Elementi cost.

dello Stato

Lo stato come ordinamento giuridico sovrano, originario e a base territoriale

dotato di un proprio apparato autoritario che si pone in una posizione di
supremazia.

Il termine Stato assume nel linguaggio giuridico diversi significati.

Come ordinamento si colloca in una posizione di supremazia rispetto a tutti i
soggetti che vivono in un determinato luogo ed è dotato di un potere originario.
Lo stato ordinamento si compone di 3 elementi:
- personale: il popolo
- spaziale: il territorio
- organizzativo: la sovranità
Inteso come apparato o come persona, l’ordinamento giuridico si identifica nel
complesso di norme che determinano l’organizzazione, la struttura e i modi
concreti di agire nello stato.
Lo Stato come apparato: titolare di situazioni giuridiche attive e passive nei
confronti dei cittadini e gli altri soggetti, è persona giuridica.

Da entrambi i significati si ricavano determinate caratteristiche:

- È giuridico in quanto si compone di un insieme di norme che regolano il
comportamento dei consociati.
- È originario in quanto la propria validità non proviene da ordinamenti
superiori.
- È indipendente in quanto non riconosce alcuna autorità sovrana.
- È sovrano, detiene una forma di potere supremo in grado di imporsi ai
consociati.
- È politico in quanto volto a soddisfare gli interessi che emergono in un
gruppo sociale.

Non fanno parte del popolo gli stranieri di passaggio, ma solo i cittadini in
possesso di cittadinanza. La cittadinanza si acquista per nascita se si nasce in
Italia da genitori Italiani.

Le forme di Stato

È il rapporto che intercorre tra le autorità dotate di potestà normativa e la società

civile, nonchè l’insieme di valori e principi a cui lo Stato ispira la sua azione. Si
distingue dalla forma di governo anche se strettamente connessa. La forma di
governo è il modo in cui il potere si distribuisce tra gli organi principali di uno
stato apparato.
Le principali forme di Stato:
- Patrimoniale
Si afferma dopo la caduta dell’Impero Romano e dura per tutto il periodo
dell’alto medioevo. Fondato su accordo di natura privatistica (es: feudatari). I
diritti spettano solo a coloro che hanno diritto di proprietà. Non c’è una
organizzazione amministrativa.
- Assoluto
Tra il 400 e 500 in Europa. Il potere è concentrato nelle mani del Re, unico
titolare della funzione lgs. ed esecutiva. Il potere giudiziario è esercitato dai
tribunali composti da giudici nominati dal sovrano. Presenta un territorio sul
quale il re esercita i propri poteri. Sono presenti funzioni che svolgono funzioni
pubbliche per conto del sovrano. Esiste un esercito permanente, un sistema
fiscale applicato ai sudditi.
- Stato di Polizia
Sviluppato nel 18esimo secolo. Si fondono i principi dello stato assoluto e le
idee dell’illuminismo, emerge la tendenza a tutelare le esigenze della collettività.
Vengono riconosciute ai singoli alcuni condizioni soggettive.
- Liberale
Tra la fine del 700 e la prima metà dell’800. Emerge la necessità di limitare il
potere del sovrano mediante il riconoscimento di alcuni diritti fondamentali ai
consociati. La sovranità appartiene al popolo, vengono introdotte regole generali
contenute in testi costituzionali. È presente un sistema di rapp. politica fondato
sulle elezioni come modalità di espressione della volontà della nazione. Il
funzionamento dello stato è disciplinato dalla legge. Nascono i parlamenti, che
hanno il compito di adottare le leggi. Il Re le fa eseguire, i giudici posseggono il
potere di verificare l’applicazione e sanzionare i trasgressori. I cittadini
diventano titolari di posizioni soggettive tutelabili davanti al giudici, intese sia
come diritti inviolabili sia come riconoscimento di una sfera privata individuale.
- Totalitario
Si afferma in Italia, Germania e Spagna dopo la prima guerra mondiale. Vi è un
forte accentramento del potere attorno al capo del governo, espressione di un
potere politico unico. C’è una forma di controllo repressivo delle forme di
dissenso ideologico e culturale. L’uso della propaganda viene introdotto per
indottrinare le masse. Le politiche repressive vengono introdotte mediante
l’introduzione di leggi razziali.
- Socialista
Vi è la limitazione della proprietà privata, la pianificazione economica
fortemente centralizzata, la presenza di un partito unico, per la prevalenza
riconosciuta al principio dell’uguaglianza sostanziale rispetto alle libertà civili e
politiche.
- Stato Sociale
Finalizzata a rimuovere le disuguaglianze presenti nella società riducendo gli
squilibri economici e sociali per affermare l’uguaglianza sostanziale. Vengono
riconosciuti partiti e sindacati.
- Unitario
Stato accentrato caratterizzato da un apparato amministrativo centrale e
periferico che dipende dal governo centrale.
- Federale
Gli stati uniti d’america e la Germania. Costituito dagli stati membri e lo stato
centrale. Gli stati membri hanno una sovranità interna, ma sono escluse le
materie competenti esclusivamente allo stato federale.
- Regionale
Il potere è suddiviso tra enti denominati Regioni. Hanno organi elettivi autonomi
e uno stato centrale avente potere di indirizzo e coordinamento.

