ELEMENTI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO NEL QUADRO COSTITUZIONALE

Il diritto amministrativo, che è quella branca del diritto che studia l'organizzazione e il funzionamento
delle amministrazioni pubbliche (es. il comune, l’università…), avendo cura di inquadrarlo nella luce
del diritto costituzionale, ovverosia di quella branca del diritto che studia l'assetto istituzionale e i
profili funzionali dello stato e degli altri enti costitutivi.

Il diritto è dunque un insieme di regole e della loro interpretazione, ma restano 3 problemi da risolvere:
chi fa le regole, chi sono i destinatari e chi decide sulle controversie che nascono dall'applicazione
delle regole.
– Per essere “regola” in termini giuridici, cioè vincolante (è la differenza da una regola etica)
deve essere cristallizzata in una norma che proviene da chi ha il potere di crearla. Le regole le
fa chi, all’interno di un determinato contesto, ha il potere di farle.
– I destinatari delle regole sono tutti coloro che appartengono a una certa comunità.
– Sulle controversie che nascono dall’applicazione delle regole decidono dei soggetti o degli
organi collegiali (arbitri, giudici, collegi di probiviri) che sono preposti specificamente a
questa funzione

Viene fatta una comparazione linguistica tra diritto inteso come legge e inteso come facoltà (“ho il
diritto di esprimere il mio parere”); distinzione tra: diritto oggettivo (legge) e soggettivo (esprimere
il proprio parere).

Stato - 2 definizioni da mettere a confronto

– D. giuridica = è un ordinamento giuridico a fini generali, esercitando il potere sovrano su un
dato territorio, cui sono subordinati in modo necessario i soggetti adesso appartenenti.
Elementi costitutivi sono sovranità, territorio e popolo. Per quanto riguarda la prima abbiamo
quella interna (capacità di escludere/consentire ingerenze interne) ed esterna (porre comandi
giuridici vincolanti verso i soggetti).
– D. storica = è una particolare forma storica di organizzazione del potere politico, che si
caratterizza perché esercita il monopolio della forza legittima su di un territorio su cui vive
una popolazione e che si avvale di propri apparati amministrativi. Stessi elementi costitutivi
di quella sopra.

Forma di stato – deduciamo due definizioni:

– Modo di distribuzione della sovranità: la forma di Stato è il modo attraverso il quale la
sovranità si distribuisce personalmente e territorialmente. La sovranità viene distribuita o con
riferimento al popolo – Stato autoritario o democratico – o con riferimento al territorio – Stato
federale o unitario.
– Rapporto tra governanti e governati: ai rapporti che in un certo momento storico esistono tra
l’autorità e la libertà, tra chi detiene il potere e chi è soggetto a quel potere. Lo Stato può
essere assoluto, liberale o vi può essere la democrazia pluralista.
L’Italia è uno stato unitario, in cui la Repubblica ha sovranità su tutto il territorio, ma nonostante ciò
le Regioni hanno una certa autonomia nella sovranità del loro territorio.

Stato assoluto: potere concentrato nelle mani di una sola persona, legittimazione di tipo trascendente
e dinastico; la finalità perseguita era l'affermazione della propria potenza. I 3 poteri (legislativo,
esecutivo e giudiziario) sono in mano al Re, che delega soggetti di fiducia.

Stato liberale di diritto: 6 caratteristiche fondamentali che lo differenziano dalla democrazia pluralista.
1. Finalità garantistica - finalità principale garantire la libertà dei cittadini nei confronti del
sovrano, si parla di “libertà negative” poiché sono appunto libertà, non diritti.
2. Concezione dello stato minimo - . Lo Stato non deve intromettersi nella libertà o
 nell’economia, deve semplicemente fare tutto ciò che serve per garantire il rispetto delle
libertà, non vi è l’interesse di fornire a tutti i cittadini servizi sociali o istruzione.
3. Principio della libertà individuale - prima conquista dello stato liberale, perché esso si fonda
prima di tutto sul principio della libertà personale
4. Separazione dei poteri – nello stato liberale in mano al re, qui suddivisi tra organi
5. Principio di legalità – Il potere lo dà la legge, permette di stroncare l’idea che il potere vada
al figlio del re in quanto tale.
6. Principio rappresentativo – Parlamento unico organo costituzionale che gode di
legittimazione democratica

I suoi strumenti:
• Principio di legalità - principio che troviamo, benché profondamente cambiato, ancora oggi
nello Stato contemporaneo e che viene definito in inglese come il principio di “rule of law”.
Ogni atto dei pubblici poteri deve trovare fondamento e limiti in una norma giuridica
previamente adottata. Porta con sé i principi di generalità e astrattezza (capacità di definire
quadri di vita in maniera generale e astratta, che si attaglino a casi concreti – es. furto).
Porta con sé un'altra conseguenza, l'uguaglianza, che è di tipo formale: conta che tutti siano uguali,
non che tutti abbiano gli stessi servizi perciò era uno stato a vantaggio solo di chi aveva qualcosa,
perché difficilmente si può passare da una uguaglianza formale (equality) a una sostanziale (equity).
• Nozione moderna di Costituzione - È un atto giuridico vincolante per tutti soggetti
dell'ordinamento, che serve a garantire i diritti e costituisce il fondamento di tutti i poteri. Il
problema è che la Costituzione di questo stato, che era lo Statuto Albertino, era flessibile, per
cui la maggioranza relativa poteva cambiare a piacimento le leggi.
• Separazione dei poteri – ogni parte del potere è assegnata ad un organo costituzionale preciso:
legislativo al Parlamento, esecutivo al governo, giudiziario ai tribunali.

La crisi dello Stato liberale arriva quando il “quarto stato”, tutti coloro che non erano borghesia,
iniziano a pretendere di aver riconosciuti i diritti. La crisi dello Stato Liberale ha portato allo Stato
autoritario e poi ai Totalitarismi: lo Stato autoritario è una forma di Stato che rifiuta i caratteri propri
dello Stato liberale di diritto e recupera alcuni aspetti dello stato assoluto. Nello Stato totalitario i
caratteri dello Stato autoritario sono ancora più accentuati assumendo il volto di una ideologia
totalizzante pervasiva di ogni aspetto del vivere sociale. Con la fine dei Totalitarismi dell’inizio del
‘900, si giunge alla democrazia pluralista.

Democrazia pluralista: È quella forma che caratterizza le principali democrazie occidentali moderne.
La finalità garantistica dello stato si concretizza realmente in interventi mirati alla realizzazione di
una uguaglianza formale e sostanziale, per avere ciò bisogna creare un apparato burocratico in gradi
di sostenere tutti i servizi che devono essere garantiti. Si afferma proprio che il compito della
Repubblica, dunque dello Stato, di farsi carico di abbattere tutti gli ostacoli all’uguaglianza. La
democrazia pluralista non può prescindere dall’idea di uno Stato costituzionale, fondato su una
Costituzione non flessibile come lo Statuto Albertino, ma rigida, cioè che stia ad un livello gerarchico
superiore alla legge. È inoltre uno Stato sociale, che ha come fine l’uguaglianza sostanziale ed è uno
Stato decentrato, che però non si limita solo alla decentralizzazione dei tre poteri in tre organi, ma
anche una dislocazione a livello territoriale (es. dalla capitale alle regioni).

3 tipologie di fonti del diritto:

1. Fonti di produzione di regole giuridiche – producono il diritto (es. non si pagano gli oneri
delle utenze)
2. fonti sulla produzione riguarda le regole che dicono come devono essere approvate
determinate norme (es. decreto legge approvato perché le norme permettono di elaborare
quella precisa norma). Vi è pubblicazione della fonte di produzione con l'uso della fonte di
cognizione
 3. fonte di cognizione – entrata in vigore con pubblicazione su bollettini ufficiali (Gazzetta
Ufficiale)

Le fonti stanno tra di loro in un rapporto gerarchico: al vertice Costituzione, poi fonti primarie e
successivamente le secondarie. Abbiamo però il rischio di antinomie: contraddizione normativa (due
norme che dicono due cose diverse su un caso). L'interprete deve trovare una soluzione, e lo fa
seguendo 4 criteri:

1. gerarchico - se una fonte primaria dice una cosa e la secondaria un’altra, prevale la fonte
primaria.
2. cronologico - ogni legge produce effetti per il futuro. Due fonti dello stesso livello gerarchico
che dicono cose diverse, a prevalere sarà quella successiva.
3. della competenza - legge statale e regionale (entrambe fonti primarie) sono dunque dello
stesso livello gerarchico, come fare? comanda l’ambito di competenza: es. se si parla della
cittadinanza, prevale la legge Statale; se una materia è di competenza europea e una legge
statale viola il diritto europeo, prevale allora la legge europea.
4. Della specialità - due regole diverse che risolvono l’antinomia, senza abrogare la regola
precedente, ma attribuendo un carattere di specialità a quel determinato argomento (es. 130/90
autostrada)

