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Diritto pubblico, di R. Bin, G. Pitruzzella, Giappichelli ed. 2016


(riassunto libro)

Diritto pubblico europeo (Università degli Studi di Trento)

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RIASSUNTI DIRITTO PUBBLICO

INTRODUZIONE
1.DIRITTO: MA CHE COS'E'?

1.1 Definizioni
La Filosofia del Diritto dà delle definizioni minimaliste. Il termine diritto viene impiegato, nel
linguaggio tecnico dei giuristi, in 2 significati diversi tra di loro interdipendenti:
• senso soggettivo: indica una pretesa;
• senso oggettivo: indica un'insieme norme giuridiche, ossia un ordinamento
giuridico.
1.2 Pluralità degli ordinamenti
Noi siamo immersi in un discreto numero di "insiemi di norme", ossia di ordinamenti. Il
diritto è lo strumento con cui la vita sociale si organizza. I fenomeni giuridici che noi
chiamiamo "diritto" sono qualcosa di fortemente legato alle coordinate geografiche e
storiche. Nelle nostre il diritto dello Stato si è differenziato dagli altri ordinamenti giuridici ed
ha ottenuto il monopolio della forza coercitiva. Il nostro ordinamento statale riconosce e
garantisce le "formazioni sociali", ossia gli altri ordinamenti che si formano nelle società: ma
solo il diritto statale può prevedere come sanzione l'uso della coercizione fisica (carcere)
chiunque altro compirebbe un reato, cioè una violazione del diritto dello Stato, con
conseguente sanzione coercitiva.
1.3 Norme sociali e norme giuridiche
Il diritto dello Stato è l'insieme delle regole poste dallo Stato o da soggetti derivati dallo
Stato (il diritto internazionale, comunitario, regionale) e fornite quindi dalla sua sanzione, la
coercizione. Il diritto posto dalle istituzioni sociali invece, non ci appare fatto di norme
giuridiche, se non laddove sia il diritto dello Stato a richiamarlo e riconoscerlo come diritto
da applicare. Esse sono quindi identificate come norme sociali e sono sanzionate con
sanzioni sociali (es: espulsione dal gruppo,...).

2. OGGETTO e FUNZIONE del DIRITTO PUBBLICO


Bisogna fare una distinzione tra due famiglie di diritti: diritto pubblico e diritto privato.
• diritto pubblico: tratta, oltre che dell'organizzazione dei poteri pubblici, dei
rapporti tra l'autorità pubblica ed i privati (prevalenza dell'interesse pubblico su
quello privato); dal diritto pubblico derivano il diritto costituzionale, amministrativo,
ecclesiastico, tributario, penale,...;
l'oggetto specifico del diritto pubblico è costituito dai principi del diritto costituzionale
e del diritto amministrativo→diviso in 6 argomenti:
1- organizzazione costituzionale dello Stato;
2- organizzazione della Pubblica amministrazione;
3- fonti del diritto;
4- provvedimenti amministrativi;
5- libertà e diritti costituzionali;
6- organizzazione della giustizia e funzionamento della giustizia costituzionale.

PERCORSO 1: ORGANIZZAZIONE dei POTERI PUBBLICI


I. Lo Stato: POLITICA e DIRITTO
1. IL POTERE POLITICO
1.1 Definizioni

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potere politico: per imporre la propria volontà può ricorrere (come ultima risorsa) alla forza,
alla coercizione fisica;
L'uso della forza è una risorsa estrema. Il potere politico quindi non si basa solamente sulla
forza, ma anche su un principio di giustificazione dello stesso, che si chiama
legittimazione. Nella nostra cultura al potere politico è attribuito il monopolio della forza
perché serve ad evitare le prevaricazioni dei soggetti più forti a danno dell'autonomia degli
altri individui. Ciò ha portato al costituzionalismo. Stato di diritto è il termine che viene
dato ai sistemi politici in cui il potere politico viene limitato attraverso principi e regole
giuridiche quali la separazione dei poteri, il principio di legalità,...
Con la democratizzazione e l'avvento dell'era della sovranità popolare perché il potere
sia legittimo deve essere legittimato dal libero consenso popolare, espresso tramite le
elezioni e i vari strumenti che consentono al popolo di esprimere la propria sovranità. Da qui
sono derivati diversi problemi e nuovi compiti per le costituzioni moderne:
• predisposizione di nuovi mezzi giuridici ed istituzionali affinchè il potere politico
derivasse effettivamente dal popolo sovrano;
• introduzione di nuove tecniche istituzionali per evitare un nuovo assolutismo: la
tirannia della maggioranza;
Il costituzionalismo contemporaneo è caratterizzato da: rigidità costituzionale, giustizia
costituzionale, diritti sociali, referendum,...
In tempi più recenti, a partire dal secondo dopoguerra, il diritto costituzionale ha dovuto
affrontare l'asimmetria tra la dimensione nazionale e la dimensione sovranazionale
(europea o mondiale)→ne sono derivate numerose organizzazioni sovranazionali, la più
importante tra queste è l'Unione Europea→qui il diritto limita il potere politico statale.

2. LO STATO
2.1 Definizione
Stato è una particolare forma storica di organizzazione del potere politico che esercita il
monopolio della forza legittima in un determinato territorio e si avvale di un apparato
amministrativo; nasce e si afferma in Europa tra il XV e il XVI sec e ha 2 caratteristiche
particolari:
1 concentrazione del potere su un territorio in capo ad un'unica autorità;
2 presenza di un'organizzazione amministrativa in cui opera una burocrazia
professionale.
2.2 La nascita dello Stato moderno
La concentrazione del potere politico nello Stato è nata come reazione alla dispersione del
potere tipica del sistema feudale che vi era tra il XII-XIII sec.
Un elemento che accentuava il policentrismo dell'organizzazione sociale e politica che ha
preceduto il sorgere dello Stato, era il fatto che la società non era composta di individui,
ma da comunità minori tra loro combinate: quelle familiari (la famiglia-clan), economiche
(le corporazioni), religiose e politiche. Ciascuna comunità si sforzava di avere garanzie,
diritti, privilegi nei confronti dei signori di livello più elevato→da ciò ne deriva che:
1. non esisteva un diritto unico, ma una molteplicità di sistemi giuridici (uno per
ciascuna comunità); poiché un soggetto apparteneva contemporaneamente a più comunità
era sottoposto a più sistemi giuridici;
2. le comunità principali (ceti) operavano come "custodi" delle leggi tradizionali
fatte di accordi con il principe, e con tale funzione sedevano nei parlamenti
medievali→assemblee in cui il principe ed i "corpi" dialogavano ed il cui consenso era
necessario affinché le richieste di ordine finanziario del primo potessero essere soddisfatte.
La nascita e l'affermazione dello Stato moderno rispondevano al bisogno di assicurare
un ordine sociale dopo secoli di insicurezza (saccheggi, scisma religioso, guerre civili,...).

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2.3 Sovranità
• Lo Stato moderno è un apparato centralizzato stabile che ha il monopolio delle
forza legittima in un determinato territorio→concetto di sovranità→ha 2 aspetti:
1. quello interno: supremo potere di comando in un determinato territorio;
2. quello esterno: indipendenza dello Stato rispetto a qualsiasi altro Stato;
I due concetti sono legati→lo Stato non potrebbe vantare il monopolio della forza legittima
e quindi il supremo potere di comando su un determinato territorio se non fosse
indipendente da altri Stati;
• Dopo l’affermazione dello Stato moderno→chi è nello Stato il titolare ultimo della
sovranità→3 teorie:
1. teoria della sovranità della persona giuridica Stato: introdotta da giuristi tedeschi
e italiani a fine 800/inizi 900; lo Stato è una persona giuridica, un vero e proprio
soggetto di diritto titolare della sovranità; questa tesi poteva adempiere 2 funzioni:
era utile al rafforzamento di ancora deboli identità nazionali e poteva risolvere il
conflitto tra il principio monarchico e quello popolare→per lo Statuto
Albertino→sovrano non era né il re né il popolo, bensì lo Stato medesimo
personificato;
2. teoria della sovranità della nazione: deriva dal costituzionalismo francese→dopo
la rivoluzione del 1789; prima della rivoluzione l’ordine politico era quello dello Stato
assoluto, fondato sull’identificazione tra Stato e Re→successivamente alla
rivoluzione, cessa l’identificazione tra Stato e Re in quanto quest’ultimo viene a cui
sostituito dalla Nazione a cui si appartiene perché accomunati da valori, ideali,…; la
sovranità della nazione è diretta contro la sovranità del Re e volta a mettere fine
all’antica divisione del Paese in ordini e ceti sociali→cittadini tutti eguali;
3. teoria della sovranità popolare: si deve a J.J.Rousseau, il quale faceva coincidere
la sovranità con la “volontà generale” del popolo sovrano→visione iper-
democraticista dell’organizzazione politica→popolo doveva esercitare direttamente la
sua sovranità, senza delega di potere decisionale ai suoi rappresentanti;
Elemento comune di tali teorie→rifiuto di qualsiasi legge fondamentale capace di
vincolare il sovrano, Re o popolo che fosse.
2.4 Nuove tendenze della sovranità
• Il costituzionalismo del ‘900 ha visto l’affermazione del principio della sovranità
popolare→la Cost.Italiana: “la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle
forme e nei limiti della Costituzione”→principio presente in quasi tutti di documenti
costituzionali moderni;
• 3 circostanze hanno messo in crisi la tradizionale teoria della sovranità popolare:
1. la sovranità popolare non si esercita direttamente, ma vi è un sistema
rappresentativo basato sul suffragio universale→esercizio del potere politico sulla
base del consenso popolare attraverso elezioni;
2. diffusione di Costituzioni rigide che hanno un’efficacia superiore alla legge e
possono essere modificate solo tramite procedure molto complesse;
3. affermazione del pluralismo politico e sociale→il sistema di limiti ed i principi
previsti dalla Costituzione devono prevalere sulla volontà di chi detiene il potere
politico.
2.5 Sovranità e organizzazione internazionale
• La sovranità è inoltre limitata dalle organizzazioni internazionali;
• Con le due guerre mondiali→ processo di limitazione giuridica della sovranità
“esterna” degli Stati, per garantire la pace e tutelare i diritti umani→processo avviato

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prima con il trattato istitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU),


approvato nel 1945, la cui finalità principale è il mantenimento della pace e della
sicurezza internazionale, poi con la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo,
approvata nel 1948 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite;
• la limitazione della sovranità statale diventa evidente con la creazione in Europa
di Organizzazioni sovranazionali quali CEE, CECA, CEEA→tutte riunite, con il
Trattato di Maastricht, nella Comunità Europea, oggi Unione Europea;
• Gli Stati membri dell’Ue hanno trasferito a tali organizzazioni poteri
rilevanti→produzione di norme giuridiche efficaci e vincolanti per gli Stati membri,
che prevalgono sul diritto interno di quest’ultimi; adozione di decisioni prima
riservate agli Stati (politica agricola, monetaria,…)→in questo modo il nucleo della
sovranità passa alle organizzazioni sovranazionali.
2.6 Territorio
• La sovranità è esercitata dallo Stato su un determinato territorio, in modo
indipendente da qualsiasi altro Stato;
• La precisa delimitazione del territorio è essenziale per garantire l’assoluta
sovranità e indipendenza di uno Stato rispetto ad un altro→il diritto internazionale
ha quindi elaborato un corpo di regole secondo le quali il territorio è costituito da:
1. terraferma: porzione di territorio delimitata da confini naturali o artificiali→di regola
questi sono delimitati da Trattati internazionali;
2. mare territoriale: fascia di mare costiero sotto la sovranità dello Stato; oggi quasi
tutti gli Stati fissano in 12 miglia marine il limite del mare territoriale (una volta il limite
era rappresentato dalla gittata massima dei cannoni che era 3 miglia)→regola non
accettata da tutti gli Stati, alcuni dei quali rivendicano una maggiore estensione del
loro mare territoriale;
3. piattaforma continentale: costituita da quella parte del fondo marino di profondità
costante che circonda le terre emerse prima che la costa sprofondi negli abissi
marini; la regola è che gli Stati possono riservare a sé l’utilizzazione esclusiva delle
risorse naturali estraibili dalla piattaforma continentale, purché sia assicurata la
libertà delle acque;
Oggi rapporto tra sovranità e territorio non è più cosi intenso→lo Stato ha perduto il
potere di trattenere entro i propri confini alcuni fattori produttivi→tra gli Stati membri dell’UE
si è creato uno spazio senza frontiere interne→principio di un’economia di mercato aperta
e in libera concorrenza→si pensi al mercato unico europeo, alla libera circolazione delle
merci, delle persone,…
2.7 Cittadinanza
• La cittadinanza è uno status cui la Costituzione riconnette una serie di diritti e di
doveri→diritti politici (elettorato attivo/passivo), doveri (difesa della patria, fedeltà
alla Repubblica,…);
• La Costituzione Italiana stabilisce che nessuno può essere privato della
cittadinanza per motivi politici;
• I modi in cui essa può essere acquistata, perduta e riacquistata sono disciplinati
dalla legge:
1. acquisto della cittadinanza:
a. con la nascita per ius sanguinis (acquista la cittadinanza il figlio, anche adottivi, di
padre o madre in possesso della cittadinanza italiana, qualsiasi sia il luogo di
nascita) o per ius soli (acquista la cittadinanza colui che è nato in Italia da genitori
ignoti o privi di alcuna cittadinanza e colui che, nato in Italia da cittadini stranieri, non
ottenga la cittadinanza dei genitori sulla base delle leggi degli Stati cui
appartengono);

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b. lo straniero nato in Italia che vi abbia risieduto legalmente fino al compimento della
maggiore età, se dichiara di volere la cittadinanza italiana entro 1 anno;
c. su istanza dell’interessato (pagamento di 200€) rivolta al sindaco del comune di
residenza o all'autorità consolare;
2. perdita della cittadinanza:
a. rinunzia: nel caso del cittadino che possieda, acquisti, riacquisti la cittadinanza
straniera, qualora risieda o abbia deciso di stabilire la propria residenza all'estero;
b. automaticamente in presenza di certe condizioni: nel caso del cittadino che
svolgendo funzioni alle dipendenze di uno Stato estero intenda conservare questa
posizione.
3 riacquisto della cittadinanza: nei casi previsti dalla legge.
2.8 La cittadinanza dell’Unione europea
• Con l'integrazione europea→rapporti tra Stato e cittadini cessano di avere un
carattere di esclusività→il Trattato sull' Unione Europea (1992), noto come Trattato
di Maastricht, ha introdotto l'istituto della cittadinanza dell’Unione;
• Presupposto della cittadinanza dell'unione: la cittadinanza di uno Stato membro→
la cittadinanza dell'Ue completa la cittadinanza nazionale e non la sostituisce;
• Al cittadino dell'unione è attribuita la facoltà di poter agire in giudizio davanti agli
organi di giustizia dell’Unione e di poter agire anche nei confronti dello Stato per
far valere i diritti che gli spettano; è attribuito il diritto di elettorato attivo e passivo;
• L'unione si impegna a rispettare i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione
Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e del cittadino e dalle
tradizioni costituzionali comuni agli stati membri, in quanto principi generali del
diritto comunitario. Vi è poi un apparato di garanzie: ogni persona può adire la
Corte di giustizia rispetto ad atti delle istituzioni comunitarie che considera
contrari ai diritti fondamentali.
2.9 Lo Stato come apparato
2.9.1 L’apparato burocratico
• Lo Stato presenta un apparato organizzativo servito da una burocrazia
professionale, la quale è formata da soggetti che prestano la loro opera
professionale a favore dello Stato, eseguendo compiti amministrativi nel rispetto di
determinate regole tecniche;
• L’organizzazione è stabile nel tempo ed ha carattere impersonale (perché esiste
indipendentemente dalle persone che lo fanno funzionare). L’attività dell’apparato è
scomposta in numerosi compiti minori esercitati da strutture minori→principio di
divisione del lavoro;
• L’esistenza dell’apparato prescinde dalle concrete persone fisiche che lo fanno
funzionare→una persona deve avere quindi l’addestramento specificamente
richiesto per lo svolgimento di determinati compiti;
• con l’avvento dello Stato liberale le funzioni pubbliche furono divise tra più
organi di vertice da cui dipendeva l’apparato con la sua burocrazia; le dimensioni
dell’apparato sono cresciute anche perché alla burocrazia statale si sono
affiancate altre burocrazie pubbliche preposte ad enti diversi dallo Stato; oggi le
burocrazie degli apparati pubblici dei maggiori Paesi variano fra i 3-6 milioni di
persone e hanno spese complessive che sono pari alla metà del prodotto interno
lordo.
2.9.2 Lo Stato come persona giuridica
• persona giuridica: è la figura soggettiva cui l’ordinamento attribuisce la capacità
di agire in modo giuridicamente rilevante e di costituire centri di imputazione di

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effetti giuridici; sono figure soggettive immateriali equiparate alle persone fisiche;
• Stato→attribuzione di un’autonoma personalità giuridica si otteneva il risultato di
impedire l'identificazione dell'autorità dell'apparato con la volontà delle persone
fisiche preposte ai singoli uffici ed assicurare alle manifestazioni di volontà statale il
carattere dell'obiettività;
• lo Stato ha la personalità giuridica sul piano internazionale→sul piano interno lo
Stato agisce tramite i suoi enti o i suoi organi;
• lo Stato è quindi un’organizzazione disaggregata, cioè un congiunto organizzato di
amministrazioni diverse.
2.9.3 Gli enti pubblici
• Accanto allo Stato esistono numerosi e diversi enti pubblici (Regioni, Province,
…)dotati di personalità giuridica;
• Gli enti pubblici sono quindi quegli apparati costituiti dalle comunità per il
perseguimento dei propri fini (interessi pubblici), i quali sono riconosciuti come
persone giuridiche o comunque come soggetti giuridici; essi sono distinti rispetto alle
persone giuridiche private;
• oggi vi sono numerosi interessi pubblici, spesso in conflitto tra di loro, per cui si parla
di eterogeneità degli interessi pubblici;
• ad alcuni enti rappresentativi delle collettività territoriali (Regioni, Comuni,
Province,…) viene riconosciuta l’autonomia politica→i loro organi sono eletti
direttamente dai cittadini, possono esprimere maggioranze e indirizzi politici diversi
da quelli dello Stato, con l’osservanza dei limiti previsti dalla Costituzione;
• nelle organizzazioni pubbliche contemporanee esistono anche molti altri tipi di
enti istituiti per soddisfare interessi pubblici, che non sono espressioni di
collettività territoriali: enti pubblici non territoriali, enti pubblici economici,….
2.9.4 La potestà pubblica
• Stato ed Enti pubblici→posizione di supremazia rispetto ai soggetti privati→gli
effetti giuridici da essi compiuti derivano esclusivamente dalla loro manifestazione
di volontà→potestà pubblica o potere d’imperio→potere di determinare
unilateralmente effetti giuridici nella sfera dei destinatari dell’atto, indipendentemente
dal loro consenso; le potestà pubbliche devono essere attribuite dalla legge ed
esercitate in modo conforme al modello legale→un’autorità pubblica non può
esercitare alcuna potestà→principio di legalità;
• Soggetti privati→sono collocati su un piano di parità giuridica e possono
provvedere da sé a disciplinare i propri rapporti, nei limiti stabiliti dalla
legge→principio di autonomia privata;
• Oggi lo Stato e gli Enti pubblici utilizzano frequentemente istituti tipici del diritto
privato per soddisfare interessi pubblici, con la conseguenza che i rapporti
instaurati si svolgono su un piano paritario→molti altri sono i casi in cui ciò avviene.
2.9.5 Uffici ed organi
• Apparati minori→macchine organizzative per soddisfare interessi pubblici che
operano secondo regole prestabilite e delineano un disegno organizzativo per lo
svolgimento di determinati servizi a cui sono preposte una o più persone; hanno una
loro assegnazione di beni strumentali e di risorse finanziarie→l’unità strutturale
dell’organizzazione è definita ufficio;
• ciascun apparato, per adempiere i suoi compiti, deve poter instaurare rapporti
giuridici con altri soggetti→lo fa servendosi di particolari uffici definiti organi→uffici
particolarmente qualificati da una norma come idonei ad esprimere la volontà della
persona giuridica e ad imputarle l’atto e i relativi effetti; la persona giuridica (ente)

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può avere parecchi uffici, solo alcuni hanno però la capacità giuridica di compiere atti
giuridici;
• l’organo fa parte dell’organizzazione, mentre la singola persona fisica che vi è
preposta ha con la persona giuridica un rapporto di servizio, da cui scaturiscono
diritti e doveri reciproci;
• gli organi possono essere classificati in:
1. organi rappresentativi: titolari eletti direttamente dal corpo elettorale o
istituzionalmente collegati ad organi elettivi (Parlamento);
2. organi burocratici: sono preposte persone che prestano professionalmente la loro
attività in modo esclusivo a favore dello Stato o di altri enti pubblici, senza alcun
rapporto con il corpo elettorale;
3. organi attivi: decidono per l’apparato di cui sono parte→assolvono un compito
deliberativo;
4. organi consultivi: danno dei consigli “pareri” (non sono vincolanti se la legge non lo
prevede espressamente) agli organi attivi sul modo in cui esercitare il loro potere
decisionale→i pareri espressi si distinguono in:
• parere facoltativo: l’organo deliberativo ha la facoltà di richiederlo, ma non l’obbligo;
• parere obbligatorio: obbligatoriamente richiesti;
• parere vincolante: obbligatoriamente seguiti dall’organo che decide;
5. organi di controllo: devono verificare la conformità alle norme (legittimità), ovvero l’
opportunità (merito) di atti compiuti da altri organi.
2.9.6 Organi costituzionali
Organi costituzionali→figura elaborata dalla dottrina per indicare gli organi dotati delle
seguenti caratteristiche:
1. elementi necessari dello Stato: la mancanza di uno di essi→arresto della
complessiva attività statale;
2. elementi indefettibili dello Stato: non possono essere soppressi o sostituiti con alti
organi senza determinare un mutamento dello Stato-,
3. la loro struttura di base è interamente dettata dalla Costituzione;
4. ciascuno di essi si trova in condizione di parità giuridica con gli altri organi
costituzionali;
Gli organi costituzionali si differenziano dagli altri organi per una diversità di funzioni, nonchè
di posizione poiché solo essi individuano lo Stato in un determinato momento storico.

II. FORME di STATO


1. FORMA di STATO e FORMA di GOVERNO
1.1 Definizioni
• Forma di stato→rapporto tra le autorità dotate di potestà d’imperio e la società
civile:
⁃ al variare di tale rapporto corrispondono finalità statali diverse→lo Stato è un
ordinamento a fini generali (è proprio qualsiasi fine);
⁃ Stato liberale→finalità di garantire l’autonomia e la libertà dell’individuo; quando lo
Stato ha assunto tra i suoi compiti quello di realizzare lo Stato sociale→estensione
dei suoi interventi nella sfera economica e sociale→tali interventi necessari per
rimuovere gli ostacoli materiali che impediscono un’effettiva eguaglianza;
• Forma di governo: i modi in cui il potere è distribuito tra gli organi principali di uno
Stato-apparato e l’insieme dei rapporti che intercorrono tra essi;
La nozione di forma di stato e di forma di governo sono quindi strettamente
legate→l’organizzazione del potere politico è lo strumento tecnico predisposto per realizzare

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la finalità politica caratterizzante lo Stato→rapporto di strumentalità.


1.2 Le classificazioni e i modelli
• Nell’ambito di ciascuna specie di forma di stato sono stati individuati vari tipi di forma
di governo in base al modo in cui il potere di indirizzo politico è ripartito tra gli organi
costituzionali;
• le diverse specie di forma di stato e di governo elaborate sono considerate dei
modelli→concetti riassuntivi di tratti ricorrenti in una pluralità di sistemi costituzionali
concreti realizzati in tempi e luoghi diversi→la realtà storica di ogni Stato è più ricca
del modello costituito dagli studiosi.

