Corso-Di-Diritto-Pubblico-Augusto-Barbera-E-Carlo-Fusaro X Edizione

Riassunto "Corso di diritto
Pubblico" Augusto Barbera e

Carlo Fusaro
Diritto Pubblico
Università di Torino
93 pag.
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Appunti di diritto pubblico 2018-2019
I. L’ordinamento giuridico e il diritto costituzionale
1. Le regole del diritto
Diritto : insieme di regole di condotta che disciplinano i rapporti tra i soggetti di una collettività in un dato
momento storico. E vissuto da ogni individuo. Appartiene allo Stato se quest’ultimo è inteso come un organo che
interviene nei settori privati, tutelando le minoranze, e nei rapporti contrattuali. Ha tre funzioni :
- Repressiva : reprime comportamenti socialmente pericolosi
- Allocativa : attribuisce alla collettività beni e servizi (es. diritto di proprietà)
- Istitutiva di poteri : istituisce ed assegna poteri pubblici (art. 70 potere legislativo alle Camere)
Gruppo sociale : aggregazione umana finalizzata al proseguimento e alla soddisfazione di interessi e esigenze
comuni. Distinguiamo il GS necessario (famiglia) da quello volontario (asso. culturale, sindacato, partito). Si
creano al suo interno dei rapporti tra i soggetti, regolati da regole. Esse vengono accettate e riconosciute (bisogna
generare il consenso).
Principio ordinatore : realizza una composizione e risolve i conflitti tra i singoli interessi individuali e quelli
generali del GS, stabilizzando nel tempo tale composizione. Può operare come :
- Tirannia : prevalenza degli interessi di un singolo su tutti i componenti del GS
- Oligarchia : prevalenza degli interessi di un gruppo limitato su tutti i componenti del GS
- Democrazia : garanzia di proporzionale soddisfacimento degli interessi di tutti i consociati
La Costituzione si distingue in :
- Regole istituzionali : stabiliscono i valori intorno ai quali il GS si è costituito (principi fondamentali 1-54
Cost.)
- Regole organizzative : evitano che un potere prevalga su un altro (assicurano tutela dei valori,
disciplinano l’organizzazione e la struttura del GS, art.55-139 Cost.)
Le regole (principio ordinatore) costituiscono il diritto di una determinata organizzazione, considerate nel loro
insieme formano un ordinamento giuridico. I strumenti che garantiscono la democrazia sono : la separazione dei
poteri (regole organizzative) e la garanzia costituzionale della libertà (regole istituzionali).
2. Cos’è un ordinamento giuridico
Teorie normativistiche (Hans Kelsen) : ogni norma trova fondamento in una norma superiore. Tutte le norme
trovano fondamento e validità nella norme fondamentale (norma presupposta come ultima e suprema la cui validità
non può essere dedotta, in Italia la Costituzione). Se la norma inferiore non rispetta la superiore è illegale. Una
società organizzata ha un ordinamento.
Teorie istituzionaliste di Santi Romano : ogni GS costituisce un ordinamento giuridico, ovvero un complesso di
norme che traggono la loro giuridicità dal fatto di essere espressione della struttura del gruppo. Una società
organizzata è un ordinamento.
- Giuridico originario o sovrano : che non riconosce nessun soggetto a se superiore. La sovranità risiede
sempre nello Stato. Tutti gli altri ordinamenti sono derivati (comuni, province, regioni ecc.).
Sullo stesso territorio non possono coesistere più ordinamenti sovrani, la sovranità è unica. Ad un ordinamento
sovrano od originario possono però corrispondere molti ordinamenti derivati.
- Giuridico derivato (autonomo) : in quanto deriva i propri poteri da un ordinamento superiore.
3. Ogni ordinamento è un sistema
L’ordinamento presume se stesso come unitario, coerente e completo. Il suo sistema è il prodotto sia di consapevole
volontà del legislatore sia dell’attività degli interpreti. L’interprete del diritto deve presupporre che il diritto
costituisca un sistema, per far sì che lo divenga definitivamente. Bisogna distinguere le disposizioni, mere
formulazioni linguistiche suscettibili di diverse interpretazioni, e le norme, risultato dell’interpretazione, operata
sulla base di più criteri.

4. La Costituzione e l’Ordinamento costituzionale
Perchè un ordinamento giuridico possa costituire un sistema, è indispensabile che la sua unità, coerenza, e
completezza siano assicurate da un insieme di principi e valori. Alla sua base vi è dunque un progetto costituente
consacrato in atti costitutivi, statuti, tavole di fondazione. Per l’ordinamento statale si parla di Costituzione. Essa
può essere scritta o non scritta.
Origini del costituzionalismo moderno : nasce con le rivoluzioni liberali del XVIII secolo, quella francese del
1789, e quella americana (1774 - 1781). Trova espressione in tre documenti fondamentali : la Dichiarazione dei
diritti dell’uomo e del cittadino, la Dichiarazione d’indipendenza (1776), e la Costituzione americana (1787).
La Costituzione nordamericana è strutturata in due parti :

- La tavola dei diritti (bill of rights) : naturali inalienabili, assicurati dai governi al servizio dei diritti
- Organizzazione : norme che regolano l’organizzazione per assicurare la tutela dei diritti.
Costituzionalismo Nord-americano : insieme di regole che riflettono un ordine preesistente, garantisce e

riconosce i diritti fondamentali già posseduti come patrimonio individuale e collettivo. L'obiettivo è il
bilanciamento e la separazione dei poteri. Si crea un governo stabile ed autorevole che è espressione diretta della
volontà popolare. La Carta Americana prevede una repubblica Presidenziale che affida alla Corte Suprema il
compito di vigilare sul ordinamento.
Composta da 7 articoli : potere legislativo (art.1), potere esecutivo (art.2), potere giudiziario (art.3), gli stati (art.
4), revisione e vigenza della Costituzione (art.5-7).
Costituzionalismo francese : insieme di regole, capaci di confermare l’ordine politico, prodotto dalla ragione e/o
dalla volontà umana, consapevolmente esercitate in un momento storico preciso. L’Ancien régime era uno stato
assoluto. Ora i diritti devono essere attribuiti Ex Novo e il popolo è un soggetto rivoluzionario.
Rivoluzione francese - Stato liberale : identificazione tra Stato e Nazione composta da “singoli cittadini eguali”.
Ordinamento costituzionale : complesso delle norme fondamentali, scritte e non scritte, che danno forma
all’ordinamento giuridico.
Costituzione italiana : ha per obiettivo di creare un governo stabile ed autorevole che sia espressione diretta della
volontà del popolo e stabilire dei limiti costituzionali all’abuso del potere.
Teoria di costantino Mortati :

- C. in senso formale : principi e norme fondamentali che reggono la collettività politica e la sua
organizzazione formalmente stabiliti in un testo scritto.
- C. in senso materiale : ordine politico concreto che caratterizza ogni società. Consiste nei “fini e valori su
cui convergono le forze politiche prevalenti”, che non sono quelle di maggioranza, ma tutte quelle che
condividono fini e valori fondamentali.
Non tutti i 139 articoli della Costituzione rappresentano il fondamento su cui si reggono i rispettivi ordinamenti.
Perciò vi sono norme la cui eventuale abrogazione o modifica non eliminerebbe alcun pilastro dell’ordine
costituzionale. (es. art. 56 e 57 cost. introducono numero fisso di parlamentari, mentre prima del 1963 era
variabile). La Costituzione può contenere norme non più effettivamente vigenti.
Es : In Svizzera, è entrata in vigore nel 2000 la nuova Costituzione (revisione totale), ma non si è verificato alcun
mutamento dell’ordine costituzionale.
L’ordinamento costituzionale risponde anche a fini pratici. Esso infatti, aiuta, a :

➢ Meglio interpretare le norme costituzionali vigenti
➢ Individuare i limiti al potere di revisione costituzionale. Il potere di revisione non è un potere costituente
(potere libero, che viene dato a chi va a scrivere un testo della Costituzione) ma un potere costituito
(previsto e disciplinato dalla costituzione medesima).
➢ Stabilire se una carta costituzionale è in vigore oppure no. Se il divario fra l’ordinamento e il documento
scritto è eccessivo, si deve dubitare che il secondo sia ancora in vigore.

La desuetudine, ovvero la costante inosservanza di una norma tale da provocare l'inefficacia di fatto, si deve
distinguere dalla prolungata violazione delle disposizioni costituzionali.
5. Diritto pubblico e diritto privato
Pubblico : attività ed organizzazione dei pubblici poteri e i loro rapporti con i soggetti privati. Per ragioni di
efficienza, le amministrazioni pubbliche hanno a preso a usare strumenti propri del diritto privato. Cambia dunque
la natura e la modalità dell’intervento pubblico (diritto costituzionale, penale, amministrativo, processuale, civile).
Privato : rapporti tra soggetti privati attraverso liberi contratti (diritto commerciale, del lavoro).
6. La norma giuridica
Essa detta le regole di comportamento ai componenti di un gruppo sociale che possono essere : scritte, non scritte,
consuetudinarie. Le caratteristiche sono :
- Generalità : applicabilità ad una pluralità indeterminata di soggetti (le norme speciali si riferiscono ad
ipotesi determinate).
- Astrattezza : ripetibilità dell’applicazione nel tempo (le norme eccezionali si riferiscono a specifiche
situazioni e non sono ripetibili nel tempo).
Le consuetudini sono norme non scritte che non possono essere in contrasto con le norme scritte.
Atti giuridici : atti derivanti dalla manifestazione della volontà giuridica dell’uomo.
Fatti giuridici : presi in considerazione di per se e non in quanto determinati da una espressa manifestazione di
volontà (eventi naturali, nascita e morte).
Principio di effettività : norma è effettiva quando è osservata, rispettata dai consociati. Infatti non è sufficiente che
una determinata regolasia prevista come tale, ma a ciò deve accompagnarsi l’effettivo adeguamento dei
comportamenti individuali e sociali alla norma stessa.
Destinatari delle norme giuridiche sono i soggetti di diritto, centri di imputazione di interessi socialmente e
giuridicamente rilevanti. Le posizioni giuridiche soggettive :
➢ Persone Fisiche : dispongono della capacità giuridica (idoneità ad essere titolari di posizioni giuridiche
soggettive) e della capacità di agire (compiere atti giuridici volti a costituire, modificare od estinguere
posizioni giuridiche, 18° anno). Le cause che la limitano sono : l’incapacità legale ( minori, infermi di
mente ecc.) e naturale.
➢ Persone Giuridiche :
a) Persone giuridiche pubbliche (art.11 cod. civ) : Le Province e i Comuni nonché gli enti pubblici riconosciuti
come persone giuridiche, godono dei diritti secondo le leggi e gli usi osservati come diritto pubblico.
b) Persone giuridiche private : le associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano la
personalità giuridica mediante il riconoscimento determinato dall’iscrizione nel registro delle persone giuridiche
(asso. e società commerciali).
D’Aquino parla di corruptio legis : il principio secondo il quale le norme giuridiche obbligano solo se sono
riconosciute e se non richiedono prestazioni impossibili.
II. Lo Stato
1. Lo stato come comunità politica sovrana
Gli Stati si affermano allorché in Europa alcuni ordinamenti territoriali si organizzano attorno a un princeps, un
feudatario. Il processo si sviluppa in una duplica direzione, esterna e interna :
a) Affermando la propria autonomia nei confronti del Papato e dell’Impero.
b) Affermando la propria supremazia nei confronti degli ordinamenti particolari che esistevano al loro interno
(feudali, municipali ecc.)
Stato : quando una popolazione, sottomettendosi a un potere politico, dà vita a un ordinamento in grado di
soddisfare i suoi interessi generali (difesa del nemico esterno, sicurezza interna, giustizia, ordine pubblico ecc.). In
questo modo una popolazione diviene popolo, ovvero un insieme di persone legate dal fatto di condividere tutti un
uguale cittadinanza. Per aversi uno Stato devono essere presenti i tre elementi :

● Popolo (anche plurietnico purchè sia uno, cioè si sia dato un ordinamento costituzionale)
● Territorio : non costituisce uno Stato una popolazione insediata su un territorio disputato ecc.
● Governo sovrano
Il popolo è la fonte di legittimazione di ogni potere statale; nello stato assoluto fonte di legittimazione del re era
considerato Dio stesso, nello stato liberale la Nazione. Il corpo elettorale è il titolare dei poteri sovrani (elegge gli
organi dello stato e degli altri enti territoriali e decide attraverso istituti di democrazia diretta).
Lo Stato moderno è caratterizzato da più elementi, ma due sono quelli più importanti :
- La politicità : sta a indicare che l'ordinamento statale si prende cura di tutti gli interessi generali che
riguardano una determinata collettività stanziata su un determinato territorio.
- La sovranità : vale a dire la supremazia rispetto a ogni altro potere costituito al suo interno e la sua
indipendenza rispetto a poteri esterni. Vi sono altri enti con il proprio ordinamento giuridico (es. comuni)
che possono essere definiti politici ma non sovrani (libertà limitata da regole definite dalla Costituzione).
La sovranità è un potere non costituito ma costituente.
Uno Stato deve riuscire a conseguire il monopolio della forza : dev’essere in grado di agire senza resistenze al
proprio interno e senza interferenze dall'esterno. Lo esercita sia in forma diretta, grazie all’uso della forza legale
(organizzazione di tribunale e forze di polizia), sia in forma indiretta ponendosi come unico soggetto in grado di
legittimare altri soggetti all’uso della forza.
L’esercizio del potere sovrano incontra limiti crescenti :

- Limiti di fatto : derivanti dallo sviluppo delle tecnologie informatiche e dai processi di globalizzazione,
che rendono difficile il controllo degli stati sia sulla circolazione delle risorse prodotte nel proprio
territorio.
- Limiti giuridici : derivanti dall’evoluzione dell’ordinamento internazionale, che non mira più solo ad
assicurare la coesistenza fra stati ma considera fra i propri soggetti anche i popoli e i singoli individui, da
proteggere in nome dei diritti umani.
Lo stato federale realizza un ordinamento complesso in cui la sovranità è distribuita a due livelli di governo, quello
dello stato federale e quello degli stati federali, ciascuno con una propria costituzione. Il processo di unificazione
federale dà vita a un nuovo stato; la costituzione federale si pone come fonte di legittimazione di tutti i poteri
pubblici, anche di quelli degli stati federali.
Confederazione di stati : unione fra stati indipendenti e sovrani attraverso strutture comuni di cooperazione
disciplinata dal diritto internazionale e priva di una costituzione.
2. La giustificazione dello Stato
Costituzionalismo di matrice liberale : gli uomini possiedono tre diritti (alla vita, libertà, proprietà). Hanno anche
il diritto di difendersi. Essi trasferiscono per contratto tali diritti a un’autorità sovrana.
Dottrine contrattualistiche : lo Stato a cui danno vita ha quindi compiti delimitati alla tutela dei diritti naturali dei
cittadini (giusnaturalismo). La funzione dello Stato è solo di riconoscerli e assicurare l’intangibilità.
Diverse concezioni influenzano i costituenti italiani dopo il superamento del fascismo. Si è influenzati piuttosto
dalla dottrina liberale contrattualista : si pensi all’art.2, del marxismo ritroviamo il compito di promuovere
l’eguaglianza eliminando gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana.
3. Le forme di Stato moderne e il costituzionalismo liberaldemocratico
Esse riguardano il modo in cui si atteggia il rapporto fra i cittadini, il potere politico, vale a dire rapporto fra
governanti e governati nonché ai fini ultimi che si può nell’ordinamento. Si possono dunque individuare le seguenti
forme di stato :
Dopo la distruzione dell’ordinamento feudale che precede lo Stato moderno si afferma lo Stato assoluto
caratterizzato dalla legittimazione del sovrano direttamente da Dio.
Lo Stato liberale è il frutto della lotta vittoriosa della borghesia (terzo Stato contro l’aristocrazia e l’alto clero).
Esso è contrassegnato da una base sociale ristretta poiché il diritto di voto è riservato a coloro che possiedono un

determinato rango (Stato monoclasse), ma riconosce a tutti i cittadini diritti di proprietà e di libertà garantiti da
regole di diritto generale tutelato da giudici indipendenti (Stato di diritto).
Dallo Stato liberale si sviluppa lo Stato liberaldemocratico che si comincia a delineare l’inizio 900. La
disomogeneità della base sociale e la ricerca di forme di coesione e integrazione sociale garantite inducono a fissare
in costituzioni rigide la tutela dei diritti civili, politici e sociali (Stato Costituzionale).
La Repubblica italiana, può definirsi uno stato sociale che si ispira al costituzionalismo liberaldemocratico e a tutte
le caratteristiche dello Stato costituzionale. Tra i valori, principi e tecniche, si possono riassumere :
- I diritti dell’uomo : hanno il primato su ogni altro valore, alla tutela dei diritti civili e politici si aggiunge
la tutela dei diritti sociali, qualificati come diritti di cittadinanza.
- I titoli che legittimano il riconoscimento di diritti e doveri sono la cittadinanza e non l’appartenenza una
corporazione, una classe, o una religione.
- E garantito il rispetto del principio di eguaglianza, la sovranità appartiene al popolo.
- La principale tecnica di adozione delle decisioni politiche è il principio di maggioranza e il criterio della
sanior pars (decidono i più degni).
- E perseguita la separazione dei poteri o comunque la loro limitazione secondo la tecnica del governo
misto (nessun organo assomme tutte le funzioni).
Stato confessionale : ovvero gli ordinamenti che non accettano il principio della separazione della sfera religiosa
dalla sfera civile (lo stato islamico trova diretta applicazione la shabia, ovvero il corpus di norme tratte dal Corano
e che regola ogni aspetto della vita privata e pubblica).
III. L’ordinamento internazionale
1. La comunità degli Stati e il diritto internazionale
Il rapporto tra l'ordinamento internazionale, come insieme di regole che disciplinano i rapporti tra gli stati, e
l'ordinamento interno si svolge sulla base della separazione dei due ordinamenti : la produzione normativa dell'uno
non determina di per sé conseguenze normative nell'altro.
Caratteri dell’ordinamento internazionale (che lo distinguono dagli ordinamenti giuridici statali) :

- La base sociale non è costituita da persone fisiche ma da entità collettive (gli stati)
- Non c’è un ente che si ponga nei confronti dei consociati in posizione sovraordinata (tutti gli stati si
pongono in posizione paritaria tra di loro indipendentemente dalle dimensioni e dalla popolazione)
- Non ha un organo legislativo che produca norme aventi come destinatari tutti i soggetti (il diritto viene
creato per consuetudine o volontà di accordi)
- Manca un meccanismo organizzato di soluzione delle controversie fra i soggetti (non c’è unprincipio
ordinatore – la regola è l’uso della forza come estrema ratio)
- La protezione degli interessi dei soggetti (singoli stati) è affidata all‟autotutela (uso della forza)
2. Ordinamento internazionale e ordinamento italiano
In quanto si condivida la teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici, si sposa una concezione dualista.
- Concezione monista : unità degli ordinamenti con primato dell’ordinamento statale o dell’ordinamento
internazionale (originario che ha l’ultima parola in materia di rapporti con esso o derivato rispetto
all’altro). Viene ricondotta a Hans Kelsen. Si presupporrebbe l’affermarsi di una sorta di governo mondiale
in grado di assicurare obbedienza alle norme dell’ordinamento internazionale nei confronti dei soggetti
statali.
- Concezione dualista : ordinamento statale e ordinamento internazionale come ordinamenti indipendenti e
separati. Vengono considerati entrambi ordinamenti originari.
Le fonti del diritto internazionale :

- Norme di diritto internazionale generale : norme di origine consuetudinaria (fonti fatto) che obbligano
tutti i soggetti dell’ordinamento.
- Norme di diritto internazionale particolare : norme di origine pattizia (trattati e accordi) che vincolano
solo gli stati che le sottoscrivono.

Si chiama ratifica l’istituto giuridico mediante il quale un soggetto (lo stato) fa propri gli effetti di un negozio
concluso con terzi dal proprio rappresentante. Nel nostro ordinamento legittimato a concludere i trattati è il
Governo. In alcuni ordinamenti è previsto, per la ratifica dei trattati internazionali, l’obbligo del referendum, per
cui lo stato non può ratificare se non ha sottoposto la richiesta a referendum (es. ratifica del Trattato di Lisbona).
I trattati richiedono, successivamente alla firma, la ratifica seguita dallo scambio degli strumenti di ratifica (trattati
bilaterali) o dal deposito di esso presso una delle parti (trattati unilaterali) attraverso la ratifica dello stesso esprime
il proprio consenso al essere obbligato da un trattato. Altri accordi (accordi in forma semplificata) non richiedono la
ratifica.
I trattati li negozia il Governo mediante l’operato del Ministro degli affari esteri che agisce sulla base di indirizzi
fissati dal Consiglio dei ministri e firma il trattato insieme a coloro che rappresentano le altre parti contraenti.
Successivamente interviene la ratifica da parte di ciascuno Stato. Nell’ordinamento italiano la ratifica è atto del
presidente della Repubblica (art. 87) che in alcuni casi deve essere autorizzato con legge dal Parlamento.
La legge di autorizzazione è necessaria quando la la ratifica riguarda un trattato che comporta : variazioni al
territorio, oneri finanziari a carico dello Stato, modificazioni di leggi, trattati che hanno natura politica (che
vincolano nella politica estera della Repubblica italiana), trattati che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari
internazionali.
Diverso il caso dei trattati di natura politica considerati accordi in forma semplificata per cui si è proceduto
senza ratifica e dunque senza relativa legge di autorizzazione. Ma devono ugualmente essere pubblicati nel testo
integrale sulla Gazzetta Ufficiale insieme a tutti gli atti internazionali quali la Repubblica si obbliga.
3. L’adattamento agli ordini costituzionali
E possibile identificare tre modalità : le prime due si applicano agli obblighi internazionali di origine pattizia, e la
terza sono gli obblighi di origine consuetudinaria.
Procedimento ordinario : l’adattamento è prodotto mediante l’adozione di norme interne (sempre leggi),
utilizzando in genere fonti di rango legislativo, in ottemperanza agli obblighi internazionali. Gli ordini vengono
recepiti con una fonte del diritto interno, quindi vengono riformulati interamente con una legge ordinaria.
Procedimento speciale : l’adattamento è disposto mediante l’ordine di esecuzione, in genere dato con legge
ordinaria, senza riformulare o riprodurre gli obblighi internazionali. Molto forzatamente è un pò come regolamenti
e direttive: nei regolamenti dell’UE avviene automaticamente, perché diventano subito fonte del diritto interna, non
c’è neanche il rimando (l’ordine di esecuzione) previsto per i trattati internazionali. Eventuali modifiche del trattato
originario sono fatte automaticamente proprie nell’ordinamento interno, semplificando il sistema.
Meccanismo peculiare in base al quale non vi è necessità di alcun apposito atto statale per adattare l’ordinamento
interno alle norme internazionali, in quanto l’allattamento è previsto in forma automatica. Ha come effetto che
l’adattamento è immediato, completo e continuo. Così fa la nostra Costituzione disponendo che l’ordinamento
giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, cioè le sole norme
consuetudinarie.
4. Il diritto internazionale e la tutela dei diritti umani
Il diritto internazionale trae le origini dal Trattato di Vestfalia del 1648, che pose le basi della pace tra papato ed
impero. È stato utilizzato molto per la protezione dei diritti umani. Sono stati creati numerosi trattati ed accordi per
addivenire ad una protezione dei diritti umani uguale su tutto il territorio mondiale, alla tutela delle situazioni
umanitarie. Caratteristica del diritto internazionale è l’assenza di un organo di decisione delle controversie sorte tra
stati.
Numerose sono le dichiarazioni e convenzioni internazionali sui diritti umani. Fra quelle adottate dall’assemblea
Generale delle Nazioni Unite spiccano : la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo (1948) e i due patti
internazionali relativi a diritti civili e politici e diritti economici, sociali e culturali (1966).
Sono stati creati nel corso della storia dei tribunali per giudicare dei soggettiche si erano macchiati di gravi crimini
contro l’umanità. Caratteristica di questi tribunali è che essi vengono costituiti dopo che il fatto si è già verificato.
In Italia il giudice deve essere naturale e precostituito per legge. La naturalezza del giudice viene meno quando
esso viene designato dopoche il fatto è già stato commesso. Questa necessità è sorta perché in quel momento

storico non c’erano dei tribunali sorti per risolvere questo tipo di controversie e lo stesso vale per il processo al
dittatore irakeno Saddam Hussein: è stato creato un tribunale speciale ad hoc dopo la commissione dei fatti.
Es. - Tribunale di Norimberga (1945), Tribunale di Tokyo (1946), Tribunale penale internazionale per la ex-
Jugoslavia (1993).
La Corte penale internazionale : è stata istituita per risolvere questi problemi, entrata in vigore il 1° luglio 2002
ed a cui hanno aderito 140 Paesi nel mondo. Si tratta di un tribunale permanente che esercita la sua giurisdizione
sulle persone fisiche che ci siano macchiate dei più gravi crimini di portata internazionale (genocidio, crimini
contro l’umanità e crimini di guerra, aggressione). La sua giurisdizione è complementare alle competenti
giurisdizioni nazionali, può agire solo quando sia accertato che queste ultime non vogliono o non possono
procedere. Sono assenti nomi illustri, come ad esempio gli Stati Uniti d’America, la Cina, l’India e la Russia e ciò
vuol dire che per questi stati non è vincolante.
Altro problema del diritto internazionale è che se lo stato firma un trattato ma poi non fa nulla per ratificarlo gli
altri stati non possono imporglielo, perché è ancora un diritto basato su il “pacta sunt servanda”, cioè il rispetto dei
principi pattizi, non essendoci strumenti che obbligano gli stati, mantenendo ognuno la propriasovranità. Ad oggi
l’UE non ha ancora il potere di stipulare trattati per tutta l’unione e quindi,anche a livello di U.E. abbiamo ancora
situazioni diversificate.
5. L'organizzazione delle nazioni unite e le missioni internazionali
Dichiarazioni e convenzioni adottate dall’Assemblea Generale dell’ONU, Carta delle Nazioni Unite del 1945. Gli
organi dell’ONU:
- Assemblea generale (192 stati membri) : delibera a maggioranza semplice per le questioni più importanti
- Consiglio di sicurezza (15 membri di cui 5 permanenti eletti dall’Assemblea generale per un periodo di
due anni). È l’organo che prende le decisioni. I membri permanenti del Consiglio di sicurezza sono i cinque
stati usciti vincitori dalla Seconda guerra mondiale: Cina, Francia, Federazione Russa, Gran Bretagna e
Stati Uniti (dispongono del potere di veto).
- Consiglio economico e sociale : composto da 54 membri eletti per un periodo di 3 anni. Promuove e coo.
le iniziative economiche e sociali dell’ONU.
- Corte internazionale di giustizia : 15 giudici eletti per 9 anni. Ha funzione di arbitrato fra gli Stati
membri.
- Segretario generale (Ban Ki-moon) : è eletto dall’Assemblea su raccomandazione del Consiglio di
sicurezza per un periodo di 5 anni (organo esecutivo dell’ONU).
Caratteristiche ed obiettivi dell’ONU:

- Divieto dell’uso della forza – art. 24 della Carta ONU : esso è centralizzato, affidato al Consiglio di
sicurezza.
- Uso centralizzato della forza – art. 42-43 Carta - peacekeeping : interventi non coercitivi e di
interposizione.
- Azioni di legittima difesa : se vi è attacco armato dal quale difendersi o dal quale difendere uno stato
aggredito.
L'Organizzazione delle Nazioni, è la più importante ed estesa organizzazione intergovernativa : sono, infatti, suoi
membri 192 Stati del mondo su un totale di 201. Hanno come fine il conseguimento della cooperazione
internazionale in materia di sviluppo economico, progresso socioculturale, diritti umani e sicurezza internazionale.
Relativamente alla sicurezza internazionale in particolare hanno come fine il mantenimento della pace mondiale
anche attraverso efficaci misure di prevenzione e repressione delle minacce e violazioni ad essa rivolte.
La sede centrale delle Nazioni Unite si trova a New York (USA). L'attuale Segretario Generale delle Nazioni Unite
è Ban Ki-Moon che ha sostituito Kofi Annan il 1o gennaio 2007.
Nel 2001 le Nazioni Unite e il Segretario Generale Kofi Annan furono insigniti del Premio Nobel per la pace, ma
già in precedenza altre organizzazioni dipendenti dell'ONU furono premiate con un Nobel per la Pace:
- nel 1954 e nel 1981 l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR);
- nel 1965 il Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia (UNICEF);
- nel 1988 le forze delle Nazioni Unite per il mantenimento della pace.
L'ONU è nata con la carta di San Francisco il 26 giugno del 1945 per cooperare per una vita migliore in tutto il
mondo e per la pace. I membri delle Nazioni Unite sono gli Stati che accettano gli obblighi imposti dal suo statuto

e che sono ritenuti in grado di farne fronte. Nel 2011 gli Stati membri delle Nazioni Unite sono diventati 193, con
l'adesione del Sud Sudan.
Oltre ai 193 stati membri, altre 75 rappresentanze presenziano all'assemblea in qualità di "osservatori delle Nazioni
Unite", come la Santa Sede, che gode dello status di "osservatore permanente delle Nazioni Unite" come "stato
non membro" e anche l'Autorità Nazionale Palestinese, che gode dello status di "osservatore delle Nazioni Unite"
come "entità".
Un passo fondamentale per la creazione dell'ONU fu la stipulazione della Carta Atlantica, da parte del Presidente
degli Stati Uniti Franklin D. Roosevelt e del Primo ministro Churchill; l'evento si svolse il 14 agosto del 1941 a
Terranova. Il 26 giugno 1945, a San Francisco, ebbe luogo la Conferenza Internazionale delle Nazioni Unite. Il 24
ottobre venne firmato lo Statuto da parte dei cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni
Unite, e dalla maggioranza degli altri 49 firmatari. I membri del Consiglio di sicurezza sono i cinque stati usciti
vincitori dalla Seconda guerra mondiale: Cina, Francia, Unione Sovietica, Gran Bretagna, Stati Uniti. La prima
Assemblea generale, con la presenza di 51 Stati, si tenne il 10 gennaio 1946 a Londra.
Già dal 1945 fu istituita dall'ONU la FAO (Food and Agricolture Organization), allo scopo di ridurre i problemi
della fame nel mondo. A Torino c’è una sede dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, agenzia dell’ONU.
L’Italia fu ammessa il 14 dicembre 1955 dopo un’anticamera durata 8 anni causa il veto sovietico : l’adesione era
coerente con il dettato dell’art. 11 della Costituzione in base al quale :
a) L’Italia ripudia la guerra sia come strumento di offesa contro altri popoli, sia come mezzo per risolvere le
controversie con altri Stati.
b) Promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte allo scopo di assicurare la pace e la giustizia
fra le nazioni (anche mediante necessaria limitazione di sovranità).
Sulla base dell’art. 11 si discute della partecipazione dell’Italia a missioni militari all’estero. L’interpretazione è che
essa sia da considerarsi sicuramente legittima dal punto di vista costituzionale ogni qualvolta si tratti di operazioni
delle Nazioni Unite o comunque da esse autorizzate. All’inizio del 2018 l’Italia partecipava a 33 missioni
internazionali in 23 diversi paesi o aree geografiche.
6. La NATO, il Consiglio d’Europa e altre organizzazioni internazionali regionali
Si sono affermate organizzazioni internazionali regionali costituite da gruppi di Stati allo scopo del mantenimento
della pace in determinate aree sotto forma di alleanza nei confronti di Stati non membri. L’Organizzazione del
trattato del Nord Atlantico (Nato, sede a Bruxelles), cui partecipa sin dal 1949 l’Italia. Nell’art.5 discende
l’obbligo per ciascun paese alleato di prestare assistenza in caso di attacco contro uno stato membro.
Esistono altre organizzazioni regionali a fini non militari, come il Consiglio d’Europa. Istituito nel 1949, ha sede a
Strasburgo e comprende 47 Stati. Ha la finalità di promuovere e difendere i principi democratici dello stato di
diritto e del rispetto dei diritti dell’uomo, tutelati attraverso la Convenzione europea (Cedu). Di promozione della
democrazia si occupa anche l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (Osce) e cui origini
risalgono la conferenza di Helsinki del 1975. Ora è un’organizzazione permanente e ne fanno parte 57 Stati.
In altre regioni del mondo ci sono : l’Oas (Organizzazione degli Stati americani) col fine di garantire pace e
giustizia nelle Americhe, l’ASEAN e l’unione africana istituita al fine di favorire l’integrazione del continente.
Organizzazioni sovranazionali : associazione di Stati volte a creare vincoli particolarmente stretti di integrazione
dando vita a ordinamenti in grado di condizionare i singoli Stati che ne fanno parte (es. UE).
Vi sono anche una serie di periodici incontri che riuniscono i leader delle maggiori economie mondiali sotto la
denominazione di G7, G8 e G20. I “sette” sono USA, Giappone Germania, UK, Francia, Italia e Canada. Il G8
comprende anche la Russia.
IV. L’ordinamento dell’Unione Europea
1. Dalle comunità europee all’UE
1951 : Firma del Trattato di Parigi istituì la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) tra Belgio,
Germania, Italia, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi (i “6”).
1957 : Trattato di Roma, Trattato della Comunità Economica Europea (CEE) e mercato comune europeo,
Euratom (per sviluppare insieme l’industria nucleare). Crea un’area di libero scambio con tariffe doganali esterne

comuni, ad istituire un Fondo sociale europeo e una Banca Europea degli investimenti = unità economica europea.
Furono previsti istituzioni comuni : l’Assemblea Parlamentare e la Corte di giustizia.
1986 : Atto unico europeo, la cooperazione politica si rafforza e si istituisce la Comunità Europea (CE) – si
inizia a sostenere che la Comunità non è solo più economica ma l'integrazione va oltre e diventa più stretta per
sostenere anche altri valori (tutela dell’ambiente, tutela sociale, sviluppo e lavoro) ci si proietta verso l’UE.
1992 : Trattato di Maastricht aggiunse il Tue (Trattato sull’UE). La Comunità Europea diventa UE e pone le basi
della moneta unica (l’euro nel 2002, 19 stati fanno parte oggi dell’eurozona). Essa nasce il 1° novembre 1993 a
seguito dell’entrata in vigore del Trattato sull’UE firmato un anno e mezzo prima a Maastricht. La Tue è un’unione
a 3 “pilastri” :
a) Uno costituito dalle preesistenti Comunità (Ceca, Euratom, Cee) ed era disciplinato dai rispettivi trattati.
Veniva gestito attraverso il diritto comunitario.
b) Uno dalla politica estera e di sicurezza comune (disciplinato dalla Tue)
c) Uno dalla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (disciplinato dalla Tue)
Gli altri due erano affidati alla cooperazione intergovernativa secondo le norme del diritto internazionale. Questa
struttura è stata consolidata dal Trattato di Lisbona - TFUE, che disciplina la cooperazione in materia di polizia e
giustizia penale (terzo pilastro) con proprie procedure.
1999 : Trattato di Amsterdam - Introdotto l'Alto Rappresentante, trasferiti poteri dal GAI alla CE, e integrato
Schengen (ne fanno parte 22 paesi su 28).
2001 : Trattato di Nizza - Preparazione in vista degli allargamenti (processo in base al quale nuovi stati chiedono
di far parte dell'UE tramite un percorso di adeguamento legislativo concordato). Essi sono possibili grazie
all'ampliamento dei contenuti dei trattati istitutivi delle tre Comunità Europee.)
2. Alle origini del trattato di Lisbona
2004 : Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa (Costituzione europea) fallito nel 2005. La Costituzione
europea è stato un trattato che si fissava di consolidare tutti i trattati che si sono susseguiti (eccetto il Trattato
Euratom) in un unico documento. La Costituzione semplifica la struttura dell'UE, prevede cambiamenti nel sistema
di voto in Consiglio e creava una cooperazione strutturata per la politica estera. Il Trattato fu siglato a Roma il 29
ottobre 2004 con l'intento di renderlo operativo il 1 novembre 2006 dopo le ratifiche di tutti i paesi membri. Questo
non avvenne poiché la Francia (il 29 maggio 2005) e i Paesi bassi (il 1 giugno 2005) rigettarono il documento
attraverso due referendum. Seguì un "periodo di riflessione", durante il quale la Costituzione fu sostituita dal
Trattato di Lisbona.
2007-2009 : Trattato di Lisbona, Tfue, detto anche Trattato di Riforma. Va ad intervenire sul Trattato di Roma del
1957 modificandolo ed integrandolo, senza sostituire, mentre la Costituzione Europea sarebbe stato un testo
completamente nuovo. È la somma di due trattati: il Trattato UE, modificato ma il cui nome è mantenuto, ed il
Trattato FUE, sorto sulle ceneri del Trattato CE. Firmato il 13 dicembre 2007 a Lisbona si è concluso con un
sofferto procedimento di ratifica da tutti i 27 paesi membri. Dà vita ad un soggetto dotato di personalità giuridica
internazionale nuovo: l’Unione Europea.
Questi Trattati (soprattutto TUE e TFUE) non sono un testo come la nostra Costituzione, non sono fatti per
avvicinarsi ai cittadini, sono molto lunghi e complessi; occorrerebbe dare delle chiavi di lettura : questo è uno dei
motivi che provoca la disaffezione verso le istituzioni europee.
Obiettivi base : rafforzare l’unione del parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, offrire maggiore
rappresentatività ai cittadini e far sentire la loro voce, chiarire la ripartizione delle competenze a livellonazionale ed
europeo. Tutto si gioca sul riparto di competenze: quelle date all’UE e quelle degli stati membri. Si è dovuto poi
dare un “voto ponderato” bilanciato sulla base della popolazione. Integrare la carta dei diritti fondamentali nel
diritto primario europeo.
Vi è una doppia tavola dei diritti : una nella costituzione italiana, la prima parte, ed una tavola dei diritti che è la
carta dei diritti fondamentali di Nizza, inoltre abbiamo una Corte di Giustizia Europea ma anche una Corte
Europea dei diritti dell’uomo, che riguarda più stati rispetto a quelli dell’UE; le due carte dei diritti fondamentali ci
riguardano direttamente come cittadini e gruppi sociali italiani ed abbiamo tre giudici: la Corte Costituzionale
italiana, la Corte Europea dei diritti dell’uomo e la Corte di Giustizia Europea. L’efficacia giuridica piena dei
diritti fondamentali si ha solo dal dicembre 2009, in cui è entrata in vigore come parte integrante del Trattato FUE
la Carta Europea dei diritti dell’uomo, prima era un documento che aveva valore poco più che simbolico.

L’anello di congiunzione tra il nostro ordinamento e quello europeo continua ad essere l’art. 11 della Costituzione e
l’adesione e la ratifica del Trattato UE è avvenuta con legge ordinaria del Parlamento italiano ma al trattato si
riconosce rango costituzionale.
3. L’organizzazione e le istituzioni dell’UE
CONSIGLIO EUROPEO
È composto da :
- Capi di Stato o di Governo degli stati membri
- Presidente del Consiglio Europeo e Presidente della Commissione
- Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (il ministro degli esteri
dell'Unione)
- Può essere invitato il Presidente del Parlamento Europeo
Si riunisce almeno due volte ogni 6 mesi a Bruxelles, la “capitale” dell’Unione. Ha un presidente che viene eletto
dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta.
Egli :
- Rappresenta all’esterno l’Unione, fatte salve le competenze dell'alto rappresentante;
- Presiede ed anima i lavori del Consiglio Europeo, che prepara in cooperazione col presidente della
Commissione, e ne assicura la continuità;
- Facilita il raggiungimento del consenso e la coesione fra i componenti;
- Presenta dopo ogni riunione una relazione al Parlamento Europeo.
È l’organo di indirizzo politico dell’UE : dà l'impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le
priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative e non va confuso con il Consiglio (dei Ministri), decide
per consenso, cioè senza votare, salvo casi previsti dai trattati.
CONSIGLIO (dei ministri)
È composto da: i ministri degli Stati membri, uno per ogni stato, competenti per materia e si riunisce in diverse
formazioni.
Il Consiglio affari esteri è presieduto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza (il ministro degli esteri dell'Unione), che si avvale di un servizio diplomatico denominato servizio
europeo per l’azione esterna; la presidenza delle altre formazioni del Consiglio è affidata a turno ai rappresentanti
di ciascun stato membro ogni 6 mesi con rotazione paritaria. Il Consiglio:
- Esercita, insieme al Parlamento, la funzione legislativa e la funzione di bilancio;
- Garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche economiche, adottando indirizzi di massima;
raccomanda le necessarie misure in caso di disavanzo eccessivo: se lo stato non provvede, può intimargli di
farlo ed eventualmente sanzionare;
- Prende le decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune in base agli orientamenti generali e
alle linee strategiche definiti dal Consiglio Europeo; decide sulle questioni aventi implicazioni militari, ad
esempio l'invio di missioni all'estero; Le decisioni vengono prese attraverso il meccanismo della
maggioranza qualificata (salvo diversa previsione dei trattati) secondo le regole del Trattato di Nizza che
prevede per ogni stato membro l'assegnazione di un voto ponderato sulla base dimensionale dello stato (per
l’Italia 29 voti).
Ha potere normativo nella comunità europea e funzioni decisionali – è l’organo più importante – approva le
direttive ed i regolamenti, i ministri portano l’indirizzo politico del governo dello stato membro (potere sovrano).
Non è un organo permanente: i ministri si riuniscono e poi tornano ai loro rispettivi governi. In quest‟organo
risiedono i poteri più forti.
PARLAMENTO EUROPEO
È attualmente composto da 754 membri, rappresentanti dei cittadini degli Stati membri eletti a suffragio universale
diretto ogni cinque anni, con formula proporzionale diversa da stato a stato. È diviso al suo interno in gruppi
parlamentari politici, composti da non meno di 25 deputati eletti in almeno un quarto degli stati (partito popolare
europeo, partito del socialismo europeo, liberali democratici e riformatori, verdi, sinistra unitaria europea). Essi
lavorano suddivisi in 20 commissioni.

