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Materiale a Supporto

dell’Esame di Diritto dell’Unione Europea

DIRITTO DELL’UNIONE
EUROPEA
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L’Unione europea è il frutto del lavoro di quanti si adoperano


concretamente per la costruzione di un’Europa unita. Non
esiste al mondo altra organizzazione in cui un gruppo di pae-
si esercitino a tal punto, tutti insieme, la sovranità in settori
d’importanza cruciale per i cittadini. L’UE ha creato la mone-
ta unica e un mercato unico dinamico affinché persone, merci
e capitali possano circolare liberamente, e grazie al progresso
sociale e a una concorrenza leale fa in modo che tale mercato
comune vada a vantaggio dei più.

IL CAMMINO VERSO L’UNIONE EUROPEA

CENNI STORICI :Il primo tentativo di unificazione europea, può


considerarsi, almeno sotto l’aspetto culturale , quello dell’Im-
pero Romano, che ha il merito di aver unito gran parte del-
l’Europa e dell’Oriente, ma anche di aver diffuso nel mondo
la propria civiltà ( lingua, cultura, norme giuridiche ecc….).
Dopo il crollo dell’Impero Romano d’Occidente (476 d.c. ) si
formarono i regni romano barbarici , a cui seguirono sovrap-
posizioni di popoli , conflitti etnici, guerre e contrasti, con
conseguente spezzettamento del continente europeo in Stati e
staterelli , che, pur avendo una propria cultura, continuarono
a subire il fascino e la superiorità della civiltà latina.
Circa tre secoli dopo la caduta dell’Impero romano, i tentati-
vi di riunificazione dei vari popoli, si attua nell’Ottocento d.
c. con Carlo Magno che, in nome delle fede cristiana, ricosti-
tuiva il Sacro Romano Impero che si estendeva dai Pirenei al-
l’Elba e al Danubio. Tra i vari meriti dell’Impero Carolingio
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va sottolineato quello di aver frenato il frazionamento degli


Stati, di aver diffuso l’idea di universalismo romano cristia-
no, di aver amalgamato l’elemento barbarico con quello lati-
no, di aver introdotto un vasto programma di
acculturazione .
Con la morte di Carlo Magno riaffiorano i nazionalismi e i
conflitti etnici e razziali che caratterizzarono la caduta del-
l’Impero Romano.
I secoli che vanno dalla dissoluzione dell’impero carolingio
ala fine della prima guerra mondiale sono caratterizzati dal
risorgere delle autonomie locali e dalla formazione degli Stati
nazionali.
La prima guerra mondiale determina la decadenza del presti-
gio europeo nel mondo e l’ascesa di due grandi potenze: gli
Stati Uniti e l’Urss.

L’idea dell’Europa unita, che ebbe tra i suoi precursori,Mazzi-


ni e Cattaneo, riaffiora e tende a prendere forma nel periodo
tra le due guerre mondiali.
Pochi anni dopo la conclusione del primo conflitto mondiale
(1914-18 ), si tenne a Vienna nel 1926 , su iniziativa del conte
austriaco Richard Kalergi , il primo Congresso paneuropeo,
che approvò il Manifesto paneuropeo con scopo di dar vita agli
Stati Uniti D’Europa per salvaguardarla dalle grandi potenze
che venivano alla ribalta: Stati Uniti, Giappone e Unione So-
vietica.
Il Congresso invitava tutti gli Stati d’Europa ad unirsi per la
difesa dei valori comuni e della millenaria civiltà. Il movi-
mento di Kalergi si sciolse dopo la crisi del 29.
Nonostante il fallimento di tale movimento l’idea dell’unità
europea continua a farsi strada nelle coscienze individuali,
anche se priva di un programma politico chiaro.
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Durante la dittatura fascista e nazista sembra quasi che l’i-


dea europeista si sia rafforzata nei campi di concentramento e
nei movimenti di resistenza. Già nel 1935 Carlo Rosselli pro-
pone l’elaborazione di una Costituzione europea per far co-
noscere al popolo l’idea di federalismo. Nel 1941 Colorni,
Rossi e Spinelli redigono il Manifesto per l’Europa unita e libe-
ra, noto come il Manifesto di Ventotene. Il manifesto considerava
l’Europa federale come la “ condizione per la nascita di una
nuova democrazia, di un nuovo patto sociale…..

Nell’immediato dopoguerra (44-45) i pro-


1947 IL PIANO MARSHALL:

blemi della ricostruzione degli Stati europei che avevano par-


tecipato alla seconda guerra mondiale fanno declinare l’entu-
siasmo europeista. Al piano di ricostruzione intervengono
proprio gli Stati Uniti, che intendono gestire gli affari interna-
zionali attraverso l’Organizzazione delle Nazioni Unite
(ONU), creata nel 45 a San Francisco.
Gli Stati Uniti sono preoccupati dell’influsso del comunismo
nell’area europea, soprattutto in Germania, e cercano di con-
trastarlo sia mediante aiuti economici, sia ponendosi come di-
fensori della democrazia e della libertà.
Il 12 marzo del 47 Truman comunica al Congresso degli Stati
Uniti d’America che il pericolo comunista imponeva il loro
intervento per la difesa della libertà dei popoli. Contempora-
neamente Gorge Marshall sostiene l’esigenza di fornire aiuti
economici all’Europa.
Questa nuova politica statunitense rilancia l’idea dell’unità
europea, e trova un valido sostenitore in Winston Churchill.
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Nel 1948 tra Gran Bretagna. Belgio ,Francia, Lussem-


1948 L’OECE :

burgo e Paesi Bassi , su iniziativa di G. Marshall nasce a Pari-


gi l’OECE per una cooperazione non solo politica ma anche
economica e militare , con l’intento di favorire la ricostruzio-
ne post – bellica , di coordinare le forze economiche naziona-
li di assicurare la fiducia monetaria , di favorire l’impiego del-
la manodopera nei Paesi membri e di ripartire gli aiuti del
Piano tra i diciotto paesi aderenti all’OECE..

49 .COMECON –NATO: Nel gennaio del 1949 l’Unione Sovietica ri-


sponde al Piano M. creando il COMECON ( Consiglio di
mutua assistenza economica dei paesi dell’est europeo)
che ,pero, fu sciolto nel 1991 dopo la disintegrazione del-
l’Urss.
Il 4 aprile dello stesso anno gli stati Uniti istituiscono la Nato
o Patto Atlantico a cui aderiscono dodici paesi dell’Europa
Occidentale .
1. CANADA
2. S. UNITI
3. BELGIO
4. DANIMARCA
5. FRANCIA
6. LUSSEMBURGO
7. OLANDA
8. ISLANDA
9. ITALIA
10.NORVEGIA
11.PORTOGALLO
12.REGNO UNITO.
Il primo intervento della nato si è avuto contro la Jugoslavia
per la liberazione del Kosovo ad opera del presidente Milose-
vic. Il conflitto si è concluso nel giugno del 1999.
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Nello stesso anno venne istituito il Consiglio d’Europa, con


lo scopo di favorire una più stretta collaborazione tra gli Stati
membri per salvaguardare gli ideali politici e di libertà che
costituiscono un comune patrimonio di civiltà e di democra-
zia. La nascita del Consiglio d’Europa rappresenta un com-
promesso tra i fautori dell’integrale unificazione del conti-
nente e quelli che non avrebbero tollerato una eccessiva inge-
renza nella propria sfera di sovranità territoriale.
A tal proposito si sono delineate tre diverse posizioni:
1. tesi dei federalisti . volevano creare uno Stato federale
europeo che fosse in grado di instaurare una vera coesio-
ne tra i popoli ( pur rispettando le singole identità nazio-
nali).l’idea di fondo era quella di scavalcare lo Stato na-
zione attraverso la istituzione di una autorità politica
dotata di poteri gerarchicamente sovraordinati a quelli
dei singoli Stati membri.;
2. per i confederalisti nella cooperazione europea biso-
gnava conservare intatte le prerogative sovrane dei sin-
goli Stati .la tesi di una costruzione europea di tipo con-
federale fu propugnata soprattutto da Churchill e da De
Grulle.;
3. la tesi funzionalista si colloca in una posizione interme-
dia. Per i funzionalismi l’integrazione europea doveva
attuarsi attraverso il graduale trasferimento di compiti e
funzioni in settori ben determinati ad istituzioni indi-
pendenti dagli Stati, capaci di gestire autonomamante le
risorse comuni.

l’integrazio-
51-52 CECA ( COMUNITA’ EUROPEA DEL CARBONE E DELL’ACCIAIO):

ne europea forse non avrebbe fatto passi in avanti se Jean


Monnet non avesse avuto l’idea di risolvere il problema della
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Ruhr ponendo la produzione del carbone e dell’acciaio sotto


la protezione di una autorità istituzionale.
La proposta venne presentata al ministro degli esteri francese,
Robert Schuman, che non solo l’accettò e la fece approvare
dal governo, ma l’accompagnò con una dichiarazione sulla
creazione di un mercato comune carbosiderurgico tra la Fran-
cia e la Germania, estendendo l’invito a parteciparvi agli altri
paesi europei più direttamente interessati e più politicamen-
te affini, senza rivolgersi alla Gran Bretagna .
Tale Dichiarazione ha assunto il valore di carta costituente di
tutto il successivo processo comunitario.
Dopo alcuni mesi di lavoro di una Commissione costituita dai
rappresentanti dei 6 ( SEI) paesi , per la messa a punto del te-
sto definitivo, è sottoscritto a Parigi il 18 aprile del 1951 il
Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e del-
l’acciaio a cui aderiscono :
1. Belgio
2. Francia
3. Germania Federale L’EUROPA DEI SEI
4. Italia
5. Lussemburgo
6. Olanda.

Si pongono così le basi per la costituzione della futura Euro-


pa.

L’ESPERIENZA NON FU ALTRETTANTO


50-54 Il PROGETTO CED:

POSITIVA PER IL Progetto Ced, un progetto che mirava a


creare un esercito comune sotto un solo comando delle forze
armate.
La Ced, voluta fortemente dagli S.U. trovò una forte opposi-
zione da parte della Francia. Nel 54 si ebbe il no definitivo.
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rappresenta una
1956-58 DALL’INCONTRO DI MESSINA AI TRATTATI DI ROMA :

tappa fondamentale in quanto si abbandona la precedente po-


litica di integrazione europea per settori e si comincia ad ope-
rare in vista di una integrazione orizzontale, cioè l’Unione .
Economica. dell’Europa nel suo insieme da realizzarsi me-
diante la creazione di un mercato comune in cui avrebbero
avuto libera circolazione i vari fattori della produzione.
Il 30 maggio 1956 i sei ministri degli esteri della Ceca si riuni-
rono a Venezia e lavorarono sull’istituzione della CEE e del-
l’EURATOM ( Com .Europea per l’energia atomica). I nego-
ziati si protrassero fino al febbraio del 1957 e finalmente il 25
marzo a Roma si giunse alla firma dei trattati istitutivi due
che entrarono in vigore il primo gennaio del 1958.
Il proposito della Cee e dell’Euratom era quello di creare una
tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi terzi ( obietti-
vo raggiunto nel 68) .
(la CECA prevedeva solo un’area di libero scambio, limitatamente
al settore del carbone e dell’acciaio) .

comprende tre tappe di quattro


1957-1969 PERIODO TRANSITORIO

anni ognuna nelle quali si sarebbe dovuta attuare progressi-


vamente l’integrazione economica.( si evitò di instaurare im-
mediatamente il mercato comune e si preferì una realizzazio-
ne più lenta e graduale dello stesso).
Quando la Commissione propose l’istituzione di un bilancio
autonomo per la Comunità ed un rafforzamento dei poteri del
Parlamento , scoppiò una crisi (1965) voluta soprattutto dai
francesi ( adottarono la politica della sedia vuota: assenza e
boicottaggio delle sedute delle istituzioni comunitarie , con
conseguente paralisi dell’attività della Commissione visto che
10

prima dell’entrata in vigore dell’Atto Unico , l’unanimità co-


stituiva la regola e la maggioranza l’eccezione).
Il tutto si sbloccò con il parziale insuccesso elettorale di De
Gaulle , nel dicembre dello stesso anno.
A Lussemburgo i sei ministri raggiunsero un’intesa: decisero
per il principio dell’unanimità, in sostituzione di quello a mag-
gioranza,in seno al Consiglio tutte le volte in cui sarebbero
stati in gioco interessi molto importanti.( compromesso di
Lussemburgo 1966).
Nel 1967 si attuò la fusione degli esecutivi che prevedeva l’i-
stituzione di un Consiglio e di una Commissione unica per
tutte e tre le Com. Europee.