2. L’EVOLUZIONE delle FORME di STATO


2.1 Lo Stato assoluto
• Stato assoluto: prima forma dello Stato moderno (EU→’400-’500) che si affermò nei
due secoli successivi; il potere sovrano è concentrato nelle mani della Corona a cui è
affidata la funzione legislativa ed esecutiva (funzione giurisdizionale affidata a Corti e
Tribunali formati da giudici nominati dal Re)
• Caratteristiche dello Stato assoluto:
⁃ esistenza di un apparato autoritario separato e distinto dalla società;
⁃ affermazione di un potere sovrano→attribuito al Re o meglio alla Corona→organo
dello Stato dotato dei requisiti dell’impersonalità e della continuità garantiti da
precise leggi→la volontà del Re era la fonte primaria del diritto e aveva efficacia di
legge; il suo potere assoluto non incontrava limiti legali (potere regio=ritenuto di
origine divina);
• L’assolutismo regio si affermò in Paesi in cui fu possibile svuotare la funzione dei
parlamenti medievali (es: FRA); in altri Paesi con residui feudali (es: nobiltà
sottomessa)→assolutismo si affermò solo parzialmente (es: Inghilterra); PRU &
AUS→assolutismo illuminato: compito del Sovrano promuovere il benessere della
popolazione→si parla di Stato di polizia: finalità di accrescere il benessere della
popolazione avviando, dirigendo molte attività sociali;
• Lo Stato assoluto→Stato onnipresente anche nella sfera
economica→mercantilismo: idea secondo cui la grandezza e la fama del Re
dipendevano dalla prosperità economica dello Stato che doveva promuovere le
industrie,…→per poter trarre dei profitti da ciò→lo Stato divenne
produttore→istituì’manifatture e monopoli, sistema tributario, strade e trasporti,….
2.2 La nascita dello Stato liberale
• Stato liberale: forma di stato di fine ‘700- metà ‘800 nata a seguito della crisi dello
Stato assoluto, del capitalismo e dell’affermazione della borghesia;
• Caratteri strutturali dello Stato liberale: base sociale ristretta ad una sola classe,
principio di libertà, principio rappresentativo e Stato di diritto;
• La crisi dello Stato fu dovuta soprattutto a ragioni finanziarie:
⁃ in FRA→forma traumatica→Rivoluzione francese (1789)→lunga fase di opposizioni
contro gli eccessi del fiscalismo regio;
⁃ in ING→affermazione graduale dello Stato liberale→più stabile→common law:
norme di consuetudine→Re sottoposto al diritto→il Parlamento negava che il Re
potesse imporre nuovi tributi senza il suo consenso e riteneva illegittimi gli arresti
arbitrari e l’alloggio di truppe presso i privati;
⁃ negli USA→società formata da emigranti, contadini, artigiani,… in cerca di nuove
opportunità economiche; l’ING si rivolgeva alle colonie americane per riempire le
casse provate dalle guerre imponendo nuove tasse senza il consenso delle

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assemblee legislative locali→USA risposero con un principio secondo cui era


illegittima qualsiasi tassazione che non fosse approvata dai loro rappresentanti eletti;
successivamente vi fu la Dichiarazione d’Indipendenza Americana (1776) la quale
fissò i principi politico-costituzionali; 1777 il Congresso continentale approvò un
primo ordinamento costituzionale il quale però non creava alcuna forte autorità
centrale; 1787: 13 stati americani approvarono la Costituzione Americana, la quale
entrò in vigore nel giugno del 1788.
2.3 Stato liberale ed economia di mercato
• L’economia di mercato si basa sul libero incontro tra domanda ed offerta di un
determinato bene→nel mercato gli interessi dell’offerente e dell’acquirente sono
divergenti;
• lo Stato assoluto ostacolava la nuova economia→assenza di unitarietà e di
coerenza delle leggi vigenti all’interno di ciascuno Stato;
• Sul terreno economico→bisognava rendere disponibili per gli investimenti dei
privati i fattori produttivi (terra, capitali,…) evitando che lo Stato assorbisse queste
risorse per il suo funzionamento togliendole al mercato;
• Le nuove modalità di produzione della ricchezza e l’esigenza di garanzia della libertà
condussero all’affermazione di una società civile distinta e separata dallo Stato;
• lo Stato assoluto rendeva la società oggetto di gestione politica, invece lo Stato
liberale doveva riconoscere e garantire la capacità della società civile di
autoregolarsi e di sviluppare autonomamente i propri interessi;
• vi è un collegamento tra 2 tendenze giuridiche tipiche dello Stato liberale: le
codificazioni costituzionali e le codificazioni civili→la tendenza degli Stati liberali
a realizzare un unico documento costituzionale contente i principi sulla titolarità
e sull’esercizio del potere politico; la tendenza a racchiudere in un codice civile le
regole sui rapporti tra privati in modo che formassero un corpo di regole generali
(riferibili a tutti gli individui resi eguali di fronte alla legge), astratte (suscettibili di
ripetute applicazioni nel tempo) e certe (raccolte in un corpo normativo unitario e
prevedibili nei loro effetti)→preso come modello il Codice Napoleonico.
2.4 I caratteri dello Stato liberale
Il modello di Stato liberale è caratterizzato dai seguenti tratti essenziali:
• finalità politico costituzionale garantistica→Stato è uno strumento per la tutela
della libertà e dei diritti degli individui;
• concezione di Stato minimo→lo scopo dello Stato liberale è quello di garantire i
diritti→si tratta quindi di uno Stato limitato, titolare di quelle funzioni necessarie
all’adempimento della finalità garantistica→Stato che si astiene dall’intervenire nella
sfera economica →basso livello di tassazione e pareggio di bilancio;
• principio di libertà individuale→lo Stato riconosce e tutela la libertà personale, la
proprietà privata,…→lo Stato liberale definisce un sistema giuridico che presuppone
una società formata da individui eguale di fronte alla legge;
• separazione dei poteri→il potere politico viene suddiviso tra soggetti istituzionali
diversi, che si controllano reciprocamente;
• principio di legalità→la tutela dei diritti è affidata alla legge→ogni limitazione della
sfera di libertà riconosciuta a ciascun individuo deve avvenire per mezzo della
legge→funzione garantistica della legge si basa su 2 premesse:
1. legge deve avere i caratteri della generalità e dell’astrattezza→solo con questi 2
requisiti la legge è garanzia delle libertà e non si trasforma in strumento di arbitrio;
2. legge deve essere formata dai rappresentanti della Nazione→si basa sul principio
rappresentativo;

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• principio rappresentativo→le assemblee legislative dello Stato liberale


rappresentano l’intera Nazione, come entità complessiva→i singoli parlamentari
quindi devono agire liberi da mandati vincolanti da parte del rispettivo collegio
elettorale→divieto di mandato rappresentativo→i rappresentanti vengono comunque
eletti da un corpo elettorale ristretto alla classe borghese.
2.5 La nascita dello Stato di democrazia pluralista
• Lo Stato di democrazia pluralista si afferma in seguito ad un processo di
trasformazione dello Stato liberale→passaggio da Stato monaclasse a Stato
pluriclasse→ riconoscimento e garanzia della pluralità dei gruppi, degli interessi,
delle idee,…che possono confrontarsi nella società ed esprimere la loro voce nei
Parlamenti→sul piano storico si arriva a ciò grazie all’affermazione del suffragio
universale;
• 3 trasformazioni hanno determinato il modo di essere dello Stato di democrazia
pluralista:
1. affermazione dei partiti di massa;
2. configurazione degli organi elettivi come luogo di confronto e di scontro di
interessi eterogenei;
3. riconoscimento dei diritti sociali come strumenti di integrazione nello Stato dei
gruppi scoiali più svantaggiati;
• In alcuni Paesi (GER,ITA) il passaggio è stato più evidente in quanto segnato dai
regimi totalitari nazista e fascista.

3. Lo STATO di DEMOCRAZIA PLURALISTA


3.1 I partiti politici di massa
• I partiti politici presenti anche nello Stato liberale→ristretti gruppi di persone legati
da grande omogeneità economica e culturale→agivano soprattutto dentro il
Parlamento (raggruppando più parlamentari in nome di una comune divisione del
bene comune), ma anche fuori (si riducevano a comitati elettorali o circoli di
opinione)→per essere eletti erano sufficienti i voti di poche centinaia di elettori;
• L’introduzione del suffragio universale ha richiesto la partecipazione politica di
milioni di elettori→si sono affermati i moderni partiti di massa:
1. solida struttura organizzativa (tiene collegati eletti ed elettori) che ha consentito loro
di radicarsi nella società e diventare strumenti di mobilitazione popolare e
integrazione delle masse nelle istituzioni politiche;
2. formati da persone che professionalmente si dedicano alla politica, dando vita ad
una burocrazia di partito;
3. il conflitto sociale del ‘900 ha condotto all’affermazione dei partiti di massa→i
gruppi sociali più deboli hanno gradualmente trovato il modo di bilanciare il potere
basato sul controllo dei mezzi di produzione→partiti e sindacati sono diventati
organizzazioni di lotta per il miglioramento delle condizioni di vita delle classi
economicamente più deboli;
• le contrapposizioni presenti nella società sono emerse anche a livello
istituzionale nei Parlamenti→luogo in cui si realizza il confronto tra i partiti, i quali
quindi diventano capaci di controllare e dirigere l’azione del Parlamento e del
Governo→tali trasformazioni diventano ancora più evidenti dopo la 1GM.
3.2 Crisi delle democrazie di massa e nascita dello Stato totalitario
• In alcuni Paesi come GER e ITA, l’affermazione dei partiti di massa non si è
accompagnata all’accettazione di una democrazia pluralista da parte di principali
partiti politici:

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1. la GER→sconfitta nell 1GM rimosse l’Imperatore e diede vita ad una Repubblica


basata sulla Costituzione di Weimar (1919)→tentativo di democratizzazione delle
strutture dello Stato;
2. l’ITA→situazione analoga→forte instabilità→crisi gravissima→avvento dello Stato
fascista.
3.3 Le alternative allo Stato di democrazia pluralista nel XX secolo
• Le alternative allo Stato di democrazia pluralista nel XX secolo furono:
Stato totalitario→negazione del pluralismo e identificazione del partito unico con lo Stato:
• in ITA→Stato fascista (1922-1943)→contrapposto al modello liberale e di
democrazia pluralista; concentrazione del potere politico in un unico organo, il Capo
del Governo, il quale aveva la funzione legislativa ed esecutiva; il partito unico si
integrava con l’organizzazione costituzionale dello Stato→lo Stato assumeva
l’elemento di totalitarietà→poteva occuparsi di tutti gli aspetti della vita sociale ed
individuale, anche grazie alla soppressione delle tradizionali libertà liberali;
• in GER→Stato nazionalsocialista (1933-1945)→nato dall’esperienza fascista
combinata con la dottrina elaborata da Hitler; lo Stato era uno degli strumenti del
quale si avvaleva l’unico movimento politico ammesso, il movimento
nazionalsocialista; il Capo del movimento era vertice dello Stato, del Governo, delle
forze armate→potere costituente, di revisione costituzionale, legislativo, esecutivo e
giurisdizionale→il soggetto posto alla guida del movimento era considerato in una
posizione di supremazia;
• in RUS→Stato socialista→la crisi del “socialismo reale” ha portato al dissolversi di
Stati multinazionali, da cui sono nati nuovi Stati che adottano Costituzioni basate sui
principi della democrazia pluralista.
3.4 Consolidamento della democrazia pluralista e affermazione dello Stato sociale
• La fase costituzionale descritta vede garantite dal diritto:
✓ le libertà “liberali” (libertà personale, di domicilio, religiosa,…) e le manifestazioni
del pluralismo politico, sociale, religioso, culturale→in particolare riconosce il ruolo
costituzionale dei partiti politici;
✓ i diritti sociali→comportano la pretesa da parte dei cittadini più svantaggiati di
ricevere prestazioni positive dei poteri pubblici;
• gli Stati intervengono nella società e nell’economia, al fine di ridurre le
diseguaglianze materiali tra i cittadini derivanti dalla diversità nella distribuzione
del reddito e delle opportunità di vita→gli ordinamenti democratici corrono infatti il
rischio di perdere il consenso da parte dei gruppi sociali economicamente
svantaggiati (non possono partecipare ai benefici economici-non possono godere
delle libertà liberali);
• Gli Stati di democrazia pluralista (sorti in contesti di lotta sociale)→problema di
coesione sociale: società formata da classi sociali e individui posti in posizioni
economiche differenti→possono nascere conflitti forti; per molto tempo problema
di coesione sociale risolto attraverso un compromesso tra le classi (mercato e
Stato)→venivano riconosciuti e garantiti l’economia di mercato ed i diritti su cui essa
si fonda; i diritti venivano limitati e l’economia veniva corretta attraverso interventi
pubblici finalizzati a ridurre le diseguaglianze materiali;
• Da tutto ciò è derivato un ruolo dello Stato diverso da quello tipico dello Stato
liberale→si è parlato di Stato sociale o Stato del benessere o Welfare State:
1. lo Stato assume come propria una finalità che era estranea allo Stato liberale;
2. lo Stato interviene nella distribuzione dei benefici e dei sacrifici sociali→supera
l’individualismo liberale e sviluppa una forma di solidarietà tra gli individui e tra i
diversi gruppi sociali;

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• Lo Stato di democrazia pluralista ha visto forme variegate di intervento pubblico


nell’economia e nella società, che danno luogo ad un sistema ad economia
mista;
3.5 Omogeneità e differenze tra gli Stati di democrazia pluralista
• Seconda metà del 900→alcuni Stati→complesso di ordinamenti costituzionali
ispirati a principi tipici delle democrazie occidentali (parte della tradizione
costituzionale liberale→principi reinterpretati in base esigenze della democrazia
pluralistica)→i diversi Stati però mantengono alcune differenze quali:
1. ruolo e caratteri dei partiti politici:
⁃ in Eu→fondamentale ruolo dei partiti di massa;
⁃ negli USA→inizialmente caratterizzata dal modello dei partiti moderni, ma
successivamente questo ha subito una crisi→i partiti americani si sono trasformati
in “macchine elettorali” al servizio di un candidato (attività concentrata nelle
campagne elettorali)→sviluppo politico-istituzionale americano→caratterizzato dal
graduale rafforzamento della presidenza che acquisisce canali autonomi, rispetto
ai partiti, di legittimazione di gestione dell'apparato→ l'esperienza americana si
caratterizza per la massima esaltazione del principio pluralistico;
2. omogeneità o eterogeneità della cultura politica:
⁃ in alcuni Paesi (USA e UK)→evoluzione storica che ha portato a condividere i
principi fondamentali della democrazia pluralista;
⁃ in altri Paesi (BEL, ITA)→società rimasta divisa in settori sociali separati e tra loro
non comunicanti→condizioni che possono portare ad un conflitto→le istituzioni per
evitare ciò devono operare al fine da attenuare le differenze e favorire la coesistenza
pacifica delle diversità;
3. modalità dell’intervento dello Stato nell'economia nella società:
⁃ in alcuni paesi→dominanza privatistica nei rapporti economici e sociali;
⁃ in altri paesi→ dominanza pubblicistica nell'economia per il prevalere di finalità
sociali;
• a partire dagli anni 90 del XX sec→attenuazione di tali differenze; dopo la crisi
dello Stato socialista→nuova “ondata di democratizzazione”→conseguenza→in
paesi un tempo caratterizzati da sistemi socialisti si affermano costituzioni ispirate a
principi propri della tradizione liberale e democratica→improprio parlare di trionfo
della democrazia pluralista perchè:
1. il modello di Stato socialista infatti ha mantenuto la sua continuità in alcuni paesi
(forme limitate di proprietà privata, settore privato dell'economia e apertura al
mercato globale);
2. in molti Stati ex-socialisti→forti incongruenze tra le dichiarazioni costituzionali dei
principi pluralistici e della libertà di iniziativa economica ed il mantenimento di
residui del precedente sistema politico istituzionale;
3. nella maggior parte degli Stati del pianeta→forme di organizzazione del potere
politico non riconducibili ai modelli fino ad ora esaminati→caratterizzate dalla
presenza di strutture autoritarie e da una forte limitazione del pluralismo e dei
diritti di libertà;
4. lo Stato di democrazia pluralista è sottoposto a sfide formidabili a causa delle
trasformazioni sociali ed economiche avvenute negli ultimi decenni del XX sec.
3.6 Lo Stato di democrazia pluralista tra società post-classicista e globalizzazione
Lo Stato di democrazia pluralista ha subito importanti trasformazioni a partire dagli anni
80 del XX sec:
✓ alle sue origini→Stato di democrazia pluralista→aveva come base una società
divisa in classi sociali ben individuate; ben presto si struttura in modo tale da

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assicurare la coesistenza pacifica di queste classi nello Stato chiamato


“pluriclasse”→ la divisione in classi era la principale linea di divisione sociale; ogni
individuo poteva fare facilmente riferimento per tutti i suoi interessi e per tutte le sue
credenze al partito (diventava una comunità di vita);
✓ ultimi decenni del XX sec→crescita considerevole della complessità sociale
dovuta a vari fenomeni: sviluppo tecnologico, la globalizzazione,…→ difficile
individuare una linea di divisione sociale→la crisi delle ideologie, rafforzata dal
fallimento degli Stati socialisti, ha accresciuto le difficoltà dei partiti di tenere uniti
milioni di individui entro una stabile identità collettiva;
✓ anni 70 del 900→crisi fiscale dello Stato→la pressione fiscale ha raggiunto livelli
elevati per coprire la tendenza alla crescita della spesa pubblica→ribellione dei
ceti più colpiti→primo passo verso il riordino dello Stato sociale; secondo
passo→rientra fra gli effetti della globalizzazione→possibilità che capitali e
organizzazioni d'impresa possano spostarsi con facilità da un'area territoriale all'altra,
alla ricerca delle condizioni che rendano vantaggioso e remunerativo
l'investimento→da qui tre conseguenze:
1. lo Stato non può spingere la pressione fiscale oltre certi limiti per evitare che
capitali e imprese si spostino altrove;
2. lo Stato deve cercare di avere una finanza pubblica sana;
3. le imprese chiedono sempre maggiore flessibilità, sono quindi necessari minori
vincoli legali, soprattutto nella disciplina del rapporto di lavoro e sui costi della
protezione sociale dei lavoratori;
Tutte queste spinte hanno un’origine comune (esigenza di non far perdere competitività al
sistema economico nazionale) ed un esito comune (riduzione delle risorse impiegate per
finanziare lo Stato sociale);
• Lo Stato è quindi costretto ad adottare politiche di grande rigore finanziario con
tagli di spesa pubblica→autonomia politica dello Stato ne risulta fortemente
compromessa→tentativo di adeguare lo Stato alle esigenze della competitività
internazionale, garantendo però pari opportunità di vita ai suoi cittadini,
trasformandola in Stato sociale competitivo;
• Per razionalizzare lo Stato sociale vi sono queste possibili strade:
1. superare il carattere universalistico di alcuni servizi erogati dallo Stato sociale
(es: sanità gratuita per soggetti meno abbienti→ gli altri in base al livello di reddito);
2. leva sul principio di responsabilità individuale→il singolo si impegna a mettere da
parte, con il risparmio, le risorse che potranno essere utili per affrontare i rischi della
vita (es: malattie vecchiaia)→lo Stato crea regole che incentivino questi
comportamenti (es: fondi pensione);
3. ricorso al principio di sussidiarietà:
⁃ trasferire la gestione di certi servizi pubblici agli enti locali→vicini cittadini→controllo
migliore della qualità dei servizi e dei costi (sussidiarietà verticale);
⁃ attribuire certi compiti propri dello Stato sociale ad alcune formazioni sociali senza
scopo di lucro→cosiddetto terzo settore; lo Stato interviene con incentivi
(sussidiarietà orizzontale);
4. tentativo di attrarre ad un livello sovranazionale alcuni dei compiti propri dello
Stato sociale.
3.7 I caratteri dello Stato di democrazia pluralista
Tratti peculiari dello Stato di democrazia pluralista:
• basato sul suffragio universale, segretezza e libertà di voto, elezioni periodiche,
pluripartitismo→molteplici interessi, idee, valori,... ciascuno dei quali ha
garantita la propria esistenza e possibilità di libero sviluppo; le Costituzioni di tali
Stati contengono le più ampie garanzie del pluralismo politico, sociale,

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economico,… →principio di tolleranza→il dissenso non può essere represso, ma


anzi va garantito;
• il pluralismo costituzionalmente garantito non è solo di idee e di valori, ma è
anche di formazioni sociali (operano per la realizzazione degli interessi comuni ai
loro comportamenti) e di formazioni politiche (hanno come finalità il controllo del
potere politico dello Stato e degli enti politici substatali, al fine di imprimere a questi
un determinato indirizzo politico riguardante l'intera società); il pluralismo trova
garanzia nel riconoscimento costituzionale di alcune libertà→ di associazione,
sindacale, di confessione religiosa,…;
• attraverso il pluralismo si raggiungono due obiettivi:
1. si limita il potere dello Stato che è costretto a confrontarsi con essi;
2. attraverso le formazioni sociali ed i partiti politici si creano canali di partecipazione
permanente dei cittadini all'attività dello Stato;
• Affermazione del pluralismo→ idea secondo cui non esiste un interesse generale
che abbia una sua consistenza oggettiva→ trovano garanzia di esistenza valori
differenti, e le stesse costituzioni, frutto del compromesso tra correnti culturali e
politiche diverse, riconoscono principi tra loro in conflitto (es: riconoscono
l’eguaglianza formale di fronte alla legge→ necessità di intervenire a sostegno di
meno abbienti per superare le diseguaglianze di fatto e realizzare un più alto livello di
eguaglianza sostanziale→ tali principi richiedono forme di contemperamento);
• le democrazie pluraliste→ampia garanzia costituzionale alla libertà di
manifestazione del pensiero ed al pluralismo dei mezzi di comunicazione→grazie
a queste garanzie costituzionali→si forma la sfera pubblica→libera e pluralistica,
distinta e autonoma (rispetto ai partiti ed al circuito corpo elettorale-Parlamento), ma
politicamente influente ed ascoltata (qui si formano idee, opinioni e programmi che
alimentano le proposte dei partiti e la vita del Parlamento.
4. RAPPRESENTANZA POLITICA
4.1 Definizioni
• Rappresentanza politica→2 significati:
1. “agire per conto di”→esprime quindi un rapporto tra rappresentante e
rappresentato→ quest’ultimo, sulla base di un atto di volontà (mandato), dà al
rappresentante il potere di agire nel suo interesse, rispettando però limiti e istruzioni
stabilite con il mandato; tipica struttura dei parlamenti medievali;
2. “rappresentazione”→non presuppone l’esistenza di un rapporto tra il rappresentato
ed il rappresentante, il quale dispone di una situazione di potere autonoma rispetto al
rappresentato; accezione moderna della rappresentanza politica;
• Rappresentanza di interessi: il rappresentante è tenuto ad agire nell’interesse del
soggetto rappresentato, con cui corre un rapporto basato su un mandato imperativo;
• Stato liberale→nozione di rappresentanza diversa→formata da singoli individui
eguali davanti alla legge→doveva soddisfare nuove esigenze; la scelta del
rappresentante doveva essere il mezzo tecnico attraverso cui si formava
un’istituzione che doveva agire nell’interesse generale;
• Costituzione francese 1791→toglieva la sovranità al Re, non l’attribuiva al popolo,
ma alla Nazione→entità astratta ed impersonale;non agiva direttamente→delegava,
dando vita ad un sistema rappresentativo→da questo tipo di costruzione
costituzionale ne deriva che:
✓ se i parlamentari erano scelti per decidere in nome e per conto della Nazione, questa
doveva assicurarsi che le modalità di elezione garantissero che gli elettori fossero in
grado di scegliere i soggetti più idonei per soddisfare l’interesse
generale→elettorato attivo (diritto di eleggere i propri rappresentanti) non era un

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diritto soggettivo, ma una funzione pubblica→possibilità di restringere l’elettorato


attivo per ragioni di censo e di capacità→si dava un fondamento costituzionale al
suffragio limitato;
✓ se i parlamentari dovevano rappresentare l’intera Nazione, dovevano curare
l’interesse nazionale;
✓ se il parlamentare doveva curare l’interesse nazionale, non doveva essere
vincolato→divieto di mandato imperativo→sancito nella Costituzione del 1791 e
recepito poi in tutte le altre Costituzioni liberali e di democrazia pluralista (assume
però un significato diverso);
• Responsabilità politica: un soggetto dotato di potere politico dovrà rispondere ad un
altro soggetto per il modo in cui ha esercitato questo potere, e nel caso di giudizio
negativo, andrà incontro alla sanzione rappresentata dalla perdita del potere
politico→il soggetto che detiene il potere politico risulta giuridicamente autonomo
rispetto all’altro soggetto (quest’ultimo ha potere di valutare come il primo ha
agito→in base a ciò può confermare o no la carica).
4.2 La rappresentanza politica nello Stato di democrazia pluralista
• Nelle democrazie pluraliste (si basano sul suffragio universale) gli interessi
sociali ,che premono sui rappresentanti, sono fortemente differenziati e conflittuali
(conflitto più vistoso: tra capitalisti e operai);
• Il problema di fondo che i sistemi rappresentativi delle democrazie pluraliste hanno
dovuto affrontare è stato come assicurare la governabilità, senza che venisse
meno la legittimazione democratica dello Stato (libero consenso
generale)→problema risolto mettendo insieme e facendo convivere 2 aspetti della
rappresentanza politica→rapporto con gli elettori e titolo di esercizio
autonomo del potere; i modi in cui questo equilibrio si è realizzato variano da
sistema a sistema→le strade seguite in base a:
1. lo stato dei partiti: capacità di accoppiare 2 aspetti della rappresentanza→da un
lato i partiti sociali di integrazione assicurano il collegamento stabile con gli
elettori; dall’altro i partiti possono trascendere gli interessi particolari degli
individui che vengono mediati attraverso il programma e l’ideologia del partito→in
questo modo il soggetto della rappresentanza è il partito→reintroduzione del
mandato imperativo→rigida disciplina per cui i parlamentari votano seguendo le
indicazioni dei partiti; la capacità del sistema rappresentativo di adempiere le sue
funzioni dipende quindi in gran parte dai partiti; oggi si parla di crisi dei
partiti→difficoltà dei loro rapporti con la società (prendere decisioni)→un legame di
identificazione tiene insieme la base ed il vertice dei partiti (società caratterizzata da
differenze economiche e culturali→si creano quindi dei settori→ogni individuo sente
di appartenere interamente a quel settore); i partiti non riescono più ad assicurare
la completa rappresentanza della società, ma possono essere sedi importanti di
selezione della classe politica;
2. il rafforzamento del Governo e l’investitura popolare diretta del suo capo: esempio
lampante è il presidenzialismo negli USA→Paese con partiti “deboli” che
funzionano come macchine elettorali; il potere esecutivo, grazie all’investitura
popolare diretta, è considerato legittimato a governare nell’interesse
generale→scomposizione di 2 aspetti della rappresentanza→il Parlamento diventa
sede della “rappresentanza-rapporto” con i singoli collegi elettorali ed i gruppi sociali
particolare; il Governo diventa politicamente responsabile nei confronti dell’intero
corpo elettorale nazionale;
3. gli assetti neocorporativi: altra modalità seguita per adeguare i sistemi
rappresentativi alla complessità sociale; nelle democrazie pluraliste gli assetti
neocorporativi si affiancano al sistema rappresentativo basato su elezioni libere

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e sui partiti politici; il circuito della rappresentanza politica viene integrato dalla
rappresentanza degli interessi; nel corporativismo pluralista le organizzazioni
degli interessi sono autonome e nascono spontaneamente nelle società→il
Governo tende a negoziare il contenuto dei provvedimenti economici con i sindacati
e le associazioni, e ottiene in cambio certi comportamenti;
4. la rappresentanza territoriale: istituzione di una seconda camera a base territoriale in
cui sono rappresentati direttamente gli enti territoriali;
5. la sottrazione della decisione al circuito rappresentativo: si affida la cura di
determinati interessi di rilievo costituzionale ad autorità amministrative indipendenti;
6. il passaggio ad una democrazia priva di mediazioni e di corpi intermedi in cui la
volontà del cittadino si manifesta direttamente grazie a nuove tecnologie, internet,…

4.3 Democrazia diretta e democrazia rappresentativa


• Per fronteggiare la crisi dei sistemi rappresentativi tra le modalità utilizzate vi sono:
1. democrazia diretta: si affida direttamente al corpo elettorale l’esercizio di alcune
funzioni, consentendogli di assumere delle decisioni immediatamente efficaci
nell’ordinamento statale; gli istituti di democrazia diretta sono i seguenti:
⁃ iniziativa popolare: potere attribuito dalla Costituzione ad un certo numero di
cittadini (50000 elettori secondo l’art.71 della Ci);
⁃ petizione: consiste in una determinata richiesta che i cittadini possono rivolgere agli
organi parlamentari o di Governo per sollecitare determinate attività; ha una funzione
propulsiva; alcun effetto giuridico particolare; tutti i cittadini possono rivolgere
petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni
necessità;
⁃ referendum: consiste in una consultazione dell’intero corpo elettorale, produttiva di
effetti giuridici; con la crisi dei partiti c’è stat una crescita dei ricorsi ai referendum; la
convivenza del referendum con il sistema rappresentativo (elezioni, partiti) è sempre
stata una grossa problematica;
2. democrazia rappresentativa: gli Stati di democrazia pluralista sono basati su
sistemi rappresentativi che affida le principali funzioni pubbliche ad organi dello Stato
distinti dal popolo;

VARI TIPI di REFERENDUM

referendum costituzionale
costituente:
referendum costituzionale
referendum costituzionale: ⁃ il voto popolare interviene
precostituente:
⁃ ha come oggetto un sul testo di una nuova
⁃ il voto popolare ha come
atto costituzionale. Costituzione predisposto
oggetto l’atto fondato del
da un’Assemblea
nuovo Stato.
Costituente (Parlamento
o altri organi).

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referendum legislativo
facoltativo:
⁃ l’atto di indizione della
consultazione popolare è
subordinato all’iniziativa
da parte di uno dei
soggetti che è a ciò
referendum legislativo: legittimato;
referendum legislativo
⁃ ha come oggetto un atto ⁃ può essere attivo: la
obbligatorio:
di legge; nato in FRA; consultazione popolare
⁃ l’atto di indizione della
previsto dalla maggior viene promossa da un
consultazione popolare è
parte delle Costituzioni certo numero di
un atto dovuto.
europee. cittadini→strumento di
integrazione popolare;
⁃ può essere passivo: la
consultazione popolare
viene promossa da un
organo dello
Stato→contro il rischio
della tirannia.

La Costituzione italiana prevede


4 tipi di referendum:
1. referendum di revisione
referendum preventivo: costituzionale: ha
⁃ il voto popolare interviene carattere eventuale;
prima dell’entrata in ambito di revisione
vigore dell’atto che ne costituzionale; analogo
forma oggetto; referendum del
⁃ es: referendum procedimento di
costituzionale;
referendum successivo: formazione degli Statuti
⁃ es: referendum di
⁃ il voto popolare interviene delle Regioni ordinarie;
indiretto→si ha quando il
dopo all’entrata in vigore 2. referendum abrogativo:
corpo elettorale si
dell’atto che ne forma ha carattere eventuale e
pronuncia in via
oggetto. successivo ;
preliminare su un 3. referendum consultivo:
principio o una proposta per la modificazione
formulata in termini molto territoriale di Regioni,
generali, i quali dovranno Province e Comuni;
essere attuati dal 4. referendum abrogativi o
Parlamento. consultivi su leggi e
provvedimenti
amministrativi delle
Regioni.

