). La parziale soggettività giuridica è riconosciuta agli organi periferici perché
se così non fosse anche il provveditore agli studi avrebbe dovuto sottoporre i suoi atti alla firma
del ministero. L’unità dell’indirizzo ministeriale è assicurata dalla gerarchia che vede gli atti degli
organi periferici impugnabili con ricorso gerarchico al ministro.

UN ESEMPIO DI MINISTERO leggi pag 80-81

L’AMMINISTRAZIONE LOCALE E IL PRINCIPIO ELETTIVO

Le Provincie sono state istituite dopo l’unità d’Italia, i Comuni risalgono al Medioevo, mentre le
Città metropolitane ci sono da quando c’è l’art 114. Lo stato italiano è nato sulla contrapposizione
tra governo centrale e governo locale (G. BERTI). Il primo e più caratteristico tratto dell’ente locale
è l’ELETTIVITA’ DEGLI ORGANI DI BASE. Questo principio ha epoca remota ed è stato limitato solo
dal fascismo. Gli enti locali si distinguo da quelli pubblici per la modalità di investitura degli enti
che non poggia su una nomina ma su un’ELEZIONE. Prima della riforma del 1993 i cittadini
eleggevano il consiglio e questo il sindaco e i componenti della giunta, dal 93 il consiglio viene
eletto in corrispondenza del sindaco e la giunta è nominata da quest’ultimo. C’è una differenza tra
comuni co 15.000 abitanti o più, nel primo caso il candidato sindaco è collegato ad una lista e
votando per il candidato si vota per la lista, nel secondo il sindaco è eletto con la maggioranza e se
nessuno supera il 50% si procede ad una seconda elezione. Non essendovi coincidenze tra voti per
candidato e voti per lista, c’è al raggiungimento di almeno il 40% un premio di maggioranza. I
rappresentati eletti hanno carica DIRETTA, il sindaco sceglie gli assessori. I consiglieri possono
porre una mozione di sfiducia al sindaco, potendo perdere la carica di essere consiglieri.
LE FUNZIONI

Il Comune si distingue dagli altri apparati perché svolge più funzioni e tutela più interessi. Gli
SPETTANO tutte le funzioni amministrative che riguardano popolazione e territorio, l’utilizzo di
questo e lo sviluppo economico. Secondo l’art. 118 le funzioni amministrative sono affidate ai
Comuni salvo casi in cui siano affidati a Provincie, Regioni o Città metropolitane. Prima del titolo V
la Costituzione non attribuiva direttamente funzioni agli enti locali, prevedeva però che
disponessero di competenze proprie, attribuite con leggi dello Stato. Un cambiamento c’è stato
con la riformulazione dell’art 118 dove si distingue le funzioni attribuite ai Comuni da quelle
conferite a Provincie ecc. e anche il fatto che gli enti locali sono titolari di funzioni amministrative
PROPRIE e di quelle CONFERITE con legge statale. La distinzione tra queste due risulta insensata
poiché le funzioni degli enti locali sono assegnate dalla legge. L’unica differenza plausibile è quella
tra funzioni FONDAMENTALI e non dove le seconde non sono oggetti di potestà esclusiva dello
Stato.

LA RIFORMA DELL’AMMINISTRAZIONE LOCALE: CITTA’ METROPOLITANE E PROVINCIE

Nel 2011 c’è stato un provvedimento legislativo che ha modificato le funzioni delle Provincie e
anche l’assetto degli organi. Nelle città metropolitane il sindaco è il sindaco del capoluogo e i
consiglieri sono eletti dai consiglieri comunali. Nella Provincia il presidente è eletto con voto, il
consiglio provinciale è eletto da sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della Provincia.

GLI ORGANI DI GOVERNO DELL’ENTE LOCALE

Lo Stato ha la funzione di assegnare funzioni agli enti locali a anche di distribuirle tra gli organi o
fissarne i criteri. Queste sono state sempre divise tra 3 organi: CONSIGLIO, GIUNTA, CAPO
ESECUTIVO. Vengono confermati come organi dii governo la cui funzione è stabilita dalla legge e
entro questi limiti si muove la potestà statutaria. Poiché rappresenta una piccola Costituzione
dell’ente locale lo statuto viene approvato con 2/3 dei voti dei consiglieri. Il numero dei consiglieri
eletti a suffragio universale varia dai 12 ai 60. La giunta è composta da un numero stabilito dallo
statuto e non superiore a 1/3 dei consiglieri. Gli assessori possono essere nominati e revocati dal
sindaco. Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Il sindaco è
l’organo responsabile dell’amministrazione del comune. La giunta collabora con il sindaco nel
governo dell’ente e opera attraverso deliberazioni collegiali.

LA DIRIGENZA NEGLI ENTI LOCALI

Accanto agli organi di governo ci sono quelli di GESTIONE che coincidono con le figure dei
dirigenti, essi dirigono gli uffici e i sevizi secondo criteri dettati da statuti e regolamenti. Adottano
atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno. Anche se ci
sono dei dubbi poiché le funzioni di indirizzo e controllo nel D.lgs 267/2000 sono riservate al
consiglio, nell’art 107 agli organi di governo.

IL SISTEMA DEI CONTROLLI

Nel sistema originario il collegamento tra amministrazione locale e Stato veniva assicurato tramite
il sistema di LEGITTIMINTA’ e di MERITO. Erano esercitati dal prefetto e dalla giunta provinciale,
con la Costituzione quello di legittimità e applicato dalla Regioni e quello di merito solo in cause di
riesame. Caratteristica di quello di legittimità è che esso impedisce all’atto controllato di produrre i
suoi effetti prima che intervenga il visto, per questo si dice PREVENTIVO.