Il Parlamento Europeo ha il proprio regolamento e di norma delibera a maggioranza dei voti espressi. Non ha una
sede unica ma si divide tra Strasburgo, la sede ufficiale, Bruxelles, sede delle commissioni, e Lussemburgo, sede
del segretariato e degli uffici. I suoi poteri si sono accresciuti nel tempo e, con il Trattato di Lisbona, egli:
- Esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa; non ha l'iniziativa, ma può chiedere alla
Commissione di presentare progetti di atti legislativi; per l'adozione degli atti si avvale della procedura
legislativa ordinaria che parifica Parlamento e Consiglio;
- Esercita, con il Consiglio, la funzione di bilancio;
- Esercita inoltre funzioni di controllo politico e funzioni consultive; elegge il presidente della Commissione
e ha il potere di obbligare alle dimissioni collettive i membri della Commissione; può istituire commissioni
di inchiesta; può rivolgere interrogazioni sia alla Commissione che al Consiglio; può formulare
raccomandazioni sulla politica estera e di sicurezza comune al Consiglio e all'alto rappresentante; elegge il
Mediatore Europeo, cioè l'organo che ha funzioni di difensore civico, al quale chiunque può rivolgersi per
denunciare i casi di cattiva amministrazione.
COMMISSIONE EUROPEA
È un organo stabile, permanente, composto da 27 membri (uno per ogni stato), inclusi il presidente e l'alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Dura in carica 5 anni.
1. Il Consiglio Europeo, sulla scorta dei risultati elettorali del Parlamento Europeo, sceglie, a maggioranza
qualificata, il presidente della Commissione, che viene eletto dal Parlamento a maggioranza dei membri;
2. Il Consiglio Europeo ed il presidente neoeletto individuano i componenti della Commissione sulla base
delle proposte dei singoli stati;
3. L'intera Commissione, incluso l'alto rappresentante, viene approvata dal Parlamento Europeo e nominata
dal Consiglio Europeo.
La Commissione ha responsabilità collettiva davanti al Parlamento che, a maggioranza di due terzi dei voti purché
corrispondenti alla maggioranza dei membri, può approvare la mozione di censura; se approvata l'intera
Commissione e l'alto rappresentante devono dimettersi.
I Commissari sono di stanza a Bruxelles ed operano giornalmente in commissione. Sono tecnici, competenti per
materia, indipendenti e nominati dai governi (c’è solo più un commissario per ogni stato membro, in totale 27).
l'organo più avanzato dell'integrazione europea. E al vertice degli apparati burocratici ed elabora progetti di
direttive, è suddivisa in divisioni.
a) Ha l’iniziativa degli atti legislativi, che spetta solo alla Commissione e a nessun altro organo; dispone di
poteri normativi delegati e di esecuzione;
b) Presenta il progetto annuale di bilancio e gli dà esecuzione;
c) Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione (custode dei trattati): se uno stato non adempie ai suoi
obblighi la Commissione può metterlo in mora, cioè intimargli a provvedere, per poi fare ricorso alla Corte
di Giustizia Europea attraverso la procedura d‟infrazione; può ricorrere altresì alla suprema Corte
nell'ambito della procedura di controllo sugli aiuti di stato concessi dagli stati membri alle imprese;
d) Può rivolgere avvertimenti agli stati membri per coordinare le politiche economiche; sorveglia la situazione
di bilancio in ciascuno stato e può proporre al Consiglio di iniziare una procedura per disavanzo eccessivo.
Organo esecutivo che agisce in piena indipendenza nell'interesse della comunità con il divieto di accettare
istruzioni da alcun governo : propone la nuova legislazione.
CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA
È composta da 27 giudici, assistiti da almeno 8 avvocati generali che studiano le cause e sottopongono alla Corte le
loro proposte di conclusione. Sono tutti nominati dai governi per 6 anni fra personalità di indiscussa indipendenza e
competenza; i giudici eleggono al proprio interno il presidente. Ha un proprio statuto ed un proprio regolamento.
Ha sede a Lussemburgo. il compito generale della Corte è assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e
nell'applicazione dei trattati e giudica le controversie:
- Fra stati membri europei
- Fra stati membri europei ed Unione Europea
- Fra istituzioni dell’Unione
- Fra persone fisiche o giuridiche e l'Unione (limitatamente ad alcuni casi)
Tribunale di primo grado – Giudici e avvocati generali nominati dai governi. È il garante del rispetto degli obblighi
derivanti dai Trattati dell’Unione (si pronuncia sull‟interpretazione e sue applicazioni). È il giudice degli Stati
membri, che vengono convocati per inadempimento degli obblighi derivanti dai Trattati. Ha inventato sanzioni

innovative e significative per la responsabilità degli Stati membri, con un ruolo decisamente importante. Ha fatto
virare l'ordinamento europeo da civil law a common law. Le sentenze hanno efficacia di precedente vincolante ma
anche valore normativo e diventano fonti, integrando le norme, sono sentenze interpretative che diventano
vincolanti.
Alla Corte di Giustizia si affianca il Tribunale, competente per le azioni intraprese dalle persone fisiche o giuridiche
(non per i ricorsi degli stati o delle istituzioni) e per le controversie tra l'Unione Europea ed i propri funzionari.
Anch'esso è composto da un giudice per ogni stato membro (27 giudici) e le sue decisioni possono essere
impugnate davanti alla Corte solo per motivi di legittimità (interpretazione del diritto).
Il diritto derivato è tutto il diritto che deriva dal trattato :

Il Consiglio dei Ministri Europeo può emanare direttive perché è diritto derivato dal trattato : a seguito della stipula
del trattato gli stati membri hanno affidato la disciplina di alcune materie all’Unione Europea ed alloraricade sugli
stati un diritto che deriva dal trattato. Da questo diritto scattano gli obblighi di applicazione diretta o di
recepimento. Il Trattato va letto e studiato insieme alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, perché non
si conosce bene il Trattato UE se non si conosce bene la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea che ha
applicato quelle norme e ne ha esplicitato il significato con efficacia normativa che si sommaall‟efficacia
normativa delle disposizioni scritte nel trattato.
Banca Centrale Europea (BCE)
Ha personalità giuridica propria ed elevato grado di indipendenza rispetto alle altre istituzioni ed ai governi, dai
quali non può accettare o ricevere istruzioni; ha anche poteri normativi. Ha sede a Francoforte. Il presidente della
BCE è nominato per 8 anni, con mandato non rinnovabile, dal Consiglio Europeo a maggioranza qualificata, con
gli altri 5 membri del comitato esecutivo. Il ruolo fondamentale è quello di politica monetaria, avendo il diritto
esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote in euro all'interno dell’Unione. Insieme alle banche centrali
nazionali costituisce il Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC) e dell'Eurosistema, che ha compito di
assicurare il mantenimento della stabilità dei prezzi e sostenere le politiche economiche dell’UE.
Corte dei Conti Europea : È composta da 27 membri nominati per 6 anni dal Consiglio. Organo importante ma
secondario che esercita la funzione di assicurare il controllo sui conti europei.
4. Il funzionamento dell’UE
Si fonda prima di tutto sui trattati conclusi “per una durata illimitata” e costituiscono, nella forma vigente, le fonti
originali del diritto dell’Unione. Le fonti derivate devono essere compatibili con i trattati sia sotto il profilo formale
sia sotto il profilo sostanziale. Insieme costituiscono il sistema delle fonti dell’Unione.
4.1 Fonti originarie dell’Unione : i trattati
Il Tue è composto da 55 articoli, suddivisi in 6 titoli, il Tfue di 358 articoli, suddivisi in 7 (totale di 34 titoli).
Valori, obiettivi e principi si trovano nel preambolo e titoli I e II del Tue, il preambolo e le parti prima e seconda
del Tfue. I principali sono :
a) Il rispetto della dignità umana, libertà, democrazia ed uguaglianza, lo stato di diritto e il rispetto dei diritti
umani, compresi quelli delle minoranze (art. 2 Tue)
b) La pace, benessere fra i popoli, spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, mercato
interno, sviluppo sostenibile, stabilità dei prezzi, economia sociale di mercato competitiva, piena
occupazione, tutela dell’ambiente, progresso scientifico e tecnologico, lotta contro esclusione sociale,
coesione economica, unione economica e monetaria (art. 3 Tue)
c) Rispetto dell’uguaglianza degli Stati membri e della loro identità nazionale, principio di leale
collaborazione tra UE e Stati (art.4 Tue)
d) I principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità (art. 5 Tue)
e) Riconoscimento dei diritti, libertà e i principi sanciti nella carta dei diritti fondamentali dell’Unione e
l’adesione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (art. 6 Tue).
f) Eguaglianza dei cittadini, espressamente intesa come “non discriminazione” e la comune cittadinanza (art.
9 Tue)

g) Buon funzionamento dell’UE e delle sue istituzioni, fondato sulla democrazia rappresentativa, la
partecipazione dei cittadini e partiti, la trasparenza, il concorso dei parlamenti nazionali (art.10-12 Tue, art.
15 Tfue)
Valori dell’UE : il rispetto dei valori costituisce un requisito indispensabile ai fini dell’adesione di nuovi Stati
all’UE. Si pone l’obiettivo di curare il rispetto dei valori comuni da parte di tutti gli Stati membri. L’art.7 Tue
prevede un meccanismo di salvaguardia sia preventivo, sia sanzionatorio, che permette al Consiglio su proposta di
⅓ degli stati, del Parlamento europeo, della Commissione, di rivolgere un avvertimento allo Stato interessato nel
caso in cui constati l’esistenza di un’”evidente rischio di violazione grave” dei valori dell’Unione, qualora tale
violazione effettivamente si verifichi e si protragga nel tempo, il Consiglio può decidere di sospendere alcuni dei
diritti che spettano allo Stato membro (compreso il diritto di voto nel consiglio).
Cittadinanza dell’UE : si aggiunge a quella nazionale ed è riconosciuta di diritto a tutti i cittadini di uno Stato
membro. Conferisce il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio, l’elettorato attivo e passivo nelle
elezioni comunali e europee nello stato in cui si risiede, diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di
rivolgersi alle istituzioni dell’UE e avere risposta.
L’art.11 Tue prevede il diritto di iniziativa dei cittadini dell’unione e consiste nella richiesta alla Commissione,
sottoscritta da 1.000.000 di cittadini appartenenti ad almeno ¼ degli Stati affinché presenti una proposta
appropriata su una materia per la quale è competente l’Unione.
Carta dei diritti fondamentali : proclamata dal Parlamento europeo e dal Consiglio e dalla Commissione alla
quella è riconosciuto lo stesso valore giuridico dei trattati. Essa è preceduta da un preambolo che riprende e integra
i principi che si trovano anche nei trattati. Contiene 54 articoli e un ampio catalogo di diritti, ed elenca i diritti
raggruppati secondo questa successione, diritti attinenti : dignità della persona, libertà, l’eguaglianza, la solidarietà,
la cittadinanza, la giustizia. Sono riconosciuti a ogni persona senza distinzione (inclusi gli extracomunitari).
Competenze dell’UE : secondo il principio di attribuzione, esercita solo le competenze che gli Stati membri
hanno ad esso attribuito coi trattati : tutto il resto spetta agli Stati. Le competenze attribuite, in base all’art. Tfue,
sono di 3 tipi :
a) Competenza esclusiva nei settori in cui solo l’Unione può legiferare.
b) Competenze concorrenti nei settori in cui entrambi possono legiferare, ma gli Stati solo se l’Unione non
l’ha fatto o ha deciso di cessare di farlo.
c) Competenza di sostegno, coordinamento o completamento dell’azione degli Stati, nei settori in cui
l’Unione non ha competenza prevalente.
L’unione esercita applicando i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

- Sussidiarietà : l’Unione, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene solo se e in
quanto i suoi obiettivi non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli stati e possono essere
meglio conseguiti a livello europeo. Se l’UE non può fare meglio dello Stato membro in tal caso deve
astenersi dall’intervenire (art.12 Tue assegna ai parlamenti nazionali il compito di vigilare al suo rispetto).
- Proporzionalità : l’azione dell’Unione non deve andare al di là di quanto necessario al conseguimento dei
suoi obiettivi.
Ciò di cui l’UE si occupa e come lo fa sono disciplinati nel Tfue. La parte III indica le politiche dell’unione e le
sue azioni interne. Fa eccezione la competenza in materia di politica estera e di sicurezza comune (la Pesc) : essa
è soggetta alle norme e alle procedure specifiche del Tfue (art. 21-46). L’azione esterna dell’UE trova invece
disciplina nella parte V del Tfue (che include la politica commerciale comune e la cooperazione allo sviluppo).
Vi sono anche competenze nuove come la cooperazione giudiziaria in materia penale e la cooperazione di
polizia (titolo V della parte III del Tfue). Esse comprendono tutto ciò che riguarda la sicurezza interna e la
prevenzione e la lotta contro il terrorismo e le forme più gravi di criminalità, attraverso il riconoscimento delle
decisioni giudiziarie, il riavvicinamento delle norme penali, l’attività svolta dall’ufficio europeo di polizia
(Europol) e dall’unità di cooperazione giudiziaria (Eurojust). I trattati prevedono la possibilità di stabilire una
cooperazione rafforzata fra gli Stati membri con la partecipazione di non meno di 9 Stati, se il Consiglio
l’autorizza con decisione all'unanimità (es. legge applicabile al divorzio, la separazione legale, brevetto europeo).
Nel 2017 è stata istituita la procedura europea con il compito di perseguire davanti agli organi giurisdizionali
degli Stati membri gli autori di reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione.
Revisione dei trattati (art. 48)

- Procedura ordinaria : attribuisce a qualsiasi Stato, al Parlamento europeo e alla Commissione l’iniziativa,
da presentare al Consiglio che a sua volta la trasmette al Consiglio europeo, che si pronuncia a
maggioranza semplice, sentiti Parlamento e Commissione, e convoca una convenzione formata da
rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei capi di Stato o di governo, del Parlamento europeo e della
Commissione. La convenzione non vota, adotta per consenso una raccomandazione che sottopone a una
conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. La conferenza intergovernativa si pronuncia
come qualsiasi conferenza internazionale (all’unanimità). Le modifiche decise entrano in vigore solo dopo
essere state ratificate da tutti gli Stati membri.
- Procedure semplificate : sono possibili se le modifiche proposte riguardano esclusivamente la parte terza
del tieffe UE politiche dell’unione azioni interne che evitano sia la convenzione sia la conferenza
intergovernativa ma i consiglio europeo deve esprimersi all'unanimità gli Stati devono tutti a provare la
revisione.
4.2 Fonti derivate dell’Unione (“atti giuridici” utilizzati dalle istituzioni per esercitare le loro competenze)
Le fonti comunitarie le equipariamo alle fonti nazionali : non c’è gerarchia sulle fonti ma vige il principio di
competenza per materia. Sono disciplinate nel Titolo 1 della parte 6 del Tfue, in particolare il capo 2. Si tratta del
diritto derivato dell’Unione perché prodotto dalle norme sulle fonti del diritto contenute nei trattati). Esse sono :
Regolamenti : atto avente portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi. In determinate materie l’Unione
può emanarlo in quanto fonte primaria che diventa immediatamente efficacie in tutto l’ordinamento europeo, cioè è
direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, essendone anzi vietato cambiarne il nome (numero, anno e
titolo) che deve rimanere quello assegnato dall’UE.
Direttive comunitarie : pongono degli obiettivi, dei fini da raggiungere.L’UE emana la direttiva quando vuole che
gli stati membri raggiungano dei fini ma lascia la scelta dei mezzi per raggiungerli agli Stati, quindi un’unica
direttiva apre a 27 recepimenti diversi, cioè 27 leggi nazionali che recepiscono quella direttiva. Vincola lo stato
membro cui è rivolta per quanto riguarda il fine da raggiungere, salva restando la competenza degli organi
nazionali sulle forme e sui mezzi. Da qui scattano spesso gli inadempimenti perché se lo stato non attua la direttiva
nei termini prestabiliti è inadempiente. Fattore centrale rimane comunque l’obiettivo comune (es. l’apertura del
mercato degli appalti pubblici alle imprese europee). Si tratta di direttive se sono incondizionate, sufficientemente
precise e se il termine per il recepimento è decorso.
Decisione : non sono più fonti del diritto, perché non sono generali ed astratte, ma sono solo atti obbligatori per i
destinatari o per uno stato membro e le raccomandazioni ed i pareri sono atti non vincolanti di indirizzo politico.
Vi sono poi i libri bianchi ed i libri verdi, che sono degli indirizzi che l’UE dà, delle interpretazioni date su certe
materie, che non hanno ancora una struttura vincolante, anzi i libri verdi spesso nascono per interpellare gli stati
membri su determinate materie; in seguito all’esito della creazione di un libro verde può poi seguire l’adozione di
un regolamento o di una direttiva. L’UE ha un modo dilegiferare molto oculato perché non impone una riforma
legislativa in modo forzato ma, in seguito ad un’interpellanza dei popoli dell’unione, si decide di addivenire alla
disciplina di una materia, ad esempio il libro verde della disciplina sugli appalti pubblici del 2004, in corso di
consultazione per la modifica.
Gli atti giuridici si distinguono ulteriormente in :

- Atti legislativi : tutti quelli adottati mediante procedura legislativa (ordinaria o speciale).
- Atti delegati : atti di portata generale che un atto legislativo può delegare la commissione ad adottare per
integrare o modificare propri elementi non essenziali, previa delimitazione di obiettivi.
- Atti di esecuzione : previsti da un atto legislativo quando la necessità di condizioni uniformi suggerisce
che non siano gli Stati membri ad adottare tutte le misure necessarie per l’esecuzione degli atti dell’Unione,
ma sia la Commissione, previo controllo degli Stati sull’adozione di tali atti da parte della commissione.
4.3 Altre fonti dell’Unione (non scritti) : principi generali del diritto dell’UE, fra i quali emergono i diritti
fondamentali garantiti dalla Cedu e risultanti dalle “tradizioni costituzionali comuni” agli Stati membri. L’Unione
può concludere accordi internazionali con paesi terzi o organizzazioni internazionali.
4.4 Il procedimento di formazione del diritto derivato dell’Unione - Il Tfue prevede :

a) Procedura legislativa ordinaria : adozione congiunta di un regolamento, direttiva o decisione da parte del
Parlamento europeo e del Consiglio (descritta nell’art. 294).
b) Procedure legislative speciali : attribuiscono a seconda dei casi una certa prevalenza al Parlamento ovvero
al Consiglio (adozione del PE con la partecipazione del Consiglio ovvero da parte del Consiglio con la
partecipazione del PE).
Procedura legislativa ordinaria prevede :

- La presentazione da parte della commissione di una proposta al Parlamento Europeo e al Consiglio
- Prima lettura da parte del PE e trasmissione al Consiglio
- Prima lettura da parte del Consiglio, con approvazione dello stesso testo trasmesso dal PE e adozione
dell’atto oppure approvazione con emendamenti e trasmissioni al Parlamento.
- Seconda lettura da parte del Parlamento entro 3 mesi : se esso approva il testo del Consiglio, l’atto è
adottato nella versione del Consiglio, se lo respinge l’iter dell’atto proposto si interrompe. Se il PE approva
emendamenti a maggioranza dei suoi componenti il testo torna al Consiglio.
- Seconda lettura da parte del Consiglio entro 3 mesi : se approva gli emendamenti del Parlamento a
maggioranza qualificata il testo è adottato, sennò viene convocato un comitato di conciliazione (CC).
- Conciliazione da parte di Comitato paritetico Consiglio-Parlamento, a cui partecipa la Commissione con
compiti di mediazione. Il CC deve raggiungere un accordo su un progetto comune entro 6 settimane.
- Terza lettura da parte del parlamento e del Consiglio : hanno 6 settimane per pronunciarsi.
Le procedure legislative speciali prevedono che l’atto sia adottato dal Consiglio previa consultazione/previa
approvazione del PE. Il Tue (art.48.7) consente al Consiglio europeo di disporre (all’unanimità e con
l’approvazione del PE) che questo possa decidere a maggioranza qualificata (tranne settore della difesa). Gli atti
legislativi sono firmati dal Presidente del PE e dal Presidente del Consiglio (solo dall’uno o dall’altro se adottati
con procedura speciale). Sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale dell’UE nelle 24 lingue ufficiali, ed entrano in
vigore il 20º giorno dalla pubblicazione.
5. Ordinamento dell’Unione e l’ordinamento italiano (rinvio)
Sin dalla fondazione della prima Comunità (1951), l’Italia è parte dell’ordinamento dell’UE, assumendo una serie
di obblighi che consistono per un verso nella rinuncia alle proprie competenze in tutti gli ambiti divenuti oggetto
della competenza dell’unione, per un altro nella necessaria applicazione da parte dei propri organi del diritto
dell’unione. I trattati e la giurisprudenza della Corte di giustizia stabiliscono che non solo lo Stato ma tutte le
persone fisiche giuridiche siano dirette destinatarie del diritto dell’unione, che determina nei loro confronti
situazioni giuridiche di vantaggio (diritti) di svantaggio (obblighi).
6. L’Unione e il suo peculiare ordinamento (caratteristiche)
- Si fonda sui trattati (atti di diritto internazionale che hanno durata illimitata)
- Danno vita a un complesso diritto derivato : possiede autonomi meccanismi per la produzione di norme.
- Si sviluppa un sistema partitico europeo disciplinato dall’unione e che fa diventare le elezioni al PE una
competizione tra partiti europei e non nazionali.
- Gli organi legislativi rappresentano i governi degli Stati (consiglio) e i cittadini dell’unione (PE).
- Vi sono organi che hanno l’obbligo giuridico di agire nel solo interesse dell’UE (Commissione, Corte di
giustizia, Banca centrale europea, Corte dei conti).
- Importanti ambiti decisionali (politica estera e di sicurezza, fiscalità politica e sociale) sono tuttora soggetti
a decisioni prese all’unanimità, ma tutto il resto è soggetto a decisioni prese a maggioranza qualificata,
calcolata sulla base del numero degli Stati pro o contro e sulla base del numero dei cittadini (sistema della
doppia maggioranza).
- Gode di autonomia finanziaria (risorse proprie) e esiste una cittadinanza europea.
Se nei primi anni di vita delle Comunità europee si era parlato di comunità sovranazionali, in seguito di
ordinamento pre-federativo con riferimento al suo carattere di ordinamento in trasformazione. Poi si è parlato di
federazione di Stati nazione. Resta vero tuttavia che l’Unione governa l’insieme di un territorio che non è suo, non
ha la competenza delle competenze, non è dotata di alcun apparato in grado esercitare un potere coercitivo sugli
stati. Non ha proprio un potere impositivo. L’insieme dei suoi cittadini non può considerarsi un unico popolo :
questa è la logica e la ragione per cui molti mettono in dubbio che costituisca una vera e propria comunità politica.

V. Le fonti del diritto
1. Cosa sono le fonti del diritto (modi attraverso i quali il diritto nasce e si rinnova)
1) Assolutismo : concentrare nelle mani del sovrano la potestà normativa. Legittimazione naturale – potere
derivato da Dio e riservato alla discendenza maschile – derivato dall’Impero Romano e sviluppatosi nelle
successive Monarchie Assolute.
2) Costituzionalismo moderno : idea di sovranità del parlamento rappresentativo del popolo. Il parlamento
come complesso di Camere – in Italia Camera e Senato, in America il Congresso –che emana le leggi,
fonte principale del diritto – la sovranità non è più assoluta ma limitata al quadro costituzionale.
3) Costituzioni del dopoguerra : principio del pluralismo sociale ed istituzionale. Si afferma la teoria della
pluralità degli ordinamenti giuridici ed il governo multilivello, cioè livelli di organizzazione che emanano
le fonti, attraverso una complessità articolata. Ogni ordinamento autonomo emana le proprie fonti : norme
statali, norme regionali, norme provinciali, norme comunali ecc.
Il Parlamento viene eletto in base ad una Costituzione Immutabile. Il potere costituente è quello creato con il
referendum del 1946 e si è esaurito nel 1948. Oggi non c’è più nessun potere costituente in atto. Ci sono solo poteri
costituiti. Nella Costituzione sono indicati anche i poteri del Parlamento.
2. Le fonti del diritto nell’ordinamento giuridico
Fonti di rango Costituzionale: le leggi costituzionali sono quelle che integrano il testo della Costituzione
affiancandosi ad esso e soddisfano la riserva di legge costituzionale; le leggi di revisione costituzionale sono quelle
che modificano uno o più articoli della Costituzione; entrambi i tipi di legge per essere adottati necessitano del
procedimento aggravato.
Fonti Primarie: a carattere chiuso, cioè solo quelle indicate dalla Costituzione.
a) Leggi ordinarie (adottate dal Parlamento attraverso il procedimento legislativo)
b) Atti aventi forza di legge (decreti Legge, adottati dal Governo in casi straordinari di necessità ed urgenza
da convertire in legge dal Parlamento entro 60 gg., decreti legislativi, adottati dal Governo su legge-delega
del Parlamento), referendum Abrogativo, regolamenti degli Ordini Costituzionali, statuti e leggi regionali.
Fonti secondarie: a carattere aperto nel rispetto del principio di legalità vi sono i regolamenti governativi,
regolamenti interministeriali, regolamenti ministeriali sono graduati al loro interno secondo l’ordine.
Fonti Extra-ordinem : fuori dal sistema delle Fonti (es. consuetudini)
La norma è vigente quando è stata approvata seguendo la procedura prevista dalla Costituzione : la promulgazione
del P.d.R ed un periodo di tempo detto la “vacatio legis” ed entra in vigore, normalmente, dopo 15 giorni dalla sua
pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. La Costituzione italiana è entrata in vigore il 1°
gennaio 1948, da allora essa è vigente.
Tuttavia, non tutto ciò che è vigente viene realmente osservato ed allora prende significato il principio di effettività.
Vi sono norme vigenti ma ineffettive, la norma diventa effettiva quando la sua violazione non viene sanzionata ed i
cittadini iniziano a credere che quella norma non esista, non sia cogente o non sia vigente o, ancora, sia stata
abrogata.
Altra cosa è se la norma è legittima o illegittima : la fonte primaria se viola la Costituzione è illegittima, si ha
quindi il caso dell’illegittimità costituzionale.  
3. Le fonti si distinguono ulteriormente
Fonti sulla produzione : fatti od atti che l’ordinamento legittima alla produzione di norme giuridiche. Si trovano
già, in parte, enunciate nel testo della Costituzione, laddove attribuisce potere legislativo alle due Camere, o
laddove stabilisce la disciplina del referendum abrogativo ed, in dettaglio, nella Legge 400/1988.
Fonti di produzione : atti che producono il diritto, quindi le fonti fatto, come le consuetudini, e le fonti atto, come
la Costituzione, le leggi ed i regolamenti. Per avere una fonte di produzione del diritto dobbiamo avere una fonte
sulla produzione del diritto..

Fonti di cognizione del diritto : servono a mettere a conoscenza i consociati dell’esistenza delle fonti del diritto,
hanno una valenza conoscitiva. Sono strumenti che vengono utilizzati per mettere il consociato nella posizione di
non poter invocare l’ignoranza della legge; una volta pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la legge entra in vigore
normalmente entro 15 giorni (vacatio legis), tempo concesso ai cittadini per venire a conoscenza della nuova fonte
del diritto. Le leggi regionali del Piemonte sono pubblicate sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte.
Un atto fonte può essere :

● Esistente : quando viene emanato nell’esercizio di un potere conferito al suo autore. Ad esempio, le
camere che fanno una legge ordinaria emanano un atto esistente.
● Valido : quando rispetta le norme procedimentali e sostanziali che disciplinano l’esercizio del potere. Un
atto giuridico è valido quando è adottato nel rispetto della fonte sulla produzione del diritto che lo
disciplina.
● Efficace : quando produce i suoi effetti giuridici. Una legge ordinaria viene pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale e prima che diventi efficace devono trascorrere almeno 15 giorni – la vacatio legis-, prima dello
spirare del 15° giorno la legge è esistente e valida, ma non ancora efficace, perché non ancora idonea a
produrre effetti giuridici.
4. Quali soggetti concorrono a produrre diritto
La Costituzione ha individuato processi di produzione del diritto a competenza riservata, attribuendo a soggetti
determinativi, il potere normativo. Questo si verifica :
- In ragione del pluralismo istituzionale (attribuzione poteri normativi agli enti territoriali autonomi che
costituiscono la Repubblica).
- Pluralismo sociale (es. disciplina rapporti Chiesa Cattolica e Stato, o Stato e confessioni religiose non
cattoliche).
- Apertura dell’ordinamento istituzionale (art. 10 e 11 consentono ingresso nel nostro ordinamento di norme
giuridiche prodotte in quello internazionale o derivanti da ordinamenti sovranazionali).
5. La Costituzione come fonti sulle fonti
La Costituzione è la massima fonte sulle fonti. Essa legittima tutti i processi di produzione del diritto, ma non
stabilisce tuttavia tutti i processi di produzione del diritto. Si limita a determinare quelli più importanti, ossia quelli
che permettono di produrre norme di rango costituzionale (leggi di revisione costituzionale e altre leggi
costituzionali) e quelli che permettono di produrre norme di rango primario (leggi ordinarie dello Stato, decreti
legislativi e decreti legge, regolamenti parlamentari, statuti delle regioni ordinarie, leggi regionali).
Con riferimento agli atti primari, il sistema delle fonti del diritto deve considerarsi un sistema chiuso. Ciò significa
due cose :
- Che non sono configurabili atti fonte primari al di là di quelli espressamente previsti dalla Costituzione.
La creazione perciò richiede una revisione costituzionale. La costituzione si limita a stabilire la disciplina
essenziale all’interno della quale possono essere fissate regole ulteriori, infatti norme sulla produzione sono
contenute in altre fonti.
- Il carattere chiuso delle fonti primarie significa che ciascun atto normativo non può disporre di una forza
maggiore di quella che la Costituzione ad esso attribuisce.
Agli atti fonti primari va riconosciuta forza di legge. La Costituzione quale fonte sulla produzione individua gli atti
abilitati a produrre dei diritti, attribuendo ad essi una determinata forza o efficacia in relazione ai requisiti formali
di ciascun atto : il soggetto titolare del potere normativo, il procedimento di formazione dell’atto, la veste estrinseca
dell’atto medesimo.
La forza o l’efficacia comprende due profili :

a) Profilo attivo : capacità di innovare subordinatamente alla Costituzione intesa come fonte suprema,
capacità attiva di abrogare o modificare precedenti atti legislativi.
b) Profilo passivo : capacità di resistere all’abrogazione o modifica da parte di atti fonte che non siano dotati
della medesima forza, di non farsi abrogare o modificare da successivi atti subordinati alla legge stessa.

Il concetto di forza di legge presuppone che sistema delle fonti sia ordinato secondo una scala gerarchica. Per gli
atti secondari subordinati a quelli primari, il sistema delle fonti del diritto è invece un sistema aperto.
L'individuazione degli atti fonte secondaria è lasciata alla disponibilità dei soggetti titolari di potere normativo
primario, nonché ai principi di legalità, in base alle al quale tutti gli atti secondari devono essere deliberati sulla
base di una previa norma di legge.
6. Unità, coerenza e completezza
➢ Unità : tutte le norme possono farsi risalire al potere costituente, cioè il momento fondante
dell’ordinamento e all’atto che con esso viene posto, la Costituzione.
➢ Coerenza : significa che l’ordinamento, in quanto sistema, non tollera contraddizioni fra le parti che lo
compongono. La continua produzione di nuovo diritto rende inevitabile il formarsi di antinomie, ovvero
contrasti fra norme (evitare che l’osservanza di una norma comporti necessariamente l’inosservanza
dell’altra).
➢ Completezza : assenza di lacune o vuoti normativi, ossia casi non previsti dal diritto positivo.
Antinomìa : contrasto tra le fonti del diritto, quando uno stesso comportamento può essere consentito da alcune
fonti del diritto e vietato da altre, l’interprete deve decidere se il comportamento può essere realizzato, con o senza
sanzioni.
Lacune normative : nascono da nuove situazioni che non sono ancora state disciplinate (es. bioetica).
7. I criteri per ordinare le fonti del diritto
Servono per ricondurre il nostro ordinamento giuridico al principio di coerenza sistematica e sono :
Cronologico e abrogazione : regola la successione degli atti normativi nel tempo. In caso di contrasto fra norme
stabilite da fonti equiparate, prevale e deve essere applicata la norma posta successivamente nel tempo. In base al
criterio cronologico, la norma precedente è bloccata da quella successiva : l’abrogazione arriva dall’applicazione di
tale criterio.
Gli atti normativi entrano in vigore e iniziano a produrre la propria efficacia, diventando obbligatori per tutti e
suscettibili di applicazione in concreto. Essi, una volta vigenti, valgono di norma solo per il futuro : non hanno cioè
di regola, efficacia retroattiva. Il divieto di efficacia retroattiva è derogabile secondo lo stesso criterio
cronologico, per effetto di una legge successiva che disponga diversamente.
La retroattività non è mai assoluta in quanto riguarda non tutti rapporti del passato ma solo i rapporti pendenti
(suscettibili di essere ancora regolati), a differenza dei rapporti esauriti e quindi irretrattabili.
Il limite alla retroattività si giustifica anche con l’esigenza di garantire i diritti quesiti, cioè le situazioni che non
possono essere messe in discussione da una legge successiva, e perciò di garantire la certezza del diritto.
Il divieto di retroattività è assoluto per le leggi materia penale (“nessuno può essere punito se non in forza di una
legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”, art. 25 Cost.).
L’effetto abrogativo presuppone un contrasto tra due norme entrambe valide ma deliberate in tempi diversi. Non
elimina la norme precedente, bensì ne circoscrive nel tempo l’efficacia.
Diversa è la deroga, che sia se si prevede un’eccezione alla norma, circoscrivendo il suo ambito di applicazione nel
tempo e nello spazio o i suoi destinatari : resta però pienamente efficace la disciplina generale che si applica a tutti
gli altri casi.
- Abrogazione espressa : disposta direttamente dal legislatore.

- Abrogazione per incompatibilità : che non è disposta dal legislatore ma viene accertata in via applicativa
quando l’interprete rileva il contrasto tra due norme.
- Abrogazione per nuova disciplina dell’intera materia : già regolata da una legge anteriore, considerata
abrogata anche se non contrastante con la legge sopravvenuta.
Gerarchico : prevale la norma posta dalla fonte superiore o sovraordinata. Nell’applicare la norma sovraordinata,
la norma sottordinata non si considera abrogata ma è invalida : deve essere eliminata dall’ordinamento giuridico
mediante l’annullamento. In caso di contrasto tra costituzione e legge, la legge invalida può essere dichiarata
costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale (fra legge e regolamento dal giudice amministrativo).

L’invalidità determina la caducazione di ogni sua efficacia, non solo quella pro futuro anche quella prodotta nel
passato.
Della competenza : il criterio cronologico non può essere utilizzato quando le fonti sono ordinate dalla
costituzione. Le antinomie in questo caso devono essere risolte dando applicazione alla norma posta dalla fonte
competente a disciplinare una determinata fattispecie, con esclusione di altri con altri atti fonte. Il rapporto tra
norme contrastanti è un rapporto tra norme valide e norma invalide.
8. L’interpretazione del diritto è trarre il significato dal testo scritto, nel nostro ordinamento.
1) Interpretazione letterale o testuale : consiste nell’interpretare la disposizione non attribuendo ad essa

altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse. Si
utilizzano dunque le regole del linguaggio e si fa riferimento unicamente al significato tecnico giuridico
delle parole.
2) Interpretazione logico-sistematica : consiste nel valutare la disposizione alla luce non solo del testo, ma
anche delle altre disposizioni dell’ordinamento, in modo da coordinare con esse il significato e la portata.
Tecniche di interpretazione della legge
Interpretazione teleologica : ossia secondo il fine del legislatore a) a scopo soggettivo perseguito al tempo in cui è
posta una determinata disciplina b) a scopo oggettivo ricavato dal tenore dell’atto normativo.
Interpretazione estensiva/restrittiva : con essa il significato delle disposizioni è considerato più ampio/più
ristretto rispetto a quello che il solo testo potrebbe indicare. Ciò è possibile ad esempio:
- Mettendo in relazione la disposizione con altre norme dell'ordinamento (che riconoscono altri diritti ad altri
soggetti)
- Int. sistematica : ossia secondo la connessione tra le diverse disposizioni all’interno dell’atto normativo
considerato.
Interpretazione evolutiva : consiste nell‟interpretare la disposizione alla luce delle mutate esigenze e
caratteristiche della società, in modo da ottenere dallo stesso testo una norma diversa, adeguata alle diverse
esigenze della realtà sociale.
Interpretazione adeguatrice : consiste nell'interpretare la disposizione alla luce non solo del mutato contesto
sociale ma anche dei mutati principi che informano il sistema.
In questo caso, la necessità di adeguamento è più radicale, perché la stessa disposizione si trova collocata non solo
in un mutato contesto sociale, ma anche in un mutato contesto giuridico(principale mutamento è stata
l’approvazione della Costituzione). Tutte le norme pre-costituzionali devono interpretarsi adeguandole e quindi
ricavandone un significato conforme alla Costituzione; ove ciò non fosse possibile la Corte Costituzionale è
intervenuta per eliminarle.
Interpretazione autentica : effettuata con legge dal legislatore stesso, con riferimento a un precedente testo
legislativo di dubbio significato. Sono naturalmente leggi retroattive, dato che il significato stabilito dal legislatore
riguarda disposizioni già in vigore. Si ritiene che l’interpretazione autentica non sia interpretazione del diritto ma
produzione di nuovo diritto.
Nell’art.12 si fa riferimento all’interpretazione analogica come rimedio per colmare lacune o vuoti normativi
rilevanti, che richiedono una soluzione giuridica. L’analogia consiste nell’applicare a un caso non previsto una
disciplina prevista per casi simili. Si distinguono due tecniche :
- La lacuna può essere colmata rinviando alla disciplina dettata per un caso simile (analogia legis)
- Nel caso in cui manchino norme che regolano i casi simili la lacuna può essere colmata facendo ricorso ai
principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato, ricavabili per via interpretativa del complesso
dalle norme vigenti (analogia iuris).
L’art.14 stabilisce il divieto di analogia per le leggi penali e speciali (quelle che fanno eccezione rispetto a
discipline di carattere generale). Per le disposizioni della Costituzione che prevedono diritti fondamentali vale il
criterio di stretta interpretazione : in caso di dubbio l’interprete non può attribuire alle disposizioni un significato.
9. La Costituzione e le fonti costituzionali

È entrata in vigore il 1° gennaio 1948 con l‟approvazione da parte dell‟Assemblea Costituente, a seguito
delreferendum monarchia/repubblica del 2 giugno 1946. La Costituzione è l’atto supremo dell’ordinamento in
quanto posta dal potere costituente : di fronte a essa tutti gli altri atti sono subordinati in quanto prodotti da potere
costituiti, ossia previsti e disciplinati dalla Costituzione stessa. Essa è scritta, votata, non concessa da un sovrano e
possiede diversi caratteri :
1) Rigidità : limiti possibilità di modificazione
- Espressi e interni : forma Repubblicana (art. 139), scelta dovuta al referendum istituzionale
Leggi di revisione costituzionale : hanno come oggetto la modificazione, mediante emendamento, aggiunta o
soppressione, di parti del testo della Costituzione. Dal 1948 a oggi sono state approvate 15 leggi di revisione.
- Impliciti (non indicati dalla Costituzione) : coincidono con i principi supremi dell'ordinamento
costituzionale che la Corte costituzionale ha richiamato nella sentenza n.1146 del 1988 (es. il principio di
laicità. di pluralità ecc.)
Leggi costituzionali : sono sia quelle espressamente richiamate da singole disposizioni della Costituzione, per
integrare la disciplina di determinate materie, sia quelle che, tenuto conto dell’importanza della materia, il
Parlamento decide di deliberare nelle forme dell’art. 138. Esse affiancano il testo della Costituzione , pur non
facendone parte. Sono necessarie due letture. Il procedimento per modificare i principi fondamentali è più
complesso (art. 138), è necessario organizzare una prima deliberazione, una maggioranza relativa (50% + 1) in
seguito attendere almeno tre mesi e organizzare una seconda deliberazione. Sarà necessaria una maggioranza
assoluta (da tutti i componenti) dalle due camere. E necessario un procedimento aggravato per poterla modificare,
non è sufficiente un procedimento ordinario. Se approvato, il progetto viene pubblicato in Gazzetta ufficiale prima
ancora del Presidente della Repubblica. Dal giorno della pubblicazione decorrono tre mesi entro cui ⅕ dei
componenti di una camera o 5 consigli regionali o 500 mila elettori possono richiedere che la legge sia sottoposta a
un referendum costituzionale (necessità di un quorum strutturale).
2) Lunga : su molti argomenti contiene una disciplina non limitata a generali emancipazioni del principio, ma
estesa ad aspetti applicativi di dettaglio (art. 13 misure restrittive della libertà personale, art.21 libertà della
stampa). Disciplina tutti i settori e aspetti fondamentali della vita giuridica, economica e sociale del paese (139
articoli). Contiene numerose riserve di leggi costituzionali domandando ad una fonte di pari grado l’attuazione di
quanto da essa stabilito direttamente.
3) Programmatica : individua alcuni obiettivi fondamentali da raggiungere per mezzo di norme programmatiche
che definiscono una “tavola di valori” che deve ispirare tutta l’attività politica. Esempio : attuazione dei diritti
sociali (lavoro, istruzione, salute) che devono essere resi effettivi.
- Norme programmatiche : ispirano l’intero ordinamento giuridico, ma non bastano a fondare situazioni
giuridiche soggettive che il giudice possa soddisfare direttamente senza che sia il legislatore a fornire gli
strumenti concreti.
- Norme precettive : norme immediatamente applicabili dall’interprete senza necessità di un’ulteriore
attività legislativa.
4) Contratta ed aperta : la Costituzione è il risultato di un compromesso tra le forze politiche presenti

nell’Assemblea Costituente. E orientata verso diverse scelte politiche, economiche e sociali con il solito limite del
rispetto dei valori fondamentali in essa contenuti. E un programma che può essere integrato ed attuato in modo
diverso a seconda dei mutamenti sociali, culturali e politici.
10. Le fonti dell’UE
Fonti primarie dell’UE sono i Trattati, ad ultimo il Trattato di Lisbona, che devono essere ratificati dai singoli Stati.
Fonti secondarie sono i regolamenti, immediatamente applicati, e le direttive, che necessitano di attività di
recepimento dagli Stati membri, e devono essere convertite in fonti nazionali, normalmente fonti primarie.
Il contrasto tra diritto dell’Ue e diritto interno viene risolto sulla base del principio di necessaria applicazione del
regolamento dell’UE da parte del giudice comune. La corte considera il diritto interno semplicemente non
applicabile quando esiste una normativa europea. Gli atti fonte interni vedono sospesa la propria efficacia formale
in una certa materia finché permane il regolamento UE. Questa sospensione potrebbe cessare qualora l’Unione
dovesse eliminare il proprio atto normativo.

11. La legge ordinaria dello Stato
È fonte a competenza generale : può disciplinare qualsiasi oggetto, salvo quanto disciplinato direttamente dalla
Costituzione stessa. La legge è l’atto fonte abilitato a produrre norme primarie che la Costituzione all’art. 70
attribuisce alle Camere.
Alla legge la Costituzione affida importanti materie mediante la riserva di legge : casi in cui disposizioni
costituzionali attribuiscono la disciplina di una determinata materia alla sola legge, sottraendola così alla
disponibilità di atti fonte ad essa subordinati, tra cui in primo luogo i regolamenti dell’esecutivo. La riserva di
legge ha una chiave di tutela per i cittadini. Si trovano solo nella Costituzione perché le fonti primarie sono a
carattere chiuso, cioè sono quelle della Costituzione e non ne possono essere create altre. La riserva di legge è una
fonte sulla produzione. E contraddistinta da due aspetti :
a) Aspetto negativo, divieto di intervenire nella materia riservata da parte di atti diversi dalla legge
b) Aspetto positivo, obbligo per la legge di intervenire nella materia riservata, sicché essa non può spogliarsi
di tale compito a favore di altri altri atti.
Essa può essere :

1. Costituzionale→ quando la Cost. impone che una data materia sia disciplinata con legge costituzionale
2. Ordinaria → disciplina riservata alle fonti di rango primario (tutte non solo la legge)
Le riserve di legge sono stabilite allo scopo di garantire il principio democratico (in generale di tutelare i diritti
fondamentali e il principio di uguaglianza).
● Assoluta : quando la disciplina di una materia è riservata, in tutto, alla fonte primaria, con esclusione delle
fonti secondarie e regolamenti di stretta esecuzione (es. le riserve in materia di libertà personale e di
sanzioni penali. La materia penale non può essere disciplinata con regolamento, tranne regolamenti
attuativi delle leggi in materia penale).
● Relativa : quando la fonte primaria deve stabilire i principi fondamentali della materia e la fonte
secondaria serve a stabilire la disciplina di dettaglio di quella materia (es. art. 41.3 - l'iniziativa economica
privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libertà e alla dignità umana).
● Rinforzata o aggravata : quando impone che una data materia sia disciplinata dalla legge (o altro atto
avente forza di legge) e disciplina essa stessa una parte della materia, vincolando l‟intervento del
legislatore o stabilisce che l’intervento del legislatore avvenga secondo determinate procedure.
Art. 97
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e
l’imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli ufﬁci sono determinate le sfere di competenza,
le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. → Riserva di legge relativa rinforzata
Non si possono abolire i concorsi pubblici nella pubblica amministrazione : il dirigente non può scegliere
liberamente come nel privato chi assumere, ma devono essere rispettati i principi di buon andamento ed
imparzialità. Non è possibile però distinguere se la riserva è assoluta o relativa, bisogna rifarsi all’interpretazione
della Corte Costituzionale (sulle libertà individuali = R. Assoluta - sui Pubblici Uffici = R. Relativa)
12. Atti normativi del governo equiparati alla legge : i decreti legislativi
Si tratta di atti normativi deliberati dal governo su delegazione del parlamento e aventi forza di legge.
La legge di delegazione è quella con cui il Parlamento delega il Governo ad esercitare la funzione legislativa e
stabilisce :
- Principi e criteri direttivi che devono indicare ragioni e obiettivi della delega
- Termine entro il quale il Decreto Legislativo dovrà essere emanato
- L’oggetto che il Governo dovrà disciplinare

Il Governo redige il decreto legislativo sulla base della legge di delegazione, rispettando oggetti, limiti temporali e
principi espressi. Il Decreto legislativo che è in violazione dei tre elementi entra in vigore, produce effetti, ma è
incostituzionale e dovrà essere impugnato davanti alla Corte Costituzionale per violazione di uno dei tre requisiti.
Decreto legislativo : atto che il governo adotta in attuazione della legge di delegazione. E una fonte utilizzata nei
casi in cui la materia da disciplinare sia complessa e richieda specifiche competenze tecniche (a volte sono anche
scelte politiche). Si ha:
- Legge di delegazione
- Deliberazione del decreto legislativo da parte del C.d.M
- Emanazione da parte del P.d.R
Limiti alla delegazione :

- La disciplina delle materie di cui all‟Art. 72, c.4, Cost., per cui è prevista l‟approvazione parlamentare con
procedimento ordinario.
- Materia costituzionale ed elettorale
- Delegazione legislativa
- Autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali
- Approvazione di bilanci e consuntivi
In ogni momento il Parlamento può revocare la delega :

- In modo ESPLICITO : con l’abrogazione della legge di delegazione (fonte primaria – legge
ordinaria, si abroga facendo una nuova legge).
- In modo IMPLICITO : esercitando direttamente il potere delegato, va ad abrogare la legge delega.
Il decreto legislativo è deliberato dal C.d.M ed è emanato dal P.d.R. Egli può rinviarlo alle Camere quando ritiene
ci siano gravissime incostituzionalità. Non è suo compito stabilire se è incostituzionale ma è la Corte Costituzionale
che decide in merito, i tempi però sono molto lunghi.
13. Atti normativi del governo e equiparati alla legge : i decreti di legge
Adottati dal Governo, sono provvedimenti provvisori con forza equiparata alla legge ordinaria, deliberati dal
Consiglio dei ministri ed emanati dal presidente della Repubblica. Essi contengono norme generali astratte, bensì
misure concrete e immediatamente applicabili (provvedimenti). In base all’art. 77 :
- Può essere adottato solo in casi straordinari di necessità e urgenza
- Deve essere presentato alle camere per la conversione in legge lo stesso giorno in cui adottato le Camere,
anche se sciolte, e si riuniscono entro i successivi cinque giorni
- Dura solo 60 giorni, ha dunque efficacia provvisoria, se non è convertito in legge la perde sin dall’inizio
Procedura di adozione :
- Deliberazione del Consiglio dei Ministri : il Governo si riunisce e delibera il testo del decreto legge
indicando i casi straordinari di necessità e urgenza.
- Emanazione da parte del P.d.R
- Pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana : entrata in vigore immediata, decorrenza
del termine di 60 giorni per la conversione.
Presentazione del Decreto Legge alle Camere :

- Lo delibera oggi e lo trasmette lo stesso giorno alle Camere che si riuniscono entro i 5 giorni successivi.
- Conversione in legge in un solo articolo entro 60 giorni. Se il Parlamento decide di non convertirlo in legge
esso decade fin dall’inizio con efficacia retroattiva (ex-tunc).
Procedimento ordinario : appena adottato dal Governo esso diviene oggetto di un apposito disegno di legge di
conversione presentato alla Camera e al Senato. Il progetto è poi redatto in un solo articolo (entro 60 giorni).
Limiti all’emanazione : non sono ammissibili nelle materie coperte da riserva di legge costituzionale e nelle
materie riservate al procedimento ordinario di approvazione della legge.
Il decreto legge deve contenere (Art. 15 L. 400/88):

- Misure di immediata applicazione

- Contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo
- Indicazione delle misure straordinarie
Riproposizione è ammessa quando vi sono nuovi presupposti straordinari di necessità ed urgenza, o è diverso il
contenuto sostanziale del decreto legge.
14. Le fonti legislativi specializzate
Sono specializzate quelle fonti caratterizzate dal fatto :

a) Di essere chiamate a disciplinare determinate materie
b) Di richiedere procedimenti di formazione particolari
c) Di avere una forza attiva o passiva rinforzata
- Leggi di esecuzione dei Patti Lateranensi, la cui modificazione richiede procedimento di revisione
costituzionale se non accettate dalle due parti.
- Le leggi di amnistia e indulto, deliberate a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna camera.
- Le leggi che staccano una provincia o un comune da una regione per aggregarsi a un’altra, approvate
sulla base di un referendum concludendosi con il voto favorevole della maggioranza delle popolazioni
interessate.
- Le leggi che attribuiscono “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” alle regioni ordinarie,
approvate dalle Camere a maggioranza assoluta.
- I decreti legislativi di attuazione degli statuti delle regioni speciali, adottati dal Governo.
15. Le fonti espressione dell'autonomia degli organi costituzionali
Regolamenti parlamentari : l’art. 64 stabilisce che “ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti”. I regolamenti parlamentari sono atti fonte di rango primario a
competenza materiale riservata (riserva di regolamento parlamentare). Essi sono fonti del diritto perché
disciplinano non solo l’organizzazione e funzionamento delle Camere ma anche i loro rapporti con altri organi e
soggetti. I regolamenti delle due camere prevedono al loro volta l’adozione sempre a maggioranza assoluta dei
regolamenti parlamentari speciali, che disciplinano l’organizzazione e funzionamento di particolari organi delle
Camere. Distinti da questi sono i regolamenti di organizzazione che disciplinano la gestione amministrativa degli
apparati dei due rami del Parlamento.
16. Le fonti regolamentari
Sono fonti secondarie del diritto, ossia subordinate a quelle primarie. Anche se le fonti secondarie non
costituiscono un sistema chiuso come le fonti primarie, la potestà regolamentare, per essere legittimamente
esercitata, deve trovare fondamento, in una norma di legge che attribuisca al titolare il relativo potere (principio di
legalità).
Regolamenti del governo (l.400/1988)

Sono atti normativi deliberati dal Governo. La funzione normativa secondaria del Governo necessita di un
fondamento in una fonte primaria che individui : l’organo competente ad esercitare, le materie che possono esserne
oggetto. Sono subordinate alla legge in quanto fonti secondarie e possono intervenire solo in materie non coperte
da riserva di legge assoluta.
Sono approvati dal Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunciarsi entro 90
giorni dalla richiesta, e sono emanati con la forma del decreto del presidente della Repubblica, pubblicati sulla
Gazzetta Ufficiale. Ne sono previsti di vario tipo :
Regolamenti di esecuzione : sono emanati quando una legge o un atto avente forza di legge necessita di una
disciplina di dettaglio che ne consenta l’applicazione (esecuzione di norme comunitarie).
Regolamenti di attuazione : intervengono quando la fonte primaria definisce unicamente le norme di principio,
lasciando al regolamento l’attuazione di tali principi (quando è prevista una riserva di legge relativa).
Maggiore autonomia di governo (margine di discrezionalità) – se non c‟è competenza di legge regionale ed è
prevista una riserva di legge relativa per cui è previstauna legge regionale, se c‟è si avrà competenza concorrente e
quindi una legge di principio statale eventi leggi regionali attuative diverse, con maggiore autonomia delle regioni.