5. LA SEPARAZIONE dei POTERI


5.1 Il modello liberale
• Il principio della separazione dei poteri→elaborato dal costituzionalismo
liberale→obiettivo di limitare il potere politico per tutelare la libertà degli
individui; introdotto da Montesquieu→i poteri politici sono suddivisibili in:
1. potere legislativo: consiste nel porre le leggi, norme giuridiche generali ed astratte;
2. potere esecutivo: consiste nell’applicare le leggi all’interno dello Stato e nel tutelare
lo stesso dalle minacce esterne;
3. potere giudiziario: consiste nell’applicare la legge per risolvere una lite;
• Gli aspetti caratterizzanti la dottrina della separazione dei poteri possono essere:
⁃ l’attribuzione ad ogni potere in senso soggettivo di una funzione pubblica ben

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individuata→ciascun potere viene individuato dalla funzione che esercita;


⁃ ciascuna funzione è attribuita a poteri distinti;
⁃ i poteri dovrebbero potersi condizionare reciprocamente→ciascun potere frenare
eccessi degli altri→controlli reciproci→si crea un sistema di pesi e contrappesi;
• USA→forma di governo presidenziale→più coerente applicazione del principio della
separazione dei poteri; EU→principio della separazione dei poteri ha avuto
un’applicazione temperata→vanno considerati 2 elementi:
1. affermazione della forma di governo parlamentare (cominciando dal UK)→i poteri
principali sono strettamente collegati→Governo deve godere della fiducia del
Parlamento; Parlamento può costringere il Governo alle dimissioni con il voto di
sfiducia; i due organi→politicamente omogenei;
2. casi in cui un determinato potere esercita una funzione tipica di un altro
potere→in numerosi Stati liberali il Governo adotta regolamenti (atti con cui si
pongono norme giuridiche generali e astratte→espressione della funzione
legislativa); in altri casi il Parlamento adotta atti che non contengono norme generali
(es: legge di approvazione di bilancio);
i sistemi costituzionali liberali→rilievo→principio della separazione dei poteri→2
presupposti: preminenza della legge e separazione dello Stato dalla società.
5.2 La separazione dei poteri nelle democrazie pluraliste
✓ Le trasformazioni politico sociali→modificato il significato del principio della
separazione dei poteri nei sistemi costituzionali→oggi esercizio delle funzioni dello
Stato presuppone una preventiva determinazione di obiettivi e fini politici,
mentre i singoli atti di esercizio della funzione legislativa ed esecutiva sono gli
strumenti tecnici attraverso cui realizzare tali obiettivi→si afferma una 4a
funzione→funzione di indirizzo politico: determinazione delle linee fondamentali
di sviluppo dell’ordinamento e della politica interna ed esterna dello Stato e nella
cura della loro attuazione (es: leggi del Parlamento, regolamenti e decreti legislativi
del Governo);
Amministrazione pubblica in ITA:
⁃ non è un apparato dipendente dal Governo, ma neanche un’organizzazione
unitaria;
⁃ è stata introdotta la separazione tra politica e amministrazione→sfera di azione
riservata al Governo e quelle riservata all’alta burocrazia→distinzione tra i poteri di
indirizzo (organi del Governo) e di gestione amministrativa (dirigenti);
⁃ assume una propria autonomia giuridica rispetto al Governo, anche se legata al
suo indirizzo politico e amministrativo;
⁃ si scompone in una pluralità di apparati tra loro più o meno indipendenti,
ciascuno dei quali cura determinati interessi;
Separazione dei poteri negli Stati di democrazia pluralista:
• la funzione legislativa non si caratterizza più per la produzione di norme giuridiche
generali e astratte→frequentemente contiene prescrizioni che si riferiscono a
soggetti determinati ed a situazioni concrete→si parla di legge-provvedimento;
• la funzione giurisdizionale assume tratti differenti rispetto al modello liberale:
1. attività interpretativa è intrisa di scelte discrezionali, non vi è un rapporto logico-
deduttivo, ma di valutazione e di integrazione discrezionale;
2. la “sete di diritti”→individuali e collettivi→i giudici sono costretti a riconoscere e
tutelare “nuovi diritti” prima ancora dell’intervento del legislatore;
3. la “crisi della legge” ha portato alla produzione di leggi dai significati
ambigui→crescita della discrezionalità dei giudici, che concorrono a definire il
significato;
• nelle democrazie pluraliste vi è una nuova funzione→garanzia giurisdizionale

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della Costituzione→nel XX sec il controllo giudiziale della Costituzione è


divenuto un atto comune→in ITA esiste pure l’organo costituzionale Presidente
della Repubblica, distinto e autonomo rispetto al Governo, con la funzione
principale di garantire gli equilibri costituzionali, senza partecipare all’indirizzo
politico;
✓ Della separazione dei poteri in una democrazia pluralista resta:
il principio secondo cui esistono più poteri in senso soggettivo, tra loro reciprocamente
indipendenti;
la possibilità di distinguere le 3 funzioni dello Stato, cui si aggiungono quella di indirizzo
politico e quella di garanzia giurisdizionale della Costituzione e, dove esiste, la
funzione presidenziale→criteri di distinzione e di individuazione delle funzioni sono
prevalentemente di tipo formale (fanno riferimento alle modalità attraverso cui vengono
esercitate)→la funzione legislativa: esercitata collettivamente dalle due Camere; la funzione
giurisdizionale: posizione di indipendenza del giudice nei confronti di ogni altro potere e dalla
sua terzietà rispetto alle parti del processo;
trasformazione politica→soddisfare l’esigenza di dividere il potere politico e realizzare un
controllo sullo stesso attraverso la distinzione di funzioni tra la maggioranza che governa e
l’opposizione che controlla.
6. LA REGOLA di MAGGIORANZA
6.1 Definizioni
La regola della maggioranza assume significati e funzioni diverse:
• principio funzionale: strumento attraverso cui ampie collettività e organi
collegiali adottano una decisione→è adottata la decisione che ottiene il numero
più elevato di consensi o di voti (voto all’unanimità→regola opposta→richiede il
consenso di tutti i membri del collegio); si evita la paralisi decisionale; afferma
l’eguaglianza di tutti i membri del collegio→il voto di ciascuno di essi ha il
medesimo valore; la regola della maggioranza è ambigua→è lo strumento
attraverso cui i più sono sottratti alla tirannia dei pochi (eguaglianza dei cittadini
nel godimento dei diritti politici), ma anche il mezzo attraverso cui i più eliminano i
meno→rischio tirannia della maggioranza; per contrastare la tirannia della
maggioranza le Costituzioni predispongono vari strumenti di tutela delle
minoranze→le scelte collettive possono essere assunte con la regola di
maggioranza, purché sia garantita l’esistenza delle minoranze;
• principio di rappresentanza: in questo caso la regola di maggioranza diventa lo
strumento utilizzato per eleggere il Parlamento→riguarda le modalità attraverso cui
si forma il Parlamento e si determina la consistenza della maggioranza e delle
minoranze in termini di seggi parlamentari; in ciascun collegio è eletto il candidato
che ottiene più voti→solamente i gruppi politici più forti avranno accesso nelle
aule parlamentari, i gruppi politici che non ottengono la maggioranza non avranno i
seggi in Parlamento→meccanismi elettorali selettivi;
• principio di organizzazione politica: la regola di maggioranza come regola
elettorale è coerente con una determinata concezione delle elezioni e del
funzionamento della democrazia→le elezioni hanno il compito principale di
assicurare la formazione di una maggioranza parlamentare stabile e coesa e di
un Governo autorevole→al corpo elettorale spetterebbe il compito di scegliere
(prima) la maggioranza politica e (dopo) sottoporla a giudizio di responsabilità
politica→maggioranza e Governo si formeranno di conseguenza, e non come una
scelta direttamente derivante dal voto popolare.
Gli strumenti con cui limitare la regola di maggioranza a garanzia delle minoranze sono:
a. la rigidità della Costituzione: garantisce a tutti i cittadini certi diritti e limita i
contenuti della funzione legislativa;

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b. l’attribuzione alla Corte Costituzionale del compito di giudicare sulla legittimità


costituzionale della legge;
c. la previsione che non è sufficiente la maggioranza relativa o semplice (cioè ottenere
il numero più elevato di voti espressi), ma occorrono quorum deliberativi più
elevati, come la maggioranza assoluta (pari alla metà + 1 dei membri del collegio),
oppure una maggioranza qualificata (porzione assai più consistente dei membri del
collegio, per esempio 2/3)→con quorum deliberativi elevati si rende difficile ai
soggetti che formano la maggioranza decidere da soli; maggioranze
speciali→elezione del PDR, dei giudici costituzionali di nomina parlamentare, per la
funzione di revisione costituzionale e per l’approvazione di leggi costituzionali
occorrono quorum aggravati, per l’approvazione del regolamento interno di ciascuna
Camera;
d. l’attribuzione di poteri di condizionamento procedurale alle minoranze;
e. la sottrazione di certe decisioni al circuito di indirizzo politico per affidarle ad
autorità ritenute neutrali rispetto alla politica;
f. il decentramento politico, previsto dalla Costituzione attraverso l’istituzione di
Comuni, Province e Regioni dotate di autonomia politica esercitata da organi eletti
dalle rispettive collettività territoriali.
6.2 Democrazie maggioritarie e democrazie consociative
Anche sistemi elettorali che non sono basati sulla regola di maggioranza possono
esprimere maggioranze stabili e Governi autorevoli→assumono importanza le
dinamiche di funzionamento dei diversi ordinamenti democratici→occorre distinguere tra:
• democrazie maggioritarie (GER, FRA,…): la regola di maggioranza diventa
“principio di organizzazione” dei rapporti tra i soggetti politici→lsono basate
sulla contrapposizione di 2 partiti in competizione per ottenere la titolarità del
potere politico→la contrapposizione esiste durante le elezioni (il corpo elettorale è
posto di fronte ad una scelta secca), ma continua anche dopo le elezioni→si crea
una distinzione funzionale tra la maggioranza politica ed il Governo da essa
sostenuto e la minoranza, che assume la funzione di opposizione:
⁃ controllo politico del Governo e della maggioranza, al fine di creare le condizioni
per vincere le successive elezioni e diventare una maggioranza;
⁃ impedisce la tirannia della maggioranza e rende effettiva la responsabilità politica
del Governo nei confronti del corpo elettorale;
• democrazie consociative: tendono ad incentivare l’accordo tra i principali partiti,
al fine di condividere il controllo del potere politico; i partiti a livello elettorale
competono ciascuno per il proprio conto, per conquistare i seggi parlamentari; dopo
le elezioni i partiti tendono ad utilizzare la rispettiva forza politica per negoziare tra di
loro e raggiungere dei compromessi politici→la decisione è il risultato di un
compromesso politico→le minoranze sono associate al potere politico perché
partecipano alla formazione delle decisioni.
7.LO STATO e LA SOCIETA’ MULTICULTURALE
7.1 I rapporti tra Stato e confessioni religiose
• La nascita dello Stato moderno comporta un processo di secolarizzazione, al
termine→riconoscimento della laicità dello Stato→separazione tra sfera politica e
religiosa→riconoscimento della libertà religiosa come fondamentale diritto dei
cittadini→sistema di pluralismo e tolleranza;
• XIX sec→idea di Stato cristiano→i rapporti tra la politica e la religione in questo
secolo oscillano tra:
✓ regime confessionale: rapporto diretto tra autorità civili e religiose→necessità
che l’etica pubblica e le leggi si conformino alla morale della Chiesa→vincolo

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all’obbedienza all’istituzione ecclesiastica non solo quando si è credenti, ma


anche da normali cittadini;
✓ regime della separazione tra Stato e Chiesa: ciascuna istituzione è autonoma;
per prevenire il conflitto tra le 2→instaurazione di un regime concordatario: Stato e
Chiesa regolano i loro rapporti con uno speciale trattato, il concordato→disciplina
materie di interesse comune (matrimonio religioso) e prevede alcune discipline
differenziate rispetto a quelle comunemente applicabili dalle istituzioni ecclesiastiche;
• La Cost. italiana riconosce la separazione tra Stato e Chiesa→art.7→Stato e
Chiesa sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani→riconosce e
tutela il regime concordatario, perché dice che il rapporto Stato-Chiesa è
disciplinato dai Patti Lateranensi e che questi possono essere mutati solo con
l’accordo di entrambe le parti; la Costituzione prevede che tutti i cittadini sono
eguali di fronte alla legge senza distinzioni basate sulla religione e che le
confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge→hanno diritto di
organizzarsi con propri statuti→i rapporti delle confessioni religiose diverse da
quella cattolica sono regolati da apposite intese con le relative rappresentanze;
• lo Stato italiano accoglie il principio di laicità, il quale può essere applicato in modi
diversi a seconda della storia politica e istituzionale di ciascun Paese.
7.2 Principio di laicità, libertà di coscienza e pluralismo religioso
• in ITA il principio di laicità è stato elaborato soprattutto dalla giurisprudenza
costituzionale→”implica non indifferenza dello Stato dinnanzi alle religioni ma
garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione in regime al
pluralismo confessionale e culturale”→la Costituzione adotta una prospettiva di
“laicità positiva”→valutazione positiva del fenomeno religioso→ammissibilità di
interventi a sostegno delle attività religiose, in quanto interesse dei cittadini
meritevole di essere tutelato dal nostro ordinamento;
• inizialmente la Corte sembrava ammettere qualche differenza tra le diverse
religioni sulla base del criterio numerico→la giurisprudenza più recente tende ad
abbandonare tali criteri a favore della non discriminazione tra le varie religioni;
• aspetto importante del principio di laicità→tutela della libertà di
coscienza→espressa nell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole
pubbliche→ammissibile in quanto viene tutelata la posizione dello studente che non
vuole avvalersi di tale insegnamento→fruizione di tale insegnamento è rimessa ad
un’opzione di coscienza libera→nella società italiana è radicata la presenza della
Chiesa Cattolica;
7.3 La tutela delle minoranze e la società multiculturale
• La società multiculturale corrisponde al principio secondo cui deve essere
assicurata pari dignità alle espressioni culturali dei gruppi e delle comunità che
convivono in una società democratica;
• Bisogna fare una distinzione importante tra:
⁃ minoranze storiche: presenti da sempre nell’ambito dei confini nazionali; la loro
tutela è generalmente presente nelle Costituzioni degli Stati di democrazia pluralista;
⁃ nuove minoranze: costituite da gruppi di immigranti che risiedono stabilmente in
uno Stato straniero e che talora ne hanno persino acquisito la cittadinanza; ad
esempio l’art.6 della Cost. protegge le minoranze linguistiche;
• Il problema delle “nuove minoranze” è sempre quello di assicurare la coesione di
società non omogenee→per molto tempo si è fatta leva sull’integrazione dei
diversi gruppi all’interno della società nazionale→a tal fine sono servite le ideologie
dei partiti di massa e la strumentazione dello Stato sociale; nella società
odierna→c’è un conflitto tra identità culturali differenziate che, spesso, chiedono

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non di essere integrate, ma di mantenere la propria differenza;


• Per mantenere e garantire le identità culturali differenziate entro le quali ciascun
individuo intende sviluppare la sua personalità, i differenti sistemi giuridici hanno
creato vari strumenti:
1. creazione di un diritto derogatorio→applicabile solo a membri di determinate
comunità;
2. strumenti per promuovere la cultura di uno specifico gruppo;
3. interventi amministrativi per la costruzione di luoghi di culto per alcune minoranze
religiose;
4. estensione di istituti di garanzia previsti per chi segue i comportamenti
maggioritario anche a certe minoranze in modo da riconoscerne l’identità e
garantirne l’esistenza;
• Tali strumenti pongono dei limiti imponenti→si tratta di capire se sia preferibile
spingere sull’integrazione dei diversi gruppi nell’unica cultura nazionale (FRA→limita
la libertà) o sia preferibile invece la creazione di strumenti per la loro tutela e la loro
promozione (potrebbe causare una frammentazione eccessiva della società).

8. STATO UNITARIO, STATO FEDERALE, STATO REGIONALE


• Stato unitario: potere attribuito solo allo Stato centrale o a soggetti periferici da esso
dipendenti (decentramento amministrativo o burocratico); ha caratterizzato a lungo
l’Europa;
• Stato composto: potere distribuito tra Stato ed enti territoriali da esso distinti, i quali
sono titolari del potere di indirizzo politico e della funzione legislativa e
amministrativa in determinate materie, ed agiscono mediante organi rappresentativi,
espressione delle popolazioni locali (decentramento politico); ha caratterizzato gli
USA (Stato federale), ma anche l’EU (Stato federale e Stato regionale);
• Caratteri tipici dello Stato Federale (composto):
⁃ ordinamento statale federale→Costituzione scritta e rigida; enti politici
territoriali→proprie Costituzioni;
⁃ Costituzione federale ripartisce le competenze tra Stato centrale e Stati membri→ 3
tradizionali funzioni→per modificare questa ripartizione necessario seguire il
procedimento di revisione costituzionale;
⁃ Parlamento bicamerale→esiste una Camera rappresentativa degli Stati membri;
⁃ partecipazione degli Stati membri al procedimento di revisione
costituzionale→presenza di una Corte Costituzionale per risolvere i conflitti tra Stato
federale e Stati membri;
• Caratteri tipici dello Stato Regionale:
⁃ Costituzione Statale che riconosce e garantisce l’esistenza di enti territoriali dotati di
autonomia politica (indirizzo politico) e di propri statuti (non una propria
Costituzione);
⁃ Regioni hanno competenze legislative e amministrative; partecipazione limitata
all’esercizio delle funzioni statali (revisione costituzionale); mancanza di una 2a
Camera rappresentativa delle Regioni; attribuzione ad una Corte Costituzionale il
compito di gestire le controversie tra Stato e Regioni, assicurando la preminenza
dell’interesse nazionale;
• Stato composto distinzione→federalismo duale (tipico dell’esperienza liberale;
forte divisione tra Stato federale e Stati membri→ognuno opera nell’ambito delle sue
attribuzioni senza interferenze con l’altro) e federalismo cooperativo (presenza di
interventi congiunti e coordinati nelle stesse materie da parte dello Stato centrale e
degli Stati membri, o delle Regioni).

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9. L’UNIONE EUROPEA
9.1 Definizioni
• UE→introdotta con il Trattato di Maastricht; struttura istituzionale
complessa→”tempio greco che poggia su 3 pilastri”: pilastro centrale (CE-Comunità
europea), pilastri laterali (PESC-politica estera e sicurezza comune; CGAI-
cooperazione giustizia e affari interni)→differenza tra 1° pilastro e laterali: diversi
processi di decisione→nella CE le decisioni non necessitavano il consenso di
tutti, mentre per la PESC e la CGAI ogni deliberazione richiedeva l’unanimità delle
posizioni degli Stati;
• Trattato di Lisbona→CE e 2 pilastri assorbiti nell’UE→PESC: regime
particolare→decisioni di norma prese all’unanimità, non emanati atti legislativi e
controllo della Corte di Giustizia limitato;
• Trattato di Amsterdam→introduzione del principio della cooperazione rafforzata
per la realizzazione degli scopi comunitari;

9.2 L’organizzazione
L’organizzazione comunitaria si articola in diversi organi:
• Consiglio Europeo:
⁃ organo di impulso politico→ne definisce gli orientamenti politici generali; privo di
poteri normativi propri;
⁃ composto dai Capi di Stato o di Governo di ogni Stato membro e dal Presidente della
Commissione (rappresenta l’Ue all’esterno; eletto a maggioranza qualificata; carica
2,5 anni; no cariche nazionali; può essere rieletto);
• Consiglio dell’UE:
⁃ esercita insieme al Parlamento la funzione legislativa e di bilancio; coordina le
politiche generali di tutti gli Stati membri;
⁃ composto da un rappresentante di ogni Stato (componente del Governo), in
relazione alla materia trattata→presidenza esercitata a turno, ogni 6 mesi, da
ciascuno dei suoi componenti; decisioni prese a maggioranza qualificata (almeno
55% dei membri del Consiglio che rappresentino almeno il 65% della popolazione
dell’UE), in casi specifici è richiesto il consenso unanime; il Consiglio è assistito dal
Comitato di Rappresentanti Permanenti;
• Commissione europea:
⁃ organo decisionale dell’UE, organo di propulsione dell’ordinamento comunitario;
⁃ potere di iniziativa normativa per gli atti che il Consiglio adotta; potere di decisione
amministrativa e di regolamentazione; potere di controllo verso gli Stati dell’UE
riguardo al rispetto delle obblighi comunitari; potere di controllo indiretto sugli Stati
membri attraverso le segnalazioni di soggetti privati, relative alla mancata attuazione
del diritto comunitario; potere di gestione dei finanziamenti comunitari→stabilisce la
ripartizione ai singoli Stati; potere di istituire, disciplinare e finanziare le azioni
comunitarie;
⁃ composta da un numero di componenti pari a quello degli Stati membri→carica 5
anni; scelti in base alle competenze generali e alle garanzie di indipendenza offerte;
designati dal Consiglio su proposta degli Stati e dal futuro Presidente, il quale deve
essere d’accordo→ egli assegna loro le competenze e può chiedere ed ottenere le
loro dimissioni; il PE elegge il Presidente su proposta del Consiglio ed approva la
composizione della Commissione→il PE può costringere la Commissione alle
dimissioni;

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⁃ fa parte della Commissione l’Alto rappresentante per gli affari esterni (Mogherini);
• Parlamento europeo:
⁃ composto dai rappresentanti dei cittadini dell’Unione, eletti in ciascuno Stato, per 5
anni, a suffragio universale e diretto;
⁃ organo rappresentativo e dotato di legittimazione democratica;
⁃ partecipa al processo di formazione degli atti normativi, attraverso la procedura
legislativa ordinaria (l’adozione degli atti normativi proposti dalla Commissione
richiede il consenso del PE e del Consiglio) e le procedure legislative speciali
(basate sulla partecipazione di entrambi gli organi legislativi);
⁃ potere di iniziativa legislativa indiretta esercitato tramite la Commissione; risponde a
petizioni dei cittadini dell’UE, nomina un mediatore, il quale indaga sui casi di cattiva
amministrazione delle istituzioni comunitarie;
⁃ potere di controllo verso la Commissione attraverso: l’istituzione di commissioni
temporanee d’inchiesta o di interrogazioni, voto di fiducia iniziale sul presidente e sui
membri della Commissione, possibilità di approvare una mozione di censura verso la
Commissione (dimissioni);
• Corte di Giustizia:
⁃ organo giurisdizionale comunitario→assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione
ed applicazione del TUE; compito di giudicare sulle violazioni del diritto comunitario e
di interpretarlo in via pregiudiziale;
⁃ composta da tanti giudici quanti sono gli Stati membri;
⁃ la Corte è affiancata dal Tribunale di primo grado, il quale ha competenze specifiche;
• Corte dei Conti: organo di controllo contabile della Comunità→esamina le spese e
le entrate dell’UE e degli organi da esso creati;
• Comitato economico e sociale: organo consultivo di Consiglio,Commissione e PE;
composto dai rappresentanti delle diverse categorie economico-sociali→esprime i
suoi pareri obbligatoriamente o su richiesta delle istituzioni comunitarie;
• Comitato delle Regioni: organo consultivo; composto dai rappresentanti delle
collettività regionali, delle quali esprime le istanze a livello comunitario→consultato
obbligatoriamente o su richiesta delle istituzioni comunitarie;
I vari principi dell’UE:
1. principio di attribuzione: le attribuzioni dell’UE sono solo quelle espressamente
previste dai Trattati→non hanno competenze generali, ma specifiche e funzionali al
raggiungimento degli obiettivi fissati (libera circolazione di merci, persone, capitali,…,
disciplina della concorrenza,…);
2. principio di autointegrazione: l’UE può esercitare i suoi poteri necessari per
realizzare gli scopi del Trattato, pur se questo non lo prevede espressamente;
3. principio dei poteri impliciti: elaborato dalla Corte di Giustizia; l’attribuzione di una
certa competenza comporta anche quella del potere di adottare tutte le misure
necessarie per il suo esercizio efficace ed adeguato;
4. principio di proporzionalità: l’UE deve fare uso solo dei mezzi strettamente
necessari agli obiettivi da realizzare, ricorrendo a misure proporzionate ai risultati da
raggiungere e non eccessive;
5. principio di sussidiarietà: nel caso di competenze concorrenti tra UE e Stati
membri, l’intervento dell’UE è ammesso solo se l’obiettivo dell’azione comunitaria
non possa essere realizzato dagli Stati membri, e possa, invece, essere meglio
perseguito in ambito comunitario;
6. principio di leale cooperazione: gli Stati devono collaborale adempiendo agli
obblighi previsti ed evitando comportamenti che possano compromettere la
realizzazione degli scopi comunitari.
9.3 Il mercato, tra Stato e Unione Europea

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• Stato liberale e di democrazia pluralista→sempre stati associati ad un’economia di


mercato; Stato sociale è intervenuto compensando il mercato→ ha dato luogo ad
un’economia mista→ruolo dello Stato progressivamente esteso attraverso vari
strumenti→dirigismo economico→lo Stato deve intervenire nell’economia
orientandola e dirigendola per il conseguimento dei suoi obiettivi politici e sociali (ciò
non era imposto dalla Cost.Italiana, per questo è in tensione con i principi dell’UE);
• Trattati istitutivi della CE→al centro degli obiettivi→istituzione di un mercato
comune (eliminazione degli ostacoli volta alla libera circolazione di merci, persone,
capitali e servizi)→ciò comportava l’adozione di una politica economica ispirata la
principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza→principi
ribaditi dal TUE, (Unione instaura un mercato interno e si adopera per lo sviluppo
sostenibile dell'Europa→crescita economica equilibrata, stabilità dei prezzi,
economia sociale di mercato competitiva,…)e dal TFUE (la politica economica
dell’Unione è fondata sullo stretto coordinamento di quelle degli Stati membri, sul
mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni);
• Si è giunti alla creazione di un mercato unico europeo attraverso 3 strumenti:
la libertà di circolazione delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali (quattro libertà);
il divieto degli aiuti finanziari; la disciplina della concorrenza;
Gli Stati non possono cercare di impedire la creazione di un mercato comune limitando la
circolazione delle merci e dei fattori produttivi;
• Le prime 2 disposizioni mirano ad evitare questi comportamenti degli Stati, ponendo
a loro carico l’obbligo di astenersi da tali comportamenti;
• La 3a disposizione si rivolge direttamente alle imprese che operano nel mercato, al
fine di sanzionare quei comportamenti che falsano il gioco della concorrenza;
Il Trattato contiene quindi una precisa disciplina della concorrenza→pone una serie di
divieti e affida alla Commissione il compito di assicurare l’osservanza da parte della
imprese che operano nel mercato unico. Il diritto comunitario non si limita a garantire un
mercato unico, ma pone inoltre le premesse giuridiche per la riduzione/eliminazione dei
monopoli pubblici o legati ai diritti d’esclusiva.
9.4 L’Unione monetaria e i parametri di Maastricht
• Il mercato unico→completato con la creazione di una moneta unica (EURO) e di
una politica monetaria e di una politica del cambio uniche, gestite direttamente
da istituzioni comunitarie→Sistema Europeo di Banche Centrali (SEBC);
• La politica monetaria e del cambio comuni devono avere un obiettivo prioritario,
ovvero la stabilità dei prezzi (lotta all’inflazione→innalzamento del livello dei
prezzi)→solo dopo aver raggiunto tale obiettivo può servire a sostenere le altre
politiche della Comunità, ma conformandosi al principio di libera concorrenza;
• La moneta unica e la politica monetaria e del cambio comuni consolidano il
mercato comune (eliminano gli strumenti con cui gli Stati potevano proteggere le
rispettive economie nazionali riducendo l’integrazione in un unico mercato comune),
inoltre, facilitano i calcoli economici degli operatori;
• Vi è la necessità che gli Stati che aderiscono all’Unione abbiano condizioni
finanziarie interne tali da ridurre i pericoli d’inflazione;
• SEBC→organismo federale composto dalle banche centrali nazionali e, in posizione
sovraordinata, dalla Banca Centrale Europea (BCE); definisce e attua la politica
monetaria dell’Unione, svolge le operazioni in cambi, promuove il regolare
funzionamento dei sistemi di pagamento, gestisce tutte le info statistiche,…; qui le
banche centrali svolgono 2 compiti:
1. concorrono a determinare le decisioni del Consiglio direttivo della BCE;
2. danno attuazione a tali decisioni nel proprio Paese;
• La vigilanza del mercato del credito è rimasta alle Banche centrali→anche tale