FORME ASSOCIATIVE

In Italia ci sono Comuni con poche decine di persone e Comuni con milioni di persone e questo ha
reso difficile l’attribuzione indifferenziata delle funzioni amministrative perché quelli piccoli
difettano di alcune risorse umane. Un correttivo a ciò è creato dai CONSORZI che associano più
unti locali per esercitare una funzione. La CONVENZIONE è la forma più elementare, presuppone
l’iniziativa, le modalità, i fini e la durata. Accanto a queste che sono convenzioni VOLONTARIE ci
sono quelle OBBLIGATORIE. Inoltre queste forme associative devono sottostare al principio di
adeguatezza, che consiste nell’idoneità organizzativa a garantire l’esercizio delle funzioni.

L’AMMINISTRAZIONE REGIONALE. LE FUNZINONI

La Costituzione del1948 ha introdotto una nuova amministrazione dopo ciò anche due correttivi:
- Il primo riguarda le funzioni di interesse esclusivamente locale che possono essere
attribuite da LEGGI DELLA REPUBBLICA a Comuni, Provincie e agli altri enti locali
- Il secondo riguarda l’esercizio delle competenze amministrative regionali dove la regione
esercita le sue funzioni delegandole e Provincie e Comuni
Con la riforma del titolo V le cose sono cambiate. Le funzioni amministrative sono attribuite ai
comuni salvo che per assicurare l’esercizio unitario siano affidate alle Provincie. Le Regioni non
possono costituire apparati amministrativi con oggetto di legislazione esclusiva dello Stato, mentre
questo può delegare alle regioni materia di cui dispone competenza esclusiva.

L’ORGANIZZAZIONE REGIONALE. LA FORMA DI GOVERNO

La differenza tra organizzazione regionale e locale è che il consiglio regionale è un organo

legislativo e non un organo amministrativo. La forma regionale e rimessa allo statuto di ciascuna
Regione ma sono in piccola parte perché regole fondamentali sono stabilite dalla Costituzione. Il
Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale, e nomina e revoca i componenti
della giunta. Viene indicato un modello di governo presidenziale in cui il capo dell’esecutivo è
eletto direttamente dal popolo e sceglie lui i componenti della giunta.

GLI ENTI PUBBLICI

Sino ai primi anni del secolo scorso gli enti preposti all’attività amministrativa erano gli enti
territoriali. Nei primi anni del 900 vengono introdotti gli enti pubblici, che aumentano di numero
durante il fascismo. Venne creato l’INPS per assicurare una gestione più snella. Diciamo che gli enti
pubblici vengono creati per gestire anche funzioni non di stato. L’ente pubblico si distingue da
quello locale perchè è MONOFUNZIONALE, cura un solo interesse pubblico. Ha diritto ad una
struttura di tipo FONDATIVA. Nell’ente pubblico non territoriale sono presenti un consiglio di
amministrazione e un presidente, manca l’assemblea. Per le funzioni di controllo c’è il COLLEGIO
DEI REVISORI del quale fa parte un rappresentante del ministero vigilante.

ENTE PUBBLICO E RESPONSABILITA’ MINISTERIALE

In che misura il modello è compatibile con la responsabilità ministeriale? La legge ha risolto questo
problema inserendo un controllo parlamentare sulle nomine degli enti pubblici. Non è
propriamente un controllo ma un parere preventivo che deve essere richiesto alle commissioni
parlamentari competenti per materia della nomina del presidente e del vice-presidente, la
richiesta deve contenere l’esposizione della procedura e i motivi che la giustificano. Poi questi
sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica emanato su proposta del Presidente
del Consiglio. Per quanto riguarda il loro OPERATO, il controllo è affidato al ministro vigilante. Vi è
un controllo ministeriale anche sui bilanci e ci dovrebbe essere una relazione annua che ciascun
ministro è tenuto a trasmettere. La più recente legge attribuisce alla Corte dei Conti il controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni.
AZIENDE, AMMINISTRAZIONI AUTONOME, AGENZIE

Le aziende e le amministrazioni autonome continuano ad essere organi del rispettivo ministero ma

godono di una legittimazione separata in forza della quale stanno in giudizio come aziende, hanno
un proprio patrimonio e ricavano dall’attività risorse che servono alla loro sopravvivenza. Lo stesso
schema vi è a livello locale con le AZIENDE MUNICIPALIZZATE dai Comuni per la gestione di enti
pubblici locali, tuttavia sono state modificate in società per azioni in mano pubblica. A ciò ha
contribuito il diritto europeo che aprendo alla concorrenza il mercato dei servizi di interesse
economico generale ha eluso lo Stato. L’agenzia ha un direttore generale ed è sottoposta ai poteri
di indirizzo e vigilanza del ministro.

ENTI PUBBLICI ECONOMICI

Nel 1912 venne creato l’INA -istituto nazionale assicurazioni- con lo scopo di gestire le
assicurazione-vita. Da ciò si sarebbe creato un prototipo che si sarebbe sviluppato e avrebbe
creato l’ENTE PUBBLICO ECONOMICO, che ha per oggetto un’attività economica. Problema si è
avuto sui poteri amministrativi di questi enti risolti con il decreto 533/1973 che ha attribuito al
giudice ordinari la gestione delle controversie di lavoro degli enti pubblici. Si distinguono enti di
DISCIPLINA DI SETTORE e enti IMPRENDITORIALI. I primi chiamati a reggere e regolare un
determinato settore economico, i secondi svolgono un’attività economica di produzione di beni o
servizi (ENEL).

ASCESA E DECLINO DEGLI ENTI PUBBLICI

Il ridimensionamento negli anni ’70 è dovuto a due fattori. Il primo è costituito dall’entrata in
funzione delle Regioni a statuto ordinario, il secondo riguarda una riconsiderazione dell’interesse
pubblico che a suo tempo era stato invocato per istituire l’ente. Molti enti sono stati istituiti nel
tempo per prestare assistenza a determinate categorie di persone, si è dibattuto sulla necessarietà
di una personalità del diritto pubblico poiché un’associazione privata che abbia potere di
riscossione di contributi può assolvere alla stessa funzione. A ciò ha aiutato anche la Corte
costituzionale quando viene dichiarato illegittimo la qualifica di istituzioni pubbliche a quelle di
assistenza e beneficenza. Questa vicenda è importante non solo per aver eliminato molti enti
pubblici ma anche perché segnala l’esistenza di limiti costituzionali alla istituzione di enti pubblici.