Il diritto non viene solo dalle fonti atto (fonte del diritto consolidata in atto, scritta) ma anche dalle
fonti fatto (non scritte, adottate per consuetudine ).
La disposizione è l’atto in senso proprio, consistente nella formulazione linguistica che costituisce la
fonte. La norma invece attiene al significato della disposizione, cioè al significato delle parole che
dettano la norma. Come tirare fuori da una disposizione, la norma? Tramite l’interpretazione, che può
essere:
– letterale e logica (“non si uccide un uomo”, include tutto il genere umano)
– intenzione del legislatore (quale intenzione aveva chi ha scritto al regola)
– interpretazione sistematica (interpretare all’interno del sistema in cui stanno)
– interpretazione dottrinale (la dà chi studia diritto)
– interpretazione giurisprudenziale (guardare nelle sentenze)
– interpretazione estensiva e restrittiva (può includere o escludere alcune categorie di uomo)
– interpretazione autentica (il legislatore, per timore di fraintendimenti, adotta una nuova legge
che spiega come interpretare la precedente)
– ricorso ai principi generali (es. uguaglianza)

Es. Art. 29 Costituzione - “la famiglia è una società naturale fondata sul matrimonio”, intende l'unione
di un uomo e una donna e dei loro figli. La norma si è però modificata nel tempo, tanto che oggi non
ci sono problemi a riconoscere come nucleo familiare una coppia eterosessuale non coniugata con dei
figli. Dal 2015 poi si sono aggiunte anche le unioni civili, per cui le coppie omosessuali sono state
equiparate dal punto di vista giuridico del tutto al matrimonio. Oggi, quindi, questo articolo copre
anche le “nuove coppie”, benché quando fu scritto non aveva in mente persone dello stesso sesso. Da
quella disposizione è stato possibile elaborare una norma più evoluta.

Questo ci permette di sostenere che:

– Non esiste necessariamente un rapporto biunivoco tra disposizioni e norme: da una norma
possono uscire più disposizioni, da una disposizione può uscire più di una norma. Si parla di
combinato disposto: per costruire una norma servono più disposizioni; ne è un es. l'Art. 48
“sono elettori tutti i cittadini che hanno raggiunto la maggiore età”. Per vedere quale sia la
maggiore età dobbiamo recuperare l'art. 2 del Codice civile, che sarà quindi un'ulteriore
disposizione per chiarire quella dell'art principale.
 – Una norma può vivere più a lungo di una disposizione (e viceversa)

Le norme possono essere regole o principi: Le regole sono norme giuridiche più specifiche che hanno
una portata applicativa più ristretta, i principi sono norme più generiche e con una portata più ampia.
«Il contratto va interpretato secondo buona fede» è un principio perché bisogna andare a vedere cosa
si intende per “buona fede”; «Il saggio degli interessi legali è determinato in misura pari al 5% in
ragione di anno» è una regola perché è estremamente chiara (se tu mi devi 100€ e per un anno non
me li dai, un anno dopo con l’interesse del 5% annuo e così via). Occorre dunque un bilanciamento
tra i principi, questa è la differenza sostanziale con le regole, che invece non sono bilanciabili perché
hanno dei confini ben precisi e chiari che non lasciano spazio a fraintendimenti.

Costituzione: Il 2 giugno 1946, con il referendum costituzionale, per la prima volta a suffragio
universale, i cittadini italiani vengono chiamati ad esprimere la referenza per la forma di governo e a
votare per l’Assemblea costituente, composta in modo curioso: oltre i partiti storici (DC, PS, PC,
UDN) ce n’erano alcuni nuovi. Nel dicembre del ’46, la Commissione dei 75 arriva ad un progetto di
Costituzione, portato poi e discusso minuziosamente in Assemblea. Nel gennaio ’47 si arriva
all’approvazione della Costituzione, emanata poi nel 1948.
Schematizzazione:
• Art. 1-12, Principi fondamentali, parte più viva e vera
• 13-54. Prima parte: diritti e doveri dei cittadini
• 55-139, Seconda Parte: Ordinamento della Repubblica (Parlamento, Presidente..)
• Disposizioni transitorie e finali

In che cosa consiste il procedimento aggravato per cui è possibile modificare la Costituzione?
Per l’approvazione di una legge è essenziale che entrambe le Camere del Parlamento (Senato e
Camera dei deputati) approvino la legge, altrimenti esse viaggerà da una camera all’altra per essere
discussa, fino a che entrambe non concordino sul medesimo testo legge. Per le Leggi costituzionali
avviene 2 volte, a distanza di 3 mesi e con maggiorazioni diverse: Una prima volta, basta la
maggioranza relativa (50%+1 dei presenti: se in una stanza si è in 16, 9 voti danno la maggioranza),
la stessa che basta per le leggi ordinarie, dopo 3 mesi maggiorazione assoluta (50%+1 dei membri).
3 ipotesi possibili:
a. Se non si raggiunge la maggioranza, anche solo in una delle due Camere è inferiore al 50%; allora
il procedimento viene respinto
b. Se la maggioranza è compresa tra 50% e 2/3 in una camera, allora si ha la 1° pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale e dopo 3 mesi viene richiesto un possibile referendum costituzionale (si o no) che
determinerà la modifica della legge costituzionale. Se il referendum non viene richiesto si ha
l’approvazione della modifica
c. Se la maggioranza è superiore ai 2/3 in entrambe le Camere, allora la modifica della Costituzione
è approvata, senza bisogno di un referendum. Il referendum costituzionale è ben diverso da quello
abrogativo, in quest'ultimo si deve raggiungere il 50% + 1 degli aventi diritto al voto (non andare
incide quindi), per quello costituzionale non si guarda il numero di elettori ma i voti raggiunti. Un
esempio di referendum costituzionale è stato quello del 2016 del governo Renzi, o anche quello della
riduzione del numero dei parlamentari di circa 2 anni fa.Paolo Barile, nel suo testo del 1961 La
Costituzione come norma giuridica ha dimostrato che la Costituzione è una norma giuridica, non una
mera norma programmatica.
Paolo Barile, nel suo testo del 1961 “La Costituzione come norma giuridica” ha dimostrato che la
Costituzione è una norma giuridica, non una mera norma programmatica.

Le fonti internazionali ed europee possono essere divise in 3 categorie:

1. principi costituzionali sulle fonti internazionali – art. 10, 11, 117 co.1
2. diritto internazionale pattizio
3. fonti europee – regolamenti (fonti vincolanti in tutti i loro elementi e dotate di generalità e
 astrattezza) , direttive (vincolanti, ma indicano degli obiettivi da dover raggiungere con il
proprio ordinamento statale) , decisioni (vincolanti, ma non dotate di carattere di generalità e
astrattezza, sono rivolte a destinatari specifici) e fonti non vincolanti (raccomandazioni,
pareri).

La legge formale è la madre di tutte le fonti del diritto. La legge come idea nasce nel ‘700 con
l’Illuminismo, cioè con l’idea che si potesse regolare tutta la vita comunitaria e sociale con leggi
astratte e unitarie (Codice Napoleonico); ma questo “mito della legge che risolve tutti i problemi”,
piano piano si è complicato, in primis perché si è complicata la società e poi perché alcune delle
ipotesi prese dai legislatori ignoravano altri problemi persistenti.
La legge era stata in origine la fonte del diritto per eccellenza, ma con il tempo si è mostrata sempre
più aggredita da più direzioni, tanto che oggi l’ ordinamento è fatto solo in minima misura da leggi e
da numerosissimi atti (che non sono leggi). Si è creato nel tempo il problema delle cosiddette «leggi-
provvedimento». Spesso il legislatore viene tentato dalla stesura delle leggi ad personam, fenomeno
diffuso fino a qualche anno fa, cioè leggi fatte per risolvere un singolo problema, che hanno caratteri
di personalità e specificità.