Regolamenti indipendenti : disciplinano una materia non disciplinata da altra fonte primaria e per le quali la
Costituzione non prevede una riserva di legge assoluta o relativa.
In genere materie nuove, perché può essere emanato in tempi brevissimi (dell’ordine di una settimana) e va a
colmare una lacuna legislativa.
● In caso di riserva assoluta perché la fonte regolamentare è esclusa del tutto
● In caso di riserva relativa perché sarebbe necessario in ogni caso la fonte primaria
Regolamenti di organizzazione : disciplinano i pubblici uffici, le relative competenze e lo stato giuridico del
personale della pubblica amministrazione.
Regolamenti autorizzati o di delegificazione : la disciplina originaria inizialmente dettata con fonte primaria è, ad
un certo punto, delegificata ad una fonte secondaria. Si passa da una legge a un regolamento perché la fonte
secondaria è molto più maneggevole e flessibile di quella primaria.
Non esiste un regolamento, per quanto “forte” esso sia, che possa abrogare una legge,violerebbe il principio di
gerarchia. Nessun regolamento può abrogare una legge. La gerarchia funziona sempre ! Viene emanata una legge di
autorizzazione dal parlamento (che non è la legge di delegazione), è per questo che si chiamano regolamenti
autorizzati, che autorizza il Governo ad emanare un regolamento che sostituirà la disciplina della normativa
primaria, ma solo dal momento in cui entra in vigore scatterà l‟abrogazione disposta dalla legge di autorizzazione.
La legge di autorizzazione ha un doppio contenuto:

- Abroga la legge esistente
- Disciplina i principi e i criteri direttivi cui deve conformarsi il regolamento
ATTENZIONE : la legge abroga la legge esistente dal momento in cui entrerà in vigore il regolamento, altrimenti
ci sarebbe un vuoto normativo (abrocazione con decorrenza rinviata). In qualunque momento il legislatore può
rilegificare e disciplinare la materia con legge e sostituire il regolamento). Se uno non conosce bene la materia
sembra che scardini il principio di gerarchia delle fonti, ma la delegificazione avviene tramite la legge di
autorizzazione.
La loro adozione viene avviene secondo un procedimento diviso in tre fasi :

a) Deliberazione della legge di autorizzazione del potere regolamentare
b) Emanazione del regolamento di delegificazione
c) Abrogazione delle norme legislative vigenti, ma effetto abrogativo si produce nel momento in cui entra in
vigore il regolamento che disciplina ex novo la materia.
Regolamenti ministeriali e interministeriali - Legge 400/1988 Art. 17 comma 3
Deliberati da uno (ministeriali) o più ministri (interministeriali). I regolamenti ministeriali non possono entrare in
contrasto con i regolamenti governativi (principio di gerarchia). Si può per esempio usare questo tipo di
regolamento per costruire un ministero. Nel sistema delle fonti sono gerarchicamente subordinati ai regolamenti
governativi e l’eventuale contrastone determina l’invalidità. Essi devono essere comunicati dal Presidente del
Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.
NB : se un ministero emana un regolamento interministeriale poi non può andare contro a questo con un
regolamento ministeriale.
17. Le fonti del diritto regionale
Statuti ordinari : il procedimento di approvazione degli statuti consiste in due fasi. Una necessaria, che riguarda
l’approvazione da parte del Consiglio regionale e avviene in due successive deliberazioni a distanza non inferiore
di due mesi, e una fase eventuale, che riguarda l’intervento del corpo elettorale mediante referendum. I suoi
contenuti e la procedura aggravata fanno della statuto regionale un atto fonte a competenza specializzata e
sovraordinato rispetto alla legge regionale. Spetta pertanto alla Corte costituzionale valutare la sua conformità.
Leggi regionali : Incontra gli stessi limiti generali previsti per la legge statale. L’art.117, dopo aver individuato le
materie di competenza esclusiva della legge dello Stato, provvede a elencare le materie di competenza concorrente
tra lo Stato e le regioni, stabilendo che alle regioni spetta la potestà legislativa residuale, cioè quelle “in riferimento
a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Regolamenti regionali : in base all’art.117, la potestà regolamentare “spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle regioni”, mentre per tutte le altre materie spetta alle regioni.
Statuti speciali : l’art.116 stabilisce che alcune regioni dispongano di condizioni particolari di autonomia, secondo
i rispettivi statuti adottati con legge costituzionale.
18. Le fonti degli enti locali
Statuti : atto fondamentale dell’organizzazione dell’ente locale. E previsto un procedimento aggravato di

approvazione. Lo statuto del Comune è deliberato dal consiglio Comunale a maggioranza dei ⅔ dei componenti.
Se non viene raggiunta, è messa in votazione nelle sedute successive entro 30 giorni. Lo statuto della provincia è
adottato dall’assemblea dei sindacati su proposta del consiglio provinciale.
Regolamenti : ogni ente locale, in base all’art.117, dispone di potestà regolamentare “in ordine alla disciplina
dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni” che gli sono attribuite. Lo statuto dell’ente locale incontra
come limite solo la legge dello Stato, in questo senso lo statuto non è una fonte primaria. Invece i regolamenti
locali incontrano limiti nella legge sia statale che regionale.
19. Le fonti espressione di autonomia collettiva
Perché siano considerate fonti del diritto, è necessario che esse :

a) Abbiano come contenuto norme generali e astratte anche se riferite a determinate categorie sociali.
b) Siano abilitati a produrre atti con efficacia.
c) Siano assistite da apparati dello Stato.
d) Abbiano trattamento proprio delle fonti del diritto
20. Le fonti esterne riconosciute
Sono fonti appartenenti a un altro e distinto ordinamento cui il nostro, in casi o oggetti specifici che fanno rinvio.
Ciò si ha, quando sulla base di determinati criteri di collegamento tra l’abbinamento interno e altri ordinamenti, si
attribuisce a fonti normative esterne l’idoneità a produrre norme giuridiche sul piano interno.
- Rinvio alla fonte (mobile) : ossia il rinvio di tutte le norme che la fonte richiamata è in grado di produrre
nel tempo, distinguendolo dal rinvio fisso (es. ordine di esecuzione).
- Rinvio alla disposizione (fisso) : quando il rinvio avviene nei confronti di una determinata disciplina
storicamente individuabile, senza che le vicende che la riguardino assumono rilievo nell’ordinamento
interno.
- Adattamento automatico : direttamente disposto dall’art.101, il fatto dell’esistenza di consuetudini
internazionali fa sì che quello stesso fatto sia produttivo delle corrispondenti norme anche nell'ordinamento
italiano.
Le norme interne di riconoscimento sono vere e proprie fonti sulla produzione. Le fonti esterne richiamate sono
vere e proprie fonti di produzione.
Controlimiti : sono derivati dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale, si tratta di limiti all’ingresso
nell’ordinamento interno tanto delle norme internazionali.
Norme interne che valgono come fonti sulla produzione sono anche le norme di diritto internazionale privato. In
quanto norme sulla produzione, operano un rinvio all’ordinamento straniero complessivamente considerato, poiché
la “legge straniera è applicata secondo i propri criteri di interpretazione e di applicazione nel tempo”.
Non tutte le norme straniere richiamate possono essere applicate. Esistono dei limiti, nonostante il rinvio, nel caso
di specie insistono norme italiane di applicazione necessaria, sia quando gli effetti dell’applicazione della legge
straniera sono contrari all’ordine unico.
21. Le fonti fatto
La fonte fatto per eccellenza è la consuetudine (o uso), la quale consta due elementi necessari :
- Un comportamento ripetuto nel tempo
- La convinzione da parte del corpo sociale che ripetere quel comportamento sia giuridicamente dovuto,
altrimenti saremmo di fronte a una semplici prassi (derogabile in qualsiasi momento).

Per essere valide devono essere o secundum legge (ossia conformi alle norme di legge e di regolamento), oppure
praeter legem (ossia al di fuori di qualsiasi norma scritta). Sono vietate perciò invalide le consuetudini contra legem
(ossia in contrasto con norme legislative regolamentari).
Le fonti fatto in materia costituzionale integrano le norme costituzionali scritte, definendo la posizione e regolando
l’attività degli organi costituzionali (consuetudini costituzionali). Le convenzioni costituzionali rappresentano il
tentativo di trasposizione nostro ordinamento di una categoria del diritto anglosassone. Cosa diversa sono invece le
norme di correttezza costituzionale, che nel loro insieme costituiscono quello che si potrebbe definire il galateo
dei rapporti fra organi costituzionali.
22. Le fonti di cognizione e i testi unici (atti non aventi forza normativa, che sono volte esclusivamente a
rendere conoscibile il diritto aggettivo).
Pubblicazione degli atti normativi : devono essere pubblicati nelle norme previste dalla legge.
- Atti normativi statali sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
- Atti regionali sono pubblicati nel bollettino ufficiale di ciascuna regione
- Atti normativi locali sono pubblicati nell’albo pretorio dell’ente locale
Le formule da usarsi per la promulgazione delle leggi costituzionali e per l’emanazione dei decreti legislativi, dei
decreti legge, sono contenute in un testo che disciplina la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, curata dal
ministro della giustizia. Egli deve inoltre curare l’inserimento degli stessi atti nella raccolta ufficiale degli atti
normativi della Repubblica italiana.
La gazzetta ufficiale pubblica leggi e regolamenti delle regioni e delle province autonome, regolamenti e direttive
dell’UE. Inoltre pubblica il testo integrale delle sentenze e ordinanze della Corte costituzionale. Gli atti legislativi e
regolamentari entrano in vigore, di norma, il 15º giorno seguente alla loro pubblicazione.
Testi unici e riordino normativo : possono avere natura di fonti di cognizione oppure di vere e proprie fonti di
produzione i testi unici (codici), ossia quei testi che raccolgono atti normativi preesistenti che disciplinano una
medesima materia, unificando o coordinando le norme prodotte da quegli atti. Sono destinati al riordino della
legislazione vigente : cioè eliminare o ridurre la disseminazione di norme sulla stessa materia in un numero
eccessivo di leggi, allo scopo di facilitare gli operatori del diritto nella reperibilità delle fonti.
Testi unici compilativi : sono atti di natura amministrativa e hanno come fine esclusivamente quello di agevolare
la conoscenza del diritto esistente in una certa materia (si limitano a raccogliere legislazione lasciando le mutata).
Testi unici normativi : sono atti di produzione del diritto che provvedono ad armonizzare le legislazioni
innovando la disciplina positiva e abrogando gli atti preesistenti.
VI. I diritti fondamentali
1. I diritti fondamentali dello Stato moderno
Il primo vero riconoscimento delle libertà fondamentali viene considerato la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e
del cittadino che proclama i “diritti naturali, inalienabili e sacri dell’uomo”. La sua importanza è rafforzata dalla
Costituzione di 1791. Si affermarono quindi :
➢ Diritti civili : libertà fondate sulla rivendicazione per l’individuo di una sfera propria in cui potesse essere
del tutto autonomo e indipendente rispetto allo stato (libertà personale, di domicilio, economiche, di
proprietà, religiosa). La prima generazione di diritti fu proprio quella rappresentata dai diritti intesi come
libertà dallo stato o libertà negative.
➢ Diritti politici : di partecipazione alla vita dello Stato, il diritto di voto, prima riservata a una ristretta
classe di possedenti), il diritto di associazione in partiti e sindacati (seconda generazione di diritti, intesi
come libertà nello stato o libertà positive).
➢ Diritti sociali : diritti di terza generazione, intesi come libertà attraverso lo stato (diritto all’istruzione, alla
salute, al lavoro).
➢ Nuovi diritti : di quarta generazione, riguardano la dignità dell’uomo in un’accezione particolarmente
ampia che tiene conto delle problematiche legate alla tutela dell’ambiente, dell’informazione, delle nuove
tecnologie.
➢ Diritti fondamentali : diritti civili, politici, sociali, diritti di ultima generazione che rappresentano il
fondamento stesso dell’assetto costituzionale della Repubblica.

➢ Diritti umani : che l’ordinamento internazionale, attraverso le Nazioni Unite e altre organizzazioni, si
sforza di riconoscere a tutti i popoli e a tutte le persone.
2. Principi fondamentali
Principio di eguaglianza : con la nascita degli Stati Liberali di fine 700 il principio di eguaglianza diviene :
condizione necessaria per il libero sviluppo della persona umana e per la realizzazione di una maggiore giustizia
sociale
Il nostro ordinamento riconosce due tipi di eguaglianza :

- Senso formale (art. 3.1) : divieto di discriminazioni ingiustificate/obbligo di discriminazioni giustificate
(per situazioni uguali trattamenti uguali, per situazioni diverse trattamenti diversi).
- Senso sostanziale : come l’obbiettivo UE migliorare la qualità della vita del gruppo sociale.
3. Le libertà fondamentali (diritti inviolabili dell’uomo)
Principio personalista : posto come fine fondamentale lo sviluppo della persona umana (art.2). Esistono tre gradi
di tutela:
1. Tutela del singolo come individuo
2. Tutela delle formazioni sociali
3. Tutela del singolo nelle formazioni sociali
Principio autonomista : autonomia (capacità di produrre norme giuridiche, enti pubblici territoriali, legittimati
dal basso), decentramento (trasferimento di funzioni e compiti dal centro alla periferia).
4. Le situazioni giuridiche soggettive
E necessario assicurare ai diritti fondamentali una più complessa tutela attraverso specifiche e variegate “istituzioni
per la garanzia delle libertà”. Le autorità garanti sono istituite allo scopo di realizzare più efficaci mezzi di tutela
dei diritti dei cittadini.
Diritto oggettivo : rapporto fra due o più soggetti che si instaura sulla base di una regola comune (in presenza di
norme giuridiche). Ogni organizzazione produce diritto ed è essa stessa prodotta dal diritto.
Le norme giuridiche attribuiscono ai soggetti di diritto posizioni giuridiche soggettive di vantaggio o attive :
- Potere giuridico : situazione potenziale e astratta che consiste nella possibilità di ottenere determinati
effetti giuridici (es. potere di accedere alle cariche elettive).
- Facoltà : capacità di compiere atti giuridicamente rilevanti.
- Diritto soggettivo : tutela diretta ed immediata azionabile davanti al giudice ordinario. Può essere assoluto
(vincolano tutti i soggetti dell'ordinamento a non intralciare). Vi sono dunque inclusi i diritti fondamentali
(verso tutti). Può anche essere relativo (vincola solo soggetti determinati cui soddisfazione dipende da un
comportamento prescritto).
- Interessi legittimi : il titolare gode di poteri strumentali in vista del soddisfacimento di un proprio
interesse. Non sono protetti direttamente, ma solo in quanto coincidenti con l’interesse pubblico.
- Interessi semplici o di fatto : privi di tutela giuridica.
Attribuiscono anche ai soggetti di diritto posizioni giuridiche soggettive di svantaggio o passive :

- Doveri : imputabili a una generalità di soggetti previsti per la soddisfazione di un interesse generale.
- Obblighi : un soggetto è tenuto ad osservare un determinato comportamento nei confronti di un altro
soggetto, cui l'ordinamento riconosce il diritto soggettivo di pretendere l’osservanza.
- Oneri : un soggetto può scegliere se tenere un determinato comportamento di un interesso rilevante
proprio ad altrui.
- Soggezioni : situazione di chi è soggetto a un potere giuridico.
5. Condizione giuridica del cittadino e dello straniero
Con la rivoluzione francese, il concetto di cittadino ha questa nuova valenza : è cittadino colui che è titolare di
diritti civili e politici e di doveri. Diventa un’entità geopolitica che si raffigura come omogenea per il sua lingua e
religione. Ecco come si diventa cittadini italiani :

- Acquisizione per nascita : figlio di un cittadino italiano e chi nasce nel territorio della Repubblica da
genitori ignoti o che comunque non possono trasmettere la cittadinanza di un altro paese.
- Acquisizione per estensione o trasmissione : è cittadino il minore straniero adottato da un cittadino
italiano, il minore riconosciuto come figlio da un cittadino o il coniuge di cittadino che risiede legalmente
in Italia, dopo il matrimonio, da almeno due anni.
- Se lo richiede lo straniero che dispone di determinati requisiti (legalmente residente da almeno 10 anni,
cittadino dell’UE ed è residente da almeno quattro anni). In tali casi la cittadinanza è attribuita su domanda
tramite decreto del presidente della Repubblica. Si parla di naturalizzazione, ossia di cittadinanza
acquisita per concessione.
- Lo straniero figlio o nipote di un cittadino italiano ha un vero e proprio diritto all’acquisto della
cittadinanza per beneficio di legge se ha assunto un impiego al servizio dello Stato o se raggiunge la
maggiore età in Italia, essendovi legalmente residente da almeno 2 anni.
Altre norme stabiliscono che sia ammessa la doppia cittadinanza, che si perde la cittadinanza per espressa rinuncia
e in caso di acquisto di un’altra, la si perde di diritto. Garantiscono che sia consentito il riacquisto della cittadinanza
per concessione con condizioni agevolate se si è cittadini dell’UE.
Si discutono inoltre nuove norme, volte a facilitare l’acquisto della cittadinanza da parte degli stranieri non
appartenenti all’UE, introducendo il principio ius culturale (condizione di aver frequentato uno più cicli scolastici).
La costituzione stabilisce anche che :
- Nessun cittadino può essere privato della cittadinanza per motivi politici.
- Il cittadino italiano può essere estradato (consegnato a uno Stato estero dove abbia compiuto un reato) ma
non è ammessa l’estradizione per reati politici a meno che non si tratti di genocidio. E illegittima anche
l’estradizione per reati puniti all’estero con la pena di morte.
Straniero : colui che non è cittadino italiano e non è apolide (privo di cittadinanza extracomunitaria).
Extracomunitario : colui che non è cittadino italiano o di altro Stato appartenente all’UE.
In base della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 1990, relativo all’abolizione dei controlli
alle frontiere interne :
- Allo straniero comunque presente nel territorio vengono riconosciuti diritti fondamentali della persona
umana previsti dal diritto interno e dalle convenzioni internazionali.
- Allo straniero regolarmente soggiornante (con un permesso di soggiorno per periodo di tempo, o sulla carta
di soggiorno per una permanenza limitata), i diritti civili sono riconosciuti nonché il diritto di partecipare
alla vita pubblica locale.
- A tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti è riconosciuta la parità di trattamento e la piena
uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiano.
Allo straniero che lascia il proprio paese perché non può esercitare in modo effettivo le libertà democratiche
garantite dalla Costituzione italiana, l’arti. 10.3 riconosce il diritto di asilo (vero e proprio diritto soggettivo).
L’Italia apre le sue porte a coloro che abbandonano il proprio paese a causa del timore di essere perseguitati in
ragione del loro credo religioso o per le proprie opinioni politiche orientamento sessuale.
Possono richiedere lo status di rifugiato sulla base della convenzione di Ginevra del 1951 e del protocollo di New
York del 1967.
Gode della protezione internazionale anche lo straniero che pur non possedendo i requisiti per essere riconosciuto
come rifugiato, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno alla sua persona in caso di rientro nel paese
di origine (protezione sussidiaria), può dunque ottenere il permesso di soggiorno per motivi umanitari (più
riconosciuti nel maggior numero dei casi).
Espulsione dello straniero : atto in cui si allontana il soggetto del territorio italiano come conseguenza di :
- Ingresso di soggiorno illegale nel territorio o della pericolosità sociale dello straniero. E disposta dal
prefetto con decreto motivato immediatamente esecutivo.
- Per motivi di ordine pubblico e sicurezza, disposta dal ministro dell’interno.
Egli può essere tenuto in un centro di permanenza per i rimpatri (periodo massimo di 90 giorni). Il
respingimento alla frontiera è disposto dalla polizia di frontiera nei confronti degli stranieri che si presentano
privi di requisiti per l’ingresso. Il testo unico sull’immigrazione e le convenzioni internazionali vietano l'espulsione

verso uno Stato in cui lo straniero può subire persecuzioni o torture.Sono vietati respingimenti collettivi. Va infine
ricordato che l’ingresso e il soggiorno illegale costituiscono un illecito penale (reato di immigrazione clandestina )
ed è sanzionato con un’ammenda.
6. La tutela internazionale dei diritti e l'ordinamento italiano
Il 900 è stato caratterizzato dall’internazionalizzazione della tutela dei diritti umani, attraverso la
positivizzazione (riconoscimento espresso in convenzioni internazionali) e giurisdizionalizzazione (tutela dinanzi a
tribunali internazionali).
Alle convenzioni sui diritti umani si collegano due discusse problematiche :
- Azionabilità dei diritti in esse previsti nell’ordinamento interno
- La posizione delle norme da esse derivanti nel sistema delle fonti
Ci si chiede se tali convenzioni siano vigenti sono sul piano internazionale, e quindi attivabili sono nei rapporti fra
Stati, o se debbano ritenersi direttamente efficaci anche nell’ordinamento interno.
Le convenzioni internazionali sui diritti umani, essendo recepite nell’ordinamento interno con leggi di esecuzione,
hanno formalmente il rango di una legge ordinaria, per cui in applicazione del criterio cronologico sarebbero
erogabili da leggi successive che dispongano diversamente. L’art.117 dispone che la potestà legislativa dello Stato
deve essere esercitata nel rispetto dei “vincoli derivanti dagli obblighi internazionali”. Si tratta di capire in che
modo possano tradursi questi vincoli. Le norme convenzionali si impongono alle legislazione nazionale. La
conseguenza è che, in caso di contrasto tra una norma interna e una norma convenzionale, si pone una questione di
legittimità costituzionale.
7. Il sistema europeo di tutela dei diritti
Documento fondamentale per la tutela dei diritti è la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo delle libertà fondamentali (Cedu). L’elemento più rilevante è il sistema di tutela giurisdizionale
davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo, istituita nel 1959. In base ad essi la corte può essere adita non
soltanto dagli Stati ma anche tramite ricorsi individuali, attivabili da persone fisiche, organizzazioni non
governative o gruppo di privati contro uno Stato contraente. La Corte ha condannato il nostro paese in più di 1000
casi il più delle volte per la violazione dell’art.6 sul diritto a un equo processo.
La tutela dei diritti è anche oggetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Dopo il trattato di
Lisbona essa ha acquisito lo stesso valore giuridico dei trattati. Anche se i trattati istitutivi delle comunità europee
non contenevano alcun riferimento alla tutela dei diritti, si era assunto il compito di consolidare i principi generali
del diritto comunitario tra cui i diritti fondamentali.
Tutti gli Stati membri dell’UE sono anche membri del consiglio d’Europa e hanno sottoscritto la Cedu. Per questo
la corte di giustizia dell’UE e la corte europea dei diritti dell’uomo hanno instaurato un dialogo in nome del
richiamo a un patrimonio costituzionale comune. Dopo il trattato di Lisbona, l’art.6 Tue prevede che l’unione
aderisca alla Cedu. Tuttavia l’adesione non è ancora avvenuta.
8. I diritti inviolabili nell’art. 2 della Costituzione
Sono preesistenti al riconoscimento, non derivano la propria esistenza al riconoscimento e non sono perciò
revocabili dallo Stato, o violabili dai poteri pubblici o privati. Hanno le seguenti caratteristiche :
- Assolutezza : fatti valere nei confronti di tutti. Sono riconosciuti a tutti gli uomini, non ai soli cittadini,
alcuni competono anche al nascituro.
- Inalienabilità e indisponibilità : non possono essere trasferiti per atto di volontà di chi ne è titolare)
- Imprescrittibilità : non si estinguono in caso di mancato esercizio, anche per tempi prolungati
- Irrinunciabilità : non vi si può rinunciare né disporre con atti di diritto privato.
Il termine “inviolabili” va interpretato come un richiamo non al diritto naturale ma l'assoluta inderogabilità dei
diritti fondamentali anche in caso di revisione costituzionale.
Si confermano dunque due principi fondamentali della Costituzione :

● Principio personalista : esiste una sfera della personalità fisica e morale di ogni uomo che non può essere
lesa da alcuna. Ha come fine fondamentale lo sviluppo della persona umana (es. pena di morte).

● Principio pluralista : tutela l’uomo nelle relazioni sociali, esso è anche formulato nell’articolo 18 (libertà
di associazione) e trova specificazione negli articoli dedicati alle formazioni sociali a rilevanza
costituzionale.
● Principio lavorista :
● Principio autonomista :
9. I diritti della personalità
7.1 Diritto alla vita e all’integrità fisica
Primo dei diritti inviolabili dell’uomo, riconosciuti dall’art. 2 (es. non si può vendere un proprio organo). Si può
implicitamente trarre anche dall’art. 27.4 della Costituzione che vieta la pena di morte.
La Cdfue, nel tutelare il diritto alla vita e nel vietare la pena di morte, afferma il divieto di pratiche eugenetiche
dirette a migliorare la specie umana. La battaglia civile e politica pro o contro l’aborto ha messo in evidenza il tema
della titolarità e di conseguenza della garanzia del diritto alla vita del nascituro. Questa è permesse a condizioni
precise, in un determinato periodo (Italia 90 giorni), consentita solo in caso di “grave pericolo per la vita e per la
salute fisica o psichica” della donna.
7.2 Diritto all’onore e all'identità personale
Diritto all’onore : garantito penalmente, la Corte costituzionale definisce come diritti inviolabili : il diritto al
proprio decoro, al proprio onore, alla propria rispettabilità e reputazione, alla propria immagine pubblica.
Diritto all’identità personale : diritto ad essere se stesso (immagine che partecipa alla vita associata). L’ identità
personale costituisce quindi un bene. Elemento costitutivo del diritto all’identità personale è il diritto del figlio a
uno status filiationis (diritto di agire per riconoscimento della paternità e maternità e di assumere il nome della
propria discendenza familiare, con ciò che ne consegue). Ma anche il diritto ad essere identificarsi sin dalla
nascita, attraverso l’attribuzione del cognome di entrambi i genitori e il diritto alla ricerca delle proprie origini
familiari da parte del figlio adottivo.
7.3 Diritto alla libertà sessuale
Diritto alla libertà sessuale : diritto di disporre della propria sessualità (considerato un diritto soggettivo
assoluto). E inquadrato fra i diritti inviolabili che l’art.2 impone di garantire : è un danno ingiusto ogni lesione del
diritto alla libertà sessuale, risarcibile quindi da una condanna in sede penale.
Diritto al libero orientamento sessuale : si aggancia all’obiettivo del pieno sviluppo della persona umana ed è
riconosciuto dalla Cdfue. L’unione omosessuale viene fatta rientrare nel concetto di formazione sociale ai sensi
dell’art.2, da intendersi come stabile convivenza tra due persone dello stesso sesso. Spetta il diritto di vivere
liberamente in una condizione di coppia, ottenendo il riconoscimento giuridico con i connessi diritti e doveri. E
prevista la possibilità che le parti scelgano liberamente il cognome della famiglia.
L’identità di genere : intesa come diritto di scegliere il genere sessuale di appartenenza. Nel caso in cui uno dei
due coniugi cambia sesso, la legge prevedeva lo scioglimento automatico del vincolo matrimoniale. Ma la corte
costituzionale ha dichiarato illegittima tale norma. La cessazione automatica del matrimonio comporterebbe la
cancellazione di un progresso vissuto. Il legislatore introduce dunque una forma alternativa del matrimonio : se i
coniugi manifestano la volontà di non sciogliere il matrimonio,si ha l’automatica instaurazione dell’unione civile.
7.4 Diritto alla riservatezza : alla segretezza e all’intimità della vita privata.
La sua tutela passa attraverso il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo, nonché attraverso il
riconoscimento dell’inviolabilità del domicilio e delle comunicazioni. E stato istituito il garante per la protezione
dei dati personali nel 1996, infatti il diritto alla privacy è costantemente minacciato dalla sviluppo delle nuove
tecnologie e dei mezzi di comunicazioni (si pensi alle telecamere in posti pubblici e ai dati raccolti diffusi sul web e
sui social media). Per questo si parla anche di diritto all’autodeterminazione informativa, ovvero il diritto di
controllare la circolazione delle informazioni personali. Specifiche norme sono state previste per l’attività di
profilazione (qualsiasi trattamento automatizzato di dati utilizzati per valutare determinati aspetti personali).

Il regolamento tutela il diritto all’oblio ovvero la cancellazione dei propri dati personali quando non sono più
necessari alle finalità per cui sono stati raccolti.
10. La libertà personale
(A) La libertà garantita al singolo è la libertà personale che l’art. 13 dichiara inviolabile. L’espressione libertà
personale va letta con riferimento alle misure vietate nell’art. 13.2, vale a dire la detenzione, l’ispezione e la
perquisizione personale.
Essa non ammette atti di coercizione fisica. Una seconda dimensione si fonda sulla degradazione giuridica :
possono ritenersi lesive le misure che incidono negativamente degradando sulla dignità e personalità morale della
persona umana.
La libertà personale non include la libertà morale ossia la libertà dell’individuo di determinare autonomamente i
propri comportamenti.
(B) La Costituzione ammette restrizioni della libertà personale ma nei “soli casi e modi previsti dalla legge” (art.
13). Il richiamo ai modi, oltre che ai casi, fa ritenere si tratti di una riserva di legge assoluta. Ma la Costituzione
non solo riserva di giurisdizione impone che ogni provvedimento restrittivo della libertà personale sia assunta è
motivato da un giudice sono in caso eccezionali di necessità e urgenza l’autorità di pubblica sicurezza può adottare
provvedimenti provvisori.
Ma la costituzione non solo riserva al legislatore la scelta di configurare come reato un certo comportamento : essa
stabilisce anche i limiti che il legislatore deve rispettare nell'individuazione dei reati, riassunti come :
- Il principio di tassatività e determinatezza : la condotta vietata va prevista e formulata dal legislatore in
modo chiaro, affinché tutti abbiano la piena consapevolezza dell’illecito da non commettere, e in modo da
consentire, a chi si trovi accusato, di difendersi.
- Il principio della personalità e della responsabilità penale
- Il principio di colpevolezza : in base al quale sono punibili sono le condotte materiali collegate a un
atteggiamento soggettivo di colpevolezza nelle forme del dolo ( quando l'evento è voluto) o della colpa
(quando l’evento è dovuto a negligenza). Si pone il principio dell’irretroattività delle norme penali (art.
25.2)
- Il principio di offensività e lesività del reato : poiché il ricorso alla sanzione penale può colpire beni protetti
dalla Costituzione, per costituire reato il fatto deve pregiudicare un bene o un interesse costituzionalmente
tutelato o connesso ad altri beni costituzionali.
(C) Alla riserva di legge si aggiunge la seconda garanzia della libertà personale : la riserva di giurisdizione.
Nessuna restrizione è consentita se non per “atto motivato dall’autorità giudiziaria” (art.13.2), in genere il giudice
che procede. E tuttavia ammessa, “in casi eccezionali di necessità e urgenza”, una competenza dell’autorità di
“pubblica sicurezza”. Si tratta delle ipotesi dell’arresto in flagranza di reato e del fermo di indiziati di reato e
che devono essere “comunicate entro 48 ore all’autorità giudiziaria”.
(D) L’art. 25 stabilisce le misure di sicurezza, sottoponendo anch’esse il principio di legalità. Sono volte a
neutralizzare la pericolosità del soggetto e svolgono perciò una funzione di difesa sociale. Si affiancano alle pene,
nelle quali è preminente la funzione retributiva (siccome hai fatto questo, ti infliggo una certa pena).
Altra cosa sono le misure di prevenzione, previsto dalle leggi di polizia. Sono volte a impedire la commissione di
reati da parte di soggetti ritenuti socialmente pericolosi, ma prescindono da un precedente reato. Altre misure
restrittive sono attualmente previste, come per esempio nei confronti di chi appartenga a frange estremiste del tifo
sportivo e a carico di chi detiene illecitamente sostanze stupefacenti.
(E) Un’ulteriore restrizione è la custodia cautelare. Oltre alla reclusione a seguito di condanna, la carcerazione è
prevista anche prima che la responsabilità penale sia definitivamente acclarata.Nella scelta delle misure applicabili,
il giudice deve osservare i principi di adeguatezza e proporzionalità, disponendo la misura meno gravosa per
l’imputato fra quelle idonee a garantire le esigenze cautelari.
(F) Trattamento del detenuto e funzione della pena : la Costituzione, nel vietare ogni violenza fisica e morale e
nell’escludere che le pene possano consistere in trattamenti contrari al senso di umanità (art. 27.3), individua il
contenuto minimo del trattamento del detenuto. L’Italia è fra i paesi che hanno ratificato la Convenzione contro la
tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani e degradanti. Quanto alla pena, essa ha in primo luogo uno

scopo di prevenzione generale : deve dissuadere la generalità dei consociati dal commettere reati. Ha poi lo scopo
di prevenzione sociale nei confronti del reo. Ha infine la funzione di tendere alla rieducazione del condannato.
11. La libertà di circolazione e soggiorno : la libertà di espatrio
L’art. 16.1 riconosce la libertà, per ogni cittadino, di muoversi sul territorio italiano, di fissare la propria dimora
(luogo di soggiorno temporaneo) o la propria residenza (luogo di soggiorno abituale). Non implica che essa debba
essere negata a stranieri e apolidi. Un regime particolare compete ai cittadini dell’UE, i quali godono del diritto di
stabilimento (facoltà di scegliere liberamente dove svolgere sul territorio di uno dei paesi europei la propria attività
lavorativa e del diritto al libero ingresso nei paesi che fanno parte dello spazio Schengen).
La libertà di circolazione e soggiorno è garantita dall’art.16.1 con una riserva di legge rinforzata. Dall’esperienza
del ventennio fascista la Costituzione ha specificato il divieto di ogni restrizione per ragioni politiche.
Necessario è distinguere i casi in cui un apparente limitazione della libertà di circolazione e soggiorno concretizzi
una violazione della libertà personale. Si deve ritenere che siamo in presenza di una violazione della libertà
personale ogni volta che provvedimento comporti una lesione della dignità e personalità del destinatario.
Rimpatrio con foglio di via obbligatorio : si vieta a un soggetto, ritenuto pericoloso per la sicurezza pubblica, di
rientrare nel comune dal quale è stato allontanato.
Accompagnamento alla frontiera dello straniero irregolare : non è fra le misure restrittive della sulla libertà di
circolazione soggiorno ma fra quelle incidenti anche sulla libertà personale.
L’art. 16.2 garantisce la libertà di espatrio ossia la libertà di “uscire dal territorio della Repubblica e di rientrare,
salvo gli obblighi di legge”. Al contrario, nell’ordinamento repubblicano il rilascio del passaporto è un diritto
soggettivo (l’autorità amministrativa deve rilasciarlo). Vicino alla libertà di espatrio è la libertà di emigrazione (art.
35.4) che si differenzia per le motivazioni che ne stanno alla base. La Corte costituzionale ha riconosciuto fra i
diritti inviolabili il diritto di abbandonare il proprio paese.
12. La libertà di domicilio
L’art. 14 la tutela quale prolungamento della libertà personale. Tanto stretto è il legame con la libertà personale che
si ha esteso alla libertà di domicilio le garanzie previste nell’art.13, prescrivendo così le limitazioni (quale
l’ispezione, le perquisizioni e i sequestri) che possono avvenire solo nei casi e modi previsti dalla legge.
Perquisizioni domiciliari : vengono disposte quando vi è fondato motivo di ritenere che il corpo del reato si trovi
in un determinato luogo e che possa essere eseguito l’arresto dell’imputato.
L’art. 14 costituzionalizza la nozione penale di domicilio quale privata dimora. La libertà di domicilio è tutelata
dalla Costituzione in qualunque luogo, in cui la persona abbia diritto di rinchiudersi per coltivare i propri interessi o
la propria attività professionale. L’art. 14 introduce deroghe, quali gli accertamenti e ispezioni per motivi di sanità e
di incolumità pubblica, o a fini economici e fiscali che sono regolati da leggi speciali.
13. La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione
L’art.15 garantisce a tutti la libertà di comunicare con uno o più destinatari determinati. Chi comunichi con una
collettività indeterminata, senza la volontà di escludere i terzi, non è tutelato dall’art.15 ma dal 21, che riconosce la
libertà di manifestazione del pensiero. La costituzione introduce, accanto alla tutela della segretezza, l’affermazione
della libertà di ogni comunicazione e le dichiara inviolabili.
La legislazione vigente in materia di sequestro di corrispondenza e intercettazioni di conversazioni o
comunicazioni prevede che sia sempre necessario l’intervento preventivo dell’autorità giudiziaria in sede penale.
In particolare le intercettazioni sono consentite solo per determinati reati qualora ricorrano gravi indizi di reato e
siano assolutamente indispensabili ai fini della prosecuzione delle indagini. ù
14. La libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di informazione
Il riconoscimento della libertà di espressione sarebbe parziale se non si accompagnasse dalla libertà di scelta del
mezzo attraverso cui esprimersi.

In base all’art. 21, chiunque può far conoscere a destinatari indeterminati le proprie o altrui idee, opinioni,
sentimenti, non solo rispetto a degli altri valori costituzionali, attraverso i più vari mezzi e comportamenti della
parola (orale, scritta, musica ecc.). Tutela anche il diritto al silenzio a non esprimere il proprio pensiero.
La libertà di manifestazione del pensiero incontra due tipi di limiti :
- Limite esplicito : previsto dall’ultimo comma dell’art.21, il buon costume.
- Una serie di limiti impliciti derivanti dall’esigenza di tutelare altri diritti costituzionali e altri beni di rilievo
costituzionale.
Il concetto di buon costume è tratto dal codice penale : si tratta del comune senso del pudore e della pubblica
decenza secondo il sentimento medio della comunità. La Costituzione dedica all’arte una specifica disposizione
(art.33) secondo cui l’opera d’arte non è mai oscena (libertà dell’arte).
Libertà di informazione : la Dichiarazione universale riconosce sia il diritto di informare, sia diritto a informarsi,
sia il diritto essere informati.
Presupposto indispensabile della libertà di informazione è che la vita istituzionale e politica dell’ordinamento sia
improntata a un regime di pubblicità nel quale le notizie di cui si è vietata la divulgazione sono l’eccezione, a tutela
di beni e interessi costituzionalmente tutelati. Questo accade in relazione alla disciplina dei decreti che
l’ordinamento prevede, tra cui : il segreto professionale, segreto aziendale, segreto industriale, tutti in qualche
modo riconducibili alla libertà di impresa, tutelato dall’art. 41 (il segreto d’ufficio, il segreto investigativo, il
segreto di Stato che è collegato al dovere di difesa della patria).
Per quanto riguarda i mezzi di diffusione :

- L’unico mezzo di informazione espressamente evocato è la stampa
- Non si garantisce, insieme alla libertà di stampa, anche la libertà della Stampa. Mentre è garantita la libertà
di stampa rispetto a possibili interventi censori del potere pubblico, ben poco è previsto per garantire la
trasparenza e il pluralismo dell’informazione.
La disciplina cui la stampa è sottoposta si può così riassumere :

- La pubblicazione a mezzo stampa non è soggetta a controlli preventivi da parte di alcuna autorità pubblica.
- Si può ordinare il sequestro di una pubblicazione solo se ricorre una fattispecie di delitti espressamente
prevista dalla legge sulla stampa (riserva di legge) e solo in forza di un atto motivato dall’autorità
giudiziaria (riserva di giurisdizione).
- La pubblicazione deve rispettare i limiti alla libertà di manifestazione del pensiero.
- La legge sulla stampa prevede che ogni stampato deve indicare luogo, anno della pubblicazione, nome del
domicilio, editore ecc.
La legge Maccanico stabilisce nuove regole in materia di posizione dominante nel sistema radiotelevisivo e
istituisce una nuova autorità di controllo, l’autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
15. La libertà di religione e la libertà di coscienza
Libertà di religione (art.19) : diritto riconosciuto a tutti, non solo ai cittadini e comporta la libertà di professare la
propria fede in qualsiasi forma (individuale o associata), di farne propaganda e di esercitare il culto in privato o in
pubblico. Lo statuto Albertino dell’art.1 riconosce invece la religione cattolica come sola religione dello Stato, e
tollera gli altri culti esistenti. Parte della dottrina sostiene al contrario la libertà dell’ateo di esprimere la propria
convinzione (libertà di coscienza dei non credenti), tutelata nell’art. 21. Oggi in particolare è la libertà di culto ad
essere sempre più al centro dell’attenzione.
16. La libertà della ricerca scientifica
La Costituzione afferma la libertà della scienza e affida alla Repubblica il compito di promuovere lo sviluppo
della ricerca scientifica e tecnica. Problemi nuovi sono dovuti nella diffusione delle biotecnologie (complesso di
tecniche scientifiche che mirano a incidere sui processi biologici della materia) : si tratta del tentativo della scienza
di porre sotto controllo e ridefinire le caratteristiche della struttura biologica della vita e della natura, al fine di
trarne beni o servizi utili all’uomo.
I metodi di procreazione medicalmente assistita scindono la riproduzione umana nell’atto sessuale fino a
prescindere dall’esistenza di un legame genetico.
Problemi etici e giuridici pone la questione della clonazione nelle due forme : riproduttiva (produzione di copie
geneticamente identiche di essere umani), terapeutica (produzione di cellule staminali tra le varie patologie). Con

riferimento alla tutela dell’ambiente, vengono in rilievo le applicazioni biotecnologiche in campo agricolo e più
precisamente l’impiego degli organismi geneticamente modificati (OGM). Si tratta di specie vegetali molto più
resistenti ai fattori ambientali esterni. La loro lavorazione e commercializzazione è improntata al principio di
precauzione per evitare possibili rischi nei casi in cui non siano del tutto esclusi effetti dannosi.
17. le libertà della e nella scuola : diritto all’istruzione e diritto allo studio
L’art. 33, oltre a garantire la libertà dell’arte e della scienza, ne garantisce anche la libertà di insegnamento (o della
scuola). Non è subordinata ai soli limiti previsti per la libertà di espressione : oltre al limite del buon costume, il suo
esercizio deve tener conto di altri valori costituzionalmente tutelati. La Costituzione affida allo Stato il compito non
solo di ristabilire le norme generali sull’istruzione, ma anche di istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Il
diritto di istituire “scuole e istituti di educazione” è parimente riconosciuto a enti privati, i quali alunni possono
approfittare di un trattamento identico a quello degli alunni delle scuole statali.
È prevista anche la libertà della scuola. In base all’art. 33, il diritto di istituire scuole private deve essere esercitato
senza oneri per lo Stato. Per creare le scuole pubbliche, lo Stato deve seguire i criteri indicati dall’art. 34 (la scuola
deve essere aperta a tutti, obbligatoria per almeno otto anni, gratuita). Il diritto all’istruzione non comprende
solamente il diritto riconosciuto a tutti di accedere al sistema scolastico, ma deve essere inteso come diritto a
ricevere un’adeguata istruzione ai fini della formazione della personalità. A questo fine la costituzione garantisce il
diritto allo studio : i “capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli
studi”.
In base all’art. 33, le università hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalla legge dello
Stato. L’autonomia universitaria è rivolta a garantire sia la libertà dell’insegnamento, sia libertà della ricerca
scientifica.
18. Libertà di riunione (garantita dall’art. 17 ai soli cittadini)
Riunione : radunarsi volontario in un luogo e tempo predeterminati di una pluralità di persone che perseguono uno
scopo comune stabilito. Non sono tutelati gli assembramenti (confluenze casuali in un luogo pubblico di persone
che non perseguono uno scopo prestabilito). Lo sono invece i cortei e le processioni, da considerarsi come riunioni
in movimento.
Il primo comma dell’art. 17 indica un limite all’esercizio della libertà di riunione : non può svolgersi in modo non
pacifico, né vi possono partecipare persone armate. Quando si verifica la seconda ipotesi, la pubblica autorità può
allontanare coloro che risultino armati per tutelare il diritto a riunirsi degli altri partecipanti.
Nei due commi successivi la costituzione adotta la distinzione fra riunioni che si svolgono in luogo privato e in
luogo aperto al pubblico (qualsiasi luogo notoriamente separato dall’esterno). Questi potrà vietare la riunione solo
per motivi di sicurezza e incolumità pubblica.
- La motivazione fornita dall’autorità di pubblica sicurezza deve essere specifica e in riferimento al caso di
specie.
- Proprio la necessaria specificità della motivazione comporta che il divieto possa riguardare solo le singole
riunioni.
- Devono sussistere concrete possibilità di turbamento dell’ordine pubblico.
Un regime di particolare favore è previsto per le riunioni elettorali per le quali non è previsto l’obbligo di
preavviso e il cui svolgimento è garantito dalla norma penale che punisce l’impedimento o la turbativa di una
riunione di propaganda elettorale.
19. Libertà di associazione (organizzazione di individui legati dal perseguimento di un fine comune e,
soprattutto, da un vincolo che, pur non ottenendo all’ordinamento statale, presenta natura giuridica)
In base all’art. 18, ai cittadini è riconosciuta :

a) Libertà di associazione, la possibilità di costituire associazioni senza la necessità di permessi.
b) Libertà delle associazioni, possibilità di formare un numero indefinito di associazioni anche perseguenti
lo stesso scopo.
c) Libertà negativa di associazione, per cui nessuno può essere costretto ad aderire a un’associazione. A tal
proposito suscitano problemi l’associazione obbligatoria per l’esercizio di determinate attività (es. ordini
professionali, federazioni sportive).