LE AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI. LE PREMESSE

A partire dagli anni 90 si sviluppa una nuova organizzazione amministrativa: AUTORITA’

AMMINISTRATIVA INDIPENDENTE. Ciò è stato caratterizzato dalla crescente rilevanza del mercato
come valore da tutelare, questa è un’autorità rivolta a garantire il funzionamento delle regole del
mercato. Prima di ciò l’intervento pubblico si esprimeva i due modi il primo consisteva nella
PROPRIETA’ PUBBLICA, il secondo nel CONTROLLO AMMINISTRATIVO DEL MERCATO. Il primo
riservato alle ferrovie, trasporto aereo, gas questo perchè hanno costi talmente elevati che solo lo
Stato può permetterseli. La Costituzione si limita solo a legittimare forme di intervento pubblico
che già esistevano, infatti il codice prevedeva già il monopolio legale che garantiva la parità di
trattamento. Il MONOPOLIO è suscettibile di una varietà di forme, dall’azienda di Stato, all’ente
pubblico. Per quanto riguarda il controllo amministrativo del mercato, ci troviamo in un mercato
concorrenziale aperto ai privati ma i pubblici stabiliscono regole per l’accesso e prevedono intensi
controlli amministrativi, mentre nel monopolio l’iniziativa privata è vietata. Entrambi gli schemi
vengono messi in discussione dal diritto comunitario. Il Trattato di Roma enuncia due principi con i
quali sono in contrasto. Le imprese che gestiscono servizi pubblici sono sottoposte alle regole di
concorrenza a meno che ciò non pregiudichi il loro compito, il secondo è quello della libera
circolazione dei fattori produttivi (persone, imprese, capitali). Una volta che il mercato viene
assunto come calore da tutelare, il contenuto dell’interesse pubblico diventa quello di assicurarsi
che il mercato funzioni. E se quindi così è l’intervento pubblico non può essere più quello
amministrativo tradizionale ma un intervento che faccia osservare le regole di concorrenza. Gli
Stati membri sono tenuti ad istituire un’autorità indipendente di garanzia della concorrenza che
svolga nello Stato le funzioni affidate alla Commissione. Per la concorrenza vi è una duplice
esigenza, quella di istituire un’autorità che faccia PENDANT alla Commissione europea e si faccia
carico di garantire un mercato concorrenziale nell’ambito nazionale. Il diritto europeo richiede
anche l’istituzione di autorità di settore nei singoli mercati liberalizzati. In Italia autorità
indipendenti sono AGCM (garante concorrenza e mercato), CONSOB (commissione nazionale
società e borsa) ecc. l’indipendenza è garantita dallo status del presidente e dei commissari
nell’esercizio delle funzioni, esso viene nominato tra Presidente della Camera e Presidente del
Senato. A garanzia dell’indipendenza sono previsti 7 anni di mandato, l’inammisibilità di una
revoca ante tempus, divieto di rinnovo dell’incarico.

LE SINGOLE AUTORITA’

AGCM ha il compito di vigilare sull'’osservanda da parte delle imprese del divieto di intese o
pratiche concordate restrittive della concorrenza (fissazione prezzi acquisto o vendita) o di abusare
di posizioni dominanti, ecc. a questo fine essa dispone di poteri di indagine e sanzionatori. Ha
anche il potere di segnalare al Parlamento le distorsioni della concorrenza.
CONSOB è affidata la tutela degli investitori, la trasparenza del mercato societario e dei capitali. La
ricerca del capitale di rischio deve essere motivata dalla stabilità delle quotazioni e della
produzione di utili, tale risultato si ha con strumenti di controllo interni al diritto societario solo se
affiancati da quelli di controllo esterno. A questo scopo esercita due funzioni: la REGOLAZIONE DEI
LUOGHI (mercati) e la GARANZIA DELLA COMPLETEZZA DELL’INFORMAZIONE che circola nei
mercati.
IVASS (vigilanza assicurazioni private) opera a tutela dei risparmiatori, a coloro che affidano i loro
risparmi a imprese assicurative. Istituita nel 1982 si è arricchita di nuovi compiti autorizzazione
all’esercizio dell’attività assicurativa, approvazione piani di risanamento e finanziamento.
BANCA D’ITALIA, considerata il prototipo delle autorità indipendenti. Nata nel 1893, nel 1936
passa da società per azioni in ente di diritto pubblico con capitale, comprendeva COMITATO DEI
MINISTRI e ISPETTORATO. Il raccordo era assicurato dal GOVERNATORE DELLA BANCA D’ITALIA
che presiedeva la Banca e faceva parte sia di uno che dell’altro (nel 1944 ispettorato cade). Nel
tempo la banca ha esercitato due funzioni: FUNZIONE MONETARIA e FUNZIONE DI VIGILANZA. La
prima comprende la possibilità di emettere carta moneta e di stabilire il tasso di sconto (funzione
trasferite ala BCE), la seconda evita di introdurre moneta in eccesso rispetto agli equilibri
finanziari. La delicatezza di questa materia ha portato delle modifiche infatti è stato soppresso
l’obbligo della banca di assicurare il collocamento dei titoli di debito facendo perdere al Governo la
possibilità di far cadere la spesa pubblica a carico della base monetaria, ed è proprio in questo
caso che si configura come INDIPENDENTE. Vi sono infine due autorità poste in settori già
monopolistici AMERA (Autorità gas, sistema idrico e energia elettrica) e AUTORITA PER LE
COMINICAZIONI, entrambe istituite sulla spinta del diritto europeo. La prima promuove la
concorrenza e l’efficienza nei due settori energetici, la seconda promuove la concorrenza e
l’efficienza nei servizi delle telecomunicazioni.