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mercato è concorrenziale;
• La funzione monetaria è stata integralmente sottratta alle autorità
nazionali→attualmente aderiscono all’EURO 18 dei 28 Stati dell’UE.
9.5 La crisi finanziaria in Europa e la nuova governance economica
• Secondo il meccanismo introdotto con il Trattato di Maastricht e confermato dal
TFUE, la politica monetaria doveva essere condotta a livello sovranazionale dalla
BCE, mentre le politiche di bilancio erano di competenza dei singoli Stati→ciò
non è riuscito ad imporre la riduzione del debito pubblico, né è riuscito ad impedire
che gli squilibri macroeconomici e di bilancio di alcuni Paesi si riflettessero sulla
stabilità finanziaria di tutta l’Eurozona (parte dell’UE che ha adottato l’euro);
• Nel 2010 il debito pubblico di Grecia, Italia,…era molto elevato→aumentato il rischio
che alcuni Stati non fossero più in grado di pagare i propri debiti (default dello
Stato)→ne è derivato l’aumento notevole degli interessi; si tratta di un circolo
vizioso: elevato stock di debito pubblico→aumento dei tassi d’interesse→aumento
della spesa dello Stato→spesa finanziata con altro debito pubblico;
• Limiti istituzionali dell’Unione economica e monetaria→gli Stati hanno messo in
comune la politica monetaria, ma hanno mantenuto la titolarità delle politiche di
bilancio e non hanno previsto alcun meccanismo che, in caso di crisi, assicurasse il
pagamento del debito pubblico;
• Per affrontare la crisi delle finanze degli Stati dell’Eurozona sono state introdotte
importanti riforme:
1. nuova governance economica europea: introdotta dal 2010; rafforza il
coordinamento europeo delle politiche economiche nazionali e rende efficace la
sorveglianza sulle politiche di bilancio degli Stati
dell’Eurozona→conseguenza→limitazione significativa dell’autonomia decisionale
degli Stati (soprattutto per quelli che hanno un debito pubblico elevato);
2. semestre europeo: procedura finalizzata al coordinamento preventivo delle politiche
economiche e di bilancio degli Stati membri;
3. nuova sorveglianza macroeconomica e finanziaria: introdotta con il six pack
(insieme di 6 regolamenti) e con il two pack (insieme di 2 regolamenti); si tratta di un
meccanismo di sorveglianza sui dati macroeconomici di ciascun Paese→se la
Commissione ritiene vi siano degli squilibri, può richiedere allo Stato di adottare
misure di politica economica dirette alla loro eliminazione; vi è poi il braccio
preventivo del Patto di stabilità e crescita→Commissione esercita potere di controllo
sulle finanze pubbliche dello Stato;
4. Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’UE: del 2012;
la sua parte fondamentale è il patto di bilancio (fiscal compact); è un vero e proprio
trattato internazionale; no n aderenti UK e Rep.Ceca; ha introdotto 2 regole→il
pareggio di bilancio (divieto per il deficit strutturale di superare lo 0,5% del PIL) e un
percorso di riduzione del debito pubblico, in rapporto al PIL;
5. introduzione di un meccanismo di solidarietà diretto ad aiutare gli Stati in
difficoltà finanziarie: sono stati erogati ingenti aiuti finanziari a Grecia, Portogallo,
Irlanda,…; è stato istituito il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES);
6. creazione di un Unione bancaria: evita i rischi di “contagio” tra sistema finanziario
privato e finanza pubblica degli Stati;
• Per risolvere la crisi dell’Eurozona→maggiore integrazione europea nel
coordinamento delle politiche economiche e nel controllo della finanza pubblica→ciò
ha rafforzato il ruolo del Consiglio Europeo.
9.6 Il “deficit democratico” dell’UE e le elezioni europee del 2014
• Dal rafforzamento della governance economica europea è accresciuto il deficit

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democratico dell’Unione; l’Unione ha competenze rilevanti che condizionano i


principali aspetti della vita dei cittadini di tutti gli Stati membri→le politiche europee
sono espressione delle scelte operate da tecnici e dei meccanismi
giuridici→rischio di prevalenza della tecnocrazia sulla democrazia;
• Cittadini degli Stati in difficoltà finanziaria→sopportare sacrifici delle politiche di
austerità, decise dagli Stati creditori→anche i cittadini degli Stati creditori hanno
percepito di dover subire le conseguenze delle politiche seguite da questi ultimi;
• L’appartenenza all’Eurozona si basa sulla fiducia reciproca degli Stati
• Il principio democratico è sottoposto a forti tensioni nel sistema di governo
multilivello europeo→vi è chi preme per restituire allo Stato nazionale quote di
sovranità e di competenze (politica monetaria, del tasso di cambio, politica
economica) attualmente attribuite all’UE (partiti populisti o euroscettici) e chi invece,
invoca un approfondimento dell’integrazione europea, rafforzando il processo di
trasferimento di poteri dal livello nazionale a quello europeo, di conseguenza si
chiede che l’UE sia dotata degli strumenti per seguire una proprio politica
economica→rafforzamento del principio democratico, del PE ed i suoi rapporti con i
Parlamenti nazionali.
III. FORME DI GOVERNO
1. FORME DI GOVERNO STATO LIBERALE
1.1 La monarchia costituzionale
• Monarchia costituzionale durante il passaggio da modello assoluto a stato
liberale→caratterizzata da:
⁃ separazione tra poteri del monarca (esecutivo) e del Parlamento
(legislativo); re poteva partecipare all’esercizio della funzione legislativa e
giurisdizionale, nominare i propri diretti collaboratori (ministri), sciogliere la
camera elettiva del Parlamento (se sue decisioni contro volontà del re);
Parlamento era titolare del potere legislativo.
⁃ equilibrio tra monarca e parlamento→ciascuno differenti principi di
legittimazione politica/classi che li sostenevano (Re: principio monarchico-
ereditario→nobiltà; Parlamento: principio elettivo→cittadini abbienti e colti);
• forma di governo parlamentare: si basa sul rapporto di fiducia; vi si giunge con il
rafforzamento della classe borghese→Parlamento tutela dei propri interessi→viene
inserito un terzo organo→ governo: governato dal re, necessita del voto favorevole
del Parlamento sul bilancio annuale, ecc.→regge solo se gode della fiducia.
1.2 Parlamentarismo dualista e parlamentarismo monista
• Alle origini il sistema parlamentare era un parlamentarismo dualista con le
seguenti caratteristiche:
⁃ Esecutivo bicefalo→potere esecutivo diviso tra Capo dello Stato e Governo;
⁃ Governo→necessitava della doppia fiducia (Parlamento e Re)
⁃ Capo dello stato→potere di scioglimento anticipato delle
camere→contrappeso per mantenere equilibrio tra esecutivo e legislativo.
• dualismo: rifletteva l’equilibrio sociale tipico della monarchia costituzionale (monarca
+ parlamento); in seguito si è modificato a favore della classe borghese
emergente→diminuzione del potere del Re e unione più stretta tra Governo e
Parlamento→si è affermato il parlamentarismo monista: potere di direzione politica
concentrato nel sistema Parlamento-Governo:
⁃ Governo: rapporto di fiducia solo con il parlamento.
⁃ Capo dello stato: estraneo alla decisione politica; trasformazione del suo

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ruolo: avvenuta attraverso la controfirma→funzione di trasferire al governo la


responsabilità politica per gli atti del Capo dello stato; Governo assume
potere sostanziale di determinare il contenuto dell’atto che, solo formalmente,
è rimasto imputato al Capo dello stato.
2. LE FORME DI GOVERNO NELLA DEMOCRAZIA PLURALISTA ED IL SISTEMA DEI
PARTITI
• Forma di governo: caratterizzata da una pluralità di partiti politici e gruppi
organizzati che condizionano l’operare delle istituzioni→designa la struttura formale
dei meccanismi di esercizio del potere politico;
• sistema dei partiti:
- condiziona l’interpretazione delle disposizioni costituzionali sulla forma di governo.
- produce comportamenti costanti dei soggetti politici/titolari di organi
costituzionali→generano norme e convenzioni che si integrano alla disciplina
costituzionale (dette fattispecie aperta: indicano solo i limiti giuridici in cui si possono
instaurare relazioni tra soggetti politici ed organi costituzionali);
- si intende il numero di partiti ed il tipo di rapporto che si genera tra essi→possibile
coalizione legata all’ideologia di ciascun partito:
✓ ampia distanza ideologica tra i partiti: sistema politico polarizzato:
diminuiscono/non esistono coalizioni tra i partiti→si forma un sistema
multipolare (molteplici poli politici); a livello elettorale→non funzionerebbe la
regola di maggioranza→partiti perdenti rischierebbero l’eliminazione.
✓ ridotta distanza ideologica tra i partiti: sistema bipolare→la competizione
elettorale è tra due poli politici alternativi→dalle elezioni: coalizione che ha
ottenuto la maggioranza; similitudini con il sistema bipartitico→elezioni
competizione tra forze alternative; assenza di radicali contrapposizioni
ideologiche impedisce prevalere della maggioranza sulla minoranza.
• tra forma di governo e sistema politico→rapporto di condizionamento
reciproco; esistono 3 principali forme di governo nelle democrazie pluraliste:
sistema parlamentare, sistema presidenziale e sistema semipresidenziale.
3. IL SISTEMA PARLAMENTARE E LE SUE VARIANTI
3.1 Forma di governo parlamentare e razionalizzazione del potere
• forma di governo parlamentare: caratterizzata dal rapporto di fiducia tra Governo e
Parlamento→quest’ultimo può costringere il Governo alle dimissioni→sfiducia.
• Con le costituzioni del secondo dopoguerra si è cercato di evitare indebolimento del
Governo→razionalizzazione del parlamentarismo: tendenza a tradurre in
disposizioni costituzionali scritte le regole sul funzionamento del sistema
parlamentare (già imposte negli Stati in cui questa forma di governo è sorta)→
obiettivi: garantire stabilità del governo e realizzare indirizzo politico prescelto;
1. forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione: Costituzione
italiana→vi è un PDR (titolare di poteri propri) e una Corte costituzionale
(funzione legislativa); Consiglio dei Ministri spetta ciò che rileva indirizzo
politico e amministrativo.
2. forma di governo parlamentare a forte razionalizzazione: Costituzione
tedesca: cancellierato→risalto del ruolo di Cancelliere federale (capo del
governo): eletto a maggioranza assoluta→se non ottiene maggioranza dei
membri della Camera→si può eleggere un altro cancelliere seguenti 14

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giorni→dopo questi vince chi riceve il maggior numero di voti→se non si


giunge alla maggioranza assoluta→Presidente federale decide se nominarlo
o sciogliere la camera.
Con questa discussione si punta a due obiettivi:
1. avere un Governo con la permanenza di un cancelliere;
2. consentire formazione di un Governo minoritario→capo dello
stato (presidente federale) decide se mantenere in carica o
sciogliere il parlamento.
⁃ cancelliere: ruolo giuridico e politico di supremazia e nomina dei
ministri→determina le direttive politiche del Governo;
⁃ sfiducia costruttiva: camera politica (Bunderstag) può votare
sfiducia cancelliere solo se contestualmente elegge un
successore→ministri federali vengono nominati e revocati dal
Presidente federale su proposta del cancelliere→questo determina le
direttive politiche e ne assume la responsabilità→ogni ministro deve
seguire tali direttive in maniera autonoma: la pena è la revoca.
3.2 Parlamentarismo maggioritario e parlamentarismo compromissorio
Funzionamento del sistema: interazione tra disciplina costituzionale e caratteristiche del
sistema politico→distinzione tra:
Parlamentarismo maggioritario (a prevalenza del Governo):
• presenza di una cultura politica omogenea (UK, Canada, NZ, GER, SPA);
• sistema politico bipolare: due partiti o due coalizioni tra loro alternativi→dopo le
elezioni si forma una maggioranza politica→ogni coalizione/partito si presenta alla
competizione elettorale con un leader→in caso di vittoria carica di primo ministro;
• Governo: sostegno della maggioranza politica per la durata della
legislatura→elettore non vota per il Primo ministro, ma per i candidati al Parlamento
nel suo collegio elettorale; dirige la maggioranza per ottenere l’approvazione
parlamentare dei Ddl che propone (Governo→comitato direttivo del Parlamento);
• opposizione parlamentare: alla maggioranza si contrappone la minoranza→esercita
controllo sul Governo e sulla maggioranza→fine di prendere il suo posto nelle
successive elezioni→alternanza ciclica dei partiti; funzione di opposizione:
fondamento normativo in regole consuetudinarie e in regolamenti parlamentari;
Parlamentarismo a prevalenza del Parlamento:
• fratture ideologiche a livello politico→accordo tra le parti politiche;
• sistema politico multipolare: diversi partiti con differenze ideologiche→reciproca
sfiducia→elettore non sceglie né Governo né maggioranza→dopo le
elezioni→accordi: portano alla formazione della maggioranza, della composizione
del Governo e la scelta del Primo ministro;
• si forma un Governo di coalizione: può contenere esponenti di tutti i partiti della
maggioranza o l’appoggio esterno dei partiti che gli votano la fiducia→stabilità del
governo dipende dagli accordi tra i partiti della maggioranza: se questi vengono
meno→crisi di governo (debolezza ed instabilità)e rafforzamento del Parlamento
(contenuto delle leggi del Governo è contrattato dai gruppi presenti al suo interno);
Parlamentarismo compromissorio:
• si favorisce il compromesso tra maggioranza e minoranza→coesistono
pacificamente e costruiscono una fiducia reciproca→BEL, NTL, DAN, ITA;
• comporta garanzia del pluripartitismo e competizione dei partiti nel corso della

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campagna elettorale→elezioni servono ad individuare la forza politica del partito;


• dopo le elezioni→accordo compromissorio sull’indirizzo politico e sulle leggi (avviene
in Parlamento); in alcune situazioni→ricerca di una coalizione che comprendesse
tutti i partiti→grande coalizione in GER, AUS, BEL, DAN e NTL.
4. PRESIDENZIALISMO
• forma di governo presidenziale→successo negli USA;
• Capo dello stato (Presidente): eletto dall’intero corpo elettorale nazionale, non può
essere sfiduciato da un voto parlamentare durante il suo mandato (durata
prestabilita) e presiede/dirige i governi da lui nominati;
• presidente e vice→mandato di 4 anni→procedura a doppio grado: in ogni Stato
sono eletti gli “elettori presidenziali” (numero eguale a quello dei deputati e dei
senatori nel medesimo stato)→i quali sono riuniti nell’Electoral College→procede
alla scelta del Presidente e del vice; partiti repubblicano e democratico→già scelto i
propri candidati→gli elettori presidenziali si limiteranno a scegliere il candidato;
• Presidente USA: legittimazione politica derivante dall’investitura popolare diretta;
alle proprie dipendenze→amministrazione dello Stato federale; nomina i propri
collaboratori (no membri del Parlamento)→formano il Gabinetto privo di qualsiasi
rapporto con il Governo; gestisce la politica estera e il comando delle forze armate;
• Parlamento detto Congresso:
⁃ struttura bicamerale: Senato (2 rappresentanti per ogni Stato membro) e
Camera dei rappresentanti (fondata su base nazionale→ proporzionale alla
popolazione degli Stati);
⁃ diversi poteri: potere legislativo, approva bilancio annuale, può mettere in
stato d’accusa (impeachment) il Presidente→reati gravi (tradimento,
corruzione…)
⁃ indipendente dal Presidente (controllo reciproco):
✓ P. potere di veto sulle leggi approvate dal C.→può superare
l’opposizione con un’ulteriore deliberazione approvata con la
maggioranza dei 2/3;
✓ C. può approvare alte nomine presidenziali e alte cariche pubbliche
(es: giudice della Corte suprema);
✓ C. può convocare funzionari dell’amministrazione per esercitare un
controllo sulla politica del P.
• Congresso e Presidente→legittimati direttamente dalla collettività
nazionale→separazione tra i due poteri: Presidente resta in carica strumenti giuridici
per superare l’ostilità del Parlamento→dualismo paritario;
• XX secolo→emerso ruolo del Presidente per la funzione di guida della politica
mondiale degli USA e per la crescita della personalizzazione del potere.
5. SEMIPRESIDENZIALISMO
• Elementi della forma di governo semipresidenziale:
- Presidente: eletto dall’intero corpo elettorale→carica: periodo prestabilito;
indipendente dal Parlamento (non gli serve la fiducia)→si serve di un suo Governo;
- Governo deve avere la fiducia del Parlamento;
- struttura bicefala del potere al Governo: PDR (legittimazione dall’elezione popolare)
e Primo ministro (è nel Governo→deve aver fiducia dal Parlamento)→diversi
equilibri→può prevalere prima il PDR e poi il PM.
• diverse forme di modello semipresidenziale (differenza→diversa disciplina
costituzionale e sistema politico):

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1. a prevalenza del Governo (AUS, IRL, ISL)


2. a presidente forte (V repubblica francese)→Presidente particolari poteri che non
necessitano della controfirma del Governo quali: nomina del primo ministro (su suo
consiglio: nomina/revoca ministri); sottoposti a referendum progetti di legge
sull’organizzazione dei poteri pubblici; scioglimento dell’assemblea nazionale; invio
di messaggi al Parlamento,…; ruolo del presidente basato sull’autorità politica
derivante dall’elezione popolare diretta e dal controllo della maggioranza
parlamentare (eletto dalla stessa coalizione di partiti che ha la maggioranza in
assemblea)→può indirizzare sia il Parlamento che il Governo;
• sistemi semipresidenziali in cui prevale componente parlamentare-
governativa→ruolo del Presidente→garanzia; sistemi non propriamente
semipresidenziali→ elezione del PDR non comporta uno scostamento reale dalle
regole del regime parlamentare.

6. ALTRE FORME DI GOVERNO CONTEMPORANEE


Forma di governo neoparlamentare: rapporto di fiducia governo-parlamento; elezione
popolare diretta del primo ministro; elezione contestuale di primo ministro e
parlamento; “Governo di legislatura”: dura per tutta la legislatura; una crisi→
dimissioni del Governo e scioglimento del Parlamento; tale forma→sostanziale
investitura popolare del Primo ministro e del Governo (mancano realizzazioni
concrete;
Forma di governo direttoriale: adottata solamente dalla Confederazione svizzera→vi è un
Parlamento (Assemblea federale) e un direttorio (Consiglio federale); direttorio:
svolge contemporaneamente funzioni di Governo e di Capo dello stato→queste
hanno una struttura collegiale→rappresentate le diverse componenti etniche e
linguistiche che convivono nell’ambiente della confederazione.

IV. L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE IN ITALIA


1. LA FORMA DI GOVERNO ITALIANA: EVOLUZIONE E CARATTERI GENERALI
1.1 La disciplina del rapporto di fiducia e la maggioranza politica
• Forma di governo italiana: parlamentare a debole razionalizzazione→previsti
limitati interventi del diritto costituzionale per assicurare stabilità del rapporto di
fiducia e capacità di direzione politica del Governo; nella Cost. vi sono delle clausole
per disciplinare l’influenza del Parlamento sul Governo e delle garanzie in casi di
mozione di sfiducia al Pr. del Consiglio dei ministri;
• fiducia: deve garantire stabilità al Governo→prevedere vincoli per impedire la
mozione di sfiducia:
• atto motivato con cui il Parlamento obbliga il Governo alle dimissioni;
• votata ad appello nominale: parlamentari si assumono la responsabilità della
caduta del Governo; firmata almeno da 1/10 dei componenti della Camera;
• non messa in discussione prima di 3 gg dalla sua presentazione→periodo di
decantazione e riflessione; se una o entrambe le camere votano contro ad
una proposta del Governo→non perdita di fiducia;
• mozione di fiducia→maggiori effetti concreti:
⁃ Governo (a 10 gg dalla formazione) deve presentarsi alle Camere→ottenere
la fiducia→accordata/respinta con mozione motivata e votata per appello
nominale→formazione del Governo avviene solo se vi è la fiducia;
maggioranza politica: maggioranza stabile che si aggrega attorno ad un

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indirizzo politico che si impegna a realizzare→Governo trova l’accordo con


parte di Parlamento che si impegna a realizzare un indirizzo politico definito;
• Parlamento: formato dalla divisione tra maggioranza politica e minoranza→rapporto
di fiducia lega il Governo alla maggioranza, non all’intero Parlamento;
• ratio costituzionale questione di fiducia: posta dal Governo su sua iniziativa
(approvata dal Parlamento)→esso dichiara che se la sua proposta non viene
approvata in Parlamento, essendo necessaria per l’attuazione dell’indirizzo, venuta
meno la sua fiducia→dimissioni; fiducia: strumento con cui il Governo rivendica la
responsabilità per l’attuazione dell’indirizzo politico e preme sulla maggioranza
perché resti coerente con le scelte di indirizzo;
• questione di fiducia regole analoghe a quelle della mozione di sfiducia:
discussione aggiornata, votazione appello nominale, bloccata votazione degli
emendamenti presentati.
• maggioranza politica di supporto al Governo→necessità istituzionale; sistema
politico italiano→multipartitismo esasperato→forma di governo vicino al
parlamentarismo compromissorio; dalla IX legislatura→parlamentarismo
maggioritario.
1.2 Trasformazioni del sistema politico e trasformazioni della forma di governo
• Inizio della Repubblica: contrapposizione tra ideologia marxista e cattolica→ha
formato 2 principali partiti della democrazia italiana: partito comunista e
democrazia cristiana→tale realtà socio-politica ha dato vita al multipartitismo
esasperato, caratterizzato da:
⁃ elevato numero di partiti;
⁃ notevole distanza ideologica tra i partiti che ne fanno parte;
Conseguenze per il funzionamento della forma di governo:
1. ha funzionato grazie a maggioranze formate dopo le elezioni→accordi tra i partiti.
2. maggioranze imperniate sulla Democrazia Cristiana;
3. formazione delle maggioranze dopo elezioni→consentito a partiti che si trovavano
alle ali del Governo di essere integrati nella democrazia pluralista;
• forma di governo orientata verso parlamentarismo compromissorio: iniziali
contrapposizioni ideologiche sono state attenuate→società italiana ha accettato
valori e principi della democrazia pluralista; crisi delle ideologie e laicizzazione della
società→difficile per i partiti italiani realizzare equilibrio tra rappresentanza e
decisione; imposizione dell’UE con il TUE di una finanza pubblica sana→complicata
prassi dei compromessi politici, imponendo costi economici di questi al bilancio
statale→da ciò: abbandono delle pratiche della democrazia consociativa a favore di
una democrazia maggioritaria→ricerca nuova forma di governo: manifestazione
più vistosa→referendum elettorale 1993 sull’abrogazione del sistema elettorale
proporzionale, a favore di uno maggioritario→vince il sì: atteggiamento ostile
Parlamento compromissorio e partiti attori;
• tutte le forze accettato principi della democrazia pluralistica→sono diventate parti
di una maggioranza di governo→venuta meno la contrapposizione ideologica del
pluripartitismo esasperato→esiste una condizione che favorisce il funzionamento
bipolare del sistema politico→premessa del parlamentarismo maggioritario.
• Conseguentemente è stata resa possibile una competizione politica bipolare e
pratica dell’alternanza: favorita dal sistema maggioritario; ha visto la
contrapposizione di coalizioni di partiti (1994→centro-destra; 1996→centro-sinistra;

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2001→Berlusconi; 2006→Prodi; 2008→Berlusconi);


• tendenza alla semplificazione e alla bipolarizzazione: rafforzata tra 2008/2009;
conseguenze:
⁃ tramonto del partito di apparato (con politici di professione)→a favore di
quello degli elettori scelti dal leader→gli conferisce la propria legittimazione
rafforzandone il ruolo nel partito e nel governo;
⁃ crisi e superamento del bipolarismo con l’avvento di un sistema tripolare;
⁃ esistenza di coalizioni formate dopo le elezioni;
⁃ esistenza di partiti “antisistema”→si caratterizzano per un atteggiamento
fortemente critico nei confronti dell’UE e dell’euro (M5S, Lega, Fratelli
d’Italia).
⁃ esigenza recupero della legittimazione delle istituzioni e di rafforzamento
della governabilità→necessità di un processo di riforma costituzionale.
1.3 La formazione della coalizione
• maggioranza politica: necessità istituzionale; sistema pluripartitico→magg. politica
necessariamente formata con accordo tra più partiti (coalizione); governi di
coalizione: si basano sulla fiducia ottenuta attraverso l’accordo tra più forze politiche
Modalità seguite per la formazione della coalizione:
Coalizioni annunciate davanti al corpo Coalizioni formate in sede parlamentare
elettorale (dopo le elezioni)

⁃ corpo elettorale può scegliere tra ⁃ ogni partito si presenta al corpo


coalizioni alternative→quella che elettorale con identità e programmi
vince→maggioranza che esprime il propri→lotta per la conquista del
Governo; maggior numero di seggi parlamentari;
⁃ leader della coalizione durante la ⁃ dopo elezioni discussa scelta della
campagna in caso di vittoria diventa maggioranza e del suo programma;
primo ministro; ⁃ elettore non sceglie né maggioranza
⁃ partiti cercano di realizzare né primo ministro→scelti dai partiti;
programma contenuto negli accordi di ⁃ si fanno le maggioranze e cambiano il
coalizione; Parlamento→rottura degli accordi di
⁃ elevata stabilità→rottura degli accordi coalizione e formazione di una nuova
di coalizione e cambio di maggioranza maggioranza non richiedono una
richiedono nuove elezioni; nuova consultazione elettorale;
⁃ sistema politico bipolare: due poli in ⁃ in Parlamento si può formare un
competizione per la conquista della qualsiasi tipo di maggioranza;
maggioranza dei seggi parlamentari e ⁃ la forte legittimazione a partiti e
del Governo; Parlamento→data dal corpo
⁃ evidente differenza tra maggioranza elettorale; Governo la ottiene dai
ed opposizione; partiti che decidono di far parte della
⁃ legittimazione più diretta della coalizione.
maggioranza e del Governo da parte
del corpo elettorale→risulta
insufficiente quella offerta dai partiti
dopo le elezioni.