In Italia vige la forma Repubblicana, Democratica, Regionale, Pluralista (tutelati

gruppi, individui e formazioni sociali)

Le forme di Governo

Per forma di Governo si intendono i diversi modi in cui il potere è distribuito fra
gli organi dello Stato-apparato e i loro rapporti.

Si distinguono:
- Monarchia Costituzionale (es.: Regno Unito)
Da stato assoluto a stato liberale. Vige la suddivisione dei poteri tra Re e
Parlamento. Il re è titolare del potere esecutivo, nomina e revoca i ministri. Il
parlamento esercita il potere legislativo.
- Governo Parlamentare (es.: Italia)
C’è un rapporto di fiducia tra governo e parlamento. Il governo deve ottenere la
fiducia delle camere per svolgere la sua azione. Il capo dello Stato ha un ruolo di
garanzia estraneo a qualsiasi decisione politica.
- Governo Presidenziale (es.: USA)
Il capo dello Stato è eletto dal popolo, ha il doppio ruolo di capo dello Stato e
del Governo. Non può essere sfiduciato dal voto parlamento durante il suo
mandato, non può sciogliere il parlamento.
- Governo semi-Presidenziale (es.: Francia)
Il presidente è indipendente dal Parlamento, non necessita della fiducia delle
camere ed è eletto dal popolo. Vi è un rapporto di fiducia tra Governo e
Parlamento, l’esecutivo fa capo al Presidente della Repubblica e al Primo
Ministro.
- Governo Direttoriale (presente in Svizzera)
Sono presenti solo due organi costituzionali: il parlamento e il direttorio.
Svolgono contemporaneamente le funzioni di Governo e di Capo dello Stato.

In Italia:
La funzione legislativa spetta ad entrambe le camere, che hanno le medesime
funzioni, da qui la denominazione di bicameralismo perfetto.
Il potere esecutivo spetta al Governo, che lo esercita sotto la direzione e la
responsabilità del Presidente del Consiglio. C’è un rapporto di fiducia tra
Parlamento e Governo, quest’ultimo ha la responsabilità politica nei confronti
del Parlamento. Il presidente della Repubblica svolge un ruolo neutrale, senza
connotazioni politiche. È inoltre presente la Corte Costituzionale, che ha il
compito di pronunciarsi sulla legittimità delle leggi e degli atti aventi forza di
legge statali e regionali.

P.A e principi regolatori

Nel nostro ordinamento non esiste una vera e propria definizione di Pubblica
Amministrazione in quanto tale, esiste il concetto di amministrazione pubblica,
dove il termine pubblica fa riferimento al fine dell’attività che svolge un
determinato soggetto.
Il fine deve essere identificato da una norma, il “principio di legalità” in senso
formale. Le finalità di pubblico interesse vengono realizzate nel rispetto dei
principi costituzionali, di legalità, buon andamento e corollari: efficienza,
efficacia, economicità, pubblicità e trasparenza.