L’ESIGENZA DI COORDINAMENTO TRA LE AMMINISTRAZIONI

L’organizzazione amministrativa esige strumenti di controllo, tra enti diversi, tra organi di uno
stesso ente e meri uffici di uno stesso ente.

GLI STRUMENTI. IL PROCEDIMENTO

Il primo e più usato è il PROCEDIMENTO. Esso è il luogo in cui i portatori di interessi pubblici
diversi fanno sentire la loro voce ed esprimono le loro istanze in rapporto ad un progetto, è anche
la sequenza dove i singoli interventi sono ordinati sulla base di relazioni predefinite. Il piano non
può essere adottato se non vengono acquisiti i pareri richiesti, non è efficacie fin quando non è
approvato dalla regione e ciò non avviene se non è stato acquisito il parere dell’organo di
consulenza. La pluralità di queste relazioni rendono vulnerabile il provvedimento conclusivo, ma
soprattutto allungano i tempi per la conclusione del procedimento. Per rimediare la legge ha
introdotto con un provvedimento amministrativo dei correttivi: viene stabilito un termine di 20
giorni della funzione consultiva e se il tempo sia decorso l’amministrazione che ha chiesto il parere
può procedere come se lo avesse. È prevista anche la possibilità di indire una conferenza di servizi
quando si debbano valutare contestualmente interessi pubblici o debbano essere acquisite intese,
nulla osta i altri atti di assenso.

GLI ACCORDI

Per affrontare problemi comuni le amministrazioni hanno usato gli accordi, intesi come
CONVENZIONE, ACCORDI DI PROGRAMMA, INTESE DI ACCORDI. L’ultima fa capire come gli
accordi siano dei veri e propri contratti ai quali si applica la medesima materia. L’accordo tra più
amministrazioni viene concluso con lo scopo di vincolare l’esercizio delle rispettive competenze, di
quantificare gli impegni finanziari ecc. L’accordo tra enti pubblici è utile per agevolare grosse
iniziative imprenditoriali.

STATO, REGIONI ED ENTI LOCALI: I PROBLEMI DI COORDINAMENTO

Il problema del coordinamento dell’azione amministrativa è complesso quando le attribuzioni

sono costituzionalmente garantite ma anche quando tendono a sovrapporsi. Quando viene
assunto lo spazio come criterio di attribuzione inevitabilmente si genera confusione perché una
parte del territorio interesse Comune, Provincia, Regione; ma il problema sorge anche quando si
dividono per materia anche perché non si tratta di un semplice criterio ma di una pluralità di criteri
di distinzione. La confusione nasce dal fatto che mentre la nozione di bene culturale poggi su un
criterio materiale, le nozioni di tutela e valorizzazione designano due delle funzioni che i pubblici
poteri esplicano nei confronti dei beni. Quando l’intesa non viene raggiunta il consiglio dei ministri
provvede autonomamente con deliberazione motivata. Diverso è l’ACCORDO che presuppone la
convergenza del Governo e delle Regioni su un unico testo. Le relazioni tra stato e enti locali sono
intrattenute nell’ambito della Conferenza Stato-Città, presieduta dal Presidente del Consiglio o da
un ministro da lui delegato.

GERARCHIA, DIREZIONE E SOSTITUZIONE

- La gerarchia è una tipica relazione organizzativa, che accomuna organizzazioni pubbliche e

organizzazioni private, essa comporta il diritto di chi riveste una qualifica superiore di
comandare su chi, nell’ambito di uno stesso ufficio o di uno diverso. Si parla anche di
GERARCHIA DI UFFICIO: il ministero dell’interno è sovraordinato alla prefettura. Ci sono
alcune regole, è una relazione interna all’ente, non c’è gerarchia tra ufficio statale e
regionale. Comporta una commistione che si manifesta con il potere di sostituzione che il
superiore ha nei confronti dell’inferiore. Sfuggono alla gerarchia organi e uffici collegiali. Ha
un limite, quando l’ordine impartito appare illegittimo l’inferiore deve farne rimostranza al
superiore, è tenuto ad obbedire se l’ordine è rinnovato per iscritto.
- La direzione si esprima in direttive o atti di indirizzo, cioè vincolano il fine ma non i mezzi
per raggiungerlo. È oggi una relazione interna ad uno stesso apparato, è la relazione che
intercorre tra l’organo politico e la dirigenza burocratica. Che il rapporto di direzione non
sia del tutto unilaterale lo si desume dal rapporto tra organo politico e dirigente, d’altra
parte la direttiva dell’organo politico non può nascere dal nulla.
- Per evitare la paralisi nel reparto delle attribuzioni e delle competenze viene usato il
meccanismo della sostituzione. Essa è prevista dalla Costituzione per l’ipotesi che le
Regioni nelle materie di competenza, omettano di provvedere all’attuazione o
all’esecuzione di accordi. Lo Stato attraverso il Governo può sostituirsi alla regione
inadempiente. Il COMMISSARIAMENTO è pure previsto dalle normative di settore. Il
ministro può nominare un commissario AD ACTA che si sostituisce al dirigente inosservante
delle sue direttive, il direttore generale può generare lo stesso potere nei riguardi del
dirigente e del responsabile amministrativo in caso di loro inerzia. Come c’è un potere di
sostituzione del Governo alle Regioni, c’è un potere dell’organo politico di sostituire il
dirigente a mezzo di un commissario ad acta.