1.4 Breve storia delle crisi di governo


• crisi di governo: presentazione delle dimissioni del governo causate dalla rottura
del rapporto di fiducia con il Parlamento; Governo entra in “ordinaria
amministrazione” →può emanare solo decreti legge, ma è comunque una

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dimensione labile. Esistono 2 tipi di crisi:


1. Crisi parlamentari: dovute all’approvazione di una mozione di sfiducia/rifiuto di una
questione di fiducia posta dal Governo (voto bloccato) rispetto ad un atto che il
Governo ritiene importante per il proprio indirizzo politico→Governo disposto a
dimettersi; se non viene accettata questione di fiducia il Governo è giuridicamente
obbligato a dare le dimissioni al Capo dello stato→evento mai accaduto;
2. Crisi extraparlamentari: dovute alle dimissioni volontarie del capo del
Governo→crisi politica all’interno della maggioranza; crisi causate dal solo Pr. del
Consiglio→determina la cessazione dell’intero governo (lui ha proposto ministri)→
dimissioni espressione di una crisi politica; sono state la regola poiché coalizioni e
governo venivano decisi in seguito alle elezioni, dopo accordi stipulati tra i partiti→
loro venire meno→crisi della maggioranza politica e governo privo del necessario
sostegno parlamentare; se partiti della maggioranza sono d’accordo→uno o più
ministri indotti alle dimissioni “volontarie” possono essere sostituiti→rimpasto
ministeriale.
• problema far conoscere agli elettori motivo della crisi in modo che essi possano
valutare la responsabilità politica di partiti e governi→PDR hanno tentato la
parlamentarizzazione delle crisi nate fuori dal Parlamento: invito al Governo
dimissionario a presentarsi in una delle Camere e spiegare i motivi delle dimissioni→
negli ultimi tempi parlamentarizzazione è stata superata;
• l’assenza di prassi che assicurino la durata delle coalizioni influisce sulla stabilità
del governo→stabilità non equivale ad efficienza decisionale→senza stabilità non ci
può essere efficienza decisionale.
2. IL GOVERNO
2.1 Definizione
Governo:
• formato da Pr. del Consiglio, ministri e Consiglio dei ministri;
• esercita parte rilevante dell’attività di indirizzo politico, delle potestà pubbliche,
della funzione pubblica e poteri normativi;
• fattori che hanno condizionato il suo ruolo e funzionamento:
- equilibrio della complessiva forma di governo;
- grado attuazione principi decentramento politico ed economia di
mercato→maggiore decentramento politico→alcuni poteri attribuiti a Regioni ed
enti locali;
- tendenza a ridurre presenza pubblica nell’economia a favore di mercati
concorrenziali→perdita dei poteri collegati al controllo delle imprese
pubbliche da parte del Governo;
- integrazione europea→privato Governo di poteri consistenti (trasferiti alle
istituzioni europee) diventato interlocutore nazionale degli organismi dell’UE.
2.2 Le regole giuridiche sul governo
• Elasticità disciplina costituzionale Governo→poche regole/principi di struttura
e funzionamento→il resto alla prassi/legge/atti di autorganizzazione di questo;
• Regole che disciplinano il Governo per quanto riguarda:
✓ formazione:
⁃ PDR nomina Pr. del Consiglio→insieme nominano i ministri;
⁃ membri del Governo devono giurare nelle mani del PDR;
⁃ Governo presentarsi alle Camere→ottenere la fiducia (entro 10 gg dalla

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formazione)→può essere accordata/respinta con mozione motivata per


appello nominale;
⁃ obiettivo: ottenimento della fiducia del Parlamento→modalità/effetti diversi
in base agli equilibri complessivi della forma di governo (tendere verso
parlamentarismo maggioritario o compromissorio);
✓ struttura: quali sono gli organi governativi necessari (Pdc e ministri che insieme
danno vita al Consiglio dei ministri); vi possono essere altri organi governativi non
necessari→devono rispettare le competenze di quelli necessari;
✓ funzionamento: legge sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
ministri→in sua attuazione: adottati il regolamento interno del Consiglio dei
ministri e degli ordini di servizio di organizzazione delle strutture della
Presidenza del Consiglio; 1999: emanato un decreto legislativo di riordino
dell’amministrazione centrale→risvolti sul funzionamento del Governo→disciplina
modificata per permettere l’aumento dei ministeri (riportati progressivamente a 18,
come nel ’99);
✓ rapporti con la pubblica amministrazione.
2.3 Unità ed omogeneità del governo
• Governo: soggetto politicamente unitario, responsabile dell’indirizzo politico e della
sua attuazione→problema: assicurare comportamento politicamente unitario del
Governo→componenti agiscano al fine di attuare l’indirizzo politico→difficile quando
vi sono partiti differenti;
• scopo raggiunto: ruolo unificante del Consiglio dei ministri e prevalenza del
Primo ministro→forza politica e strumenti giuridici per far valere l’indirizzo politico
unitario; rafforzamento dell’omogeneità del Governo e dei poteri di direzione del
Primo ministro→rafforzano il Governo e presuppongono che Primo ministro dotato
di legittimazione politica assicurata dall’investitura popolare diretta;
• Inizialmente la Cost. non riuscì ad accogliere simili soluzioni (causa incertezze sui
futuri equilibri del sistema politico)→art.95 si limitò quindi a prevedere che:
⁃ Pdc dei ministri: dirige politica generale del Governo (determinata dal
Consiglio dei ministri)→ne è responsabile.
⁃ Pdc: mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo
promuovendo e coordinando l’attività dei ministri.
⁃ ministri: rispondono collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri
e individualmente per gli atti dei loro ministeri;
Tale art. consacra 3 diversi principi di organizzazione del Governo:
1. P. della responsabilità politica di ciascun ministro: riconoscimento di ciascun
ministro nella direzione del suo ministero;
2. P. della responsabilità politica e collegiale: incentrata nel Consiglio dei
ministri;
3. P. della direzione politica monocratica: basata sui poteri del Pdc.
equilibrio tra principi organizzativi→realizzato in maniera diversa a seconda
degli equilibri del sistema politico, del grado di compattezza della coalizione e della
maggioranza, del prestigio del Primo ministro.
2.4 La formazione del Governo
Formazione del Governo nelle democrazie pluralistiche→2 maniere:
1. Democrazie mediate: partiti reali detentori del potere→decidono struttura e
programma del Governo.
2. Democrazie immediate: investitura popolare del Capo del Governo; si differenziano
in base al ruolo riconosciuto ai partiti politici; parlamentarismo maggioritario:

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leader del partito/coalizione che vince elezioni→Capo del Governo→struttura potere


politico basata sul rapporto fiducia governo-parlamento→elettore vota per i candidati
ai seggi parlamentari→in realtà sceglie maggioranza e leader (es: UK); altri sistemi:
competizione politica tra personalità contrapposte→partiti sono solo “macchine
elettorali” di supporto dei candidati→investitura popolare diretta del vertice del potere
esecutivo prevista dalle regole istituzionali sulla forma di governo (es: USA)
• Per la Cost.Italiana: corpo elettorale non può scegliere Pr. del Consiglio→
disciplina costituzionale del procedimento di formazione del Governo compatibile con
modalità di formazione tipiche della democrazia mediata e investitura popolare del
vertice del potere esecutivo;
• Cost. si limita a prevedere: PDR nomina Pr. del Consiglio, il quale a sua volta
propone una lista di ministri nominabili→presenza di coalizioni dopo le elezioni
hanno impedito per molto tempo che si attuasse questo processo; se manca una
coalizione o quella vincente non ha la maggioranza in Parlamento→aumenta la
discrezionalità del PDR nella scelta della persona cui conferire l’incarico per la
formazione del Governo→personalità di grande autorevolezza tecnica, anche non
appartenente ad un partito→deve formare un Governo tecnico (espressione di una
crisi dei circuiti tradizionali; ITA 2008→peggioramento crisi finanziaria; aumento degli
interessi del debito pubblico→da Berlusconi a Monti) che goda della fiducia
necessaria e del sostegno del PDR.
2.4.1 Consultazioni e incarico per la formazione del governo
Dopo apertura della crisi di Governo si apre il processo di formazione del Governo:
1. PDR procede alle consultazioni: incontra Pr. dei gruppi parlamentari, esponenti dei
partiti e segretari; consulta Pr. delle Camere, ex PDR→viene quindi a conoscenza
delle posizioni dei partiti rispetto alla formazione del Governo e dei negoziati che si
svolgono tra di essi;
2. PDR sceglie un individuo ritenuto idoneo dai partiti: procedimento unico di
formazione del Governo→Pr. del Consiglio e ministri eletti con un unico
passaggio→consuetudine interpretativa obbligatoria (prassi ha decretato che scelta
del Pr. del Consiglio e dei ministri→parte integrante degli accordi di coalizione→la
nomina dell’uno non può essere scissa da quella degli altri);
3. PDR conferisce incarico oralmente→accettato con riserva (sciolta dopo che
l’incaricato ha svolto con successo la sua attività): consiste nell’individuazione della
lista dei ministri da proporre al PDR e del programma del Governo (contenuti tali da
avere il consenso dei partiti della coalizione e quindi l’investitura fiduciaria del
Parlamento).
2.4.2 La lista dei ministri, la nomina e il giuramento
• incaricato: attività di mediazione tra i partiti→potere di formazione della coalizione,
scelta dei ministri e del contenuto sostanziale del programma di Governo;
• formata la lista dei ministri→PDR nomina con proprio decreto il Pr. del Consiglio e
su proposta di questo i ministri→atto orale (evita problema della controfirma→Pdc
uscente potrebbe rifiutarla)→in poco tempo questi devono giurare nelle mani del
PDR→Governo entra nell’esercizio delle sue funzioni (fine processo di
formazione)→1° atto del Pr.: controfirma dei decreti di nomina di se e dei
ministri→rende valide le nomine;
• procedimento di formazione del Governo è collegato al procedimento di votazione
della fiducia parlamentare→finché non la riceve: “governo in attesa di

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fiducia”→attività limitata all’ordinaria amministrazione.


• ottenuto voto di fiducia→ Governo è nel pieno dei suoi poteri→entro 10 gg deve
presentarsi alle Camere per esporre il programma di Governo; in ogni camera
parlamentari di maggioranza presentano una mozione di fiducia (motivata; appello
nominale)→se maggioranza relativa in entrambe le Camere→fiducia accordata.
2.5 I rapporti tra gli organi del Governo
• Omogeneità e unità del Governo attraverso:
⁃ principio collegiale: Consiglio dei ministri determina la politica generale del
Governo;
⁃ principio monocratico: Pr. del Consiglio dirige politica del Governo e
mantiene l’unità dell’indirizzo politico/amministrativo, promuovendo/
amministrando l’attività dei ministri;
entrambi contrastano gli eccessi di autonomia dei ministri (minaccia per l’unità
politica del Governo)→evitano che operino indipendentemente→coordinamento:
attività che mantiene l’unità d’azione del Governo; non basta che i 2 principi siano
presenti nella Cost.: sono necessari degli strumenti giuridici e delle condizioni
politiche in grado di contenere gli eccessi di autonomia dei ministri:
strumenti giuridici:
⁃ potere del Pr. del Consiglio di proporre la lista dei ministri da nominare;
⁃ potere di indirizzare direttive politiche ed amministrative ai ministri:
individuazione di fini politici/principi d’azione che lasciano spazio
all’autonomia dei ministri in ordine di modalità di attuazione;
⁃ competenza del Consiglio dei ministri a deliberare sulle questioni di
politica generale del Governo.
effettiva utilità di questi strumenti data dall’equilibrio della forma di governo→governi
di coalizione: potere di formare lista dei ministri condizionato da decisioni dei partiti.
• Se un ministro atteggiamenti lesivi dell’unità di indirizzo politico→Pdc: potere di
revoca del ministro secondo la Cost→nessun Pr. ha impiegato tale strumento→
allontanamento del ministro dal Governo→crisi del governo→ostacolo principale è
politico; governi di coalizione: non praticabile revoca dei ministri espressione dei
partiti di coalizione, ma possibile quando il ministro ne ha perduto l’appoggio.
2.6 L’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo nella legge 400/1988
• Per lungo tempo è mancata una legge generale sul Governo→si faceva riferimento
al “Decreto Zanardelli”→inadeguato in una società cambiata;
• legge sulla presidenza del Consiglio a lungo impedita: tendenza a mantenere un
Governo debole e un Parlamento forte; approvata nel 1988→ha razionalizzato gli
strumenti di garanzia dell’unità politica ed amministrativa del Governo seguendo le
seguenti direttrici:
✓ Concentrazione decisioni di politica generale del Governo nel Consiglio dei
ministri→questioni di indirizzo politico, azione amministrativa, conflitti di attribuzione
fra ministri, iniziativa del Pdc di porre questione di fiducia alle Camere, disegni di
legge e proposte del loro ritiro, decreti legge, legislativi e reg. del Governo,…;
✓ Attribuzione al Pr. del Consiglio di poteri per funzionamento del Consiglio dei
ministri→regolamento interno prevede che: ministro che propone provvedimento
all’ordine del giorno del Consiglio→richiesta al Pdc; 5 gg prima della riunione del
Consiglio→Pdc dirama ai ministri gli schemi dei provvedimenti sui quali dovranno
deliberare→esaminati in una riunione preparatoria almeno 2 gg prima della seduta
del Consiglio (se ciò non avviene→nessuna questione può essere inserita all’ordine

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del gg); tale disciplina assicura la circolazione delle informazioni all’intero del
Governo sulle questioni che il Consiglio deve deliberare; coordinamento preventivo
delle attività dei ministri: concentrato nel Pdc e nelle sue strutture serventi;
✓ Attribuzione al Pr. del Consiglio di poteri strumentali per coordinamento delle
attività dei ministri→proporre questione di fiducia, sospendere l’adozione di atti da
parte di ministri competenti (relative questioni→Consiglio dei ministri), adottare
direttive sulla direzione politica generale del Governo, adottare direttive per
assicurare l’imparzialità/efficienza della pubblica amministrazione, istituire Comitati di
ministri→compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza o
esprimere pareri su questioni da sottoporre al Cdm.
2.7 La Presidenza del Consiglio dei ministri
• Pr. del Consiglio dei ministri: ha una struttura amministrativa di
supporto→Presidenza del Consiglio dei ministri→uffici di diretta collaborazione
con il Pdc sono organizzati nel Segretariato generale della Presidenza del
Consiglio dei ministri:
⁃ Compiti delle strutture del Segretariato:
a. dipartimenti: più uffici con omogeneità funzionale;
b. uffici: presso i singoli dipartimenti e dotati di autonomia funzionale;
c. strutture di missione: durata temporanea e compiti particolari
• Presidenza del Consiglio dei ministri:
⁃ autonomia contabile e di bilancio→autonoma gestione delle spese;
⁃ compiti della presidenza: studio/elaborazione di politiche, raccolta di
dati/informazioni, collegamento tra diversi settori dell’amministrazione
statale e soggetti istituzionali;
⁃ personale della presidenza: di ruolo, in prestito da amministrazioni
pubbliche, proveniente dal settore privato, consulenti ed esperti
nominati per esigenze speciali.
2.8 Gli organi governativi non necessari
Vi sono diversi organi governativi non necessari:
• vice-presidente del Consiglio dei ministri: funzione di supplente del presidente;
• consiglio di gabinetto: riunisce i ministri che rappresentano le diverse componenti
politiche della coalizione;
• comitati interministeriali: istituiti per legge (competenze definitive: deliberano su
determinati oggetti adottando atti che produttori di effetti giuridici verso l’esterno) o
istituiti con decreto del Pdc (competenze provvisorie per affrontare questioni
definitive→si parla di comitati di ministri);
• ministri senza portafoglio: non preposti ad un ministero→preposti ad un dipartimento
della Presidenza del Consiglio; svolgono funzioni delegate dal Pr. del Consiglio;
• sottosegretari di Stato: collaboratori del ministro o del Pr. del Consiglio→esercitano
compiti che egli delega loro con apposito decreto; non fanno parte del C. dei
ministri→devono comunque attenersi alle direttive del ministro; nomina: dPDR, su
proposta del Pdc, di concerto con il ministro, sentito il C. dei ministri→giurano davanti al
Pr. del Consiglio; sottosegretario di Stato alla Pr. del Consiglio: verbalizza e conserva il
registro delle deliberazioni; dirige l’ufficio di segreteria del C. dei ministri;
• viceministri: sottosegretari→deleghe relative all’area di competenza di una o più
strutture dipartimentali/direzioni generali; possono partecipare alle sedute del C. dei
ministri per riferire su argomenti materie loro delegate→non diritto di voto.

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• commissari straordinari del Governo: realizzano degli obiettivi specifici in base a


programmi/indirizzi deliberati dal Governo/Parlamento; nomina: d.PDR su proposta del
Pr. del Consiglio, che ha ricevuto delibera del C. dei ministri.
2.9 Gli strumenti per l’attuazione dell’indirizzo politico
• Governo: soggetto unitario davanti agli altri organi costituzionali; rappresentanza
assunta dal Pr. del Consiglio che: controfirma leggi e atti con forza di legge; tiene i
contatti con il PDR; assume decisioni del Governo nei procedimenti legislativi; pone
la questione di fiducia; manifesta all’esterno la volontà del Governo;
• linee indirizzo politico del Governo→espresse nel Programma del Governo
(predisposto dal Pdc→approvato dal C. dei ministri): alla base della fiducia iniziale
(approvata per mozione motivata);
• Governo: esercita una quota rilevante dell’attività di indirizzo politico→si avvale di
strumenti giuridici:
⁃ direzione dell’amministrazione statale;
⁃ poteri di condizionamento della funzione legislativa del Parlamento:
programmazione lavori parlamentari e procedimento legislativo;
⁃ poteri normativi: adozione di atti con forza di legge e regolamenti;
⁃ governo legislatore: capacità di questo di modificare l’ordinamento giuridico
attraverso l’uso dei poteri normativi di cui è titolare→decreti legge, decreti
legislativi e regolamenti; opera attraverso l’approvazione di atti predisposti
dallo stesso Governo→decreti legislativi e ricorso alla potestà regolamentare
con i regolamenti di delegificazione.
2.10 Settori della politica governativa
Alcuni settori dell’indirizzo politico sono oggetto di discipline giuridiche particolari in cui si
sviluppano prassi che concentrano nel Governo il potere decisionale. Esse sono:
1. politica di bilancio e finanziaria:
⁃ compito: elaborare documenti definitori del quadro finanziario di riferimento
dell’attività dello Stato→presentati al Parlamento per l’approvazione (Governo
riconosciuto ruolo di direzione del processo decisionale) che deve avvenire in tempi
certi→dopo l’approvazione Governo esercita il controllo della spesa pubblica
(controllo della legittimità dei singoli atti di spesa delle amministrazioni
statali→verifica dell’andamento della spesa pubblica nel rispetto dell’appartenenza
all’Unione economica/monetaria)
⁃ ministero dell’economia e delle finanze: principale centro di elaborazione
dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo; bilancia le competenze nei
settori: politica economica, finanziaria e di bilancio, programmazione degli interventi
pubblici e per lo sviluppo economico territoriale e settoriale,…;
2. politica estera:
⁃ compito: stipulazione dei trattati internazionali e relative attività preparatorie (cura
dei rapporti con gli altri Stati); su alcune tipologie di trattati Parlamento→controllo con
legge di autorizzazione alla ratifica;
⁃ no controllo parlamentare:
▪ trattati in forma semplificata: no ratifica del PDR per perfezionarsi; sfera
esclusiva d’azione del Governo;
▪ applicazione dell’esecuzione provvisoria di trattati;
⁃ accordi nell’ambito dell’organizzazione di cooperazione internazionale in materia di
difesa militare→NATO;

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3. politica europea:
⁃ tratta dei rapporti con le istituzioni dell’UE;
⁃ Governo partecipa alle decisioni comunitarie più importanti in sede di C. dei
ministri e di COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti→organo
del Consiglio dell'UE: composto dai capi/vice-capi delegati dagli Stati membri UE e
da un numero di comitati e gruppi di lavoro ad esso subordinati; compito principale:
preparare incontri a livello ministeriale del Consiglio dell’UE→ruolo fondamentale
nell'elaborazione delle politiche dell'UE;
⁃ azione del Governo: coordinata dal Pcm→dei correttivi costituzionali consentono a
Parlamento e Regioni di partecipare alla formazione delle politiche dell’UE;
4. politica militare:
⁃ rimessa al Governo→intervento del Parlamento limitato e tardivo;
⁃ regime di emergenza bellica: Camere deliberano stato di guerra→dichiarato poi dal
PDR (comando delle forze armate; presiede Consiglio supremo di difesa)→direzione
politica/tecnico-militare delle forze armate appartiene all’indirizzo politico del Governo;
prassi allontanata da questo disegno→regimi di emergenza bellica si instaurano conun
decreto legge del Governo che prevede l’intervento militare e provvede alla copertura dei
costi cui segue la conversione in legge del Parlamento;
⁃ Cost.:“l’Italia ripudia la guerra”→diritto internazionale impone rispetto dei diritti
umani→Italia conformata a questa consuetudine internazionale→riconosce dovere di
intervento anche armato per proteggere popolazioni da crimini internazionali;
evoluzione del concetto di guerra;
5. politica informativa e di sicurezza:
⁃ riguarda la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni da parte di istituzioni poste
dalla Cost.→responsabilità del Pcm: capo dei servizi segreti→segreto di stato:
tutela l’integrità della Repubblica; apposto su disposizione del Pcm sugli atti, documenti
o cose che ne sono oggetto→durata di 15 anni.
2.11 Gli organi ausiliari
Gli organi ausiliari hanno compiti di iniziativa, controllo e consultivi:
1. Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro:
⁃ composto da esperti/rappresentanti delle categorie produttive
⁃ con il CNEL→costituenti volevano integrare circuito della rappresentanza politica con
una diretta di interessi;
⁃ oggi non riesce a rappresentare la complessità sociale e gli interessi dei diversi
gruppi sociali→in via di abolizione;
2. Consiglio di stato:
⁃ organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo ed organo giurisdizionale
di appello della giustizia amministrativa;
⁃ pareri possono essere facoltativi od obbligatori→regolamenti del Governo e dei
ministri, ricorsi straordinari al PDR e schemi generali di contratti-tipo (accordi/
convenzioni predisposti dai ministeri);
3. Corte dei conti esercita:
- funzione di controllo (diverse sezioni della Corte: sezioni
regionali→giurisdizionale; sezioni centrali→giudice d’appello):
⁃ controllo preventivo di legittimità (atti amministrazioni statali) e controllo
sulla gestione amministrazioni statali/regionali/enti locali;
⁃ controllo successivo sulla gestione di bilancio dello Stato;

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⁃ partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato


contribuisce in via ordinaria;
- funzione giurisdizionale: giudizi di responsabilità dei pubblici funzionari per il
danno recato alle amministrazioni pubbliche, giudizi di conto, giudizi su pensioni;
3. IL PARLAMENTO
3.1 La struttura del Parlamento
3.1.1 Il bicameralismo paritario
• La struttura dei Parlamenti può essere bicamerale o monocamerale→Parlamento
italiano ha una struttura bicamerale perfetta o paritaria→2 Camere (Camera dei
Deputati e Senato della Repubblica) aventi le stesse funzioni→ciascuna può
concedere o ritirare la fiducia al Governo; funzione legislativa esercitata
collettivamente; previsto un aggancio del Senato al territorio regionale;
• Bicameralismo paritario italiano→prima che la legge si perfezioni è necessario che
le due Camere approvino lo stesso testo e se una vi apporta qualche modifica dopo
l’approvazione dell’altra, quest’ultima dovrà pronunciarsi una seconda
volta→processo decisionale lungo→nelle Camere si possono formare
maggioranze diverse→difficile formazione del Governo;
Differenziazioni relative alla composizione dei due rami del Parlamento

Camera Senato
315 senatori + senatori a vita
composizione 630 deputati (di diritto→ex PDR; di nomina
presidenziale→5 per alti meriti)
elettorato passivo
(età per essere eletti) 25 40
elettorato attivo
(età per eleggere) 18 25
legislatura
(periodo in cui le 2 Camere 5 5
restano in carica)
3.1.2 Il Parlamento in seduta comune
Il Parlamento in seduta comune è un organo collegiale composto da tutti i parlamentari
(deputati e senatori) per lo svolgimento di particolari funzioni specifiche elencate dalla
Costituzione:
• elezione del Presidente della Repubblica (partecipano anche i delegati regionali)
• elezione dei 5 giudici costituzionali;
• elezione di 1/3 dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM);
• votazione dall’elenco dei cittadini dal quale si sorteggiano i membri “aggregati”
alla Corte Costituzionale per giudicare sulle accuse costituzionali;
• messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica per alto tradimento o
attentato alla Costituzione.
Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal Presidente della Camera dei Deputati,
perciò si applicano le disposizioni del regolamento della Camera dei Deputati.
3.1.3 I regolamenti e il ruolo del Parlamento
• I regolamenti parlamentari disciplinano il funzionamento interno di ciascuna
Camera e il procedimento legislativo; ciascuna Camera adotta il proprio
regolamento a maggioranza assoluta dei suoi membri→ciò per assicurare stabilità;

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• Sono previsti dei regolamenti parlamentari minori→regolamenti che i singoli


organi parlamentari si danno per disciplinare la propria organizzazione interna;
• La disciplina contenuta nei regolamenti parlamentari varia in funzione dei diversi
equilibri della forma di governo che, da parte sua, concorre a determinare.
3.1.4 L’organizzazione interna delle Camere: Presidenti e Uffici di Presidenza
• Parlamento→organizzazione interna complessa→diversi organi: presidente
d’assemblea, ufficio di presidenza, commissioni, gruppi parlamentari, conferenza dei
capigruppo;
• Presidenti dell’assemblea: rappresentano le due camere; compito di regolare
l’attività di tutti i loro organi facendo osservare il regolamento→dirigono la
discussione e mantengono l’ordine; Pr. Camera dei Deputati→preside il Parlamento
in seduta comune; Pr. Senato della Repubblica→supplisce il Capo dello Stato nelle
ipotesi d’impedimento; Pr. CD & Pr. SR→sentiti dal PDR prima di sciogliere
anticipatamente le Camere;
• Dopo elezione Presidenti→Camere eleggono vicepresidenti, deputati (o senatori)
questori e segretari→costituiscono l’Ufficio di Presidenza: compito di collaborare
con il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni; i reg. parlamentari stabiliscono che
nell’Ufficio di Presidenza debbano essere rappresentati tutti i gruppi
parlamentari→promosse quindi delle intese; in seguito al fenomeno delle “migrazioni
di parlamentari”→il reg. del Senato ha stabilito che “i segretari che entrino a far parte
di un Gruppo parlamentare diverso da quello al quale appartenevano al momento
dell’elezione, decadono dall’incarico”.
3.1.5 I gruppi parlamentari
Gruppi parlamentari:
• ruolo fondamentale nell’organizzazione delle Camere; unioni di membri di ciascuna
Camera, espressione dello stesso partito politico, che si costituiscono con
organizzazione stabile e disciplina di gruppo;
• le Commissioni devono rispecchiare la consistenza dei Gruppi parlamentari;
• ciò che riguarda tali gruppi è disciplinato dai regolamenti della Camera dei Deputati e
dagli statuti dei partiti;
• entro pochi gg dalla prima riunione i parlamentari devono dichiarare a quale gruppo
appartengono→chi non lo fa confluisce nel gruppo parlamentare misto;
• Parlamento→istituzione che si basa sulla dimensione collettiva, rappresentata dai
gruppi parlamentari→i reg. parlamentari devono perseguire 2 obiettivi: rafforzare
il collegamento tra Parlamento e società organizzata politicamente nei partiti e
salvaguardare l’efficienza decisionale del Parlamento.
• i Presidenti dei gruppi parlamentari:
⁃ danno vita alla Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari→poteri
determinanti sull’organizzazione dei lavori dell’assemblea→approva il programma
dei lavori dell’aula e il relativo calendario;
⁃ alla Camera possono azionare una serie di poteri procedurali (mozione,…);
⁃ al gruppo è attribuito il potere di designare i membri delle comm.parlamentari;
⁃ hanno rilievo esterno: sentiti dal PDR nel corso delle consultazioni per la risoluzione
delle crisi di Governo; i partiti politici sono, sotto il profilo giuridico, delle associazioni
private non riconosciute→i gruppi parlamentari diventano perciò l’unica proiezione
dei partiti sul piano delle istituzioni.
3.1.6 Commissioni parlamentari e Giunte
La costituzione delle Giunte e delle Commissioni deve avvenire in modo da rispecchiare la
proporzione dei vari gruppi parlamentari.