0.76 Gran Bretagna, Ir-


adesione di altri tre paesi: da sei a nove:
landa e Danimarca fecero domanda di adesione alla
Comunità. Nel gennaio del 73 entrarono a farvi parte.

81-86 entrarono a farvi parte rispettivamente Grecia , Por-


togallo e Spagna.( siamo a dodici).

Dopo la crisi mondiale che caratterizzò gli anni settanta ed il


conseguente rallentamento del processo di integrazione co-
munitario, si avvertì l’esigenza di dare nuovo slancio alla coo-
perazione europea.
L’impulso venne soprattutto dalla Commissione presieduta
da Delors, che nel giugno del 1985 presentò il LIBRO BIAN-
11

CO PER IL COMPLETAMENTO DEL MERCATO INTER-


NO.
In questo documento venivano analizzati tutti gli ostacoli che
si frapponevano ad una completa realizzazione dell’unione
economica tra gli Stati della comunità e si avanzarono varie
proposte.
Gli obiettivi principali erano :
0integrare i mercati nazionali della C. per trasformarli in
mercato unico;
1rendere questo, un mercato dinamico;
2garantire la necessaria flessibilità per gestire al meglio le
risorse.

I problemi e le soluzioni del Libro Bianco costituirono la base


della Conferenza che si tenne a Lussemburgo il 9 settembre
del 1985.
I lavori della suddetta conferenza terminarono a Bruxelles il
28 febbraio del 1986 con l’adozione dell’ATTO UNICO EU-
ROPEO.

Atto unico:
Nel dicembre del 1985, il Consiglio Europeo approva una ri-
forma al Trattato di Roma del 1957; per dare maggiore potere
decisionale al Parlamento della CEE.
L’accordo prende il nome di Atto Unico Europeo; viene fir-
mato nel febbraio del 1986 dai rappresentanti dei governi di
Belgio, Francia,Germania Federale, Paesi Bassi, Lussemburgo,
Regno Unito Irlanda, Spagna, Portogallo prima e poi dell’Ita-
lia, Danimarca e Grecia.
L’accordo prevede
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0l’attuazione completa del Mercato Unico senza frontiere


interne , con libera circolazione delle merci e delle persone
entro il 31/12/92,
1promuove la politica sociale
2crea un segretario permanente con sede a Bruxelles, per il
coordinamento e la programmazione dell’attività.

TRATTATO DI MAASTRICHT

L’accordo sul trattato istitutivo avviene a M. ,in Olanda, l’11


dicembre 1991.
Rappresenta una tappa fondamentale verso l’Unione politica
della nuova Europa.
Si compone di :
0Preambolo – indica la volontà di portare avanti il processo
di creazione dell’U.E. e la volontà di intensificare la solida-
rietà dei popoli rispettando storia, cultura e tradizioni.
1 Sei Titoli
2 diciassette Protocolli
3 trentuno Dichiarazioni.

Conferisce maggiori poteri al Parlamento soprattutto in mate-


ria legislativa ( codecisione con il consiglio in alcune materie
importanti).

Poggia su tre principi fondamentali:


0 CREAZIONE DELLA CE CON L’UNIFICAZIONE DI
CEE CECA ED EURATOM;
1UNIFICAZIONE DELLA POLITICA ESTERA E DELLA
SICUREZZA COMUNE –PESC
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2COOPERAZIONE IN MATERIA DI GIUSTIZIA ED AF-


FARI INTERNI

Ricapitolando, quindi, le tappe fondamentali che hanno portato all’Unione Euro-


pea :
• il trattato di Parigi che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio
(CECA) nel 1951;
• i trattati di Roma che istituiscono la Comunità economica europea (CEE) e la
Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o Euratom) nel 1957.
I trattati istitutivi sono stati poi modificati:
• il trattato di Bruxelles del 1965 sulla fusione degli esecutivi;
• l’Atto unico europeo nel 1986;
• il trattato sull’Unione europea a Maastricht nel 1992;
• il trattato di Amsterdam nel 1997;
• il trattato di Nizza nel 2001;
Da ultimo, venerdi 29 ottobre 2004 i Capi di Stato e di Governo ed i Ministri degli Affa-
ri Esteri di 29 Paesi europei hanno firmato a Roma il Trattato e l'Atto finale della
Costituzione per l'Europa1.

. Maastricht2 nel dicembre 1991. Il “trattato sull’Unione euro-


pea” (TUE) entra in vigore il 1° novembre 1993 e la CEE di-
venta più semplicemente la «Comunità europea» (CE). Inte-
grando nel sistema comunitario un regime di cooperazione
intergovernativa per taluni settori, il nuovo trattato crea l’U-
nione europea (UE) e impartisce agli Stati membri una serie
di ambiziosi obiettivi: l’unione monetaria entro il 1999, la cit-

1
Il Trattato e l'Atto finale sono stati firmati dai 25 Stati membri dell'Unione Europea. I Paesi candi-
dati Turchia, Bulgaria e Romania hanno firmato solo l'Atto finale. La Croazia è stata presente in ve-
ste di osservatore, in quanto paese candidato che non ha partecipato ai lavori della Convenzione.
2
Il Trattato di Maastricht (comunemente chiamato il Trattato sull'Unione Europea), è una struttura
tripolare. I tre pilastri che compongono il figurato tempio dell’Unione sono:
1. primo pilastro: la dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni contenute nei trattati
istitutivi delle Comunità;
2. secondo pilastro: la politica estera e di sicurezza comune (PESC);
3. terzo pilastro: la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (CGAI).
14

tadinanza europea e nuove politiche comuni; la politica estera


e di sicurezza comune (PESC) e la sicurezza interna.

Il Trattato ha segnato una tappa importante e altamente


simbolica anche nella costruzione di una identità europea
con la istituzione della CITTADINANZA EUROPEA .L’ART.
8 com.1 del trattato sull’Unione , attribuisce la cittadinanza
dell’Unione a “ chiunque abbia la cittadinanza di uno stato
membro”. Subito dopo precisa che “ la cittadinanza dell’U-
nione costituisce un completamento della cittadinanza nazio-
nale e non si sostituisce a quest’ultima”.
Cosa significa tutto ciò? Quali vantaggi procura essere cittadi-
ni europei?
I vantaggi sono molti e notevoli. I diritti attribuiti al cittadino
europeo sono:
• libertà di circolare e soggiornare liberamente nell’ambito
delle Comunità;
• il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali
dello Stato in cui risiede, nel caso in cui sia cittadino di
un altro Stato;
• la facoltà di proporre petizioni al Parlamento europeo;
• il diritto di rivolgersi al mediatore;
• qualora si trovi in uno Stato terzo, e nel quale non esiste
una rappresentanza diplomatica del proprio stato, può
godere anche della tutela delle autorità diplomatiche e
consolari di un altro Stato membro dell’Unione.

Il ventaglio dei diritti attribuiti al cittadino europeo, è tuttavia


suscettibile di ampliamento.
I cittadini europei possono anche lavorare o fondare un’im-
presa in qualsiasi paese dell’Unione senza dover ottenere
speciali autorizzazioni. E’ sufficiente richiedere un permesso
di soggiorno che viene automaticamente concesso.
15

1995 ( Europa dei 15 ) Il dinamismo europeo e l’evoluzione


geopolitica del continente convincono altri tre paesi ad aderi-
re all’Unione. Il 1° gennaio 1995 l’Austria, la Finalndia e la
Svezia diventano parte integrante di un’Unione di quindici
membri che muove passi sinceri verso il suo più spettacolare
obiettivo: introdurre un unico conio, l’euro, in sostituzione
delle singole monete nazionali. Dal 1° gennaio 2002 le euro-
monete e le eurobanconote hanno libero corso nei dodici pae-
si dell’area dell’euro (detta anche ‘zona euro’). La moneta uni-
ca assurge così allo status di valuta internazionale di riserva,
alla stregua del dollaro.
Il mondo entra nel XXI secolo e gli europei devono affrontare
insieme le molteplici sfide della globalizzazione. L’economia
mondiale si trasforma sotto l’impulso delle nuove tecnologie
rivoluzionarie e l’esplosione di Internet, la società si disgrega
e si moltiplicano gli scontri fra culture diverse.
Nel marzo 2000 il Consiglio europeo decide la cosiddetta
“stategia di Lisbona”. L’obiettivo è fare dell’economia euro-
pea un concorrente atto a confrontarsi sui mercati globali con
colossi come gli Stati Uniti o i paesi di recente industrializza-
zione. Ciò presuppone che tutti i settori siano aperti alla con-
correnza, che sia dato ampio spazio all’innovazione e all’inve-
stimento, e che i sistemi scolastici ed educativi siano in grado
di rispondere alle esigenze della società dell’informazione.
Le riforme diventano tanto più urgenti quanto più aumenta la
pressione sugli Stati membri delle spese pensionistiche e della
disoccupazione. L’opinione pubblica chiede ai governi, con
insistenza crescente, di trovare una soluzione pratica ed equa
a queste problematiche.
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Siamo alla metà degli anni Novanta, l’Europa dei Quindici si


è da poco costituita che già dodici nuovi paesi bussano alla
sua porta. Presentano domanda di adesione le ex democrazie
popolari del blocco sovietico (Bulgaria, Polonia, Repubblica
ceca, Romania, Slovacchia e Ungheria), tre stati baltici dell’ex
Unione Sovietica (Estonia, Lettonia e Lituania), una repubbli-
ca dell’ex Iugoslavia (Slovenia) e due paesi mediterranei (Ci-
pro e Malta).
Spinta dal desiderio di stabilità sul continente e dall’impulso
di estendere a tali giovani democrazie i benefici dell’unifica-
zione europea, l’UE si prepara a un allargamento dalle pro-
porzioni inaudite.

1 MAGGIO 2004 Europa dei 25 In seguito a specifici negoziati, hanno fatto il loro
Paesi ( Cipro, Estonia, Lettonia,
ingresso nell’Unione europea dieci
Lituania, malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slove-
nia , Ungheria) portando a 25 il numero degli Stati membri) .

BELGIO
FRANCIA
GERMANI federale
Italia EUROPA DEI SEI
Lussemburgo
Olanda
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IRLANDA

REGNO UNITO 1973 EUROPA DEI NOVE

DANIMARCA

GRECIA 1981 EUROPA DEI DIECI

SPAGNA E PORTOGALLO 1986 EUROPA DEI DODICI

AUSTRIA FINLANDIA E SVEZIA 1994 EUROPA DEI QUINDICI

Nel 2007 è previsto l’ingresso nella comunità di altri tre Paesi: Bulgaria , Romania
e Turchia, per i quali sono in corso specifici negoziati.

Come stabilito dalle disposizioni finali del Trattato di M. i capi di Stato


degli Stati membri si riunirono nel marzo del 96 ad Amsterdam per
proporre alcune modifiche al trattato.
I lavori si conclusero ad Amsterdam nel 1997 dove fu raggiunto un ac-
cordo su un nuovo trattato per l’Europa.
Il Trattato di Amsterdam è stato ufficialmente firmato il 2 ottobre 1997
ed è entrato in vigore il 1 maggio 1999.
Il nuovo trattato ha introdotto sostanziali modifiche ed integrazioni .

-modifiche al primo pilastro:


la più importante novità riguardante le politiche comunitarie è l’im-
pegno assunto per la promozione di un più alto livello occupaziona-
le;per quanto riguarda le politiche istituzionali
• il Parlamento europeo diventa un vero e proprio co-legislatore dell’Unione
( generalizza infatti la procedura di codecisione introdotta dal Trattato di
M.)
18

• allargamento delle ipotesi in cui il Consiglio vota a maggioranza qualificata


e non all’unanimità;
• il Presidente della Commissione assume un ruolo sempre più decisivo.