IL CONTROLLO E LA SUA EVOLUZIONE

Chi ha un potere tende ad abusarne, da qui l’esigenza di porre limiti al suo esercizio soprattutto
quando il potere è un potere politico. Il controllo sull'’amministrazione è un controllo che
l’amministrazione esercita su se stessa, tuttavia l’interrogativo è chi controlla i controllori?
Nell’ordinamento italiano possono essere individuate 4 linee di tendenza:
- Sin dalle origini dello Stato italiano la legislazione ha previsto controlli di legittimità su
delibere degli enti locali, affidati a prefetti e della Corte dei Conti sui ministeri. La
Costituzione ha confermato ciò cin qualche modifica, i controlli regionali sono trasferiti alle
Regioni e queste sono controllate da organi dello Stato. In entrambi i casi si parla di
controllo di LEGITTIMITA’ perché la legge è il criterio di valutazione dell’atto
amministrativo, esso è anche un controllo PREVENTIVO non rispetto allatto amministrativo
 ma rispetto agli effetti dell’atto, nel senso che la produzione è subordinata all’esito del
controllo.
- I controlli preventivi di legittimità su Regioni e enti locali sono stati sottoposti a critiche
perché ritenuti in contrasto con il principio costituzionale di autonomia. Nel 97 vene
praticamente azzerato e con la riforma del 2001 soppressi. Negli anni 90 si riteneva che più
efficace del controllo di legittimità era il controllo popolare esercitato dall’elettorato.
Inoltre venne attuato l’art 100 il quale limita il controllo della Corte agli atti del Governo.
- La normativa della Corte dei Conti ha sempre previsto un controllo specifico sui decreti di
approvazione dei contratti che superano un certo importo. E oltre che al controllo di
legittimità dell’atto vi è un controllo sulla legittimità della spesa. Un controllo che tutela il
fatto che la spesa pubblica non sia rimessa a coloro che la dispongono. Dato che la spesa
pubblica è aumentata si è avvertita l’esigenza di attuare controlli più rigidi, da qui la
crescita dei compiti della Corte dei Conti. Nell’ambito della corte è stata istituita una
sezione per la finanza locale che riferisce annualmente al Parlamento i risultati dell’esame
compiuto sulla gestione, questo tipo di controllo che investe non il singolo atto ma l’attività
amministrativa e finanziaria di un itero esercito, è stato considerato in contrasto con la
Costituzione da quelli che ritenevano chiuso il sistema di controllo su Regioni e Provincie.
La sentenza n. 29/1995 afferma che le previsioni costituzionali in materia di controlli sulle
pubbliche amministrazioni non costituiscono un sistema chiuso e non precludono quindi al
legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse e ulteriori. In questa linea si
configura l’art. 7 della legge 131/2003 che affida alla Corte dei Conti la verifica del rispetto
degli equilibri di bilancio da parte degli enti territoriali. La legge finanziaria del 2006 venne
portata alla Corte costituzionale che non la dichiarò illegittima giudicando legittimo un
controllo che non è fondato su PARAMETRI DI STRETTA LEGALITA’ ma riferito ai RISULTATI
EFFETIVAMENTE RAGGIUNTI. Vengono introdotti strumenti di monitoraggio, si tratta di
controlli INTERNI a ciascuna amministrazione interessata, volti a garantire legittimità,
correttezza e regolarità. I RISULTATI che acquisiscono importanza vanno valutati in
rapporto alle risorse utilizzate o possono essere insufficienti per via dell’inadeguatezza
delle risorse.
- Nella fase più recente si è affermata l’idea che sia più efficace il del controllo con il voto sia
quello diffuso. La trasparenza è intesa come accessibilità totale delle informazioni
rigurdanti l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, quando viene omessa la
pubblicità il cittadino può richiedere l’accesso civico.

SEZIONE QUARTA. LE RISORSE

RISORSE UMANE. DALL’IMPIEGO PUBBLICO AL RAPPORTO DEI LAVORO CON PUBBLICHE

AMMINISTRAZIONI

Le pubbliche amministrazioni funzionano con l’apporto di pochi amministratori e molti

dipendenti. Ma qual è il rapporto tra la pubblica amministrazione e i suoi dipendenti? Se lo Stato
ha bisogno di soldati ma il mercato non gli offre c’è bisogno di uno strumento coercitivo come la
coscrizione obbligatoria, non occorrono quindi strumenti di diritto pubblico, bisogna attingere dal
mercato con lo strumento del contratto. Tuttavia la legislazione si è orientata verso un ‘impiego
pubblico’ con un assetto distinto da quello del rapporto di lavoro privato, così distinto da
approvare nel 1957 uno statuto degli impiegati dello Stato. Il processo culminò con l’affidamento
al giudice amministrativo della conoscenza di questa materia, venendo trattato cin le regole del
diritto e del processo amministrativo. Esso non viene creato da un contratto ma da un atto
UNILATERALE DI NOMINA (provvedimento amministrativo), rispetto al quale l’accettazione funge
da condizione di efficacia. Lo sono anche la volontà di ricoprire quel posto, il concorso, la nomina
della commissione esaminatrice ecc. La Costituzione ha rafforzato ciò individuando una riserva di
legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici che richiede per l’impiego pubblico una
disciplina per legge o un regolamento, tuttavia venne criticato perché solo l’organizzazione degli
uffici formerebbe oggetto di riserva di legge, mentre l’organizzazione del lavoro risulterebbe
uguale a quella privata.

LA PRIVATIZZAZIONE DEL RAPPORTO D’IMPIEGO: I LIMITI

Le retribuzioni dei pubblici dipendenti gravano sui contribuenti, ed è per questo che ciascuna
amministrazione deve essere dotata di una pianta organica, ossia della previsione astratta dei
posti di lavoro, distinti per qualifiche. Essa costituisce un vincolo per gli amministratori che non
possono reclutare in SOVRANNUMERO. Per la stessa ragione le retribuzioni concordate devono
essere poste al vaglio della Corte dei Conti e solo non la sua approvazione potrà sottoscrivere il
contratto collettivo. Il reclutamento dei dipendenti è sottoposto all’art 97 che afferma la possibiltà
di accedere a questi posti solo tramite concorso. Questa è una procedura amministrativa che
comprende provvedimenti amministrativi e rappresenta una differenza con l’impiego privato dove
è il datore di lavoro che sceglie e forma il contratto, al contrario il datore di lavoro dopo il concorso
diventa la pubblica amministrazione.