Sono previsti due limiti particolari : l’art. 18 vieta le associazioni segrete al fine di evitare che si creino poteri
occulti alternativi a quelli democraticamente eletti. Le associazioni che perseguono scopi politici mediante
organizzazioni di carattere militare non possono adottare uniformi o divise.
20. La famiglia
La Costituzione la considera quale “società naturale fondata sul matrimonio” (art. 29.1). Anche la costituzione
mostra un favor per la famiglia legittima (fondata sul matrimonio e non sulla convivenza di fatto). Per matrimonio
deve intendersi il matrimonio civile e quello concordatario, celebrato secondo il diritto canonico, al quale vengono
riconosciuti effetti civili a seguito della trascrizione nei registri dello stato civile. Ma la Costituzione prende in
considerazione anche la famiglia di fatto : l’art.30 stabilisce il diritto-dovere dei genitori di mantenere, istruire e
educare i figli, anche se nati fuori dal matrimonio.
L’art.30.3 impone alla legge di assicurare i figli nati fuori dal matrimonio ogni tutela giuridica sociale. L’art.31
garantisce la tutela della maternità. Si ha anche eliminato la distinzione tra figli legittimi e figli naturali (o
illegittimi), introducendo lo stato unico di filiazione, e allargando il vincolo di parentela del figlio nato al di fuori
del matrimonio. Ulteriore principio in materia di famiglia è quello dell’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi
(art. 29).
21. Le minoranze linguistiche (tutelate dall’art.6 Cost.)
In esso vengono elencati i destinatari della normativa, demandando alle province la delimitazione degli ambiti
territoriali di applicazione della disciplina. Vengono poi indicate le misure di tutela delle lingue di minoranza fra le
quali :
- L’uso della lingua nelle scuole come oggetto di apprendimento e strumento di insegnamento
- L’uso della lingua per l’attività degli organi comunali nelle pubbliche amministrazioni, nei procedimenti
davanti al giudice di pace.
- Il ripristino del nome e cognome nella lingua originaria
L’Italia ha inoltre ratificato la convenzione Unesco sulla protezione e promozione della diversità delle
espressioni linguistiche del 2005.
22. Le comunità religiose (art.7 Cost.)
La Chiesa cattolica è riconosciuta come ordinamento giuridico originario, nato per forza propria che trae da sé la
propria validità ed è posta allo stesso piano dello Stato.
I rapporti istituzionali fra i due ordinamenti sono disciplinati dai patti Lateranensi dell’11 febbraio 1929, che non
implicano la necessità di una legge rinforzata per modificarli.
Per quanto riguarda le altre confessioni religiose l’art.8 prevede :

- L’autonomia organizzativa nel rispetto di ordinamento giuridico italiano
- La definizione dei rapporti istituzionali tra le confessioni e lo Stato mediante intese
Esse devono essere ugualmente libere davanti alla legge, l’eguaglianza nella libertà. Essa garantisce loro la
possibilità di esercitare senza limitazioni e a pari condizioni libertà, in particolare quella religiosa.
Dopo l’accordo del 1984, viene abrogato il principio della religione cattolica come religione di Stato, in favore del
principio di laicità, principio supremo del nostro ordinamento, inteso come indifferenza verso il fenomeno religioso
con equidistanza verso tutte le confessioni religiose.
Oggetto di discussione è stata anche l’obbligatorietà dell’esposizione del crocifisso negli istituti scolastici pubblici,
ma la decisione di condanna della corte europea è stata in seguito ribaltata nel 2011, partendo dal presupposto che
non vi è una nozione comune di laicità a livello europeo.
23. La proprietà privata e l’iniziativa economica privata
L’art. 42 rappresenta una delle norme fondamentali della costituzione economica. Sono dedicate alla disciplina dei
rapporti economici e concernono il lavoro (art.35-38), l’ organizzazione sindacale e lo sciopero (art.39-40),
l’impresa e la proprietà (art. 41-44). Lo Statuto Albertino (art.29) definiva inviolabili tutte le proprietà, senza
alcuna eccezione. Nella Costituzione repubblicana il diritto di proprietà non ha più tale carattere di assolutezza. Il
primo comma dell’art.42 afferma che la “proprietà è pubblica o privata”. Il secondo comma afferma che la

proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti
allo scopo di assicurare la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
Le altre disposizioni costituzionali che garantiscono e disciplinano diverse forme di proprietà privata sono : le
imprese e le aziende (art.43-46), la proprietà terriera (art.44.1), la proprietà diretta coltivatrice e la proprietà
dell’abitazione (art.47.2).
Il canone interpretativo utilizzato dalla Corte costituzionale è quello della “funzione sociale” della proprietà
privata, intesa come clausola dalla doppia natura limitativa.
Espropriazione : provvedimento amministrativo mediante il quale il titolare di un diritto di proprietà su di un bene

viene privato delle facoltà che gli competono a favore di un diverso soggetto, solitamente pubblico.
Il diritto di iniziativa economica
L’art.41 tutela l’iniziativa economica privata (libertà di impresa). Il terzo comma afferma che la legge può
indirizzare e coordinare a fini sociali tanto l’attività economica pubblica quanto quella privata, che vengono a porsi
in posizione di pari subordinazione all’attività regolativa pubblica.
Ma la Costituzione ha approntato anche forme di tutela meno intense, basti pensare all’utilità sociale, rispetto alla
quale l’iniziativa privata non può porsi “in contrasto” , e al suo svolgersi in modo da non “recare danno alla
sicurezza, alla libertà e alla dignità umana” oppure ai menzionati “fini sociali” verso i quali la legge, attraverso i
“programmi e controlli opportuni” può indirizzare e coordinare l’attività economica.
L’art.43 stabilisce che ai “fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire allo Stato, a
enti pubblici o a comunità di lavoratori, determinate imprese o categorie di imprese. L’espropriazione può essere
disposta solo per soddisfare “fini di utilità generale”, inoltre essa va indennizzata e deve concernere servizi pubblici
essenziali, fonti di energia o situazioni di monopolio aventi carattere di preminente interesse generale.
L’UE è fondata sul principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. Essa è caratterizzata da
regole comuni riguardanti la libera circolazione delle merci, libera circolazione dei lavoratori, dei servizi e dei
capitali, la concorrenza fra le imprese all’interno del mercato unico. Per effetto degli obblighi assunti dall’Italia nei
confronti dell’UE, sono stati varati provvedimenti, che hanno portato all’apertura del mercato. In alcuni casi,
procedendo alla privatizzazione di importanti settori dell’economia in mano pubblica, è stata istituita nel 1990
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato che opera in stretta cooperazione con la Commissione
europea.
24. Libertà sindacale e il diritto di sciopero
L’art. 18 tutela i sindacati, chiamati a svolgere compiti di tutela degli interessi professionali di categoria degli
associati. Sorti all’inizio del secolo scorso, inizialmente per la tutela dei lavoratori, oggi associano in distante
organizzazioni sia i lavoratori, sia i datori di lavoro. L’art. 39.1 tutela la libertà di organizzazione sindacale e ne
garantisce la pluralità.
L’art. 39.2 prevede che “ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici
locali o centrali”.
È riconosciuta la possibilità di stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli
appartenenti alle categorie. L’art. 40 tutela il diritto di sciopero (astensione programmata di uno o più lavoratori
dell’attività lavorativa). Possono parteciparvi i lavoratori subordinati (pubblici e privati) e anche quelli autonomi,
ma non gli imprenditori. Diversa è la serrata (chiusura totale o parziale dell’impresa da parte del datore di lavoro),
considerata manifestazione lecita ma non vero e proprio diritto : il datore non è dunque perseguibile penalmente,
ma deve risarcire i lavoratori per la mancata prestazione lavorativa.
Si è affermata dunque la tutela costituzionale dello sciopero economico per qualsiasi tipo di rivendicazione di
natura salariale o economica. Successivamente, la corte ha riconosciuto la legittimità dello sciopero anche per la
tutela di interessi che esorbitano da finalità strettamente economiche, purché non compromettano funzioni e servizi
pubblici. Venne poi dichiarato legittimo lo sciopero esercitato per finalità politica, a condizione che non sia diretto
a sovvertire l’ordinamento costituzionale.
Lo sciopero è qualificato come un diritto soggettivo del lavoratore, ovvero della persona umana, poiché esso è
costituzionalmente legittimo.

25. Diritto al lavoro
Diritti sociali : sono intesi come diritti di prestazione, valgono come pretesa del singolo affinché la Repubblica
intervenga per renderli effettivi, impegnando le necessarie risorse finanziarie.
La disposizione dell’art.4 ha natura percettiva perché richiede l’intervento dei pubblici poteri per rendere effettivo
il diritto al lavoro, è anche norma promozionale, che li vincola a perseguire una politica di piena o maggiore
occupazione. Ma un diritto al posto di lavoro, tutelato in forma di diritto soggettivo, non è configurabile nel
nostro ordinamento. La Costituzione garantisce, piuttosto, la libertà di scegliere la propria professione e la
libertà di iniziativa economica privata.
Il licenziamento non può verificarsi se non in presenza di una giusta causa. E dunque previsto l’obbligo di
reintegrazione nel posto di lavoro, disposta dal giudice, del lavoratore illegittimamente licenziato nell’azienda con
più di 15 dipendenti (disciplinare licenziamenti discriminatori). Per i licenziamenti economici, la reintegrazione
viene sostituita con un indennizzo monetario pari a un certo numero di mensilità dell’ultima retribuzione.
Mi sono altri diritti sociali legati al diritto al lavoro. L’art. 36 garantisce il diritto del lavoratore a una giusta
retribuzione (proporzionata alla qualità e la quantità del suo lavoro e sufficiente ad assicurare a se stesso e alla
famiglia un’esistenza libera e dignitosa). Vi è poi il diritto riposo settimanale e alle ferie, retribuite e che ai quali
lavoratori non possono rinunciare. Sono diritti soggettivi i diritti alle donne e ai minori alla parità di
retribuzione a parità di lavoro.
Bisogna considerare le nuove forme di prestazioni lavorative caratterizzate da elevata flessibilità (capacità di
rispondere all’esigenza delle imprese e nel contempo di creare preoccupazione). Recenti riforme del mercato del
lavoro hanno affrontato il tema degli ammortizzatori sociali (complesso di prestazioni a sostegno del reddito dei
lavoratori che si trovano nella condizione di disoccupati o sospesi dal lavoro) :
- Cassa integrazione guadagni ordinaria è una misura temporanea a favore dei lavoratori di imprese operanti
nel settore industriale di edilizia.
- Cassa integrazione guadagni straordinaria in caso di crisi aziendale di lunga durata di riorganizzazione
aziendale.
- Cassa integrazione guadagni in deroga di cui beneficiano eccezionalmente soggetti che presentano requisiti
diversi da quelli richiesti dalla cassa integrazione ordinaria.
26. Diritto all’assistenza e alla previdenza
L’art. 38.1 prevede che ogni cittadino, inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari per vivere, abbia diritto al
mantenimento e all’assistenza sociale. L’art. 38.2 che ai lavoratori siano garantiti i mezzi adeguati alle loro
esigenze di vita in caso di infortunio, abbiano cioè diritto alla previdenza sociale attraverso l’erogazione di
pensioni, assegni, assicurazioni.
L’assistenza viene erogata sulla base delle esigenze personali del beneficiario, la previdenza viene regolata da
appositi organi ed istituti predisposti dallo Stato, secondo parametri oggettivi che fanno riferimento all’età
anagrafica, all’appartenenza, determinate categorie, agli anni di anzianità contributiva.
Il primo e secondo comma : se il diritto all’assistenza completa il cittadino solo in quanto inabile e sprovvisto dei
mezzi necessari a un’esistenza decorosa, il diritto alla previdenza spetta al lavoratore in quanto tale.
Il sistema pensionistico è stato riformato più volte e dall’ultima riforma Fornero del 2011 si è alzata l’età
pensionabile. Si è inoltre cambiato il metodo di calcolo delle pensioni, che passano dal sistema retributivo a quello
contributivo, che oltre a essere maggiormente sostenibile sul piano finanziario, pare più equo poiché elimina le
distorsioni che il sistema retributivo creava fra generazioni : trattamenti favorevoli per i pensionati attuali, ma con
costi elevati a carico delle generazioni future.
27. Diritto alla salute
L’art. 32 lo definisce fondamentale diritto dell’individuo e anche interesse della collettività. E volto a preservare
l’integrità fisica e psichica dell’individuo nei confronti di tutti e deve essere considerato come un diritto soggettivo
perfetto, azionabile dinanzi al giudice senza necessità dell’intervento del legislatore. Esso comprende non solo

l’interesse alle cure in caso di malattia, ma anche l’interezza di condizioni di vita e di lavoro che non mettano in
pericolo la salute.
È stata anche affermata la risarcibilità del danno biologico, danno non valutabile rispetto al patrimonio del
danneggiato, vale a dire la lesione alla salute fisica e psicologica dell’autore.
Il legislatore, dopo aver esteso la tutela della salute dei lavoratori anche in via preventiva con un’apposita norma
contenuta nello statuto dei lavoratori, ha dato attuazione piena al diritto alla salute con l’istituzione del servizio
sanitario nazionale.
Il diritto a ricevere trattamenti sanitari è desumibile da tre specifiche statuizioni :

a) Diritto alla salute : implica che l’attività terapeutica mirante a prevenire e curare la malattia, presuppone
dei diritti a ricevere i trattamenti sanitari necessari.
b) E previsto il diritto degli indigenti a “cure gratuite”.
c) Ha disposto il divieto di trattamenti sanitari obbligatori, se non per disposizione di legge nel rispetto della
persona umana, e ne discende la libertà del singolo di scegliere se ricevere o meno le cure.
Dopo varie discussione è stata approvata la legge sul testamento biologico : si tratta della possibilità di
sottoscrivere disposizioni anticipate di trattamento, con le quali ogni persona maggiorenne è capace di intendere e
esprimere le proprie volontà rispetto ai trattamenti sanitari ai quali sottoporsi o che vuole rifiutare. Le DAT sono
vincolanti per il medico.
28. Diritto all’abitazione
Riconosciuto dalla Dichiarazioni universale dei diritti dell’uomo (art. 25). Ma il diritto alla casa, inteso quale
pretesa di natura giuridica avente per oggetto l’acquisto in proprietà o la locazione di un’abitazione, non costituisce
in realtà un autentico diritto. Essa costituisce piuttosto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, rivolto a
soddisfare un’esigenza di carattere primario che impegna tutti i pubblici poteri alla sua tutela.
29. Diritti contro i diritti (conflitti tra diritti fondamentali, conflitti fra diritti e beni collettivi)
I limiti ai diritti sono espressamente previsti da singole disposizioni costituzionali (limiti espressi ). La
problematica dei limiti ai diritti non si risolve, come afferma Kant, per i diritti che hanno che trovano il proprio
limite nel diritto di altri (limiti impliciti). I diritti e i beni in conflitto devono essere bilanciati dal legislatore.
Il bilanciamento dei diritti avviene nel rispetto delle regole seguenti :
- Deve riguardare conflitti tra diritti e beni aventi il medesimo rango costituzionale.
- Deve essere svolta in modo tale che il sacrificio subito da un diritto sia ragionevole e proporzionato, sia
necessario.
- Deve essere tale da preservare comunque il contenuto essenziale del diritto, sacrificato come misura
minima al di sotto del quale il diritto stesso risulterebbe violato.
Il bilanciamento implica che nessun diritto può avere una posizione di supremazia gerarchica.
30. I doveri costituzionali
Il nostro ordinamento costituzionale non accetta nella primizie dei diritti sui doveri né viceversa. Si tratta in alcuni
casi dei principi generali di ordine prima di tutto morale, in altri di precisi doveri giuridici, altri ancora di obblighi
di prestazione che è legittimo imporre ai cittadini o tutti senza distinzione.
Diversi sono i doveri sui rapporti politici, intendendosi come tali quelli che riguardano il cittadino e la comunità
politica organizzata di cui questi fanno parte. Sono i doveri del cittadino di difesa della patria, il dovere di tutti di
concorrere alle spese pubbliche, dovere dei cittadini di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della costituzione,
dovere dei cittadini ad adempiere funzioni pubbliche con disciplina e onore.
Quanto al dovere di concorrere alle spese pubbliche, esso incombe non solo sui cittadini, ma su tutti e nella misura
della capacità contributiva di ciascun soggetto. Il meccanismo attraverso il quale i soggetti contribuenti sono
chiamati a devolvere parte della propria ricchezza a sostegno delle spese pubbliche, cioè il sistema tributario, deve
essere caratterizzato da progressività. Quel concorso, deve essere non proporzionale ma crescente in percentuale al
crescere della ricchezza colpita dal tributo.

31. Il principio di eguaglianza
Nasce negli stati liberi del 700, e diviene una condizione necessaria per lo sviluppo della persona umana e per la
realizzazione di una maggiore giustizia sociale. E un principio rigido, tutti quelli che ricoprono cariche pubbliche
devono impegnarsi a realizzarlo. L’art. 3 stabilisce due principi fondamentali :
- Di eguaglianza formale : impone il divieto di discriminazioni ingiustificate e l’obbligo di discriminazioni
giustificate, perché non è legittimo disciplinare in modo diverso situazioni uguali e in modo uguale
situazioni diverse. Propria della cultura liberale che riconosce la condizione di uguaglianza nei punti di
partenza (pari opportunità per tutti).
- Di eguaglianza sostanziale (esempio più importante di norma programmatica) : criterio base che orienta
tutte le scelte del legislatore e trova specificazione in tutte le norme programmatiche dello Stato. Propria
della concezione socialista dell’eguaglianza nei risultati che impone allo stato di intervenire nella struttura
economica della società al fine di rimuovere le situazioni di diseguaglianza esistenti di fatto.
In astratto, libertà (situazione relativa a un soggetto) e uguaglianza (più soggetti) costituiscono due valori antichi in
quanto il massimo di libertà indica il massimo di diversità, mentre la ricerca dell’eguaglianza può portare alla
limitazione delle libertà individuali. Nella costituzione la tensione viene risolta dall’art. 2 e 3 : da un lato nel nome
del riconoscimento dei diritti inviolabili, le libertà non possono costituire un privilegio di pochi, dall’altro,
l’esercizio delle libertà può e deve essere disciplinato per realizzare situazioni di piu eguale godimento (per tutti).
dei diritti.
2.9.1 Significati di eguaglianza (art. 3.1)
● Eguaglianza davanti alla legge (riguarda efficacia della legge) : legge si applica a tutti. Il principio fu
formulato nel preambolo della Costituzione francese del 3 settembre 1971. I soggetti di una comunità non
possono essere distinti dalla loro appartenenza. Il principio di eguaglianza costituisce l’altra faccia del
principio della generalità della legge, essa deve essere la stessa per tutti, sia che protegga, sia che punisca.
Riguarda perciò l’efficacia della legge. Sono dunque vietate le leggi ad personam e le leggi speciali.
Corollari del principio di eguaglianza formale sono quello di imparzialità della pubblica amministrazione e
il terziario del giudice. L’art.3 si riferisce ai cittadini, ma riguarda comunque anche gli stranieri (tutte
persone fisiche e giuridiche).
● Eguaglianza come divieto di discriminazione (contenuto della legge) : L’art. 3.1 individua direttamente
le fattispecie tipiche che non possono essere assunte a motivo di differenziazione. Il principio di
eguaglianza riguarda oltre che l’efficacia, il contenuto della legge.
Il divieto di discriminazione concerne : il sesso (uomini e donne devono essere trattati in modo uguale), le
discriminazioni basate sull’orientamento sessuale e sull'identità di genere, la razza (e origine etnica), la lingua
(salvo le norme che tutelano le minoranze linguistiche riconosciute), la religione, le opinioni politiche, le
condizioni personali e sociali. Le condizioni personali possono implicare sia il divieto di leggi ad personam, sia il
divieto di leggi che identificano determinate caratteristiche della persona per introdurre una disciplina
discriminatoria.
La Costituzione ha posto una presunzione di illegittimità costituzionale che però non è assoluta, nel senso che
devono essere fatte salve le deroghe espressamente previste dalla Costituzione. Fra queste deroghe rientrano l’art. 6
che giustifica trattamenti differenziati delle minoranze linguistiche rispetto alla generalità dei consociati, gli art. 7-8
che consentono di differenziare il regime dei rapporti fra lo Stato e le differenze con diverse confessioni religiose.
Inoltre devono essere fatte salve le deroghe derivanti dall’applicazione del principio di ragionevolezza della legge.
● Eguaglianza come divieto di distinzioni o parificazioni irragionevoli (raginevolezza della legge) :
L’eguaglianza giuridica è un concetto di natura relazionale, nel senso che si è uguale o diversi rispetto a qualcun
altro in rapporto a questo o quel parametro di misura. Significa che il giudizio di costituzionalità diretto ad
accertare la violazione del principio di uguaglianza ha carattere triangolare, ossia poggia su tre elementi necessari :
a) La norma impugnata per violazione del principio di eguaglianza (norma oggetto)
b) La norma parametro (art.3)
c) La norma che fa da termine di paragone

Il principio di eguaglianza va dunque inteso in senso formale, in altre parole non significa che tutti devono essere
trattati allo stesso modo dalla legge, ma che la legge deve trattare in modo eguale situazioni ragionevolmente
diverse. Va quindi inteso come principio di eguaglianza ragionevole, in virtù del quale ogni distinzione deve essere
razionalmente giustificata. Se l’analisi fa emergere una carenza di causa o ragione nella disciplina introdotta, allora
potrà dirsi realizzato un vizio di legittimità costituzionale della norma, perché proprio fondato sulla irragionevole.
In definitiva, il principio di eguaglianza ragionevole vieta leggi ingiustificatamente discriminatorie e per converso,
leggi ingiustificatamente purificatori.
2.9.2 La promozione dell’eguaglianza
L’art. 3.2 sta nella consapevolezza che la sola eguaglianza formale non basta. La costituzione richiede che siano
posti interventi volti a promuovere l’eguaglianza. La struttura logica della disposizione è molto complessa,
individua :
- Un compito spettante alla Repubblica e consiste nella rimozione degli ostacoli di ordine economico e
sociale che di fatto limitano la libertà e l'uguaglianza.
- Un fine che consiste nel pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori
all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.
Il compito spetta la Repubblica (tutti soggetti appartenenti allo Stato comunità). L ’azione che si richiede non è solo
diretta alla redistribuzione delle risorse secondo i canoni dello stato sociale, ma anche legittimate singole azioni
correttive di diseguaglianza di fatto (soggetti meno protetti : figli fuori dal matrimonio, famiglie numerose, donna
lavoratrice ecc.). Il compito di promuovere l’eguaglianza si colloca in una posizione intermediaria fra egualitarismo
ed eguaglianza delle opportunità. A ciò deve provvedere il legislatore, mediante misure dirette al riequilibrio delle
posizioni : le azioni positive, volte a realizzare pari opportunità fra i sessi (es. favorire la posizione della donna
rispetto a quella dell’uomo, giustificate proprio con l’esigenza di colmare una situazione di storica inferiorità
sociale ed economica).
ES : le misure per la parità di accesso all’interno dei consigli di amministrazione della società quotate in borsa.
Importante è la giurisprudenza della Corte costituzionale sulle quote elettorali, in favore delle donne. Le misure di
riequilibrio di posizioni eventualmente svantaggiate non potevano determinare direttamente un certo risultato ma
dovevano limitarsi a predisporre i mezzi affinché i soggetti svantaggiati potessero raggiungerlo. La costituzione è
stata modificata proprio al fine di superare questa giurisprudenza troppo restrittiva : la legge costituzionale del
2003 ha modificato il I comma dell’art.51 con l’aggiunta delle parole “a tal fine la Repubblica promuove con
appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.
La Corte, pur ribadendo i principi affermati nel 1995, gli aveva integrati affermando che :
a) Le disposizioni costituzionali fanno del riequilibrio della rappresentanza di genere un vero e proprio
obbligo
b) La legislazione elettorale può e deve perseguire tale fine
VII. Le forme del governo
1. La funzione di indirizzo economico e i soggetti delle decisioni politiche
Al fine di evitare l’eccessiva concentrazione di potere che aveva tipicamente caratterizzato lo stato assoluto, Locke
e Montesquieu teorizzavano la separazione dei poteri (legislativo,esecutivo giudiziario).
Il modo come viene organizzato ed esercitato il potere politico, e il modo come si arriva a individuare i soggetti ai
quali è riconosciuta, di diritto o di fatto, la capacità di esercitare in tutte le forme lecite la funzione di indirizzo
politico, è ciò che si usa chiamare forma di governo : essa attiene al modo come tra gli organi di una comunità
politica organizzata si distribuisce il potere di indirizzarla verso determinati fini generali (fini politici).
2. Le forme di governo : tipologia
a) Forma di governo presidenziale : titolare del potere esecutivo è in prima persona il presidente. Si tratta di una
forma di governo a direzione monocratica. Il modello di riferimento è quello degli USA : il presidente è scelto
direttamente dal corpo elettorale che legge anche il Congresso (formato dalla Camera dei rappresentanti e dal
Senato). Vige un regime di separazione dei poteri per cui da un lato il legislativo non può sfiduciare il presidente,

dell’altro il presidente non può sciogliere le assemblee. Entrambi gli organi - esecutivo e legislativo - convivono
perciò fino alla conclusione del proprio mandato.
Le leggi le fa il Congresso e il presidente ha in materia poteri limitati : ha solo un potere di veto (può rimandare una
legge al Congresso, questo può approvare, ma solo a maggioranza dei ⅔). Inoltre il presidente deve esercitare il suo
esteso potere di nomina (ministri, alti funzionari, ambasciatori, giudici) con il parere favorevole del Senato,
necessario anche ai fini dell’autorizzazione alla ratifica di trattati (occorrono i ⅔ dei voti).
Governo diviso : si ha quando il presidente appartiene a un partito, quello democratico e quello repubblicano,
mentre l’altro partito detiene la maggioranza in entrambe o una delle Camere. Se ciò accade, il Presidente non può
che cercare un qualche accomodamento con la maggioranza congressuale, senza di che non potrà realizzare il suo
programma in alcune delle parti che dipendono dall’approvazione del Congresso.
Per questo nel congresso americano i singoli parlamentari godono di noti di notevole autonomia il presidente anche
se appartengono suo stesso partito deve comunque contrattare con loro il passaggio dei provvedimenti che gli
stanno a cuore.
b) Forma di governo parlamentare : l’esecutivo è espressione del parlamento, si tratta della forma di governo
largamente più diffusa, specialmente in Europa. L'esecutivo è in genere nominato da un organo terzo, il capo dello
Stato. Il parlamento, votando in qualsiasi momento la sfiducia al governo, può obbligarlo a dimettersi. Il Governo,
anche se assume i suoi poteri senza un iniziale voto parlamentare, non può restare in carica senza il sostegno
implicito del Parlamento. Questa è la ragione per la quale tutte le forme di governo parlamentari prevedono la
possibilità di scioglimento del parlamento prima della scadenza naturale : lo scioglimento è l’unico modo per
evitare la paralisi del sistema nel caso in cui il parlamento non sia in grado di sostenere (con la fiducia esplicita o
implicita) alcun governo. Il modello di riferimento è quello del UK (modello Westminster).
Il capo dello Stato ha funzioni prevalentemente cerimonie, simboliche o comunque relativamente limitate.
L’esecutivo nelle forme di governo parlamentari è collegiale, ma gran parte degli ordinamenti al suo interno
emerge con compiti di direzione politica la figura del Primo Ministro (cancelliere in Germania). Si presenta in tal
caso come forma di governo a direzione tendenzialmente monocratica.
c) Forma di governo semipresidenziale : combina alcune caratteristiche delle due forme precedenti. In essa un
capo dello Stato direttamente eletto dal corpo elettorale e dotato di importanti attribuzioni di natura politica convive
con un esecutivo guidato da un Primo Ministro e legato al Parlamento da rapporto fiduciario.
Il modello di riferimento è la Francia della V Repubblica. Qui i poteri del presidente della Repubblica includono
tutti quelli dei capi di Stato nei regimi parlamentari, cui si aggiungono alcuni incisivi poteri, soprattutto nell’ambito
della politica estera, e la stessa presidenza del consiglio dei ministri (in Francia lo presiede il presidente).
In caso di difformità si ha la coabitazione fra un presidente e un Primo Ministro di partiti diversi, che presenta
qualche somiglianza col governo diviso del modello americano. Ne consegue la necessità di trovare giorno per
giorno un modus vivendi che permetta di conciliare indirizzi politici diversi quando non contrapposti. La grande
differenza col governo presidenziale sta però nel fatto che l’esecutivo è comunque “a due teste” (presidente-primo
ministro) e nella possibilità per il presidente di indire le elezioni anticipate.
d) Forma di governo direttoriale : il direttorio (organo collegiale titolare del potere esecutivo) è allo stesso tempo
vertice del governo e vertice dello Stato, come il presidente nelle forme di governo presidenziali. Diversamente da
quelle, questo collegio non è eletto dai cittadini direttamente, bensì dal parlamento. Ciò, non determina l’instaurarsi
di alcun rapporto fiduciario : infatti il parlamento non può successivamente sfiduciarlo e obbligarlo a dimettersi. A
sua volta l’esecutivo non ha alcun potere di condizionare il mandato parlamentare che dura sempre fino al termine.
Il modello di riferimento è oggi quello della Svizzera, dove le due camere in un riunite in Assemblea federale
elegge l’esecutivo, il Consiglio federale, formato da sette componenti. All’interno dell’organo di governo non vi è
alcuna gerarchia : la carica di presidente dura un anno ed è a rotazione.
e) Altre tipologie : si è parlato di forma di governo del Primo Ministro (premier tariato) e di forma di governo a
premier direttamente elettivo. In entrambi i casi ci si riferisce a una forma di governo nella quale la figura del
Primo Ministro è particolarmente forte (perché nomina e revoca i ministri, è il solo titolare del rapporto fiduciario
perché può indire elezioni anticipate, e ha poteri che gli consentono di determinare l’indirizzo politico del
governo).
3. La forma di Governo in Italia : profili storici

Fino all’avvento del fascismo il regime italiano fu, in altre parole, un governo parlamentare dualista.
Questa visione dualista riemerse anche in Assemblea costituente nel 1946. Qui vi furono forze politiche,
maggioritarie, che volevano fare del P.d.R la figura di riferimento in grado di sopperire alle temute carenze del
sistema partitico. Le seconde, minoritarie, pensavano a un dualismo ancora più accentuato e ottennero che al capo
dello Stato fossero attribuiti importanti poteri.
4. La forma di Governo in Italia : la Costituzione e la prassi
Nella Costituzione e nella prassi, la forma di governo italiano non era riconducibile alla tipologia del governo
parlamentare a direzione monocratica. Unica eccezione fu il periodo del centrismo degasperiano (1948-53),
quando il presidente De Gasperi era anche leader indiscusso del partito di maggioranza, la Democrazia cristiana
(Dc). Successivamente, pur avendo la stessa Dc guidato il governo quasi ininterrottamente dal 1953 al 1992, mai,
se non per pochi mesi, il Presidente del Consiglio fu anche il leader del partito che forniva la grandissima parte
della classe dirigente politica e amministrativa. Inoltre i governi furono governi di coalizione, si fondarono su una
maggioranza parlamentare composita che raggiunse anche sei o sette gruppi diversi. Ciò aveva ridotto la nostra
forma di governo a un singolare esempio di governo a direzione plurima dissociata. Si trattò altresì di governi
assai instabili (47 governi dal 1948 al 1994, con 20 diversi Presidenti dei consigli, durata media meno di 12 mesi).
5. La forma di Governo in Italia : trasformazioni
Si fece così ricorso alla strategia dei referendum popolari per costringere il parlamento dei partiti a cambiare,
partendo dalla regola base della politica nelle democrazie rappresentative, tanto più se parlamentari : il sistema
elettorale. Trasformando in maggioritario il sistema proporzionale su cui quella forma di governo si era fondata si
pensava di poter perseguire più scopi, come per esempio instaurare una competizione bipolare per permettere
l’investitura popolare del governo.
Una somma di ulteriori fattori hanno concorso nel contempo a rafforzare la figura del presidente del consiglio come
la legislazione sulla presidenza del consiglio (legge 400 del 1988) e il ruolo cruciale del Presidente del consiglio in
sede europea.
Si può dire quindi che l’ordinamento italiano si è andato orientando verso governi di legislatura a direzione
monocratica, fondati su coalizioni formate prima del voto e dal voto poi legittimate. Questa evoluzione è stata
messa in dubbio dalla crisi del governo Berlusconi, seguita dalla formazione di un governo tecnico e dall’esito
senza vincitori delle elezioni del 2013, imponendo faticosissime convergenze tra forze politiche presentatesi in
contrapposizione l’uno all’altra.
VIII. La sovranità popolare
1. La sovranità appartiene al popolo
L’ordinamento italiano si fonda sul principio che il popolo costituisce la fonte di legittimazione di ogni potere
costituito. L’organizzazione dello Stato e degli altri enti politici deve basarsi su tale criterio di legittimazione.
Inoltre alcuni dei poteri disciplinati dalla Costituzione restano affidati al popolo, o più esattamente, a quella parte
del popolo cui l’ordinamento riconosce il diritto di voto : il corpo elettorale. Ad esso è riservata l’effettiva
capacità, votando, di decidere in prima persona o tramite rappresentanti eletti sulle questioni politiche di fondo :
secondo la formula della democrazia governante, è il popolo stesso ad assumersi così la responsabilità del proprio
destino.
Si è dunque preso la distanza dalla teoria liberale ottocentesca della sovranità nazionale, fondandosi sull’idea che i
membri della camera elettiva, per quanto scelti a suffragio ristretto dalla sola borghesia, rappresentassero
legittimamente la volontà della Nazione.
Lo Stato è uno degli strumenti della volontà popolare. Ci sono altri soggetti attraverso i quali il popolo fa valere la
sua volontà :
a) Quelli dotati di autonomia riconosciuta dalla Costituzione (regioni ed enti locali).
b) Gli enti sovranazionali
c) Il libero associarsi in partiti politici e in altre organizzazioni (sindacati)
d) Strumenti di partecipazione popolare, cioè gli istituti di democrazia diretta e altri istituti di partecipazione
politica

Popolo : insieme di tutti coloro che sono legati all’ordinamento giuridico da un vincolo particolare, la cittadinanza.
L’ insieme dei cittadini costituisce il popolo.
Popolazione : insieme di tutti coloro che si trovano entro i confini di un qualsiasi ente territoriale (cittadini,
stranieri o apolidi). Il popolo per un verso è parte della popolazione che si trova nel territorio di uno Stato, per un
altro verso non si trova tutto dentro i confini dello Stato, ma può anche risiedere all’estero.
Nazione : identifica un vincolo sociale e politico, quello che unifica e accomuna per tradizioni, storia, lingue,
religioni e origini etniche un insieme di persone fisiche.
Il vincolo di cittadinanza determina un vero e proprio status giuridico (insieme di diritti e di doveri che da esso
derivano).
2. Il popolo che vota
Del diritto di voto tratta l’art. 48, il quale stabilisce i seguenti punti :
a) Sono elettori tutti cittadini che hanno la maggiore età, individuata da una legge a parte
b) Specifiche limitazioni al diritto di voto previste per “indegnità morale” ovvero per “incapacità civile”
c) Il voto è circondato da una serie di garanzie fondamentali ed è definito “dovere civico”
d) Esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero è disciplinato in forme speciali
L’art. 48.1 - riprende la tradizionale identificazione tra cittadinanza e elettorato. Si limiterebbe a garantire il diritto
di voto dei cittadini, senza che ciò ne impedisca l’estensione, con legge ordinaria, ai non cittadini. Per le elezioni
comunali, la legge estende l’elettorato attivo (diritto di votare) e l’elettorato passivo (diritto di candidarsi e
quindi di essere votati) a tutti cittadini non italiani dell’UE. Inoltre, la legge prevede che i cittadini europei non
italiani possano scegliere di votare ed essere candidati in Italia per il Parlamento europeo.
L’art. 48.2 - l’esercizio del voto come dovere civico. Si disputavano chi concepiva il voto come un diritto
dell’individuo e chi lo concepiva come una funzione (cioè un potere che si deve esercitare in quanto membri della
collettività), e dunque un dovere il cui mancato adempimento avrebbe addirittura giustificato sanzioni.
Nel 1993 fu soppresso il riferimento al voto come obbligo. Attualmente è qualificato dalla legge come “dovere
civico e diritto di tutti cittadini, il cui libero esercizio deve essere garantito e promosso dalla Repubblica”. La
Costituzione vuole che il voto sia :
● Personale (espresso da ciascun cittadino di persona)
● Uguale (non sarebbe legittimo il voto plurimo o multiplo, cioè consentire a particolari categorie di elettori
di esprimere un voto che vale più di uno o di votare più volte (principio di eguaglianza)
● Libero : voto deve essere assente da qualsiasi forma di costrizione (la legge vieta ogni forma di
propaganda elettorale) e deve essere garantita la libera formazione delle opinioni degli elettori
● Segreto : presupposto di un voto libero
L’art. 48.3 - si conferisce alla legge una disciplina speciale e derogatoria per i cittadini italiani residenti
all’estero. Hanno sempre goduto del diritto di voto, ma la distanza dall’Italia rendeva eccezionalmente oneroso il
suo esercizio. Sicché l’unica soluzione è apparsa il voto per corrispondenza ma che non può assicurare interamente
la personalità del suffragio. Questa stessa cosa vale per i cittadini temporaneamente all’estero per motivi di lavoro,
Erasmus, cure mediche.
L’art. 48.4 - la legge prevede che non godano dell’elettorato attivo o passivo :
a) Coloro che sono sottoposti a misure di prevenzione
b) Coloro che sono sottoposti alle misure di sicurezza previste dal codice penale, detentive o non detentive
(es. divieto di soggiorno in un certo comune)
c) Coloro che sono stati condannati all’interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici
3. Il popolo che elegge
Il fatto che sovrano sia considerato il popolo comporta che quella parte del popolo cui ordinamento riconosce la
capacità di partecipare alle decisioni collettive (corpo elettorale) lo può fare, oltre che in forma diretta, anche e
soprattutto attraverso l’elezione dei propri rappresentanti che a loro volta eserciteranno, legittimati dall’investitura
popolare che hanno ricevuto, le funzioni che l’ordinamento attribuisce all’organo di cui sono chiamati a far parte.
Nel nostro ordinamento il corpo elettorale elegge :
● Membri del parlamento europeo spettanti all’Italia

● Deputati e senatori
● Presidenti delle regioni e consiglieri regionali
● Sindaci, consiglieri comunali, consiglieri circoscrizionali
Fino al 2011 si eleggevano anche i presidenti delle province e i consiglieri provinciali per i quali è stata invece
introdotta l’elezione indiretta. Si tratta in tutto di circa 100.000 cariche elettive per 5 diversi livelli di governo. Al
fenomeno elettorale è consacrato un complesso normativo imponente che costituisce la legislazione elettorale,
della quale il sistema elettorale è solo una parte. La legislazione elettorale comprende :
a) La disciplina delle modalità di indizione delle elezioni
b) La disciplina dell’elettorato attivo e passivo
c) La modalità tecnico operative di esercizio del voto
d) Le modalità con le quali si presentano le candidature a disciplina delle campagne elettorali della
propaganda politica in genere
e) La disciplina del finanziamento delle campagne elettorali dell’attività dei partiti
4. I sistemi elettorali : concetti generali
Un sistema elettorale (formula elettorale) consiste in un meccanismo per trasformare i seggi in voti che il corpo
elettorale esprime. Occorre distinguere :
a) Elezione di organi monocratici (composti da una persona) : si può stabilire che vince chi ottiene più voti, cioè
la maggioranza relativa. In Italia così viene eletto il sindaco (nei comuni fino a 15.000 abitanti). In alternativa si
possono stabilire delle condizioni : che vince chi prende non solo più voti di qualsiasi altro candidato, ma almeno
una certa quota minima dei voti complessivi. Se è fissata nella metà +1, il sistema è di maggioranza assoluta
(majority). In genere si procede a un secondo turno e si deve stabilire quali dei candidati del primo turno vi
partecipano. Se la partecipazione è limitata ai primi due, siamo davanti a un ballottaggio ma si può anche stabilire
una percentuale minima di voti (partecipano al secondo turno tutti coloro che ad esempio hanno almeno il 10,
15%). In ogni caso si è di fronte a un esito maggioritario del voto : a vincere una parte sola, quella cui appartiene
chi alla fine risulta l’unico letto.
b) Elezione di organi collegiali : si può immaginare una formula che permetta a una parte sola di vincere. Per
esempio si fanno votare le liste di candidati e quella che ottiene più voti elegge l’intero organo (ma ciò andrebbe
contro il principio del pluralismo proprio degli Stati liberaldemocratici).
Formule maggioritarie : sono quelle in base alle quali chi prende più voti conquista l’intera posta in palio, che si
tratti di un solo seggio o più seggi. Plurality (seggio lo vince chi ottiene più voti di ciascun collegio uninominale) o
majority a doppio turno eventuale (il seggio lo vince chi nel collegio ottiene la metà +1 dei voti per cui se nessuno
consegue questo risultato si procede a una seconda votazione).
Formule proporzionali : ripartiscono i seggi da assegnare in proporzione ai voti ottenuti da ciascun partito. La
formula matematica che garantisce il risultato proporzionale non garantisce invece la rappresentanza territoriale,
che può essere assicurata grazie altre tecniche : anziché assegnare tutti i seggi in un collegio unico dividendoli in
più cerco circoscrizioni plurinominali. Si può stabilire che il partito che non ottiene almeno una certa percentuale
prestabilita dei voti non partecipa alla distribuzione dei seggi (soglia di sbarramento).
I sistemi elettorali che cercano di conciliare il principio maggioritario e il principio proporzionale vengono chiamati
misti. In Italia queste formule ricorrono all’attribuzione di un premio in seggi volto a far sì che chi prenda nel
complesso più voti ottiene comunque la maggior parte dei segni da assegnare. In altri casi si vuole che il risultato
maggioritario non sia affidato al caso, ma sia certo e assicurato per legge (sistemi majority-assuring).
5. Le elezioni parlamentari
5.1 Evoluzione delle formule elettorali e giurisprudenza costituzionale
Nel 2005 : sistema su base interamente proporzionale come nel 1993, ma corretto da un premio di maggioranza.
Alla camera, ripartiti i seggi proporzionalmente, chi avesse ottenuto più voti degli altri avrebbe ottenuto comunque
340 seggi. Nel caso del Senato, l’attribuzione di un premio nazionale non è compatibile con l’art. 57 che vuole il
Senato “eletto a base regionale”, per questo fu prevista una pluralità di premi regionali. Mentre alla Camera la lista
o la coalizione più votata otteneva una maggioranza certa (340 su 630), al Senato l’esito era casuale, frutto della

sommatoria dei primi distribuiti regione per regione. Era quindi ben possibile che il vincitore alla Camera non
vincesse anche al Senato.
La legge elettorale del 2015 era una legge elettorale a base proporzionale di tipo majority-assuring, cioè da
assicurare a chi vince le elezioni una maggioranza assoluta in seggi ma non erano permesse coalizioni di liste : il
premio sarebbe andato alla lista vincente. Inoltre la legge introduce un quorum (40% dei voti) per l’assegnazione
del premio (che garantiva comunque alla lista vincente 340 seggi), in caso di mancato raggiungimento si prevedeva
un secondo turno di ballottaggio, alla quale la lista che aveva avuto più voti partecipava insieme alla lista che
arrivava seconda.
La corte costituzionale ha dichiarato parzialmente illegittima questa legge con la sentenza n. 35 del 2017 che ha
confermato che il legislatore può ben prevedere un premio di maggioranza all’interno di un sistema proporzionale e
ha anzi ritenuto non manifestamente irragionevole la soglia del 40%. La Corte ha tuttavia dichiarato
incostituzionale l’attribuzione al premio attraverso il turno di ballottaggio. Essa ha ritenuto che non fosse legittimo
permetterà al capolista eventualmente eletto in più collegi, di scegliere liberamente il proprio collegio di elezione,
perché ciò gli avrebbe consentito di determinare quali fra i candidati votati con le preferenze sarebbero stati eletti
oppure non eletti.
5.2 Elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
Dopo le sentenza della Corte erano rimasti in piedi due diversi sistemi elettorali : quello della legge del 2005 (per il
Senato) e della legge del 2015 (per la Camera), meno le parti eliminati dalla Corte. Si tratta di una serie di
modifiche al testo unico per l’elezione della camera e ha introdotto un sistema completamente nuovo e omogeneo
per ambedue le Camere.
Le formule elettorali con le quali sono eletti i deputati e senatori del nostro Parlamento hanno carattere misto
prevalentemente proporzionale, nel senso che entrambe attribuiscono una quota più ampia di seggi con sistema
proporzionale e una quota più ridotta con sistema maggioritario.
1) I seggi da assegnare sono innanzitutto suddivisi su base territoriale (618 seggi alla camera ripartiti fra 28
circoscrizione regionali, 309 seggi al Senato, ripartiti fra le 20 regioni). La ripartizione avviene in base al numero
degli abitanti, ma al Senato si attribuiscono a ciascuna ragione almeno 7 senatori, salvo il Molise che ne ha due e la
Valle d’Aosta che ne ha uno. Ciascuna circoscrizione e regione è a sua volta suddivisa in collegi uninominali e
collegi plurinominali. Il numero dei collegi uninominali è fissato da 232 alla Camera e 116 al Senato.
2) Ciascuna forza politica può andare alle elezioni da sola, presentando i propri candidati nei collegi uninominali e
le proprie liste di candidati nei collegi plurinominali, oppure può collegarsi con una o più forze politiche per
costituire una coalizione fra liste. Esse devono presentare lo stesso candidato nei collegi uninominali. Non è
previsto l’obbligo di presentare un unico programma elettorale o indicare il capo della coalizione (per questo si
dovrebbe parlare piuttosto di apparentamenti).
3) Le liste nei collegi plurinominali sono formate da un numero di due a un massimo di quattro candidati. E
possibile essere candidati in una stessa lista in più collegi plurinominali, fino a un massimo di cinque. Non si può
invece essere candidati in più di un collegio uninominale.
4) Sono previste norme per il riequilibrio della rappresentanza di genere (nessuno dei due sessi può essere
rappresentato in una misura superiore al 60%).
5) Sulla scheda elettorale sono riportati i nomi dei candidati nel collegio uninominale, e il simbolo della lista.
6) L’elettore esprime il voto :

- Tracciando un segno sul simbolo (voto valido)
- Tracciando un segno sul nome del candidato (voto valido) a favore sia di del candidato sia della lista
- Tracciando un segno sia su candidato uninominale sia sulla lista o su una delle liste collegate voto
- Tracciando un segno sul candidato uninominale e su una lista non collegata al candidato (voto nullo)
7) Per l’assegnazione dei seggi si procede a proclamare eletti i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di
voti in ciascun collegio uninominale (formula maggioritaria plurality).

8) Si procede a determinare a livello nazionale la cifra elettorale della lista e delle coalizioni di liste, cioè la somma
complessiva dei voti ottenuti da ciascuna lista. Ora si deve tener conto delle soglie di sbarramento (10% dei voti
per la coalizione, 30% dei voti per le liste).
9) Individuato chi ha superato le soglie di sbarramento si stabilisce quanti seggi spettano complessivamente a
ciascuna coalizione/lista singola ammesse al riparto, sulla base delle rispettive cifre elettorali nazionali (formula
proporzionale).
10) Alla camera i seggi complessivamente assegnati sul piano nazionale vengono restituiti alle singole
circoscrizioni e quindi ai singoli collegi plurinominali.
11) Una volta determinato in quale collegio plurinominale scattano i seggi a cui ogni lista ha diritto, avviene la
proclamazione degli eletti, seguendo l’ordine in cui i nomi dei candidati inclusi nella lista compaiono sulla scheda.
Per quel che riguarda la circoscrizione estero che legge 12 deputati e 6 senatori, si utilizza una formula
proporzionale con voto di preferenza per uno o due candidati della lista prescelta.
6. Le elezioni generali
La competenza in materia di sistema elettorale delle regioni a statuto ordinario spetta alla legge regionale. La legge
statale di principio prescrive alle regioni :
a) L’individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel consiglio
regionale, assicurando la rappresentanza delle minoranze.
b) La contestualità dell’elezione del presidente della giunta e del consiglio
Per ciascuna regione occorre dunque necessariamente fare rinvio alla rispettiva legge elettorale, ognuna rispecchia
la logica del sistema elettorale previsto dalla disciplina statale transitoria. Essa si basava sull’elezione diretta del
presidente della giunta regionale in un solo turno, cui consegue l’attribuzione per legge della maggioranza
consiliare alle forze politiche presentatesi a sostegno del candidato presidente risultato vincitore. Obiettivo di
questo sistema, era garantire la governabilità e al tempo stesso far salvo un ampio pluralismo della rappresentanza
(c’era una soglia di sbarramento al 3%, ma con deroghe a vantaggio delle forze riunite in coalizione).
Le modalità di assegnazione del premio e di individuazione degli eletti in più per le liste collegate al presidente
eletto, l'innalzamento o una diversa modulazione delle soglie di sbarramento, la possibilità di voto disgiunto, la
doppia preferenza di genere per i candidati al consiglio. In nessuna regione, tranne le Marche, è prevista una soglia
minima per ottenere il premio di maggioranza.
7. Le elezioni comunali
La legislazione elettorale degli enti locali è materia di competenza esclusiva dello Stato. Essa è caratterizzata
dall’elezione diretta del sindaco che venne introdotta nel 1993. Le formule previste sono due :
a) Quella relativa ai comuni maggiori oltre 15.000 abitanti
b) Quella relativa ai comuni minori
Entrambe combinano l’elezione diretta con la composizione del consiglio comunale che garantisce al sindaco eletto
una sicura maggioranza numerica, rispettando la proporzionalità interna alle liste che lo sostengono e alle liste che
restano in minoranza.
Elementi essenziali della formula dei comuni maggiori :

- Scheda unica per eleggere sindaco e consiglio, è divisa in due parti (nomi dei candidati a sindaco, lista o
liste per i consigli a cui ogni candidato sindaco ha l’obbligo di collegarsi)
- Facoltà per l’elettore di votare :
a) Solo per un candidato sindaco
b) Per il sindaco e per una delle liste collegate
c) Solo per la lista per un candidato sindaco
d) Per una lista non collegata (voto disgiunto)
Occorre la maggioranza assoluta dei voti validi. Se ciò non accade si ricorre a un singolo turno di ballottaggio fra i
due candidati più votati, i quali possono collegarsi ad altre liste. Il sindaco eletto garantisce alle liste collegate una
maggioranza del 60% dei seggi consiliari, mentre il resto dei seggi va alle minoranze, i seggi sono ripartiti in
proporzione ai voti ottenuti dalle liste e la soglia di sbarramento è al 3% (che però non si applica alle liste
appartenenti a coalizioni).

