Diritto Pubblico Generale

La sezione di “Diritto dei Beni Culturali” fa parte del Diritto Amministrativo, legato
alle attività delle pubbliche amministrazioni, in quanto lo Stato controlla come si
muovono i Beni, anche se si trovano in custodia di un privato.

Il diritto è un fenomeno organizzato: consiste in una serie di regole che delle persone si
danno per vivere insieme in pace. Il diritto è quindi un fenomeno sociale. Senza regole
un gruppo sociale non riesce a sopravvivere, ed esse sono state create per passare da
generazione in generazione, andando a vivere oltre il gruppo che le ha create. Il diritto,
quindi, rispecchia un gruppo sociale, ciò che questo definisce giusto o sbagliato.
La definizione propria di diritto, quindi, non prevede la formazione di uno Stato, però
le leggi necessitano di cambiare ed evolversi con il passare dei secoli. La comunità,
allora, cede la formazione di tali criteri ad un’entità diversa: lo Stato, quindi, nasce per
necessità, e prende forme diverse in base a diversi fattori (re, Senato, Parlamento,
etc…).
Lo Stato è colui che forma i diritti, ma si concentra maggiormente sulle norme
giuridiche: altre categorie sono le norme religiose e quelle morali, le quali non fanno
parte delle prime ma a volte possono coincidere. Le regole che gestiscono la vita
sociale, infatti, non sono tutte di ambito giuridico: “non uccidere”, per esempio, ricade
sotto tutte e tre le categorie.
La principale differenza tra le leggi giuridiche e quelle religiose o morali è la
formazione, l’iter seguito che porta ad una specifica norma.

Lo Stato
Il concetto di Stato è variato durante i secoli, ma oggi lo riconosciamo come un’entità
che opera a favore della collettività che esso compone. È formato da tre elementi: 1.
Popolo 2. Territorio 3. Sovranità
Possiede inoltre una concezione duale:
1. Come comunità organizzata secondo certi criteri che si contrappone ad altri
Stati
2. Come entità/apparato diverso e separato dalla comunità di riferimento e a
questa contrapposta e legata secondo le norme giuridiche che esso emana

Che cos’è la Sovranità?

È un potere che possiede lo Stato il quale viene esercitato secondo determinate regole
nei confronti degli altri Stati (Diritto Internazionale) o nei confronti della propria
comunità. Questo potere, però, non è assoluto.
La sovranità è legata alla politicità dello Stato, volta al perseguimento dell’interesse
generale della comunità. La Sovranità appartiene al popolo, in quanto la fonte di
legittimazione della sovranità è la comunità di riferimento.

Lo Stato come soggetto

Come già detto, lo Stato è un ente, ma questo è un soggetto fittizio, astratto, quindi per
compiere determinate azioni deve ricorrere ad una persona giuridica (che agisce come
persona fisica) la quale agisce a sua volta tramite organi.

Diritto Privato : Rappresentante (gestione del contratto) → Rappresentato

Diritto Pubblico : Organo → Rappresentato

Ogni ente agisce attraverso l’organo e le loro azioni vengono imputate all’ente stesso.
L’organo può essere formato da più persone, collegiale, o una persona sola,
monocratico:
● Monocratico : Presidente della Repubblica
● Collegiale : Camere del Parlamento
● Complessi : Governo (composto da più organi di diverso tipo)

Funzioni dello Stato

1. Parlamento : norme giuridiche → normativa
2. Magistratura : risoluzione conflitti nella comunità (pubblici e privati) →
giurisdizionale
3. Governo : perseguire l’interesse pubblico → esecutiva o amministrativa
La funzione esecutiva del Governo mira alla promozione, elaborazione ed in parte
realizzazione delle politiche pubbliche. I Ministri hanno il ruolo di sviluppare in modo
concreto ognuno una piccola parte del Governo (Esteri, Interni, Istruzione etc..) e ogni
Ministro ha un Ministero, una struttura.

L’Attività Amministrativa si cura degli interessi pubblici. Consiste in un’attività

vastissima, di cui i Ministri non fanno che una piccola parte. L’Attività Amministrativa
si divide tra molti altri enti che noi chiamiamo enti pubblici o pubbliche
amministrazioni, ognuna delle quali avrà i propri organi e di cui fanno parte anche gli
stessi Ministeri (Pluralismo Amministrativo).
Gli interessi pubblici possono essere curati a livello Centrale (statale) o Decentrale
(regionale o subregionale).

Nell’interesse dell’istruzione ci sono tanti "sottointeressi": i ministri non riescono a

gestire tutto, anche perché la cosa cambia da territorio a territorio. Per questo esistono
enti territoriali per soddisfare questi interessi.
Gli Enti Territoriali
Il Ministero mette un pezzo di sé in ogni Regione, per concentrare parte del suo potere
in essa: stiamo parlando di amministrazioni periferiche dello Stato, le quali
rappresentano lo Stato stesso.
Le amministrazioni pubbliche decentrate, invece, realizzano in un dato territorio tutti
gli interessi pubblici di quella particolare zona.
Gli enti pubblici sono difficili da categorizzare e l’unica divisione possibile è quella
tra:
1. Enti Territoriali : enti che sono predisposti a realizzare tutti gli interessi del
popolo stanziato in un territorio. Anche lo Stato è un ente territoriale (opera
all’interno di un preciso confine) ma questa è una definizione non propriamente
corretta, in quanto il territorio non definire davvero un ente: quello che lo
caratterizza è la comunità
2. altri Enti Pubblici : si occupano di interessi settoriali
Gli enti territoriali svolgono anche una funzione normativa, ovvero producono norme e
leggi; hanno inoltre parte degli organi formati attraverso il meccanismo elettivo
(sindaco e consiglio comunale). Di conseguenza gli enti hanno una loro politicità (dx o
sx), in quanto replicano la funzione dello Stato ma per meno persone.
Gli altri enti pubblici seguono interessi più settoriali: l’ente può auto-organizzarsi e
decidere come svolgere le proprie attività nei limiti previsti dalla legge.
Più il legame di un ente si attenua più parliamo di enti autonomi