LA PRIVATIZZAZIONE E I SUOI EFFETTI

Prima della privatizzazione il processo pubblico era disciplinato da leggi numerose e altrettanti
regolamenti, inoltre se si lavora in pubblici uffici anche chi lavora come de essere disciplinato dalla
legge. Questa idea venne contestata negli anni 80 e pone le basi di un’innovazione, i rapporti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dal codice civile mentre i rapporti
individuali sono regolati contrattualmente. Non trova applicazione l’art 2103 ovvero quando viene
richiesto qualcosa di superiore alle proprie competenze, il prestatore di lavoro privato ha il diritto
al trattamento corrispondente, il dipendente pubblico ha il diritto al trattamento superiore ma non
alla qualifica come tale.

LA DIRIGENZA NELL’ORDINAMENTO BUROCRATICO

Il T.U. sull'’ordinamento del lavoro ha istituito qualifiche dirigenziali, ma i dirigenti non sono
soltanto i soggetti chiamati a dare attuazione all’indirizzo politico-amministrativo dell’organo
politico e quindi dotati di una propria sfera di competenza ma sono anche posti al vertice della
burocrazia, sono i SUPERIORI GERARCHICI degli altri dipendenti. Divisi un due fasce i dirigenti
dispongono anche di poteri di ordine. I DIRIGENTI GENERALI svolgono le attività di organizzazione
e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro, con il solo limite del diritto
del dipendente di essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto. I PRIMI DIRIGENTI
curano l’attuazione di progetti e delle gestioni a loro affidate dal dirigente generale, svolgono
compiti da questi delegati, provvedendo alla gestione del personale. Hanno l’obbligo di osservare
le direttive dell’organo politico, di raggiungere gli obbiettivi, tale responsabilità viene sanzionata
con il mancato rinnovo dirigenziale e la revoca ANTE TEMPUS dell’incarico. La responsabilità
dirigenziale coesiste con quella disciplinare, uno stesso comportamento può essere qualificato ad
uno stesso tempo in entrambe.
RISORSE MATERIALI. I BENI PUBBLICI

L’imprenditore (art 2082) utilizza i beni. Il complesso organizzato dei beni costituisce un’azienda e
non è necessario che questi beni siano di proprietà di questo, è sufficiente che egli abbia un titolo
che gli consenta di utilizzarli. La qualificazione di un bene come AZIENDALE è aggiuntiva e dipende
esclusivamente dalla sua DESTINAZIONE. Ogni amministrazione pubblica a modo suo è
un’impresa, che produce beni ma soprattutto servizi. È naturale quindi che ciascuna
amministrazione si avvalga oltre che delle risorse umane anche delle risorse materiali per quello
scopo. Queste sono costituite da beni propri o da bei sui quali l’amministrazione vanta un titolo
giuridico diverso dalla proprietà. Ciò che distingue i beni usati dall’amministrazione per lo
svolgimento dei suoi compiti dai beni che formano l’azienda dell’imprenditore privato è il fatto che
ciascuno dei beni appartenenti all’amministrazione è sottoposto a un regime giuridico speciale. Il
problema sta nella classificazione del codice civile (demaniali, patrimoniali indisponibili e
disponibili) e che ha portato la dottrina ad un’altra classificazione. I beni del DEMANIO PUBBLICO
sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritto a favore di terzi se non nei modi previsti
dalla legge e la loro tutela spetta all’autorità amministrativa. I beni del PATRIMONIO
INDISPONIBILE non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti. Quelli
del PATRIMONIO DISPONIBILE sono quelli che appartengono allo Stato e agli enti pubblici e sono
destinati alla produzione di un reddito. La destinazione ad ufficio o a servizio pubblico presuppone
una attività di costruzione di cui solito si fa carico la stessa amministrazione, attività che manca nel
DEMANIO CULTURALE (beni pubblici per natura, spiaggia). Alla costruzione segue l’atto di
destinazione che non ha forme particolari, il servizio pubblico cui il bene è destinato può essere
diretto, cioè coincidere con le modalità d’uso del bene o indiretto cioè serve per il servizio ma non
costituisce l’oggetto proprio della funzione. Simmetrica è la revoca o la cessazione che si ha
quando termina di assolvere la sua funzione. L’altra categoria è quella dei BENI RISERVATI ossia
dei beni che non possono appartenere se non allo Stato (demanio marittimo, idrico, miniere), la
riserva impedisce che se approprino soggetti privati. I beni a destinazione pubblica e quelli pubblici
oggetto di riserva si accomunano nel fatto che sono aperti all’uso pubblico che può trovare limiti
per ragioni di polizia del bene e inoltre può coesistere con usi particolari o eccezionali. La
Commissione ha elaborato una distinzione tra BENI COMUNI, ossia beni a consumo esauribile e
BENI PUBBLICI SOCIALI suscettibili di alienazione dei privati purchè rimanga inalterata la
destinazione pubblica.