Modifiche al secondo pilastro:

nel campo della politica estera e della sicurezza comune il Trattato di


Amsterdam raggiunse scarsi risultati:

modifiche al terzo pilastro:


le più importanti novità del trattato di A. riguardano senza dubbio la
cooperazione in materia di giustizia e affari interni.
Quasi tutti i settori che rientravano nell’ambito del terzo pilastro sono
ora stati trasferiti nel primo, comunitarizzando materie che in prece-
denza erano trattate esclusivamente in ambito intergovernativo.

2003 Trattato di Nizza Uno dei problemi che il Trattato do Amster-


dam non aveva risolto, riguardava il nuovo assetto istituzionale da
dare all’Unione europea in previsione del futuro allargamento biso-
gnava dotare le istituzioni comunitarie di procedure decisionali più
semplici ed efficaci. Fu così convocata una nuova conferenza intergo-
vernativa il 14 febbraio il percorso fu molto lungo tanto che si arrivò
all’entrata in vigore del trattato di Nizza solo il 1 febbraio del 2003.
Le modifiche apportate sono soprattutto tecniche :
• nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli Stati
membri nelle istituzioni e negli organi comunitari;
• ampliamento dei poteri del Presidente della Commissione ;
• drastica riduzione dei casi in cui il Consiglio deve deliberare al-
l’unanimità
• …………………………………..

Il Trattato di Nizza ha gettato le basi per la convocazione di una nuova


conferenza intergovernativa che proceda ad una profonda revisione
dei trattati. Invitava già dal 2001 ad aprire un dibattito sul futuro del-
l’Unione. E’ stato così istituito un nuovo organismo- la Convenzione_
( Consiglio europeo di Laeken 14 e 15 dicembre 2001) incaricato di
preparare la bozza del testo che dovrà rappresentare la futura Costi-
tuzione Europea.
19

La Costituzione è stata ufficialmente firmata a Roma il 29 ottobre


2004. Il nuovo testo del Trattato costituzionale europeo unifica in un
documento organico tutti i precedenti trattati.
Le principali novità introdotte sono:
PARLAMENTO EUROPEO
Composto da 750 membri esercita le funzioni legislative e di bilancio,
elegge il Presidente della Commissione e ratifica le nomine dei com-
missari europei e del Ministro degli esteri. La Costituzione amplia i
casi in cui è richiesta la procedura della co-decisione.
CONSIGLIO EUROPEO
Si ha una netta distinzione tra Consiglio dei ministri e Consiglio euro-
peo. Il Cons. europeo è composto dai capi di stato e di governo dei
vari Stati membri più il suo Presidente e quello della Commissione .
definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali a cui si deve
conformare l’Unione.
Il suo Presidente dura in carica due anni rinnovabili
CONSIGLIO DEI MINISTRI
Composto da un rappresentante per ogni Stato membro, svolge fun-
zioni legislative e di bilancio( unitamente al Parlamento). Dal 2009 de-
libererà a maggioranza qualificata salvo diverse disposizione costitu-
zionale .
COMMISSIONE EUROPEA
Composta da un commissario per ogni stato membro fino alla seconda
legislatura dopo l’approvazione della Costituzione, la Commissione
dura in carica 5 anni. Successivamente i suoi membri verranno ridotti
ai due terzi degli Stati membri. Il suo Presidente viene eletto dal Par-
lamento su proposta del Consiglio
MINISTRO DEGLI ESTERI
Verrà eletto dal Consiglio europeo con il presidente della Commissio-
ne dopo ratifica del Parlamento. Contribuisce alla elaborazione della
politica estera, di sicurezza e di difesa comune.
20
21

L E I S T I T U Z I O N I C O M U N I TA R I E
Le attività dell'Unione sono affidate a istituzioni comuni. Nei primi venti anni di
vita della Comunità Europea queste erano la Commissione, il Consiglio unico e il
Parlamento, che con ruoli diversi partecipavano ai processi decisionali; vi era poi
la Corte di giustizia, con la funzione di pronunciarsi su questioni legali o su con-
troversie esistenti tra istituzioni comunitarie o tra queste ultime e gli stati membri.
Con l’evolversi del processo di integrazione, mentre è cambiato il ruolo di alcune
di queste istituzioni (ad esempio il Parlamento ha acquisito nuovi poteri), se ne
sono aggiunte altre: il Consiglio europeo, il Comitato economico e sociale, il Comi-
tato delle regioni, la Corte di giustizia, il Tribunale di primo grado, la Corte dei
conti, il Mediatore europeo, la Banca europea per gli investimenti, la Banca centra-
le europea.

IL PARLAMENTO EUROPEO
Il Parlamento europeo, a seguito dell’allargamento, riunisce i rappresentanti dei
circa 400 milioni di cittadini dell'Unione europea. Dal 1979 i parlamentari sono
eletti a suffragio universale diretto per un periodo di cinque anni. I seggi, al 26 no-
vembre 2004 nel numero di 731, sono ripartiti tra gli Stati membri in funzione del-
la consistenza delle rispettive popolazioni.
Le principali funzioni del Parlamento europeo sono le seguenti:
 esamina le proposte della Commissione ed è associato al Consiglio nel proces-
so legislativo, anche in qualità di colegislatore, secondo modalità differenti
(procedura di codecisione, di cooperazione, parere conforme, parere
semplice...);
 esercita un potere di controllo sulle attività dell'Unione attraverso l'investitura
della Commissione europea (e la facoltà di censurarla), nonché attraverso inter-
rogazioni scritte od orali che può rivolgere alla Commissione e al Consiglio;
 condivide con il Consiglio il potere di bilancio: il Parlamento vota il bilancio
annuale, lo rende esecutivo attraverso la firma del Presidente del Parlamento e
ne controlla l'esecuzione.
Il Parlamento europeo nomina inoltre il mediatore europeo, che ha il compito di
ricevere i reclami dei cittadini dell'Unione riguardanti casi di cattiva amministra-
zione nell'operato delle istituzioni o degli organi comunitari. Può infine creare
commissioni temporanee d'inchiesta, la cui competenza non si limita all'attività
delle istituzioni comunitarie, ma può essere estesa anche all'operato degli Stati
membri nell'attuazione delle politiche comunitarie.
Il trattato di Amsterdam ha semplificato le procedure legislative, arrivando quasi
a sopprimere la procedura di cooperazione (che continua ad applicarsi solo a po-
chi casi inerenti all'Unione economica e monetaria) e prevedendo una considere-
vole estensione del campo di applicazione della procedura di codecisione.
Anche il trattato di Nizza, entrato in vigore il 1° febbraio 2003, ha rafforzato il ruo-
lo di colegislatore del Parlamento, grazie all'estensione della procedura di codeci-
22

sione. Il trattato ha inoltre accordato al Parlamento il diritto di presentare ricorso


alla Corte di giustizia delle Comunità europee alle stesse condizioni previste per le
altre istituzioni.

Il potere legislativo del Parlamento Europeo


La procedura più comune per adottare la legislazione dell'UE è la "codecisione".
Ciò pone il Parlamento europeo e il Consiglio su un piano di parità e le leggi adot-
tate sulla base di questa procedura sono atti comuni del Consiglio e del Parlamen-
to. La procedura di codecisione si applica alla legislazione in un gran numero di
settori. Il Parlamento deve essere consultato su molte altre proposte e si richiede la
sua approvazione per talune importanti decisioni politiche o istituzionali.
Inoltre, il Parlamento dà impulso a una nuova legislazione esaminando il pro-
gramma di lavoro annuale della Commissione, studiando quali nuove leggi possa-
no essere necessarie e chiedendo alla Commissione di presentare proposte.

Il controllo democratico
Il Parlamento esercita il controllo democratico su tutte le altre istituzioni dell'UE in
diversi modi. Prima di tutto, quando deve essere nominata una nuova Commissio-
ne, tutti i potenziali nuovi membri e il presidente della Commissione (designati
dagli Stati membri) vengono esaminati, nel corso di un colloquio, dal Parlamento.
Infatti, essi non possono essere nominati senza l'approvazione del Parlamento. In
secondo luogo, la Commissione è responsabile politicamente dinanzi al Parlamen-
to che può votare contro di essa una "mozione di censura" che comporta le sue di-
missioni collettive. Più in generale, il controllo parlamentare si esercita attraverso
l'esame regolare delle relazioni che la Commissione sottopone al Parlamento (rela-
zione generale, relazione sull'esecuzione del bilancio, relazione sull'applicazione
del diritto comunitario, ecc...). Inoltre, i deputati formulano regolarmente alla
Commissione interrogazioni scritte ed orali. I membri della Commissione assisto-
no alle sessioni plenarie del Parlamento e alle riunioni delle commissioni parla-
mentari e ciò consente di mantenere un dialogo continuo tra le due istituzioni.
Il controllo parlamentare si esercita anche sul Consiglio: gli eurodeputati sottopon-
gono regolarmente interrogazioni scritte o orali e il presidente del Consiglio assi-
ste alle sessioni plenarie e partecipa ai più importanti dibattiti. Il Parlamento colla-
bora strettamente con il Consiglio in alcuni settori come la politica estera e di sicu-
rezza comune e la cooperazione giudiziaria nonché in talune questioni di interesse
comune come le politiche d'asilo e di immigrazione, la lotta contro la tossicodipen-
denza, le frodi e la criminalità internazionale, temi sui quali il Parlamento viene te-
nuto regolarmente informato dalla Presidenza del Consiglio dell'Unione.
Il Parlamento esercita il controllo democratico anche esaminando le petizioni pre-
sentate dai cittadini e costituendo una commissione temporanea di inchiesta.
Infine, il Parlamento apporta il suo contributo a tutti i vertici dell'UE (le riunioni
del Consiglio europeo). All'apertura di ciascun vertice, il presidente del Parlamen-
to è invitato a esprimere le idee e le preoccupazioni del Parlamento su temi chiave
e problemi all'ordine del giorno del Consiglio europeo.
23

L'autorità di bilancio del Parlamento Europeo


Il bilancio annuale dell'UE è deciso congiuntamente dal Parlamento e dal Consi-
glio dell'Unione europea. Viene discusso dal Parlamento in due letture successive
ed entra in vigore dopo la firma del presidente del Parlamento.
La commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento (COCOBU) verifica
come vengono spese le risorse di bilancio ed ogni anno il Parlamento decide se ap-
provare il modo in cui la Commissione ha gestito il bilancio nel precedente eserci-
zio finanziario. Tale processo di approvazione è noto come "decisione di scarico".

Il Lavoro del Parlamento Europeo


Il lavoro del Parlamento si articola nelle seguenti fasi:
 legislature, ovvero l'intero periodo di durata del mandato di parlamentari euro-
pei di cinque anni;
 sessioni, che hanno una durata annuale;
 tornate, ovvero le singole riunioni del Parlamento normalmente tenute ogni
mese;
 giorni di seduta, le riunioni quotidiane dell'istituzione.
La preparazione per la seduta plenaria viene effettuata dai deputati nelle diverse
commissioni parlamentari specializzate in particolari settori dell'attività dell'UE. I
temi da dibattere vengono anche discussi dai gruppi politici. Le sedute plenarie,
seguite da tutti i deputati, si svolgono di norma a Strasburgo (una settimana al
mese) e talvolta a Bruxelles (due giorni). In tali sedute, il Parlamento esamina la le-
gislazione proposta e vota gli emendamenti prima di giungere a una decisione sul
testo complessivo. Tra gli altri punti all'ordine del giorno possono esservi "comu-
nicazioni" del Consiglio o della Commissione o domande su quanto sta accadendo
nell'Unione europea o nel resto del mondo.
24