Funzione Normativa | Le fonti del diritto

Una norma giuridica è una regola prodotta dallo Stato seguendo un determinato
procedimento e nasce in seguito ad un fatto (fonte) che ne scatena la necessità.

La norma giuridica ha due caratteristiche:

1. Astrattezza : si applica ogni volta che una situazione precisa (fattispecie) si
presenta
2. Generalità : applicabile ad un numero indeterminabile di soggetti

La creazione di una norma è demandata allo Stato, esterno al gruppo sociale ed

esprime la propria volontà attraverso un atto con cui pone la regola. Dal fatto che dava
origine alla regola si passa all’atto che da’ origine alle regole.
● Fonti di produzione : producono le regole —> Parlamento
● Fonti di cognizione : rendono conoscibili le regole —> Gazzetta ufficiale
● Fonti sulla produzione : indicano il procedimento di formazione delle regole e
quali atti o fatti possono dare origine alle regole
Quali sono le fonti?
Per saperlo occorre cercare una fonte sulla produzione: il Codice Civile (1942).
Possiamo riconoscere due commi principali:
1. Fonti del diritto
○ Leggi del Parlamento (primarie)
○ Regolamenti (secondarie)
○ Usi
2. Le leggi non possono disporre per il futuro, non possono quindi essere
retroattive
Le fonti sono poste in ordine di forza, ovvero la capacità di una fonte di essere
modificabile (forza passiva) o di modificare le altre (forza attiva).

L'Abrogazione è il meccanismo attraverso il quale una fonte del diritto può cessare di
produrre i suoi effetti a causa dell’intervento di una fonte di pari grado ma più recente.
Questa procedura può essere:
● Espressa : la fonte successiva dichiara la cessazione degli effetti di quella prima
● Tacita : la fonte successiva pone una regola incompatibile con quella sostenuta
dalla prima
● Implicita : la fonte successiva ridisciplina l’intera materia di cui si occupava la
prima fonte

La Costituzione non dovrebbe essere al primo posto della lista delle fonti?
Il Codice Civile è stato emanato nel 1942, in una Costituzione flessibile, modificabile,
e non era altro che una legge dello Stato. La Costituzione del 1948, invece, è rigida,
quindi per modificarla bisogna seguire un procedimento lungo e complesso.

Costituzione : insieme di principi fondamentali accolti dalla comunità statale e che

stabilisce quali sono gli organi dello Stato ed il loro funzionamento.

I Criteri delle Fonti

Si dividono in due criteri principali, che cambiano in base a diversi fattori.

Il criterio della gerarchia

Le fonti sono poste secondo la loro forza e non opera il meccanismo dell’abrogazione;
se la fonte B, più recenti di fonte A, è più debole di questa deve essere tolta dalla Corte
Costituzionale.

Il criterio della competenza

Il criterio gerarchico non è sufficiente a esaurire i rapporti tra le fonti. La Costituzione
ha introdotto alcune fonti alle quali ha affidato la disciplina di materie specifiche
sottraendola alla legge statale. In questi casi la fonte statale perde parte della sua forza
attiva nei confronti di queste fonti.
Queste fonti hanno inoltre una forza passiva particolare: hanno una grande resistenza
alle modifiche fatte da leggi fatte dallo Stato, anche se sullo stesso piano. Non hanno
un rapporto basato su una scala, come le leggi ordinarie, ma la legge statale successiva
non riesce ad abrogare automaticamente queste fonti.
È come se avessimo tante scatole sullo stesso piano: il contenuto dell’una non passa
automaticamente nel contenuto dall’altra, quindi se aggiungo una scatola non vado ad
influenzare le altre. Sono fonti che non si influenzano a vicenda, quindi per eliminarne
una occorre utilizzare metodi diversi, i quali però sono molto complicati.
Il Regolamento dell’Unione Europea è una fonte primaria, alla pari della legge Statale,
ma quest’ultima non può modificare la prima.