LA TRASFORMAZIONE NEL REGIME DEI BENI PUBBLICI

A partire dagli anni 90 sono state introdotte molte trasformazioni, esse sono il risultato di due
misure, da un lato la CONVERSIONE di enti privati di enti pubblici, dall’altro il TRASFERIMENTO
della titolarità dei beni pubblici a società per azioni. Spieghiamo più specie di evenienze:
- Aziende o enti pubblici trasformati in società. Fanno parte del demanio pubblico se
appartengono allo Stato, le strade, autostrade. Con la trasformazione dell’azienda
autonoma delle ferrovie in società per azioni è venuto meno il presupposto di demanialità
pubblica, cioè appartenenza dei beni allo Stato. Analogo discorso può essere fatto per i
beni di poste, telecomunicazioni trasformata in società per azioni e anche se si perde la
titolarità dello Stato sui beni rimane la destinazione a pubblico servizio. Conclusione simile
anche per l’ENEL e per la rete telefonica, rimane in vita il vincolo della destinazione.
- In alcuni casi enti pubblici sono stati per legge trasformati in persone giuridiche private
perché si è ritenuto che per il loro funzionamento non è necessaria la personalità di diritto
 - Nelle altre ipotesi oggetto della misura legislativa è il bene che viene conferito ad una
società per azioni creata proprio allo scopo della gestione, della valorizzazione, della
commercializzazione. Per questo sono state create le PATRIMONIO S.P.A. e le
INFRASTRUTTURE S.P.A. il quale capitale è detenuto dal ministero dell’economia e delle
finanze, l’obbiettivo è quello di gestire il patrimonio con criteri imprenditoriali.
- I beni conferiti alla prima possono anche essere venduti e don ciò perderebbero la loro
connotazione pubblicistica. Con la vendita vi è la CARTOLARIZZAZIONE, per effetto di
questa il valore dei beni viene incorporato in strumenti finanziari da collocare sul mercato.
- Per risolvere i problemi della finanza regionale il D.lgs. 12/2008 ha autorizzato le regioni e
gli enti locali a redigere elenchi dei beni immobili di loro proprietà
- La legge di delega in materia di federalismo fiscale ha previsto l’attribuzione a titolo
oneroso ad ogni livello di governo distinte tipologie di beni pubblici statali

IL DENARO. I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA FINANZA PUBBLICA

Per le entrate la Costituzione distingue le ENTRATE PATRIMONIALI (stato ricava da sua proprietà)
e ENTRATE TRIBUTARIE. Queste ultime sottoposte a 4 principi:
- PRINCIPIO DI LEGALITA’, nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere
imposta se non in base alla legge
- PRINCIPIO DI EGUAGLIANZA, tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche senza
esclusione di categorie o ceti, a fornire le pubbliche entrate che servono a coprire le spese
- PRINCIPIO DELLA CAPACITA’ CONTRIBUTIVA, un principio che vale a commisurare
l’obbligazione tributaria e il suo importo alla diversa capacità economica delle persone
- CRITERIO DI PROGRESSIVITA’, il criterio non vale per il singolo tributo ma vale per il
sistema tributario nel suo complesso. La progressività si contrappone alla proporzionalità.
Per le spese pubbliche non vi è una disciplina specifica, ma numerose norme della Costituzione che
addossano alla Repubblica compiti che hanno un costo e rendono inevitabile una spesa pubblica.
L’art 53 afferma che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche. Il documento che tiene
insieme entrate e spese è il BILANCIO caratterizzato da regole tutt’altro che esaustive:
- La COMPETENZA. Il Governo presenta il bilancio e il Parlamento lo approva
- La FRONTE. Bilancio è approvato con legge
- La durata dell’esercizio finanziario è annuale
- Non può avere nuove spese o nuovi tributi che possono essere stabiliti con singole leggi
tributarie o di spesa
- Il RENDICONTO. La separata previsione del bilancio e del rendiconto presuppone che il
bilancio sia un bilancio preventivo
- Il CONTROLLO SULLA GESTIONE DEL BILANCIO. Affidato alla Corte dei Conti che riferisce
alle Camere il risultato eseguito
- Inammissibilità di un referendum abrogativo in relazione alle leggi di bilancio

SEGUE. I VINCOLI EUROPEI

Con il patto di stabilità e crescita le parti contraenti hanno ravvisato nell’equilibrio della finanza
pubblica uno strumento favorevole alla stabilità e alla crescita economica. L’obbiettivo è
raggiungere il PAREGGIO DI BILANCIO. Vedi art 126 TFUE. Il patto di bilancio (FISCAL COMPACT)
approvato nel 2012 prevede che chi ha il 60% del rapporto PIL deve avere una riduzione annua
pari ad un ventesimo dell’eccedenza.
IL BILANCIO DELLO STATO. LO SCOSTAMENTO DAL QUADRO COSTITUZIONALE

Secondo l’art 81 l’entità delle spese deve essere fuori dal bilancio che si deve limitare a registrare
le decisioni prese. L’obbligo della copertura serve a contenere il livello di spesa pubblica, se poi i
esclude che la copertura possa essere assicurata con l’indebitamento, ne risulta garantito il
pareggio tra spese ed entrate. La crescita della spesa pubblica è determinata da una crescente
domanda di interventi pubblici, ma corrisponde anche agli interessi della classe politica. Il bilancio
è sottratto all’obbligo di copertura, definisce gli equilibri complessivi e contiene una esplicita e
preventiva decisione. Nel 2012 si è istituito il fiscal compact che obbliga le parti ad un bilancio in
pareggio o in avanzo e richiede di incorporare la regola nei propri ordinamenti.

IL NUOVO ART 81 COST. LEGGE DI BILANCIO E LEGGI DI SPESA

Lo Stato assicura l’equilibrio tra entrate e spese tenendo conto delle fasi avverse del ciclo
economico (comma 1). Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di contrastare gli effetti
del ciclo economico e previa autorizzazione delle Camere (comma 2). Ogni legge che apporti altri
oneri provvede ai mezzi per farvi fronte (comma 3), ovviamente è escluso l’indebitamento. Il ciclo
economico fa capire il perché si parli di ‘equilibrio’ e non ‘pareggio’ perché il primo è un obbiettivo
a medio termine che ammette uno scostamento. È un obbiettivo di tutte le amministrazioni. È
stata cancellata la norma per cui non si possono attribuire nuovi tributi con la legge di bilancio. La
LEGGE DI BILANCIO disciplina il livello annuale e triennale delle entrate e delle spese così da
assicurare risultati coerenti con gli obbiettivi e costituisce il vero e proprio bilancio di previsione
delle entrate e delle spese. Nel bilancio le spese sono organizzate in MISSIONI, PROGRAMMI e
AZIONI. Le prime corrispondono alle funzioni delle singole amministrazioni e sono articolate in
programmi costituenti aggregati di spesa con finalità omogenee. I programmi sono suddivisi in
azioni che specificano ulteriormente la finalità della spesa. È stato istituito l’ufficio parlamentare di
bilancio formato da tre membri nominati con i criteri applicati alle Autorità amministrative
indipendenti. Se le valutazioni sono diverse da quelle del Governo, può essere chiamato ad
illustrare i motivi. Entro il 10 aprile deve essere presentato il DEF (documento economia finanza) e
vincola la prima sezione del bilancio.