LA COMMISSIONE
La Commissione è l'istituzione politicamente indipendente che rappresenta e tute-
la gli interessi generali dell'Unione europea. È la forza motrice del sistema istitu-
zionale dell'UE, propone cioè le leggi, le politiche e i programmi d'azione ed è re-
sponsabile dell'attuazione delle decisioni del Parlamento e del Consiglio. Come il
Parlamento e il Consiglio, la Commissione europea nasce negli anni Cinquanta dai
trattati istitutivi dell'Unione europea. La Commissione ha sede a Bruxelles, in Bel-
gio, ma ha uffici anche a Lussemburgo, rappresentanze in tutti i paesi dell'UE e
delegazioni in molte delle capitali del mondo.
I membri della Commissione vengono chiamati informalmente "commissari". Sono
personalità politiche nei rispettivi paesi d'origine, possono essere stati anche mini-
stri di governo, ma in qualità di membri della Commissione si impegnano ad agire
nell'interesse generale dell'Unione e non sollecitano né accettano istruzioni dai go-
verni nazionali.
Ogni cinque anni viene nominata una nuova Commissione, entro sei mesi dalle
elezioni del Parlamento europeo. Questa è la procedura:
 il Consiglio, a maggioranza qualificata, designa la persona che intende nomina-
re quale presidente della commissione; tale designazione è approvata dal Par-
lamento europeo;
 il presidente designato, di comune accordo con i governi degli Stati membri,
sceglie gli altri membri della Commissione;
 il nuovo Parlamento incontra quindi tutti i membri ed esprime un parere sul-
l'intero "collegio". Una volta approvata, la nuova Commissione inizia ufficial-
mente a lavorare nel gennaio successivo.
La Commissione è politicamente responsabile dinanzi al Parlamento, che può de-
stituirla con una mozione di sfiducia. La Commissione assiste a tutte le sedute del
Parlamento, nel corso delle quali può essere chiamata a chiarire o giustificare le
sue politiche e risponde regolarmente alle interrogazioni scritte e orali che le sono
rivolte dagli eurodeputati.
Il lavoro quotidiano della Commissione è svolto dal complesso del suo personale,
fatto di funzionari amministrativi, esperti, traduttori, interpreti e segretari. I fun-
zionari europei sono circa 24 000.
25

Attribuzioni della Commissione


La Commissione europea assolve quattro funzioni fondamentali:
1. Propone gli atti legislativi al Parlamento e al Consiglio. Il trattato conferisce
alla Commissione il "diritto d'iniziativa" , ossia la competenza esclusiva a redi-
gere proposte di atti normativi europei che dovrà poi presentare al Parlamento
e al Consiglio. L'obiettivo di queste proposte deve essere la difesa degli interes-
si dell'Unione e dei suoi cittadini, non certo quello dei singoli paesi o settori in-
dustriali. Perché decida di presentare una qualche proposta, la Commissione
deve essere a conoscenza di situazioni o problemi in Europa e valutare se il
mezzo più adeguato per porvi rimedio sia per l'appunto un intervento legisla-
tivo dell'UE. Per questo motivo è costantemente in contatto con un'ampia gam-
ma di gruppi di interesse e organi consultivi, quali il Comitato economico e so-
ciale europeo, costituito da rappresentanti dei datori di lavoro e dei sindacati, e
il Comitato delle regioni, composto invece da rappresentanti degli enti locali e
regionali. Essa sollecita inoltre il parere dei parlamenti e governi nazionali. La
Commissione propone un'azione a livello dell'Unione solo se reputa che gli
obiettivi da raggiungere non possano essere più efficacemente realizzati con un
intervento nazionale, regionale o locale. Il principio che consiste nell'agire al li-
vello più basilare va sotto il nome di "principio di sussidiarietà". Se invece
giunge alla conclusione che l'intervento del legislatore comunitario è necessa-
rio, allora redige una proposta diretta a porre rimedio alla situazione e soddi-
sfare la più ampia gamma di interessi. Per gli aspetti tecnici, la Commissione si
avvale della consulenza di esperti nell'ambito dei suoi vari comitati e gruppi di
lavoro.
2. Dirige ed esegue le strategie politiche e il bilancio dell'Unione. In quanto or-
gano esecutivo dell'Unione europea, la Commissione amministra ed esegue il
bilancio dell'Unione e le politiche e i programmi adottati dal Parlamento e dal
Consiglio. Sebbene la gestione pratica dei lavori e delle spese ricada perlopiù
sulle autorità nazionali e locali, la Commissione resta pur sempre responsabile
del controllo. Un esempio di politica condotta attivamente dalla Commissione
è la concorrenza: la Commissione verifica la legalità di cartelli e concentrazioni
e controlla che gli Stati membri non versino aiuti pubblici alle industrie, deter-
minando distorsioni della concorrenza. Esempi di programmi promossi e gesti-
ti dalla Commissione sono Interreg e Urban, per la creazione di partnership
transfrontaliere fra regioni e il recupero di aree urbane depresse, ma anche Era-
smus, programma di scambio di studenti fra Università europee. La Commis-
sione amministra il bilancio sotto l'occhio vigile della Corte dei conti. Obiettivo
di entrambe le istituzioni è garantire una corretta gestione finanziaria. E il Par-
lamento europeo dà alla Commissione lo scarico per l'esecuzione del bilancio
solo se è soddisfatto della relazione annuale della Corte dei conti.
3. Vigila sull'applicazione del diritto europeo (insieme con la Corte di giusti-
zia). La Commissione è "custode dei trattati" . In altri termini, spetta ad essa e
alla Corte di giustizia garantire che il diritto europeo sia correttamente applica-
26

to in tutti gli Stati membri. Se scopre che uno Stato membro non applica la nor-
mativa dell'UE in questo o quel settore, venendo così meno ai propri obblighi
giuridici, fa il necessario perché la situazione sia corretta. Anzitutto avvia il co-
siddetto "procedimento di infrazione", manda cioè una lettera ufficiale al go-
verno interessato in cui fa presente di aver motivi per credere che il suo paese
stia violando la legislazione dell'UE e fissa un termine entro il quale dovrà per-
venirle una risposta dettagliata. Se il procedimento non basta a correggere la si-
tuazione, la Commissione si vede obbligata a deferire il caso alla Corte di giu-
stizia che ha la facoltà di irrogare sanzioni pecuniarie. Le sentenze della Corte
sono vincolanti per gli Stati membri e le istituzioni dell'UE.
4. Rappresenta l'Unione europea a livello internazionale, per esempio nei ne-
goziati con paesi terzi per la conclusione di accordi. La Commissione europea
è un importante portavoce dell'Unione europea sulla scena internazionale: gli
Stati membri riescono infatti, grazie ad essa, a esprimersi con un'unica voce in
contesti internazionali come l'Organizzazione mondiale del commercio. La
Commissione è competente anche a negoziare gli accordi internazionali per
conto dell'UE. Un esempio è l'accordo di Cotonou che stabilisce le condizioni
per un'importante partnership di cooperazione economica e commerciale fra
l'UE e i paesi in via di sviluppo dell'Africa, Caraibi e Pacifico.

Organizzazione del lavoro della Commissione


Spetta al presidente della Commissione decidere quale commissario sarà respon-
sabile di una determinata politica e procedere eventualmente a un "rimpasto" delle
competenze durante il mandato. Sempre il presidente, con l'approvazione della
Commissione, ha facoltà di chiedere le dimissioni di un commissario.
Il collegio dei commissari si riunisce una volta a settimana, di solito il mercoledì a
Bruxelles. Ogni commissario espone i punti all'ordine del giorno per le politiche di
sua competenza e il collegio prende una decisione per l'appunto collegiale.
Il personale della Commissione è strutturato in 36 dipartimenti chiamati "direzioni
generali" (DG) o "servizi" (come il Servizio giuridico). Ogni DG ha uno specifico
portafoglio, ovvero si occupa di precisi settori politici, ed è sottoposta a un diretto-
re generale che a sua volta rende conto direttamente a uno dei commissari. Sono le
DG che di fatto concepiscono e redigono le proposte legislative della Commissio-
ne, le quali diventano però ufficiali solo quando sono "adottate" dal collegio nelle
riunioni settimanali.
La procedura è più o meno questa. Supponiamo che la Commissione reputi neces-
sario l'intervento normativo dell'UE per prevenire l'inquinamento dei fiumi euro-
pei. Spetterà allora al direttore generale della DG Ambiente elaborare una propo-
sta sulla base di ampie consultazioni con gli industriali e gli agricoltori europei, i
ministri dell'ambiente degli Stati membri e le organizzazioni ambientalistiche. La
bozza di legge sarà quindi discussa con tutti i dipartimenti interessati ed eventual-
mente modificata. Sarà poi verificata dal Servizio giuridico e dal "gabinetto" (colla-
boratori politici di fiducia) dei commissari. Quando la proposta è pronta, il segre-
tario generale la iscriverà all'ordine del giorno delle prima riunione utile della
27

Commissione. In quell'occasione, il commissario all'ambiente illustrerà ai colleghi i


perché della proposta e il collegio la discuterà. Se c'è consenso, il collegio "adotta"
la proposta e il documento viene trasmesso al Consiglio e al Parlamento europeo
per approvazione. Se invece c'è disaccordo fra i commissari, il presidente metterà
la proposta ai voti. Se la maggioranza dei commissari sono favorevoli, la proposta
sarà adottata, dopodiché godrà dell'appoggio incondizionato di tutta la Commis-
sione.

Dimensioni della Commissione


Fino al 1° maggio 2004 la Commissione constava di 20 commissari: due per ciascu-
no degli Stati membri più popolosi e uno per ciascuno degli altri paesi UE. Dal no-
vembre 2004, all’entrata in carica della nuova Commissione 2004-2009 presieduta
da José Manuel Barroso, i commissari sono saliti a 25, uno per paese. Non appena
vi aderiranno anche la Bulgaria e la Romania, l'Unione raggiungerà i 27 Stati
membri. In quel momento, il Consiglio deciderà all'unanimità il numero massimo
di commissari. Questi dovranno essere meno di 27 e la loro nazionalità sarà stabili-
ta mediante un sistema di rotazione assolutamente equanime.

IL CONSIGLIO
Il Consiglio è il principale organo decisionale dell'UE. Come il Parlamento euro-
peo, è stato creato dai trattati istitutivi negli anni '50. Esso rappresenta gli Stati
membri e alle sue riunioni partecipa un ministro di ciascun governo nazionale de-
gli Stati membri.
I ministri partecipano alle riunioni in funzione dei temi all'ordine del giorno. Se,
per esempio, il Consiglio deve discutere problemi ambientali, alle riunioni parteci-
pa il ministro dell'Ambiente di ciascun paese dell'UE e si parla di "Consiglio Am-
biente" .
Le relazioni dell'UE con il resto del mondo vengono curate dal "Consiglio Affari
generali e relazioni esterne" . Ma, dal momento che tale formazione è responsabile
anche per le questioni politiche, può partecipare alle sue riunioni qualsiasi mini-
stro o segretario di Stato scelto dal rispettivo governo.
Esistono, in tutto, nove diverse configurazioni del Consiglio:
1. Affari generali e relazioni esterne;
2. Affari economici e finanziari (" ECOFIN" );
3. Giustizia e affari interni;
4. Occupazione, politica sociale, salute e tutela dei consumatori;
5. Concorrenza (mercato interno, industria e ricerca);
6. Trasporti, telecomunicazioni ed energia;
7. Agricoltura e pesca;
8. Ambiente;
9. Istruzione, gioventù e cultura.
Ciononostante, il Consiglio rimane un'istituzione unica.
Ciascun ministro del Consiglio è autorizzato a impegnare il proprio governo. In al-
tre parole, la sua firma è la firma di tutto il governo. Inoltre, ciascun ministro in
28

sede di Consiglio è responsabile per il proprio parlamento nazionale e per i cittadi-


ni che tale Parlamento rappresenta. Ciò garantisce la legittimità democratica delle
decisioni del Consiglio .

Competenze del Consiglio


Il Consiglio ha sei responsabilità principali:
1. Adottare leggi europee. Il Consiglio esercita il potere legislativo insieme al Par-
lamento europeo per un ampio spettro di competenze comunitarie.
2. Coordinare le politiche economiche generali degli Stati membri;
3. Concludere accordi internazionali tra l'UE e uno o più Stati o organizzazioni
internazionali;
4. Approvare il bilancio dell'UE insieme al Parlamento europeo;
5. Elaborare la politica estera e di sicurezza comune dell'UE sulla base degli
orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo.
6. Coordinare la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.
La maggior parte di tali responsabilità riguarda il cosiddetto ambito comunitario,
vale a dire quei settori di azione in cui gli Stati membri hanno deciso di mettere in-
sieme le loro sovranità e delegare i poteri decisionali alle istituzioni dell'UE. Tale
ambito costituisce il "primo pilastro" dell'Unione europea.
Le ultime due responsabilità, tuttavia, riguardano per lo più settori in cui gli Stati
membri non hanno delegato i propri poteri ma stanno semplicemente cooperando.
Si tratta della cosiddetta "cooperazione intergovernativa" che riguarda il secondo e
il terzo "pilastro" dell'Unione europea (PESC e cooperazione giudiziaria e di poli-
zia in materia penale).