Le fonti primarie
La Costituzione è considerata la fonte “suprema” dell’ordinamento nazionale. Deriva
da un potere costituente, ovvero l’accordo di un gruppo di persone che ha gettato le
basi per la futura strutturazione dello Stato democratico. Da questo potere derivano
tutti gli altri poteri statali che possono svolgersi solo nei limiti previsti dalla
Costituzione (poteri Costituiti). Quest’ultima è l’unica fonte che può condizionare
l’abrogazione delle proprie norme.
La Costituzione prevede il procedimento per la propria modifica (art. 138); le forme
repubblicane, ovvero la democraticità dello stato, non è in alcun modo modificabile
(art. 139), salvo eventi particolari (colpi di Stato).
Questo è un limite esplicito, ma possiamo riconoscere dei limiti impliciti, cioè sono
immodificabili quelle norme che riguardano i diritti inviolabili e fondamentali degli
individui.
Accanto alla Costituzione abbiamo alcune leggi particolari, sullo stesso gradino della
prima: sono le leggi che servono per modificarla. Queste sono:
● Leggi di Revisione Costituzionale : vanno a toccare il testo della Costituzione
● Leggi Costituzionali : integrano il testo della Costituzione, quando lo richiede la
Costituzione stessa. Queste non modificano effettivamente il testo, si limitano
ad aggiungerne parti
Il procedimento legislativo normale consiste in:
1. Il testo della legge viene discusso e approvato dal Parlamento (prima da una
Camera poi dall’altra)
2. La legge viene promulgata dal Presidente della Repubblica
3. La legge viene pubblicata sulla gazzetta ufficiale
4. La legge entra in vigore dopo 15 giorni (“vacatio legis”)
La legge ordinaria
La legge ordinaria è la fonte-atto del diritto per eccellenza: consiste in una fonte
primaria approvata dal Parlamento e prima espressione della funzione legislativa. A
conclusione dell’Iter Legislativo la legge prende una numerazione che viene posta
vicino alla data di promulgazione della legge e al titolo.

Atti con forza di legge

Fonti primarie emanate dal governo, sono nella stessa “scatola” delle leggi ordinarie,
quindi possono abrogarle. Deroga al principio di separazione tra funzioni e poteri dello
Stato: possiamo osservare, però, delle zone di sovrapposizione nelle funzioni.
Il decreto legislativo è un atto che può essere emanato dal Governo ma solo se c’è
un’espressa delega (relazione tra organi con cui viene trasferito l’esercizio) della
funzione legislativa da parte del Parlamento per disciplinare un dato oggetto. In questo
caso parliamo di Legge Delega.
La delega deve risultare da legge ordinaria. In questa legge il Parlamento deve:
● stabilire l’oggetto di normazione governativa
● stabilire il tempo entro i quali il Governo potrà esercitare la funzione
● stabilire i principi e i criteri che il Governo dovrà seguire nel disciplinare la
materia
Il Governo, quindi, nel rispetto dei limiti posti dalla legge delega, approva il decreto
legislativo. Questo viene emanato dal Presidente della Repubblica e pubblicato dalla
Gazzetta Ufficiale.

Il decreto legge, invece, non necessità della delega del Parlamento e serve per
disciplinare situazioni di emergenza (es: COVID). Questo ha vita limitata di 60 giorni
trascorsi i quali deve essere convertito in legge del Parlamento.
Quando il Governo decide di emanare un decreto legge deve presentarlo il giorno
stesso al Parlamento per la conversione. Il Parlamento quindi ha 60 giorni per
convertirlo in legge ed eventualmente modificarlo e se non converte il decreto questo
decade con effetto retroattivo.
La decadenza retroattiva vuol dire che decadono e vengono sciolti tutti i rapporti che
erano sorti sulla base di tale decreto, che verranno poi regolati con legge ordinaria. Se
il decreto legge non è convertito da una delle Camere, il Governo non può più
ripresentarlo nello stesso testo.

Legge Regionale
La Costituzione consente alle regioni a statuto ordinario e speciale di emanare fonti
primarie (leggi) limitatamente al loro territorio e a materie specifiche. Lo Stato si priva
così in tutto o in parte della disciplina legislativa su quelle materie.
Nell'articolo 117 troviamo le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le
materie di competenza legislativa concorrente, della quale lo Stato stabilisce solo
alcune linee guida (legge cornice), e materie di competenza esclusiva regionale.
La legge regionale emanata in materie dove è prevista la competenza esclusiva o una
volta emanata in potestà concorrente ha la stessa forza della legge statale, ma deve
adeguarsi se la legge statale di principio viene modificata.

Le Fonti dell’Unione Europea

L’UE è un’organizzazione sovranazionale che crea delle norme che possono entrare
nell’ordinamento statale perché lo consente la Costituzione nell’Articolo 11, secondo il
quale il nostro ordinamento cede l’arte della sua sovranità.
L’UE, emana principalmente:
1. Regolamenti : entrano direttamente nell’ordinamento degli Stati e sono sempre
fonti primarie, resistendo all’abrogazione statale. Se questo regolamento è in
contrasto con una norma statale già esistente, non può abrogarla (“scatola”
diversa), per questo applica la disapplicazione, ovvero rimane nell’ordinamento
ma come se fosse congelata, non viene quindi applicata.
2. Direttive : atti diretti agli Stati che contengono un obiettivo da raggiungere in
una data materia con un tempo limite, lasciano allo Stato le modalità di
raggiungimento. La direttiva non è immediatamente applicabile ma deve essere
recepita dallo Stato con un proprio atto.

Le fonti secondarie
Il regolamento è, nel nostro ordinamento, la fonte secondaria per eccellenza.
Noi ci occupiamo della possibilità che il nostro sistema prevede che un ente pubblico
possa emanare norme giuridiche, le quali sono fonti, in quanto sono generali e astratte,
ma secondarie. Le fonti primarie possono essere emanate solo dallo Stato, dalle
Regioni e dagli Statuti Speciali, tutti gli altri enti emanano fonti secondarie. Non tutti
gli enti pubblici, però, possono emanarle: bisogna che una fonte primaria riconosca
loro la capacità.
Il potere regolamentare è un potere che deve essere riconosciuto da una fonte primaria.
Con il termine “Regolamento” è un termine abbastanza generico, in quanto indica
diverse “famiglie”:
● Alcune fonti primarie : regolamenti dell’UE
● Fonti secondarie : caso normale
Ogni Camera, per esempio, ha un suo regolamento, ma è una fonte primaria.
L’Ente Pubblico Stato
Consiste nel Governo e nei singoli Ministri. Il Governo può emanare anche fonti
secondarie, mentre i Ministri singoli possono emanare regolamenti nelle materie di
loro competenza (regolamenti ministeriali); due o più Ministri insieme possono
emanare regolamenti su materie comuni (regolamenti interministeriali).