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Commissioni parlamentari
sono organi collegiali→possono essere permanenti, temporanei, monocamerali o
bicamerali;
• Commissioni parlamentari temporanee: assolvono compiti specifici; durano in
carica il tempo stabilito per l’adempimento della loro particolare funzione;
• Commissioni parlamentari permanenti:
✓ organi stabili, necessari nelle Camere→importanti poteri nel proced. legislativo;
✓ si riuniscono per ascoltare e discutere comunicazioni del Governo e per esercitare le
funzioni di indirizzo, controllo e di informazione; si riuniscono in sede consultiva per
esprimere pareri→funzione consultiva del Parlamento→grande rilievo;
✓ ciascuna di esse ha competenza in una determinata materia→alcune svolgono
particolari funzioni non riconducibili ad una esclusiva materia→c. affari costituzionali,
c. di bilancio→rilievo nel procedimento legislativo→devono sempre esprimere il loro
parere nell’iter dei progetti assegnati alle commissioni competenti per materia→tale
parere vincola la commissione di merito quando opera in sede deliberante.
• Commissioni parlamentari bicamerali:
✓ formati in parte eguale dai rappresentanti delle Camere→si applica il reg. della
Camera in cui la commissione ha sede;
✓ la Cost.Italiana prevede espressamente una sola c.bicamerale→quella per le
questioni regionali; con legge però, sono state istituite c.bicamerali con poteri di
controllo, indirizzo e vigilanza→Comitato per i servizi di sicurezza e la Commissione
parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
Giunte parlamentari:
sono organi collegiali previsti dai reg. parlamentari per l’esercizio di funzioni diverse da
quelle legislative e di controllo:
• per l’esercizio di compiti di garanzia della corretta osservanza del regolamento e di
elaborazione di proposte di modifica dello stesso;
• per la verifica dell’assenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità e per la
garanzia delle prerogative parlamentari.
3.2 Il funzionamento del Parlamento
3.2.1 Durata in carica del Parlamento e regole decisionali
• Durata in carica delle Camere→5 anni→la Cost. prevede che le funzioni di
queste possano essere esercitate anche al di là di tale scadenza, nel caso della:
1. proroga con legge: disposta solo nel caso di guerra;
2. prorogatio: istituto secondo cui l’organo scaduto non cessa di esercitare le sue
funzioni, fino a quando non si sia provveduto al suo rinnovo→i poteri delle Camere
scadute sono prorogati finché non si siano riunite le nuove Camere; cessa con la
prima riunione delle nuove Camere→i neoeletti acquistano lo status di parlamentare
con la proclamazione.
• Validità della seduta è richiesta la maggioranza dei componenti ovvero il quorum
strutturale (numero legale)→partecipazione della metà+1 dei deputati o senatori;
il numero legale si presuppone fino al momento in cui, con la verifica, se ne accerti la
mancanza→in tal caso→seduta rinviata o tolta;
• Validità delle deliberazioni è richiesta la maggioranza dei presenti ovvero il
quorum funzionale;
• Astensioni→Senato e Camera prevedono disposizioni differenti→astenuto è colui
che, al momento della votazione, non si esprime , ma si astiene; alla Camera→i
deputati astenutisi sono valutati ai fini del numero legale nelle votazioni in cui
esso debba essere accertato, ma sono considerati come non presenti nel calcolo
della maggioranza richiesta per l’adozione della deliberazione; al Senato→i

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deputati astenutisi si allontanano fisicamente dall’aula.


• Modalità di voto:
a. voto palese: di regola viene utilizzato tale metodo di voto;
b. voto segreto: eccezione; si fa ricorso nel caso in cui l’oggetto delle deliberazioni
siano persone; può essere richiesto da un certo numero di parlamentari per le leggi
che riguardino principi e diritto di libertà costituzionali, diritti della famiglia, della
persona umana;
c. il voto può essere espresso per alzata di mano, appello nominale, procedimento
elettronico, schede,…;
• Sedute delle Camere→di regola sono pubbliche→principio della pubblicità dei
lavori parlamentari→si concretizza anche attraverso resoconti sommari delle
discussioni parlamentari→tutti possono conoscere l’attività parlamentare.
3.2.2 Come lavora il Parlamento
• I reg. parlamentari (1971)→larga intesa fra maggioranza e opposizione→principio
di unanimità→spiegato in un contesto segnato da un indirizzo politico consensuale-
consociativo; le modifiche apportate ai regolamenti (1997-1999) sono state ispirate
all’esigenza di assicurare tempi certi all’esame dei progetti inseriti nel programma e
poi nel calendario→è stabilito preventivamente il tempo disponibile per la
discussione→Governo può fare affidamento su tempi predeterminati;
• vi è una corsia preferenziale per la manovra di bilancio→se passa la riforma
costituzionale→Governo potrà chiedere alla Camera di deliberare che un disegno di
legge sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via
definitiva della Camera dei Deputati entro 70 giorni dalla deliberazione;
• Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari→determina il tempo a
disposizione dei gruppi per la discussione degli argomenti iscritti nel calendario:
⁃ nella Camera dei Deputati→a tutti i gruppi quota uguale di tempo, a questa se ne
aggiunge un'altra in proporzione alla consistenza di ciascun gruppo; quando la
camera discute disegni di legge di iniziativa governativa→Conferenza attribuisce
alle opposizioni una quota più ampia di quella riservata alla maggioranza.
3.2.3 Le prerogative parlamentari
Prerogative parlamentari
• istituti che mirano a salvaguardare il libero e ordinato esercizio delle funzioni
parlamentari, ponendole al riparo dai condizionamenti che altri poteri dello Stato
potrebbero esercitare; sono garanzie dell'indipendenza del
Parlamento→irrinunciabili e indispensabili da parte del singolo
parlamentare→dovrebbero tutelare la sua libertà di opinione e porlo a riparo da
azioni pretestuose della magistratura penale;
• Art.68 della Cost.Italiana→ prevede 2 distinti istituti:
1. l’insindacabilità in qualsiasi sede delle opinioni espresse e dei giudizi dati
nell'esercizio delle funzioni parlamentari; copre l'attività del parlamentare anche
dopo la scadenza del mandato
2. l'immunità penale→ il parlamentare non può essere sottoposto a misure
restrittive della libertà personale, né a limitazioni della libertà di corrispondenza e
comunicazione, senza la previa autorizzazione della Camera di appartenenza; la
carica è limitata alla durata della legislatura;
• autorità giudiziaria non “carente di giurisdizione”→in caso di sindacabilità del
parlamentare→in assenza dell'autorizzazione della Camera cui questi appartiene, il
giudice può procedere; l'attività si arresta quando vi sia una concreta
deliberazione della Camera;
• le Camere valutano se i comportamenti dei loro membri rientrino o meno

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nell'esercizio delle funzioni parlamentari; l'autorità giudiziaria invece può sollevare


conflitto di attribuzione se ritiene che il potere parlamentare sia illegittimamente
esercitato;
• autorizzazione della camera: non è più richiesta per sottoporre il parlamentare a
procedimento penale, ma è richiesta per sottoporlo a misure restrittive della
libertà personale e a limitazioni della libertà di corrispondenza e di
comunicazione (salvo che non sia colto in flagranza di reato e sia stato condannato
con sentenza irrevocabile).
3.2.4 Gli interna corporis
• ogni camera è dotata di autonomia normativa (per la disciplina delle proprie attività
della propria organizzazione), autonomia contabile (per la gestione del proprio
bilancio) e autodichia (giurisdizione esclusiva per ciò che riguarda i ricorsi relativi ai
rapporti di lavoro con i dipendenti);
• esigenza di autonomia→base del principio di insindacabilità degli interna
corporis acta:
✓ consiste nella sottrazione a qualsiasi controllo esterno degli atti e dei procedimenti
che si svolgono all'interno delle assemblee parlamentari;
✓ legato alla lotta che il Parlamento ha dovuto condurre per affermarsi nei confronti del
potere regio;
• dopo l'entrata in vigore della Costituzione→parte della dottrina ha sostenuto che gli
interna corporis potessero formare oggetto del controllo della Corte
Costituzionale→ciò però non ha avuto seguito; in alcuni casi l’ l'attività delle
camere non è completamente sfuggita al controllo della corte→es: in materia di
deliberazioni parlamentari sull'insindacabilità la corte effettua un controllo per
accertare l'eventuale arbitrarietà dell'esercizio del potere.
3.3 Le funzioni del Parlamento
3.3.1 La funzione legislativa
• art.70 Cost→ “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due
Camere”; artt.71-74→descrivono le modalità attraverso cui tale funzione si
realizza;
• Questione di fiducia:
✓ il Governo può farne uso tutte quelle volte in cui le Camere discutono di questioni
di fondamentale importanza per il perseguimento dei suoi obiettivi programmatici;
✓ può essere posta su qualsiasi deliberazione della camera;
✓ quando il Governo la pone→avviene per votazione della mozione di sfiducia→se
la camera esprime voto contrario→Governo dà dimissioni;
✓ se il Governo pone la questione di fiducia sull'articolo di un progetto di
legge→camera esprime voto favorevole→articolo approvato;
✓ espediente procedurale per rendere più veloce procedimento parlamentare.
3.3.2 La funzione parlamentare di controllo
• Funzione parlamentare di controllo→svolta da singoli istituti di diritto parlamentare
per far valere la responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento→
interrogazioni, interpellanze ed inchieste parlamentari;
a. interrogazione→ domanda che un parlamentare rivolge al Governo, per iscritto,
avente come oggetto la veridicità o meno di un determinato fatto; il Governo può non
rispondere→espone i motivi e indica una data per la risposta; può avvenire in aula o
in commissione; la risposta può essere scritta;
✓ interrogazioni a risposta immediata: una sola domanda riferita ad un argomento di

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rilevanza generale, urgente; i tempi per la discussione sono stabiliti dai reg.
parlamentari; si tengono ogni mercoledì pomeriggio→il Pr. della Camera dispone la
trasmissione televisiva dell’attività parlamentare;
a. interpellanza→ l'interpellante chiede, per iscritto, di conoscere l'intenzione politica
del Governo, in riferimento a un fatto o a una situazione, date per scontate;
✓ interpellanze urgenti: procedimento abbreviato in Senato; possono essere
presentate dal Pr. del gruppo parlamentare a nome di questo o da un certo numero
di deputati; i regolamenti delle camere fissano un limite per lo svolgimento di tali
interpellanze.
3.3.3 Atti parlamentari di indirizzo
I reg.parlamentari prevedono alcuni atti che mirano a indirizzare l’attività del Governo:
a. mozione: presentata dal Pr. di un gruppo parlamentare o da 10 parlamentari alla
Camera e da 8 al Senato; il fine→determinare una discussione e la deliberazione
della Camera su questioni che incidono sull’attività del Governo (può porre la
questione di fiducia);
b. risoluzione: proposta anche in commissione; il fine→manifestare un orientamento o
definire un indirizzo; accentua il ruolo di controllo e di indirizzo delle commissioni
nelle materie di competenza→rischio di frantumazione dell’indirizzo complessivo;
influenza l’indirizzo governativo;
c. ordine del giorno: atto di indirizzo rivolto al Governo; ha carattere accessorio→si
inserisce nella discussione di un altro atto, una legge: serve a dettare direttive su
come deve essere applicata; il Governo può accettarlo o meno→resta un atto politico
che non produce effetti al di fuori dei rapporti Governo-Camera.
3.4 Le inchieste parlamentari: profili generali
Commissioni d’inchiesta:
⁃ possono essere istituite da ciascuna Camera su materie di pubblico interesse, con i
poteri e i limiti dell’autorità giudiziaria→potere monocamerale, anche se di prassi si
istituiscono commissioni bicamerali d’inchiesta→deliberate da entrambe le Camere;
⁃ può esercitare poteri tipici dell’autorità giudiziaria→poteri d’indagine e di ricerca
della prova→la sua attività si conclude con una relazione e non una sentenza;
⁃ è un organo parlamentare che gode di ampia libertà→può ricorrere a
testimonianze, libere audizioni,…;
⁃ ha il potere di opporre il segreto sulle risultanze acquisite nel corso delle
indagini→segreto funzionale→espressione dell’autonomia costituzionale delle
Camere;
⁃ formata in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari→difficoltà
operative;
Inchiesta:
⁃ deve riguardare materie di pubblico interesse→ciò esclude le inchieste su singole
persone e su eventi e situazioni privi di rilievo generale;
⁃ inchieste parlamentari svolte parallelamente a indagini giudiziarie:
⁃ solo il procedimento penale mira all’accertamento di responsabilità giuridiche
individuali; l’inchiesta parlamentare può far valere la responsabilità politica;
⁃ i dati acquisiti dalla commissione non possono essere una prova per il processo
penale;
⁃ le finalità sono diverse, ma possono crearsi intrecci e connessioni fra i due livelli→se
la commissione chiede la massima cooperazione ai magistrati, essa non può negare
a questi la comunicazione degli elementi acquisiti.
3.5 Parlamento e Unione Europea

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• L’appartenenza dall’Italia all’UE pone al Parlamento 2 fondamentali esigenze:


1. recepire le direttive UE in tempi ragionevoli;
2. avere cognizione degli indirizzi comunitari su grandi temi e dei progetti di atto
normativo prima che essi siano approvati dagli organi competenti della UE;
• la legge comunitaria è stata recentemente sostituita dalla legge di delegazione
europea e dalla legge europea→vengono disciplinate:
1. la fase ascendente: fase che precede l’adozione formale degli atti normativi dell’UE
dai competenti organi europei; obiettivo→consentire la partecipazione del
Parlamento alla definizione dei contenuti degli atti dell’UE; partecipano anche le
Regioni e gli enti locali→conseguenza della Riforma del 2001→ampliato le
competenze delle Regioni, prevedendo che esse, nelle materie di loro competenza,
partecipino alla formazione degli atti normativi dell’UE e alla loro attuazione;
2. la fase discendente: fase in cui si tratta di dare attuazione nell’ordinamento
italiano agli atti europei; riguarda l’adeguamento dell’ordinamento italiano agli
obblighi comunitari; lo strumento utilizzato sono le leggi comunitarie→approvate ogni
anno su iniziativa del Governo.

4. PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA


4.1 Capo dello Stato e forma di governo
Capo dello Stato:
• organo di garanzia costituzionale→il PDR dovrebbe essere estraneo alle scelte di
indirizzo politico (spettano al Parlamento e al Governo) ed i suoi poteri dovrebbero
garantire il corretto funzionamento del sistema costituzionale;
• organo governante→il PDR dovrebbe assumere il ruolo di decisore politico di
ultima istanza quando la politica dei partiti non dà una soluzione ai grandi problemi;
• è un organo distinto e autonomo dal Governo, dotato di poteri propri (”è il Capo
dello Stato e rappresentanza l’unità nazionale”)→la Cost. non specifica il suo ruolo
complessivo, ma si limita a:
✓ fissare alcune caratteristiche dell’organo;
✓ attribuirgli alcuni poteri→nomina il Pr. del Consiglio, scioglie anticipatamente le
camere,…;
✓ porre alcuni limiti all’esercizio dei suoi poteri→obbligo che gli atti del PDR siano
controfirmati dal Governo; necessità che quest’ultimo, dopo la sua nomina, si
presenti in Parlamento per ottenere la fiducia;
✓ sancire e garantire la sua irresponsabilità politica;
• In base agli equilibri della forma di governo e del sistema politico:
⁃ se la coalizione si forma dopo le elezioni ed i rapporti tra i partiti sono instabili
(crisi frequenti)→il PDR prende decisioni politiche assai importanti come la scelta
del Pr. del Consiglio, di sciogliere anticipatamente le camere,…;
⁃ se i rapporti tra i partiti sono stabili, questi determinano i contenuti delle decisioni
fondamentali→il PDR si limita ad esercitare i suoi poteri per garantire il rispetto di
alcuni valori costituzionali o per stimolare la conclusione degli accordi tra le forze
politiche.
4.2 L’elezione del Presidente della Repubblica
Elezione del PDR:
• eletto dal Parlamento in seduta comune→integrato dai delegati regionali (3 per
regione, 1 per la Valle d’Aosta)→garantita la rappresentanza delle minoranze;
rif.costituzionale→corpo elettorale formato solo dal Parlamento in seduta comune
(Regioni già rappresentate in Senato);

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• iniziativa del Pr. della Camera→a 30 gg dalla scadenza del mandato presidenziale
convoca il Parlamento in seduta comune e i delegati regionali→elezione del
nuovo PDR (entro 15 gg→ipotesi di impedimento permanente, morte o dimissioni);
• nel caso di camere sciolte o meno di 3 mesi alla loro cessazione→elezione del
PDR avviene ad opera delle nuove camere ed entro 15 gg dalla loro riunione→i
poteri del vecchio PDR vengono prorogati fino all’elezione di quello nuovo;
• avviene per scrutinio segreto e con maggioranza dei 2/3 dell’assemblea→dopo il
3° scrutinio maggioranza assoluta (metà+1 degli aventi diritto);
rif.costituzionale→prime 3 votazioni→maggioranza dei 2/3; dal 4°
scrutinio→maggioranza dei 3/5 dell’assemblea; dal 7° scrutinio→maggioranza dei
3/5 dei votanti;
Requisiti e caratteristiche del PDR (art.84 della Cost.Italiana):
• cittadinanza italiana;
• almeno 50 anni d’età;
• godimento dei diritti civili e politici;
• incompatibilità dell’ufficio del PDR con qualsiasi altra carica;
• presta giuramento di fedeltà di fronte al Parlamento in seduta comune, fa un breve
discorso nel quale illustra i principi cui intende ispirare le proprie funzioni;
• mandato presidenziale di 7 anni (rinnovabile);
• dispone di un assegno personale e di una dotazione (uffici e residenza
presidenziali);
• alle sue dipendenze vi è un Segretariato generale del PDR;
• cessazione della carica presidenziale→mandato concluso, morte, impedimento
permanente, dimissioni, perdita di uno dei requisiti di eleggibilità, reati di attentato
alla Costituzione e di Alto tradimento; nei casi di dimissioni, scadenza del
mandato, impedimento permanente→PDR di diritto diventa senatore a vita (può
rinunciarvi).
4.3 La controfirma ministeriale
• La Cost.Italiana stabilisce→”nessun atto del PDR è valido se non controfirmato dai
Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità. Gli atti che hanno valore
legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del
Consiglio dei Ministri” (art.89);
• Controfirma→firma apposta da un membro del Governo sull’atto adottato e
sottoscritto dal PDR; è requisito di validità dell’atto→rende irresponsabile il PDR
trasferendo la responsabilità al Governo; riguarda tutti gli atti presidenziali;
• Tra gli atti che sono formalmente emanati dal PDR bisogna distinguere 3 categorie:
1. atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi: formalmente
adottati dal PDR→contenuto deciso sostanzialmente dal Governo; esiste una
proposta ministeriale→la controfirma attesta la determinazione governativa dei
contenuti dell’atto→il PDR: deve vigilare sul rispetto del Governo dei principi
costituzionali; ha potere di rinvio, ma se viene riconfermato deve adottarlo (può non
farlo attraverso i reati presidenziali);
2. atti formalmente e sostanzialmente presidenziali: adottati e decisi dal PDR; non
esiste una proposta→chi decide il contenuto dell’atto è lo stesso PDR→controfirma
del Ministro competente per materia→rende irresponsabile lo stesso Presidente ed
evita che questo eserciti i suoi poteri per imporre un proprio indirizzo politico;
3. atti complessi: formalmente adottati dal PDR, il contenuto è deciso attraverso un
accordo tra Governo e PDR; es: nomina del Pr. del Consiglio dei Ministri e
scioglimento anticipato delle Camere→di norma controfirmati dallo stesso Pr. del

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Consiglio→atti duumvirali.
4.4 La irresponsabilità del Presidente
• Irresponsabilità del Presidente della Repubblica→egli non risponde della
responsabilità politica, ma come tutti i titolari di organi costituzionali può essere
sottoposto alla critica politica;
• Responsabilità giuridica del PDR:
✓ su atti presidenziali: la Cost. prevede una responsabilità penale per i reati di Altro
tradimento e di Attentato alla Costituzione;
✓ su atti che adotta come cittadino: il PDR è penalmente responsabile per i fatti
qualificabili come reati, estranei all’esercizio delle sue funzioni→azione penale
improcedibile per tutta la durata del mandato; civilmente responsabile al pari di
qualsiasi altro cittadino.
4.5 La soluzione delle crisi di Governo: nomina del Presidente del Consiglio
• il PDR dispone di 2 poteri per la soluzione delle crisi del Governo: nomina del Pr.
del Consiglio e scioglimento anticipato delle Camere;
• Nel parlamentarismo maggioritario→decisioni sostanziali prese da altri: nomina
del Pr. del Consiglio→il corpo elettorale sceglie la maggioranza; scioglimento del
Parlamento→proposto dal Governo;
• Nel parlamentarismo post-elezioni→poteri di nomina del Pr. del Consiglio e di
scioglimento del Parlamento hanno una funzione politico-costituzionale
diversa→problema cruciale: formare maggioranze che siano capaci di dar vita ad un
Governo stabile→PDR può influenzare la soluzione delle crisi;
• Il Capo dello Stato può essere una “struttura governante” o un “intermediario
politico”→la funzione di intermediazione politica si basa sul:
1. diritto costituzionale: la Cost. attribuisce al PDR la nomina del Pr. del Consiglio, ma
precisa che il Governo entro 10 gg dalla sua formazione deve presentarsi alle
Camere per ottenere la fiducia;
2. sistema politico: il Governo si forma sulla base di molte trattative che portano ad un
equilibrio→il PDR può utilizzare strumenti che sono serventi rispetto al potere di
nomina: consultazioni, conferimento dell’incarico, mandato esplorativo.
4.6 La soluzione delle crisi: lo scioglimento anticipato del Parlamento
4.6.1 I dati costituzionali e il sistema politico
• Potere di scioglimento anticipato del Parlamento secondo la Costituzione:
a. il PDR può sciogliere entrambe le Camere o anche una sola di esse;
b. prima di sciogliere le Camere deve sentire i loro Presidenti→esprimono un parere
obbligatorio, ma non vincolante;
c. non può essere esercitato negli ultimi 6 mesi del mandato presidenziale, salvo
che essi coincidano in tutto i in parte con gli ultimi 6 mesi della legislatura (semestre
bianco);
• Lo scioglimento anticipato del Parlamento:
⁃ previsione del semestre bianco sembrerebbe un potere presidenziale;
⁃ la controfirma esclude che il PDR possa decidere da solo→vi è una proposta del
Governo→atto sostanzialmente governativo;
⁃ combinando i due elementi→siamo in presenza di un atto complesso;
⁃ in concreto per determinare chi decide lo scioglimento anticipato del
Parlamento→attenzione sugli equilibri complessivi della forma di governo→nel
parlamentarismo maggioritario→decisione sostanziale di sciogliere
anticipatamente il Parlamento si è spostata di fatto e di diritto al Governo.

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4.6.2 L’esperienza italiana


Scioglimento anticipato delle Camere:
• deciso dal Capo dello Stato insieme al Governo, che registrava la volontà delle forze
politiche di non trovare un accordo prima di nuove elezioni→extrema ratio: solo se il
Parlamento non è in grado di esprimere nessuna maggioranza e nessun Governo si
procede allo scioglimento;
• presupposti: impossibilità del Parlamento di funzionare correttamente in quanto
incapace di formare una maggioranza di qualsiasi tipo→scioglimento
funzionale→il PDR certifica la volontà delle forze politiche di porre anticipatamente
fine alla legislatura→bisognerebbe parlare di autoscioglimento;
• 1994-PDR Scalfaro→contesto di grave crisi di legittimità dei partiti politici→nuova
causa di scioglimento delle Camere: perdita di rappresentatività del Parlamento;
lo scioglimento non può essere deciso dai partiti che sono colpiti dalla sfiducia
popolare→entra in gioco il PDR, il quale scioglie anticipatamente le Camere in
accordo con il Governo, della cui controfirma ha bisogno;
• Se gli assetti cambiano→diversa configurazione dello scioglimento
anticipato→se in Parlamento la coalizione scelta dal corpo elettorale entra in crisi→il
Governo può proporre il decreto di scioglimento ed il Capo dello Stato può firmarlo;
• a causa della debolezza politica della maggioranza→tendenza a chiudere
anticipatamente le legislature;
• una volta appurata l’impossibilità di soluzione di una crisi di Governo, il decreto di
scioglimento è preferibile sia controfirmato dal Governo dismissionario→resta in
carica per “l’ordinaria amministrazione”.
4.7 Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali
Gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali sono:
1. gli atti di nomina→atti con i quali il PDR nomina:
⁃ 5 senatori a vita→per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e
letterario; 5→numero massimo dei senatori nominabili;
⁃ 1/3 dei giudici costituzionali→decreto controfirmato dal Pr. del Consiglio per
attestare la regolarità del procedimento;
2. il rinvio delle leggi→il PDR con un messaggio motivato può rinviare una legge alle
Camere per una nuova deliberazione;
3. i messaggi presidenziali→il PDR può inviare messaggi non vincolati (la Cost. non
disciplina il contenuto) alle Camere→di regola dovrebbe trattarsi di atti cruciali per la
vita del Paese; non comportano un dibattito;
4. esternazioni atipiche→sono manifestazioni di opinioni o dichiarazioni del PDR che
non assumono le forme previste dalla Cost. per i messaggi (messaggi alla nazione,
discorsi pubblici, interviste,…)→si sottraggono alla controfirma e sfuggono alla
disciplina costituzionale; rapporto diretto tra PDR e popolo;
5. convocazione straordinaria delle Camere→garantisce il funzionamento delle
istituzioni costituzionali contro eventuali prevaricazioni della maggioranza.
4.8 Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi
Gli atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi sono:
1. l’emanazione degli atti governativi aventi valore di legge→decreti legge, decreti
legislativi e regolamenti del Governo (decreti presidenziali); il Governo determina il
contenuto dell’atto, il PDR lo emana ed esercita su questo un potere di controllo di
legittimità e di merito costituzionale→ha potere di rinvio, ma se il Governo conferma
l’atto è costretto ad emanarlo;
2. l’adozione dei più importanti atti del Governo sotto forma di decreti

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presidenziali→scioglimento anticipato dei Consigli comunali e provinciali, decisione


di ricorsi straordinari al PDR, atti su cui è intervenuto il Consiglio dei Ministri, nomina
dei funzionari dello Stato→la legge li ha ridotti drasticamente; alcune leggi di settore
hanno previsto per molti atti governativi la forma del decreto del Pr. del Consiglio dei
Ministri o dei ministri;
3. la promulgazione della legge→attribuita al PDR che deve provvedervi entro 1
mese dall’approvazione delle Camere, salvo queste abbiano previsto un minor
tempo sul presupposto dell’urgenza; fase dell’efficacia del procedimento legislativo;
non è un atto dovuto→il PDR ha potere di rinvio alla Camere, ma se viene
riapprovato lo stesso testo ha l’obbligo di promulgarlo; il PDR deve:
⁃ accertare che la legge sia stata approvata, con il medesimo testo, da
entrambe le Camere;
⁃ manifestare la volontà di promulgare la legge;
⁃ ordinarne la promulgazione sulla Gazzetta Ufficiale;
⁃ obbligare chiunque ad osservarla e a farla osservare come legge dello Stato.
4. la ratifica dei trattati internazionali (predisposti dal Governo→autorizzati dal
Parlamento), l’accreditamento dei rappresentanti diplomatici esteri, la
dichiarazione dello stato di guerra (previa deliberazione delle
Camere→conferiscono al Governo i poteri necessari) , il comando delle forze
armate e la presidenza del Consiglio Supremo di Difesa→decisioni sostanziali
rimesse al circuito Parlamento-Governo; il PDR non può assumere decisioni di
carattere tecnico-militare, disporre delle forze armate o assumerne il comando→il
PDR solo potere di essere informato dal Governo sulla politica estera e della difesa
ed esercita i poteri connessi al C. S. di Difesa;
5. la concessione della grazia e la commutazione delle pene→si riferiscono a
persone singole; consistono nel condono totale o nella commutazione della penda
irrogata; il potere di grazia→atto complesso: alla sua formazione dovevano
concorrere il Governo e il PDR→vi era una fase istruttoria del Ministro di Giustizia;
oggi è un atto formalmente e sostanzialmente presidenziale→solo il PDR ne è
titolare→è necessaria la controfirma, ma solo per assicurare la validità dell’istruttoria;
6. la Cost. affida al PDR i seguenti poteri→autorizzare la presentazione alle Camere
dei disegni di legge governativi, indire le elezioni delle nuove Camere
(fissandone la 1a riunione), indire il referendum popolare, conferire le
onorificenze della Repubblica, emanare il decreto di scioglimento dei Consigli
regionali e rimuovere il Pr. della Giunta in caso di atti contrari alla Cost. o gravi
violazioni di legge.
4.9 Atti compiuti nella qualità di Presidente del Consiglio Supremo di Difesa e del Consiglio
Superiore della Magistratura
• PDR ha la presidenza del:
a. Consiglio Supremo di Difesa→organo formato stabilmente dal Pr. Del Consiglio dei
Ministri (vicepresidente), alcuni ministri (affari esteri, interno, economia e finanze,…)
e dal Capo di Stato maggiore della difesa; competenza→problemi generali, politici e
tecnici sul tema di difesa e determinazione dei criteri/direttive che la riguardano;
Governo→titolare sostanziale dei poteri militari e di difesa→risponde di ciò al
Parlamento; il PDR→poteri connessi alla presidenza del CSD→ convocazione,
formazione dell'ordine del giorno, nomina e revoca del segretario del Consiglio;
b. Consiglio Superiore della Magistratura→attività presidenziale si fonda con quella
del collegio→atti del presidente del Consiglio Superiore e non atti del PDR (non
serve la controfirma)→assumono la forma di decreti del PDR controfirmati dal
ministro della giustizia; il PDR ha potere di rinvio di tali atti→irregolarità nello

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svolgimento del procedimento per il conferimento degli incarichi direttivi.