Nei comuni minori, ciascun candidato sindaco è collegato a una lista sola, si vota in un solo turno, il candidato che
prende più voti è eletto e ciò comporta l’elezione dei ⅔ dei consiglieri. Quanto alle circoscrizioni, previste solo nei
comuni molto grandi, sono affidati dalla legge allo statuto del Comune, in mancanza si applicano le norme relative
ai comuni con più di 15.000 abitanti.
8. Le elezioni europee
La formula funziona in questo modo :

a) I seggi da assegnare sono 76, ripartiti in cinque grandi circoscrizioni pluriregionali (Nordovest, Nordest,
Centro Sud, isole) con un numero di abitanti assai diverso l’uno dall’altra. E possibile candidarsi nella
stessa lista anche in tutte le circoscrizioni.
b) I candidati dello stesso sesso non possono superare la metà e i primi due in ordine di lista devono essere un
uomo e una donna e viceversa.
c) Ciascuna lista deve ottenere almeno il 4% per partecipare al riparto dei seggi.
d) L’elettore può esprimere fino a tre preferenze, ma se ne utilizza più di una, queste devono essere espresse
per candidati di sesso di diverso.
9. La legislazione elettorale di contorno (tutto ciò che non attiene alla formula elettorale in senso stretto)
a) In ordine alla presentazione delle lista di candidati, sono state introdotte deroghe così ampie (a vantaggio delle
forze politiche già rappresentate al momento del voto, finanche le più piccole) da far sì che quell’obbligo abbia
effetto solo per le formazioni che si presentano per la prima volta.
b) In ordine alla responsabilità delle diverse fasi del procedimento elettorale, essa è affidata in parte al ministero
dell’interno, in parte ai comuni, in parte a organi istituiti di volta in volta.
In ordine alle eventuali contestazioni, occorre distinguere tra elezioni politiche e gli altri tipi di elezione. Le prime,
al fine di salvaguardare l’autonomia parlamentare, la competenza è attribuita dalla Costituzione alle stesse Camere.
Per le altre elezioni, la competenza invece è attribuita al giudice amministrativo. Qualora tuttavia si disputi di
diritti, la competenza è del giudice ordinario.
c) La disciplina delle campagne elettorali prevede disposizioni che regolano la propaganda elettorale a mezzo
stampa e radiotelevisiva e le altre forme di propaganda, il “silenzio elettorale” nel giorno dell’elezione e nel giorno
che lo precede, o limiti alle spese elettorali dei candidati e dei partiti e modalità di controllo e le sanzioni, con
l’istituzione di un collegio di controllo sulle spese elettorali presso la Corte dei conti e di un collegio regionale di
garanzia elettorale presso ogni Corte d’appello.
d) Una legge specifica disciplina la parità di accesso ai mezzi di informazioni fra le varie liste durante le campagne
elettorali.
10. Il popolo che delibera : i referendum
Consente l’esercizio diretto della sovranità popolare, ed è espressione dell’art. 1 della Cost. con Petizione al
Parlamento e Iniziativa Legislativa. Consiste in una votazione sulla base di un quesito che viene sottoposto alla
valutazione del corpo elettorale in forme varie e con effetti diversi : consultivi (come un parere es. 1989 Parlamento
europeo), decisivi o deliberativi (incidono sull’ordinamento). Esprimono la volontà della maggioranza. È l’unico
istituto di democrazia diretta, mentre la regola del nostro ordinamento è la democrazia di tipo rappresentativo. Per
votare i referendum è sufficiente aver compiuto 18 anni, come per la Camera dei deputati. Può essere di due tipi:
referendum costituzionale e referendum abrogativo, i quali possono essere promossi su iniziativa popolare
(referendum dal basso).
10.1 Referendum costituzionale (art. 138)
Consultazione della popolazione in relazione ad una determinata modifica della Cos. (tipo di referendum
confermativo).
● Può essere richiesto entro 3 mesi dalla pubblicazione di una legge costituzionale, quando non sia stata
approvata in seconda deliberazione con la maggioranza di ⅔ dei componenti di ciascuna Camera, da
500.000 elettori o 5 Consigli Regionali o ⅕ dei deputati o senatori.
● Quando arriva alla votazione è sufficiente che la proposta raggiunga la maggioranza dei voti
(indipendentemente dal quorum costitutivo o strutturale).

L’ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione decide con ordinanza sulla legittimità
della richiesta, successivamente il P.d.R. previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, indica il referendum in
una data tra il 50º e il 70º giorno dal decreto di indizione.
10.2 Referendum abrogativo (art.75)
E disciplinato dalla l. 25 maggio 1970, n. 352 - Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sull’iniziativa
legislativa del popolo. Essa è assunta da 10 promotori che si presentano all’Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di Cassazione per verbalizzare il quesito. Da quel momento decorrono i 3 mesi per la raccolta delle
firme.
Può essere richiesto da: 500.000 elettori o 5 Consigli Regionali (che deliberano a maggioranza assoluta dei
componenti). Non si vuole che una minoranza parlamentare possa andare ad incidere su una fonte del diritto già in
vigore (legge ordinaria o atto avente forza di legge), espressione della volontà della maggioranza parlamentare.
Devono indicare:
- I termini del quesito
- L’indicazione della legge o atto avente forza di legge che si vuole abrogare
Quindi, dopo aver proposto un quesito e raccolto le firme, la proposta referendaria deve essere sottoposta seconda
la legge al controllo di legittimità (anche previsto per il referendum costituzionale) e di ammissibilità.
- Giudizio di legittimità : Ufficio Centrale per il referendum (istituito dalla Corte di Cassazione)
- Giudizio di ammissibilità : Corte costituzionale, controlla il rispetto dei limiti (giudizio sostanziale )
- Indizione : avviene con decreto del P.d.R. in seguito ad una deliberazione del Consiglio dei Ministri (se i
due giudizi hanno dato esito positivo)
Non possono essere oggetto di referendum :

1. Le fonti costituzionali (richiedono il procedimento aggravato)
2. Le leggi regionali
3. Fonti normative secondarie (regolamenti governativi)
4. Leggi atipiche (es. legge sull amnistia e indulto)

L’Ufficio centrale per il referendum esamina :
- Il numero e la validità delle firme presentate (identificazione) se ad iniziativa popolare
- Il rispetto del termine di 3 mesi per la raccolta delle firme
- La validità delle deliberazioni dei consigli regionali (a maggioranza) se presentato dalle regioni
- La qualificazione di legge o atto avente forza di legge degli atti normativi oggetto di richiesta
referendaria
E può disporre:
- L’unificazione di più richieste referendarie che rappresentino uniformità o analogia di materia.
- L’interruzione del procedimento qualora le norme sottoposte a referendum siano state nel frattempo
abrogate.
Se l’iter per la proposta di un referendum non va a buon fine o comunque è in corso al termine della legislatura,
il tutto viene meno, non viene solo sospeso. Occorre ripartire dall’inizio con la nuova legislatura. Che il
referendum abbia ad oggetto la nuova disciplina, se le vecchie norme sono state abrogate da disposizioni che non
ne modificano gli aspetti sostanziali.
La Corte Costituzionale esamina :

- Il rispetto dei limiti di cui all’art. 75 della Cost. - Limiti espressi
- Il rispetto di altri limiti elaborati dalla Corte stessa (in questa fase) - Limiti impliciti
I promotori del referendum o i delegati regionali possono presentare memorie alla Corte per sostenere
l’ammissibilità del referendum. La Corte Costituzionale può dichiarare l‟illegittimità costituzionale:
1. Verificando il controllo di legittimità dell‟ufficio centrale per il referendum (vizi formali).
2. Se il referendum abrogativo fa valere una norma precedentemente considerata incostituzionale.
LIMITI STABILITI DALLA COSTITUZIONE – Espressi

L’art. 75 Cost. prevede espressamente che non possano essere sottoposte a referendum le leggi: tributarie, di
bilancio, di amnistia, di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali.
LIMITI ELABORATI DALLA CORTE COSTITUZIONALE – Impliciti

La Corte costituzionale ha definito le caratteristiche che deve avere il quesito referendario:
1. Univocità : la domanda deve consentire un’alternativa secca tra il sì e il no (tra mantenimento e
abrogazione della disciplina).
2. Omogeneità : deve trattare una materia omogenea, non sono ammessi più quesiti differenti, non
contradditorio (es. non è stato giudicato ammissibile un referendum che trattasse l’art. del codice civile
che trattasse sia della materia della caccia che di quella della pesca).
3. Chiarezza : l’elettore deve essere posto nella condizione di capire qual è l’oggetto e la conseguenza del
referendum. Deve essere chiaro qual è l’art. della legge che si vuole abrogare. Sta all’elettorato passivo il
compito di informarsi sul contenuto del quesito referendario.
La Corte però ha riconosciuto l’ammissibilità di referendum che, intervenendo su singole parole o disposizioni,
modificano il significato complessivo della norma (referendum manipolativi).
Non possono essere oggetto di referendum :

1. Norme Costituzionali o altre leggi costituzionali
2. Leggi a contenuto costituzionalmente vincolato
3. Leggi collegate strettamente a quelle vietate dall’art. 75 Cost. (leggi di esecuzione dei trattati
internazionali, leggi finanziarie)
4. Leggi obbligatorie o necessarie (a volte però è possibile ammettere il referendum – es.: legge elettorale,
che non può essere oggetto di referendum abrogativo in senso assoluto - abrogata totalmente – ma solo in
riferimento a singole disposizioni)
5. Leggi a contenuto comunitariamente vincolato: es. legge di recepimento della direttiva comunitaria.
Indizione : avviene con decreto del P.d.R in seguito ad un deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Votazione : si svolge in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno. L’abrogazione della norma oggetto
di referendum avviene se :
- Partecipa al voto la metà +1 degli aventi diritto al voto (quorum Costitutivo o Strutturale) - cond. validità
del referendum

- E favorevole all’abrogazione la metà +1 dei voti validamente espressi (quorum Deliberativo o Funzionale)
Lo scrutinio finale andrà all’Ufficio Centrale che controlla il quorum costitutivo e somma i sì e i no. La dottrina ha
indicato la necessità del quorum costitutivo nel referendum abrogativo nel fatto che la fonte primaria da abrogare
sia già in vigore.
Pubblicazione :
- Esito positivo : l’abrogazione è dichiarata con D.P.R. pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale e sulla Raccolta
ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana. Ha effetto dal giorno successivo (può essere
differito per un termine non superiore a 60 giorni).
- Esito negativo (non abrogazione) : comunque pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dal Ministro della
Giustizia. Una nuova richiesta di referendum abrogativo della stessa fonte primaria non può essere
presentata prima di 5 anni. Se il quorum non è raggiunto la consultazione non è valida e non si applica tale
vincolo.
L’abrogazione ha efficacia solo per il futuro, per i rapporti giuridici ancora pendenti resta in vigore la norma
abrogata fino al loro esaurimento.
10.3 Referendum relativi a modificazioni territoriali (due tipi) :

- Referendum che costituisce il presupposto di una legge costituzionale per la fusione di più regioni o per la
costituzione di una nuova regione.
- Referendum che costituisce il presupposto di una legge ordinaria che consente una provincia o un comune
di staccarsi da una regione e ad aggregarsi a un’altra.
10.4 Referendum relativi a regionali e locali : il primo deve avere ad oggetto leggi e provvedimenti
amministrativi della regione, il secondo una materia di esclusiva competenza locale.
10.5 Altri referendum : un referendum di indirizzo, si tenne nel 1989 in occasione delle elezioni europee, oggetto
fu il conferimento al Parlamento europeo di un mandato costituente.
10.6 Differenze tra referendum costituzionale e abrogativo :

- Controllo di ammissibilità
- Il referendum costituzionale può essere richiesto anche da ⅕ dei deputati o senatori mentre quello
abrogativo non può essere chiesto dal Parlamento.
- Per la validità del referendum costituzionale è sufficiente la maggioranza dei voti indipendentemente dal
quorum costitutivo o strutturale. Per la validità del referendum abrogativo è necessaria la metà + 1 degli
aventi diritto al voto (quorum costitutivo) e il voto favorevole della metà + 1 dei voti espressi (quorum
deliberativo).
11. Il popolo che partecipa : i partiti (Art. 49)
La natura giuridica dei partiti nel nostro ordinamento è di espressione della società, pur essendo semplici
associazioni di fatto ricoprono un ruolo rilevante a fini delle funzionalità stessa dell’ordinamento costituzionale.
L’art. 49 ha come destinatari i cittadini, ai quali riconosce il diritto di associarsi liberamente in partiti per
concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.
- Secondo la Costituzione non sono i partiti che concorrono a determinare la politica nazionale, sono i
cittadini che partecipano a questa funzione sovrana di indirizzo.
- Il concorso alla determinazione della politica nazionale deve avvenire con metodo democratico.
Metodo democratico : rapporti fra i partiti, cioè il carattere di leale competizione per il consenso degli elettori che
la lotta politica avrebbe dovuto avere, e non all’organizzazione interna di ciascun partito.
I partiti si finanziano attraverso :

- Contribuzioni volontarie fiscalmente agevolate : cioè erogazioni liberali di privati che danno diritto a
detrazioni fiscali (esiste però un limite al finanziamento privato, nessuno può corrispondere a un partito più
di 100.000 €).

- Attraverso contribuzioni indirette sulla base delle scelte espresse dai cittadini, che hanno la facoltà di
destinare il due per mille della propria imposta sul reddito a favore di un partito rappresentato in
parlamento.
Partitocrazia : espressione intesa da enunciare l’eccessivo potere dei partiti e la loro tendenza a impadronirsi delle
istituzioni rappresentative, occupando tutti i posti di potere, e dunque sostituendosi ad esse. Per reazione a questo
fenomeno degenerativo, è nato un sistema molto frammentato dall’incerto consolidamento, nel quale la legislazione
elettorale ha introdotto attori nuovi, le coalizioni.
12. Altri istituti di partecipazione politica (strumenti di cui dispongono i cittadini)
Petizioni alle camere : una delle forme più antiche di rapporto fra cittadini e autorità, mantenuta dall’art. 50 con
espressa esclusione di azioni a sostegno di interesse puramente personale. Si parla di petizioni rivolte a chiedere
provvedimenti legislativi o ad esporre comuni necessità, e sono esaminate in commissione. Ma è difficile che le
petizioni abbiano seguito, poche volte le necessità che esse rappresentavano sono state raccolte in un progetto di
legge successivamente approvato.
Iniziativa legislativa popolare : in base all’art. 71, 50.000 elettori possono presentare un progetto di legge a una
delle due camere, disciplinato dalla legge sui referendum che prevede un periodo massimo di sei mesi per la
raccolta delle firme degli elettori. La camera cui il progetto è presentato provvede a verificare le firme e ad
accertare la regolarità dell’iniziativa.
IX. Il Parlamento
1. Alle origini dei Parlamenti
Primi parlamenti : riunioni di baroni e nobili (unici interlocutori del re, che “convocava a parlamento” per
consultarli, chiedere loro risorse, comunicare la sua decisione, per rendere giustizia). Si trattava di incontri
occasionali senza periodicità né durata definita.
Parlamento moderno (parlamento inglese conquistò il potere di stabilire l’ordine di successione al trono) : era
diviso in due camere, assumendo carattere bicamerale, da una parte conti, vescovi titolari di antiche baronie
“House of Lords”, dall’altra i rappresentanti della città e della borghesia “House of Commons”. Fino a buona parte
dell’Ottocento, si tratta pur sempre della rappresentanza di una parte limitatissima della società. Con il suffragio
universale divenne espressione di tutta la società (primigenia funzione del parlamento, ma essa si rivelò presto
difficile a conciliarsi con un’altra funzione, quella del potere esecutivo, storicamente identificato con il re).
Il suffragio universale, la democratizzazione delle istituzioni, il ruolo assunto dai partiti politici finirono con
ridimensionare il ruolo delle assemblee rappresentative, che diventarono la sede dove davanti all’opinione pubblica
si rappresenta lo scontro politico tra chi governa e chi si oppone (attraverso l’azione dei gruppi parlamentari).
2. Il Parlamento in Italia fino alla Costituente
Diretto erede del Parlamento dell’Italia monarchica è il parlamento subalpino, istituito dallo Statuto del 1848. Si
trattava di un parlamento costituito da una camera sede della rappresentanza nazionale (Camera dei deputati,
caratterizzata da un suffragio particolarmente ristretto 2% nel 1882, 7-8% fino al 191) e di una camera tutta di
nomina regia (Senato, cui membri erano nominati a vita).
Fino al primo dopoguerra, lo statuale era stato pensato come bicameralismo differenziato, nel quale due rami hanno
funzioni in parte diversificate, oltre ad essere formate in modo radicalmente diverso, ma anche paritario, senza cioè
che un ramo dovesse prevalere sull’altro. Tuttavia fu sempre alla camera dei deputati che i governi si rivolsero per
ottenere sostegno politico, inoltre furono quasi sempre i governi a suggerire al re le personalità. Quello statuario fu
dunque un bicameralismo non paritario e disuguale.
Durante il fascismo, il parlamento conobbe l’asservimento al capo del governo e al partito nazionale fascista, la
soppressione della camera dei deputati, trasformata in camera dei fasci e delle corporazioni.
All’Assemblea costituente si pose la questione di come organizzare il futuro parlamento. Alcune forze politiche
ritengono che una delle due camere dovesse diventare la sede di rappresentanza delle nuove autonomie territoriali.
Altri ritenevano che siede alla rappresentanza potesse essere una sola camera (parlamento monocamerale) : se il

sovrano è uno (popolo), non è possibile che esso si divida in più organi in grado di rappresentarlo. Una sola cosa
era pacifica : il Senato del Regno era scomparso per sempre dopo il referendum del 2 giugno 1946 con l’abolizione
della monarchia. Il compromesso fu raggiunto dando ragione a coloro che volevano due camere, rendendole
entrambe espressione della sovranità popolare. Questa volta il bicameralismo è paritario e indifferenziato, ovvero
perfetto (si fonda su due camere poste sullo stesso piano).
Anche la natura paritaria delle due camere potrebbe essere discussa alla luce del principio democratico : infatti il
Senato non solo ha un piccolo numero di senatori che non sono elettivi, ma rappresenta ben sette classi annuali di
cittadini in meno. Inoltre differenza dell’età di voto può comportare equilibri politici diversi nelle due Camere, con
effetti sulla funzionalità della forma di governo.
3. Com’è composto il Parlamento italiano
Si tratta di un organo complesso perché è formato da due Camere : la Camera dei deputati (630 componenti eletti
da cittadini maggiorenni), e il Senato della Repubblica (315 componenti eletti dai cittadini che abbiano compiuto
25 anni, più un piccolo numero di senatori a vita, di cui 5 nominati dal presidente della Repubblica per “altissimi
meriti”).
L'elezione avviene a suffragio universale diretto, nel senso che devono ritenersi escluse forme di elezione di
secondo grado. Quanto all’elettorato passivo, possono essere eletti tutti i cittadini che abbiano compiuto nel giorno
delle elezioni 25 anni per la Camera dei deputati, e 40 per il Senato della Repubblica. La legge ex art.75 prevede
cause di :
● Incompatibilità : sussiste quando la legge vieta di detenere contemporaneamente due cariche o uffici. Lo
sono anche le cariche di deputato, senatore e parlamentare europeo.
● Eleggibilità : quando il cittadino, in ragione della carica o dell’ufficio che ricopre nel momento della
candidatura, non può essere eletto (presidenti di provincia, sindaci di comuni oltre i 20 000 abitanti, capo e
vice capo della polizia di Stato, ovvero rappresentanti legali di società private che realizzano opere per lo
Stato e forniscono servizi e beni, oppure ancora hanno ricevuto concessioni o autorizzazioni di notevole
valore economico). I magistrati non possono essere eletti a meno che non si trovino in aspettativa e
comunque mai dove queste funzioni hanno esercitato nei 6 mesi prima della candidatura.
● Incandidabilità : non è espressamente prevista dalla costituzione, ma è stata introdotta per elezioni
regionali e amministrative e poi estesa a elezioni parlamentari. Essa preclude la possibilità di esercitare il
diritto di elettorato passivo.
Quanto ai senatori a vita, hanno una durata della carica presidenziale di 7 anni e possono essere eletti solo chi ha
compiuto 50 anni. Per quelli di nomina presidenziale, l’art. 59 prevede che debbano essere in tutto 5. 12 deputati e
6 senatori eletti nelle circoscrizioni estero rappresenta nei cittadini che non risiedono in Italia.
4. La durata in carica
Durano in carica 5 anni e non possono essere prorogate, se non per legge nel solo caso in cui il paese sia in guerra
(art.60). L’ art. 78 attribuisce alle Camere stesse il potere di deliberare lo stato di guerra. I poteri delle camere sono
prorogati fino al momento in cui non si riuniscono le nuove cariche e ciò allo scopo di garantire la continuità
nell’esercizio delle funzioni parlamentari (art. 61 la prima riunione deve avvenire entro 20 giorni dalle elezioni, che
devono avvenire non oltre 70 giorni dalla cessazione delle precedenti camere). Nel caso in cui il governo adotta un
decreto legge, è obbligato dall’art.77 a presentare alle camere, anche se sciolte, il disegno di legge per la
conversione il giorno stesso. Spetterà ad esse di valutare se procedere subito (lasciare che se ne occupino le nuove
camere con il rischio che il decreto decada). Questo istituto si chiama prorogatio : serve a coprire il vuoto che
potrebbe altrimenti verificarsi nell’esercizio di funzioni affidate ad organi per i quale l’ordinamento prevede la
periodica sostituzione delle persone fisiche. La proroga invece consiste nello spostamento in avanti di un termine
disposto per legge. Le camere possono essere sciolte in anticipo.
5. Il Parlamento in seduta comune
In ipotesi tassativamente previste dalla Costituzione (artt. 83, 85, 90, 91, 104, 135) il Parlamento è convocato in
seduta comune, cioè da tutti i deputati (630) più tutti i senatori (315+6):
- Per l'elezione del Presidente della Repubblica, con l'integrazione di tre delegati per ciascuna Regione (uno
solo per la Valle d'Aosta) – Art. 85 Cost.;
- Per ricevere il giuramento del Presidente della Repubblica ed ascoltare il suo messaggio di insediamento.

- Per l'elezione di cinque giudici della Corte Costituzionale – Art. 135, comma I, Cost.;
- Per l'elezione di 1/3 dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura – art. 104 Cost.;
- Per la delibera di messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e
attentato alla Costituzione;
- Per l'approvazione, ogni nove anni, di una lista di 45 cittadini, aventi i requisiti di eleggibilità a senatore,
tra i quali vengono estratti a sorte i sedici giudici aggregati della Corte costituzionale per il giudizio sulla
messa in stato d'accusa del Presidente della Repubblica;
Il Parlamento in seduta comune non è la mera riunione delle due Camere, ma è una riunione di parlamentari nella
quale esse non mantengono le proprie individualità, dando origine ad un soggetto nuovo, presieduto dal Presidente
della Camera e che si avvale del regolamento, della sede e degli uffici della Camera dei Deputati.
6. Giunte parlamentari
Sono organi permanenti che esercitano funzioni strumentali all'organizzazione e al funzionamento interno delle
Camere: infatti sono sempre monocamerali. I componenti sono nominati dal presidente della camera di
appartenenza, rispettando, per quanto possibile, le proporzioni tra i gruppi. Hanno competenze specifiche nelle
seguenti materie: regolamento, elezioni, autorizzazioni a procedere, questioni comunitarie.
Giunta per il regolamento : propone all'assemblea le modifiche al regolamento (regolamenti degli organi
costituzionali – Camera e Senato) ed esprime pareri sull'interpretazione dello stesso;
Giunta delle elezioni : accerta la regolarità delle operazioni elettorali, la sussistenza dei requisiti di eleggibilità e
l'inesistenza di cause di incompatibilità in capo ai parlamentari eletti;
Giunta per le autorizzazioni a procedere : esamina le richieste di applicazione ad un parlamentare di misure

restrittive delle libertà personali (perquisizioni, intercettazioni, sequestro di corrispondenza o limitazioni alla libertà
personale ex art. 68 Cost.) e sottopone all'assemblea una proposta di delibera; esamina anche le richieste di
autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Governo per i reati ministeriali.
Giunta per le questioni comunitarie : esamina le questioni attinenti alla materia dell’UE.
7. Commissioni parlamentari
Le Camere si articolano ancora in commissioni e giunte, entrambe composte in modo proporzionale alla
consistenza numerica dei gruppi parlamentari. Le commissioni possono essere :
- TEMPORANEE, se durano in carica solo il tempo necessario a svolgere specifici compiti, come le
commissioni d'inchiesta (art. 82 Cost.);
- PERMANENTI, se rimangono in carica per tutta la legislatura, o fino alla cessazione della Camera di
appartenenza, e partecipano sia alla funzione legislativa sia alla funzione di indirizzo e controllo nei
confronti del Governo;
- MONOCAMERALI, composte di membri di una sola camera;
- BICAMERALI (art. 126 Cost.), composte da deputati e senatori in eguale numero ed in misura
proporzionale alla consistenza dei relativi gruppi nella Camera di appartenenza; esse consentono di
superare il rigido dualismo fra le Camere, permettendo l'unico esercizio del potere parlamentare in delicate
materie. La Costituzione prevede un'unica commissione bicamerale (Commissione per le questioni
regionali), mentre altre sono state istituite con legge o con semplice deliberazione delle Camere.
Commissioni d’inchiesta : sono create ad hoc per svolgere inchieste specifiche ai sensi dell‟art. 82 Cost. come, ad
esempio, la commissione parlamentare d‟inchiesta sul fenomeno della criminalità organizzatamafiosa o similare,
istituita con la legge 19 ottobre 2001, n. 386. Hanno un potere molto ampio perchépossono svolgere le stesse
funzioni tipiche dell‟autorità giudiziaria.
8. Organizzazione e funzionamento delle due Camere
Sono disciplinati da fonti costituzionali e da fonti di autonomia parlamentare (costituiscono il diritto parlamentare).
Le sue regole fondamentali sono stabilite dalla Costituzione :
a) Ciascuna camera elegge presidente e ufficio di presidenza fra i suoi componenti.

b) Ciascuna camera adotta il proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei componenti. Organizzazione e
funzionamento di ciascuna camera sono oggetto di una riserva di regolamento parlamentare : si tratta di una
materia che non può essere disciplinata da altra fonte di rango sub-costituzionale. Si garantisce così l’autonomia
della camera dei deputati nei confronti del Senato e viceversa. Si afferma la necessità che le regole parlamentari
siano condivise da un numero di deputati e senatori più ampio di quello che è richiesto per le decisioni ordinarie.
I regolamenti parlamentari vigenti risalgono entrambi al 1971, ma numerose sono state le successive modifiche.
c) Le sedute sono sempre pubbliche, le sedute segrete sono rarissime. Per ogni seduta vengono redatti un processo
verbale e il resoconto in forma sintetica (sommari) e in forma integrale (stenografici).
d) Le decisioni di ciascuna camera sono assunte con il voto favorevole della maggioranza dei presenti, chiamato
quorum funzionale, purché sia presente la maggioranza dei loro componenti (chiamata quorum strutturale o
numero legale). Esso è particolarmente elevato (la metà +1 dei componenti). Quando manca, le deliberazioni non
sono valide, e in quel caso il presidente dell'assemblea decide se sospendere la seduta per un’ora oppure toglierla e
rinviandola al giorno successivo.
Il quorum funzionale per l’approvazione di una proposta è quello della maggioranza semplice, costituita dalla metà
+1 di coloro che votano, salvo che la costituzione preveda una maggioranza più ampia, cioè qualificata. La più
piccola delle maggioranze qualificate è quella assoluta (metà +1 di coloro che compongono il collegio, 51/100).
Alla camera coloro che presenti, dichiarano di astenersi, non vengono considerati. I componenti del governo hanno
diritto di assistere alle sedute e di essere ascoltati ogni volta che lo richiedano.
9. Lo status giuridico dei Parlamentari (complesso dei diritti e dei doveri)
- Non si può appartenere a entrambe le Camere.

- I titoli in base ai quali una persona diventa parlamentare e il sopraggiungere nel corso del mandato di cause di
incompatibilità, ineleggibilità, incandidabilità sono giudicati dalle stesse Camere (verifica dei poteri).
- Ogni parlamentare rappresenta l’intera nazione ed esercita le sue funzioni senza rispondere ad altri che della
propria coscienza. Il divieto del vincolo di mandato è uno dei principi ereditati dall’epoca classica del
costituzionalismo, a cavallo fra 700 e 800.
- Ogni parlamentare riceve un’indennità stabilita per legge. La sua misura è determinata dall’ufficio di presidenza
di ciascuna camera. Ad esso si aggiungono svariati benefici (viaggi gratuiti, assistente parlamentare ecc.).
- Ogni parlamentare gode di una serie di immunità per poter garantire il libero esercizio delle funzioni
parlamentari e evitare il rischio di prevaricazioni da parte del potere giudiziario. Le immunità si distinguono in :
a) Insindacabilità : per come votano e per ciò che dicono, nell’esercizio delle loro funzioni i parlamentari
non possono essere in alcun modo chiamati a rispondere.
b) Inviolabilità : i parlamentari non possono subire alcuna forma di limitazione della libertà personale, di
domicilio e di comunicazione. Al riguardo esistono però eccezioni : il caso in cui il parlamentare sia colto
nell’atto di commettere un delitto per il quale l’arresto in flagranza è obbligatorio, il caso in cui abbia
subito una condanna detentiva passata in giudicato.
10. Altri organi delle Camere
Presidente dell’assemblea : ha il compito di rappresentare all’esterno la camera e di assicurare sia il corretto e

ordinato svolgimento dei suoi lavori, sia il buon andamento dell’amministrazione interna, fa osservare il
regolamento e dirige le sedute. E aiutato da alcuni vicepresidenti, per le funzioni amministrative da questori, per il
processo verbale da segretari. E eletto a maggioranza qualificata.
L’ufficio di presidenza (al Senato consiglio di presidenza) : composto in modo da rappresentare tutti i gruppi
parlamentari, ha compiti amministrativi (delibera il progetto di bilancio interno, nomina su proposta del presidente
il segretario generale), compiti attinenti alla disciplina dei comportamenti in aula e compiti di natura politico-
organizzativa. Ha potere normativo relativamente a tutto ciò che riguarda l’amministrazione, la contabilità e il
personale della camera (regolamenti minori).
Conferenza dei presidenti dei gruppi (“capigruppo”) : composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il
governo può sempre inviare un proprio rappresentante. Decide il programma dei lavori, il calendario, l’ordine del

giorno delle singole sedute (agenda parlamentare). Infatti il tempo ha un valore politico : in base al tempo a
disposizione la maggioranza può approvare le proposte da cui dipende l’attuazione del programma di governo e
l’opposizione e le minoranze possono sollevare argomenti sui quali mettere in imbarazzo governo e maggioranza.
La conferenza delibera all'unanimità il Senato, a maggioranza qualificata dei ¾ alla camera. Nel caso in cui non sei
in grado di decidere, provvede da solo il presidente, che deve tener conto di ciò che propongo al governo e la
maggioranza, riservando comunque una quota di tempo a ciò che chiedono i gruppi di opposizione.
Gruppi parlamentari : sono strumento di organizzazione della presenza dei partiti politici all’interno delle
assemblee. Sono definiti dai regolamenti “associazioni di parlamentari” e “soggetti necessari al funzionamento
della camera”, ciascun gruppo è dotato di un proprio statuto per i quali è prevista la pubblicazione nei siti delle
Camere. Ciascun eletto, entro un paio di giorni dalla prima seduta della camera di appartenenza, deve dichiarare a
quale gruppo appartiene, se non lo fa viene assegnato al “gruppo misto”.
Il numero minimo prescritto è di 20 deputati e 10 senatori (salvo deroghe per gruppi che rappresentino partiti
organizzati su tutto il territorio nazionale). Sono i presidenti dei gruppi a far valere una serie di prerogative
sull’andamento dei lavori, sui dibattiti e sulle votazioni, sono i gruppi a designare i componenti di altri organi, è ai
gruppi che le camere riconoscono risorse. Di norma interviene un solo parlamentare per ogni gruppo.
11. Le funzioni delle Camere
Funzione : poteri che un organo ha il dovere di esercitare in vista del soddisfacimento di interessi non suoi, ma di
terzi e dell’intera collettività. Altre e non meno rilevanti funzioni derivano dal rapporto fiduciario e da tutti i
poteri e facoltà che le camere possono esercitare. Si parla così di funzione di indirizzo, di controllo e di
informazione.
12. Il procedimento legislativo (diversi momenti o fasi)
● Iniziativa
● Fase istruttoria affidata alle commissioni
● Fase deliberativa si svolge sua volta secondo tre procedure diverse
● Fase della promulgazione affidata al presidente la Repubblica
● Fase della pubblicazione
Iniziativa : i titolari sono il Governo, ciascun membro del parlamento, il popolo mediante proposta firmata da
almeno 50.000 elettori, ciascun consiglio regionale, il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro. Mentre i
parlamentari possono presentare proposte di legge alla sola camera cui appartengono, gli altri titolari dell’iniziativa
hanno facoltà di scelta senza limitazione alcuna. In realtà il Governo, la cui iniziativa è di gran lunga la principale
per leggi approvate, tende a presentare le proprie proposte sulla base di considerazioni di natura politica.
Assegnazione in commissione e scelta del procedimento : ogni progetto redatto in articoli secondo la forma
tipica della legge viene assegnato dal presidente a una delle commissioni permanenti, a seconda delle rispettive
competenze per materia. Una o più delle altre commissioni possono essere chiamate a esprimere un parere. Il ruolo
delle commissioni dipende dal tipo di procedimento scelto : esistono tre diversi procedimenti che possono in parte
intersecarsi fra loro.
- Procedimento normale o in sede referente : il Presidente della commissione riferisce sul progetto, la
commissione svolge l’istruttoria acquisendo tutti i necessari elementi informativi. Quindi la commissione
discute il progetto in via generale e poi lo esamina articolo per articolo. Infine perviene a un testo che invia
all’assemblea, al quale sono allegati i pareri delle altre commissioni.
- Alla commissione può essere invece conferito il compito di formulare un testo semi definitivo, cioè
approvato dalla commissione. L’aula voterà come tale senza possibilità di proporre e votare modifiche : si
tratta del procedimento misto o in sede redigente.
- Procedimento in sede legislativa deliberante : è di fatto possibile solo quando vi è un largo consenso. In
attuazione di quanto prevede l’art.72.3, se non vi si oppongono il governo oppure 1/10 dei componenti
della camera o ⅕ di quelli della competente commissione, i progetti di legge possono essere esaminati e
anche approvati direttamente in commissione. L’art. 72 .4 esclude questo procedimento per alcune materie.

Discussione in aula : se il procedimento seguito è quello normale, l’esame in assemblea del progetto di legge
predisposto dalla commissione in sede referente, accompagnato da una o più relazioni, si sviluppa attraverso tre
momenti : si apre la discussione generale (i deputati e senatori dibattono sulle linee generali del progetto).
Salvo deliberazione in contrario, si passa poi alla fase dell’esame e votazione articolo per articolo, nella quale si
discute e si vota se ciascun articolo in cui il progetto è ripartito e sugli emendamenti presentati, cioè le proposte di
modifica al testo degli articoli. Seguono infine le dichiarazioni di voto finale con le quali i rappresentanti dei
gruppi rendono noto come si esprimeranno sul testo cui l’assemblea è pervenuta, e la votazione finale sono intero
progetto di legge.
Messaggio dall’altra camera e ad eventuali navette : se il progetto è approvato, viene trasmesso con apposito
messaggio al presidente dell’altra camera, che dovrà approvare il progetto nella stessa identica formulazione.
Qualsiasi modificazione comporta il ritorno alla camera che lo aveva provato per prima, questo su e giù viene
chiamato navette.
I regolamenti prevedono procedimenti abbreviati in seconda lettura : nel senso che la camera alla quale è stato
rinviato il progetto riesamina soltanto ciò che è cambiato. S e vi sono difficoltà politiche, non impedisce ulteriori
modificazioni del testo e appunto le navette. Nel caso in cui invece il progetto sia già stato approvato, il messaggio
attestante l’approvazione conforme di entrambe le camere va al presidente della Repubblica per la promulgazione
e al Ministro di giustizia per la pubblicazione.
Procedimenti legislativi speciali : esame dei disegni di legge di conversione dei decreti legge, esame dei progetti
di legge costituzionale, esame del disegno di legge di bilancio, esame del disegno di legge di delegazione europea e
del disegno di legge europea.
Leggi costituzionali : sono approvate secondo il procedimento dell’art. 138. Essi prevedono letture alternate fra la
Camera e il Senato, e non letture consecutive da parte di ciascuna camera : in questo modo il procedimento si
abbrevia. Inoltre è previsto che la seconda lettura da parte di ciascuna camera abbia ad oggetto il progetto già
approvato in prima lettura nel suo complesso.
13. Il ciclo annuale di bilancio
L’art. 81 stabilisce il principio dell’equilibrio delle entrate e delle spese in funzione delle fasi del ciclo
economico e limita il ricorso all’indebitamento, consentito solo per fronteggiare le conseguenze di un ciclo
negativo o “al verificarsi di eventi eccezionali”. Ogni legge che le Camere si accinga ad approvare, per indicare i
mezzi e per farvi fronte, ossia la copertura finanziaria nel caso in cui bilancio non sia approvato entro il 31
dicembre. Il parlamento può concedere per non oltre 4 mesi l’esercizio provvisorio con il quale si autorizza il
governo a impegnare risorse mese per mese in misura non superiore a un 12º di quelle previste dal bilancio
dell’anno precedente.
Il ciclo annuale di bilancio ha adeguato strumenti e tempi della programmazione economica e finanziaria alle
sempre più stringenti regole dell’UE. In questo modo si è dato vita a un vero proprio ciclo di bilancio coordinato
UE-Italia : esso prende avvio, in Italia, sulla base delle linee guida di politica economica di bilancio formulate fra
gennaio e marzo a livello europeo.
a) Il governo entro il 10 aprile sottopone alle Camere il documento di economia e finanza, che fa il punto
della situazione economico-finanziaria del paese e contiene il programma di stabilità e convergenza e il
programma nazionale di riforma. Sul Def ciascuna camera si pronuncia approvando una risoluzione.
b) Il governo invia il documento a Bruxelles entro aprile.
c) Il governo, oltre a predisporre di resoconto generale dello Stato con riferimento all’esercizio dell’anno
precedente, entro giugno presenta il disegno di legge di assestamento per riportare i conti, in linea con le
previsioni di bilancio.
d) Entro luglio il Consiglio dell’Unione si pronuncia sul programma di stabilità e convergenza e sul
programma nazionale di riforma con l’adozione di raccomandazioni.
e) Il governo entro il 27 settembre presenta la nota di aggiornamento del documento di economia e finanza
che fissa i nuovi obiettivi programmatici e recepisce la raccomandazione approvate in sede europea.
f) Il Governo, entro il 20 ottobre, presenta il disegno di legge di bilancio che reca la manovra di finanza
pubblica : questa si compone di un unico testo nel quale sono confluiti la legge di stabilità e il bilancio di
previsione. La manovra di finanza pubblica è sintetizzata e illustrata nel documento programmatico di
bilancio inviato alla Commissione europea.

g) Da fine ottobre a fine dicembre vi è la sessione di bilancio, disciplinata dai regolamenti parlamentari con
la previsione di termini precisi e cadenzati e di limiti rigorosi agli emendamenti.
La legge di bilancio si compone in due sezioni :

● La prima sezione riprende i contenuti della legge di stabilità : essa determina il livello massimo del
ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare, interviene sulle norme di spesa e di entrata
prevista dalle leggi vigenti, fissa i fondi speciali per la copertura di nuove leggi di spesa, contiene tutte
quelle disposizioni volte a far sì che il bilancio corrisponda agli obiettivi programmatici del Def
aggiornato.
● La seconda sezione riprende i contenuti del bilancio di previsione : attraverso la “fotografia” delle entrate
e delle spese come previsto nella prima sezione.
L’ufficio parlamentare di bilancio è collocato presso le Camere. La sua funzione è di fornire, sia di propria
iniziativa, sia su richiesta delle commissioni parlamentari, analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche,
sugli andamenti di finanza pubblica e sull’osservanza delle regole di bilancio nazionali ed europee.
14. La legge di delegazione europea e la legge europea
La l. 86 del 1989 riorganizzò le modalità attraverso le quali l’ordinamento italiano si adegua al diritto dell’Unione.
Sulla base di un procedimento a cadenza annuale,la legge comunitaria, presentata dal governo, solo in piccola parte
attuava gli obblighi UE via diretta, mentre relazione alla gran parte di essi affida al governo il compito di farlo
adottando decreti legislativi o regolamenti.
La l. 234 del 2012 ha istituito al posto della legge comunitaria due distinti strumenti legislativi : il disegno di legge
di delegazione europea e il disegno di legge europea, che il Governo presenta alle Camere entro il mese di
febbraio. La legge di delegazione europea contiene :
a) Disposizioni che conferiscono al governo deleghe legislative per l’attuazione delle direttive europee
b) Disposizioni che autorizzano il governo a recepire le direttive in via regolamentare nelle materie non
coperte da riserva assoluta di legge
c) Disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni esercitano la propria
competenza normativa per recepire gli atti dell’unione
La legge europea contiene la modifica o l’abrogazione di norme statali in contrasto con la normativa UE a seguito
dell’avvio da parte della Commissione di procedura di infrazione o di sentenze della corte di giustizia.
15. Le procedure di indirizzo
Consiste nell’indicare, innanzitutto al governo, cosa si deve fare e soprattutto a quale fine, privilegiando quali
interessi. Il contenuto delle leggi che il parlamento approva risponde all’indirizzo di cui sono interpreti governo e
maggioranza. I principali riguardano il rapporto fiduciario : dunque il dibattito e la votazione sulla mozione di
fiducia al nuovo governo, sull’eventuale questione di fiducia posta dal governo, sulle eventuali mozioni di sfiducia
presentata dall’opposizione. Le camere utilizzano altri strumenti allo scopo di specificare e integrare l’indirizzo
generale : le mozioni, risoluzioni e gli ordini del giorno di istruzione al governo.
Mozioni : strumento che serve a provocare una deliberazione su un qualsiasi argomento. Le camere possono
votare una mozione che chiede al governo di muoversi in una direzione piuttosto che in un’altra, sono esaminate e
votate con procedure simili a quella dei progetti leggi. Quando entrambe le camere approvano due mozioni uguali
dal contenuto analogo, questi assumono una forza politica particolarmente forte.
Risoluzione : ha le stesse finalità della mozione, può essere presentata come atto di indirizzo che conclude un
dibattito, per esempio originato da comunicazioni del governo, ovvero come tipico atto di indirizzo che può essere
presentato e votato in commissione (opera in sede politica). Ogni singolo parlamentare può presentare una
risoluzione.
Ordini del giorno di istruzione al governo : sono presentati nel corso dell’esame di un progetto di legge o di una
mozione e costituiscono certamente l’atto di indirizzo più blando, che spesso traduce emendamenti che non siano
state da questo accettati.
16. Le procedure di controllo e informazione

Si tratta di strumenti di portata diversa, alcuni nella disponibilità del singolo parlamentare, altri delle commissioni,
altri dell’intera assemblea.
- Interrogazioni : consistono in una domanda per iscritto per chiedere informazioni o conferma di
informazioni già note, alla quale il governo risponde in forma orale o scritta. L’interrogante deve limitarsi a
dire se è soddisfatto della risposta o no in pochi minuti. Non si apre alcun dibattito. I regolamenti
prevedono lo svolgimento di interrogazioni a risposta immediata.
- Interpellanze : sono domande per sapere dal governo perché si è comportato in un certo modo e cosa
intende fare in ordine a questo e quell’aspetto della sua politica. Esse preludono un giudizio politico :
infatti l'interpellanza può illustrare, può replicare più a lungo che nel caso dell’interrogazione, può
presentare una mozione per innescare un dibattito vere proprio.
Quanto agli strumenti di informazione a disposizione delle commissioni, esse possono svolgere audizioni,
chiedendo che i ministri vengano a riferire su qualsiasi questione politica e amministrativa o che intervengono
dirigenti delle pubbliche amministrazioni. Le commissioni possono disporre di indagini conoscitive, cioè serie
coordinate di audizioni.
La Costituzione prevede la possibilità per le camere di istituire commissioni di inchiesta. L’art. 82 stabilisce che
queste :
a) abbiano per oggetto materie di pubblico interesse
b) siano composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi r
c) dispongano degli stessi poteri e siano sottoposte alle stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria
Costituiscono lo strumento di controllo più incisivo, avvalendosi dei poteri dell’autorità giudiziaria. L’inchiesta
parlamentare verte sempre su questioni scottanti, viene di fatto imposto dall’opposizione e dell’opinione pubblica
per inchiodare alle sue responsabilità l’amministrazione. L’inchiesta può anche servire per far luce su vicende mai
chiarite per approfondire la conoscenza dei fenomeni sociali che preoccupano la collettività nazionale.
17. Le altre funzioni delle Camere
Le camere si trovano in limitati casi ad assolvere compiti che sono perlopiù attribuiti ad altri poteri dello Stato :
funzioni giurisdizionali e funzioni amministrative. Si tratta di attribuzioni che alle Camere sono assegnate per
garantire la piena libertà nell’esercizio delle loro funzioni tipiche. Quando ciascuna camera decide in ordine alle
contestazioni relative al procedimento elettorale, svolge una funzione di tipo giurisdizionale. Ciascuna camera
inoltre esercita la autodichia (giurisdizione domestica sui ricorsi contro i provvedimenti in materia di personale
adottati dagli uffici di presidenza).
A parte l’autonomia amministrativa, contabile e di bilancio di cui ciascuna camera gode, alcune leggi
attribuiscono a commissioni parlamentari bicamerali funzioni amministrative, cioè di gestione diretta.
18. La programmazione dei lavori e i sistemi di votazione
A partire dei regolamenti del 1971, i lavoratori parlamentari sono improntati al metodo di programmazione : sono
cadenzati secondo criteri concordati dalla conferenza dei capigruppo, su proposta del governo, della maggioranza E
dell’opposizione. Solo nel 1997 il principale strumento tecnico che permette la concreta applicazione della
programmazione è stato esteso dal solo ambito della sessione di bilancio a tutta l’attività d’aula : si tratta del
contingentamento dei tempi.
I procedimenti in assemblea devono concludersi entro una data prefissata. Essendo l’assemblea la sede dove si
sviluppa il confronto politico, casi di deroga a questa regola sono relativamente frequenti. Da quando il
contingentamento è diventato norma, i calendari (traduzione in un’agenda di tre settimane dalla programmazione
generale dei lavori, stabilita per 2-3 mesi) trovano per lo più attuazione, e ne consegue un vantaggio per la
funzionalità dell’assemblea, e di conseguenza per il governo e la sua maggioranza.
Chi è all’opposizione tende con frequenza a far ricorso all’ostruzionismo : cioè l’utilizzo esasperato di tutte le
facoltà previste dal regolamento allo scopo di ritardare o impedire che l’assemblea deliberi. Si tratta di una pratica
che si giustifica come volontà di resistenza estrema da parte delle minoranze quando sono in discussione i valori
più alti della convivenza sociale e dei rapporti istituzionali.
19. Il Governo in Parlamento

Tuttora la posizione del Governo in Parlamento è meno forte di quella dei governi di altri paesi europei. La
Costituzione conferisce al governo ben poche prerogative in relazione all’andamento dei lavori parlamentari. Un
istituto tipico del governo parlamentare che in Costituzione non trova disciplina è la questione di fiducia. Si può
considerare che si tratti di una consuetudine costituzionale.
L’uso abbinato ai cosiddetti maxi-emendamenti (emendamenti ciascuno sostitutivo non di singoli articoli ma di
decine o centinaia di articoli), ha finito con l’attribuire al governo una specie di voto bloccato : la votazione sulla
questione di fiducia ha la priorità rispetto al voto con tutti gli altri emendamenti.
20. Il Parlamento e i suoi rapporti con altri organi e soggetti
P.d.R : il parlamento in seduta comune lo elegge e ascolta il suo giuramento, ne riceve i messaggi, eventualmente
discutendo. I presidenti dei gruppi parlamentari sono ascoltati dal P.d.R in vista della nomina del Presidente del
consiglio, il Parlamento può mettere in stato d’accusa il presidente.
Corte costituzionale : il parlamento elegge ⅓ dei giudici costituzionali. Le leggi del parlamento sono sottoposte al
controllo di costituzionalità e in caso di sentenza illegittima, informa le camere perché provvedano. Il parlamento
sostiene l’accusa nei confronti del P.d.R davanti alla corte.
Magistratura : il parlamento elegge ⅓ dei componenti del Consiglio superiore della magistratura, può esercitare
funzioni di controllo sul modo come il ministro della giustizia provvede all’organizzazione e al funzionamento dei
servizi necessari all’esercizio della giurisdizione da parte dei magistrati.
Regioni : la Cos. ha previsto una commissione parlamentare per le questioni regionali che viene sentita in caso di
scioglimento di un consiglio regionale o di rimozione di un presidente di regione.
UE : la produzione normativa dell’Unione ha l’effetto sia di sottrarre ambiti di competenza agli organi nazionali,
innanzitutto al Parlamento, sia di far discendere obblighi di adeguamento della normativa interna. In entrambe le
Camere è istituita una Commissione permanente “politiche dell’UE”, con compiti relativi :
a) all’esame in sede referente della legge di delegazione europea e della legge europea
b) all’esame in sede consultiva degli schemi di atti del governo attuativi di direttive
c) all’esame in sede politica degli atti e dei progetti di atti dell’unione.
È inoltre prevista la possibilità per le camere di chiedere al Governo di porre in sede di Consiglio dell’unione una
riserva di esame parlamentare. Possono inoltre esprimere un parere nel caso in cui ritengano che un progetto
legislativo dell’UE non sia conforme il principio di sussidiarietà.
X. Il presidente della Repubblica
1. Alle origini della figura presidenziale
Ogni ordinamento statale conosce una figura istituzionale che lo rappresenta nella sua interezza e nella sua unità :
sia nei confronti degli altri Stati, sia al suo interno. Quasi sempre è un organo monocratico costituito cioè da una
sola persona. Il capo dello Stato può essere :
- Un P.d.R di estrazione rappresentativa, cioè eletto direttamente dal corpo elettorale o da un collegio elettivo
- Un monarca di estrazione elitaria : ancora oggi dei 28 membri dell’UE, 7 sono monarchie (Belgio,
Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, UK, Spagna, Svezia).
Repubbliche presidenziali e semipresidenziali : quando i presidenti sono dotati di importanti attribuzioni in

quanto titolari del potere esecutivo.
Repubbliche parlamentari : è la Costituzione stessa ad affidare al presidente compiti di arbitro o di garante del
funzionamento delle istituzioni.
2. Il presidente della Repubblica : elezione e durata in carica (Art. 83 Cost.)
Viene eletto dal Parlamento in seduta comune (camera dei Deputati) + da 58 delegati regionali (tre per ciascuna
regione eletti dal consiglio regionale, la Valle d’Aosta ne ho solo uno). E richiesta una maggioranza qualificata :
nelle prime tre votazioni essa è ⅔ del collegio (composto da 1003 componenti più senatori a vita), e dalla quarta
votazione in poi è la maggioranza assoluta dei componenti.