Caratteristiche dei regolamenti

Le caratteristiche principali del potere regolamentare sono:
● Norma di riconoscimento del potere (fonte primaria —> fonte secondaria)
● Preferenza della legge (gerarchia delle fonti) : il regolamenti contrario alla
legge è invalido
● Riserva di legge

Riserva di legge
Strumento che permette di limitare il potere regolamentare: la Costituzione stabilisce
che alcune materie siano riservate alla legge.
● Riserva Relativa : si ha quando la legge disciplina solo i principi di una
determinata materia è il dettaglio viene lasciato alla fonte secondaria, al
regolamento (simile alla legge cornice)
● Riserva Assoluta : si ha quando la disciplina interna della materia è riservata
alla legge
Per sapere se una riserva è relativa o assoluta bisogna lasciare che sia la Corte
Costituzionale a decidere.
Le Riserve Assolute possono essere anche rinforzate: quando una disciplina richiede
ulteriori procedimenti (es: Art. 8).

I Regolamenti del Governo

Il Governo può fare regolamenti di diverso tipo, seguendo un procedimento
particolare:
1. Bozza del Consiglio dei Ministri
2. Emanazione da parte del Presidente della Repubblica con proprio decreto
(DPR)
3. Pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale
4. Entrata in vigore dopo 15 giorni
La Norma di Riconoscimento può essere trovata nell’Art. 117 della Costituzione.
I tipi di Regolamenti Governativi (Art. 17) sono:
● Regolamenti di esecuzione : servono per facilitare l’applicazione delle leggi, dei
decreti legislativi dei regolamenti dell’UE
● Regolamenti di integrazione e attuazione : hanno portata più ampia e servono
ad integrare leggi che contengono solo disposizione di principio
 ● Regolamenti indipendenti : servono a disciplinare una materia che non è stata
ancora disciplinata da legge e purché non vi sia Riservata di Legge → sono rare
perché è difficile che qualcosa non abbia una Riserva di Legge
● Regolamenti di organizzazione : per disciplinare il funzionamento delle
amministrazioni pubbliche (Art. 97) → utile per i Ministeri

I Regolamenti degli altri Enti Pubblici

Possono emanare regolamenti tutti gli enti pubblici per i quali una fonte primaria
preveda il relativo potere: più l’ente è autonomo, più è probabile che abbia potere
regolamentare.
La legge regionale non può, normalmente, superare gli statuti: per questo sono sullo
stesso livello di gerarchia e nella stessa scatola, ma non hanno la stessa forza. Stessa
cosa per i Regolamenti del Governo e quelli Ministeriali.

Principi e Organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni

Un Ente Pubblico è un soggetto dell’ordinamento, di regalo una persona giuridica,
costituito da sottostrutture (organi e uffici) attraverso un’opera. Ogni ente esiste per
perseguire un interesse pubblico.
Ogni interesse pubblico viene attribuito all’ente dalla legge, ma spesso l’interesse della
collettività non coincide con quello del singolo individuo, quindi l’ente deve avere il
potere per poter imporre la prevalenza del pubblico interesse. Questo potere si chiama
Attribuzione e viene dato dalla legge.
L’Attribuzione dunque è quella quota di potere che la legge dà all’ente pubblico per
perseguire l’interesse pubblico. Questo potere è poi distribuito tra gli organi dell’ente,
ciascuno dei quali manifesta la volontà di questo in una data parte della sua attività
(Competenza). La Competenza è quindi parte dell’Attribuzione.

Principio di Legalità
L’amministrazione esercita il suo potere, quindi la sua attività, nei limiti della legge e
in determinati spazi e modi.

Come funzionano gli organi collegiali?

Il funzionamento degli organi collegiali si basa sulla presenza o il voto di un
determinato numero di persone:
● Quorum Strutturale : numero di componenti che il collegio necessita per la
validità della riunione (50% +1), salvo che la norma non richieda diversamente
(es: collegi perfetti → totalità)
● Quorum Funzionale : numero di votanti a favore di un argomento (50% +1 dei
presenti) a meno che la norma non richieda diversamente
A seconda del tipo di attività abbiamo:
● Organi di Amministrazione attiva (prendono decisioni)
● Organi Consultivi (danno pareri ma non decidono)
● Organi di Controllo (controllano se la legge viene seguita)

Tra gli organi di un ente si formano delle relazioni:

● Posizione di sovra-sotto ordinazione : in questo caso abbiamo una relazione
gerarchica, la quale può essere più o meno forte. In particolare noi possiamo
distinguere due tipi di gerarchia: in senso stretto (quella vera e propria) e in
senso ampio (direzione). Entrambe hanno determinati poteri che influenzano
l’organo superiore o inferiore.
● Posizione equiordinazione (sullo stesso piano) : l’unica relazione che si pone tra
di loro è il coordinamento, ovvero devono essere coordinati per raggiungere un
preciso obiettivo. Possono coordinarsi creando un organo superiore o creando
un organo collegiale apposito