LA PROCEDURA DI SPESA

Chi sopporta l’onere alla spesa è il contribuente, da qui le tutele che assicurano che le spese non
eccedono gli stanziamenti del bilancio. Il procedimento ha 4 fasi:
- IMPEGNO. Costituisce la prima fase con la quale è determinata la somma da pagare, il
soggetto creditore, la ragione e costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio. Può riferirsi
soltanto all’esercizio in corso. Competente ad assumere l’impegno di spesa è il dirigente.
- LIQUIDAZIONE. Consiste nel complesso di operazioni con le quali viene determinato
l’esatto importo della somma certa e liquida da pagare e si individua l’esatta identità del
beneficiario.
- ORDINAZIONE. Consiste nell’emissione del titolo di spesa con il quale viene impartito il al
tesoriere o cassiere dell’ente l’ordine di effettuare il pagamento. Competente può essere lo
stesso organo che procede alla liquidazione o altro organo e in questo caso la liquidazione
si risolve in una richiesta di emissione del mandato. Il titolo di spesa contiene l’ordine di
pagare e l’imputazione della somma al bilancio, l’ordine può anche essere separato (ruoli di
spese fitte). Consistono in elenchi delle somme da pagare ai rispettivi beneficiari e delle
scadenze.
 - PAGAMENTO. Consiste nella materiale erogazione del denaro a favore del beneficiario. È
effettuato dal tesoriere o cassiere dell’ente e ad esso corrisponde sul piano contabile
l’estinzione del titolo di spesa che viene disposta direttamente dal servizio ragioneria. Una
variante è costituita dall’apertura del credito. In questo caso l’ordine è impartito ad un
funzionario che viene delegato a impiegare la risorse relative a uno o più bilanci.

SEZIONE QUINTA. ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E PRINCIPI COSITTUZIONALI

L’AMMINISTRAZIONE COME ‘COSTITUZIONE IN AZIONE’

La Costituzione repubblicana ha dedicato solo due articoli alla pubblica amministrazione (97-98).
La collocazione dei principi costituzionali a conclusione del discorso sull'organizzazione si giustifica
in termini storici. La prima e fondamentale osservazione sui rapporti tra amministrazione e
Costituzione è stata fatta nei primi anni 50 dello scorso secolo ‘Chi voglia sapere come è
disciplinata l’amministrazione legga l’intera Costituzione’. Incidono anche norme e principi
costituzionali che riguardano attività e strutture esterne beni pubblici (art 42), attività economica
pubblica (41).

IL PRINCIPIO DEMOCRATICO E LA SUPREMAZIA DELLA POLITICA

È il primo principio della Costituzione enunciato in contrapposizione con i precedenti. Esso

comporta la distinzione tra CARICHE ELETTIVE e PUBBLICI UFFICI ai quali si accede per concorso. E
comporta la supremazia delle prime sui secondi (ministro è sopra i ministeri). La BUROCRAZIA
adotta un criterio diverso da quello democratico proprio perché le regola che la presiedono non
sono regole proprie della democrazia.

SEPARAZIONE DEI POTERI

La Costituzione non richiama direttamente il principio ma attua una serie di disposizioni che lo
attuano. Questo dice prima ciò che la pubblica amministrazione non può fare cioè fare leggi,
esercitare funzioni giurisdizionali. La pubblica amministrazione è soggetta alla legge che stabilisce
le regole di base per l’organizzazione dei pubblici uffici determinando le sfere di competenza, le
attribuzioni e le responsabilità, ed è soggetta al sindacato dei giudici ordinari e amministrativi. La
Costituzione parla del terzo potere come esecutivo-amministrativo, in questo modo indirizzo
politico e amministrativo vengono collegati, mentre la doppia responsabilità dei ministri riflette lo
stretto vincolo tra attività politica e amministrativa. Gli enti pubblici devono essere vigilati da un
ministero e rispondere ad esso che a sua volta risponde al parlamento.

PRINCIPIO DI LEGALITA’

- È centrale il rapporto tra legge e amministrazione. I pubblici uffici sono organizzati secondo
disposizioni di legge per assicurare buon andamento e imparzialità (97). Il principio viene
ribadito anche per gli uffici più importanti dove è la legge che determina numero, attività e
organizzazione dei ministeri (95). In altre parole se è la legge che stabilisce fini collettivi e
individua interessi generali e l’amministrazione è lo strumento per raggiungerli è ovvio
che anche questa deve essere disciplinata dalla legge. Vi è poi un’altra ragione che sta a
fondamento della riserva di legge in materia amministrativa che è il principio della certezza
giuridica, cioè la tutela che ha il cittadino di potersi muovere in regole delle quali ha già
 conoscenza. Il cittadino deve sapere in anticipo a garanzia della stabilità qual è l’autorità
dalla quale può subire una restrizione dei diritti.
- Dei pubblici uffici dice che ci sono sfere di competenza e responsabilità proprie dei
funzionari (97). La Corte costituzionale ritiene che i pubblici uffici da regolare con la legge
siano gli organi, ossia uffici con competenza esterna. Le responsabilità sono proprie di
funzionari e non degli uffici ed è regolata dall’art 28 che nel sancire questa responsabilità
rimanda a leggi penali, civili e amministrative per equipararli ai cittadini. La riserva di legge
prevista dall’art 97 compre oltra l’istituzione anche la relazione tra organo e persona fisica,
e su questa base che la Corte costituzinale ha affermato che un’organizzazione
caratterizzata da un ricorso sistematico alla PROROGATIO è ben lontana dal modello
costituzionale.
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