Unico requisito è essere un cittadino che abbia compiuto 50 anni e goda dei diritti civili e politici. La carica non è
compatibile con nessun’altra e non vi è limite al numero dei mandati. La durata della carica è di 7 anni (art. 85.1) :
è una durata notevolmente lunga (superata solo da quella dei giudici costituzionali che è di 9 anni). Ciò lo svincola
da legami politici immediati con l’organo che lo elegge. In nessun caso un presidente può essere rieletto dalle
medesime assemblee parlamentari.
Il presidente gode di un assegno personale e di una dotazione finanziaria, entrambi fissati per legge. La l.1077 del
1948, oltre alla determinazione dell’assegno e della dotazione, ha istituito un apparato amministrativo autonomo
che risponde direttamente al Presidente, il Segretario generale della presidenza della Repubblica, che consta di
un segretario generale che è posta a capo di una struttura organizzata in uffici e servizi, nella quale lavorano 765
dipendenti. Qualora il presidente non sia in grado di adempiere temporaneamente alle sue funzioni per qualsiasi
ragione, esse passano al presidente del Senato della Repubblica istituto : viene chiamato supplenza.
- Quando si tratta di una semplice visita all’estero, il supplente farà bene a limitarsi ad atti di ordinaria
amministrazione,evitando iniziative non concordate col presidente.
- Se la causa è una grave malattia o un serio intervento che lasci però sperare in una ripresa delle funzioni
(diversa dall’indizione dell’elezioni per sostituirlo in caso di impedimento permanente) si può anche
pensare a un pieno esercizio della supplenza.
Sì sono dimessi 4 presidenti tra cui Napolitano dopo 21 mesi dall’inizio del suo secondo mandato nel 2015. Il
presidente che cessa dalla carica diventa senatore di diritto a vita, a meno che vi rinunci : la rinuncia è prevista
per dargli modo di candidarsi a cariche elettive.
Il Presidente della Camera dei deputati convoca il Parlamento in seduta comune integrato con i delegati regionali
per l’elezione del nuovo Presidente della Repubblica 30 giorni prima della scadenza del mandato del precedente
Presidente.
● Se le Camere sono sciolte : sono prorogati i poteri del Presidente della Repubblica in carica.
● Se mancano meno di tre mesi alla loro cessazione : il nuovo Presidente è eletto entro 15 giorni
dall’insediamento delle nuove Camere.
Ciò allo scopo di :
- Evitare il cosiddetto ingorgo costituzionale : P.d.R e Camere contemporaneamente cessati dalla carica,
per cui non vi sono le Camere per eleggere il Presidente della Repubblica e non vi è il Presidente della
Repubblica che indica le elezioni per nuove Camere.
- Evitare che il P.d.R sia eletto da parte di Camere prossime allo scioglimento e perciò dalla ridotta
rappresentatività.
Cause di cessazione :
- Scadenza del mandato dopo 7 anni
- Impedimento permanente
- Morte o dimissioni
- Decadenza della carica per venir meno di uno dei requisiti di eleggibilità (es. perdita della cittadinanza o
dei diritti civili o politici)
- Condanna da parte della Corte in seguito a messa in stato d'accusa per alto tradimento o attentato alla
Costituzione (gli unici due reati presidenziali)
3. Le attribuzioni del P.d.R
Il P.d.R è il capo dello Stato e il rappresentante dell’unità nazionale (art. 87.1) : si tratta di una figura che non ha
funzione di garanzia.
La controfirma ministeriale è nelle origini istituto monarchico corrispettivo dell’inviolabilità della figura del
sovrano : i ministri, firmando gli atti del re assumevano su di sé ogni responsabilità giuridica. Ora l’art. 89 fa
riferimento alla necessaria controfirma dei ministri proponenti che ne assumono la responsabilità ( e per gli atti di
valore legislativo anche del Presidente del consiglio dei ministri).
Rispetto al POTERE LEGISLATIVO:

- Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la la prima riunione - Art. 87 comma III
- Può convocare le camere in via straordinaria - Art. 62 comma II
- Può inviare messaggi motivati alle Camere - Art. 87 comma II
- Può scegliere una o entrambe le Camere, sentiti i loro presidenti - Art. 88 comma I

- Promulga le leggi - Art. 87 comma V
- Può rifiutare una sola volta di promulgare una legge, se le Camere la approvano deve promulgare - Art. 74
- Indice il referendum abrogativo o costituzionale - Art. 87 comma VI e 138 comma II
- Può nominare fino a 5 senatori a vita - Art. 59 comma II
Rispetto al POTERE ESECUTIVO: art. 87

- Emana i decreti aventi forza di legge e i regolamenti - Art. 87 comma V
- Autorizza con decreto la presentazione alle Camere dei disegni di legge del Governo - Art. 87 comma IV
- Nomina il P.d.MI, e poi i ministri - Art. 92 comma II
- Nomina i funzionari dello Stato
- E capo delle forze armate e presiede il Consiglio suprema di difesa
- Dichiara lo Stato di guerra deliberato dalle camere con decreto (dichiarazione formale)
- Ratifica i trattati internazionali previa autorizzazione delle Camere, quando necessaria
- Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici
- Conferisce le onorificenze della Repubblica - Art. 87
Vi sono alcuni atti che il presidente può compiere senza controfirma : può dimettersi, può fare dichiarazioni formali
come semplice manifestazione di sue personali opinioni (esternazioni). Siamo di fronte ad attribuzioni di rilevanza
molto diversa :
1. Alcune il cui esercizio è formalmente e sostanzialmente obbligato (deve promulgare la legge approvata
dalle Camere dopo il rinvio).
2. Vi sono altre che riservano al presidente uno spazio di valutazione discrezionale, per esempio proprio il
rinvio alle Camere di una legge, o l’invio di messaggi alle Camere.
3. Vi sono attribuzioni che si possono definire di altissima valenza politica, in grado di influenzare se non di
condizionare il circuito dell’indirizzo politico in un regime parlamentare si snoda dal corpo elettorale al
Parlamento al governo.
FUNZIONE AMMINISTRATIVA, espressione concreta del potere amministrativo :

- Emana le decisioni sui ricorsi straordinari contro gli atti amministrativi
- Conferisce la cittadinanza italiana
- In talune circostanze, può sciogliere i consigli regionali, provinciali e comunali
POTERE GIUDIZIARIO
- Presiede il Consiglio superiore della magistratura
- Può concedere la grazia e commutare le pene
- Nomina ⅓ dei giudici della Corte Costituzionale (5 giudici su 15 → art. 135 comma I)
GLI ATTI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA si distinguono in :
Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali : sia la predisposizione del contenuto, sia l’emanazione
formale è del Capo dello Stato (messaggi alle camere, nomine senatori a vita).
Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente di altri organi : emanati dal P.d.R. ma predisposti e voluti da
altri organi (generalmente dal ministro che controfirma l’atto), promulgazioni, emanazioni delle leggi e degli atti
aventi forza di legge.
Atti complessi : il loro contenuto è predisposto e voluto sia dal P.d.R. sia da altri organi (scioglimento delle
camere, incarico al nuovo Presidente del Consiglio).
Esercizio del potere di grazia : spetta sia al ministro della Giustizia sia allo stesso presidente. Tuttavia la necessità
della controfirma ha permesso al ministro di bloccare il provvedimento nel caso in cui non lo condividesse.
Consiglio supremo di difesa : organo presieduto dal capo dello Stato e composto dal presidente del Consiglio, da
5 ministri e dal capo di Stato maggiore della difesa, avente la funzione di discutere linee generali strategiche e
impiego delle forze armate. Di questo organo è stata rafforzata la capacità operative e accentuata la dipendenza
organizzativa e funzionale della presidenza della Repubblica (rispetto al Governo). E aumentata anche la frequenza
e la regolarità delle riunioni.

4. La responsabilità del P.d.R
L’art. 90 stabilisce una forma di irresponsabilità del presidente per tutti gli atti compiuti nell’esercizio delle sue
funzioni, a meno che non sia macchiato di due reati : alto tradimento (collusione con potenze straniere) e
attentato alla Costituzione (identificare quelle violazioni che siano tali da mettere a repentaglio carattere
essenziali dell’ordinamento).
Il procedimento per far valere la responsabilità del capo dello Stato per alto tradimento e attentato alla Costituzione
si articola in due fasi :
1. Messa in stato d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune con voto a maggioranza assoluta. Si articola
a sua volta in due fasi :
- L’istruttoria : condotta dal comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa, organo bicamerale cui
spetta il compimento di una prima serie di indagini in relazione alle denunce trasmesse dal presidente della
Camera. Tale attività preliminare può concludersi con un provvedimento di archiviazione per manifesta
infondatezza delle accuse, o con una relazione da presentare al Parlamento in seduta comune contenente le
conclusioni cui è giunto il comitato, favorevoli o contrari all’accusa. Dopo l’atto di accusa il P.d.R può
essere sospeso dalla carica in via cautelare.
- La decisione : successivamente si apre il dibattimento, durante il quale le parti (i commissari parlamentari
per l’accusa, gli avvocati del presidente per la difesa) in contraddittorio fra loro discutono sulle risultanze
dell’istruttoria e fanno le loro richieste.
Potranno essere applicate le sanzioni civili, amministrative e costituzionali (la destituzione) adeguate al caso.
2. Giudizio d’accusa della Corte costituzionale integrata da 16 componenti estratti da un elenco di 45 nomi
compilato dallo stesso parlamento in seduta comune ogni 9 anni.
5. Il potere di scioglimento delle Camere
Al suo esercizio si aggiunge l’obbligo di controfirma, requisito di validità dell’atto del P.d.R (del presidente del
Consiglio) : il P.d.R deve consultare previamente presidenti delle due Camere, il cui parere non è però vincolante.
Egli non può esercitare il potere di scioglimento negli ultimi 6 mesi di mandato (semestre bianco).
Il potere di convocare elezioni anticipate, accortamente usato, è un fondamentale strumento di stabilizzazione del
governo parlamentare : la minaccia di farvi ricorso serve più che non il suo stesso uso, perché ai parlamentari in
carica non piace mai il rischio legato a nuove elezioni : è uno strumento politico per eccellenza.
Il presidente Napolitano non poté che sciogliere anticipatamente la 15ª legislatura dopo soli 22 mesi, una volta
registrata all’impossibilità di un’intesa tra le forze di maggioranza e di opposizione. Nella 16ª legislatura promosse
la formazione di un governo di tecnocratici guidato dal Monti, sostenuto dalle principali forze politiche con lo
scopo di fronteggiare l’emergenza finanziaria ed economica.
XI. Il governo della Repubblica
1. Alle origini dei moderni esecutivi
Il governo, potere esecutivo e vertice dell’amministrazione, costituisce l’organo che più di ogni altro promuove,
elabora e realizza le politiche pubbliche (es. programmi di azioni con autorità pubblica).
Il governo è anche il vertice dell’apparato amministrativo statale : ogni branca dell’amministrazione dello Stato ha
al suo vertice un ministro a cui indirizzi settoriali risponde, mentre l’intera amministrazione risponde a quelli
generali fissati dal Consiglio dei ministri e prodotti in direttive dal Presidente del consiglio.
2. Com’è organizzato il governo italiano
È un organo complesso costituito da altri organi. Secondo l’art. 92.1, è composto da un organo collegiale e da una
pluralità di organi individuali : Presidente del Consiglio dei ministri, ministri, Consiglio dei Ministri. La disciplina
del governo si trova nel titolo III della parte II della Costituzione e in una serie di leggi che vi hanno dato
attuazione. L’art. 95 cerca di risolvere nel modo che segue la questione dei rapporti fra gli organi che compongono
il governo :

Presidente del Consiglio dei ministri (Art. 95 comma I) : è il capo dell’esecutivo tra i ministri, ma questa non è
più costituzione vivente, perché oggi ha assunto un ruolo decisamente superiore (primo ministro-premier) e ha
molti più poteri sulla base della legge elettorale che lo individuano a priori come leader della coalizione e quindi
della maggioranza (e quindi come soggetto che il P.d.R non può esimersi dall’incaricare). Questa è costituzione
vivente, non scritta nel testo ma interpretata alla luce di un’evoluzione legata alla legge elettorale. Su incarico del
P.d.R forma il Governo :
1. Dirige la politica e ne è responsabile, mantiene l’unità di indirizzo politico amministrativo, promuove e
coordina l’attività dei ministri.
2. Gli spetta mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo (non lo determina perché si ritiene sia
il Consiglio dei Ministri l’organo collegiale a fissarlo).
3. Il suo potere giuridico : la proposta al P.d.R dei nomi dei ministri da nominare.
4. Può essere posta la questione di fiducia dinanzi alle Camere.
5. Controfirma ogni atto deliberato dal Consiglio e presenta alle Camere i disegni di legge di iniziativa
governativa.
6. Ha l’alta direzione e la responsabilità generale della politica dell’informazione per la sicurezza e il potere
di apporre il segreto di Stato.
7. Promuove e coordina l’azione del governo nei rapporti con il sistema delle autonomie regionali e locali.
8. Promuove e coordina l’azione del governo nell’UE ed è responsabile dell’attuazione degli impegni assunti
in ambito europeo.
Ha sede a Palazzo Chigi, dotato di una struttura composta di numerosi dipartimenti, ovvero la Presidenza del
consiglio, che gode di autonomia contabile di bilancio e di autonomia organizzativa.
Ministri (Art. 95 commi II e III) : insieme al Presidente del Consiglio compongono il Consiglio dei Ministri. Sono
attualmente 13. Se con portafoglio sono al vertice di un apparato della pubblica amministrazione : il ministero.
- Ciascuno gestisce un settore di attività del governo
- Sono responsabili individualmente per gli atti del loro dicastero e collegialmente per gli atti del Consiglio.
- Mediante le strumento della controfirma assumono la responsabilità dell’atto controfirmato.
Ministri senza portafoglio : non sono a capo di alcun ministero ma esercitano funzione attribuite alla presidenza del
Consiglio. Essi siedono a pieno titolo in Consiglio dei Ministri insieme ai ministri che di portafoglio sono dotati. Il
loro numero, le loro attribuzioni e la loro organizzazione devono essere determinate per legge.
Consiglio dei ministri : determina la politica generale del governo. Svolge le principali funzioni del governo e
decide :
- Delibera i disegni di legge da mandare in Parlamento (iniziativa governativa)
- Adotta atti aventi forza di legge e regolamenti (funzione normativa)
- Determina la politica comunitaria e internazionale (Consiglio Europeo)
- Sulla proposta del P.d.C può porre la questione di fiducia.
- Sulle nomine al vertice di enti, istituti o aziende di competenza dell’amministrazione statale.
- Sull’annullamento straordinario di atti amministrativi legittimi.
E organo per la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i Ministri. Ha sostanzialmente queste funzioni e definisce
l’indirizzo politico. Quando il governo si presenta alle camere illustra il suo programma. Se il Parlamento non ha la
sua piena sovranità e non può discutere e cambiare i disegni di legge che vengono proposti anche dal Governo (voti
di fiducia e maxi-emendamenti) il suo ruolo viene ridotto e non è più significativo.
La legge 400/1988 prevede anche una serie di organi costituzionalmente non necessari :
a) Uno più vice presidenti del consiglio dei ministri : ministri ai quali, su proposta del Presidente, il
Consiglio attribuisce la funzione di supplenza in caso di assenza del presidente stesso.
b) Sottosegretari : sono nominati dal P.d.R su proposta del P.d.C. Non hanno attribuzioni proprie, ma solo
quelle a loro delegate. La costituzione non li prevede. Coadiuvano il ministro nello svolgimento delle sue
funzioni politiche presso le camere e amministrative all’interno del ministero. Non fanno parte del
Consiglio dei Ministri ma possono essere invitati alle sedute.
c) Vice ministri : carica che può essere attribuita a non più di 10 sottosegretari i quali siano titolari di deleghe
relative all’intera aea di competenza di una o più strutture dipartimentali, ovvero di più direzioni generali
del ministero. Possono essere invitati a partecipare alle riunioni del Consiglio dei Ministri senza diritto di
voto e possono rappresentare il governo italiano in sede europea e internazionale.
d) Alti commissari : nominati dal P.d.R, sono a capo di apparati amministrativi che non costituiscono un
ministero.
e) Commissari straordinari : nominati dal P.d.R per compiti determinati ed obiettivi particolari.

3. Come il Governo si forma
Consultazione (1° Fase) : consente al P.d.R di individuare la persona a cui affidare l’incarico di formare il nuovo
governo (P.d.C). E una prassi che si è affermata nel tempo. E una fase non istituzionallizta (non è prevista dalla
Costituzione). La prassi costituzionale prevede la consultazione di:
- Presidente delle due Camere
- Ex Presidenti della Repubblica
- Ex Presidenti delle due Camere
- Capigruppo parlamentari
- Segretari e presidenti dei partiti
- Altre personalità da cui si ritenga di poter ricevere utili informazioni (esempio: partiti, sindacati)
In passato il Presidente del Consiglio era scelto solo dal P.d.R. Oggi la consultazione ha un significato diverso in
relazione alla legge elettorale.
Conferimento dell’incarico (2° fase) - Art. 92 : Il Governo della Repubblica è composto del P.d.C e dei ministri,
che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il P.d.c e, su proposta di
questo, i ministri.
Il Presidente della Repubblica affida l’incarico alla persona che ritiene possa ottenere la fiducia in
Parlamento.L’incarico è accetttato con riserva perché non si sa se si riesce a formare il governo. Si può di nuovo
rimettere l’incarico nelle mani del P.d.R.
Individuazione e scelta dei compoinetni del Governo (3° fase) : il P.d.C incaricato accetta l’incarico con riserva
con la possibilità di rinunciare all’incarico qualora non riuscisse a formare il governo. Scegli i componenti della
futura compagnia governativa (anche non parlamentari), definisce il programma politico, effettua la ripartizione dei
ministri. Il P.d.C incaricato si ripresenta al P.d.R e la riserva viene sciolta (e si comunica l’elenco dei ministri).
Terminate le consultazioni l’incaricato può:
- Rinunciare all’incarico
- Accettare l’incarico e sciogliere la riserva
Nomina e giuramento (4° fase) - Art. 93 : il P.d.C dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano
giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Il Presidente della Repubblica nomina :
- Il Presidente del Consiglio dei Ministri
- I Ministri su proposta del PdC che possono essere con portafoglio o senza portafoglio
La nomina avviene attraverso un decreto di nomina che deve essere controfirmato dal P.d.C entrante. All’atto della
nomina il P.d.C presenta al P.d.R la lista dei ministri il quale emette i decreti di nomina. I Ministri e il Presidente
del Consiglio assumono le funzioni solo dopo aver prestato giuramento nelle mani del P.d.R (art. 93).
Formula rituale del giuramento: “Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservare lealmente la Costituzione e
le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della nazione” (divieto di mandato imperativo. Si
deve fare l’interesse degli elettori e non del partito).
Ora il Governo è formato però deve recarsi davanti a ciascuna camera per ottenere la fiducia. Il Governo non ha
una durata stabilita ma dura fino a quando ha la fiducia (non è prevista una durata dalla Costituzione).
Designazione (5° fase) : nella prima seduta del C.d.M designa i viceministri e i sottosegreteri.La l.400/1988 art. 1
ha disposto che il decreto di nomina del nuovo P.d.C sia controfirmato dal P.d.C entrante insieme al decreto di
accettazione delle dimissioni del precedente governo. Hanno un incarico di tipo governativo.
- La nomina avviene con decreto da parte del PdR.
- Devono prestare giuramento nelle mani del Presidente del Consiglio dei Ministri.
- Non partecipano alle sedute del Governo. Non sono membri di Governo ma possono essere invitati alle
sedute.
- Non vengono scelti dai ministri ma sono scelti per controllare i ministri.
Presentazione alle Camere per la fiducia (6° fase) : entro i 10 giorni dalla sua formazione il governo deve
presentarsi alle Camera per ottenere la fiducia (art. 94, comma III).
Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.(a
meno che il Governo abbia posto QUESTIONE DI FIDUCIA, cioè abbia detto ai parlamentari: o voi approvate
questo disegno di legge o io mi dimetto. Se il Governo)

- La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può
essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. La mozione di fiducia (Art. 94,
comma II) è l’atto con il quale il parlamenton dichiara di appoggiare il governo (all’inizio della sua vita) e
di approvare il programma che essopresenta. E votata per appello nominale, a scrutinio palese su un
programma di governo. Non è votata in seduta comune ma separata (maggioranza semplice dei voti fermo
restando il quorum struttrale o costitutivo (metà + 1 dei componenti).
- La mozione di sfiducia (Art. 94, comma V) è quella che può emergere nel corso di tutta la vita del
governo.
- La questione di fiducia (Art. 94, comma IV) è quella che implicitamente ed a rovescio è descritta nel
comma IV, ossia: il voto contrario di una o di tutte e due le camere su di una proposta del governo non
importa obbligo di dimissioni, a meno che il Governo abbia posto questione di fiducia, e quindi abbia
abbinato la votazione sul testo di legge, cioè abbia detto ai parlamentari. Se il Parlamento non approva quel
disegno di legge il governo è obbligato a dimettersi.
- Il rapporto di fiducia deve permanere per tutta la legislatura e la sua cessazione comporta le dimissioni
obbligatorie del Governo (crisi di governo).
4. La responsabilità del Governo
Responsabilità politica : ciascuna delle due camere può sfiduciarlo, approvando una mozione ad hoc presentata
nelle forme previste dall’art. 94 oppure anche negando la fiducia quando il governo che la sollecita ponendo la
questione di fiducia : alle Camere possono sfiduciare anche il singolo ministro. La responsabilità politica del
governo è diffusa : ciò che fa o non fa è sottoposto al giudizio dell’opinione pubblica senza conseguenze
giuridiche.
Funzioni di indirizzo politico (verso le Camere) : elaborazione del programma politico generale, emanazione di atti
di indirizzo politico in politica estera, relazioni internazionali, sicurezza, politica militare, esercizio di iniziativa
legislativa e poteri di formazione, programmazione e pianificazione delle attività amministrative (come organizzare
e reclutare personale)
Responsabilità civile e amministrativa (anche contabile) : i componenti del governo rispondono alla stregua di
coloro che sono preposti ai pubblici uffici.
Funzioni (verso l’apparato burocratico centrale e decentrato) : direzione e coordinamento di funzioni ministeriali,
soluzione di conflitti di attribuzione tra ministeri, emanazione di direttive ai comitati ministeriali e interministeriali,
indirizzo di coordinamento delle funzioni amministrative e regionali ( conferenza stato regioni), nomina di
importanti cariche pubbliche.
Responsabilità penale : occorre distinguere tra reati commessi dal P.d.C e dai ministri nell’esercizio delle loro
funzioni e reati commessi al di fuori delle funzioni. Per questi ultimi ogni membro del governo è giudicato come ad
ogni altro cittadino. Per i reati funzionali, in base all’art. 96, è prevista una disciplina speciale che si giustifica in
considerazione del nesso fra l’eventuale reato e l’attività di governo. Secondo tale disciplina :
a) Le indagini preliminari sono affidate a un collegio composto da tre magistrati (tribunale dei ministri),
estratti a sorte ogni due anni fra tutti quelli del distretto giudiziario competente per territorio con anzianità
almeno quinquennale di magistrato di tribunale.
b) L’autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza.
c) L’attuazione può essere negata solo se l’assemblea reputa a maggioranza assoluta dei componenti che
l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante, ovvero per il
perseguimento di un interesse pubblico tale valutazione insindacabile.
d) Ove l’autorizzazione venga concessa, al tribunale del capoluogo del distretto competente per territorio
giudice naturale di primo grado.
Se emerge un dissenso tra tribunale dei ministri e camera competente in ordine alla natura ministeriale del reato
perseguito, la Corte ha stabilito che l’unico rimedio sia per la camera sollevare conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato : pertanto alla sola Corte spetta dirimere il contenzioso.
Rapporto con le Camere (art. 94 Cost) : la fiducia delle due camere deve permanere per tutto il periodo di attività
di governo. Le camere approvano le leggi necessarie ad attuare il programma di governo. Il voto contrario di una o
entrambe le camere su una proposta del governo non comporta l’obbligo di dimissioni, a meno che non sia posta la
questione di fiducia, se la fiducia cessa si apre la crisi di governo.Le azioni del parlamento possono essere :

Mozione di fiducia : è l’atto con il quale il Parlamento dichiara di appoggiare il governo e il programma che esso
presenta. Deve essere secondo l'art. 94.2 motivata e votata con scrutinio palese e appello nominale (ogni deputato
viene chiamato e deve esprimere il proprio voto con una pallina bianca o una pallina nera in modo palese).
Mozione di sfiducia : è l’atto con il quale si propone di togliere la fiducia al governo. Deve essere :
- Motivata e votata con scrutinio palese e appello nominale (come fiducia iniziale maggioranza semplice)
- Firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera o del Senato in cui è stata sollevata
- Non può essere discussa prima di 3 giorni dalla sua presentazione
Questione di fiducia : è posta dal governo su un progetto di legge che ritiene essenziale. Arma di forza del
governo con cui “ricatta le Camere”. Strumento forte con cui il governo prevarica il Parlamento.
- La mancata approvazione del progetto di legge comporta la mancata fiducia (sfiducia).
- Il Governo è costretto a dimettersi.
- E uno strumento che il governo adotta per indurre la maggioranza ad approvare l’attuazione del programma
di governo.
- I regolamenti parlamentari disciplinano queste procedure.
- Il regolamento della Camera dei deputati vieta la questione di fiducia su provvedimenti che attengono
l'esercizio delle funzioni di indirizzo e controllo politico sull‟esecutivo.
5. Come il governo cessa dalle funzioni
La crisi di governo è conseguenza delle dimissioni del governo, in particolare del P.d.C. Egli convoca il Consiglio
dei Ministri per annunciare il suo intendimento, ma non è richiesta alcuna deliberazioni, le dimissioni essendo un
atto individuale. Le crisi di governo possono determinare :
Rimpasto : approvato dalle camere. Il Presidente del Consiglio sostituisce soltanto qualcuno dei ministri al fine di
mantenere l’unità di indirizzo politico e amministrativo del governo. Ci si presenta di nuovo per la fiducia (non è
una crisi profonda). In base al quale il Presidente del Consiglio non si dimette, resta lui ad essere incaricato o si è
dimesso ed il P.d.R lo reincarica di formare un nuovo governo e quindi di sostituire alcuni ministri, allargando la
maggioranza. Il governo non ha una soluzione di continuità perché in qualche modo il P.d.R invita il P.d.C,
obbligato a dimettersi in seguito da una mozione di sfiducia, ariprendere le redini del governo, allargando e
modificando la compagine ministeriale. È l’esito meno “doloroso” perché non cambia la figura del P.d.C e quindi,
in base all’attuale legge elettorale che fonda l’elezione su una coalizione con una determinata figura, non stravolge
l’esito del voto.
Incarico : ad un nuovo P.d.C (si dà l’incarico ad un’altra personalità) appoggiato da una nuova maggioranza
disposta a sostenere il governo. È l’altra ipotesi, più significativa, che si base sull’incarico ad un nuovo Presidente
del Consiglio, che viene incaricato con riserva e gli si chiede di provare a camere invariate, cioè con lo stesso
assetto delle camere ma con qualche passaggio di alcuni esponenti da uno schieramento all’altro, a formare una
nuova maggioranza, non diversa radicalmente dalla precedente (magari si è persa un’ala e se ne cerca un’altra). Il
passaggio è un po’ più complicato, ma molto praticato negli ultimi governi di centrosinistra, perché,
nell’alternativa, il P.d.R ha deciso di non sciogliere le camere, sbocco naturale della crisi di governo.
Scioglimento delle camere da parte del P.d.R e indizione di nuove elezioni : quando si verifica una crisi di
governo, il governo dimissionario conserva alcuni poteri e questo avviene anche alla scadenza naturale dei cinque
anni: tra la scadenza naturale e la nuova elezione passa un periodo di tempo in cui i ministri non lasciano la loro
stanza fin che non arriva il nuovo ministro, che può arrivareanche un mese dopo le elezioni. Non c’è soluzione di
continuità.
a) Governo demissionario : rimane in carica fino alla nomina del nuovo governo.Può compiere atti di ordinaria
amministrazione. Non può compiere atti che impegnino l’indirizzo politico.
b) Governo nominato in attesa di fiducia : può compiere i soli atti di ordinaria amministrazione. L’attesa della
fiducia, tuttavia, permette al nuovo governo di dare all’ordinaria amministrazione un contenuto meno restrittivo
perché deve presentarsi alle Camere entro 10 giorni, il termine è minore di quello del governo dimissionario, che
può durare anche due o tre mesi.

6. Il Governo e i suoi rapporti con altri organi e soggetti
1) Parlamento : il rapporto fiduciario caratterizza la relazione governo-parlamento. Determinante è IL ruolo del

governo in parlamento, sia come motore coprotagonista della produzione legislativa, sia come organo destinatari
degli indirizzi politici delle camere.
2) Presidente della Repubblica : con esso intrattiene continue e importanti relazioni. Nella prassi il governo tiene
informato il P.d.R di tutte le iniziative più importanti.
3) Corte costituzionale : P.d.C su deliberazione del Consiglio dei Ministri vi solleva conflitto di attribuzione.
4) Magistratura : il governo non ha alcun potere in ordine a tutto ciò che riguarda la carriera dei magistrati.
5) UE : tramite la partecipazione del P.d.C al Consiglio europeo e la partecipazione dei ministri al consiglio
dell’unione, è l’organo costituzionale che più direttamente concorre a tutto il processo decisionale europeo.
XII. I governi regionali e locali
1. Le origini accentrate dello Stato italiano
Per decenni i prefetti rappresentanti nelle province del governo centrale furono le autorità chiave sul territorio :
controllavano le amministrazioni locali, garantivano l’ordine, preparavano le elezioni politiche.
La prima legislazione comunale provinciale fu quella del 1865, modificata in misura rilevante col testo unico del
1915, la successiva quella del 1934. Con essa l’accentramento statalista raggiunse il suo massimo sviluppo : si
abolirono i sindaci elettivi, sostituiti dai “podestà” di nomina governativa. Gli enti locali venivano chiamati enti
autarchici, dovevano limitarsi alla cura degli interessi della loro comunità.
Alla fine furono previste le regioni che non avrebbero però dovuto essere semplici enti amministrativi dotati di
autonomia, ma enti dotati di potere legislative. Il modello era lo stato regionale, ritenuto intermedio fra lo Stato
accentrato e lo Stato federale. Aveva preceduto l’adozione di uno stato speciale per la regione Sicilia e nel
frattempo a Parigi il 5 settembre 1946 era stato firmato l’accordo internazionale tra Austria e Italia che
impegnava l’Italia a riconoscere uno statuto di autonomia per le popolazioni dell’Alto-Adige/Südtirol. Si
aggiunsero poi la Sardegna, la Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia. A seguito delle pressioni della popolazione di
lingua tedesca fu approvato il secondo statuto del Trentino Alto Adige che attribuì particolari condizioni di
autonomia alle province di Trento e Bolzano.
2. La scelta del costituente nel 1948 e la lenta attuazione dell’ordinamento regionale
Alla Costituente si privilegiò il riferimento alle “regioni statistiche” rispetto alla “realtà economico-sociale”. La
Repubblica fu così ripartita in regioni, province e comuni (art. 114). Il titolo V disciplina :
- Le regioni (art. 115-127) definite “enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione”.
- Le province e comuni (art.128-133) definiti “enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali
della Repubblica che ne determinano le funzioni”.
La disciplina di questi ultimi era rimandata alla legge statale. La disciplina delle regioni era affidata direttamente in
Costituzione e affidata agli statuti ordinari di ciascuna regione. La competenza legislativa delle regioni ordinarie
era concorrente e limitata a un numero ristretto di materie, elencate nell’art.117 : in tali materie la regione avrebbe
potuto legiferare ma tenendosi all’interno del quadro tracciato dalle leggi dello Stato, cui spetta il compito di
stabilire i principi fondamentali della materia. Con alcuni limiti ulteriori : interesse nazionale e quello di altre
regioni oltre naturalmente al limite territoriale.
Per assicurare l’osservanza di questi limiti fu previsto il visto governativo preventivo su ogni legge regionale, con
facoltà di rinvio il consiglio regionale : in tal caso il consiglio regionale poteva approvare la legge ma solo a
maggioranza assoluta. Le funzioni amministrative erano attribuite alle regioni nelle materie sulle quali avevano
competenza legislativa (secondo il criterio del parallelismo delle funzioni).
La Costituzione del 1948 dettava :
● Le regioni devono esercitare le proprie funzioni amministrative delegando le province e comuni o
avvalendosi dei loro uffici.
● Fu riconosciuta un’autonomia finanziaria ma nelle forme e nei limiti stabiliti dalla Repubblica.
● Fu fatto espresso divieto alle regioni di ostacolare la libera circolazione di persone e cose (art.120).
● Fu riconosciuta a ciascuna regione autonomia statutaria sulla propria organizzazione interna (art.
121-123).

● Fu istituito un commissario del governo con compiti di coordinamento tra amministrazione regionale e
amministrazione statale, nonche di trasmissione delle leggi regionali approvate (art. 124 e 127).
● Gli atti amministrativi regionali furono sottoposti a controllo di legittimità da parte di un organo dello
Stato (art.125).
● Furono previsti una serie di casi in cui il Consiglio regionale poteva essere sciolto con decreto del P.d.R
sentita la commissione parlamentare.
Per quel che riguarda comuni e province, la Costituzione rinvia a leggi generali della Repubblica (art.128), con il
quale il Costituente intendeva imporre una disciplina che ponesse tutti gli enti locali sullo stesso piano. Le
circoscrizioni provinciali e comunali erano affidate rispettivamente e alla legge statale e alla legge regionale (art.
133).
3. Le trasformazioni del sistema delle autonomie
A partire degli anni 90 il sistema dell’autonomia regionale locale è stato sottoposto a un processo di trasformazioni.
L’ordinamento di comuni e province venne completamente ridisegnato dalla l.42 dell’8 giugno 1990. Gli enti locali
poterono per la prima volta darsi propri statuti e si introdusse la riforma elettorale comunale provinciale con
elezione diretta dei sindaci e presidenti. Dopo alcuni aggiustamenti fu preparato il nuovo testo unico
sull’ordinamento degli enti locali, il Tuel. Si parlò di “federalismo amministrativo a costituzione invariata”.
Per consolidare queste innovazioni, il Parlamento della XVIII legislatura varò due riforme che modificarono il
titolo V della Costituzione. La prima rafforzò l’autonomia statutaria delle regioni, e introdusse l’elezione diretta del
presidente della regione. Questa fu poi estesa alle regioni a statuto speciale. La seconda riforma trasformò il titolo
V in una prospettiva che si vuole definire “federalista” : le competenze legislative regionali furono grandemente
rafforzate e si posero le basi di una reale autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali. Si parlò di
“federalismo fiscale”.
In ultimo fu approvata la l.56 del 7 aprile 2014 che riordinava le province (già trasformate in enti non più
direttamente eletti) e istituiva la città metropolitane, promuove le unioni e fusioni di comuni.
4. I caratteri del vigente ordinamento regionale : una premessa
Dopo le riforme costituzionali ogni regione costituisce un ordinamento a sé, con un livello di differenziazione che
potrebbe nel tempo dilatarsi sempre di più. In alcune materie legislative l’art.116.3 prevede la possibilità di
attribuire a ogni singola regione ordinaria “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”. Le regioni, i
comuni, le province e le città metropolitane sono definite dall’art.114.2 “enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione” : ciò significa che l’assetto delineato non può dirsi federale.
Siamo comunque di fronte a enti derivati, e non originari, e quindi sovrano si deve considerare solo ordinamento
costituzionale. Secondo l’articolo 114.1 la “Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città
metropolitane, dalle regioni e dallo Stato”. Tale formulazione evoca l’espressione Repubblica intesa come “Stato
ordinamento” o “Stato comunità”.
5. L’ordinamento delle regioni a statuto ordinario
La potestà statutaria delle regioni ordinarie è stata rafforzata dalla riforma del 1999 :
Contenuti : lo statuto disciplina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento

della regione, nonché l’esercizio del diritto di iniziativa popolare, i referendum, le modalità di pubblicazione di
leggi e regolamenti. Si tratta del contenuto necessario dello statuto.
Procedimento : l’art.123 della Costituzione prevede che lo statuto sia approvato dal consiglio regionale con voto a
maggioranza assoluta dei componenti in due successive deliberazioni, con una seconda votazione ad almeno 2 mesi
di distanza dalla prima. Il governo può impugnare davanti alla Corte entro 30 giorni dalla pubblicazione.
Dalla pubblicazione notiziale decorre il termine di 3 mesi entro il quale ⅕ dei componenti del consiglio regionale o
un cinquantesimo degli elettori della regione possono chiedere che lo statuto sia sottoposto a referendum.
Richiesto, occorre che si pronuncia a favore la maggioranza dei voti validi e lo statuto viene così promulgato.
Vincoli : lo statuto deve rispettare il limite generale indicato dall’art.123 “dell’armonia con la Costituzione”.
Organizzazione e funzionamento della regione : gli organi regionali che non possono mancare sono il consiglio
regionale, la giunta, il Presidente della giunta, il Consiglio delle autonomie locali. Le funzioni essenziali di questi
organi sono indicate dall’art.121 secondo lo schema classico (consiglio = potere legislativo, giunta = potere

esecutivo, presidente della giunta = vertice dell’esecutivo e “capo della regione” nel senso di rappresentante
dell’ente).
Il presidente dirige la politica della giunta e ne è pienamente responsabile. La Cos. ne prevede l’elezione a
suffragio universale diretto corredato dal potere di nomina e revoca dei membri della giunta. Essa è un organo
collegiale con un vertice monocratico espresso direttamente dai cittadini elettori. Ma la Cosa. (art.122.5) permette
allo statuto di compiere anche scelte diverse ad esempio l’elezione da parte del consiglio regionale (modello in
deroga), ma in ogni caso impone che il consiglio abbia sempre la potestà di sfiduciare il presidente della giunta. La
differenza fra la forma di governo standard e quella in deroga sta nel fatto che, se il presidente è eletto direttamente,
quale che sia la causa di cessazione del suo incarico, il consiglio viene sciolto, mentre se il presidente è eletto non
dai cittadini ma dal consiglio questo può eleggerne uno diverso nel corso della consiliatura.
La legge statale di principio (l.165/2004) fissa in 5 anni la durata degli organi elettivi regionali e detta le norme
quadro sui casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta. E di
competenza della sola legge statale la disciplina dei casi di incandidabilità alle elezioni regionali ovvero coloro
che abbiano riportato condanna definitiva per una serie di reati, la sospensione di diritto dalle cariche regionali di
coloro che abbiano riportato una condanna non definitiva.
6. La ripartizione delle competenze legislative
6.1 Le competenze legislative nell’art.117
La riforma del 2001 ha invertito il criterio di riparto prevedendo invece :

- Materie di competenza statale, definita competenza esclusiva, nelle quali solo lo Stato è abilitato a
legiferare (art.117.2);
- Materie di competenza regionale, definita competenza concorrente, nelle quali spetta alle regioni legiferare,
ma restando riservata alla legge dello Stato la determinazione dei principi fondamentali della materia.
- Materie di competenza regionale cosiddetta residuale, che “spetta alle regioni la potestà legislativa in
riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (art. 117.4).
Alle regioni possono essere attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia (art. 116.3). Si
pongono così le premesse per un regionalismo differenziato. L’art. 117.1 individua i limiti generali cui è sottoposto
l’esercizio della potestà legislativa. Tanto la legge statale quanto la legge regionale soggiacciono a tre limiti :
- Il rispetto della Costituzione
- I vincoli derivanti dall’ordinamento dell’UE
- I vincoli derivanti dagli obblighi internazionali
6.2 La potestà legislativa esclusiva dello Stato

Alcune competenze sono individuate secondo un criterio oggettivo ossia facendo riferimento a ambiti materiali,
altre secondo un criterio teologico, ossia in ragione delle finalità o delle funzioni da realizzare, altre ancora secondo
un criterio difficilmente qualificabile che consente un’ampia discrezionalità al legislatore statale : si tratta delle
materie trasversali. In esse il legislatore statale può esercitare la sua potestà legislativa al di là dei confini della
materia stessa, occupando ambiti attribuiti alla regione.
6.3 La potestà legislativa concorrente fra Stato e regioni
Nelle materie di competenza concorrente elencate dall’articolo 117.3 la potestà legislativa regionale deve esercitare
nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato. La Corte ha affermato che la nozione di principio
fondamentale “non e non può avere carattere di rigidità e di universalità”.
6.4 La potestà legislativa residuale delle regioni
Secondo l’articolo 117.4, tutte le materie non espressamente attribuite alla legislazione dello Stato appartengono
alla competenza residuale delle regioni. Ma la prassi ha dimostrato che l’operatività della clausola di residualità è
tutt’altro che automatica. La Corte ha riconosciuto “l’impossibilità di ricondurre un determinato oggetto di
disciplina normativa all’ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle regioni... per il solo fatto
che tale oggetto non sia immediatamente riferibile a una delle materie elencate nei commi I e III dell’art.117 della
Costituzione”.