Legislazione del Consiglio


Gran parte della legislazione dell'UE viene adottata congiuntamente dal Consiglio
e dal Parlamento.
Di norma, il Consiglio agisce solo su proposta della Commissione mentre a que-
st'ultima spetta, in linea di principio, assicurare che, una volta adottata, la legisla-
zione dell'UE sia correttamente applicata.

Coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri


I paesi dell'UE si sono accordati per una politica economica globale basata su uno
stretto coordinamento tra le loro politiche economiche nazionali. Tale coordina-
mento viene realizzato dai ministri dell'economia e della finanza che costituiscono
il Consiglio Affari economici e finanziari ("ECOFIN").

Conclusione di accordi internazionali


Ogni anno il Consiglio "conclude" (cioè firma ufficialmente) una serie di accordi
tra l'Unione europea e paesi terzi nonché con organizzazioni internazionali. Tali
accordi possono riguardare settori generali come il commercio, la cooperazione e
lo sviluppo o settori specifici come quello tessile, la pesca, le scienze e la tecnolo-
gia, i trasporti ecc.
29

Inoltre, il Consiglio può concludere convenzioni tra gli Stati membri dell'UE in set-
tori come l'imposizione fiscale, il diritti delle imprese o la protezione consolare. Le
convenzioni possono anche riguardare la cooperazione nel settore della giustizia e
degli affari interni.

Approvazione del bilancio dell'UE


Il bilancio annuale dell'UE viene deciso congiuntamente dal Consiglio e dal Parla-
mento europeo. Qualora le due istituzioni non siano d'accordo, le norme prevedo-
no che il Consiglio prenda la decisione finale sulle "spese obbligatorie" (principal-
mente la spesa agricola e le spese connesse ad accordi internazionali con paesi ter-
zi), mentre il Parlamento ha l'ultima parola sulle "spese non obbligatorie" e l'ap-
provazione finale del bilancio globale.

Politica estera e di sicurezza comune


Gli Stati membri stanno elaborando una politica estera e di sicurezza comune
(PESC). Ma la politica estera, la sicurezza e la difesa sono materia sulle quali ogni
singolo Stato membro dell'UE esercita un controllo indipendente. In tali settori, in-
fatti, essi non hanno messo insieme le sovranità nazionali, per cui il Parlamento e
la Commissione europea svolgono in tale ambito soltanto un ruolo limitato. Tutta-
via, i paesi dell'UE hanno molto da guadagnare da una collaborazione su tali temi
e il Consiglio è la sede principale in cui avviene tale "cooperazione intergovernati-
va" . Per permettere all'UE di reagire più efficacemente alle crisi internazionali, il
Consiglio europeo (al vertice di Helsinki del dicembre 1999) ha deciso che l'UE do-
vesse creare una "forza di reazione tempestiva" , composta di oltre 60 000 militari,
di cui poter disporre entro 60 giorni e che potesse essere operativa per almeno un
anno. Non si tratta di un "esercito europeo" . I suoi membri continueranno a far
parte degli eserciti nazionali e a restare sotto il comando nazionale e il loro ruolo si
limiterà allo svolgimento di compiti umanitari, di salvataggio, di missioni di pace
e di altri incarichi per la gestione delle crisi. Al fine di assicurare il controllo politi-
co e la direzione strategica delle crisi, il Consiglio europeo (Nizza, dicembre 2000)
ha deciso di istituire nuove strutture permanenti, politiche e militari, all'interno
del Consiglio dell'Unione europea. Tali nuove strutture sono:
 Il Comitato politico e di sicurezza (CPS)
 il Comitato militare dell'UE (CMUE)
 lo Stato maggiore dell'Unione europea (SMUE), composto da esperti milita-
ri distaccati presso il Segretariato del Consiglio dagli Stati membri.
Lo SMUE è subordinato alla direzione militare del CMUE e lo assiste.

Giustizia e affari interni (GAI)


La droga, il terrorismo, le frodi internazionali, la tratta degli esseri umani e lo
sfruttamento sessuale dei bambini sono tutti problemi che suscitano gravi preoc-
cupazioni nei cittadini europei. Si tratta di attività criminali internazionali che pos-
sono essere affrontate efficacemente solo sulla base di una cooperazione interna-
zionale. Se l'Europa intende farlo e intende dare a tutti i suoi cittadini un accesso
30

paritario alla giustizia civile nell'UE, i tribunali nazionali, le forze di polizia, i fun-
zionari delle dogane e dei servizi di immigrazione di tutti i paesi dell'UE devono
collaborare tra loro.

Organizzazione del lavoro del Consiglio


A Bruxelles, ogni Stato membro dell'UE ha un proprio gruppo permanente ("rap-
presentanza" ) che lo rappresenta e difende i suoi interessi nazionali a livello del-
l'UE. Il capo di ciascuna rappresentanza è l'ambasciatore di quello Stato presso
l'UE. Tali ambasciatori (noti come "rappresentanti permanenti") si riuniscono setti-
manalmente in sede di comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER). Il
ruolo del comitato è preparare il lavoro del Consiglio, tranne per le questioni agri-
cole che vengono gestite dal comitato speciale per l'agricoltura. Il COREPER è assi-
stito da una serie di gruppi di lavoro, formati da funzionari delle amministrazioni
nazionali.

La presidenza del Consiglio


La presidenza del Consiglio viene assunta a turno dagli Stati membri ogni sei
mesi. In pratica, ogni paese dell'UE si fa carico dell'agenda del Consiglio e presie-
de tutte le riunioni per un periodo di sei mesi, promuovendo le decisioni legislati-
ve e politiche e negoziando compromessi tra gli Stati membri.

Il Segretariato generale
La presidenza è assistita dal Segretariato generale che prepara e garantisce il buon
funzionamento del lavoro del Consiglio a tutti i livelli. Nel 1999 Javier Solana è
stato nominato segretario generale del Consiglio. Egli svolge anche le funzioni di
Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e in tale
qualità assiste il Consiglio nell'elaborazione e nell'attuazione delle decisioni politi-
che. Inoltre, a nome del Consiglio, promuove il dialogo politico con i paesi terzi. Il
segretario generale è assistito da un segretario generale aggiunto responsabile del-
la gestione del Segretariato generale.

Il sistema delle votazioni


Le decisioni in sede di Consiglio vengono prese mediante voto. La quantità di voti
di cui dispone un paese dipende dal numero dei suoi abitanti (voto ponderato).
Ma tale numero non è strettamente proporzionale: esso viene adattato a favore dei
paesi meno popolosi. Dal 1° novembre 2004 il numero di voti che ciascun paese
può utilizzare (compresi i nuovi Stati membri) è il seguente:
 Germania, Francia, Italia e Regno Unito 29
 Spagna e Polonia 27
 Paesi Bassi 13
 Belgio, Repubblica ceca, Grecia, Ungheria e Portogallo 12
 Austria e Svezia 10
 Danimarca, Irlanda, Lituania, Slovacchia e Finlandia 7
 Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo e Slovenia 4
31

 Malta 3
Totale voti: 321
Il Voto a maggioranza qualificata
La procedura di voto più comune in sede di Consiglio è il "voto a maggioranza
qualificata" . Ciò significa che per l'adozione di una proposta è necessario il soste-
gno di un numero minimo specifico di voti. Tuttavia, in alcuni settori particolar-
mente delicati come la PESC, l'imposizione fiscale, le politiche d'asilo e di immi-
grazione, le decisioni del Consiglio devono essere prese all'unanimità. In altre pa-
role, in tali settori ciascuno Stato membro ha il potere di veto.
È già difficile raggiungere l'accordo unanime tra quindici Stati, ma in un'Unione
allargata a 27 paesi o più ciò sarà praticamente impossibile. Se continuasse a lavo-
rare sulla base delle attuali norme, l'UE sarebbe paralizzata - incapace di agire in
molti importanti settori. Pertanto, il trattato di Nizza ha modificato le norme e ha
permesso al Consiglio di prendere le decisioni con voto a maggioranza qualificata
in una serie di settori che richiedevano l'unanimità.
Dal 1° novembre 2004 la maggioranza qualificata viene raggiunta se una maggio-
ranza di Stati membri (in taluni casi una maggioranza di due terzi) approva e se
un minimo di 232 voti è a favore, vale a dire il 72,3% del totale (circa la stessa per-
centuale del sistema precedente).
Inoltre, ogni Stato membro potrà chiedere la conferma che i voti favorevoli rappre-
sentino almeno il 62% della popolazione totale dell'Unione. Se così non dovesse
essere, la decisione non sarà adottata.

LA CORTE DI GIUSTIZIA
ED IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
La Corte di giustizia delle Comunità Europee è stata istituita nel 1952 dal trattato
di Parigi (che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio).
Suo compito è garantire che la legislazione dell'UE (conosciuta con il termine tec-
nico di "diritto comunitario" ) sia interpretata e applicata allo stesso modo in tutti
gli Stati membri, sia cioè uguale per tutti e in qualunque circostanza. La Corte giu-
dica delle controversie fra Stati membri, istituzioni europee, imprese e normali cit-
tadini.
32

La Corte si compone di un giudice per Stato membro in modo da rappresentare


tutti gli ordinamenti giuridici nazionali dell'UE. Tale composizione è rimasta inal-
terata anche dopo l'allargamento ma per ragioni di efficienza la Corte può riunirsi
in "grande sezione" , comprendente 11 giudici, anziché in seduta plenaria.
La Corte è assistita da otto "avvocati generali". Il loro compito è presentare pubbli-
camente e con assoluta imparzialità conclusioni motivate sulle cause dibattute di-
nanzi la Corte.
I giudici e gli avvocati generali sono scelti fra personalità che abbiano rivestito le
più alte funzioni giurisdizionali nei rispettivi paesi o siano giureconsulti di notoria
competenza e offrano tutte le garanzie di indipendenza. Sono nominati di comune
accordo dai governi degli Stati membri con mandato di sei anni rinnovabile per un
massimo di altri due periodi di tre anni.
Per aiutare la Corte a gestire le migliaia di cause pendenti e garantire ai cittadini
una protezione giuridica più efficace, nel 1989 le è stato affiancato il "Tribunale di
primo grado", organo giurisdizionale competente a conoscere di talune categorie
di ricorsi, come le azioni promosse da singoli o da imprese per concorrenza sleale.
La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado designano ciascuno, fra i rispet-
tivi giudici, il proprio presidente con mandato triennale.