Un ufficio è un insieme di persone fisiche e mezzi per dar loro la possibilità di

svolgere la loro attività. Anche l’ente pubblico è composto da tanti uffici, i quali, però,
non sono tutti uguali: ci possono essere uffici con il compito di provvedere alla
realizzazione dell’interesse pubblico attraverso atti o provvedimenti che questi uffici
emanano; altri uffici hanno invece una funzione preparatoria o istruttoria (tale funzione
non esce mai effettivamente dall’ente). Solo i primi uffici hanno una competenza,
perché sono quelli che decidono per l’ente: questi uffici sono gli organi dell’ente.
Anche l’organo è un tipo di ufficio, con un pezzo del potere e quindi una competenza.
Ogni ufficio ha un suo titolare, una persona fisica che dirige le persone che lavorano in
quell’unità organizzativa: il titolare dell’organo è in genere un dirigente.
Nella gerarchia in senso stretto l’organo superiore ha potere di: innanzitutto un potere
di
● Ordine : nei confronti dell’organo inferiore: questo si manifesta attraverso
ordini (comando o divieto preciso) che devono essere seguiti (obbedienza).
● Avocazione : ovvero agisce il ruolo di quello inferiore se questo non viene
considerato idoneo
● Sostituzione : nel caso in cui l’organo inferiore sia inerte.
● Controllo
● Annullamento degli atti : in caso di “difetti” dei suddetti atti.

Nell’amministrazione Ottocentesca la gerarchia era la relazione tipica che legava gli

organi delle amministrazioni. La gerarchia in senso stretto presenta una commissione
di competenze, poiché l’organo più in alto ha la competenza di tutti gli organi inferiori,
portando ad una grande confusione
Con la Costituzione si inizia a valutare l’idea di competenze ben distinte tra loro:
ciascun organi deve avere una competenza sua. La relazione gerarchica, allora, non
corrispondeva più al testo costituzionale, e negli anni successivi si inizia ad adottare la
relazione di direzione, lasciando quella gerarchica solo nell’amministrazione militare.
La relazione di direzione è sempre una gerarchia, però il potere che ha l’organo
superiori sono diversi, più limitati:
● Scompare il potere di Ordine
● Direttiva : contiene gli indirizzi e gli obiettivi da raggiungere e i tempi limite.
Come quell’obiettivo venga raggiunto e compito dell'organo inferiore.
● Mantiene il Controllo del risultato
● La Sostituzione e di Annullamento degli atti sono se la legge lo prevede
Gli organi iniziano ad avere competenze distinte, personali, e l’organo maggiore inizia
a dare solo le direttive.
La direzione è quindi la relazione che oggi è tipica delle amministrazioni pubbliche e
che caratterizza gli organi interni di tali amministrazioni.

Separazione tra indirizzo politico e gestione

La relazione di direzione consente di tenere distinti gli organi e di realizzare il
principio di separazione tra indirizzo politico e gestione. L’organo di indirizzo politico
emana direttive con gli obiettivi da raggiungere e assegna i tempi e le risorse, mentre
gli organi sottostanti (dirigenti) decidono come raggiungerli attraverso la gestione.

ES: il Ministro dà gli obiettivi (indirizzo politico), mentre i dirigenti hanno il compito
di realizzare quegli obiettivi —> Attività di Gestione

Per gli enti con politicità è facile capire questa distinzione, mentre per quelli senza
politicità è più complesso: le università, per esempio, non hanno uno schieramento
politico, ma l’interesse pubblico generale è la necessità di fornire un certo tipo di
istruzione. Per raggiungere questo livello cosa posso fare? Aumento i corso? Aumento
gli spazi? Etc..
Anche un’amministrazione non tipicamente politica può porsi degli obiettivi da
raggiungere primariamente; l’ordine di priorità è una questione di indirizzo
amministrativo.

L’Amministrazione Centrale
Lo Stato è una struttura disaggregata, formato da organi, i quali sono a loro volta
formati da organi: sono tutti “pezzi” dello Stato.
I Ministeri
I Ministeri sono organi dell’ente pubblico Stato (persona giuridica): titolare di
quest’organo è il Ministro. I Ministeri, pur essendo organi, sono strutture di un ente
(struttura compiuta, completa, poiché hanno un vertice politico e tanto organi
sottostanti), e possono avere uffici periferici collocati a livello provinciale, regionale,
internazionale.
La struttura odierna dei Ministeri è diversa da quella originale ideata da Cavour: egli
aveva progettato un’amministrazione statale, nel quel tutti gli interessi pubblici erano
curati dallo Stato è il tutto si basava sulla relazione Gerarchica in senso stretto.
Ministro → Uffici I Livello → Uffici II Livello

Questa situazione è stata modificata nel tempo: ci fu la creazione di nuovi enti pubblici
oltre lo Stato, le competenze furono separate e si passò dalla Gerarchia alla Direzione.
La Costituzione parla poco del potere esecutivo, ma gli dedica pochi articoli:
● Art. 95 : la legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e
determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri
● Legge Delega, 1997 (Bassanini) : questa riforma è un pezzo di un più ampio
disegno di riforma della pubblica amministrazione

Decreto 300, 1999

Da questo decreto ricaviamo dei modelli di ministero:
● Ministeri a Dipartimento : sono la maggior parte, perché le competenze
ministeriali sono talmente ampie che all’interno di una materia ci sono molte
sottomaterie, le quali vengono affidate a divertimenti specifici con al vertice un
capo dipartimento (Indirizzo politico → Gestione)
● Ministeri a Direzione Generali (es: Ministero della Cultura) : non hanno un
dipartimento, ma hanno la figura del Segretario Generale, il quale da un lato
coordina le direzioni generali della gestione, mentre dall’altro dipende dal
Ministri e collabora nella creazione dell’Indirizzo Politico.
Abbiamo poi i Ministeri con strutture esterne: questi enti pubblici, le Agenzie, hanno
un collegamento con un Ministero specifico, svolgono un’attività tecnica non per forza
legata al Ministero, ampliando l’opera ad altri enti e ad altri Ministeri (ES: Agenzie
Fiscali).