4.10 La supplenza del Presidente della Repubblica
• Quando il PDR non può adempire alle proprie funzioni→sostituito dal Pr. del
Senato→supplenza: istituto che consenta la continuità delle funzioni presidenziali,
anche quando il PDR non possa adempierle a causa di un impedimento;
• Gli impedimenti possono essere:
⁃ temporanei: il Pr. del Senato è legittimato all’esercizio delle funzioni
presidenziali→funzione di supplente→nel momento in cui cessa
l’impedimento→cessa la supplenza ed il PDR rientra nel pieno delle proprie
funzioni; dichiarati dallo stesso Capo dello Stato→la supplenza opera
automaticamente;
⁃ permanenti: morte, dimissioni; supplenza del Pr. del Senato→il Pr. della
Camera avvia il procedimento per l’elezione del nuovo PDR; se il PDR è privo
della capacità d’intendere e di volere→interviene il segretario generale della
Presidenza della Repubblica→bollettino dei medici di fiducia del
PDR→Parlamento e Governo danno atto che si è verificato un impedimento
tale da fare ricorso alla supplenza.
PERCORSO 2: ATTI PUBBLICI e TUTELA dei DIRITTI

II. LA COSTITUZIONE
1. SIGNIFICATI DI “COSTITUZIONE”

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• Costituzione→termine impiegato con significati diversi:


a. funzione descrittiva: la Costituzione indica gli elementi che caratterizzano un
determinato sistema politico→come esso è di fatto organizzato e funziona; ogni
società ha una Costituzione→gli Stati moderni non possono reggere senza queste
condizioni; tale significato è utilizzato soprattutto da sociologici e politologi;
b. manifesto politico: la Costituzione era un grido di battaglia→veniva richiesta e
concessa a furor di popolo; eventi storici come la Riv. francese (1789), i moti del ’48,
la fine delle 2 GM e il crollo dell’impero sovietico, impongono a tutti i Paesi
coinvolti→riformulazione delle regole sociali su nuove basi; Costituzione così
intesa→documento solenne che segna il trionfo di un ideale; la Cost.Italiana→non
contiene preamboli, ma è piena di programmi ed enunciazioni di valore; tale
significato è utilizzato soprattutto da storici e filosofi;
c. testo normativo: la Costituzione è la più importante fonte del diritto da cui derivano
diritti e doveri, obblighi e divieti giuridici, attribuzione di poteri e regole per il loro
esercizio; è la Costituzione che applicano i giudici.
2. POTERE COSTITUENTE E POTERI COSTITUITI
• la Costituzione “documento scritto” è un fenomeno recente→frutto del
costituzionalismo→Costituzione scritta obiettivo irrinunciabile (sinonimo di libertà);
Costituzione come “manifesto politico” e “testo normativo” nascono insieme: il testo è
la traduzione in regole giuridiche del manifesto;
• Costituzione→frutto di un consapevole atto di volontà→attraverso questa il potere
politico tende a consolidarsi, strutturarsi, dotarsi di un insieme di regole fondamentali;
• per il giurista la fase precedente la Costituzione importa relativamente; l’emanazione
della Costituzione segna il passaggio tra 2 fasi storiche e 2 situazioni giuridiche
diverse→esaurimento del potere costituente ed inizio del potere costituito;
• potere costituente: è un potere del tutto libero (non sempre)→i condizionamenti di
cui risente sono di natura politica→nuovo regime politico deve ottenere il consenso
interno (non può durare a lungo con coercizione e violenza; regole della Costituzione
devono essere condivise dalla maggioranza delle forze politiche) e il consenso
esterno (riconoscimento internazionale→lo Stato acquisisce l’approvazione degli altri
Stati o la constatazione della sua esistenza di fatto come Stato sovrano);
• il nuovo regime politico per affermarsi deve fornire garanzie→scritte nella
Costituzione→garanzia nei confronti delle forze politiche, dei cittadini (delle loro
libertà, dei loro beni e dei loro diritti di partecipazione alla politica), nei confronti degli
altri Stati,….
3. COSTITUZIONI “FLESSIBILI” E COSTITUZIONI “RIGIDE”
3.1 Definizioni
• Costituzione flessibile: non prevede un particolare processo per la sua
modificazione, la quale avviene attraverso la normale attività legislativa; non è
prevista una forma di controllo giudiziario della corrispondenza delle leggi alla
Costituzione; tipiche Cost. dell’800→brevi;
• Costituzione rigida: dispone, per la sua modifica del testo costituzionale, un
procedimento particolare, più gravoso di quello previsto per la formazione delle leggi
ordinarie; è prevista una forma di controllo giudiziario→non possono essere
applicate leggi contrarie alla Costituzione; tipiche Cost. del ‘900→lunghe:
disciplinano le regole generali dell’esercizio del potere pubblico, della produzione
delle leggi, contengono principi e disposizioni riguardanti varie materie.
3.2 Sulla nozione di costituzione “flessibile”
Costituzioni dell’800:

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⁃ decretare il passaggio della sovranità (titolarità del potere) da Re a “Re in


Parlamento→procedura di codecisone;
⁃ l’unica vera norma fondamentale era quella che regolava il procedimento
legislativo→diritti e libertà erano professati, ma il consenso delle Camere e del Re
poteva plasmarli a piacimento→Costituzione esaurito la funzione normativa;
⁃ in esse l’aspetto della Costituzione come “manifesto politico” prevaleva sulla
Costituzione come “testo normativo”→irrevocabilità della concessione;
⁃ con l’accordo: se uno dei protagonisti avesse cercato di esercitare da solo il
potere→norma costituzionale violata→verifica della legittimità degli atti compiuti;
⁃ sono flessibili nella parte in cui non pretendono di essere una regola giuridica,
ma sono rigide (irrevocabili) nella parte in cui attribuiscono la sovranità alla legge
e al suo procedimento di formazione→per questo sono anche brevi: le
dichiarazioni di inviolabilità dei diritti avevano una funzione di “manifesto”, ma non
possedevano una particolare forza regolativa.
3.3 Sulla nozione di costituzione “rigida”
Costituzioni del ‘900:
⁃ pretendono che tutte le loro disposizioni abbiano forza regolata e siano trattate come
regole inderogabili→rigidità costituzionale (caratteristica Costituzioni del
‘900)→scopi diversi: in America è conseguenza dell’origine federale dello Stato
unitario→esso si forma attraverso un patto fra Stati sovrani che trasferiscono la
propria sovranità allo Stato federale→vengono scritte delle regole che non possono
mutare, se non con una procedura complessa;
⁃ sempre presente una componente pattizia→patto tra parti politiche, religiose,
sociali→garantisce che la maggioranza nelle elezioni non si impossessi
definitivamente del potere→per raggiungere ciò→limitazione del potere legislativo;
⁃ frutto di un compromesso, lunghe (ogni componente accetta l’accordo a
condizione che i suoi interessi siano garantiti da regole costituzionali) e garantite→2
tipi di garanzie: procedimento di revisione costituzionale (più gravoso di un
normale procedimento legislativo→per modificare la Cost. sono necessari consensi
più ampi; varia da paese a paese) e controllo di legittimità delle leggi;
⁃ ogni Cost. cerca di raggiungere un equilibrio tra stabilità delle regole costituzionali e
della sottrazione di esse alla volontà delle maggioranze politiche, e adeguamento
delle regole ai problemi;
⁃ modifica della Costituzione: vi è un giudice che verifica che le procedure siano
rispettate→egli deve essere estraneo ai giochi politici, non avere carattere
rappresentativo e non rispondere al principio di maggioranza;
4. LA COSTITUZIONE ITALIANA
4.1 Genesi
La Costituzione italiana repubblicana entrò in vigore l’1 gennaio 1948→approvata
dall’Assemblea costituente, eletta contemporaneamente al referendum istituzionale→testo
finale approvato dal 90% dell’Assemblea;
Costituzione italiana:
• lunga→un consenso così vasto si è potuto realizzare sommando le istanze, gli
interessi e i valori delle diverse componenti;
• aperta (compromissoria)→frutto di un compromesso tra le diverse matrici politiche
dell’epoca→si limita ad elencare i diversi interessi: attenzione per i diritti delle
minoranze, per il sistema parlamentare, i sistemi delle garanzie costituzionali,
l’opposizione per il sistema proporzionale; la sua apertura indica anche la sua natura
pluralista→notevole dinamicità (si adatta ai tempi);

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• obiettivo tipico: fissare i confini oltre i quali non può andare la volontà della
maggioranza politica.
4.2 Contenuti
La Costituzione italiana del 1948 si compone di diverse parti:
1. Principi fondamentali: 12 articoli→complesso di norme di principio, non collegate
tra loro, ma poste l’una accanto all’altra; presentano delle premesse ideologiche e
politiche che i costituenti hanno trascritto traendole dai loro diversi manifesti
politici→fine di coesistere e bilanciarsi; disposizioni importanti: importanza del lavoro,
riconoscimento delle autonomie locali, tutela delle minoranze linguistiche,
valorizzazione del patrimonio culturale, artistico e paesaggistico della Nazione,…;
2. Diritti e doveri dei cittadini: tratta dei rapporti civili (libertà individuali), etico-sociali
(individuo all’interno della società), economici, politici;
3. Ordinamento della Repubblica: tratta dell’organizzazione costituzionale dello
Stato→Parlamento, PDR, Governo, Regioni e autonomie locali, garanzie
costituzionali e revisione della Costituzione.

III. LE FONTI DELL’ORDINAMENTO ITALIANO: STATO


6. DECRETO LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE
6.1 Definizioni
Decreto-legge:
• atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di
necessità e urgenza; entra in vigore subito dopo la pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale→effetti prodotti sono provvisori→perdono efficacia se non sono convertiti
in legge dal Parlamento entro 60 gg dalla loro pubblicazione;
• disciplinato dall’art.77 della Costituzione italiana e dall’art.15 della legge 400/1988:
non può essere emanato nelle materie coperte da “riserva di
assemblea” (disposizione inutile)→materie indicate rientrano tutte nelle “riserve di
legge formale”.
6.2 Procedimento
• Il decreto-legge: deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal PDR e
immediatamente pubblicato sulla Gazzetta ufficiale ”con la denominazione di
“decreto-legge” e con l’indicazione delle circostanze straordinarie di necessità e di
urgenza che ne giustificano l’adozione, nonché dell’avvenuta deliberazione del
Consiglio dei ministri”; deve contenere inoltre la clausola di presentazione al
Parlamento per la conversione in legge;
• Il decreto-legge stabilisce il momento della sua entrata in vigore (gg stesso della
pubblicazione o gg successivo)→deve essere presentato alle Camere, anche se
sciolte, appositamente convocate, si riuniscono entro 5 gg→conversione del decreto-
legge tra i poteri delle Camere in regime di prorogatio→il Governo chiede al
Parlamento di produrre la legge di conversione→il decreto-legge viene presentato
come “allegato “di un disegno di legge→inizia un procedimento legislativo che
deve concludersi entro 60 gg; procedimento di conversione→alcune
variazioni→derivanti dall’esigenza di assicurare tempi certi e brevi di approvazione
del disegno di legge e dall’esigenza di consentire alle Camere di svolgere un
controllo attento sulla sussistenza dei presupposti della necessità e urgenza;
• Meccanismi delle Camere:
✓ Senato: parere preliminare obbligatorio della Commissione Affari costituzionali sulla

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sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza→si esprime entro 5 gg; se parere


negativo→deve deliberare l’aula entro i 5 gg successivi;
✓ Camera: vi è un filtro più complesso:
1. relazione Governo devono essere presenti i presupposti di necessità e urgenza ed
essere descritti gli effetti attesi dalla sua attuazione;
2. Commissione referente (a cui il ddl è assegnato)→può chiedere al Governo di
integrare gli argomenti forniti nella relazione; ddl→sottoposto al Comitato per la
legislazione, il quale entro 5 gg esprime un parere alle Commissioni
competenti→rende effettivo il decreto-legge (deve contenere misure di immediata
applicazione; il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo).
6.3 Decadenza del decreto non convertito
• Decadenza: perdita di efficacia del decreto-legge; fenomeno unico nelle fonti del
diritto; travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge→vengono eliminati perché
costituiscono degli illeciti→ripristino situazione precedente→in alcuni casi
insostenibile;
• Art.77 della Cost. appresta 2 strumenti attraverso i quali è possibile trovare una
soluzione:
a. legge di sanatoria: riservata alle Camere→possono regolare i rapporti giuridici sorti
sulla base dei decreti non convertiti; è il Parlamento che risolve il problema; legge
tipicamente retroattiva→incontra dei limiti; bisogna considerare 2 aspetti:
1. se il Parlamento decide di non convertire il decreto-legge non è tenuto
ad approvare la legge di sanatoria→decisione politica libera;
2. non è una soluzione sempre applicabile→il Parlamento può regolare i
rapporti giuridici sorti, ma nel rispetto dei principi costituzionali e del
principio di eguaglianza (divieto di trattare situazioni eguali in maniera
diversa e viceversa);
b. inciso “il Governo adotta, sotto sua responsabilità, provvedimenti
provvisori”→responsabilità politica e giuridica, nei suoi vari tipi:
1. responsabilità penale: i ministri rispondono singolarmente degli
eventuali reati commessi con l’emanazione del decreto-legge (reato di
dolo e colpa);
2. responsabilità civile: i ministri rispondono solidalmente degli
eventuali danni prodotti ai terzi;
3. responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno
espresso voto favorevole al decreto-legge rispondono solidalmente
degli eventuali danni prodotti allo Stato (danno erariale)→Stato si
deve rivalere sui ministri;
Tali strumenti sono abbastanza efficaci se visti sotto il profilo della garanzia degli
interessi patrimoniali dei cittadini, al contrario, molto meno, se considerati sotto il
profilo dell’interesse pubblico;
• Decreti-legge spesso utilizzati per ragioni di opportunità→abbreviare la normale
procedura legislativa; la legge di conversione ha precedenza nell’ordine dei lavori
delle Camere; se decreto legge utilizzato per una disciplina complessa→improbabile
che bastino 60 gg→reiterazione del decreto-legge: alla scadenza dei 60 gg, il
Governo emana un nuovo decreto-legge, che riproduce senza o con variazioni
quello precedente, ormai scaduto, e ne “sana” gli effetti attraverso meccanismi
diversi→circolo vizioso→Corte Costituzionale ha messo un limite alla prassi della
reiterazione.

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7. ALTRI DECRETI CON FORZA DI LEGGE


Vi sono 2 ulteriori atti con forza di legge il cui fondamento si trova nell’art.78 Cost. e negli
Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.
7.1 Decreti emanati dal Governo in caso di guerra
• Art.78 Cost.: “le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i
poteri necessari”→delega anomala al Governo cui viene concesso il potere di
emanare norme con forza di legge (derogando alle procedure legislative
ordinarie)→atti extra ordinem: necessità come super-fonte del diritto; non vi sono
state ancora concrete applicazioni di tale articolo;
7.2 Decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali
• Statuti delle Regioni speciali (leggi costituzionali)→all’attuazione dello Statuto e
trasferimento delle funzioni, degli uffici, del personale, dallo Stato alla Regione
provvedere con un decreto legislativo del PDR: atto con forza di legge, con una
competenza specifica e riservata, la cui emanazione avviene senza delega
legislativa del Parlamento; previa deliberazione del Consiglio dei ministri; su
proposta di una Commissione paritetica (n. membri uguali Governo e assemblea
regionale);
8. REGOLAMENTI PARLAMENTARI (E DI ALTRI ORGANI COSTITUZIONALI)
8.1 Definizioni
• Regolamento parlamentare (art.64): disciplina dell’organizzazione e del
funzionamento di ciascuna Camera; riferimento al processo legislativo→approvato a
maggioranza assoluta dalla Camera e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale; nome
regolamento→per tradizione→i reg.parl. sono fonti primarie→ambito di
competenza riservato→manifestano l’autonomia che caratterizza le Camere (organi
costituzionali) e la loro indipendenza→riserva di regolamento deve rappresentare
un limite all’applicazione delle leggi e delle altre fonti dell’ordinamento generale.
8.2 I regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti
• forza di legge: definisce la qualità di determinati atti con riferimento al tipo di
relazioni (forza attiva: capacità di abrogare; forza passiva: capacità di resistere
all’abrogazione) che essi hanno con un altro atto;
• i reg.parlamentari: non hanno relazioni con le altre fonti primarie→solo rapporti
di reciproca esclusione→legge che penetra nell’ambito di competenza riservato ai
regolamenti, regolamento che lo travalica→illegittimi; non rientrano tra le “leggi e
atti con forza di legge” di cui la Corte si deve occupare, ma sono espressione
dell’indipendenza garantita al Parlamento.
8.3 Regolamenti degli altri “organi costituzionali”
• Governo: non è dotato della stessa autonomia riconosciuta alle Camere→vi è una
riserva di legge per l’ordinamento dell Presidenza del Consiglio e per
l’organizzazione dei ministeri; reg. interno del Consiglio dei ministri→non fonte
primaria→il suo fondamento è costituito dalla legge ordinaria;
• PDR: adotta dei regolamenti per disciplinare i servizi della Presidenza su proposta
del Segretario generale di questa→sono strumenti di gestione amministrativa degli
uffici e dei servizi di un organo→garantita l’indipendenza dagli altri poteri→limite
all’ambito di applicazione delle leggi e delle altre fonti dell’ordinamento generale;
• Corte Costituzionale: Costituzione pone una riserva di legge costituzionale, per
la disciplina della proposizione dei giudizi di legittimità costituzionale e delle garanzie

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di indipendenza della Corte, ed una riserva di legge ordinaria, per la costituzione e


il funzionamento di essa→Corte può disciplinare l’esercizio delle sue funzioni con
reg. (stabilire norme integrative di procedura) approvato a maggioranza dei suoi
componenti…pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
9. IL REFERENDUM ABROGATIVO COME FONTE
9.1 Definizioni
• Referendum: richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi direttamente su una
determinata questione→strumento di democrazia diretta→popolo esercita la sua
sovranità; deroga che genera una situazione di concorrenza/conflitto con il sistema
rappresentativo;1° referendum abrogativo (1972)→oggetto: legge sul divorzio;
• 4 tipi di referendum previsti dalla legge: fonti statali→referendum costituzionale e
referendum abrogativo;
• Referendum abrogativo:
✓ strumento con cui il corpo elettorale può incidere direttamente
sull’ordinamento giuridico→abrogazione di leggi, di atti con forza di
legge dello Stato o di singole disposizioni in essi contenute;
✓ è un atto-fonte dell’ordinamento dello stesso rango della legge
ordinaria→gruppi di minoranza contestano le scelte compiute dalla
maggioranza dei rappresentanti dell’elettorato stesso;
✓ possibilità di essere uno strumento di creazione di nuove norme
come effetto della “manipolazione” del testo
normativo→es.referendum elettorale: eliminati singoli articoli, commi,
proposizioni→trasformato il sistema elettorale.
9.2 Procedimento
• Referendum abrogativo→processo lungo e difficile; può derivare da:
a. richiesta popolare: iniziativa parte da almeno 10 promotori iscritti nelle liste
elettorali→depositano il quesito che intendono sottoporre a referendum nella
cancelleria della Corte di Cassazione→data notifica in Gazzetta Ufficiale; entro 3
mesi→raccolte almeno 500.000 firme autentificate;
b. richiesta regionale: iniziativa parte dai Consigli di almeno 5 Regioni→devono
approvare la richiesta a maggioranza assoluta, indicando il quesito→richiesta
depositata da delegati presso la cancelleria della Cassazione; richieste depositate tra
l’1/01 e il 30/09 di ciascun anno;
• presso la Cassazione→Ufficio centrale per il referendum→esamina le richieste
per giudicarne la conformità alla legge→entro il 31/10 può rilevare irregolarità
(possono essere sanate)→fase deve chiudersi entro il 15/12 con un’ordinanza
definitiva dell’Ufficio sulla legittimità dei quesiti;
• quesiti illegittimi→trasmessi alla Corte Costituzionale per il giudizio di
ammissibilità→parametro di giudizio basato sulla Costituzione→alcune materie
quali, leggi tributarie, di bilancio, amnistia, indulto, modifica dei trattati internazionali
escluse dal referendum→decisione pubblicata entro il 10/02 dell’anno successivo;
• Se la Corte dichiara ammissibile il referendum→PDR deve fissare il gg della
votazione tra il 15/04 e il 15/06;
• Ufficio centrale→accerta che alla votazione abbia preso parte la maggioranza
degli aventi diritto al voto (altrimenti iniziativa fallita) e, accertata la somma dei voti
validi favorevoli e contrari, proclama il risultato del referendum→se i no superano i
si→quesito non può essere riproposto prima di 5 anni;
• Se risultato favorevole all’abrogazione→PDR con proprio decreto dichiara

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l’avvenuta abrogazione della legge; pubblicato subito nella Gazzetta Ufficiale→ha


effetto dal gg successivo alla pubblicazione; il PDR, su proposta del Governo, può
ritardare l’entrata in vigore dell’abrogazione: non oltre 60 gg dalla pubblicazione;
• procedimento di referendum è interrotto in caso di: scioglimento anticipato delle
Camere→sospeso, riprende un anno dopo l’elezione; legge viene abrogata prima
del referendum→Ufficio dichiara che le operazioni non hanno più corso.
10. REGOLAMENTI DELL’ESECUTIVO
10.1 Definizioni
• Regolamenti: atti normativi difficilmente riconducibili a tipologie unitarie; vi sono
diverse tipologie: reg. espressione dell’autonomia organizzativa delle Camere e degli
altri organi costituzionali; reg. emanati dagli organi delle Regioni e degli enti locali;
reg. dell’UE e reg. emanati da organismi pubblici e privati;
• in alcuni casi→regolamento designa atti tipici: regolamenti amministrativi (reg.
dell’esecutivo, regionali,…)→atti sostanzialmente legislativi, ma formalmente
amministrativi→non si distinguono dalle leggi ordinarie per contenuto o sostanza;
• reg. dell’esecutivo: atti normativi spesso complessi emanati dagli organi
dell’esecutivo (sotto forma di decreto) attraverso un procedimento che non ha le
garanzie del controllo parlamentare→fonte secondaria sottoposta alle fonti primarie
(legge e atti con forza di legge).
10.2 Fondamento normativo
• La Cost. non disciplina i regolamenti dell’esecutivo; rif. costituzionale (titolo
V)→principio di “parallelismo” tra funzioni legislative e regolamentari→limitata
la potestà del Governo di emanare regolamenti alla sole materie sulle quali lo Stato
ha potestà legislativa esclusiva e riservando alle Regioni il potere regolamentare di
tutte le altre materie;
• Oggi i reg. Governo sono fonti a competenza limitata dalla Costituzione→il
fondamento dei regolamenti (le condizioni per la loro validità) va ricercato nella legge
ordinaria→3 conseguenze:
1. per le fonti primarie il sistema è chiuso→tipologia degli atti elencata dalla
Costituzione; fonti secondarie→modellabili dalla legislazione ordinaria;
2. per le leggi esiste uno spazio costituzionalmente garantito, mentre non vi è per i
regolamenti dell’esecutivo;
3. leggi possono disporre retroattivamente, i regolamenti no.

10.3 Procedimento
• Procedimento emanazione dei reg. governativi diverso da quello dei reg. ministeriali;
• Regolamenti governativi: deliberati, su proposta di uno o più ministri, dal Consiglio
dei ministri, previo parere (obbligatorio, ma non vincolante) del Consiglio di Stato;
talvolta è richiesto un ulteriore parere di altri organi→commissioni parlamentari;
emanati con d.P.R→atto perfetto, ma non efficace→deve passare il controllo della
Corte dei conti; pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale;
• Regolamenti ministeriali: emanati dal ministro, previo parere del Consiglio di Stato
(forma di d.m); con decreto interministeriale→emanati i regolamenti che riguardano
materie di competenza di più ministri; prima dell’emanazione devono essere
comunicati al Pr. del Consiglio dei ministri; vi è un controllo della Corte dei conti;
pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale;
• tutti i regolamenti devono avere denominazione di “regolamenti”→per distinguerli
dai d.P.r e d.m.

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10.4 Tipologia
Vi sono diverse tipologie di reg. governativo→classificazione fatta sulla base del diverso
rapporto che il reg. ha con la legge, la riserva di legge e le competenze legislative della
Regione:
1. reg. di esecuzione delle leggi: adottati dal Governo, anche senza una specifica
autorizzazione legislativa, quando avverte la necessità di emanare norme che
assicurino l’operatività della legge, dei decreti con forza di legge e i regolamenti
dell’UE; limite costituzionale se è prevista una riserva assoluta di legge→la loro
funzione deve limitarsi a predisporre gli strumenti amministrativi e procedurali
necessari a rendere operativa la legge; es: diritto elettorale;
2. reg. d’attuazione: emanati per l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti
legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie di competenza
regionale; la legge deve dettare almeno i principi della materie, lasciando al
regolamento la disciplina di dettaglio;
3. reg. indipendenti: emanati nelle materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi
o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie riservate alla legge;
operatività limitata;
4. reg. di organizzazione: residuo storico→oggi la materia è coperta da riserva relativa
di legge; tendenza ad un’accentuazione dell’autonomia dell’esecutivo nel plasmare la
pubblica amministrazione;
Per i regolamenti ministeriali e interministeriali non vi è una classificazione→sono
emanati solo se una legge conferisce loro tale potere; talvolta non sono previsti dalla
legge, ma da un regolamento governativo.
10.5 La c.d. “delegificazione”
• Regolamenti “delegati” o “autorizzati”:
✓ provocano un effetto abrogativo delle leggi precedenti;
✓ funzione: produrre la “delegificazione”→sostituzione della precedente disciplina di
livello legislativo con una nuova disciplina di livello regolamentare→rimedio
all’espansione della legislazione ordinaria;
✓ la legge ordinaria dispone l’abrogazione della legislazione precedente facendo
decorrere l’effetto abrogativo della data di entrata in vigore del regolamento→reg.
governativo di attuazione non previsto in materie coperte da riserva assoluta di
legge→la legge che lo prevede deve determinare “le norme generali regolatrici della
materia” e disporre l’abrogazione delle norme legislative precedenti.