Attribuzioni della Corte


La Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) e il Tribunale di primo gra-
do (TPGCE), ad essa affiancato, si collocano al centro del sistema di protezione
giuridica. La Corte di giustizia è l’istanza suprema per tutte le questioni di diritto
comunitario e, con il Tribunale di primo grado, è l’unica giurisdizione in questo
campo. Il sistema di protezione giuridica della UE offre le seguenti possibilità di
ricorso.
Procedura per inadempimento
Tale procedura è diretta a constatare se uno Stato membro abbia mancato ad uno
degli obblighi ad esso imposti dal diritto comunitario. Essa è di competenza esclu-
siva della Corte di giustizia delle Comunità europee. Data la gravità della questio-
ne, il ricorso alla Corte deve essere preceduto da una procedura preliminare che
consenta allo Stato membro interessato di rispondere alle accuse che gli vengono
mosse. Se tale procedura non porta ad un chiarimento della controversia, la Com-
missione o uno Stato membro possono adire la Corte di giustizia per inadempi-
mento del trattato (articolo 227 del trattato CE). In pratica, l’iniziativa parte in ge-
nere dalla Commissione. La Corte di giustizia prende atto del caso e constata se
sussista o meno violazione del trattato. In caso affermativo, lo Stato membro ha
l’obbligo di porre immediatamente rimedio alla violazione constatata. Se esso non
si conforma alla sentenza della Corte, la Commissione può imporre con una secon-
da sentenza, nei confronti dello Stato che abbia mancato ai suoi obblighi e che non
si sia conformato alla prima sentenza di condanna della Corte, il pagamento di
una somma forfettaria o di una penalità (articolo 228 del trattato CE).
33

Ricorso di annullamento
Con questi ricorsi viene richiesto l’annullamento di atti giuridici vincolanti del
Consiglio, della Commissione, del Parlamento e della BCE. Tali procedure impli-
cano che cittadini o imprese, in quanto parti ricorrenti o convenute, debbano adire
il Tribunale di primo grado. Le controversie tra istituzioni sono invece risolte dalla
Corte di giustizia.
Il ricorso di annullamento può essere basato sull’incompetenza dell’istituzione,
sulla violazione di forme sostanziali, del diritto originario o del diritto secondario
o sullo sviamento di potere e può essere introdotto dagli Stati membri, dal Consi-
glio o dalla Commissione. Tale diritto spetta anche al Parlamento europeo, alla
Corte dei conti europea e alla BCE per salvaguardare le proprie prerogative. Ogni
persona fisica o giuridica della Comunità può, invece, proporre un ricorso di an-
nullamento solo contro decisioni prese nei suoi confronti o contro decisioni che,
pur essendo indirizzate ad altre persone, la riguardino direttamente ed individual-
mente. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, una persona è interessa-
ta individualmente e direttamente solo nel caso sia individualizzata al punto da
distinguerla da tutti gli altri attori. Questo criterio del «legame diretto» deve servi-
re a garantire che vengano presentate alla Corte di giustizia o al Tribunale di pri-
mo grado solo ricorsi in cui siano stabiliti chiaramente sia il pregiudizio per la si-
tuazione giuridica del ricorrente, che la natura di tale pregiudizio. L’applicazione
di tale criterio può risultare problematica nel caso in cui gli Stati membri non ab-
biano ancora attuato gli atti giuridici comunitari. Il criterio della «individualità»
consente inoltre di escludere le cosiddette «azioni popolari».
Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia o il Tribunale di primo grado dichiara-
no la nullità dell’atto impugnato con effetto retroattivo. In determinati casi, la Cor-
te o il Tribunale di primo grado possono limitare la dichiarazione di nullità dal
momento della pronuncia della sentenza. A tutela dei diritti e degli interessi dei ri-
correnti, questi ultimi sono tuttavia esclusi dalla limitazione degli effetti di una
sentenza di nullità.
Ricorso in carenza
Tale ricorso completa la tutela del diritto nei confronti del Consiglio, della Com-
missione, del Parlamento e della BCE, in quanto offre la possibilità di ricorrere in
giudizio anche contro l’omissione illegittima dell’emissione di un atto comunita-
rio. La ripartizione delle competenze tra la Corte di giustizia e il Tribunale di pri-
mo grado si basa sugli stessi principi del ricorso di annullamento. Tuttavia, prima
che il ricorso possa essere presentato, è necessaria una procedura preliminare, nel-
la quale la parte ricorrente deve sollecitare l’istituzione comunitaria in questione
ad agire. L’oggetto di un ricorso presentato dalle istituzioni consiste nel fare accer-
tare che l’organismo in questione ha omesso, violando il trattato, di adottare un
atto giuridico. Nel caso dei cittadini e delle imprese comunitarie, l’oggetto del ri-
corso in carenza si limita a chiedere che sia accertato se, in violazione delle dispo-
sizioni del trattato, un’istituzione comunitaria abbia omesso di emanare nei con-
fronti del ricorrente un atto giuridico, vale a dire, una decisione. Con la sentenza
34

definitiva viene constatata soltanto l’illegittimità dell’omissione. La Corte di giusti-


zia e il Tribunale di primo grado non hanno invece il potere di imporre l’obbligo
di adottare la misura richiesta. La pare soccombente è tenuta soltanto a prendere i
provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta (articolo 233 del trattato
CE).
Ricorso per risarcimento
Tale ricorso dà la possibilità non solo ai cittadini e alle imprese comunitarie, ma
anche agli Stati membri, che abbiano subito un danno in conseguenza di un errore
commesso da agenti della Comunità, di chiedere il risarcimento di tale danno alla
Corte di giustizia (cittadini e imprese) o al Tribunale di primo grado (Stati mem-
bri). Le condizioni relative alla responsabilità della UE sono disciplinate nei trattati
solo in parte; per il resto, esse dipendono dai principi generali del diritto, comuni
agli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Tali principi sono stati sviluppati
dalla Corte di giustizia. Secondo la giurisprudenza della Corte, l’obbligo di risarci-
mento per la Comunità è subordinato alle seguenti condizioni: 1) Azione illegale
di un’istituzione comunitaria o di un agente della Comunità nell’esercizio delle
sue funzioni. Se è in gioco la responsabilità per un atto giuridico illegittimo della
Comunità (regolamento o direttiva), non è sufficiente la semplice illegalità di tale
atto, ma deve trattarsi di una violazione grave e manifesta di una norma superiore
di diritto, posta a tutela dei cittadini. Non è facile accertare quando vi sia una vio-
lazione sufficientemente grave del diritto comunitario. La Corte di giustizia si basa
in particolare sul numero limitato di persone interessate dalla misura illegittima e
sulla portata del pregiudizio subito, che deve superare i limiti dei rischi economici
normali per il settore economico in questione. 2) Reale presenza del danno. 3) Esi-
stenza di un nesso di causalità tra il danno subito e l’azione della Comunità. 4)
Non è necessaria una colpa vera e propria dell’istituzione comunitaria.
Controversie del personale
Le controversie sorte nell’ambito dei rapporti di lavoro fra la Comunità e i suoi
agenti o i loro superstiti rientrano nella competenza del Tribunale di primo grado.
Procedura di ricorso
Le relazioni tra la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado sono concepite
in modo tale che tutte le decisioni di quest’ultimo possono costituire oggetto di ri-
corso presso la Corte di giustizia per quanto concerne unicamente le questioni di
diritto. Le motivazioni di tale ricorso possono essere l’incompetenza del Tribunale
di primo grado o un’irregolarità di procedura che leda gli interessi del ricorrente o
una violazione del diritto comunitario da parte del Tribunale. Se il ricorso è accet-
tabile e fondato, la Corte di giustizia annulla la decisione del Tribunale. Se la causa
è pronta per essere giudicata, la Corte può emettere la sua sentenza; in caso con-
trario, essa deve rinviare la procedura al Tribunale di primo grado che è vincolato
alla decisione giuridica della Corte.
35

Protezione giuridica provvisoria


I ricorsi proposti alla Corte di giustizia o al Tribunale di primo grado, nonché
quelli introdotti nei confronti di decisioni prese da quest’ultimo, non hanno effetto
sospensivo. Tuttavia, la Corte o il Tribunale possono, su richiesta, ordinare la so-
spensione dell’esecuzione dell’atto impugnato (articolo 242 del trattato CE) o di
prescrivere i provvedimenti provvisori necessari (articolo 243 del trattato CE).
Nella prassi giuridica, la fondatezza di una domanda di prescrizione delle misure
provvisorie è determinata alla luce dei seguenti criteri: 1) Le prospettive di succes-
so sulla questione di fondo («fumus boni juris»): l’istanza valuta tali possibilità nel
quadro di un esame preliminare sommario delle argomentazioni del ricorrente. 2)
L’urgenza dell’ordine: essa dipende dal fatto che l’ordine auspicato sia destinato o
meno ad evitare al ricorrente un danno grave ed irreparabile. I criteri applicati
sono in questo caso la natura ed il grado di gravità dell’infrazione commessa, non-
ché il pregiudizio concreto e definitivo sulla proprietà o altri beni del ricorrente,
soggetti a protezione giuridica. Condizione inderogabile perché una perdita finan-
ziaria sia reputata grave ed irreparabile, è l’impossibilità di essere recuperata inte-
gralmente, anche se il ricorrente avrà causa vinta. 3) Ponderazione degli interessi:
vengono soppesati gli inconvenienti che minacciano il ricorrente per la mancanza
della misura provvisoria, l’interesse della UE ad attuare immediatamente la misu-
ra e gli svantaggi derivanti a terzi dall’eventuale prescrizione della misura provvi-
soria.
Rinvio pregiudiziale
I tribunali nazionali possono adire la Corte di giustizia tramite la procedura del
rinvio pregiudiziale. Quando, nell’ambito di una controversia pendente presso
una giurisdizione nazionale, quest’ultima deve applicare disposizioni di diritto co-
munitario, essa può sospendere tale procedura e sottoporre alla Corte la questione
concernente la validità di un atto giuridico compiuto dalle istituzioni della Comu-
nità e/o l’interpretazione di tale atto e dei trattati comunitari. Il giudice nazionale
formula in proposito una questione di diritto, alla quale la Corte di giustizia ri-
sponde con una sentenza e non, ad esempio, con un semplice parere, esprimendo
così, anche tramite la forma, il carattere vincolante della sua decisione. Tuttavia, la
procedura del rinvio pregiudiziale non è, come le altre procedure menzionate, un
procedimento contenzioso diretto a comporre una controversia, ma rappresenta
solo un elemento di una procedura globale che inizia e finisce presso un tribunale
nazionale.
L’obiettivo di tale procedura consiste nell’assicurare un’interpretazione uniforme
del diritto comunitario e, in tal modo, l’uniformità dell’ordinamento giuridico co-
munitario. Oltre a quest’ultima funzione, tale procedura riveste anche un ruolo
nella protezione dei diritti individuali. Affinché i tribunali nazionali possano ren-
dersi conto della conformità della legislazione nazionale con la legislazione comu-
nitaria e, in caso di incompatibilità, applicare la legislazione comunitaria che è pre-
minente e direttamente applicabile, è necessario che contenuto e portata delle di-
sposizioni comunitarie siano definiti chiaramente. Di norma, solo un rinvio pre-
36

giudiziale può garantire una simile chiarezza. In tal modo, è consentito anche al
cittadino della Comunità opporsi ad azioni del suo paese, contrarie alla legislazio-
ne comunitaria, ed ottenere l’applicazione della legislazione comunitaria di fronte
al proprio tribunale nazionale. Questa doppia funzione del rinvio pregiudiziale
compensa in un certo senso le scarse possibilità offerte al singolo cittadino di adire
direttamente la Corte di giustizia e riveste pertanto un’importanza fondamentale
ai fini della protezione giuridica delle persone. Tuttavia, il successo di tale proce-
dura dipende dalla «disponibilità» dei giudici e tribunali nazionali a sottoporre la
causa ad un’autorità superiore.
Oggetto della domanda pregiudiziale: la Corte di giustizia decide in merito all’in-
terpretazione del diritto comunitario e controlla la validità delle attività giuridiche
delle istituzioni comunitarie e della Banca centrale europea. Le disposizioni di di-
ritto nazionale non possono costituire oggetto di rinvio pregiudiziale. Nel quadro
di tale procedura, la Corte di giustizia europea non è autorizzata ad interpretare il
diritto nazionale, né a decidere in merito alla sua conformità al diritto comunita-
rio. Tale aspetto è spesso trascurato nelle domande pregiudiziali inoltrate presso la
Corte. Numerose sono le questioni incentrate sulla conformità di una disposizione
nazionale con una disposizione comunitaria o sull’applicabilità di una disposizio-
ne comunitaria specifica ad un procedimento inoltrato presso un tribunale nazio-
nale. La Corte di giustizia non si limita a rinviare tali questioni, di per sé inaccetta-
bili, alle giurisdizioni nazionali, bensì le esamina alla luce della richiesta formulata
dal tribunale ricorrente per determinare i criteri fondamentali o essenziali d’inter-
pretazione delle disposizioni comunitarie in questione, perché possa egli stesso
valutare la compatibilità tra la legislazione nazionale e quella comunitaria. A tal
fine, la CGCE elabora, ricavandoli dall’intera documentazione presentata dal tri-
bunale nazionale, in particolare dalle motivazioni, gli elementi del diritto comuni-
tario che vanno interpretati tenendo conto del contenzioso.
Legittimazione ad avviare la procedura: sono legittimate tutte le «giurisdizioni
degli Stati membri». La nozione di giurisdizione va interpretata nel senso della le-
gislazione comunitaria e non riguarda la denominazione, bensì la funzione e la po-
sizione di una istanza giudiziaria nel sistema di protezione giuridica dello Stato
membro. Per «giurisdizione» vanno intese pertanto tutte le istituzioni indipenden-
ti, vale a dire non vincolate da istruzioni, competenti per la soluzione di controver-
sie in uno stato di diritto. Pertanto, anche le corti costituzionali degli Stati membri,
nonché le istanze responsabili della composizione delle controversie, che non rien-
trano nel sistema giudiziario statale — ad eccezione dei tribunali d’arbitrato priva-
ti —, sono autorizzati ad introdurre domande pregiudiziali. Un giudice nazionale
si avvale del suo diritto d’introdurre una questione pregiudiziale a seconda della
pertinenza della questione di diritto comunitario ai fini della decisione nella con-
troversia di partenza, pertinenza su cui solo il giudice nazionale può decidere. Le
parti della controversia possono emettere solo delle proposte. La Corte di giustizia
esamina la pertinenza della questione ai fini della decisione finale solo per accer-
tarne l’ammissibilità, cioè se si tratti di una questione pertinente all’interpretazio-
ne del trattato CE o alla validità di un atto di un’istituzione comunitaria, o se si
37