Altre fonti: le riserve di legge, ne esistono 4 tipi

1. formale - esclude tutti gli atti diversi dalla legge formale
2. assoluta - la Costituzione pretende che quella materia sia disciplinata esclusivamente da una
fonte primaria
3. relativa - le fonti secondarie sono ammesse, ma solo all’interno di un quadro normativo ben
definito dalle fonti primarie
4. rinforzata

Il procedimento legislativo è legittimato dagli art. 70-71-72-73, può essere scomposto in 3 fasi:
– Iniziativa: hanno il potere di iniziativa legislativa e dunque di elaborare una proposta di legge
solo il governo, ogni parlamentare, 50mila elettori, consigli regionali, cnel. La proposta di
legge viene stesa in articolato di legge e presentata ad una Camera.
– Approvazione: Dopo essere stato depositato il testo deve essere approvato da entrambe le
camere (630 parlamentari + 315 deputati). All’interno di ogni Commissione (gruppi interni al
Parlamento) il testo viene discusso prima a livello generale e poi nello specifico, articolo per
articolo, votando gli uno alla volta, per giungere all’approvazione di un testo base, che viene
riportato alla Camera di appartenenza e viene sottoposto allo stesso processo
– Promulgazione: Il testo, una volta approvato viene inviato al Presidente della Repubblica, che
ha 1 mese per promulgarlo ed esso entra in vigore nell’immediato tramite pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale. Il Presidente della Repubblica può rifiutare una sola volta il testo di legge.

Gli atti aventi forza di legge sono quegli atti normativi che non hanno la forma della legge formale
ordinaria, ma a essa sono equiparati. Un atto avente forza di legge ha 3 caratteristiche: nella gerarchia
delle fonti, sono collocati allo stesso livello della legge formale, hanno la stessa forza passiva della
legge formale, hanno la stessa forza attiva della legge formale. Questi atti sono 5: decreto legislativo
→ funzione legislativa al Parlamento, può delegarla al Governo solo rispettando alcuni vincoli. È la
delega legislativa: il Parlamento delega la stesura di un testo di legge e il Governo ottiene una legge
delega, che è il decreto legislativo, per i casi in cui si discutere di materie estremamente specifiche e
tecniche. Con il decreto legislativo il procedimento in qualche modo si velocizza, approvarlo è molto
più semplice di approvare una legge formale.
- decreto legge → l’art. 77 ci dà l’eccezione dell’eccezione: in casi estremi, il Governo può legiferare
senza legge delega: Il decreto legge esiste per dare la possibilità al Governo di depositare degli atti
aventi forma legge nell’immediato, ma per farlo, al fine di tutelare sempre la democrazia, il governo
deve depositare il decreto legge in Parlamento il giorno steso che viene steso e deve essere convertito
in legge dal Parlamento entro 60 giorni.
- referendum abrogativo → ha il potere di abrogare una legge, passa solo se si raggiunge un quorum
degli aventi diritto, per evitare che un numero esiguo di cittadini possa abrogare una legge.
- decreti Governo in caso di guerra
- decreto di attuazione dello Statuto delle regioni a statuto speciale

I regolamenti sono atti normativi sostanzialmente legislativi, ma formalmente amministrativi; nella

scala gerarchica delle fonti sono alla base. La differenza sta nel modo in cui nasce: se è approvato dal
Parlamento e divulgato dal PdR è una legge, se invece è fatto da un Ministro allora è un regolamento.

La nostra Costituzione si caratterizza per la centralità della persona umana: è costruita partendo
dall’individuo, che sta al centro dell’ordinamento, del quale è il punto di partenza. Non è così scontato
perché è un passaggio di storia giuridica epocale, dal momento che non è sempre stato così (prima
infatti dominava una classe borghese e successivamente gruppi sociali). La Repubblica garantisce i
diritti inviolabili dell’uomo, non solo quelli fondamentali, o quelli riconosciuti nella Parte I, dalla
carta dei Diritti Europei, ma anche tutta una serie di diritti che nel tempo si sono manifestati (es.
identità sessuale, ambiente, privacy..). Questi diritti fondamentali sono riconosciuti sia come singolo,
sia nelle formazioni sociali in cui si riconosce la sua personalità: è un passo avanti enorme perché
non sono la Repubblica si impegna a garantire i diritti fondamentali della persona nelle aree in cui
essa ha il potere di farlo in prima battuta, ma anche laddove è più complicato che siano riconosciuti,
cioè in quelle formazioni sociali dove si svolge la personalità dell’individuo (famiglia, sindacati).
Uguaglianza non significa che tutti devono essere trattati allo stesso modo, ma che si devono trattare
in modo eguale situazioni uguali (uguaglianza formale/equality), ma si devono trattare in maniera
diversa situazioni ragionevolmente diverse al fine di raggiungere l’uguaglianza sostanziale/equity

I diritti nella Parte I sono organizzati in 4 titoli:

1. rapporti civili
2. r. etico-sociali
3. r. economici
4. r. politici

I RAPPORTI CIVILI

• ART. 15 afferma che: “La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di
comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato
dell’autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge”.

• Di questo articolo è gemello art. 68 della Costituzione

“I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei
voti dati nell'esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene,
nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né
può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo
che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di
commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga
autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazione, in qualsiasi
forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.”
➢ La libertà di circolazione è limitata in riserva di legge, limitata solo per motivi di sicurezza
e sanità, come riportato nell’art 16 “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in
qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale
per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politi-
che. Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli
obblighi di legge.”
➢ Rispetto alla libertà di riunione la costituzione dice che le manifestazioni possono essere vietate
solo per motivi di salute o incolumità e questo è indicato nell’art.17: “I cittadini hanno diritto di
riunirsi pacificamente e senz’armi. Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è ri-
chiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che
possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”

➢ Nell’art. 18 si parla della libertà di riunirsi e associarsi.

“Sono vietate le associazioni segrete: “I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza
autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le
associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante
organizzazioni di carattere militare”

➢ L’art. 21, rispetto alla libertà di pensiero e di parola:

“Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni
altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può
procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i
quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che
la legge stessa prescriva per l'indicazione dei responsabili. In tali casi, quando vi sia assoluta
urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell'Autorità giudiziaria, il sequestro della
stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono
immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia all'Autorità giudiziaria. Se
questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s'intende revocato e privo
di ogni effetto. La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi
di finanziamento della stampa periodica. Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e
tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati
a prevenire e a reprimere le violazioni.

In particolare, si affronta il tema delle tipologie di libertà intellettuali:

1. Libertà di manifestazione del pensiero
2. Libertà di stampa
3. Libertà dell’arte e della scienza
4. Libertà di insegnamento
I diritti sociali sono dunque quelli che nascono dai bisogni della persona (salute, lavoro,
educazione, assistenza, previdenza) e che trovano soddisfazione in primo luogo in quegli ambiti
di vita sociale o comunitaria (formazioni sociali) necessari al libero sviluppo della persona umana
(famiglia, scuola, università, luoghi di lavoro, autonomie locali, Stato….), Fino a richiedere
l'azione della Repubblica laddove sia necessario rimuovere gli ostacoli che impediscono tale piena
e libera soddisfazione.

➢ Art. 32 /33 e 34 si parla di cultura e istruzione, poiché in Italia la scuola è aperta a tutti!
Articolo 32 =La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse
della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un
determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun
caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.
Articolo 33 =L'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento. La Repubblica detta le
norme generali sull'istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi.
Articolo 34 = La scuola è aperta a tutti. L'istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è
obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere
i gradi più alti degli studi.
➢ L’art. 48 riguarda il diritto di voto, uno dei diritti (e doveri civici) più importanti della Repub-
blica italiana: “Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore
età. Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico. La legge
stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all'estero e
ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere,
alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri
determinati dalla legge. Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o
per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge”
Forma di governo: La forma di Stato ha a che vedere con le modalità di distribuzione della sovranità:
la forma di governo indica le modalità con le quali la funzione di indirizzo politico è ripartita tra gli
organi costituzionali e le relazioni che intercorrono tra questi.
Nello Stato assoluto il problema della forma di governo non si pone, poiché domandarsi come sia
distribuito il potere e come siano posti in relazione gli organi giuridici è inutile, poiché tutto è in mano
al sovrano, il problema si pone quando arrivano le Costituzioni liberali, con le quali: Re e Governo
hanno potere esecutivo è il re è tale per discendenza e nomina i membri del Governo (ministri) , il
Parlamento ha potere legislativo e la Magistratura aveva il potere giudiziario.
Si passa poi al Governo Parlamentare. Esso si distingue per il collegamento tra Parlamento e Governo,
che si verifica in due modi:
1. Modello dualista → è il Governo deve avere la fiducia del re e del Parlamento, dunque anche
il Governo deve godere di una legittimazione democratica non diretta .
2. Modello monista → è il Governo gode solo della fiducia del Parlamento, si perde dunque
ogni legame con il re (somiglia al modello inglese)

Nel Governo Presidenziale il potere è in mano ad un Presidente che gode di legittimazione

democratica diretta, il tentativo di transizione da Repubblica Parlamentare a Presidenziale era stato
fatto in Italia nel 2000 (su modello americano). In questo modello:
• Il Presidente esercita l’esecutivo
• Il Governo non ha bisogno di fiducia dal Parlamento
• I membri del Governo sono di nomina presidenziale
Nel Governo direttoriale, la situazione è simile al Governo Presidenziale, ma al posto del Presidente
c’è un direttorio (gruppo di persone)
Il Governo Semipresidenziale, vede il Presidente della Repubblica che gode di legittimazione
democratica diretta, il Governo e il primo ministro sono condizionati dall'esistenza di un rapporto di
fiducia con il Parlamento (modello francese)
Il Governo Neoparlamentare infine prevede che il capo del governo goda di legittimazione
democratica diretta, ma sia al contempo legato da un rapporto di fiducia con il Parlamento (modello
israeliano, ma anche quello nostro regionale).