In questi casi, ancor prima della clausola di residualità a favore della competenza regionale, deve applicarsi il
differente criterio di prevalenza : le funzioni relative a materie innominate, prima di essere riconosciute alle
regioni, devono superare una verifica diretta ad accertare se queste non possono essere comunque ricondotte
nell’ambito delle materie espressamente numerate.
6.5 Le competenze legislative nella giurisprudenza costituzionale
La Corte ha riconosciuto, come criterio di chiusura del sistema, il principio di sussidiarietà. Esso consente allo
Stato di assumere o disciplinare con legge funzioni amministrative ricadenti in ambiti di competenza legislativa
regionale concorrente o residuale, ogniqualvolta si tratti di realizzare “esigenze di carattere unitario”.
Per evitare che il ricorso al criterio della sussidiarietà si trasformi in uno strumento lesivo dell’autonomia regionale,
è necessario che la legge statale rispetti i principi di ragionevolezza (giustificata da esigenze unitarie non
frazionabili), di proporzionalità (strettamente necessaria a disciplinare quelle specifiche funzioni) e di leale
collaborazione (lo Stato deve decidere insieme alle regioni mediante apposite intese).
La dottrina ha distinto fra intese forti (quando non si possa prescindere da un accordo) e intese deboli (quando si è
ritenuto sufficiente, da parte dello Stato, dimostrare di aver ricercato un accordo con la regione anche se poi questo
non è stato raggiunto).
6.6 Potestà legislativa e regolamentare

Secondo l’art. 117.6, la potestà regolamentare spetta :
● Allo Stato, nelle materie di legislazione statale esclusiva, salvo comunque la possibilità di delegare alle
regioni;
● Alle regioni in “ogni altra materia”.
7. I rapporti delle regioni con altri soggetti
❖ Rapporti internazionali : le regioni possono concludere, le materie di loro competenza, accordi

internazionali sia con stati, sia con enti territoriali stranieri. Le regioni provvedono anche all’attuazione ed
esecuzione degli accordi internazionali conclusi dallo Stato, se riferiti alle proprie competenze legislative.
❖ Rapporti con l’UE : il trattato di Lisbona ha espressamente riconosciuto ruolo del “sistema delle
autonomie regionali e locali”. Nelle materie di competenza regionale, le regioni partecipano alla fase
ascendente e alla fase discendente del diritto dell’UE : concorrono sia alla formazione sia all’attuazione ed
esecuzione degli atti dell’UE. Possono quindi dare immediata attuazione alle direttive europee. Per ciò che
riguarda la fase ascendente, è prevista la partecipazione di rappresentanti delle regioni alle delegazioni del
governo nel Consiglio dell’Unione.
❖ Rapporti con lo Stato : sono previste dall’art. 118.3 specifiche forme di coordinamento fra Stato e
regioni, disciplinate dalla legge statale, in alcune materie di esclusiva competenza dello Stato
(immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, tutela dei beni culturali.
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome : le sue riunioni sono
convocate e presiedute su delega del P.d.C dal ministro per gli affari regionali, vengono invitati i ministri
competenti e ne fanno parte i 19 presidenti delle regioni a statuto ordinario e speciale e i 2 presidenti delle province
autonome di Trento e Bolzano. Essa persegue l’obiettivo di realizzare meccanismi di leale collaborazione e
consente alle regioni di partecipare alle decisioni del governo sui più importanti atti statali incidenti su materie di
competenza regionale.
❖ Rapporti con altre regioni : la regione può concludere intese con altre regioni per il miglior esercizio
delle proprie funzioni.
❖ Rapporti con gli enti locali : l’art. 123.4 ha previsto che ogni regione si doti, in statuto, del consiglio delle
autonomie locali, definito “organo di consultazione fra la regione e gli enti locali”. I singoli statuti
regionali contemplano sei una mera funzione consultiva sia forme di compartecipazione al procedimento
legislativo”.
8. L’ordinamento degli enti locali
8.1 Aspetti generali e funzioni degli enti locali
I comuni italiani sono oggi circa 8000, oltre a Roma capitale (ente subentrato al Comune di Roma che la legge ex
art.114.3 ha dotato di una speciale autonomia), le città metropolitane sono 14, le province sono 89. Sono questi

gli enti locali. Costituiscono la Repubblica insieme alle regioni e allo Stato. Non hanno potestà legislativa ma anche
essi sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione (art.114.2).
È la stessa costituzione a prevedere la potestà degli enti locali di darsi uno statuto (al quale demandare le norme
fondamentali di organizzazione e funzionamento). Viene inoltre prevista dall’art.117.6 una potestà regolamentare
“in ordine alla disciplina dell’organizzazione e allo svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
Agli enti locali è garantita in base all’art.119, autonomia impositiva e finanziaria. L’art.118 stabilisce che tutte le
funzioni amministrative spettano ai comuni, salvo che per assicurare l’esercizio unitario siano conferite dalla legge
statale o della legge regionale, a un livello più alto (sulla base del principio di sussidiarietà verticale).
L’ordinamento degli enti locali è contenuto nel testo unico varato prima della riforma costituzionale del 2001.
Secondo la legge fra gli enti locali solo i comuni rappresentano la propria comunità e sono da considerarsi enti a
fini generali : nel senso che se di certe funzioni devo necessariamente occuparsi, possono fare per il resto tutto ciò
che nella loro autonomia ritengono utile alla cura degli interessi e la promozione dello sviluppo di quanti, persone
imprese, risiedono nel loro territorio (art.3 Tuel).
Ciò che gli enti locali possono e devono fare stabilisce che la determinazione delle “funzioni fondamentali” degli
enti locali è materia riservata alla legge dello Stato. L’art.118 fa riferimento a funzioni amministrative “proprie”, e
funzioni “conferite”.
8.2 I comuni : l’organizzazione e organi necessari
Sindaco : è eletto a suffragio universale diretto e a maggioranza assoluta dei voti validi, nel caso questa non sia
conseguita, si ricorre a un ballottaggio fra i due candidati più votati. nei comuni fino a 15.000 abitanti per essere
eletto sindaco basta la maggioranza relativa. Dura in carica 5 anni ed è previsto il limite di mandato : non può
essere immediatamente rieletto se ha già esercitato due mandati consecutivi. Nomina e revoca gli assessori che con
lui compongono la giunta. Essi possono essere anche non consiglieri e, nei comuni sopra i 15.000 abitanti
decadono da consiglieri. E prevista quindi l’incompatibilità fra le due cariche. Sindaco e giunta sono il governo
dell’ente locale.
Consiglio : organo di indirizzo di controllo politico-amministrativo. Esso ha la competenza ad approvare gli atti
fondamentali dell’ente e a formulare indirizzi su come sindaco e giunta assolvono alle funzioni esecutive. Sono
previste anche per precise garanzie dei diritti del singolo consigliere e delle minoranze.
Giunta : collabora col sindaco nel governo del comune, agendo come organo collegiale, e a quella che viene
chiamata competenza generale, cioè fa tutto quello che la legge o lo statuto non attribuiscono alla competenza del
sindaco o del consiglio (art.48 Tuel).
Il sindaco porta la responsabilità di tutta l’amministrazione del comune, oltre a esercitare numerose funzioni :
a) Rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta.
b) Sovrintende all’esercizio delle funzioni che il Comune ha ricevuto dallo Stato o dalla regione.
c) Adotta provvedimenti straordinari (ordinanze contingibili e urgenti) in caso di emergenze-igienico sanitarie
e in situazioni di grave incuria o degrado del territorio.
d) Coordina e organizza gli orari di negozi, servizi, uffici pubblici.
e) Nomina e revoca i rappresentanti del comune in altri enti e nomina i responsabili di uffici e servizi.
In quanto ufficiale del governo, sovrintende a registri dello stato civile, adempimenti in materia elettorale. Esso
cessa dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia da parte del consiglio, che deve essere
approvato a maggioranza assoluta dei componenti per appello nominale sulla base di una mozione motivata e
firmata dal almeno ⅖ dei consiglieri. Il Tuel prevede istituti volti a garantire che il cittadino eletto a funzioni
pubbliche locali possa disporre del tempo necessario senza danni economici e senza svantaggi per la sua posizione
professionale. Disciplina perciò il regime delle aspettative, dei permessi retribuiti e non (autorizzazione ad
assentarsi dal lavoro), delle indennità dei rimborsi cui gli amministratori locali hanno diritto.
Doveri degli amministratori : devono agire in modo imparziale e osservando il principio di buona
amministrazione.
La l.142/1990 attribuisce ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con “atti
di indirizzo” da sindaco, giunta, consiglio e :
a) La presidenza di commissioni di gara e di concorso
b) La responsabilità di appalti di concorso

c) La stipula di contratti
d) La gestione finanziaria e l’assunzione di impegni di spesa
Per decenni al vertice della struttura amministrativa dei comuni vi è stato il segretario comunale, singola figura di
funzionario che da un lato apparteneva agli organici del ministero dell’interno, dall’altro dipendenza
funzionalmente dal sindaco. Hanno visto ridimensionati i loro compiti a seguito dell’introduzione della diversa
figura del direttore generale, quale vertice amministrativo dell’ente incaricato di sovrintendere alla gestione,
sottoposto alle direttive del sindaco che lo nomina.
8.3 Gli enti di area vasta : città metropolitane e province
Il territorio nazionale è suddiviso in enti territoriali di area vasta, i cui ambiti corrispondono con quelli delle
vecchie province, precisamente quelli previsti dall’art.1 della l.56/2014 :
● Città metropolitane : Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Reggio Calabria e
Roma capitale.
● Province : tutte quelle attualmente esistenti, meno quelle cui sono succedute le città metropolitane.
● Province montane di confine : Verbania Cusio Ossola, Sondrio e Belluno
Si tratta di enti i cui ordini non sono di estrazione elettiva diretta. Unica eccezione eventuale la città metropolitana,
il cui stato può prevedere che il sindaco e il consiglio siano eletti a suffragio universale diretto, ma a condizione che
il territorio del comune capoluogo venga suddiviso, in più comuni o in zone omogenee.
Il sindaco metropolitano e il presidente della provincia rappresentano l’ente, convocano e presiedono il
consiglio e la conferenza o assemblea dei sindaci : il consiglio metropolitano e il consiglio provinciale approva i
regolamenti, i piani e i programmi, alla conferenza metropolitana e all’assemblea dei sindaci.
La legge prevede che consigli metropolitani siano composti oltre che dal sindaco metropolitano da 14 consiglieri
(città sotto 800.000 abitanti), 18 (sopra 800.000 abitanti e fino a 3 milioni), 24 (oltre 3 milioni di abitanti).
8.4 La gestione associata delle funzioni : unioni di comuni e fusioni
Unione di comuni : ente locale costituito da due o più comuni ed è dotata di potestà statutaria. Essa è sottoposta,
oltre che alla legge dello Stato, anche alla disciplina legislativa della regione di appartenenza. Il limite demografico
minimo delle unioni, secondo la legge statale, è di 10.000 abitanti, che scendono a 3.000 si tratta di comuni
montani. L’unione è finalizzata allo svolgimento in forma associata di funzioni e servizi, un comune può far parte
di una sola unione. Suoi organi sono il presidente, la giunta e il consiglio.
Fusione fra due o più comuni : dà vita a un nuovo comune la cui disciplina è quella di qualsiasi comune. Essa è
sottoposta dalla legge regionale, sentite le popolazioni interessate secondo forme disciplinate dalla regione stessa.
Accordo di programma : strumento negoziale che si usa nel caso in cui si realizza un’opera pubblica che richiede
l’azione integrata e coordinata di enti locali, regioni, amministrazioni dello Stato e altri soggetti pubblici.
9. Le funzioni amministrative e il principio di sussidiarietà (disciplinate dall’art. 118)
In base al principio di sussidiarietà verticale introdotto dalla riforma del 2001, le funzioni amministrative
spettano di regola all’ente più vicino al cittadino, mentre l’intervento degli enti di livello superiore è solo
sussidiario. Il primo comma dell’art.118 dispone infatti che esse in via generale “sono attribuite ai comuni”, a meno
che la legge non provveda a conferire a province, città metropolitane, regioni o allo Stato per garantire, di volta in
volta, esigenze di carattere unitario. L’art. 118.1 affianca i :
- Principi di adeguatezza : livello di governo individuato dalla legge deve essere in grado di gestire quella
funzione, dovendosi altrimenti affidare la funzione a un livello di governo, più adeguato.
- Differenziazione : esige che il conferimento delle funzioni amministrative avvenga in modo ragionevole,
disciplinando in modo eguale situazioni eguali e in modo differente situazioni differenti.
L’ultimo comma dell’art.118 prevede anche il principio di sussidiarietà orizzontale in forza del quale tutti gli enti
territoriali che costituiscono la Repubblica, compreso lo Stato, sono tenuti a favorire l’autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale. Vale a tracciare una linea di confine
fra intervento pubblico e intervento privato.
10. L’autonomia finanziaria e fiscale delle regioni e degli enti locali (art.119 riscritto dalla riforma del 2001)

Le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel
rispetto dell’equilibrio di bilancio. Dispongono di un proprio patrimonio e possono indebitarsi ricorrendo al
mercato dei capitali, ma solo per spese di investimento, non per sostenere spese correnti quali quelle per il
personale. La garanzia dello Stato sui prestiti contratti da regioni ed enti locali è espressamente esclusa.
Le risorse finanziarie delle regioni e degli enti locali sono di diversa origine :
a) Tributi ed entrate propri : fonti di finanziamento autonome, derivanti o dell’esercizio di poteri impositivi
o da altre forme di autofinanziamento.
b) Compartecipazione al gettito di tributi erariali : consistenti in quote di gettito derivanti dalle principali
imposte statali.
c) Quote derivanti da un fondo perequativo : istituito con legge statale, per garantire una distribuzione di
risorse a vantaggio dei territori la cui capacità fiscale è più bassa.
E questo il principio della congruità tra funzioni e risorse, diretto ad assicurare a regioni ed enti locali
l’autosufficienza per attuare le proprie politiche di spesa. Sono previste risorse aggiuntive e interventi speciali dello
Stato a favore di determinati enti regionali e locali per specifiche finalità (es. promuovere lo sviluppo economico).
Il secondo comma dell’art.119 afferma che regioni, comuni, province e città metropolitane esercitano il potere di
stabilire e applicare tributi ed entrate propri in “armonia con la costituzione e secondo i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario”. Il coordinamento finanziario e fiscale è una funzione volta a
unificare i diversi sistemi finanziari e tributari e ricondurre a coerenza le autonomie politiche di bilancio degli enti
che costituiscono la Repubblica.
Il coordinamento finanziario è finalizzato ad adempiere agli obblighi derivanti dal patto di stabilità e crescita
sottoscritto in sede dell’UE. Sulla base dei vincoli economici e finanziari dell’UE, sono consentite limitazioni alla
capacità di spesa delle regioni e degli enti locali. La Corte ha considerato legittima norme statali che hanno imposto
limiti alla spesa corrente corrente delle regioni che sono in via transitoria e in vista degli obiettivi di riequilibrio
finanziario.
11. I poteri di controllo dello Stato
L’unica forma di controllo preventivo oggi prevista dalla costituzione è il controllo di legittimità costituzionale
degli stati regionali (art.123.2). Altri importanti poteri di controllo sull’attività delle regioni e degli enti locali sono i
poteri sostitutivi. La Cos. prevede inoltre controlli sugli organi delle regioni. Il Tuel prevede a sua volta controlli
sugli organi degli enti locali.
Esso è attribuito dall’art.120 al governo nei confronti degli organi regionali e degli enti locali in una serie di casi :
● Mancato rispetto di norme trattati internazionali della normativa europea
● Pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica
● Tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica della Repubblica
Sono esercitati secondo le procedure definite dalla legge statale, nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione.
Il controllo statale sugli organi regionali è previsto dall’art.126.1, che consente lo scioglimento del consiglio
regionale e la rimozione del presidente della regione come extrema ratio :
- Nel caso in cui il consiglio precedente abbiano compiuto atti contrari alla costituzione o gravi violazioni di
legge.
- Quando le impongono ragioni di sicurezza nazionale
Lo scioglimento e la rimozione sono disposti con decreto del P.d.R previa deliberazione del C.d.M.
Il controllo statale sugli organi degli enti locali è previsto dagli art.141-143 Tuel. Lo scioglimento dei consigli
comunali e provinciali può essere determinato :
- Dal compimento di atti contrari alla costituzione
- Non approvazione del bilancio nei termini previsti dalla legge
- Dalla mancata adozione degli strumenti urbanistici generali
- Da fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso
Le forme di controllo interno, a partire dal controllo di gestione, sono volte a verificare la qualità e il costo dei
servizi effettivamente resi e delle prestazioni effettivamente fornite. Invece il controllo esterno sulla gestione

finanziaria delle regioni e degli enti locali è affidato alla Corte dei conti, che lo esercita attraverso le sezioni
regionali.
12. Le regioni a statuto speciale (art.116.1)
A queste regioni sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia sulla base di statuti definiti speciali. Gli
statuti vengono adottati con legge costituzionale, e viene definito il particolare profilo dell’autonomia di ciascuna
regione. Da ciò ne consegue che gli statuti delle regioni speciali sono giuridicamente abilitati a derogare al quadro
generale fissato dalla Costituzione. Le regioni speciali hanno quindi sempre avuto :
- Una potestà legislativa in un numero di materie più ampio di quello previsto per le regioni ordinarie.
- Una competenza legislativa esclusiva in alcune materie, con i limiti dell’armonia con la costituzione, degli
obblighi internazionali, degli interessi nazionali, una competenza concorrente, nonché una competenza
attuativa integrativa di leggi dello Stato.
- Un’ampia autonomia finanziaria sulla base di specifiche previsioni statutarie che assicurano risorse
ingenti alle regioni speciali, fermo restando il divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di
investimento.
Forma di governo : elezione del presidente a suffragio universale e diretto, contestuale elezione del consiglio
regionale, scioglimento del consiglio in caso di dimissioni del presidente o di sfiducia consiliare nei suoi confronti.
XIII. Le pubbliche amministrazioni
1. Le amministrazioni fra diritto comune e diritto amministrativo
In ogni ordinamento statale moderno sono previste strutture burocratiche il cui compito è quello di :
- Coadiuvare le istituzioni politiche, statali, regionali o locali, nell’azione di governo
- Curare gli interessi pubblici dando attuazione all’interesse politico espresso dagli organi di governo,a tutti i
livelli territoriali
- Produrre beni e servizi a favore delle collettività amministrate
Esse svolgono dunque attività amministrativa, che si distingue dall’attività normativa. La prima consiste nel
provvedere con atti tipici alla cura concreta di determinati interessi pubblici, la seconda consiste nel prevedere
casi e situazioni cui applicare norme generali e astratte. Mentre l’atto amministrativo si esaurisce nel momento
della sua esecuzione, l’atto normativo è invece suscettibile di una indefinita applicabilità e ripetibilità.
Le pubbliche amministrazioni operano come autorità amministrative oppure come soggetti erogatori di servizi
pubblici. Nel primo caso operano in posizione di supremazia utilizzando gli strumenti propri del diritto
amministrativo, vale a dire un insieme di regole speciali volte a garantire immediatamente il perseguimento di un
pubblico interesse. Tendono ad operare attraverso strumenti contrattuali propri del diritto privato (diritto comune)
ponendosi sullo stesso piano dei soggetti con cui vengono in rapporto. Hanno particolare rilevanza le procedure di
affidamento collegate ai contratti pubblici, attraverso i quali l’amministrazione seleziona il soggetto con cui
stipulare un contratto per l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere pubbliche.
Attività discrezionale : si ha nel caso in cui la legge lascia alla pubblica amministrazione un margine di scelta
circa le modalità di esercizio del potere.
Attività vincolata : si ha nei casi in cui l’amministrazione in presenza di determinati presupposti deve
necessariamente adottare un certo provvedimento.
La funzione di produzione di beni e servizi può essere svolta :

- Attraverso l’amministrazione diretta
- Attraverso l’istituzione di appositi enti o aziende pubbliche, amministrazione per enti
- Attraverso la regolazione di soggetti privati che operano sul mercato, amministrazione per regole
Le pubbliche amministrazioni possono svolgere un’attività normativa, nelle forme e nei modi previsti dalla legge,
per regolare l’accesso a determinati servizi, l’uso di determinati beni o altro ancora.
2. L’organizzazione per ministeri e per enti

L’unità organizzativa dell’amministrazione centrale è rappresentata dai ministeri, cui è preposto un ministro :
organo individuale, cerniere fra governo e amministrazione. Ai ministeri spettano compiti di amministrazione
diretta, nonché compiti di indirizzo e vigilanza nei confronti degli enti che operano nello stesso settore :
1. Ministero degli affari esteri e delle cooperazione internazionale
2. Ministero dell’interno
3. Ministero della giustizia
4. Ministero della difesa
5. Ministero dell’economia e delle finanze
6. Ministero dello sviluppo economico
7. Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio del mare
8. Ministero delle infrastrutture dei trasporti
9. Ministero del lavoro e delle politiche sociali
10. Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca
11. Ministero della salute
Il modello organizzativo dei ministeri, incentrato sul ministro, assistito da un capo di gabinetto, articolato per
direzioni generali o per dipartimenti, decentrato in periferia attraverso direzioni provinciali e regionali. Si basa sul
concetto di immedesimazione organica fra soggetto che agisce per conto dell’amministrazione e l’amministrazione
stessa. Ciò consente di imputare direttamente all’amministrazione di riferimento gli atti compiuti dal soggetto
agente in rapporto con altri soggetti. Egli è considerato un organo dell’amministrazione, cioè una parte rispetto al
tutto. Può essere inteso sia come una persona fisica, sia con un centro di competenze e ha bisogno di apparato
amministrativo, cioè un’unità organizzativa a supporto dell’esercizio delle sue funzioni (un ufficio).
Questo modello è stato ridimensionato da riforme, accelerate attraverso :

a) Decentramento regionale e locale, che ha progressivamente trasferito funzioni e risorse dal centro agli
enti regionali e locali.
b) Costituzione e riorganizzazione di enti pubblici dotati di autonoma personalità giuridica. Sono assai
eterogenei, enti sportivi, culturali, di ricerca (es. Istat), morali (es. Croce Rossa) e vanno distinti dagli enti
pubblici economici, che svolgono attività produttiva in forma d’impresa.
c) Privatizzazioni che hanno investito il settore delle partecipazioni statali. Sia gli enti pubblici economici sia
le aziende autonome sono stati trasformati in società per azioni, quotate o non quotate in borsa.
d) La costituzione di agenzie che svolgono “attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale”. Esse
sono dotate di autonomia funzionale e organizzativa e sono sottoposte ai poteri ministeriali di indirizzo e
vigilanza.
e) Diffondersi delle autorità amministrative indipendenti
Consiglio di Stato : è organo di consulenza giuridico-amministrativa del governo, organo che svolge funzioni
giurisdizionali . Può esprimersi attraverso pareri facoltativi (ammessi su richiesta del governo) o pareri obbligatori
(es. sui regolamenti governativi).
Corte dei conti : esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo e il controllo successivo della
sulla gestione di bilancio dello Stato.
L’art. 99 annovera fra gli organi di consulenza delle Camere e del governo anche il Consiglio nazionale
dell’economia e del lavoro, ed è titolare dell’iniziativa legislativa.
3. L’organizzazione per autorità indipendenti
Nell’esercizio della loro attività si collegano direttamente alla Costituzione e alla legge, saltando la mediazione
parlamentare e ministeriale. Lo scopo è quello di assicurare ai settori particolarmente delicati la necessaria
imparzialità nella ponderazione di tutti gli interessi coinvolti.
● Commissione nazionale per la società e la borsa : compito di vigilanza sui mercati finanziari di borse e la
regolazione dei mercati dei valori mobiliari
● Commissione di garanzia sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali : contemperare l’esercizio del
diritto di sciopero con i diritti della persona costituzionalmente garantiti
● Autorità garante della concorrenza e del mercato : con funzioni antitrust a tutela della libertà di
concorrenza, per evitare le intese restrittive della concorrenza
● Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente : garantire adeguati livelli di qualità dei servizi e
sistemi tariffari certi, basati su criteri predefiniti

● Garante per la protezione dei dati personali : controllare che il trattamento dei dati personali si svolga
nel rispetto dei diritti, delle libertà fondamentali e della dignità dell’interessato
● Autorità per le garanzie nelle comunicazioni : compiti di regolazione nel settore delle telecomunicazioni
● Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza : assicurare attuazione e tutela dei diritti e degli
interessi dei minori di età
● Autorità di regolazione dei trasporti
● Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni
● Autorità nazionale anticorruzione : compiti di prevenzione della corruzione e di trasparenza nelle
pubbliche amministrazioni
Delle autorità indipendenti è stata messa in discussione l’attività di tipo normativo. Si tratta di atti normativi con
caratteristiche di generalità e astrattezza, che innovano l’ordinamento giuridico essendo destinati a un’applicazione
ripetuta nel tempo. L’attribuzione di un potere regolamentare alle autorità indipendenti è legittima purché sia volta
a realizzare i fini posti dalla legge.
La Banca d’Italia gode di notevoli garanzie di indipendenza. Il suo governatore è nominato con decreto del P.d.R,
dura in carica 6 anni, con mandato rinnovabile una sola volta. Essa emette banconote solo su autorizzazione della
Banca centrale europea, svolge il servizio di tesoreria dello Stato, ha compiti di vigilanza nei confronti delle
aziende e gruppi bancari e degli intermediari finanziari.
4. I principi costituzionali dell'amministrazione pubblica
a) In base al principio dell’autonomia (art. 5) : l’amministrazione si distribuisce tra lo Stato e gli enti regionali e
locali rappresentativi delle comunità territoriali.
b) In base al principio del decentramento (art. 5) : le funzioni amministrative conferite allo Stato sono svolte
attraverso uffici dipendenti dagli apparati centrali ma collocati in sede locale (decentrate a livello burocratico) o
attraverso enti autonomi (decentrate a livello istituzionale). L’autonomia comporta infatti maggiore libertà e
discrezionalità nella scelta dei fini da perseguire e dei mezzi da utilizzare.
c) La riserva di legge per quanto riguarda l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni è prevista dall’art.97 :
“i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”. Si tratta di una riserva relativa non assoluta,
significa che la legge non è tenuta a disegnare l’intera organizzazione, ma solo a fissare i principi generali sulla
base dei quali le amministrazioni possono svolgere le necessarie attività organizzative.
d) Il principio di legalità per quanto riguarda l’attività delle pubbliche amministrazione : essa deve mantenersi nei
binari stabiliti dalla legge o da altre fonti normative a ciò stabilite. Costituisce un limite non solo esterno ma anche
interno all’attività amministrativa, nel senso che essa deve trovare nella legge anche gli obiettivi da raggiungere.
Per rispettare il principio di legalità, le pubbliche amministrazioni devono perciò operare conformemente alla legge
(legalità sostanziale), non solo nei limiti della legge (legalità formale).
e) Il principio del buon andamento (art. 97) : impone efficacia, efficienza ed economicità dell’intervallo
dell’intervento delle pubbliche amministrazioni.
- Efficacia : si intende il grado di corrispondenza fra gli obiettivi proposti e i risultati conseguenti.
- Efficienza : si intende il rapporto tra i risultati e la quantità di risorse da impiegare per ottenere quei
risultati.
- Economicità : si intende il minimo impiego possibile di risorse.
Per rispondere a tali esigenze esiste la conferenza di servizi, che consente di riunire in un’unica sede le diverse
amministrazioni interessate per acquisire rapidamente il necessario concorso in un dato procedimento.
f) Il principio di imparzialità richiede la ponderazione e composizione degli interessi pubblici da soddisfare con
gli interessi privati da sacrificare. Essa comporta il divieto di operare discriminazioni e l’obbligo di astenersi per i
pubblici dipendenti interessati al procedimento. I doveri dei dipendenti sono oggetto di un codice di
comportamento, adottato dal governo per ciascuna.
g) Obbligo di assicurare sia l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico
h) Il principio di responsabilità dei funzionari delle pubbliche amministrazioni
i) Il principio dell’accesso mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni
j) La distinzione fra attività di governo attività di gestione amministrativa : mentre le funzioni e di indirizzo di
controllo politico-amministrativo sono affidate agli organi di governo politicamente responsabili, la gestione

amministrativa, compresa l’adozione degli “atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno”, è affidata alla
dirigenza. Agli organi di governo spettano gli atti dico di direzione politica, che individuano gli obiettivi e i
programmi e indirizzano l’amministrazione al perseguimento degli stessi, ai dirigenti spetta la realizzazione degli
obiettivi e dei programmi.
k) Il regime speciale dei beni pubblici (art. 42.1) : la proprietà può essere pubblica o privata. I beni pubblici vanno
a formare parte del complessivo patrimonio delle amministrazioni statali, regionali e locali sottoposto a un regime
speciale. Il codice civile distingue demanio pubblico (spiagge, porti, fiume ecc.), patrimonio indisponibile (foreste,
miniere ecc.) e patrimonio disponibile (tutti beni non rientranti nelle altre due categorie). I beni appartenenti al
demanio pubblico sono inalienabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi.
5. Il procedimento amministrativo
Procedimento amministrativo : serie di atti fra loro connessi, di competenza di una o più specifiche
amministrazioni, volti al raggiungimento del fine perseguito attraverso l’adozione di un provvedimento finale. Si
articola in quattro fasi :
a) La fase dell’iniziativa : può consistere in un’istanza del soggetto interessato al provvedimento finale
oppure in autonomia scelta della stessa amministrazione procedente.
b) La fase istruttoria o preparatoria : l’amministrazione procedente raccoglie tutte le informazioni e i dati
necessari in vista dell’adozione dell’atto finale.
c) La fase costitutiva o deliberativa : adozione del provvedimento finale secondo le modalità e procedure
previste per legge.
d) La fase integrativa dell’efficacia : una volta adottato l’atto finale, si compiono tutti gli adempimenti
generalmente previsti per consentirgli di dispiegare i propri effetti giuridici.
Principio del giusto procedimento : tende a garantire la corretta formazione della volontà dell’amministrazione,
che deve svolgersi in forme tipiche (principio di tipicità), osservare determinate procedure, assicurare pubblicità e
trasparenza, consentire la partecipazione dei soggetti coinvolti nel procedimento, sia di quelli direttamente
destinatari del provvedimento finale sia di quelli che dal provvedimento possono eventualmente subire un
pregiudizio.
La disciplina generale del procedimento amministrativo contenuta nella l.del 7 agosto 1990 n. 241, che si fonda sui
seguenti principi :
a) Obbligo di motivazione degli atti amministrativi
b) Individuazione di un responsabile del procedimento
c) Il diritto di accesso agli atti da parte dei soggetti interessati
d) Intervento dei soggetti interessati all’istruttoria
e) Il contraddittorio fra i soggetti portatori di interessi diversi
f) L’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine che
l’amministrazione procedente ha l’obbligo di stabilire (non superiore a 90 giorni) e se non è stabilito
dall’amministrazione si applica il termine di 30 giorni.
6. Gli atti amministrativi
6.1 Gli atti amministrativi tipici
Sono caratterizzate da un regime particolare :

- Sono atti emanati seguendo determinate procedure amministrative. Sono perfetti una volta emanati a conclusione
di un procedimento, e quindi divengono efficaci. Possono tuttavia essere invalidi vale a dire nulli o annullabili.
L’atto è nullo quando manchi un elemento essenziale, e annullabile quando risulti “viziato”.
a) Per incompetenza dell’organo che emanato l’atto
b) Per violazione di legge
c) Per eccesso di potere, quando l’atto è stato emanato sviando dalle finalità per le quali è stato attribuito a
una pubblica amministrazione il potere di emanare l’atto stesso.
Eccesso di potere : cattiva uso del potere discrezionale da parte dell’amministrazione. Può essere rilevato dalla
motivazione ove rimarcano sintomi quali : illogicità manifesta, contraddittorietà interna, insufficienza di
motivazione, ingiustizia manifesta ecc.

- Sono atti sottoposti a controlli anche preventivi sulla loro legittimità e sul merito, cioè sull’opportunità
delle scelte effettuate con l’atto stesso.
- Sono atti imperativi e informati al principio dell’autotutela, perché assistiti dalla presunzione della
legittimità dell’atto stesso.
L'imperatività indica la speciale forza dell’atto amministrativo grazie alla quale la modifica della sfera giuridica del
destinatario di un provvedimento non richiede la collaborazione di quest’ultimo.
Si usa ricondurre al principio di autotutela anche una serie di provvedimenti di secondo grado, quali il potere
dell’amministrazione di disporre determinate condizioni : l’annullamento d’ufficio, la revoca, ratifica e la
convalida.
6.2 Le ordinanze di necessità
Si tratta di provvedimenti volti a fronteggiare in modo tempestivo, al di fuori delle normali procedure, situazioni di
emergenza di vario tipo che coinvolgono la collettività. La legge stessa autorizza l’autorità amministrativa a
provvedere anche in deroga alle norme vigenti, per determinate finalità connesse alla natura dell’emergenza.
Sulle ordinanze prefettizie si pronunciò due volte la Corte costituzionale che afferma il carattere di atti
amministrativi di questo tipo di provvedimenti. In quanto strettamente limitati nel tempo e nell’ambito territoriale e
vincolati ai presupposti dell’ordinamento giuridico, essi non possono mai porsi in contrasto con prescrizioni
costituzionali che “non consentono alcuna possibilità di deroga ad opera della legge ordinaria”. In particolare :
● Ordinanze di protezione civile : istitutiva del servizio nazionale della Protezione civile, organizzata a
livello centrale in un dipartimento della presidenza del consiglio. Una volta deliberato lo stato di
emergenza dal Consiglio dei Ministri, un commissario straordinario provvede all’attuazione dei necessari
interventi anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, emanate tuttavia nel rispetto
dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’UE. Le ordinanze sono pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale e devono contenere indicazioni delle principali norme a cui si intende derogare ed essere
specificamente motivate.
● Ordinanza di sicurezza urbana : adottata dal sindaco con atto motivato e nel rispetto dei principi generali
dell’ordinamento al fine di prevenire e eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la
sicurezza urbana.
Le due ordinanze sono state oggetto di frequenti polemiche : le prime perché spesso usate anche in occasione di
grandi eventi (es. mondiali di nuoto) per sopperire a inefficienze e ritardi burocratici. Le seconde perché troppo
spesso usate dai sindaci, esorbitando dall’ambito dei provvedimenti finalizzati alla tutela della sicurezza pubblica.
7. La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
Il principio di legalità porta con sé quanto prescritto dall’art. 113 : “contro gli atti della pubblica amministrazione è
sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi”. A tutti è data la possibilità di ricorso
agli organi della giustizia amministrativa o agli organi della giustizia ordinaria. In Italia vige dunque un sistema
politico di giustizia amministrativa (ripartita fra il giudice ordinario e amministrativo competente secondo il tipo
di situazione giuridica fatta valere).
Se il soggetto ritiene che un atto amministrativo abbia leso un diritto soggettivo, la competenza è del giudice
ordinario. Questo non può annullare l’atto amministrativo impugnato, ma può disapplicare e riconoscere il
risarcimento del danno. Se la lesione riguarda l’interesse legittimo, la competenza è del giudice amministrativo, il
quale può annullare l’atto.
Accanto ai rimedi giurisdizionali esistono i rimedi amministrativi, detti anche paragiurisdizionali. Si tratta di ricorsi
che il soggetto leso può esprimere rivolgendosi :
a) Alla stessa amministrazione che ha emanato l’atto
b) Al superiore gerarchico dell’autorità che ha emanato l’atto
E anche previsto un ricorso straordinario al P.d.R., ma in realtà la decisione spetta al consiglio di Stato, chiamato
a dare un parere vincolante. Si percorre per due ragioni : il termine per fare ricorso è doppio (120 giorni) e non è
necessario farsi patrocinare da un avvocato.
Atto politico : atto che esprime una libera scelta connessa dall’esercizio della funzione di indirizzo politico di
governo. La legge esclude il ricorso alla giurisdizione amministrativa, se si tratta di “atti o provvedimenti emanati
dal governo nell’esercizio del potere politico”.
XIV. Il sistema giudiziario

1. La giurisdizione e il costituzionalismo liberaldemocratico
Giudici : figure preposte al compito di garantire l’osservanza delle regole della convivenza sociale.
- Professionisti (ordinamenti di common law) : chiamati non solo ad applicare ma anche a dar vita alla
norma giuridica.
- Funzionari (ordinamenti di civil law) : inseriti tra i funzionari pubblici, organizzati gerarchicamente al
loro interno e posti alle dipendenze del governo, secondo un’ottica burocratica.
2. La funzione giurisdizionale
Deve conciliare due profili essenziali :

- Quello oggettivo : si dà rilievo al carattere oggettivamente giurisdizionale dell’attività svolta, a
prescindere dal fatto che chi decide appartenga al corpo giudiziario oppure no.
- Quello soggettivo : si dà rilievo alla natura del soggetto cui spetta la decisione, ogni qual volta determinate
attività sono attribuite alla competenza di soggetti appartenenti al corpo giudiziario.
Funzione giurisdizionale : funzione diretta all’applicazione della legge, attivata su impulso delle parti (passività
del giudice che non promuove l’azione), per risolvere un conflitto o una controversia, esercitata ad opera di un
soggetto terzo (terzietà del giudice), vincolato solo alla legge, nel rispetto del principio del contraddittorio fra le
parti, della pubblicità del procedimento e della motivazione delle decisioni. Non deve ricevere istruzioni su come
giudicare né dettare lui stesso il parametro in base al quale decidere la controversia che ha davanti.
A seconda del tipo di giurisdizione, diversi sono nome e ruolo delle parti in causa : attore e convenuto nel processo
civile, pubblico ministero e imputato nel processo penale, ricorrente e resistente nel processo amministrativo. La
funzione giurisdizionale è diversa rispetto :
a) Alla funzione legislativa, il cui compito è produrre norme e la cui espressione tipica è la legge.
b) Alla funzione esecutiva-amministrativa, il cui compito è dare esecuzione a norme di legge, ma non in
posizione di terzietà né con la specifica finalità di risolvere una controversia, bensì con lo scopo più
generale di perseguire i pubblici interessi attraverso l’adozione di atti e provvedimenti amministrativi.
Sentenza : atto processuale del giudice col quale questi risolve la questione sottoposta alla sua attenzione (mentre
si chiama ordinanza e decreto gli atti del giudice che non definiscono il procedimento, ma ne regolano lo
sviluppo).
3. L’organizzazione giudiziaria : giurisdizione ordinaria
La funzione giurisdizionale è esercitata secondo l’art.102 (normalmente) da magistrati ordinari istituiti e regolati
dalle norme sull'ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali.
Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche
con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura. La giurisdizione ordinaria si articola, dunque, in
26 distretti giudiziari.
Per le cause in materia civile sono previsti :
- Giudice di pace : ha una competenza limitata a cause “minori” e decide da solo (giudice monocratico)
- Tribunale : può decidere a seconda dei casi in composizione monocratica o collegiale (collegio formato da
tre giudici), le sue sentenze si impugnano presso la corte d’appello.
- Corte d’appello : giudice collegiale (tre giudici) di secondo grado
Per i procedimenti in materia penale sono previsti :
- Giudice di pace : ma solo per reati minori, le cui decisioni sono appellabili presso il tribunale
- Tribunale : giudice di primo grado, le decisioni sono appellabili presso la corte d’appello.
- Corte d’appello : giudice collegiale (tre giudici) di secondo grado
Per i reati più gravi, si affianca la corte d’assise, le cui decisioni possono essere appellate presso la corte d’assise
d’appello : organi collegiali caratterizzati dal fatto che, a fianco di due giudici di carriera, siedono sei giudici
popolari (cittadini dotati di determinati requisiti di capacità, estratti a sorte e tenuti a esercitare tale funzione).
Criterio della competenza : per cui, a seconda del caso, è previsto che il processo si svolga presso un giudice
piuttosto che un altro.

Possibilità di ricorso in cassazione contro le sentenze di appello : si limita alle sole questioni di legittimità che
attengo nel rispetto della legge e delle norme di procedura che disciplinano lo svolgimento del processo.
Fra le funzioni della Corte di cassazione fondamentale è quella di assicurare l’esatta osservanza e l’uniforme
interpretazione della legge : si tratta della funzione nomofilattica : la Corte di cassazione decide intorno singoli
casi concreti ad esso sottoposti, laddove ritenga che il giudice di merito abbia applicato in modo non corretto la
legge, può disporre l’annullamento della sentenza, normalmente rinviando ad un altro giudizio di merito in modo
che questo possa ripetere il processo anche solo in parte applicando la corretta regola giuridica quale individuato
dalla Corte di cassazione.
Accanto ai magistrati con funzioni giudicanti, si collocano i magistrati con funzioni di requirenti : sono questi i
magistrati del pubblico ministero concentrati in uffici istituiti presso i corrispondenti uffici giudicanti. Presso ogni
tribunale vi è una procedura della Repubblica presso ogni corte d’appello una procedura generale della
Repubblica, infine la procedura generale presso la Corte di cassazione.
La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia :
- Giudici ordinari : magistrati istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Adessi ci si
rivolge per tutte le materie che non siano di specifica competenza dei giudici speciali, e dunque in materia
civile e penale.
- Giudici speciali : hanno competenza limitata a materie specifiche (es. tribunali militari, commissioni
tributarie, consiglio di stato, corte dei conti). Nel nostro ordinamento sono vietati dalla Costituzione ma
limitatamente a quelli di nuova istituzione (art. 102, comma II, Cost. : non possono essere istituiti nuovi
giudici straordinari o speciali), mentre la Costituzione ne “salva”alcuni.
- Giudici straordinari : non ce ne sono più e non ne abbiamo mantenuti dal passato, non ne possono essere
istituiti di nuovi (si vuole che il giudice sia precostituito per legge ai fatticommessi, per evitare giudizi
emessi sull‟onda dell‟emotività). Sono quelli istituiti successivamente ai fatti oggetto del giudizio, come,
ad esempio, dopo la seconda guerra mondiale è stato istituito il Tribunale di Norimberga per giudicare i
crimini commessi dai nazisti (giudice straordinario).
Sezioni specializzate : possono istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari per determinate materie, anche con la
partecipazione di cittadini idonei ed estranei alla magistratura (art. 102, comma II, Cost.) :
- Tribunali per minorenni : istituito presso ogni corte d’appello
- Sezioni di sorveglianza delle Corti d’appello : (sono le sezioni che si occupano dell’esecuzione della
pena da parte dei carcerati, dei soggetti ristretti, ossia che hanno subito una sentenza esecutiva e che stanno
scontando la loro pena in carcere oppure in carcerazione preventiva).
4. Le giurisdizioni speciali
Giudici amministrativi (art.103.1) : la loro giurisdizione si estende alla “tutela nei confronti della pubblica
amministrazione degli interessi legittimi e in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.”
Hanno competenza per le controversie che vedono coinvolta la pubblica amministrazione.
Nelle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essa si occupa della tutela degli
interessi legittimi e della tutela dei diritti soggettivi. Esso può disporre un risarcimento del danno ingiusto
eventualmente determinato dalla lesione di interessi. Sono previsti tribunali amministrativi regionali (Tar) : sono
giudici collegiali competenti in primo grado, con sede nel capoluogo di ogni ragione. Le sentenze dei Tar sono
appellabili presso il Consiglio di Stato, giudice collegiale di secondo grado : questo è l’organo centrale della
giustizia amministrativa, con sede in Roma.
I giudici contabili (art.103.2) : hanno giurisdizione “nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate
dalla legge.” Essi giudicano i danni arrecati all’amministrazione e il maneggio di pubblico denaro. La Corte dei
Conti si articola in sezioni giurisdizionali regionali le cui decisioni possono essere impugnate presso le sezioni
giurisdizionali centrali d’appello, con sede a Roma.
I tribunali militari (art.103.3) : hanno in tempo di guerra giurisdizione “stabilita dalla legge”, mentre in tempo di
pace hanno giurisdizione soltanto “per i reati militari commessi dagli appartenenti alle Forze armate”.
Non sono previsti dalla legislazione ordinaria gli organi della giustizia tributaria : a questi è riservata la risoluzione
delle controversie fra i contribuenti e gli organi statali regionali e locali, preposti all’imposizione o riscossione dei

“tributi di ogni genere o specie comunque denominati”. Si articolano in commissioni tributarie provinciali e
regionali composte da magistrati ordinari e onorari.
Alla Corte di cassazione spetta da un lato dirimere i conflitti di competenza tra i diversi giudici ordinari, dall’altro
i conflitti di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice speciale.
5. L’autonomia e indipendenza della magistratura
La Costituzione (art.106.1) prevede che i magistrati siano nominati solo dopo il superamento di un pubblico
concorso per garantire imparzialità : non sono dunque nè elettivi né designati da organi politici. Deroghe al
principio concorsuale sono ammesse in via di mera eccezione, come il caso della nomina di magistrati onorari,
non inseriti nella carriera giudiziaria e non legati da un rapporto di pubblico impiego con lo Stato (giudici di pace).
Hanno la possibilità di nominare all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di
università in materie giuridiche e avvocati che abbiano 15 anni di esercizio della professione alle spalle.
La Cos. (art.102.3) consente la partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia, prevista
all’interno delle corti d’assise e delle corti d’assise d’appello, composte anche da semplici cittadini in veste di
giurati.
Garanzia dell’inamovibilità (art.107.1) : essi non possono essere “dispensati o sospesi dal servizio né destinati in
altre sedi o funzioni se non in seguito a decisioni del Csm, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa
stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso.”
L’indipendenza della magistratura va considerata sotto :

- Il profilo esterno : dimostrano che il costituente ha voluto garantire una piena autonomia del potere
giudiziario da indebite intromissioni degli altri poteri.
- Il profilo interno : i rapporti fra i magistrati all’interno dello stesso ordine giudiziario.
I magistrati appartenenti agli uffici del pubblico ministero : “gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi e dalle
norme sull'ordinamento giudiziario. L'obbligatorietà dell’azione penale (art.112) : significa eguale persecuzione di
tutti reati.
L’art.98.3 stabilisce che i magistrati sono una delle categorie per le quali possono essere stabilite con legge
limitazioni al diritto di iscriversi a partiti politici : l’estraneità del magistrato alla politica dei partiti è un valore
di particolare rilievo, mirante a salvaguardare l’indipendente e imparziale esercizio delle sue funzioni.
6. Il Consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.)
Composizione e formazione del CSM ( attualmente 27 membri) :

3 di diritto:
- Presidente della Repubblica
- 1° Presidente della Corte di Cassazione (il più alto magistrato giudicante)
- Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione (il più alto magistrato requirente)
24 elettivi:
- 16 eletti dalla magistratura ordinaria - ⅔ dei membri togati
- 8 eletti dal Parlamento in seduta comune (non togati) tra professori universitari in materie giuridiche e
avvocati dopo 15 anni di esercizio - ⅓ dei membri laici
La legge stabilisce inoltre la durata in carica (4 anni) e scaduto il mandato non si può essere immediatamente
rieletti. La presidenza dell’organo è affidata al capo dello Stato che ha funzione di garanzia delle equilibrato e
imparziale svolgimento dei compiti assegnati al Csm. Esso elegge fra i membri eletti dal Parlamento un
vicepresidente che esercita le attribuzioni affidategli dalla legge e tutte quelle che il P.d.R gli delega. Il Csm opera
attraverso commissioni (es. commissione per il conferimento degli incarichi direttivi e la sezione disciplinare).
La Cos. gli ha attribuito la gestione della carriera e dello stato giuridico dei magistrati secondo le norme
dell’ordinamento giudiziario. Si occupa dei concorsi in vista delle assunzioni, delle assegnazioni di sedi e funzioni,
trasferimenti, delle promozioni e delle sanzioni disciplinari.
Il ministro detiene un potere di richiesta al Csm nelle materie riguardanti carriera e stato giuridico dei magistrati,
ma la competenza ad adottare i relativi provvedimenti spetta esclusivamente al Csm. Dà inoltre pareri al ministro
sui disegni di legge nelle materie concernenti la giustizia. Quanto alla sezione disciplinare, la sua funzione è quella

di decidere l’eventuale irrogazione delle sanzioni previste dalla legge nei confronti dei singoli magistrati giudicati
responsabili di comportamenti contrari ai doveri dell’ufficio o comunque non consoni. Il procedimento può essere
iniziato su richiesta del ministro della giustizia o del procuratore generale presso la Corte di cassazione : è ad esso
che spetta il potere di promuovere l’azione disciplinare. Il procedimento disciplinare è strutturato come un
processo.
I Consigli delle magistrature speciali (organi di autogoverno) :