IV. LE FONTI EUROPEE


1. IL SISTEMA DELLE FONTI
1.1 Definizioni
L’ordinamento giuridico europeo non è semplice→distinzione fondamentale tra diritto
convenzionale e diritto derivato:
• fonti del diritto convenzionale: consistono nei trattati con cui l’UE è stata istituita,
modificata e sviluppata→tali trattati:
⁃ si compongono di atti normativi che costituiscono il diritto derivato;
⁃ fonte sovraordinata al diritto derivato→istituiscono un apposito organo
giurisdizionale per garantire questa gerarchia→Corte di giustizia dell’UE: ha
giurisdizione esclusiva per ciò che riguarda l’interpretazione del Trattato e del
diritto derivato, il giudizio di legittimità sul diritto derivato (validità di esso
rispetto ai trattati);

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⁃ hanno carattere costituzionale→ciò rafforzato dal Trattato di


Maastricht→richiamo ai diritti fondamentali→ruolo tipico della Corte di
giustizia è il controllo sul rispetto dei diritti “costituzionali” da parte del diritto
derivato.
1.2 Diritto derivato: tipologia delle fonti europee
Le fonti del diritto derivato si distinguono in:
• atti non vincolanti: solo le raccomandazioni UE (inviti agli Stati a conformarsi a
tenere un certo comportamento) e i pareri (esprimono il punto di vista di un organo
su un determinato oggetto), che ogni organo dell’UE può emanare; sono privi di
efficacia giuridica→non esprimono norme;
• atti vincolanti: sono atti normativi; si distinguono in 3 tipologie:
1. regolamenti UE: hanno caratteristiche tipiche della legge; hanno portata
generale→pongono norme generali e astratte; sono obbligatori in tutti i loro
elementi→non applicabili solo parzialmente nei singoli Stati (solo se loro
stessi lo prevedono); diretta applicabilità→non è necessario un atto dello
Stato che ne ordini l’esecuzione nell’ordinamento nazionale→ha forza
propria; possibile contrasto tra regolamenti UE e leggi interne;
2. direttive UE: sono atti normativi; i destinatari sono gli Stati membri, i quali
sono vincolati (hanno un obbligo di risultato, che devono raggiungere entro il
termine fissato dalla direttiva), ma hanno discrezionalità (scelta delle forme e
dei mezzi→lo Stato può scegliere se dare attuazione alla direttiva con legge,
regolamento,…); tali direttive dettano discipline particolari→direttive
dettagliate→così da limitare la discrezionalità degli Stati ed ottenere
un’attuazione uniforme nei vari ordinamenti;
3. decisioni UE: hanno caratteristiche tipiche del provvedimento
amministrativo; obbligatorie in tutti i loro elementi; direttamente applicabili;
hanno portata particolare→si rivolgono a soggetti specifici (Stato membro,
persona giuridica,…); sono atti con cui gli organi dell’UE applicano le norme
generali e astratte; non rientrano nelle fonti di diritto (solo direttive e
regolamenti).
1.3 “Diretta applicabilità” e “effetto diretto”
• diretta applicabilità: qualità di determinati atti europei che producono
immediatamente i loro effetti giuridici nell’ordinamento nazionale→regolamenti
UE→si impongono per forza propria; è definita dal Trattato che determina anche
quando e con quali procedure i regolamenti sono emanati;
• effetto diretto:
✓ riguarda le norme→nozione non definita dal legislatore (trattati), ma
dall’interprete (Corte di giustizia dell’UE);
✓ è la capacità di una norma europea di creare direttamente diritti in capo ai
singoli, anche senza l’intermediazione dell’atto normativo statale→l’interprete
riconosce le norme che hanno effetto diretto (norme self-executing); il
singolo può invocare la norma europea e lo Stato membro non può opporsi;
✓ introdotto per risolvere un problema→garantire la prevalenza del diritto
europeo sul diritto interno;
✓ vi è una componente sanzionatoria nei confronti dello Stato che ritardi
l’attuazione degli impegni posti dalle fonti europee o li attui in modo scorretto
o incompleto;
✓ vi è una componente di garanzia per i singoli per poter far valere i propri
interessi;

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Se incrociamo diretta applicabilità e efficacia diretta→4 possibilità:


1. norme direttamente efficaci espresse da atti direttamente applicabili: norme di
regola che caratterizzano i regolamenti UE→no interposizione legislatore nazionale;
2. norme non direttamente efficaci espresse da atti direttamente applicabili: alcuni
regolamenti UE che definiscono un quadro normativo che deve essere attuato da
altri regolamenti UE o da norme nazionali;
3. norme direttamente efficaci espresse da atti non direttamente applicabili: le
ipotesi più frequenti sono i divieti posti da direttive o dagli stessi Trattati;
4. norme non direttamente efficaci espressa da atti non direttamente applicabili:
norme che di regola derivano dalle direttive UE→intervento attuativo del legislatore
nazionale.
2. RAPPORTI TRA NORME EUROPEE E NORME INTERNE
2.1 La “limitazione di sovranità” e il deficit normativo
• Aderendo alla Comunità europea→Italia accetta le condizioni di appartenenza
fissate dal Trattato→prevalenza del diritto europeo su quello interno→legge è
manifestazione tipica della sovranità→ciò segna un cedimento della sovranità
nazionale, la quale viene fortemente limitata;
• l’unica fonte che disciplina l’adesione dell’Italia all’UE→legge di autorizzazione alla
ratifica del Trattato di Roma e il suo ordine di esecuzione→sono formali;
• inciso art.11 della Cost.Italiana: “l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace
e la giustizia fra le Nazioni”→consentiva all’ITA di partecipare alla Società delle
Nazioni→oggi la Corte costituzionale ha letto in tale articolo un’autorizzazione
costituzionale a “cedere” parte della sovranità nazionale per aderire, “in
condizioni di parità”, all’UE→manca però una vera disciplina dei rapporti tra
l’ordinamento italiano e quello europeo.
2.2 Le tappe del “cammino comunitario” della Corte costituzionale
Se una norma interna è in contrasto con una norma europea cosa accade? La Corte
costituzionale ha dato nel tempo risposte differenti applicando diversi criteri di risoluzione
delle antinomie:
a. criterio cronologico: conflitti tra leggi italiane ed europee risolti secondo le regole
della successione delle leggi nel tempo→le norme più recenti abrogano quelle meno
recenti; soluzione non gradita dalla Corte di giustizia dell’UE;
b. criterio gerarchico: leggi italiane che contrastano con un precedente regolamento
UE devono essere impugnate davanti alla Corte costituzionale stessa per violazione
“indiretta” dell’art.11 Cost.Italiana (impegni e limitazioni assunte dall’ITA ratificando il
Trattato); soluzione non priva di inconvenienti→es: caso Granital o la
“Pergola”→modifica la del sistema dei rapporti tra diritto europeo e diritto interno:
✓ ordinamento europeo e italiano→2 ordinamenti giuridici autonomi e
separati→ognuno ha un proprio sistema di fonti (teoria dualistica);
✓ la normativa europea “non entra a far parte del diritto interno, né viene
soggetta al regime disposto per le leggi dello Stato”;
✓ con la ratifica e l’esecuzione del Trattato→legislatore italiano
riconosce→competenza delle istituzioni europee a emanare e imporre
direttamente (per la forza che ad esse conferisce il Trattato) norme
giuridiche in determinate materie;
✓ gli eventuali conflitti tra norme→risolti dal giudice italiano applicando il
criterio della competenza→egli deve accertare, in base al Trattato, se sia
competente sulla materia l’ordinamento europeo o quello italiano→applica

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l’ordinamento competente; se norma interna non competente→non viene


abrogata, né dichiarata illegittima→non viene applicata, ma resta valida ed
efficace→applicabile in altri casi.
2.3 Contrasto tra norme interne e norme europee: il quadro attuale
Rapporti tra norme europee e norme interne:
✓ contrasto tra legge ordinaria e norme UE self-executing: va applicata la norma
europea, non quella italiana→tener conto di 2 aspetti:
1. vale solo e per tutte le norme europee munite di effetto diretto→norme
dei regolamenti UE, norme europee self-executing;
2. rivolta a tutti i soggetti dell’applicazione del diritto→organi giudiziari,
strutture della pubblica amministrazione,…;
✓ contrasto tra legge ordinaria e norme UE non self-executing: se norma europea
non effetto diretto→non possiede le caratteristiche che la rendono immediatamente
applicabile; principio di prevalenza del diritto europeo→se al giudice pare che la
legge italiana contrasti con la norma europea non self-executing→solleverà la
questione di legittimità costituzionale della legge davanti alla Corte costituzionale
lamentando l’indiretta lesione dell’art.11 della Cost.Italiana;
✓ contrasto tra norme sub-legislative e norme UE: osservanza del Trattato disposta
con legge formale→regolamento o provvedimento amministrativo che contrasta con
norma europea→illegittimo per violazione indiretta dell’ordine di esecuzione;
contrasto risolto con il criterio di gerarchia tra regolamento amministrativo e ordine
d’esecuzione;
✓ contrasto tra norme costituzionali e norme europee: Corte costituzionale ha
ammesso che le norme europee possono comportare deroghe alle norme
costituzionali “di dettagli”, ma non ai principi fondamentali della Costituzione (teoria
dei controlimiti);
Gli atti normativi dell’UE per il nostro ordinamento sono fatti normativi→atti di un
ordinamento separato→non impugnabili davanti alla Corte costituzionale, in quanto può
giudicare solo “delle leggi e degli atti con forza di legge” dello Stato e delle Regioni. Se una
norma europea lede un principio costituzionale bisogna impugnare l’unica disposizione
con forza di legge del nostro ordinamento→l’ordine d’esecuzione del Trattato.
2.4 I giudici e l’amministrazione di fronte al diritto europeo
• L’UE ha elaborato strumenti, relazioni, poteri spesso simili a quelli tipici degli Stati
federali→è una forma mutante, non rientrante in nessuna delle forme tradizionali;
• aspetto paradossale della concezione dualistica: 2 ordinamenti autonomi per
quanto riguarda la legislazione, ma uniti per quanto riguarda l’applicazione del
diritto→i giudici e le amministrazioni pubbliche sono legati da un obbligo di
cooperazione con le istituzioni europee;
• rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’UE: strumento specifico che hanno i
giudici per risolvere i problemi che derivano dall’intreccio tra i 2 sistemi; può essere
impiegato quando, nel corso di un giudizio qualsiasi, il giudice abbia dubbi circa: la
validità di una norma derivata rispetto ai trattati o l’interpretazione delle
disposizioni europee.
3. L’ATTUAZIONE DELLE NORME EUROPEE
• Italia→record negativo attuazione delle norme europee→1989 varata legge “La
Pergola”, modificata e sostituita→disciplinata l’esecuzione degli obblighi
comunitari e la partecipazione del Parlamento e delle Regioni al processo
decisionale europeo;
• Parlamento approva ogni anno:

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⁃ legge di delegazione europea: su iniziativa del Governo→contiene una delega a


questo per rilevanza recepimento delle direttive e di altri atti dell’UE;
⁃ legge europea: serve ad adeguare le norme italiane a quelle europee allo scopo di
interrompere le procedure d’infrazione promosse dalla Commissione UE contro l’ITA
per mancata rispetto degli obblighi d’adeguamento;
• attuazione delle norme europee ricade sulle Regioni nelle materie di loro
competenza legislativa; la “legge di delegazione europea” può dettare i principi
fondamentali nelle materie che sono di competenza concorrente delle
Regioni→se vi è inerzia→può intervenire lo Stato;
• Lo Stato si sostituisce alle Regioni che non hanno adempiuto correttamente agli
obblighi di attuazione→diritto di rivalsa nei confronti della Regione e di qualsiasi
altro ente pubblico che si sia reso responsabile della violazione del diritto
europeo.
VIII. L’AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA
1. GIUDICI ORDINARI E GIUDICI SPECIALI
• Sistema giudiziario italiano→presenza di più giurisdizioni: giudici ordinari,
amministrativi, contabili, tributari e militari→la loro competenza è stabilita dalla
legge→in base alla materia su cui la giurisdizione va esercitata o alla posizione
giuridica del soggetto di diritto;
• giudici ordinari: amministrano la giustizia civile e penale attraverso organi giudicanti
e organi requirenti:
⁃ organi giudicanti: civili: si dividono in organi di 1° grado (giudice di pace e
tribunale) e organi di 2° grado (corte d’appello); penali: si dividono in organi di
1° grado (giudice di pace, tribunale, corte d’assise) e organi di 2° grado (corte
d’appello, corte d’assise d’appello, tribunale della libertà);
⁃ organi requirenti: sono i pubblici ministeri (PM) che esercitano l’azione
penale e agiscono nel processo a cura di interessi pubblici→accertamento di
eventuali reati e condanna dei loro autori;
PM:
✓ agiscono nel processo civile→casi stabiliti dalla legge→interessi pubblici;
✓ obbligo dell’azione penale→è tenuto a intraprendere la sua azione sempre e
comunque in presenza di una notitia criminis dotata di un certo
fondamento→carattere dell’impersonalità;
✓ la Cost. garantisce la sua indipendenza→conflitto di attribuzioni tra potere
dello Stato;
✓ i suoi uffici si trovano presso tribunali, Corte d’Appello e Corte di Cassazione;

• Tribunale per i minorenni: funzione giurisdizionale di 1° grado nelle controversie in


cui sono coinvolti soggetti minorenni; organo collegiale→2 magistrati professionali e
2 esperti; in sede penale→giudice unico di 1a istanza; in sede civile→giudica casi
indicati dalla legge;
• giudici amministrativi: funzione di tutela giurisdizionale degli interessi legittimi
(giudice ordinario→diritti soggettivi; giudice amministrativo→diritti legittimi); sono i:
⁃ tribunali amministrativi regionali: 1 in ciascuna Regione, articolati in sezioni;
⁃ Consiglio di Stato: ha poteri giurisdizionali e poteri consultivi che possono
essere attivati dal Governo (è un suo organo ausiliario);
• Corte dei conti: opera attraverso sezioni regionali (1° grado) e sezioni centrali (2°
grado); giurisdizione responsabilità dei pubblici amministratori nei casi di danni
economici ai soggetti pubblici dai quali dipendono;
• giudici tributari: giurisdizione controversie fra cittadini e amministrazione finanziaria
dello Stato;

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• giudici militari: tempo di guerra→giurisdizione stabilita dalla legge; tempo di


pace→giurisdizione solo su reati commessi dagli appartenenti alle forze armate.
2. PRINCIPI COSTITUZIONALI IN TEMA DI GIURISDIZONE
2.1 Principio di precostituzione del giudice
Cost. pone limiti fondamentali in tema di giurisdizione:
• principio della precostituzione del giudice: garanzia per i cittadini→nessuno può
essere giudicato da un giudice appositamente costituito dopo la commissione di un
determinato fatto;
• divieto di istituire giudici speciali: organi formati fuori dall’ordinamento giudiziario;
• giustizia amministrata per il popolo→partecipazione popolare alla giurisdizione;
• giudice sola soggezione alla legge→disciplina dell’ordinamento giudiziario spetta
alla legge→deve assicurare l’indipendenza delle giurisdizioni speciali e del PM;
• i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati→ammesso il ricorso alla
Corte di Cassazione (più alto grado di giudizio);
Corte di Cassazione: giudice di legittimità→competente a conoscere le sole violazioni della
legge compiute dagli organi giurisdizionali di grado inferiore; risolve conflitti di competenza
tra giudici ordinari e conflitti di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice speciale; funzione
di “nomofilachia”→soluzione delle questioni interpretative più controverse, al fine di
indirizzare l’attività giurisdizionale degli organi giudicanti e requirenti.
2.2 Diritto di difesa e giusto processo
• Cost. garantisce il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi→difesa: diritto inviolabile azionabile sia nei confronti di soggetti
privati che nei confronti dello Stato e di altri enti pubblici;
• la garanzia del diritto di difesa e il principio del giudice naturale precostituito
per legge fanno sì che il processo si caratterizzi:
a. per il contraddittorio fra le parti→confronto dialettico tra le parti in tutte le fasi
processuali;
b. per la imparzialità e la terzietà del giudice→decisione accettata in quanto proviene
da un soggetto competente imparziale;
• formula del giusto processo→giurisdizione si attua mediante il giusto processo
regolato dalla legge; ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in
condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo imparziale;
• la legge deve assicurare la ragionevole durata del processo→Corte d’appello (in
2° grado Corte di cassazione): competenza di definire l'equa riparazione in caso di
eccessiva durata dei processi→prime applicazioni deludenti.
3. LO STATUS GIURIDICO DEI MAGISTRATI ORDINARI
3.1 L’accesso alla magistratura
• Cost.→stabilisce che la nomina a magistrato debba avvenire per concorso;
• requisiti per l'accesso al concorso: magistrati amministrativi e contabili, procuratori
dello Stato, dirigenti della P.A. (almeno 5 anni di anzianità; diploma di laurea in
giurisprudenza), docenti universitari di materie giuridiche (diploma di laurea in
giurisprudenza), avvocati,…→requisiti soggettivi→conferiscono al concorso
carattere di “secondo grado”;
• commissione giudicatrice: presieduta da 1 magistrato (6a valutazione di
professionalità) e formata da 20 magistrati (almeno 3a valutazione di
professionalità), 5 professori universitari di ruolo titolari di insegnamenti nelle
materie oggetto di esame e 3 avvocati iscritti all'albo speciale;
• vinto il concorso→nomina di uditore giudiziario→inizio tirocinio.

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3.2 Indipendenza, autonomia e inamovibilità della magistratura ordinaria


• “La magistratura costituisce un organo autonomo indipendente da ogni altro
potere→prima della Cost. la magistratura era una struttura amministrativa
gerarchicamente organizzata su cui esercitava rilevanti funzioni il Governo;
• autonomia dell’ordine giudiziario: è una garanzia destinata ad esplicare i suoi
effetti all’interno dell’ordine giudiziario→ogni magistrato può determinarsi
autonomamente senza ricevere alcun condizionamento da alti magistrati
appartenenti all’organo giudiziario;
• indipendenza dell’ordine giudiziario: è riferita al potere giudiziario nel suo
complesso→garanzia costituzionale→esplica i suoi effetti in riferimento all’esercizio
concreto della funzione giurisdizionale→tutela ogni magistrato dai condizionamenti
provenienti da poteri diversi da quello giudiziario;
• inamovibilità dell’ordine giudiziario: magistrati inamovibili→senza il loro consenso
non possono essere trasferiti in un’altra sede→può avvenire solo per provvedimento
del CSM→casi di incompatibilità previsti dall’ordine giudiziario e di incapacità di
amministrazione della giustizia.
4. IL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
Consiglio superiore della magistratura (CSM):
• organo sganciato dal Governo→garante dell’autonomia e dell’indipendenza della
magistratura→adotta tutti i provvedimenti riguardanti la carriera e lo status dei
magistrati ordinari (assegnazioni, trasferimenti, promozioni, provvedimenti
disciplinari);
• composizione:
1. 3 membri di diritto: PDR (lo presiede formalmente e simbolicamente→viene eletto
un vicepresidente), primo presidente della Cassazione, Procuratore generale della
Corte di Cassazione;
2. membri togati: eletti dai magistrati ordinari→rappresentano 2/3 del collegio;
3. membri laici: costituiscono 1/3 del Collegio→eletti dal Parlamento in seduta comune
tra docenti universitari in materie giuridiche e avvocati che esercitano la professione
da almeno 15 anni;
• Cost. non stabilisce direttamente quanti devono essere i componenti del CSM
(tranne i 3 membri di diritto)→si limita a stabilire il rapporto tra quelli eletti dai
membri togati ed i membri laici;
• azione disciplinare: titolarità dell’esercizio data al ministro della giustizia e al
Procuratore generale della Corte di Cassazione→decisione spetta alla sezione
disciplinare istituita in seno al CSM→questa poi viene sottoposta all’intero plenum;
• responsabilità disciplinare: magistrati ordinari rispondono di ogni comportamento
(in ufficio o fuori) in violazione dei propri doveri, in modo da compromettere il
prestigio dell’ordine giudiziario; illeciti disciplinari→2 categorie:
1. illeciti commessi nell’esercizio delle funzioni giudiziarie;
2. illeciti commessi fuori dall’esercizio delle funzioni giudiziarie;
magistrati ordinari sottoposti alla responsabilità penale (reati commessi
nell’esercizio delle funzioni) e alla responsabilità civile (danni conseguiti dal
cittadino conseguenti da atti e comportamenti assunti con dolo o colpa
grave)→danneggiato può chiedere risarcimento allo Stato (responsabilità
indiretta), il quale si rivale sul magistrato responsabile del danno;
• i suoi provvedimenti assumono la veste di decreti del PDR (d.P.R)
5. MINISTRO DELLA GIUSTIZIA
Cost. 1948 sposta in capo al CSM molti poteri→ministro della giustizia si limita a:
1. curare l’organizzazione e il funzionamento dei servizi della giustizia;

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2. promuovere l’azione disciplinare davanti al CSM;


3. partecipare al procedimento di conferimento degli uffici direttivi (incarichi di
maggior rilievo nell’ordinamento giudiziario→attribuiti con deliberazione del CSM,
sulla base di proposta formulata fra un’apposita Commissione del CSM ed il
ministro→rapporti tra CSM e ministro: leale collaborazione;
4. esercitare poteri di sorveglianza ed attività ispettive nel confronti degli uffici
giudiziari.
IX. GIUSTIZIA COSTITUZIONALE
5. I CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE TRA STATO E REGIONI
• conflitti di attribuzione tra Stato e Regione: strumento che risolve le controversie tra
Stato e Regione o tra Regioni→conflitti tra enti (intersoggettivi); conflitti tra poteri
dello Stato: sorgono tra organi dello stesso ente, lo Stato (interorganici);
• atti di qualsiasi organo dello Stato o della Regione può provocare il conflitto
(esclusione degli atti legislativi→vi è il giudizio di legittimità)→atti amministrativi e
atti giurisdizionali; conflitto introdotto da un ricorso→interesse a ricorrere:
ricorrente deve dimostrare di aver subito una lesione attuale e concreta della sua
competenza→se ciò viene meno: Corte dichiara la cessata materia del
contendere→sentenza decide a chi spetta la competenza→eventuale annullamento
dell’atto che ha generato il conflitto.
• violazione della competenza: può derivare dall’invasione della sfera di attribuzioni
e dall’interferenza (impedimento all’esercizio delle attribuzioni dell’ente)→sistema
confusionario→frequenti processi decisionali misti→Regioni e Stato leale
collaborazione.
6. IL GIUDIZIO DI AMMISSIBILITA’ DEL REFERENDUM ABROGATIVO
• giudizio di ammissibilità: introdotto con ordinanza dell’Ufficio centrale per il
referendum→dichiara la legittimità della richiesta di referendum; delegati dei Consigli
regionali, presentatori delle firme, Pr. del Consiglio→possono presentare memorie e
prendere parte alla discussione→anche altri soggetti; Corte decide con
sentenza→pubblicata entro il 10/02 successivo; ogni richiesta è oggetto di
autonoma sentenza→Corte dichiara se essa è ammissibile o inammissibile;
• Cost. non prevedeva un controllo sull’ammissibilità del referendum→introdotto
con legge→pochi casi di esclusione del referendum: leggi tributarie, di amnistia e
indulto, di bilancio, di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali; introdotti
ulteriori motivi di inammissibilità:
a. sottratti a referendum→Costituzione, leggi costituzionali, leggi “rinforzate”,
leggi a “contenuto costituzionalmente vincolato” (nucleo normativo→non
alterato senza pregiudizio per i principi costituzionali), leggi che disciplinano
il funzionamento di organi essenziali (no referendum→legge elettorale per
Camera e Senato→rischio di non sciogliere/rinnovare il Parlamento;
sottoposte a referendum singole disposizioni o parti della legge elettorale);
b. sono inammissibili le leggi che attengono alla “manovra finanziaria” e
quelle che servono all’esecuzione delle leggi di ratifica dei trattati;
c. sono inammissibili i referendum il cui quesito non abbia “una matrice
razionalmente unitaria”→giudizio sulla coerenza e univocità del
quesito→deve interessare disposizioni ricollegabili ad un “comune
principio” (emergere con chiarezza).
7. LA “GIUSTIZIA POLITICA”
7.1 La responsabilità penale del Presidente della Repubblica
• giustizia politica: funzioni che la Corte costituzionale esercita quando giudica sulle

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accuse promosse sul PDR;


• PDR non responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni
eccetto→alto tradimento e attentato alla Costituzione:
⁃ messo in stato d’accusa dal Parlamento, in seduta comune, a maggioranza
assoluta dei suoi membri→giudicato dalla Corte costituzionale integrata da
16 membri (a sorte→elenco di cittadini)→giudici aggregati (stesso status dei
membri della Corte);
⁃ interpretate in senso restrittivo→solo nei casi di dolo specifico
(consapevolezza di arrecare danno) che possono consistere in atti di
sovversione dell’ordine costituzionale;
⁃ procedura del giudizio d’accusa→2 fasi:
1. dinnanzi al Parlamento (seduta comune)→competente a deliberare la
messa in stato d’accusa (impeachment) del PDR; deliberazione
preceduta da un’indagine svolta da un Comitato (durata 5
mesi)→poteri ampi (intercettare telefonate,…)→al termine esso può:
ritenere infondata l’accusa→archiviazione; presentare relazione sulla
messa in stato d’accusa; dichiararsi incompetente; sulle conclusioni
del Comitato→Parlamento (seduta comune) vota→necessità
maggioranza assoluta; in attesa del giudizio→PDR può essere
sospeso dalla carica→ordinanza della Corte costituzionale;
2. si svolge di fronte alla Corte costituzionale→integrata; processo
concluso con sentenza non soggetta ad impugnazione→per reati così
gravi sanzioni penali, costituzionali, amministrative e civili adeguate al
fatto.
7.2 I c.d. reati ministeriali
• Prima→reati ministeriali rientravano nella giustizia politica→era prevista la messa
in stato d’accusa (Parlamento→seduta comune) del Pr. del Consiglio dei ministri e
dei ministri per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni→giudizio penale: di
fronte alla Corte costituzionale;
• modifica con legge:
⁃ spetta alla magistratura ordinaria giudicare i reati ministeriali→previa
autorizzazione della Camera di appartenenza (se membro del
Governo→deputato o senatore) o del Senato (altre ipotesi);
⁃ tribunale dei ministri: speciale collegio giudiziario competente a svolgere le
indagini sui reati in oggetto→reati ministeriali: reati comuni commessi
nell’esercizio di funzioni di governo→es: contro la pubblica amministrazione;
membro del Governo che commetta reati→responsabilità pari a qualsiasi
altro cittadino→possibilità di appellarsi alla legge sul “legittimo
impedimento” (solo per i “reati comuni”).

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