Organi collegiali: si decide a maggioranza, di cui ne esistono 4 tipi:

1. semplice: è la maggioranza “per eccellenza”: se prendiamo ad esempio un collegio di 10
persone, in cui 4 sono a favore, 3 contrari e 3 assenti, la deliberazione passa
2. assoluta: è la maggioranza dei membri di quel collegio: se nello stesso esempio precedente, 7
sono presenti e 3 sono assenti; 4 votano a favore e su 10, a maggioranza assoluta, devono
votare in 6 cioè il 50%+1 dei membri, non importa se sono presenti solo 7, in quel caso 6
devono votare a favore
3. qualificata : 2/3, 3/4, 1/5, è una maggioranza basata sul numero dei membri, ma è qualificata
secondo un criterio stabilito
4. relativa: è la maggioranza che si raggiunge in maniera relativa: se si è in 10, 4 votano a favore,
3 no e 3 si astengono, la maggioranza relativa è sì, ma la votazione non passa perché non basta

Sistemi elettorali: due grandi categorie

– Sist. Proporzionale e maggioritario
 – Sist. A turno unico e a doppio turno

1. necessità di votare per scegliere i membri del Parlamento, immaginiamo uno scenario
elettorale vediamo che: partito 1-40%, 2-30%, 3-20%, 4-10%. In una assemblea di 100
membri, seguendo un sistema puramente proporzionale, il Partito 1 avrà una percentuale di
seggi pari alla percentuale di voti ottenuti, dunque 40 seggi e così anche per gli altri, può
succedere che, anche se il Partito 1 ha la maggioranza, il suo potere non è sicuro. Può infatti
succedere che il Partito 2, alleandosi col Partito 3, superino il P1, arrivando ad una
maggioranza superiore a quest’ultimo che ha la maggioranza relativa, dunque il partito più
votato non governa. Scenario considerato inaccettabile, per evitare queste storture nasce il
sistema maggioritario, che da al partito di maggioranza relativa un premio di maggioranza,
cioè un “bonus aggiuntivo” di seggi, stabilito per legge, per il quale una volta raggiunta una
percentuale di voti, viene attribuito al partito un numero aggiuntivo di seggi sufficienti a
garantire di governare da soli. I restanti seggi vengono suddivisi in maniera perfettamente
proporzionale ai restanti partiti (quindi nell'esempio sopra p2, p3 e p4 prendono 9p 30, 20 e
10 dei seggi rimanenti).
Il problema, per entrambi i sistemi, si pone dalla polverizzazione dei partiti, poiché in realtà non
esistono solo 4 partiti; si è trovata la soluzione della soglia sbarramento, che attualmente in Italia è al
3%, per cui se un partito prende meno del 3% dei voti non ha diritto ad alcun seggio e non entra in
Parlamento. La differenza tra sistema maggioritario e sistema 39 proporzionale si assottiglia molto:
tanto più alta è la soglia di sbarramento, tanto più sia assottiglia la differenza tra i due modelli.
2. Nelle elezioni dei sistemi regionali o comunali, ad eccezioni per i comuni con un numero di
abitanti inferiore a 15.000, se al primo turno, nessun candidato Sindaco o Presidente della
Regione raggiunge il 50%+1 dei voti, si fa un secondo turno. In un comune con meno di
15.000 abitanti si va a turno unico e chi ha prende più voti con la maggioranza relativa diventa
sindaco, mentre nelle grandi città è più probabile che si vada a doppio turno, con maggioranza
semplice

Forma di governo regionale: Presidente della regione, giunta regionale (è l’equivalente del Governo
a livello regionale), consiglio regionale (fa le veci del Parlamento, infatti eletto con il voto dei
cittadini). Avendo un rapporto diretto con l’elettorato, difficilmente un Presidente della Regione
decade prima della fine del suo mandato, anche se deve contare non solo sulla fiducia dell’elettorato,
ma anche su quella del Consiglio; se il Consiglio regionale dovesse togliere la fiducia al Presidente
dai andrebbe immediatamente alle elezioni. La Giunta regionale è invece interamente nominata dal
Presidente della regione, che sceglie i vari assessori.

Forma di governo comunale: Sindaco, giunta comunale, consiglio comunale. Sindaco e consiglieri
comunali sono eletti dai cittadini; il sindaco nomina poi assessori i membri maggiormente votati. A
differenza del governo regionale, questo non ha potere legislativo (non esiste la legge comunale).

Forma di governo statale: PdR, Parlamento, Governo

Quando parliamo di circuito della decisione politica ci riferiamo al processo attraverso il quale la
funzione di indirizzo politico si forma e si attua, a partire dal momento delle elezioni, quindi attraverso
la formazione del Parlamento, del Governo e poi con lo svolgimento dell'attività di governo.
Elezioni -- Parlamento -- Governo – PdR
La forma di governo è il complesso dei rapporti che legano gli organi costituzionali politici: quella
italiana è una forma di Governo parlamentare basata sul rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento.
Quello italiano è un bicameralismo perfetto, in quanto le due Camere hanno medesimi poteri e
funzioni, vi sono però 3 differenze:
1. Consistenza numerica (630 e 315)
2. Elettorato attivo e passivo: in Italia il diritto di voto si acquisisce con la maggiore età, al
 18esimo anno di età, ma non è così per il Senato, per il quale occorre aver compiuto
almeno 25 anni di età. È diverso l’elettorato attivo, chi può votare, ma anche quello
passivo, chi cioè può essere votato: si può diventare deputati con almeno 25 anni di età,
ma per essere eletti come senatori solo una volta compiuto il 40esimo anno di età.
3. Sistema elettorale: Per le elezioni alla Camera dei deputati, il territorio nazionale viene
suddiviso in 5 circoscrizioni e viene eletta su base nazionale, mentre il Senato è eletto a
base regionale; dunque, ogni Regione fa le sue circoscrizioni

Prorogatio: La Camera dei deputati e il Senato sono eletti ogni 5 anni, entro 60 giorni dalla fine del
loro mandato, ma fino a quando non vengono elette nuove Camere, le precedenti rimangono in carica.
Le due Camere entrano dunque in regime di prorogatio (non è proroga, quella avviene in caso di
emergenza o guerra e non prevede elezioni), una condizione in cui, nonostante le elezioni, il
Parlamento rimane in carica per un periodo limitato. Definito nell’art.61

Le sedute sono pubbliche, dunque qualsiasi può andare ad assistere ai lavori in Parlamento, che
avvengono in diretta (radio, tv, internet…). Tuttavia, si può deliberare la volontà di riunirsi in seduta
segreta, cioè senza diretta.
Come votano le camere? La regola è che per essere valida una deliberazione di una delle due Camere,
devono essere presenti almeno la metà dei deputati o dei senatori e deve votare a favore almeno la
metà dei presenti, salvo che siano scritte maggioranze speciali (art.64). Molto spesso l’assenteismo
nelle Camere è elevato, ecco perché ci si è “inventati” la verifica del numero legale (di base dunque,
di 10 devono essere presente almeno 6 persone e 4 devono votare a favore affinché la deliberazione
passi, in quanto il numero legale è 6, a meno che non sia prevista dalla Costituzione la maggioranza
speciale.)
La seduta comune, dove abbiamo sia senatori che deputati, si verifica per:
- Elezione PdR
- Elezione di 5 giudici costituzionali
- Elezione di 1/3 dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura
- Messa in atto d’accusa del PdR
Dobbiamo anche tener presente che vi è:
- Ineleggibilità: impossibilità di essere eletti anche se si vince (se es. si sono commessi reati)
- Incompatibilità: o si è senatori o deputati, non si rivestono più cariche
- Incandidabilità: impossibilità di essere candidati (un vincolo è, ad es., l’età)

Ogni camera ha un presidente, non esistono i “partiti” veri e propri, ma i gruppi parlamentari (es.
gruppo parlamentare del M5S), e sono organizzate in 14 commissioni permanenti, che discutono in
gruppi di lavoro relativamente alle tematiche da affrontare (affari costituzionali, giustizia,
agricoltura...)