Il Ministero della Cultura

Molte volte riformato, è un Ministero a Direzioni Generali (non ha Dipartimenti):
possiede un Segretario Generale e degli Uffici di diretta collaborazione con il Ministro
(tra questi anche il Comando Carabinieri per la tutela del patrimonio).
È inoltre un organo consultivo, quindi presenta organi collegiali e sono anche presenti
delle amministrazioni periferiche che dipendono dalle varie direzioni.
Definizione
La definizione, o provvedimento, è il risultato del procedimento amministrativo,
ovvero del potere decisionale dell’ente pubblico (pubblica amministrazione). Al
termine del processo decisionale si avrà una decisione, un provvedimento, il quale
verrà imposto a tutti i suoi destinatari.

Raffronto con le decisioni private

Il processo decisionale del privato è indifferente per il diritto: quello che interessa è la
sua manifestazione di volontà che deve avere determinati requisiti, quindi non gli
interessa il processo decisionale di tale scelta.
Per l’ente pubblico, invece, l’ordinamento si interessa del modo con cui le decisioni
vengono prese. Il processo deve essere visibile perché l’amministrazione è dotata di
potere, cosa che il privato non ha.

La costruzione del procedimento

La disciplina del procedimento amministrativo è stata costruita attraverso delle leggi,
ideate da degli studiosi della materia, la dottrina. Essa è stata costruita a partire dagli
anni Quaranta del secolo scorso; il legislatore non si è occupato di dare una disciplina
generale del procedimento amministrativo fino al 1990, con L.241 (Legge Generale
sul Processo Amministrativo).

Art. 1
L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di
economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le
modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano
singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.
● Economicità : risparmio di risorse (materiali e non)
● Efficacia : raggiungimento degli obiettivi
● Imparzialità : uguale trattamento tra i soggetti e tra interessi
● Pubblicità e Trasparenza : visibilità dell’azione e accessibilità ai
documento della Pubblica Amministrazione
I Pubblici Uffici sono organizzati secondo disposizione di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione:
● Buon andamento : economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza
● Imparzialità
Fase del procedimento
Queste fasi sono principalmente gesto dai codici dei vari enti, per esempio il Codice
dei Beni Culturali prevede dei procedimenti specifici relativi ai beni culturali; quei
procedimenti prevalgono sulla 241, ma dove il codice dei Beni Culturali non prevede
nulla, lì si applicheranno le norme della legge 241.

Le fasi del procedimento sono principalmente quattro:

1. Iniziativa : l’amministrazione inizia il procedimento per arrivare ad una
decisione
2. Istruttoria : si analizzano i documenti
3. Costitutiva : abbiamo un atto, modificando la realtà esterna aggiungendo
qualcosa (la decisione che prima non c’era ma ora sì); in poche parole viene
emanato il provvedimento
4. Integrativa dell’efficacia (eventuale) : non sempre presente, si ha quando una
legge non può essere concretizzata da sola, ma serve qualcuno che lo comunichi
al destinatario (di solito si ha in caso di comunicazioni negativo, come
l’esproprio, oppure quando una decisione deve passare un controllo)
La legge 241 parla solo delle prime due fasi, mentre le altre due esistono perché la
dottrina le ha riconosciute come necessarie.

1. L’iniziativa
Consiste nell'impegno al procedimento amministrativo e alla decisione: il processo
decisionale si attiva.
● Privato : iniziativa di parte —> di solito utilizzato per gli atti favorevoli
● Pubblica Amministrazione : iniziativa d’ufficio —> di solito utilizzata per gli
atti sfavorevoli

Art. 4
Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche
amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo
ad atti di loro competenza l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni
altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.
Il responsabile del procedimento è l’ufficio individuato dall’amministrazione per
seguire tutte le tappe del procedimento. Ogni ente pubblico deve stabilire, per ciascun
tipo di procedimento che fa, un dato responsabile addetto all’unità, e deve essere una
persona fisica.
Inizialmente le procedure varie non erano date in mano ad una sola persona, ma
venivano spostate e gestite da più uffici contemporaneamente, creando solo
confusione. Per questo si è deciso di suddividere in base alle esigenze le varie
richieste, anche per permettere al cittadino di avere informazioni in tempo reale delle
proprie pratiche, portando più trasparenza all’interno dello Stato
Art. 5
Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro
dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro
adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione
del provvedimento finale.
I compiti del responsabile del procedimento sono principalmente quattro:
1. Valutare l’ammissione dell’istanza
2. Accertare i fatti e richiedere i documenti mancanti
3. Curare le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi
e dai regolamenti
4. Adottare, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero
trasmettere gli atti all’organo competente per l’adozione

2. Fase istruttoria
La comunicazione di avvio del procedimento è uno dei principali compiti del
responsabile: ha lo scopo di consentire la partecipazione del procedimento e delimita il
termine del procedimento.