Il principio di legalità richiede che l’azione della P.A. sia conforme alle regole
di diritto, ovvero si ponga nei limiti delle disposizioni di legge, degli atti aventi
forza di legge e di tutte le fonti normative che incidono sull’amministrazione
pubblica. Il principio di legalità può assumere due significati:
- Formale: L’attività amministrativa dovrà conformarsi alla legge, agendo
nell’ipotesi e nei limiti fissati dalla legge.
- Sostanziale: L’amministrazione dovrà conformarsi alla funzione che la legge
ha individuato in relazione a singoli atti.

Il principio di imparzialità prevede che l’amministrazione debba porsi in una

posizione equidistante rispetto ai soggetti pubblici o privati con cui ha una
relazione. Ciò comporta che la PA è obbligata a determinare necessariamente i
criteri e le modalità a cui deve attenersi prima del procedimento, ponderare tutti
gli interessi coinvolti, evitando discriminazione nell’attuazione dell’interesse
pubblico. Astensione dei propri funzionari nei casi di conflitto d’interessi. Il
principio di imparzialità in senso negativo può essere inteso in senso negativo
ovvero non discriminare i soggetti privati coinvolti, in senso positivo come
comportamento attivo della PA volto alla ponderazione e alla valutazione di tutti
gli interessi coinvolti.

Il principio di pubblicità garantisce un controllo democratico sull’attività sulla

PA da parte dei cittadini, in quanto l’amministrazione è tenuta a pubblicare e
rendere accessibili documenti, atti e procedure.

Il principio di trasparenza mira a rendere conoscibili gli strumenti pratici e

concreti a disposizione del privato per accedere agli atti e ai documenti del
procedimento amministrativo. Comporta l’obbligo di motivazione dei
provvedimenti, la partecipazione al procedimento amministrativo. Comporta
anche il diritto di accesso civico agli atti della PA non pubblicati, nei casi in cui
vi era l’obbligo di pubblicazione.
Il principio di ragionevolezza impone di operare razionalmente nello
svolgimento della propria azione al fine di evitare decisioni arbitrate ed
irrazionale. L’amministrazione deve adottare atti che non siano contraddittori
e/o illogici. L’irragionevolezza costituisce un eccesso di potere e il
procedimento va considerato illegittimo.

Il principio di buon andamento impone alla PA di agire in modo adeguato e più

conveniente possibile, per poter raggiungere il fine pubblico. Questo è frutto del
criterio di economicità, efficacia, efficienza, tempestività.

Il principio di sussidiarietà rappresenta il criterio di ripartizione delle funzioni

politiche e amministrative tra gli enti rappresentativi di diversi livelli enti
territoriali. (Enti locali, stati, associazioni di stati, enti di iniziativa privata,
individuale ed associata)

- Sussidiarietà verticale
Le funzioni amministrative spettano al comune, ad eccezione di quelle che non
può svolgere per le sue dimensioni, o che esulano dalle sue competenze. In tal i
casi le funzioni sono attribuite all’ente gerarchicamente superiore (province,
città metropolitana, ecc.)
- Sussidiarietà orizzontale
L’intervento della PA è giustificato quando i privati e le associazioni libere non
sono in grado di soddisfare interessi ed esigenze meritevoli di tutela.