Parlamento: funzioni principali - legislativa, di iniziativa legislativa, di controllo sul Governo, di

bilancio. Quest’ultima riguarda il fatto che la legge di bilancio la può fare solo il Parlamento
(storicamente esso nasce proprio per gestire le risorse di spese pubbliche).

Governo: La distinzione tra un Governo e il Parlamento arriva appena si giunge alla distinzione tra
potere legislativo ed esecutivo. Il potere esecutivo esiste perché non basta scrivere le leggi, ma
bisogna dar loro esecuzione e necessitano dunque di una disciplina attuativa (primo compito del
Governo). È l’organo responsabile di promuovere e attuare l’indirizzo politico dello Stato ed è il
vertice dell’amministrazione statale; il suo compito è indicato nell’art.95.
È costituito da 3 organi: Presidente del Consiglio, governo e consiglio dei ministri (presenza di tutti i
Ministri, con il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Sottosegretari di Stato alla presidenza del
consiglio)
Consiglio dei ministri: vede 3 tipologie di ministri – presidente del consiglio, ministri con portafoglio,
ministri senza portafoglio. Differenza: I ministri con portafoglio sono a capo di un dicastero e hanno
una autonomia di spesa a bilancio / I ministri senza portafoglio non hanno invece autonomia di spesa.
Il Presidente del Consiglio dei ministri può decidere di delegare singole funzioni a soggetti specifici,
i Ministri senza portafoglio, cioè ministri che non sono a capo di un ministero, ma che si occupano in
delega di quella particolare materia. Entrambi i tipi di ministri hanno la stessa qualifica, ma quelli
con portafoglio hanno un peso nel bilancio dello Stato.

Come si forma il governo? – Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere, ciascuna accorda o
revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro 10 giorni dalla sua
formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenere la fiducia. La mozione di sfiducia deve
essere firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera” (art.93 e 94).

Elezioni – i cittadini votano i membri del Palramento – il PdR inizia giro di consultazioni,
confrontandosi con i partiti su alcuni aspetti: scenario delle alleanze per la maggioranza, possibili
nomi per ruolo del PdC.
I giri di consultazione possono essere anche 2-3, poiché l’obiettivo è capire quali possono essere le
maggioranze e quale sia la figura più adatta a fare da collante tra i vari partiti, cioè una persona intorno
alla quale concentrare un consenso. Presa la decisione, il Presidente della Repubblica comunica alla
stampa chi riceve l’incarico e dunque questa persona, giunto alla Camera dei deputati ha il compito
di avviare le proprie consultazioni con i partiti per ottenere la fiducia del Parlamento. Propone dunque
ai partiti i possibili ministri con portafoglio, stilando una lista di ministri e sottosegretari. Nel
momento in cui il Presidente del Consiglio è sicuro di avere una lista di persone che possono garantire
la fiducia del Parlamento per formare il Governo, si reca nuovamente dal Presidente della Repubblica
per procedere con la nomina. Solo ottenuta la fiducia delle Camere, il Governo può iniziare il suo
mandarti, poiché la nostra è una Repubblica in cui i membri del Governo godono di legittimazione
democratica indiretta, in quanto nominati dal Parlamento che invece gode di quella diretta. Il
Parlamento può anche rimuovere la fiducia al Governo con una mozione di sfiducia.
Funzioni - ha funzione propulsiva (indicare la direzione in cui si deve andare in tutte le singole
materie), funzione esecutiva (adottare e dare esecuzione alle leggi), iniziativa legislativa (presentare
una proposta di legge al Parlamento), funzione normativa.

PdR: È la prima carica dello Stato e rappresenta l’unità, negli articoli 83, 84 e 85 si definiscono le
modalità con cui deve essere eletto. In caso di decesso del Presidente della Repubblica prima della
fine del suo mandato, prenderebbe le sue veci il Presidente del Senato, che ha una natura super partes
(come il Presidente delle Camere) mentre si iniziano le elezioni per il nuovo Presidente. Resta in
carica 7 anni, il Parlamento 5 anni e il Governo fino a che gode della fiducia delle Camere.
Funzioni: sono indicate nell’art. 87, le altre sparse nella Costituzione, ma la più importante è la
formazione del Governo e promulgare le leggi. Inoltre:
- Può inviare messaggi alle Camere
- Indire le elezioni
- Autorizzare la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa • Indice
referendum popolari
- Nominare i funzionari dello Stato nei casi previsti dalla legge
- Nominare 5 giudici della Corte Costituzionale
- Accreditare e ricevere i rappresentanti diplomatici
- Ratificare i trattati internazionali
- Ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa
- Presiedere il Consiglio Superiore della Magistratura
Non ha responsabilità politica, dunque non risponde direttamente all’elettorato, la responsabilità
politica viene assolta da Governo che dispone la legge e/o dal Parlamento che ne discute il testo e lo
approva. “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri
proponenti, che ne assumono la responsabilità” (art.89)
Corte costituzionale: organo centralizzato, incaricato di stabilire la legittima costituzionalità di una
Incontro con Onorevole Rossi: deputato della Camera dei deputati, commissione VII che si occupa
di cultura e sport. È stato amministratore locale a livello comunale e regionale.
Settimana tipica del Parlamentare:
La settimana si svolge su 7 giorni, di cui 4-5 giorni dedicati all’attività Parlamentare vera e proprio
in Camera dei deputati e i restanti 2-3 dedicati all’attività sul territorio, la settimana inizia lunedì e
va fino a giovedì, ma varia in base al calendario dei lavori d’aula.
La Conferenza dei Capigruppo, cioè dei rappresentati dei gruppi politici riconosciuti (minimo 20
parlamentari) si insedia l’Ufficio di Presidenza della Camera dei Deputati alla prima
convocazione, durante l’inizio legislatura e si ha il primo contatto con Montecitorio. Si eleggono
tramite scrutinio segreto il Presidente, i 4 Vicepresidenti, poi i 3 Questori e i Segretari d’aula.
Insieme alla Conferenza vi è l’Ufficio di Presidenza che definisce il programma dei lavori. Lavori
d’aula:
- Lunedì: discussione generale, momento in cui l’aula vede la presenza del relatore del
provvedimento e dei deputati che devono intervenire al riguardo. “Generale” poiché non
avviene alcuna votazione e non si discute il singolo articolo, ma ogni parlamentare esprime
la sua opinione sull’intero provvedimento
- Martedì-giovedì: verso le 11.00 e verso le 11.20 avviene una prima votazione e si termina
la giornata verso le 20.00 con una pausa
- Giovedì: interrogazioni orali ai rappresentanti del Governo, consiste nella possibilità per
ogni parlamentare di sollevare al titolare di quella amministrazione una questione che gli
sta a cuore
- Venerdì: inizia l’attività parlamentare con il territorio
legge, garantendone la rigidità.
Composta da 15 giudici: 5 di nomina presidenziale, 5 di nomina parlamentare, 5 di nomina
magistratuale, scelti tra magistrati, professori ordinari in materie giuridiche e avvocati dopo 20 anni
di esercizio.
Competenze: sono 5 - sul controllo di costituzionalità sulle leggi, sui conflitti di attribuzione tra poteri
dello Stato, sui conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni, su accuse mosse al Presidente della
Repubblica, sull’ammissibilità di un referendum.
Può attivarsi in 2 vie (in caso di illegittimità costituzionale):
- Giudizio incidentale - x causa la morte di y, sottoposto a giudizio per omicidio alla fine viene
condannato all’impiccagione; la pena di morte è però illegale da costituzione; perciò,
l’avvocato di y può sollevare la questione di illegittimità costituzionale. La Corte può stabilire
se la legge è: inammissibile (non si può decidere su quel determinato caso, l’istanza a è
inammissibile), infondata (il problema di costituzionalità non si pone perché è legittima) o
accolta (si annulla la legge e la Corte Costituzionale assume una funzione abrogativa della
legge; quindi, per esempio si annulla la pena per impiccagione in caso di omicidio)
- Giudizio principale - lo Stato ricorre alla Corte Costituzionale contro una legge regionale
perché ritiene che essa abbia ecceduto la competenza del legislatore regionale, oppure la
Regione ricorre alla Corte Costituzionale perché ritiene che lo Stato abbia ecceduto nella sua
competenza

LEZIONI DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

Amministrazione pubblica e poteri amministrativi: amministrazione pubblica, l’insieme delle

strutture, delle persone, delle risorse e delle attività preposte stabilmente dalla legge alla gestione e
alla cura concreta degli interessi generali. La generalità dell’interesse è il punto centrale, l’interesse
nel tempo cambia (es. conservazione cibo) e per stabilire cosa sia e cosa non sia pubblico interesse è
proprio la legge.
Oggi si vive nell’era del pluralismo amministrativo, cioè le amministrazioni pubbliche hanno perduto
il loro originario carattere di uniformità organizzativa e seguono oggi modelli diversi, e individuare
il collegamento col circuito democratico in tutti gli enti risulta difficile. È importante stabilire se un
ente è pubblico o privato, se è pubblico: si applica il diritto amministrativo, c’è obbligo di assumere
mediante concorso, c’è obbligo di acquisire beni e servizi mediante gara, c’è la possibilità di ricevere
aiuto economico direttamente dallo Stato.
L’amministrazione esercita solo i poteri a essa conferiti dalla legge e secondo le modalità stabilite
dalla legge (principio di legalità), è un ente dotato di potestà pubblica (o potere di imperio), che
consiste l potere riconosciuto agli enti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico di determinare
unilateralmente effetti giuridici nella sfera dei destinatari, indipendentemente dal loro consenso. Tale
potere deve essere attribuito a un ente pubblico dalla legge e può essere utilizzato solamente nei casi,
per i fini e con le modalità da essa stabiliti.