- Consiglio di presidenza della giurisdizione amministrativa (l.186 del 1982 )
- Consiglio di presidenza della Corte dei Conti ( l.117 del 1988 )
- Consiglio della magistratura militare (l.561 del 1988 )
- Consiglio di presidenza della giustizia tributaria
7. I principi costituzionali del processo
Processo : fase di accertamento della norma da applicare al caso concreto che si svolge nel contraddittorio tra le
parti con una ragionevole durata (se dura troppo non è più un giusto processo).
L’art.24.1 stabilisce : “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.”
L’art.24.2 stabilisce il diritto di difesa : “la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”. La
Corte ha riaffermato non solo la sua inviolabilità, ma anche la sua irrinunciabilità.
L’art.24.3 stabilisce il gratuito patrocinio (cioè assistenza legale a carico dello stato per coloro che non possono
permettersela) : “ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davatni alla giuridiszione.”
L’art.24.4 afferma il principio della riparazione degli errori giudiziari e ne rinvia condizioni e modi al legislatore.
L’art.25.1 assicura il principio del giudice naturale : “il diritto a una previa non dubbia conoscenza del giudice
competente a decidere o, il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a
un fatto già verificatosi.”
Art. 111 - Il giusto processo

“La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la
ragionevole durata.”
Nel processo penale, la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile,
informata riservatamente della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle
condizioni necessari per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far
interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l'interrogatorio di
persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell'accusa e l'acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore;
sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo.
Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza
dell'imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre
volontariamente sottratto all'interrogatorio da parte dell'imputato o del suo difensore.
La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell'imputato o
per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita.
Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati : contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla
libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in
cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in
tempo di guerra.
Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi
inerenti alla giurisdizione.
Obbligo di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali (art.111.6) : attraverso il quale si concretizza il diritto
di difesa. Doppio grado di giudizio di merito che prevede quasi sempre la possibilità di sottoporre un giudice
diverso di 2° grado la medesima questione già risolta dal giudice di 1°grado. Ciò permette un approfondimento
della causa.
8. La responsabilità dei magistrati

Essendo legati da un rapporto di pubblico impiego con lo Stato, gli appartenenti all’ordine giudiziario hanno una
responsabilità di tipo disciplinare per quanto attiene la loro condotta professionale e le eventuali violazioni dei
doveri derivanti dal loro ufficio. Il fine di questa forma di responsabilità è di garantire il buon andamento
dell’ufficio e garantire l’immagine della pubblica amministrazione, potenzialmente lesa da comportamenti non
appropriati dei singoli appartenenti. Titolari dell’azione disciplinare sono il ministro della giustizia e il
procuratore generale presso la Corte di cassazione, mentre competente a giudicare la sezione disciplinare è il
Csm.
Trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale : disposto dal Csm quando i magistrati per “qualsiasi
causa indipendente da loro colpa, non possono nella sede occupata, svolgere le proprie funzioni con piena
indipendenza e imparzialità”, ovvero quando si viene a creare oggettivamente una situazione che sconsiglia la
permanenza in una determinata sede.
I magistrati sono responsabili penalmente di ogni reato che commettono nell’esercizio delle funzioni. La
responsabilità civile dei magistrati è regolata dalla l.117/1998 e si applica a tutti i magistrati. Prevede che
“chiunque abbia subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento
giudiziario posto in essere dal magistrato (con dolo) o colpa grave nell’esercizio delle sue funzioni per diniego di
giustizia può agire contro lo Stato per ottenere risarcimento dei danni” (art.2).
L’unica forma di responsabilità in senso lato politica cui i magistrati possono essere sottoposti è la responsabilità
politica diffusa : potere di critica riconosciuto all’opinione pubblica nei confronti della condotta di chiunque
ricopra pubbliche funzioni.
XV. La giustizia costituzionale
1. Le origini e i modelli della giustizia costituzionale
Le forme fondamentali di garanzia della Costituzione sono :

- Il procedimento di revisione costituzionale : funzione di garantire la rigidità della Costituzione.
- Il sistema di giustizia costituzionale : funzione di garantire la supremazia della Costituzione. Assicura il
rispetto delle sue norme attraverso la risoluzione in forma giurisdizionale delle controversie relative alla
legittimità costituzionale degli atti legislativi e alle attribuzioni degli organi e soggetti costituzionali.
- Il modello diffuso (USA) : il controllo di legittimità costituzionale è affidato ad ogni giudice. La Corte
Suprema (giudice di ultima istanza) garantisce l’uniformità delle decisioni (nomofilachìa).la legge non
viene annullata disapplicata al caso concreto.
- Il modello accentrato (Costituzioni europee del 900) : il potere di dichiarare l’incostituzionalità di una
norma conefficacia erga omnes è attribuito ad un organo particolare : la Corte Costituzionale (giudice della
legge). Erga omnes : potere di annullare la legge verso tutti. Nessuno potrà più applicarla. Come se non
esistesse più anche se non viene abrogata dal legislatore.
In Francia c’è il “Conseil Constitutionnel” che opera in tal senso ma fa da filtro, cioè opera prima che la legge entri
in vigore, come da noi fa il P.d.R, avendo a valle il controllo della Corte. Come modello di controllo successivo
all’entrata in vigore quello italiano non impedisce che la norma incostituzionale possa rimanere in vigore perun
periodo di tempo variabile (1, 2, 6 mesi, 3 anni, 10 anni) fino a che non viene fatta rilevare la sua incostituzionalità
davanti alla corte e questo comporta l’applicazione ai cittadini di alcune leggi anche se incostituzionali. La Corte
Costituzionale ha sede a Roma, presso il Palazzo della Consulta, a fianco del Quirinale.
In Italia c’è il modello accentrato, infatti la Corte è distinta dal potere giurisdizionale comune (dai giudici). I
giudici quindi selezionano i casi che dovranno essere sottoposti al controllo di legittimità costituzionale da parte
della Corte (funzioni di flitro). Non vengono sottoposte alla Corte questioni : manifestamente infondate o
irrilevanti.
2. La Corte Costituzionale : composizione e funzioni
I Giudici della Corte, attualmente 15, sono scelti :

- Per ⅓ dal P.d.R (5) : con decreto controfirmato dal P.dC, è un attoformalmente e sostanzialmente
presidenziale poiché il suo contenuto è determinato autonomamente dal P.d.R senza intervento di altri
organi. Garantisce l'equilibrio della rappresentanza delle forze politiche

- Per ⅓ dal Parlamento in seduta comune : a scrutinio segreto e a maggioranza dei ⅔ – dopo il terzo
scrutinio ⅗. A scrutinio segreto perché si vota sulle persone. Il quorum richiesto garantisce un ampio
consenso dell'eletto.
- Per ⅓ dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative : 3 dalla Corte di Cassazione, 1 dal
Consiglio di Stato, 1 dalla Corte dei Conti. Sono le magistrature di ultima istanza. Consiglio di Stato e
Corte dei Conti sono supreme magistrature amministrative. Maggioranza assoluta al primo scrutinio. Se
non viene raggiunta si procede al ballottaggio tra i candidati che hanno ottenuto più voti. Qui basta la
maggioranza semplice
I 16 membri che integrano il collegio nei giudizi contro il P.d.R sono sorteggiati da un elenco di 45 cittadini aventi i
requisiti di eleggibilità a senatore (giudici non togati, art. 135).Tale elenco è formato dal parlamento in seduta
comune ogni 9 anni. La composizione secondo questo schema serve a rispondere a :
- Esigenza di impedire l’eccessiva politicizzazione dell’organo
- Esigenza di evitare che ci sia una grande distanza tra pareri del Parlamento e della Corte Costituzionale
Requisiti di eleggibilità a giudici (art. 135 comma II), sono scelti:

- Tra magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori (ordinarie e amministrative) o tra i professori
universitari in materie giuridiche (professori ordinari)
- Tra avvocati con almeno 20 anni di esercizio
Incompatibilità (art. 135, comma VI) : durante il suo incarico, ciascun giudice della Corte Costituzionale non
può :
● Essere membro del parlamento o di consigli regionali
● Esercitare la professione di avvocato
● Ricoprire altre cariche o uffici indicati dalla l.87/1953
● Assumere o conservare altri uffici o impieghi pubblici
● Esercitare attività professionali,commerciali,industriali
● Essere amministratore o sindaco in una società a scopo di lucro
● Candidarsi ad elezioni amministrative o politiche
● Se professore universitario o magistrato deve sospendere tale attività
Durata dell’incarico (art. 135, comma III) : sono nominati per 9 anni a decorrere dal giorno del giuramento nelle
mani del Presidente della Repubblica, alla presenza dei presidenti di Camera e Senato. Non sono rieleggibili (art.
135.7).
Presidente della Corte Costituzionale (art. 135, comma VIII)

- Elezione : è eletto dalla stessa Corte tra i suoi membri, l’elezione avviene a maggioranza assoluta
(maggioranza dei componenti), in caso di parità ballottaggio, in caso di ulteriore parità: elezione del
candidato più anziano (di servizio)
- Durata : dura in carica 3 anni, è rieleggibile ma cessa comunque dalla carica quando termina il suo
mandato di giudice
della Corte.
- Funzioni : rappresenta la Corte, convoca la Corte e ne presiede le sedute e sovraintende le attività delle
commissioni, può ridurre fino alla metà i termini dei procedimenti, egola le discussioni, può determinare i
punti più importanti su cui esse devono svolgersi, può disporre lo svolgimento delle udienze a porte chiuse
(normalmente pubbliche), vota per ultimo e in caso di parità il suo voto è decisivo (vale 2). Ha un ruolo di
rappresentanza esterna in particolare in occasione della conferenza stampa annuale nella quale vengono
resi noti gli orientamenti della corte nel periodo considerato. Il ruolo del presidente è importante perché di
impulso e coordinamento dell’attività della Corte.
Giudica (art.134 Cost.) :

- Sulla legittimità costituzionale delle leggi o atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni.
- Sui conflitti di attribuzione tra : poteri dello Stato, Stato e Regioni, Regioni
- Sulle accuse mosse nei confronti del P.d.R(alto tradimento e attentato alla Costituzione)
- Sull’ammissibilità del referendum abrogativo (art. 75)

Questi sono atti di carattere politico su cui la Corte Costituzionale è tenuta ad esprimersi - limita i poteri dello Stato
per garantire la Costituzione.
Garanzie di indipendenza e imprazialità : la natura giurisdizionale dell’attività svolta dalla Corte impone che sia
garantita l’indipendenza istituzionale o esterna dell’organo nei confronti delle altre istituzioni e l’indipendenza
funzionale o interna dei singoli giudici.
L’indipendenza istituzionale verso l’esterno è garantita :

● Dall’autonomia regolamentare che è espressione del potere di auto-organizzazione che caratterizza ogni
organo costituzionale.
● Dal potere di verifica della titolarità da parte dei propri membri dei requisiti richiesti per rivestire la carica
di giudice costituzionale.
● Dal potere di decidere le controversie relative a cause sopravvenute di incompatibilità dei proprimembri e
disporne l’eventuale rimozione o sospensione
● Dall’autonomia finanziaria e amministrativa che riguarda la determinazione del fabbisogno di personale di
supporto e del relativo status giuridico.
● Dalla giustizia domestica, ossia il potere di decidere le controversie in materia di impiego concernenti i
propri dipendenti.
L’indipendenza funzionale dei singoli componenti (status dei giudici) : sono assistiti da alcune garanzie che ne
garantiscono “l'indipendenza e l’imparzialità” :
- Inamovibilità : possono essere rimossi d‟ufficio solo per decisione della stessa Corte a maggioranza dei
⅔, per sopravvenuta incapacità fisica o civile o per gravi mancanze nell‟esercizio delle funzioni.
- Immunità : non possono essere perseguiti per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni.
Finché durano in carica godono della stessa immunità accordata ai Parlamentari ex. Art. 68.2.
L’autorizzazione è data dalla stessa Corte.
- Autonono accertamento dei requisiti : è la Corte stessa che giudica sul possesso dei requisiti richiesti e di
eventuali incompatibilità dei suoi membri.
- Retribuzione : dispongono di una retribuzione non inferiore a quella del più alto magistrato della
giurisdizione ordinaria
Le sedute sono pubbliche ma il Presidente può disporre che le sedute avvengano a porte chiuse per motivi di:
siicurezza dello Stato, di ordine pubblico, atti attinenti alla morale. Le decisioni sono prese: a maggioranza
assoluta, in camera di Consiglio e dai soli giudici che abbiano partecipato a tutte le udienze.
La Corte opera alla presenza di almeno : 11 giudici (giudizi di costituzionalità, giudizi sui conflitti di attribuzione),
21 giudici (giudizi di accusa contro il P.d.R). Le sentenze sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. Il metodo di
lavoro della Corte è improntato al principio di collegialità.
3. Il giudizio di legittimità costituzionale : l’oggetto e il parametro
Norme oggetto del giudizio di legittimità costituzionale sono tutte le fonti primarie :
- Leggi ordinarie
- Decreti legislativi e decreti legge(atti aventi forza di legge dello Stato
- Statuti e leggi regionali
Le leggi regionali e leggi delle province autonomi di Trento e Bolzano : sono sottoposti al controllo della Corte
gli atti normativi primari e le leggi di rango costituzionale. La Cost. esclude invece dalla cognizione della Corte sia
le fonti fatto sia gli atti normativi secondari, ciò non impedisce che atti secondari possano essere giudicati dalla
Corte, ma solo nell’ambito di una diversa competenza e a fini diversi. Solo indirettamente possono costituire
oggetto del giudizio di costituzionalità atti di altri ordinamenti. Non sono sindacabili dalla Corte i regolamenti
parlamentari.
Leggi costituzionali : la Costituzione, in quanto norma che legittima ogni processo di produzione del diritto, ha
valore superiore rispetto a tutti gli altri atti normativi posti in essere dei poteri costituiti.

Leggi ordinarie dello Stato, leggi regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano : possono essere
impugnate davanti alla corte per ragioni riguardanti la forma e il procedimento di approvazione e per ragioni
riguardanti il contenuto delle prescrizioni normative.
Atti dello Stato aventi forza di legge (decreti legge) : la possibilità che siano giudicati dalla Corte è condizionata
dalla provvisoria vigenza del decreto stesso (60 giorni). E improbabile che la pronuncia della Corte intervenga
prima della conversione in legge.
Atti dello Stato aventi forza di legge (decreti legislativi) : le leggi di delegazione rientrano nella categoria delle
norme (parametro) poste appunto fra la Costituzione e la legge oggetto di controllo. Nel giudizio di legittimità
costituzionale le norme interposte si pongono al di sopra della legge sottoposta al controllo della Corte.
Statuti regionali ordinari : in base all’art.123 la Corte può essere chiamata a sindacare la legittimità costituzionale
degli statuti delle regioni ordinarie.
4. I vizi sindacabili di legittimità costituzionale
Elementi di contrasto tra fonte primaria e fonte costituzionale (illegittimità costituzionale) :

● Vizi formali : violazione di regole del procedimento di formazione dell’atto normativo (ex. Art. 72 Cost. –
caso molto raro, anche se ci sono di norma non vengono fatti rilevare)
● Vizi sonstanzialiI: riguardano il contrasto tra il contenuto dell’atto ed una o più normecostituzionali o la
contraddittorietà rispetto ai principi e ai valori costituzionali (disparità di trattamento, violazione delle
libertà fondamentali, è necessario in questo ultimo caso indicare il numero dell‟articolo della norma
costituzionale che si considera violato es. se una leggeviola il principio di uguaglianza non è sufficiente
indicare il principio violato ma è necessario indicarela violazione dell’art. 3 della Costituzione).
● Vizi di irraginevolezza e ragionevolezza della legge : strumenti utili a valutare tutte le ipotesi di atti
normativi contrari alla funzione generale della Cos. : essa consiste nel conciliare ragionevolmente la
pluralità e diversità (di regole, valori) con l’esigenza di coerenza delle parti nel tutto.
5. L’accesso al giudizio di legittimità costituzionale
La l.1/1948 disciplina due modalità di accesso alla Corte per ottenere una pronuncia sulla legittimità costituzionale
di una fonte primaria :
- Il giudizio in via accidentale (o d'eccezione) : nel corso di un giudizio d’ufficio dal giudice o su
sollecitazioni delle parti. In entrambi i casi è il giudice a rimettere gli atti alla Corte Costituzionale (si parla
di giudice giudicante e non requirente, quindi non il PM). Il filtro è il giudice.
- Il giudizio in via principale (o d’azione) - art.127 da : quando la questione di legittimità costituzionale di
una legge o un atto avente forza di legge dello Stato o di una legge regionale sorge “nel corso di un
giudizio”.
6. I giudizi sulle leggi : il giudizio in via accidentale
Sì a quando la questione di legittimità costituzionale sia stata sollevata nel corso di un procedimento davanti a
un’autorità giurisdizionale.
a) Individuazione del giudice a quo (organo giudicante legittimato a investire la Corte) : possibilità ai giudici
ordinari e amministrativi e a una variegata categoria di organi, estranei all’ordinamento giudiziario ma comunque
dotati di funzioni giudicanti.
La corte costituzionale richiede due requisiti :
- Soggettivo : esistenza di un giudice incardinato nell’organizzazione della magistratura ordinaria
amministrativa,
- Oggettivo : esistenza di un giudizio in senso tecnico ovvero un’attività qualificabile come esercizio della
funzione giurisdizionale.
b) Chi può sollevare la questione di legittimità costituzionale, essa può essere sollevata :
- Su istanza di una delle parti del giudizio
- D’ufficio da parte dello stesso giudice
Le parti e il giudice devono precisare i termini e i motivi della questione di costituzionalità, individuando :

- Le disposizioni della legge o dell’atto avente forza di legge dello Stato o della legge regionale che si
ritengono viziata di legittimità costituzionale (l’oggetto).
- Le disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate (il parametro).
c) Per poter accedere al giudizio della corte è necessario che il giudice a quo accerti prima preliminarmente
l’esistenza di due condizioni di ammissibilità :
● Rilevanza : il giudizio deve riguardare questioni concrete relative all’applicazione di atti legislativi davanti
al giudice a quo. E rilevante quando ha ad oggetto una disposizione di legge la cui applicazione è
necessaria per definire il giudizio in corso.
● Non manifestamente infondata : ossia ragionevolmente seria e non pretestuosa.
La Corte richiede sempre più che il giudice a quo svolga ogni tentativo diretto a verificare se il dubbio di
costituzionalità possa essere superato per via interpretativa (interpretazione conforme a Costituzione).
Se il giudice non riscontra l’esistenza delle condizioni di ammissibilità, respinge con ordinanza motivata la
questione di costituzionalità per irrilevanza o per manifesta infondatezza. La questione può essere comunque
riproposta all’inizio di ogni fase o grado ulteriore del processo.
d) Decisa la rimessione alla Corte, il giudice a quo provvede a notificare l’ordinanza sia alle parti in causa, sia
pubblico ministero. E prevista la notifica al P.d.C o della giunta regionale, l’ordinanza è comunicata ai presidenti
delle Camere e poi pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o nel Bollettino ufficiale della regione. La
pubblicazione serve a far sì che tutti gli operatori del diritto interessati siano messi al corrente dell’imminente
instaurarsi di un giudizio di legittimità costituzionale. Entro 20 giorni dall’avvenuta notifica, le parti del processo a
quo possono costituirsi innanzi alla Corte.
7. I giudizi sulle leggi : il giudizio in via d’azione (art. 127 Cost.) - l’art.17 Cost.
● Azione del governo : quando ritiene che una legge regionale ecceda dalle competenze che la Costituzione
attribuisce alle regioni. Può promuovere la questione di legittimità costituzionale entro 60 giorni dalla
pubblicazione (P.d.C previa delibera del Consiglio dei Ministri).
● Azione della regione : quando la regione ritiene che una legge dello Stato o di un’altra regione leda la sua
sfera di competenze. Può promuovere la questione di legittimità costituzionale entro 60 giorni dalla
pubblicazione ( Il presidente della Giunta Regionale previa delibera della Giunta Regionale )
8. I giudizi sulle leggi : tipologia delle sentenze
8.1 La classificazione delle decisioni in generale
Le decisioni hanno un forma tipica :

- Sentenza : quando la Corte giudica in via definitiva. Quando il giudice entra nel merito e deve essere
motivata.
- Ordinanza : in tutti gli altri casi (fatti non definitivi). Quando il giudice non entra nel merito e non deve
motivare. Ad esempio nell’ordinanza di manifesta infondatezza.
Struttura della sentenza :

- Motivazione in fatto : esposizione dei fatti della causa “ritenuto in fatto”
- Motivazione in diritto : ragioni che giustificano la decisione adottata “considerato in diritto”
- Dispositivo : sentenza vera e propria “per questi motivi la Corte ...” - P.Q.M.
Contenuto :
- Decisioni processuali : il giudizio lascia impregiudicata la questione di incostituzionalità e non entra nel
merito (ordinanza di manifesta inammissibilità per difetto di rilevanza o per carenza di requisiti o per
manifesta infondatezza), si ferma prima.
- Decisioni di merito : la Corte entra nel merito della questione sostanziale (diritto violato e diritto non
violato) di illegittimità e la risolve.
8.2 In base all’esito del giudizio : le sentenze di accoglimento e le sentenze di rigetto
- Di accoglimento : la questione di illegittimità costituzionale è accolta (la norma impugnata è

incostituzionale).

- Di accoglimento parziale : la questione di illegittimità costituzionale è accolta in parte. La disposzione è
in parte incostituzionale “nella parte in cui il testo ha un determinato significato”. La disposizione è
illegittima limitatamente ad alcune espressioni.
- Di rigetto : la questione di illegittimità costituzionale viene dichiarata infondata. La disposizione è non
incostituzionale. La Corte non è vincolata dalla sentenza.
8.3 In base alla tecnica di incisione : le sentenze di accoglimento “manipolative”
Sono sempre sentenze di accoglimento, che vuol dire che la Corte Costituzionale dichiarerà l’illegittimità
costituzionale di un qualcosa. Con la sentenza manipolativa la Corte Costituzionale non si limita a dichiarare
l’incostituzionalità di una norma, cioè del frutto dell’interpretazione di un giudice, ma trasforma e modifica
ladisposizione. I problemi che scaturiscono da questo tipo di sentenze sono dovuti al fatto che il giudice (la Corte
Costituzionale) si appropria della funzione legislativa. I giudici devono essere la bocca della legge, con queste
sentenze vanno a toccare la legge, facendo un‟attività sulla legge,cancellando o aggiungendo parole, anche se ciò
non avviene per manipolare il potere legislativo, ma persalvare il sistema, le disposizioni, evitando l‟abrogazione
totale di disposizioni che produrrebbe il vuotonormativo richiamando il legislatore a disciplinare quella materia,
con tutto quello che ne consegue (es. rapporti giuridici ancora in corso sulla base di quella norma).
● Ablative (o riduttive) : conservano la disposizione ma le tolgono qualcosa.

La Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale della disposizione “nella parte in cui prevede qualcosa
che non dovrebbe prevedere” ed elimina la parte della disposizione stessa. La Corte elimina una parte del testo
originario per renderlo conforme alla Costituzione. Da “ablare”, cioè togliere. La norma non è incostituzionale in
quanto non preveda un certo pezzo: si taglia via una parte della disposizione.
P.Q.M. la Corte Costituzione dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 251, II comma, del codice di procedura
civile, nella parte in cui non prevede “Quindi il testimone in piedi, presta giuramento pronunciando le parole: - lo
giuro -.”
● Sostitutive : conservano la disposizione ma sostituiscono qualcosa.

La Corte dichiara incostituzionale “nella parte in cui prevede qualcosa anziché “qualcosaltro”. L’effetto è quello di
vincolare i giudici ad applicare la disposizione come modificata dalla Corte(ablativa + additiva). Si fa il “taglia e
incolla”: si dichiara la norma non incostituzionale in quanto preveda questo anziché quell‟altro, si taglia e si incolla
una nuova disposizione.
P.Q.M. la Corte Costituzione dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 404, I comma, del codice penale, nella
parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a tre anni, anziché la pena diminuita prevista dall’art. 406 del
codice penale.”
● Additive : conservano la disposizione ma le aggiungono qualcosa.

La disposizione è dichiarata illegittima “nella parte in cui non prevede che” ovvero qualcosa chedovrebbe
prevedere. In questo modo la Corte aggiunge una parte all’originario testo legislativo in modo da renderlo
conforme alla Costituzione. Sembrerebbe violato il principio di separazione dei poteri ma non è così.
Sono una tipologia di sentenze di rigetto : respingono la questione di illegittimitàcostituzionale su di una
disposizione in quanto preveda che ... , in sostanza scrivendo un‟interpretazione estensiva, aggiungendo un “pezzo”
di disposizione.
P.Q.M. la Corte Costituzione dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, II comma, della legge 30/12/1971, n.
1204 (tutela delle lavoratrici madri), nella parte in cui non prevede l’applicabilità allelavoratrici a domicilio
dell’art. 5 della medesima legge.”
● Addittive di principio : richiedono la collaborazione del Parlamento e dell’autorità giurisdizionale.

Si distinguono dalle sentenze additive perché, pur dichiarando l’illegittimità della disposzione “nella parte in cui
non prevede che” non integrano la disposizione con una statuizione di immediata applicazione, ma stabiliscono un
principio o un criterio cui i giudici comuni e il legislatore dovrà adeguarsi per garantire un‟applicazione della
norma conforme alla costituzione. Non aggiungono un pezzo di disposizione ma aggiungono un principio, cioè
dichiarano non incostituzionale ma accertano che il Parlamento o il Governo devono intervenire, altrimenti la
prossima volta la dichiarano incostituzionale.
P.Q.M. la Corte Costituzionale con sentenza n. 243 del 1993 ha individuato i principi ed il meccanismo per la
determinazione del trattamento di fine rapporto dei dipendenti pubblici, indicando al legislatore i criteri e le linee
guida dell’intervento normativo necessario all’applicazione della norma in oggetto.”

Il fine delle sentenze manipolative è quello di conservare una determinata disposizione perché la Corte
Costituzionale vuole evitare vuoti normativi che creano problemi alle istituzioni, ai bilanci, ai cittadini. Sono sforzi
della Corte miranti a conservare la disposizione, pur con le modifiche necessarie.
Tutte queste ono dette manipolative (comunque di accoglimento) perché producono vere e proprie innovazioni nel
sistema normativo. La Corte non si limita a dichiarare incostituzionale una norma ma trasforma e modifica la
disposizione.
8.4 In base al percorso seguito : le sentenze interpretative
● Interpretative di accoglimento : accoglie la questione in quanto desume dalla disposizione una norma
(interpretazione) contraria alla Costituzione. La questione è accolta, la norma è illegittima se interpretata in
un certo modo. Il giudice della Corte Costituzionale stabiliscel‟incostituzionalità della norma individuata
dal giudice “a quo”. La disposizione resta in vigore ma tutti i soggetti chiamati ad applicarla devono
scartare la norma incostituzionale. È di accoglimento perchévincola tutti e perché il giudice della Corte
dice: “Sì, è vero, giudice a quo, così come tu la interpretiquesta norma è incostituzionale, quindi nessuno
deve più interpretarla in quel modo.”
Il giudice, nell’ordinanza di rimessione è tenuto anche a dare la sua interpretazione: “L‟articolo “X” della legge
“X”, norma oggetto, interpretato in questo modo contrasta con l‟articolo “X” della Costituzione”, e il giudice della
Corte Costituzionale, nella sentenza interpretativa di accoglimento, dice: “È vero, questa interpretazione è
incostituzionale, quindi nessuno potrà più utilizzare questa interpretazione” L‟utilità di questo tipo di sentenza è
che la disposizione resta, nella sentenza di accoglimento pura quella disposizione sarebbe stata cancellata.
● Interpretative di rigetto : dichiara la questione infondata in quanto desume dalla disposizione una norma
(interpretazione) compatibile con la Costituzione. La questione è rigettata, la norma non è illegittima se
interpretata in un certo modo. Anche qua la disposizione resta invariata, laCorte dice: “Giudice, tu puoi
interpretare così come mi hai indicato. Non è vero che quella tuainterpretazione non è non conforme alla
Costituzione, quindi puoi interpretare in questo modo.” Si dice “di rigetto” perché il giudice, quando
solleva la questione di legittimità costituzionale, èsempre convinto che, in fatto di interpretazione, la sua
norma sia in contrasto con la Costituzione equindi se la Corte rigetta con sentenza significa che dice: “No,
così come è interpretata non è incostituzionale e chiunque può utilizzarla.” La Corte Costituzionale reputa
non incostituzionale la norma elaborata dal giudice a quo.
Nelle sentenze interpretative è interessata la norma : esse non vanno ad intaccare la disposizione, cheresta
immutata, muta il profilo delle norme, l’interpretazione. Nelle sentenze manipolative vere e proprie, invece, è
interessata la disposizione: la Corte non si limita a dichiarare incostituzionale una norma, ma trasforma e modifica
la disposizione.
Con la sentenza di accoglimento la Corte Costituzionale accoglie la questione di legittimità costituzionale così
comeprospettatagli dal giudice “a quo”, hanno efficacia “erga omnes”, nei confronti di tutti i consociati, di tutta la
collettività, statuiscono l‟annullamento della disposizione impugnata ed hanno efficacia retroattiva, fatti salvi i
rapporti giuridici esauriti ed il principio del “favor rei”. Le sentenze di rigetto, d’altra parte, hanno invece efficacia
solamente “inter partes”, non toccano la disposizione che permane nel nostro ordinamento, vincolano solamente il
giudice “a quo” da cui è sollevata la questione in quel grado di giudizio, hanno sempre anch’esse efficacia
retroattiva, sarà sempre possibile ripresentare la questione.
Altri tipi di senternze decisamente più rari a verificarsi :

- Sentenze di incostutzionalità sopravvenuta : la Corte accoglie la questione di illegittimità costituzionale
con riferimento ad un parametro costituzionale sopravvenuto rispetto all‟entrata in vigore della
disposizione dichiarata illegittima. Si ha questo perché la Corte Costituzionale si fa carico di fare ordine nel
sistema.
- Sentenze di incostituzxionalità differita : la Corte accerta l‟illegittimità della disposizione, ma ne limita
gli effetti retroattivi dichiarando che l’incostituzionalità si è verificata in un momento successivo a quello
in cui è sorto il contrasto.
- Sentenze di incostituzionalità provvisoria : la Corte subordina la costituzionalità della disposizione al
permanere di una situazione di straordinarietà ed emergenza di carattere temporaneo. Ultima categoria di
sentenze, decisamente più importante, sono le
8.5 Le “sentenze monito”

Includono suggerimenti, più o meno espliciti, sollecitazioni o indicazioni rivolte al Parlamento, non hanno valore
vincolante nei confornti del legislatore ma solo persuasivo.
Il giudici della Corte invitano il legislatore a disciplinare una materia. La sentenza monito è una sentenza di rigetto,
per cui la Corte non va ad intaccare quella disposizione, che pertanto resta in vigore. Però la Corte, con quella
sentenza, indica al legislatore la necessità di ridisciplinare una certa materia, seguendo i principi stabiliti dalla
Corte, con il monito che, qualora il legislatore non intervenga per la ridisciplina di quella materia, la Corte
Costituzionale, nel caso in cui verrà nuovamente interpellata, si pronuncerà con una sentenza di accoglimento.
9. I giudizi sulle leggi : gli effetti della dichiarazione di illegittimità
L’art.136 stabilisce che quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale la norma cessa di avere efficacia dal
giorno successivo alla pubblicazione della decisione. Sembra indicare un’efficacia solo pro futuro (tali decisioni
non si applicherebbero ai fatti sorti sulla base della legge impugnata prima della pubblicazione della sentenza).
Dopo la pubblicazione la sentenza di accoglimento è vietata a tutti, in primis ai giudici, di applicare la norma
dichiarata costituzionalmente illegittima. Si è di fronte a rapporti esauriti :
- Nel caso di sentenza passata in giudicato
- Nel caso di diritti estinti per prescrizione
- Nel caso di decadenza dell’esercizio di un potere che, scaduto il termine di legge, non può più essere
azionato
10. I conflitti di attribuzione : tipologia
Sono dei conflitti sull’esercizio dei poteri, sulle competenze, quindi dobbiamo capire perché si chiama la Corte
Costituzionale, questo giudice supremo : perché si tratta di conflitti su competenze attribuite dalla Costituzione ad
organi o poteri dello stato. È previsto per dirimere contrasti in ordine alle attribuzioni di funzioni e poteri stabiliti
dalla Costituzione.
Si distinguono in conflitti:
- Interorganici : tra poteri dello stato (tutti gli organi costituzionali)
- Intersoggettivi : tra stato e regioni e tra regioni (fra ordinamenti giuridici)
I giudizi sui conflitti di attribuzione non possono avere ad oggetto un atto legilsativo (si tratterebbe di un giudizio
di legittimità in via principale).
I giudizi sui conflitti di attribuzione non possono avere ad oggetto un atto legislativo (si tratterebbe di un giudizio
di legittimità in via principale). Qualunque altro atto politico, amministrativo, di controllo, giurisdizionale o
comportamento non formalizzato, anche omissivo (il non-atto, quando due poteri dello stato sembra abbiano
competenza sull’atto enessuno dei due la vuole esercitare – conflitto virtuale), è idoneo a far sorgere un conflitto di
attribuzioni. Può avere ad oggetto atti o comportamenti lesivi delle competenze di un determinato organo.
11. I conflitti di attribuzione fra poteri dello Stato
12. I conflitti di attribuzione fra Stato e regioni e fra regioni sono sollevati da :
● Per lo Stato : dal Presidente del Consiglio previa delibera del Consiglio dei Ministri
● Per le regioni : dal Presidente della Giunta Regionale previa delibera della Giunta Regionale
Conflitto tra regioni (intersoggettivo) : è sollevato dal Presidente della Giunta Regionale interessata previa
delibera della Giunta Regionale. Se ci fosse un atto generale o di programmazione, non normativo, che va ad
incidere sulle competenze della regione vicina (es. per quest’anno accetto in Piemonte non più di 10.000 pazienti di
altre regioni)
La Corte conclude con sentenza che chiarisce a quale potere o ente spetta l’attribuzione contesa determinando
anche le modalità di esercizio dei relativi poteri ed eventualmente annullando l’atto che considera abbia violato la
sfera di competenza.
13. Il giudizio sulle accuse (rinvio) : alla Corte è attribuita la delicatissima funzione di giudicare sulle accuse
mosse dal Parlamento in seduta comune al P.d.R in base all’art.90 Cost.
14. Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo (rinvio) - art. 75 Cost. Art. 33 L. 352/1970

- Valuta l’ammissibilità o meno del referendum richiesto.
- Non è contenzioso – Non ci sono parti contrapposte.
- Tuttavia i delegati regionali o i presentatori (comitato dei promotori) della richiesta possono disporre
memorie sulla legittimità.
- Termina con una sentenza con efficacia relativa al caso deciso.
- La questione può essere riproposta in altri termini.
XVI. L’ordinamento italiano e la sua evoluzione
1. L’evoluzione dell’ordinamento statutario
Fino all’avvento del regime fascista si passò dalla monarchia costituzionale alla monarchia parlamentare, peraltro
con queste caratteristiche :
1. La rappresentanza rimase a lungo ristrettissima, il suffragio universale maschile fu introdotto nel 1912 ma
mantenendo alcune restrizioni per i cittadini di età compresa fra 21-30 anni, poi eliminate nel 1919.
2. Il Senato del Regno non assunse mai un ruolo autonomo di equilibrio tra re e Camera, il governo rivendicò
subito la sua primizia nelle proposte di nomina di nuovi senatori, e grazie alle periodiche infornate di
senatori scelti fra i notabili di fiducia, fu in grado di controllarlo.
3. Il Governo nel complesso si rafforzò ma non potendo contare su una salda maggioranza politica fece largo
uso dei suoi poteri amministrativi per condizionare le elezioni e consolidare così il proprio consenso.
4. La magistratura godette di un’indipendenza relativa, i giudici erano inamovibili sono dopo tre anni, i
magistrati dell’accusa dipendevano dal governo.
5. Libertà dei cittadini conobbero una certa tutela ma furono gravemente limitate.
6. Il riformismo perseguito da Giolitti si tradusse in una progressiva apertura ai ceti più disagiati e le masse
popolari cominciarono a organizzarsi in partiti politici strutturati.
Dopo l’avvento del regime fascista
Seguì una fase pseudo-parlamentare nel corso della quale l’esecutivo Mussolini governò in modo non troppo
diverso da quelli che lo avevano preceduto, ma avvalendosi anche dei pieni poteri che le camere gli avevano
concesso. I segnale di un’evoluzione verso la dittatura ci furono subito tutti.
Mussolini teorizza la costituzione di uno “Stato nuovo” e non esitò a minacciare le istituzioni parlamentari in
occasione del voto di fiducia nel novembre 1922. Fu istituita la milizia volontaria per la sicurezza nazionale e fu
limitata la libertà della Stampa (1923). Mussolini decise di sfidare l’opinione pubblica : sarebbe andato avanti fino
a costruire un vero e proprio regime. Del resto poteva farlo perché grazie alla legge Acerbo aveva il 70% dei seggi
alla Camera. La trasformazione dell’ordinamento statutario si compì attraverso i seguenti passaggi :
a) La soppressione degli organi elettivi nei comuni, sostituiti dalla potestà (1926).
b) Istituzione del tribunale speciale per la difesa dello Stato, formato da uffici delle forze armate e della
milizia e creazione della polizia politica Ovra (1926).
c) Scioglimento dei partiti politici e di molte associazioni (1926).
d) Legislazione corporativa che vietava lo sciopero e serrata (1926-1927).
e) Nuova legge elettorale plebiscitaria che affida la scelta dei membri della camera dei deputati al Gran
consiglio del fascismo, in una lista unica che gli elettori potevano solo approvare (1928).
f) La “costituzionalizzazione” del Gran consiglio del fascismo (1928).
g) Le leggi razziali (1938)
h) Soppressione della Camera dei deputati, sostituita dalla Camera dei fasci e delle corporazioni (1939).
2. Dalla caduta del fascismo al referendum del 2 giugno 1946
Il 25 luglio 1943 il Gran consiglio del fascismo, approvando il celebre ordine del giorno Grandi, sfiduciò
Mussolini, facendo appello al re perché riassumesse la suprema iniziativa di decisione. Il generale Badoglio venne
nominato capo del governo e seguirono :
a) Firma dell’armistizio di Cassibile con gli angloamericani
b) Armistizio che indicava ciò che il governo italiano avrebbe dovuto fare per ripulire l’ordinamento
c) Fuga del re e del governo da Roma verso il sud ,conclusasi a Brindisi
d) Nascita a nord della Repubblica sociale italiana, sotto tutela tedesca con Mussolini.

Subito dopo si profila il contrasto fra corona e forze politiche antifasciste, riunite nel comitato di liberazione
nazionale (1943). Ogni decisioni imponeva di scegliere fra soluzioni che avrebbero marcato la continuità ovvero
una rottura rispetto all’ordinamento statutario. il contrasto trovò parziale superamento con il compromesso
istituzionale a seguito del quale Vittorio Emanuele III rinunciò all’esercizio dei suoi poteri, affidandoli al principe
Umberto nominato luogotenente generale del regno. Fu decisa la convocazione di un’Assemblea costituente cui
affidare la scelta tra monarchia e repubblica. Circa un anno dopo, nell’aprile 1945, fu istituita un’assemblea
indirettamente rappresentativa, la Consulta nazionale, col compito di fornire pareri al governo, in particolare sulla
legge per l’elezione della Costituente. Fu esteso il diritto di voto alle donne.
Nel marzo 1946 si decise che a scegliere tra monarchia e repubblica sarebbe stato il corpo letterale : il 2 giugno
1946 i cittadini votarono per il referendum istituzionale e per eleggere la costituente la Repubblica, vinse Enrico de
Nicola che diventò capo provvisorio dello Stato.
3. La Costituente e la Costituzione del 1948
L’assemblea costituente affidò alla Commissione dei 75 la redazione di un testo base. Questa elesse suo presidente
Ruini, e si divise in tre sottocommissioni : a prima sui “diritti e doveri dei cittadini”, la seconda “sull’ordinamento
costituzionale della Repubblica”, la terza sui “diritti e doveri economici sociali”. Ai fini del coordinamento formale
del testo fu costituito un comitato di redazione di 18 membri e il testo base fu presentato in assemblea nel gennaio
1947. L’approvazione finale avvenne il 22 dicembre, ma alla Costituente non fu affidata la competenza legislativa
generale : fino alla prima elezione dopo l’entrata in vigore della costituzione essa restò attribuita al governo.
Per altri aspetti le soluzioni parvero subito modeste e deludenti : si riforma di fatto il governo parlamentare
prefascista, privo di efficaci istituti di realizzazione, si delinea la figura del presidente della Repubblica, si finì
con lo scegliere un bicameralismo fatto di due camere elettive con una composizione simile e con le stesse
funzioni.
4. Le fasi della storia costituzionale repubblicana
Una prima fase fu caratterizzata dalla questione dell’attuazione della costituzione con riferimento sia alla parte
organizzativa sia alla parte sui diritti. Durò circa un ventennio, segnato prima dal centrismo degasperiano poi dal
centro-sinistra. Poi venne avviato il disgelo costituzionale : dopo la nomina dei giudici della corte costituzionale fu
istituito il CSM (1958). Intanto era stato firmato il trattato di Roma ed era nata la Comunità economica europea.
Una seconda fase fu caratterizzata da una crisi politico-sociale-istituzionale che mostra la sostanziale incapacità del
sistema politico di farvi fronte per oltre un decennio. Il risveglio della società italiana impose al parlamento
numerose riforme : lo statuto dei lavoratori (1970), la legge sul divorzio (1974), la maggiore età a 18 anni (1975),
il nuovo diritto di famiglia, la legge sull’aborto e il servizio sanitario nazionale (1978).
La strategia della tensione aumentò ancor di più la contestazione : in alcune frange estreme trovarono spazio delle
organizzazioni terroristiche che non esitarono a fare ricorso alla lotta armata (tra queste le brigate rosse). Il sistema
politico reagì al terrorismo con i governi Andreotti di solidarietà nazionale con inclusione nella maggioranza del
Partito comunista. Sul piano istituzionale il periodo fu contraddistinto dalla cosiddetta centralità del parlamento di
cui furono espressione i regolamenti parlamentari del 1971.
Una terza fase fu caratterizzata dal tentativo di aggiornare e adeguare le istituzioni, durò poco più di un decennio
(1971-1991).
Una quarta fase si apre all’inizio degli anni 90 e segnò l’avvio di una transizione che sarebbe durata molti anni. La
progressiva realizzazione del mercato unico europeo mette alla frusta le imprese. Nel frattempo l’Italia entrò
nell’Unione economica monetaria e passò dalla lira all’euro. Fu avviato anche un forte decentramento a vantaggio
delle regioni e degli enti locali.
Una quinta fase sia aperta a casa delle pesanti di caduti della grande crisi globale prima finanziaria può economica
la crisi e basta segnalare le debolezze di un paese appena appesantito da un debito pubblico norme oggi sopra 130%
del Pil Italia si è trovata di fronte all’esigenza di rilanciarsi anche attraverso innovazioni istituzionali in grado di
mettere l’autorità di governo in condizione di raccogliere sfide più ardue.
5. L’ordinamento italiano a settant’anni dalla Costituzione

La Costituzione del 1948 ha conosciuto un numero relativamente limitato di modificazioni. Nel complesso sono
stati toccati 34 dei 139 articoli, alcuni sono stati modificati più volte, 5 sono stati abrogati : si è avuta in altre parole
una serie di revisioni senza mutamento della costituzione. I principi e valori sono rimasti quelli assunti nei primi 12
articoli, sono stati modificati solo l’art.7 (pena di morte), art. 48 (voto all’estero), e l’art. 59 (parità uomo-donna).
Tutte le altre modifiche si concentrano negli anni dal 1989 ad oggi.
6. I falliti tentativi di riformare la Costituzione
Fino alla fine degli anni 70 le forze politiche di maggioranza (la democrazia cristiana e partiti alleata) e la maggiore
forza di opposizione (partito comunista) furono concordi nel respingere qualsiasi ipotesi di revisione e formare il
cosiddetto arco costituzionale. Fu il partito socialista a farsi per primo promotore di incisive riforme costituzionali
(1971). Le commissioni bicamerali per le riforme, costituite nell’arco di 15 anni con l’obiettivo di dar vita a una
complessiva revisione della Costituzione del ‘48, furono ben tre.
Alla vigilia delle elezioni politiche del 2001, la revisione del titolo V della Costituzione fu invece approvata e ciò
provocò per la prima volta la richiesta di referendum costituzionale. Il voto popolare confermò la riforma. La
maggioranza di centrodestra uscita dalla elezione del 2001, approvò da sola un’ampia revisione della parte seconda
della costituzione sulla quale fu subito chiesto un secondo referendum costituzionale. Quella riforma toccava quasi
metà degli 80 articoli della parte seconda. Avrebbero rafforzato il ruolo del presidente del Consiglio, definito il
ruolo di garanzia del presidente della Repubblica, avrebbe portato a una significativa riduzione del numero dei
parlamentari, e una netta differenziazione tra le due camere.
Il presidente Berlusconi si vide costretto a dimettersi nel novembre 2011. Col suo partito accettò di sostenere un
nuovo governo che il presidente della Repubblica decise di affidare all’ex commissario europeo e neo-senatore a
vita Mario Monti. Fu un governo composto da tecnocratici che impose al paese drastiche misure di austerità con lo
scopo di stabilizzare il debito italiano sui mercati, ma a prezzo della rinuncia di mettere in moto l’economia.
La riforma elettorale del 2015 si caratterizzava per l’assegnazione di un premio sulla lista che avesse ottenuto
almeno il 40%, ovvero quella che avesse vinto il successivo ballottaggio fra le prime due nel caso in cui nessuna
lista avesse conseguito quella percentuale dei voti.
Le elezioni del 4 marzo 2018 per l’VIII legislatura restituivano un Parlamento con tre principali schieramenti :
centrodestra (a prevalenza della lega con il 37%), M5s con il 33, centrosinistra con il 23%. Nella fase di
formazione del nuovo governo emergevano difficoltà a comporre maggioranze sulla base di una vicinanza
programmatica e ideale fra le forme presenti. Dopo quasi tre mesi dalle lezioni veniva varato un governo fra M5s e
Lega, accomunando alcuni punti di programma.


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Il diritto derivato è tutto il diritto che deriva dal trattato :

Banca Centrale Europea (BCE)

4.1 Fonti originarie dell’Unione : i trattati

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L’unione esercita applicando i principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Revisione dei trattati (art. 48)

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Gli atti giuridici si distinguono ulteriormente in :

4.4 Il procedimento di formazione del diritto derivato dell’Unione - Il Tfue prevede :

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Procedura legislativa ordinaria prevede :

5. Ordinamento dell’Unione e l’ordinamento italiano (rinvio)

6. L’Unione e il suo peculiare ordinamento (caratteristiche)

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2. Le fonti del diritto nell’ordinamento giuridico

Fonti Extra-ordinem : fuori dal sistema delle Fonti (es. consuetudini)

3. Le fonti si distinguono ulteriormente

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Un atto fonte può essere :

4. Quali soggetti concorrono a produrre diritto