tratti di un autentico problema giuridico e non di un caso ipotetico o costruito sul


quale la Corte di giustizia europea debba pronunciarsi a titolo pregiudiziale. È
raro che Corte rifiuti di esaminare una domanda per tali motivi, in quanto, vista
l’importanza particolare attribuita dal trattato CE alla cooperazione con le autorità
giudiziarie, nell’applicare tali criteri la Corte si muove con una certa discrezione.
Tuttavia, la recente giurisprudenza della Corte rivela una maggiore severità nei re-
quisiti di ammissibilità di questo tipo di ricorsi, applicando alla lettera l’esigenza,
già menzionata in precedenza, di una descrizione sufficientemente chiara e detta-
gliata degli elementi di fatto e di diritto della procedura iniziale che la domanda
pregiudiziale deve contenere. In caso di mancanza di tali dati, essa si dichiara in-
capace di fornire un’interpretazione adeguata della legislazione comunitaria e di-
chiara inammissibile la domanda di ricorso.
Obbligo di introdurre una questione pregiudiziale: ogni tribunale contro la cui
decisione non può più essere presentato appello nell’ambito della giurisdizione
nazionale (Giudice di ultima istanza), è tenuto ad introdurre una domanda pregiu-
diziale3. Per ricorso si intende ogni mezzo che consenta ad un’istanza superiore di
controllare gli elementi di fatto o di diritto (appello) o soltanto di diritto (cassazio-
ne) di una decisione emessa da un tribunale. Tale nozione non include, invece, i ri-
corsi ordinari con effetti limitati o specifici (revisione, ricorso costituzionale). Il tri-
bunale può sottrarsi a tale obbligo solo se la questione pregiudiziale è ininfluente
ai fini dell’esito del contenzioso, se vi è già stata una decisione in merito della Cor-
te di giustizia o se non possono sussistere ragionevoli dubbi sull’interpretazione di
una disposizione del diritto comunitario. Se un tribunale nazionale, invece, inten-
de invocare l’invalidità di un atto comunitario, ha l’obbligo assoluto di introdurre
una domanda pregiudiziale. A tal proposito, la Corte ha chiaramente stabilito che
essa sola è autorizzata a respingere le disposizioni invalide della legislazione co-
munitaria. Di conseguenza, le giurisdizioni nazionali devono applicare e rispettare
le disposizioni comunitarie fino a quando la Corte di giustizia europea non abbia
riconosciuto la loro invalidità. Costituiscono un’eccezione i tribunali che operano
nel quadro di una procedura di protezione giuridica provvisoria. Secondo la giuri-
sprudenza più recente della Corte, tali tribunali possono, in determinate condizio-
3
La Corte Costituzionale Italiana, ogni volta che si trova a dover risolvere una controversia avente
ad oggetto il contrasto tra una norma interna ed una norma comunitaria immediatamente applica-
bile, rinuncia a intervenire e rimette la soluzione della questione ai giudici comuni. Così, dopo ave-
re, nella sent. n. 168/1991, ammesso la possibilità di "sollevare anch'essa questione pregiudiziale di
interpretazione ai sensi dell'art. 177" del Trattato CEE (ora 234 n.d.a.), nell'ord. n. 536/1995, con un
netto revirement affatto prevedibile, ha affermato che il giudice comunitario "non può essere adito,
come pur ipotizzato in una precedente pronuncia (sent. n. 168 del 1991, cit.), dalla Corte costituzio-
nale" perché essa "esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di suprema ga-
ranzia della osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi costituzionali
dello Stato e di quelli delle Regioni". Di conseguenza, nella Corte costituzionale "non è ravvisabile
quella "giurisdizione nazionale" alla quale fa riferimento l'art. 177 (ora 234) del Trattato istitutivo
della CEE, poiché la Corte non può "essere inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che
siano, tante sono, e profonde, le differenze tra il compito affidato alla prima, senza precedenti nel-
l'ordinamento italiano, e quelli ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizio-
nali" (sent. n. 13 del 1961, cit.)".
38

ni, sospendere l’attuazione di atti amministrativi nazionali, basati su un regola-


mento comunitario, o adottare misure provvisorie al fine di pronunciarsi provvi-
soriamente in merito a posizioni o situazioni giuridiche controverse, senza tenere
conto di una disposizione giuridica comunitaria preesistente.
La violazione dell’obbligo di introdurre domanda pregiudiziale implica, allo stes-
so tempo, una violazione del trattato CE e può comportare l’avvio di una procedu-
ra per inadempimento nei confronti dello Stato membro interessato che può essere
perseguito di conseguenza. Le conseguenze pratiche di una tale azione sono tutta-
via molto limitate, in quanto il governo dello Stato membro interessato non può
ottemperare ad un eventuale giudizio della Corte, dal momento che non può im-
partire istruzioni alle giurisdizioni nazionali, considerata l’indipendenza del pote-
re giudiziario e il principio della separazione dei poteri. Le possibilità di riuscita
sono tuttavia maggiori da quando è stato riconosciuto il principio della responsa-
bilità contrattuale degli Stati membri in caso di violazione del diritto comunitario
(cfr., al riguardo, il capitolo seguente), che consente all’individuo di introdurre un
ricorso per risarcimento dei danni potenzialmente derivanti dal mancato rispetto
da parte dello Stato membro del suo obbligo di introdurre domanda pregiudiziale.
Effetti della pronuncia pregiudiziale: la pronuncia pregiudiziale, sotto forma di
sentenza, vincola sia il tribunale che ha presentato la domanda che gli altri tribu-
nali interessati dalla controversia. Inoltre, in pratica, una pronuncia pregiudiziale
ha spesso l’effetto di un precedente in altre procedure simili.

Com'è organizzato il lavoro della Corte


Lo schema tipo dei lavori della Corte può così sintetizzarsi.
I ricorsi vanno presentati alla cancelleria, dopodiché sono designati un giudice re-
latore e un avvocato generale per seguire la causa.
Il procedimento che segue comprende una fase scritta e una fase orale. Nella pri-
ma fase, le parti presentano documenti scritti e il giudice incaricato della causa re-
dige una relazione in cui riassume i fatti, le argomentazioni delle parti e gli aspetti
giuridici della controversia. Sulla base della relazione, l'avvocato generale incari-
cato di seguire la causa espone le sue conclusioni e sulla base delle conclusioni il
giudice elabora un progetto di sentenza che sottopone all'esame dei membri della
Corte. Comincia quindi la seconda fase del procedimento: l'udienza pubblica. In li-
nea di principio la causa viene trattata dinanzi alla Corte in "seduta plenaria", ov-
vero può essere rimessa a una sezione di tre o cinque giudici, a seconda della sua
difficoltà o importanza. Durante l'udienza, le parti sono sentite dai giudici e dal-
l'avvocato generale che possono rivolgere loro le domande che ritengono opportu-
ne. L'avvocato generale presenta quindi le sue conclusioni, dopodiché i giudici e
soltanto loro deliberano ed emettono una sentenza.
Le sentenze della Corte sono decise a maggioranza e pronunciate in pubblica
udienza. Non è fatta menzione delle opinioni contrarie.
39

LA CORTE DEI CONTI ED IL BILANCIO COMUNITARIO


La missione della Corte dei conti europea consiste nell'espletare un audit indipen-
dente sulla riscossione e sull'utilizzo dei fondi dell'Unione europea e così valutare
il modo in cui le istituzioni europee assolvono le proprie funzioni. La Corte esami-
na se le operazioni finanziarie sono state registrate correttamente, nonché eseguite
in maniera legittima e regolare e gestite con l'intento di conseguire economia, effi-
cienza ed efficacia. Tramite i propri lavori la Corte si prefigge di contribuire al mi-
glioramento della gestione finanziaria dei fondi dell'Unione europea a tutti i livel-
li, in modo da garantire ai cittadini dell'Unione che il loro utilizzo sia ottimale. La
Corte rende noti i risultati dei suoi lavori pubblicando tempestivamente relazioni
pertinenti ed obiettive.
Il bilancio della Comunità europea è l'atto che prevede ed autorizza, per ciascun
esercizio, tutte le entrate e le spese ritenute necessarie delle Comunità (articolo 4
del regolamento finanziario).
L'iter da seguire per la formazione del bilancio ha inizio con l'elaborazione, da par-
te di ciascuna istituzione, di uno stato di previsione delle proprie spese ed entrate
per l'esercizio successivo. Gli stati di previsione sono trasmessi alla Commissione.
La Commissione raggruppa tali stati di previsione in un progetto preliminare di
bilancio, che viene sottoposto non oltre il 1° settembre all'autorità di bilancio (Par-
lamento europeo e Consiglio).
La procedura di bilancio è definita in conformità all'articolo 272 CE. Il Consiglio,
dopo aver preso in esame il progetto preliminare di bilancio della Commissione,
trasmette al Parlamento un progetto di bilancio, accompagnato da una motivazio-
ne che spiega, se necessario, le ragioni per cui si è eventualmente discostato dal
progetto preliminare di bilancio. La decisione finale spetta al Parlamento europeo.
40

IL CONSIGLIO EUROPEO
Il Consiglio europeo trae origine dalla consuetudine dei leader politici dei paesi
dell’UE (i cosiddetti ‘capi di Stato e di governo’) di riunirsi regolarmente. Iniziata
nel 1974 e istituzionalizzata dall’Atto unico europeo nel 1987, tale prassi si rinnova
in media quattro volte l'anno. Il Consiglio europeo si riunisce sotto la presidenza
del capo di Stato o di governo che presiede il Consiglio dell'Unione e annovera,
come membro di diritto, il presidente della Commissione. Dinanzi ogni Consiglio
europeo si esprime anche il presidente del Parlamento europeo. Data la sempre
maggiore incidenza degli affari europei nella vita politica degli Stati membri, è un
bene che ai presidenti e primi ministri sia data l’opportunità di riunirsi e affronta-
re insieme i grandi temi dell’attualità politica europea. Con il trattato di Maastri-
cht, il Consiglio europeo diventa l’organo deputato a dare l’impulso necessario al-
l’Unione e a sciogliere i nodi a maggiore valenza politica che i ministri non siano
riusciti a dirimere in sede di Consiglio dell’Unione europea. Il Consiglio europeo è
oggi un grande evento mediatico grazie alla notorietà dei suoi membri e alla rile-
vanza pubblica delle questioni trattate. Esso discute temi di attualità internaziona-
le nell’intento primo di mettere a punto una politica estera e di sicurezza comune
(PESC) che rifletta l’azione unitaria della diplomazia europea. Il Consiglio europeo
è l’organo squisitamente politico dell’Unione. Alcuni Stati membri vorrebbero far-
ne il governo d’Europa, affidando a uno dei suoi membri il compito di rappresen-
tare l’UE sulla scena internazionale. Resta da stabilire se questa figura istituzionale
nuova, il “mister Europa”, debba essere designata dal Consiglio europeo o sia au-
tomaticamente rivestita dal presidente della Commissione. Per il momento, l’unico
mister Europa è l’Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune
41

istituito dal trattato di Amsterdam, che accentra anche le funzioni di Segretario ge-
nerale del Consiglio. Javier Solana è stato nominato nel 1999.
Il Consiglio d’Europa
Attenzione a non confondere fra loro il Consiglio dell’Unione Europea, il Consi-
glio Europeo e il Consiglio d’Europa.
Quest’ultimo, in particolare, non ha nulla a che vedere con l’Unione Europea.
Il Consiglio d’Europa, la più vecchia (1949) organizzazione politica del continente,
ha sede a Strasburgo (Francia) e raggruppa 46 paesi, tra cui 21 Stati dell’Europa
centrale e orientale.
Il Consiglio d’Europa è stato istituito allo scopo di:
• tutelare i diritti dell’uomo e la democrazia parlamentare e garantire il primato
del diritto,
• concludere accordi su scala continentale per armonizzare le pratiche sociali e
giuridiche degli Stati membri,
• favorire la consapevolezza dell’identità europea, basata su valori condivisi, che
trascendono le diversità culturali.