Caratteri del provvedimento amministrativo: Con il provvedimento amministrativo l’autorità

amministrativa fa valere la prevalenza dell’interesse pubblico sull’interesse dei privati, può agire
unilateralmente, modificando la sfera giuridica del destinatario in modo unilaterale, senza il suo
consento e, eventualmente, pure contro la sua volontà. È dotato di 4 caratteri:
- Unilateralità: l’amministrazione parte da un punto e si impone indipendentemente dal
consenso
- Autoritarietà
- Esecutività: è immediatamente efficace nel momento in cui viene a conoscenza del
destinatario
- Esecutorietà: può esercitare forza per fa valere il suo provvedimento, senza bisogno di passare
da terzi, nel momento in cui il destinatario del provvedimento si oppone
Gli atti amministrativi possono essere: restrittivi (espropriazione), ampliativi (autorizzazione),
regolativi (regolano una certa materia), gestionali (pubblico concorso). È con essi che
l’amministrazione agisce. Cosa succede se l’amministrazione viola la legge? se un atto viola in modo
illegittimo i diritti o gli interessi legittimi del destinatario, egli deve potersi rivolgere ad una autorità
giurisdizionale per la tutela della sua sfera soggettiva.
Tipicità dei provvedimenti amministrativi: in termini giuridici, la tipicità si esprime in un contratto di
compravendita che rispetta i modelli tipici individuati dalla legge. La legalità- tipicità degli atti
dipende dal fatto che: gli atti amministrativi sono individuati per legge, la legge stabilisce i casi in cui
possono essere adottati, la legge individua il soggetto competente ad adottarli, la legge determina gli
effetti degli atti.
Generalmente il legislatore disciplina e immagina dei modelli di atto (es. sanzione per violazione del
codice della strada è stata pensata per punire chi viola il codice della strada) ma ovviamente
l’immaginazione ha un limite. Non può immaginare che ad un certo punto ci sia una pandemia
mondiale o se lo immagina non può prevedere le modalità con cui esso arriverà. Nelle ipotesi di
contingibilità e urgenza, dove cioè è necessario intervenire in modo contingibile e urgente, chi ha
potere legislativo può adottare degli atti atipici; dunque, atti dei quali il legislatore non ha determinato
gli effetti che essi producono. Quindi la legge prevede la presenza dell’uso degli atti atipici in casi
contingibili e urgenti, ma non prevede gli effetti che esso avrà.

I poteri possono essere affidati all’amministrazione tramite due tecniche:

1. Schema di riferimento dell’attività vincolata: norma – fatto – effetto
2. Schema di riferimento dell’attività discrezionale: norma – fatto – esercizio di potere
discrezionale – effetto (quindi la produzione dell’effetto dipende dall’esercizio del
potere discrezionale, si basa su una valutazione da caso a caso)
Discrezionalità: si esercita attraverso un bilanciamento – da una parte abbiamo l’interesse pubblico
primario (es. tutela della salute) dall’altra l’interesse pubblico secondario e privati. Bisogna vedere
quale piatto della bilancia pesa di più, poiché deve tendere alla parità: la scelta vuole quella che
contempera bene le esigenze contrastanti. Può essere: politico-amministrativa / tecnica, e le scelte
discrezionali devono rispettare i principi di: completezza dell’istruttoria (istruire la vicenda avendo
un quadro completo dei fatti), completezza e pertinenza della valutazione, imparzialità (non bisogna
preferire alcun interesse a discapito di altri), proporzionalità (rispetto all’esigenza) e onere della
motivazione (deve essere una scelta motivata)
Discr. Tecnica: la discrezionalità può dipendere da scelte di natura politico amministrativa o da scelte
di natura tecnica, se dipende dalle seconde si parla di valutazione tecnica (es. realizzazione ponte,
dove farlo e se è una scelta politica ma come realizzarlo è tecnica).

Provvedimento amministrativo: il provvedimento amministrativo è l’atto giuridico con il quale

un’autorità amministrativa esercita un potere amministrativo, ad essa attribuito dalle norme giuridiche,
producendo così un effetto giuridico esterno all’amministrazione stessa (i provvedimenti adottati non
hanno infatti effetti su sé stessa, ma sull’esterno). Consiste in una serie concatenata di atti che hanno
come risultato finale un provvedimento.
Es. passiamo a 80 km/h davanti all’autovelox, non si paga subito la multa ma: prima l’autovelox fa
la foto, i vigili scaricano i dati, un agente osserva tutti i dati, legge la targa e riconosce la proprietà,
comincia a compilare l’atto con la relativa pena.
Il provvedimento finale avrà l’effetto sanzionatorio.
Il procedimento garantisce cittadino e amministrazione allo stesso tempo: il cittadino può dialogare
e far valere le sue ragioni con l’amministrazione, questa può venire a conoscenza di circostanze che
ignorava.
Atto e provvedimento sono sinonimi? Sono interscambiabili, ma nello specifico no perché quello
finale è il «provvedimento» che produce effetti, quelli «endoprocedimentali», cioè strumentali
all’effetto finale sono «atti». Il provvedimento è un particolare tipo di atto, dunque si possono
chiamare tutti «atti», ma non si possono chiamare tutti «provvedimenti», poiché provvedimento è
solo quello finale, che produce cioè un effetto giuridico. Il procedimento è disciplinato dalla legge
241/1990, l’ambito di applicazione è relativo a tutti le amministrazioni statali e a tutti gli enti pubblici
nazionali.
Poiché il procedimento amministrativo serve a garantire i diritti civili e sociali, spetta allo Stato
stabilire i cosiddetti LEP (livelli essenziali delle prestazioni, significato simile ai LEA, cioè livelli
essenziali di assistenza). I livelli essenziali sono elencati proprio nella legge sopra citata (LPA).
Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni:
- partecipazione (nessuna LPA regionale può ammettere che il cittadino non abbia diritto di
partecipazione al procedimento)
- responsabile del procedimento
- Conclusione del procedimento entro termini stabiliti per legge (nessuna LPA regionale può
immaginare dei procedimenti che non abbiano un termine prefissato per legge)
- Garanzia di accesso (possibilità del cittadino di accedere agli atti ed estrarne il contenuto)
- Silenzio assenso e conferenza di servizi
I fini dell’attività amministrativa devono adeguare alcuni principi: economicità, imparzialità,
efficacia, pubblicità, trasparenza. Questi criteri devono essere seguiti tutti per far si che un intervento
amministrativo sia davvero efficace e soprattutto che utilizzi il potere affidatogli dalla legge in modo
giusto. Tutto ciò deve avvenire entro tempi precisi: 30 giorni (regola), 90 (eccezione), 180
(indispensabili termini superiori)
Responsabile del procedimento: funzione è umanizzare l’amministrazione, costituisce un referente
unitario e un interlocutore indispensabile per i soggetti interessati, che con esso possono interagire
per tutta la durata del procedimento e a esso possono rivolgersi per ottenere le informazioni necessarie.
Compiti: valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano
rilevanti per l'emanazione di provvedimento, accerta di ufficio i fatti e adotta ogni misura per
l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria, cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le
notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti, adotta il provvedimento finale.
La posizione del cittadino nei confronti dell’amministrazione può essere di 2 tipi: interesse oppositivo
(se vogliono espropriare un mio bene), interesse pretensivo (si pretende dall’amministrazione di
ricevere qualcosa, es. ottenere un risarcimento).
Una distinzione fondamentale del diritto amministrativo è quella tra diritti soggettivi e interessi
legittimi: il primo si ha quando la legge fa ricorre alla presenza di determinati fatti degli effetti
favorevoli al cittadino, egli ha diritto che quegli effetti si producano; il secondo quando la produzione
dell’effetto giuridico è mediato dall’esercizio di un potere, il cittadino è assoggettato e non può né
pretendere una prestazione né che quel potere non sia esercitato (rapporto di superiorità).