Questa fase richiede la collaborazione del destinatario. I destinatari della

comunicazione sono:
● Soggetti diretti destinatari della decisione finale
● Soggetti che devono partecipare secondo la legge
● Soggetti che possono avere un pregiudizio della decisione finale, diversi dai
diretti destinatari, purché siano individuati o facilmente individuabili.
● Partecipanti necessari
La partecipazione non è sempre aperta, ma può essere ristretta a soggetti con
particolari caratteristiche. La partecipazione serve ai soggetti che sono coinvolti dalla
decisione dell’amministrazione, per portare nuove informazioni al fine di:
● Consentire alla Pubblica Amministrazione di decidere meglio
● Consentire agli interessati di potersi difendere meglio

Come si fa a partecipare?
Art. 10
I soggetti in cui l’Art, 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto:
● di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’Art.
24
L’accesso ai documenti può essere richiesto indipendentemente dal coinvolgimento del
processo, se serve per tutelare una propria situazione giuridica: per fare questo serve
una richiesta apposita. Non posso farlo per pura curiosità, o per controllare la qualità
dell’amministrazione, ma devo avere per forza un motivo giuridico. Solo in caso che
l’amministrazione non pubblichi tutte le informazioni sugli atti possiamo fare richiesta
della loro visione per curiosità. Ci sono anche dei documenti che l’amministrazione
non è tenuta a mostrare, per esempio quando sono tutelati dal segreto (es: segreto
industriale, di Stato, etc…).
● di preservare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo
di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento —> proviene dalla
parte che partecipa
Con “documento” intendiamo un’informazione che può essere riportata su diversi tipi
di supporti (carta, file, fotografia, etc…). Io però non creo il documento, ma mi limito
solo a compilarlo e consegnarlo, ma i dati richiesti vengono scelti da altre
amministrazioni.

La discrezionalità
Una volta raccolte tutte le informazioni (interessi) e accertati i fatti, l’amministrazione
può decidere come procedere all’interno di una serie di vincoli. Ci possono essere però
dei problemi: l’interesse che l’amministrazione deve realizzare (primario) contrasta
con altri interessi pubblici o privati (secondari). L’amministrazione, quindi, deve
riuscire a prendere una decisione potendo accontentare il più possibile tutti gli
interessi, creando un equilibrio tra interessi primari e secondari.
Questo margine di scelta sulla prevalenza di un interesse sull’altro è la discrezionalità
dell’amministrazione. Le decisioni prese con questo procedimento costituiscono
l’attività discrezionale.

L’attività vincolata
L’attività dell’amministrazione è vincolata quando la legge prevede non solo
"l'interesse da perseguire ma anche come l’amministrazione deve perseguirlo. In
questo caso l’amministrazione non ha margine di scelta. Le attività normalmente non
sono totalmente vincolate, l’amministrazione ha comunque una decisione minima.

La discrezionalità tecnica
A metà tra discrezionalità e attività vincolata, è un caso in cui l’amministrazione ha
uno spazio di scelta per la propria decisione ma la scelta non deriva da una
ponderazione di interessi diversi dall’applicazione di criteri tecnico-scientifici. La
decisione è quindi condotta da fattori tecnici, non di interessi (es: se il terreno non può
reggere un ponte, il ponte non si costruisce anche se serve).
Le decisioni in fatto di Beni Culturali sono principalmente dettate dalla discrezione
tecnica: se una zona può essere vincolata o meno dipende da fattori tecnici della
materia. L’amministrazione poi sceglie se questi fattori sono effettivamente rilevanti o
no: quella zona è effettivamente considerabile storica? Ci sono documenti che lo
testimoniano?

Decisione dell’istruttoria
Una volta compiuto il bilanciamento dei vari interessi e deciso quale è come deve
prevalere. Il responsabile del procedimento emana quindi la decisione, o il
provvedimento, se ne ha la competenza, oppure prepara una bozza decisionale e la
invia all’organo competente per l’emanazione,

Art. 6
L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal
responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria
condotta dal responsabile del procedimento se non indicando la motivazione nel
provvedimento finale
L’organo competente ha il pieno diritto di non adottare un provvedimento o di cedere il
ruolo a qualcun altro, ma se decide di farlo deve motivare la sua scelta, in quanto vuol
dire che è stato perso del tempo prezioso per l’istruttoria

Art. 2
Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5
non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle
amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il
termine di trenta giorni.
Per regolamento se non è stato specificato un termine preciso, questo ricade entro
trenta giorni e se viene superato il limite bisogna pagare le sanzioni.

Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'
articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , su proposta dei Ministri
competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e
l'innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non
superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di
competenza delle amministrazioni statali.
Stabilisce che il termine massimo è di novanta giorni salvo disposizione di legge
diversa
Al termine della fase istruttoria l’amministrazione emana la decisione, il
provvedimento (manifestazione della volontà o esercizio del potere nel caso concreto).
La disciplina del provvedimento è di origine dottrinale e giurisprudenziale.
La Proprietà Pubblica
Per poter svolgere la propria attività l’amministrazione ha bisogno dei beni. Può
l’amministrazione pubblica essere proprietaria di beni? Secondo l’Art. 42 della
Costituzione che “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono
allo Stato, ad enti o a privati”.
La proprietà pubblica oltre che ad essere un diritto reale, è un diritto assoluto, perché
vale per tutti gli altri soggetti che non sono proprietari.
Per poter perseguire l’interesse pubblico l’amministrazione ha bisogno di beni di vario
tipo.
La proprietà pubblica è caratterizzata dalla funzionalizzazione dei beni al fine pubblico
(proprietà-funzione): i beni sono destinati al perseguimento degli interessi della
collettività con corrispondente dovere dell’amministrazione in tal senso. La grande
differenza tra proprietà pubblica o privata è che quest’ultima può essere utilizzata in
qualsiasi modo a discrezione del privato, mentre quella pubblica è “vincolata” dal
dover raggiungere un preciso obiettivo che non può ignorare.
Il Codice Civile afferma che le proprietà pubbliche appartengono allo Stato, non sono
di proprietà effettiva e non fruibile.