Il principio del contraddittorio prevede che la PA debba ascoltare le ragioni

dell’interessato prima di adottare un provvedimento individuale sfavorevole.
L’amministrazione deve comunicare anticipatamente i motivi del rigetto della
domanda nei procedimenti a distanza di parte. Entro 10 gg dal ricevimento della
comunicazione gli stanti possono presentare osservazioni, se queste non
vengono accolte l’amministrazione dovrà motivarne le ragione nel
provvedimento finale.
Il principio di responsabilità impone alla PA di risarcire i danni provocati dai
propri funzionari e dipendenti nell’esercizio delle funzioni.
Il principio di proporzionalità prevede che ogni misura adottata dalla PA sia
proporzionale agli obbiettivi che si intendono perseguire, al fine di garantire
un’azione idonea e adeguata alle circostanze. In caso contrario la misura adottata
sarebbe irragionevole e quindi sanzionabile sotto il profilo di eccesso di potere
in quanto andrebbe ad incidere in maniera ingiustificata sulla sfera privata senza
essere sostenuta da esigenze di interesse pubblico.
Il principio di legittimo affidamento impone alla PA di ponderare l’interesse
pubblico con gli interessi dei privati, considerando le situazioni giuridiche e
private consolidatesi nel tempo per effetto di atti idonei ad ingenerare un
ragionevole affidamento del destinatario. Si riceve un affidamento pieno solo
quando il vantaggio viene goduto in un arco di tempo tale da persuadere il
beneficiario della sua stabilità.
L’attività e l’organizzazione amministrativa

L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge. Si distingue

dalla funzione pubblica e dal servizio pubblico.
La funzione pubblica si caratterizza per l’esercizio unilaterale di potere
autoritativi, in grado di determinare conseguenze nella sfera giuridica del
destinatario, a prescindere dal suo consenso (es.: esproprio).
Il servizio pubblico si svolge senza l’uso di poteri autoritativi, anche se richiede
l’adempimento di un obbligo imposto da una legge a tutelare gli interessi
generali (es.: prestazioni sanitarie, postali).
Nel diritto amministrativo vige il principio di tipicità del potere
amministrativo, il quale implica che sia la legge a determinare il tipo di
provvedimento che l’amministrazione può adottare, individuandone i
presupposti di esercizio, i possibili contenuti e gli effetti che si possono
produrre. In questo modo all’amministrazione non residuerebbe nessun potere di
scelta, ma solo il potere di verifica della sussistenza dei presupposti per
l’esercizio del potere, in questo senso si parla di attività vincolata. Non è una
regola assoluta, all’amministrazione viene riconosciuta un’ampia facoltà di
scelta che si pone al completamento della regola amministrativa. Si parla di
discrezionalità amministrativa la quale indica la facoltà di scelta, riconosciuta
dalla legge, relativamente al momento in cui sia opportuno perseguire
quell’interesse pubblico, adottare o meno un determinato provvedimento e in
quali modalità adottarlo.
Per evitare che le scelte discrezionali dell PA possano sfociare nell’arbitrio si
deve tener conto: dell’interesse pubblico della collettività, che deve essere
concreto, diretto ed attuale; della causa del potere; dei principi di logica,
imparzialità e irragionevolezza che orientano l’operato della PA; del principio di
esatta e completa informazione.
Dall’attività amministrativa va tenuta distinta la discrezionalità tecnica, cioè le
decisioni dell’amministrazione basate su valutazioni di tipo tecnico-scientifico le
quali non consentono una vera e propria libertà di scelta in vista del bene
pubblico. Si parla di discrezionalità mista con riferimento a quelle ipotesi in cui
l’amministrazione fa uso al tempo stesso sia di discrezionalità amministrativa in
senso stretto, sia di discrezionalità tecnica.
Esistono una pluralità di modelli differenziati di amministrazione, a seconda del
fine da perseguire.
Sotto il profilo costituzionale vi è un modello di amministrazione decentrata,
infatti l’art.5 della Cost. stabilisce che “riconosce e promuove le autonomie
locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento
amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze
dell'autonomia e del decentramento”.
L’articolo 114 prevede che la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province,
dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato, aventi propri statuti
funzioni.
L’articolo 118 sancisce il principio di sussidiarietà.
L’esercizio dei poteri pubblici è affidato anche a soggetti privati, tanto da
riconoscere a tali soggetti il carattere di PA.

I principi dei criteri fondamentali che regolano l’organizzazione amministrativa

italiana sono:
- il principio democratico: il popolo italiano esercita la sovranità attraverso
l’elezione dei suoi rappresentanti posti ai vertici degli organi pubblici.