Fasi del procedimento:

1) Fase dell’iniziativa: può iniziare d’ufficio (su iniziativa dell’amministrazione) o a istanza di
parte (su richiesta del cittadino interessato). Un procedimento scatta d’ufficio perché deve
scattare d’ufficio, perché l’amministrazione deve esercitare quel potere (es. agente accertatore
che rileva il mezzo che passa oltre il limite di velocità consentito, immediatamente scatta la
multa, non può decidere).
Il primo atto del procedimento amministrativo è la comunicazione di avvio del procedimento,
che avviene notificata mezzo posta, in cui si comunica l’avvio di un procedimento che ha per
obiettivo quello di concludersi con l’accoglimento della richiesta. Se i destinatari sono pochi
o comunque facilmente individuabili, la comunicazione è personale, l’amministrazione
provvede a informare tutti i soggetti coinvolti mediante forme di pubblicità idonee.
Il contenuto della comunicazione prevede: qual è l’amministrazione competente, l’oggetto del
procedimento, l’ufficio e la persona responsabile del procedimento, la data entro la quale deve
concludersi, la data di presentazione dell’istanza, ufficio per prendere visione degli atti. La
comunicazione deve essere inviata e se manca, l’unico modo che l’amministrazione ha per
evitare che quel provvedimento venga annullato è dimostrare in giudizio che la partecipazione
del cittadino ad esso non avrebbe cambiato l’effetto. Le conseguenze derivanti dalla mancata
comunicazione del procedimento sono abbastanza gravi; nella stragrande maggioranza dei
casi sarà un provvedimento illegittimo (poiché al cittadino non è stata data possibilità di
partecipare).
La partecipazione è un diritto, ciascuno porta al procedimento le proprie ragioni per permettere
all’amministrazione di valutare la soluzione finale; esistono 4 casi in cui non è possibile partecipare:
procedimenti che danno luogo ad atti normativi, proc che genera atti amministrativi generali, atti di
programmazione e pianificazione, procedimenti tributari.
Tutti coloro che ricevono la comunicazione possono partecipare, sia che abbiano un interesse
pubblico o privato. Ci sono anche interessi diffusi, riconducibili ad una certa pluralità di soggetti
indeterminata. I soggetti che partecipano al procedimento hanno diritto di: presentare memorie scritte
e documenti, prendere visione degli atti.
Conclusione procedimento: L’amministrazione ha due possibilità, accogliere o respingere. Per
respingere deve inviare la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (c.d.
Preavviso di rigetto), si comunica esito e motivazioni e si danno 10 giorni per presentare nuove
preservazioni e documenti, dopo i quali l’amministrazione può accogliere o respingere nuovamente.

Diritto di accesso: abbiamo 3 fenomeni diversi, tutti afferenti però ad uno stesso fenomeno generale.
- Procedimentale - diritto che può esercitare chiunque partecipi al procedimento e ha per
oggetto gli atti del procedimento
- Amministrativo - chiunque, al di fuori di un procedimento, per prendere visione di un
documento rispetto al quale abbia un interesse diretto
- Civico – diritto di chiunque di prendere visione degli atti dei quali sarebbe stata obbligatoria
la pubblicazione.

2) Fase dell’istruttoria: L’istruttoria è la fase nella quale si raccolgono i fatti. Nel procedimento
 amministrativo ciò avviene perché, prima di avviare un intervento, occorre prendere
informazioni e accertarsi dell’opportunità e delle specifiche tecniche di quell’intervento
amministrativo. È dunque la fase centrale del procedimento.
Gli atti istruttori sono di 3 tipi, che permettono di accedere ai fatti:
1. Istruttoria di tipo documentale (ad esempio fatti, stati e qualità che debbano essere certificati
dall'amministrazione; autocertificazioni dell'interessato; memorie e documenti prodotti dai
partecipanti; verbali di sopralluogo, ispezione, verifiche tecniche…)
2. Valutazioni tecniche. È indicato nell’art. 17, occorre una persona o un organo tecnico che sia
in grado di dire all’amministrazione come sia dal punto dal punto di vista tecnico quella
determinata questione.
3. Pareri. Il parere ha una connotazione politico-amministrativo. I pareri si distinguono in:
• Obbligatori→ il responsabile li deve chiedere. Questi ultimi possono a loro volta essere:
- Vincolanti (il responsabile si deve attenere per la determinazione del contenuto del
provvedimento)
- Non vincolanti (può discostarsene motivandone le ragioni)
• Facoltativi→ il responsabile li può chiedere (se sono rilasciati, può discostarsene solo
motivandone le ragioni)
Se il parere non viene rilasciato entro i tempi stabiliti dalla legge, il responsabile del procedimento
deve procedere in assenza e non risponde dei danni cagionati del mancato parere.

Provvedimento a contenuto procedimentale determinato: Può accadere che un provvedimento sia a

contenuto procedimentalmente determinato, nel senso che una volta preso atto degli atti
endoprocendimentali, il provvedimento non è altro che il risultato dovuto alla luce degli atti del
procedimento.

Gli accordi: L’amministrazione, se invogliata da questa proposta, invece che adottare un

provvedimento unilaterale espressione di autorità e potere, può concludere un accordo con un privato,
che può:
▪ Integrare il contenuto discrezionale = accordi integrativi
▪ Sostituire il contenuto discrezionale = accordi sostituitivi

La legge prevede che, al fine di favorire la conclusione di accordi, il responsabile del procedimento
può predisporre un calendario di incontri. Infatti i soggetti che partecipano al procedimento hanno
diritto di prendere visione degli atti del procedimento o presentare memorie scritte e documenti.

Accordi sostitutivi e integrativi: Gli accordi integrativi integrano il contenuto discrezionale del
provvedimento, comunque l’amministrazione adotta un provvedimento il cui contenuto non è
risultato di esercizio di un potere: il provvedimento dunque formalmente rimane, ma il suo contenuto
è dato dal contenuto dell’accordo. Gli accordi possono anche sostituire il contenuto discrezionale,
sono accordi sostitutivi poiché adottati in luogo del provvedimento.
L’amministrazione può adottare degli accordi che possono:
▪ Andare a confluire nel provvedimento (integrativo): esteriormente rimane un provvedi-
mento, ma il contenuto è quello dell’accordo
▪ Non adottare il provvedimento e in luogo del provvedimento siglare l’accordo (sostitutivo)
Gli accordi si concludono adottando un provvedimento amministrativo nel quale si deliberi la
disposizione dell’amministrazione locale a concludere un accordo, che si può concludere o con
accordo integrativo) o sostitutivo. Entrambi passano prima dal provvedimento deliberatario.

Regime giuridico degli accordi: Gli accordi sono un po’ atto amministrativo e un po’ atto privato,
somigliano molto ad un accordo privato. La norma dice proprio che il fatto che l’amministrazione
decida di adottare un accordo non vuol dire che debba dimenticarsi del pubblico interesse, che deve
tutelare sia con un provvedimento sia con la conclusione di un accordo.
Agli accordi si applicano sia il diritto civile che il diritto amministrativo, ma rimane ferma:
- La presenza della forma scritta
- Il regime dei controlli
- Il recesso unilaterale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse
- Competenza esclusiva del giudice amministrativo

3) Fase decisoria: Si procede all’attuazione di un provvedimento, che deve contenere alcuni

elementi:
▪ Data
▪ Intestazione
▪ Preambolo
▪ Motivazione
▪ Dispositivo
▪ Firma
Segnalazione certificata di inizio attività: Esiste la possibilità che il procedimento si concluda in
modo diverso, con gli accordi. Stiamo parlando di una forma di esercizio di attività privata, che non
è subordinata all’adozione di un provvedimento dell’amministrazione ma è “liberalizzata”.
Nell’art. 19, viene elaborato uno schema sulla segnalazione certificata di inizio attività, nella quale
gli effetti si producono a monte dell’esercizio del potere:
NORMA→FATTO→EFFETTO→ESERCIZIO DEL POTERE DI CONTROLLO
Le regole di tecnica sono collegate alla legge.
Tramite una comunicazione (SCIA), il privato comunica all’amministrazione l’intenzione di svolgere
una determinata attività (ristrutturare) e nel momento in cui viene depositata la comunicazione, si può
iniziare. L’amministrazione dunque può svolgere la sua attività di verifica. La SCIA ha assunto la
funzione di strumento di liberalizzazione: le attività che prima erano subordinate all’autorizzazione
amministrativa, diventano attività libere, rimanendo pur sempre vincolate al possesso dei requisiti
che per legge autorizzano a svolgere quella attività e fermo rimanendo il potere dell’amministrazione
di verificare i requisiti. Il costo della verifica dei requisiti è inoltre passato dal pubblico al privato. A
pagare questo servizio è il segnalante.
La SCIA, segnalazione certificata di inizio attività, consiste in una serie di certificazioni che il
privato, a sue spese ed onere, produce all’amministrazione, la quale ha 60 giorni di tempo per
controllare l’esistenza del presupposto. Dopo sessanta giorni, ma comunque entro diciotto mesi,
l’amministrazione può comunque continuare ad esercitare i poteri, ma solo in presenza dei
presupposti per l’annullamento d’ufficio.