I beni pubblici
Per iniziare, i beni possono essere suddivisi in:
● Mobili : beni che circolano senza problemi
● Immobili : sono quelli collegati al suolo in modo stabile, come gli edifici
storici, che non possono essere spostati
● Universalità di Beni Mobili : sono le raccolte, gruppi di beni mobili che però
hanno una destinazione unitaria, cioè sono considerati come un tutt'uno (libri
della biblioteca, collezione del museo)
Noi indichiamo con “beni pubblici” quei beni che, oltre che ad appartenere al soggetto
pubblico, hanno un regime giuridico particolare. Costituiscono una parte dei beni di
proprietà dell’amministrazione e si distinguono per:
● appartenere allo Stato (o altri enti territoriali)
● essere utilizzati direttamente per il perseguimento dell’interesse pubblico
Gli altri beni sono quelli che sono pubblici, ma gli enti pubblici possono esserne
proprietari —> proprietà privatistica
L’amministrazione non può usare questi beni per fini non pubblici: il fine pubblico è
realizzato indirettamente.
Secondo il Codice Civile art. 822-826, i beni pubblici possono essere divisi in:
● Beni Demaniali
● Beni Patrimoniali Indisponibili
I beni demaniali sono, tecnicamente, gli unici che sono effettivamente pubblici, poiché
la collettività può utilizzarli liberamente, ma oggi possiamo considerare entrambe le
categorie “pubbliche”.

Beni Demaniali
Art. 822 del Codice Civile:
● Demanio marittimo : Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio
pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti
● Demanio idrico : fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche
dalle leggi in materia
● Demanio militare : le opere destinate alla difesa nazionale

I Beni Demaniali Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo
Stato
● le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti
● gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico a norma
delle leggi in materia;
● le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche;

Questi beni appartengono allo Stato in via esclusiva e necessaria: appartengono allo
Stato e non possono non appartenere allo Stato. Questi beni possono essere utilizzati
dalla collettività liberamente, ma lo Stato può darli in concessione ad un privato
(spiagge a pagamento).
I Beni demaniali possono appartenere solo all’ente territoriale.

Possiamo avere un’ulteriore divisione in:

● Demanio naturale : trovato un natura (demanio marittimo)
● Demanio artificiale : costruito dall’uomo (demanio militare)

Altri esempi di beni demaniali sono

● Strade, autostrade, binari, etc…
● Immobili riconosciuti come di interesse storico-artistico (deve essere
riconosciuto e dichiarato da una figura del settore)
Questi elementi sono demaniali se e solo se appartengono all’ente territoriale. In caso
contrario si parla di una categoria diversa: un privato può possedere un castello, ma
deve seguire delle regole precise e delle particolari limitazioni; se il castello appartiene
all’ente, esso diventa un bene demaniale.
I beni demaniali si dividono poi in:
● Demanio necessario : beni che per loro natura non possono non appartenere allo
Stato
● Demanio eventuale : beni che possono appartenere a chiunque ma che, se
appartengono ad enti territoriali, diventano beni demaniali

Essere un bene demaniale comporta che:

● Può appartenere sono all’ente territoriale
● Sono tutti beni immobili con l’unica eccezione del demanio eventuale che può
avere anche universalità di beni mobili (es: raccolte)

Patrimonio Indisponibile
Art. 826
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste [...] , le miniere, le cave
e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose
d'interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da
chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione
della Presidenza della Repubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e
le navi da guerra.
Questo articolo si concentra in particolare sulle scoperte d’interesse storico artistico: in
poche parole, se qualcuno trova casualmente un reperto archeologico nel suolo privato,
quel reperto appartiene in automatico allo Stato.

Patrimonio Disponibile
Sono beni sono solo soggettivamente pubblici, non hanno un regime proprietario
restrittivo. Sono beni mobili e non nella disponibilità dell’ente proprietario (compreso
il denaro)

Beni privati di interesse pubblico

Categoria intermedia tra beni pubblici e privati: sono beni soggettivamente provati ma
oggettivamente pubblici.
In questo caso l’ordinamento giuridico trova una “via di mezzo”, attraverso il vincolo
del bene in questione: vuol dire che il proprietario continua ad esserlo, ma l’utilizzo
del suddetto bene non è in suo pieno potere, solo esclusivo. Questa tattica incentiva il
proprietario a rendere il bene fruibile dalla collettività.

Regime giuridico dei beni demaniali

Art. 823
I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare
oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li
riguardano.
I beni demaniali, di regola, non possono essere venduti.

Art. 828
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla
loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.
I beni del patrimonio indisponibile in teoria potrebbero essere venduti, ma devono
mantenere la loro destinazione.

Sdemanializzazione
Per poter essere venduti i beni pubblici devono subire un processo di
sdemanializzazione, ovvero la legge o un provvedimento dell’amministrazione devono
stabilire che il bene non è più idoneo a perseguire l’interesse pubblico e può accedere
al mercato.