Il Silenzio: A volte i procedimenti non si concludono con un provvedimento espresso, ma con il

silenzio dell’amministrazione, che non si pronuncia e non adotta il provvedimento e ciò può avere
due significati a.
• Inadempimento: l’amministrazione, obbligata a concludere il procedimento con un provvedi-
mento espresso, non lo fa ed è inadempiente al suo obbligo.
• Valore provvedimentale, cioè che al silenzio dell’amministrazione corrisponda un provvedi-
mento tacito:
- Silenzio assenso È un silenzio a cui la legge attribuisce valore attizio, cioè di atto)
- Silenzio rigetto in casi specifici, previsti dalla legge, in cui il silenzio vale come
rigetto, dunque l’amministrazione respinge la richiesta
In che rapporto stanno tra di loro le regole e le eccezioni?
Abbiamo una regola generale: l’amministrazione deve concludere un procedimento con un
provvedimento espresso. All’intero di questa regola generalissima, ne abbiamo un’altra, quella del
silenzio assenso. Oltre queste due regole, una generalissima e una generale subordinata alla prima, ci
sono le eccezioni, casi espressamente previsti dalla legge, nei quali il silenzio vale come rigetto.
 4) Fase integrativa: Il fatto che un provvedimento sia “perfetto”, cioè effettivamente strutturato
e completo in ogni sua parte, non significa però che sia efficace, perché lo diventa solo nel
momento in cui viene portato a conoscenza del destinatario. I provvedimenti amministrativi
sono atti recettizi, cioè producono effetto solo se giungono al destinatario. Ma nonostante ciò,
non è detto che sia valido, poiché la validità è un atto non affetto da vizi di legittimità.
Due sono i modi di integrazione dell’efficacia:
1. Comunicazione personale
2. Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
L’INVALIDITÀ DEL PROVVEDIMENTO
Tre forme di invalidità:
• Irregolarità: mancata corrispondenza al parametro normativo. L’atto non è annullabile.
• Annullabilità: Un atto annullato è un atto che, secondo alcune azioni, può essere annullato. È
affettato da vizi di legittimità non del tutto gravi. L’atto può essere annullato: Giudiziaria-
mente/ su ricorso amministrativo / d’ufficio dall’amministrazione stessa.
• Nullità: Non bisogna fare nulla per annullarlo, poiché l’atto è già di per sé nullo. È affetto da
vizi di gravità maggiori. L’atto è del tutto insuscettibile di produrre i propri effetti.
Annullabilità: È disciplinata dall’art. 21 – nel quale si dice che tre sono i vizi che danno luogo all’
annullabilità del provvedimento:
1) Incompetenza
- Assoluta (atto nullo)
- Relativa (atto annullabile)
2) Violazione di legge
3) Eccesso di potere

Incompetenza assoluta relativa: Incompetenza assoluta, cioè una carenza assoluta di potere.
Quando l’atto viene adottato da un organo incompetente, ma dello stesso ente, siamo davanti ad una
ipotesi di incompetenza relativa. Se una legge dice che l’espropriazione deve essere adottata
dall’Organo Urbanistica, ma essa viene adottata dall’Organo di Cultura: l’ente è il medesimo, ma
l’organo che se ne è occupato non è competente, dunque l’atto è annullabile.

Violazione di legge: L’atto è annullabile tutte le volte che viola una legge.
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ECCESSO DI POTERE
Alle volte però può succedere che una amministrazione eserciti un potere per fini diversi da quelli
identificati dalla legge, svia in qualche modo ciò che la legge permette, esercitando un eccesso di
potere. Per capire quando un potere è esercitato per fini diversi da quelli indicati dalla legge lo si fa
tramite le figure sintomatiche:
• Ingiustizia manifesta
• Insufficienza istruttoria
• Travisamento dei fatti
• Violazione della prassi
• Motivazione
• Disparità di trattamento
Nullità: “È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato
da difetto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli
altri casi espressamente previsti legge”
I casi di nullità sono 4:
 1. Difetto assoluto di attribuzione
2. Carenza degli elementi essenziali
3. Violazione o esclusione del giudicato
4. Nullità testuali
PROVVEDIMENTI DI SECONDO GRADO
Il procedimento, giunto alla sua conclusione produce un atto perfetto nel momento in cui è completo
in ogni sua parte, che però diventa efficace esclusivamente nel momento in cui viene a conoscenza
del destinatario. Questo atto perfetto ed efficace non è detto però che sia valido: il fatto che il
provvedimento sia stato completato interamente e messo a conoscenza del destinatario non è detto
che sia del tutto corrispondente all’apparato normativo.
Il provvedimento dunque è efficace nel momento in cui viene portato a conoscenza del destinatario,
ma questa efficacia può essere rimossa in tre modi:
- Via giudiziale: il cittadino si rivolge ad un giudice poiché ritiene illegittimo l’atto
- Via ricorso amministrativo: ci si rivolge direttamente all’amministrazione
- Via procedimenti di secondo grado: l’amministrazione stessa prende un proprio
provvedimento e lo elimina.
PROVVEDIMENTO DI SECONDO GRADO
C’è un procedimento all’esito del quale viene adottato un atto di primo grado, ma ad un certo punto,
in base a delle precise condizioni, l’amministrazione decide di aprire un altro procedimento,
procedimento di secondo grado, che si conclude con un secondo atto, provvedimento di secondo
grado, che ha per oggetto un provvedimento di primo grado, ma lo elimina.
TIPI DI PROVVEDIMENTO DI SECONDO GRADO
Gli atti di secondo grado sono molteplici, raggruppati in tre grandi categorie:
1. Quelli che hanno a oggetto il contenuto del provvedimento. L’amministrazione fa un secondo
provvedimento, in cui si posticipa la data finale, dunque adotta un atto che ha per oggetto il
primo. • modifiche • varianti
2. Quelli che hanno a oggetto gli effetti del provvedimento. Si genera un atto che ha per oggetto
gli effetti del provvedimento di primo grado.
- Proroga
- Rinnovo
- Revoca
- Rimozione
3. Quelli che hanno a oggetto il provvedimento stesso. Se si ha davanti un provvedimento ille-
gittimo, invalido: l’amministrazione se ne accorge e lo annulla d’ufficio.
3 ipotesi in questa categoria
- Annullamento
- Conferma
- Convalida

Revoca: Revocare un provvedimento, significa rimuove gli effetti di quel provvedimento perché non
serve più, in quanto viene meno la ragione per cui viene adottato.
Ciò che differenzia l’amministrazione dai privati: la legge dà all’amministrazione il potere di revocare
i provvedimenti se essi non realizzano più l’interesse pubblico.

Si parla di «provvedimento amministrativo ad efficacia durevole»: quando la revoca può avere per
oggetto solo un atto durevole, cioè pensato per durare nel tempo, ma al momento della revoca, nell’
esatto momento in cui essa viene adottata, latto non produce più effetti. L’atto era legittimo, ma nel
momento in cui viene identificato come non opportuno e revocato non produce più effetti nel tempo.

Si parla di «provvedimento amministrativo ad efficacia durevole»: la revoca può avere per oggetto
solo un atto durevole, cioè pensato per durare nel tempo, ma al momento della revoca, nell’ esatto
momento in cui essa viene adottata, latto non produce più effetti. L’atto era legittimo (perfetto,
efficacia e valido), ma nel momento in cui viene identificato come non opportuno (non più necessario
per l’interesse pubblico) e revocato non produce più effetti nel tempo.

Si può effettuare una revoca in 3 ipotesi:

1) Sopravvengono motivi di pubblico interesse
2) Mutamento della situazione di fatto in maniera non prevedibile
3) Rivalutazione dell’interesse originario è definito “diritto di ripensamento”.
Annullamento d’ufficio: L’annullamento d’ufficio riguarda un atto adottato con vizio di legittimità.
Quando l’atto è annullabile può essere annullato d’ufficio dall’organo che lo ha emanato, secondo tre
presupposti:
1. Illegittimità del provvedimento
2. Ragionevolezza del termine
3. Sussistenza di motivi di pubblico interesse
COME AVVIENE UN’ANNULLAMENTO D’UFFICIO?

DIFFERENZA TRA ANNULLAMENTO D’UFFICIO E REVOCA