GLI ALTRI ORGANI PREVISTI DAI TRATTATI


Il Comitato Economico e Sociale (CES)
Il trattato sull'Unione Europea ha mantenuto invariata la funzione consultiva di al-
cuni organi sussidiari, tra cui il Comitato economico e sociale. Composto da 222
membri nominati dal Consiglio dei ministri su proposta dei governi nazionali,
rappresenta imprenditori, lavoratori e altri gruppi d'interesse; pur esercitando un
ruolo puramente consultivo, il Comitato deve essere obbligatoriamente interpella-
to dal Consiglio dei ministri e dalla Commissione europea su numerose questioni
legislative. I membri sono organizzati in tre gruppi (imprenditori, lavoratori, atti-
vità diverse) e durano in carica quattro anni; il loro mandato è rinnovabile.

Il Comitato delle Regioni


Il Comitato delle regioni, con i suoi 222 membri, è stato creato dal trattato di Maa-
stricht per avvicinare l'Unione Europea ai cittadini e per dare voce alle autorità lo-
cali e regionali; questo comitato non ha potere legislativo, ma deve essere consul-
tato sulle questioni riguardanti problematiche economiche e sociali. Il Comitato
delle regioni è formato da presidenti dei consigli regionali e comunali e da sindaci.

La Banca Centrale Europea


La Banca centrale europea (BCE) è stata inaugurata il 30 giugno 1998. Dal 1° gen-
naio 1999 essa ha il compito di dare attuazione alla politica monetaria europea de-
finita dal Sistema europeo di banche centrali (SEBC). In concreto, sono gli organi
decisionali della BCE (consiglio direttivo e comitato esecutivo) che dirigono il Si-
stema europeo di banche centrali, il cui compito è di gestire la massa monetaria, di
effettuare operazioni di cambio, di detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta
42

degli Stati membri e di assicurare il corretto funzionamento dei sistemi di paga-


mento. La BCE è succeduta all'Istituto monetario europeo (IME).
Il trattato di Nizza, adottato nel dicembre 2000, non ha modificato la composizione
del consiglio direttivo della BCE (composto dai membri del comitato esecutivo e
dai governatori delle banche centrali nazionali); esso ha però introdotto la possibi-
lità di modificarne le modalità di voto (le decisioni sono di norma adottate alla
maggioranza semplice dei membri, i quali dispongono ciascuno di un voto). La
modifica richiede una decisione adottata all'unanimità dal Consiglio europeo e ra-
tificata dagli Stati membri.

La Banca Europea per gli investimenti


Creata dal trattato di Roma, la Banca europea per gli investimenti è l'istituzione fi-
nanziaria dell'Unione europea. Essa ha il compito di contribuire allo sviluppo
equilibrato dell'Unione attraverso l'integrazione economica e la coesione sociale.
Gli azionisti della BEI sono gli Stati membri dell'Unione europea. La Banca è gui-
data da un consiglio dei governatori, composto dai quindici ministri delle finanze.
Dotata di personalità giuridica e di autonomia finanziaria, la Banca concede finan-
ziamenti a lungo termine per la realizzazione di progetti concreti di cui sia garanti-
ta l'attuabilità sotto il profilo economico, tecnico, finanziario e della tutela ambien-
tale. La BEI concede prestiti attingendo essenzialmente a risorse raccolte sui mer-
cati dei capitali, alle quale si aggiungono i capitali forniti dagli azionisti. Tra il 1994
e il 1999 i principali campi di intervento della BEI sono stati: i trasporti, le comuni-
cazioni, l'energia, le risorse idriche, l'istruzione e la formazione.
Il Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000 ha richiesto, nelle sue conclusioni,
un incremento del sostegno accordato alle piccole e medie imprese (PMI). Al fine
di accrescere la competitività europea, è stato quindi costituito il "gruppo BEI",
composto dalla BEI e dal Fondo europeo per gli investimenti (FEI). Per mezzo del-
l'iniziativa Innovazione 2000, il gruppo intende stimolare l'imprenditorialità, l'in-
novazione e la valorizzazione del capitale umano, concedendo prestiti a medio ter-
mine e garanzie bancarie, e finanziando attività di capitali di rischio.
Al di fuori dell'Unione, la BEI sostiene le strategie di preadesione dei paesi del-
l'Europa centrale e orientale e attua il capitolo finanziario degli accordi conclusi
nel quadro delle politiche di aiuto e di cooperazione allo sviluppo dell'Unione eu-
ropea.

Le agenzie comunitarie
Una "agenzia comunitaria" è un organismo creato dall'UE per lo svolgimento di al-
cuni compiti tecnici, scientifici o di gestione nell'"ambito comunitario" ("primo pi-
lastro") dell'UE. Tali organismi non sono previsti dai trattati; ciascuno di essi è sta-
to istituito con un atto di diritto derivato che ne specifica il compito.
Attualmente ve ne sono 15 ma non tutte contengono il termine "agenzia" nella loro
denominazione ufficiale: per designarle vengono utilizzati termini vari quali cen-
tro, istituto, fondazione, ufficio, autorità.
43

I L D I R I T TO C O M U N I TA R I O

LE FONTI DEL DIRITTO COMUNITARIO


Il sistema giuridico comunitario è costituito dall’insieme di norme che regolano
l’organizzazione e lo sviluppo delle Comunità Europee e i rapporti tra queste e gli
Stati membri. Le fonti giuridiche del diritto comunitario sono così individuabili:
1. Diritto primario:
a. Trattati istitutivi
b. Principi generali del diritto
2. Accordi internazionali della CE
3. Diritto derivato:
a. Regolamenti e regolamenti d’applicazione
b. Direttive
c. Decisioni di portata generale e individuale
4. Principi generali del diritto amministrativo
5. Accordi tra gli Stati membri

I trattati istitutivi: diritto comunitario primario


La prima fonte giuridica è rappresentata dai 3 trattati istitutivi, ivi compresi gli al-
legati e i protocolli, nonché le ulteriori aggiunte ed emendamenti, cioè gli atti di
istituzione della CEE e dell’UE. I trattati istitutivi, nonché le loro integrazioni e
modifiche, in particolare l’Atto unico europeo e i trattati sull’Unione europea, con-
tengono i principi giuridici e fondamentali concernenti gli obiettivi, l’organizza-
zione e la modalità di funzionamento della Comunità, nonché parti del diritto eco-
nomico. Essi costituiscono in tal modo il quadro giuridico costituzionale della CE,
che deve esser completato dagli organi comunitari dotati, a tal fine, di appositi po-
teri legislativi ed amministrativi, nell’interesse della Comunità. In quanto diritto
creato direttamente dagli Stati membri, tali norme giuridiche vengono definite,
nell’uso giuridico, diritto comunitario primario.

Gli atti giuridici comunitari: diritto comunitario derivato


Il diritto creato in adempimento di tali poteri da parte degli organi della Comuni-
tà, sulla base dei trattati, viene chiamato diritto comunitario derivato, ed è la se-
conda importante fonte del diritto della Comunità.
Esso consta innanzi tutto degli atti giuridici citati e definiti all’articolo 249 del trat-
tato CE. In quanto atti giuridici vincolanti, essi contengono sia disposizioni giuri-
diche generali ed astratte che misure concrete ed individuali. Inoltre essi consento-
no alle istituzioni della Comunità di pronunciarsi in maniera non vincolante.
Tuttavia, l’elencazione degli atti giuridici non è completa. Il diritto derivato com-
prende anche altri atti giuridici che non possono figurare in nessuno di tali elen-
chi. Si tratta in particolare di atti che regolano il funzionamento interno della UE o
delle sue istituzioni, quali gli accordi o le intese raggiunte dalle istituzioni o a li-
44

vello dei loro regolamenti interni. Vanno menzionati inoltre l’elaborazione e la


pubblicazione di programmi d’azione comunitaria. Gli atti giuridici del diritto co-
munitario derivato presentano notevoli differenze per quanto riguarda la proce-
dura di adozione, la loro forza giuridica e la loro destinazione. A tali differenze
sarà dedicato un capitolo speciale dal titolo «Handlungsinstrumentarium» (stru-
menti di cui dispone la CE).
L’insorgere del diritto comunitario è graduale e costante. Esso conferisce vitalità
alla costituzione comunitaria originata dal diritto primario e costruisce e completa
gradualmente l’ordinamento giuridico europeo.

I trattati internazionali conclusi dalla UE


La terza fonte di diritto della Comunità si colloca a livello internazionale. Data la
sua posizione centrale nel mondo, l’Europa non può limitarsi ad occuparsi dei
suoi affari interni, ma deve sforzarsi di sviluppare anche relazioni economiche, so-
ciali e politiche con gli altri paesi. A tale scopo, la Comunità europea conclude con
«gli Stati non membri» della Comunità (paesi terzi) e altre organizzazioni interna-
zionali, accordi internazionali che vanno dai trattati di cooperazione nei settori
commerciale, industriale, tecnico e sociale, agli accordi sul commercio dei singoli
prodotti. Meritano particolare menzione le seguenti tre forme di relazione contrat-
tuale della UE con i paesi terzi:
• Accordi di associazione. L’associazione è molto più che una semplice regola-
mentazione commerciale e consente una stretta cooperazione economica asso-
ciata ad un ampio sostegno finanziario della UE all’altra parte contraente (arti-
colo 310 [ex articolo 238] del trattato CE). Si possono distinguere tre tipi di ac-
cordi di associazione:
o Accordi per il mantenimento delle relazioni particolari di alcuni Stati
membri della Comunità europea con paesi terzi. L’istituto dell’associa-
zione è stato creato per tenere conto, in particolare, dei paesi e dei terri-
tori d’oltremare, che a motivo dei passati regimi coloniali, intratteneva-
no relazioni economiche particolarmente strette con taluni paesi fonda-
tori della CE. Si era resa necessaria l’introduzione di norme specifiche,
dopo l’instaurazione di un regime doganale esterno comune nella Co-
munità, che aveva perturbato considerevolmente gli scambi commerciali
con tali territori. Tali norme erano intese ad estendere ai paesi e territori
d’oltremare il sistema comunitario del libero scambio. Contemporanea-
mente venivano eliminati in modo graduale i dazi sulle merci prove-
nienti da tali paesi. L’aiuto tecnico e finanziario della UE sarebbe stato
finanziato con il Fondo europeo per lo sviluppo.
o Accordi per la preparazione di un’eventuale adesione alla Comunità e
per la creazione di un’unione doganale. Un’altra funzione dell’associa-
zione è quella di preparare l’eventuale adesione di un paese all’UE. Si
tratta praticamente di uno stadio preliminare di adesione, inteso a con-
sentire il ravvicinamento delle condizioni economiche del candidato al-
l’adesione a quelle dell’UE. Tale procedura è stata sperimentata nel caso
45

della Grecia che è stata associata alla Comunità nel 1962. Un altro accor-
do di associazione, in vista di una futura adesione, è stato concluso nel
1964 con la Turchia. Anche con i cosiddetti «accordi europei» conclusi
con Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Bulgaria, Romania,
Slovenia e i tre Stati baltici (Lituania, Estonia e Lettonia), la Comunità si
prefigge come obiettivo finale l’ingresso nella Comunità di tali paesi
dell’Europa centrale e orientale, impegnati sulla via della riforma. An-
che in questo caso, l’associazione deve aiutare questi Stati a soddisfare
in un ragionevole lasso di tempo, le condizioni per l’ingresso nella Co-
munità, auspicabile sia dal punto di vista economico che da quello della
politica estera. La CE ha instaurato un’unione doganale con Malta
(1971), Cipro (1973) e Turchia (1996).
o L’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE). L’accordo sullo SEE
apre ai (restanti) membri dell’EFTA (Norvegia, Islanda, Liechtenstein e
Svizzera) l’accesso al mercato interno della Comunità e costituisce, attra-
verso l’obbligo di recepire quasi due terzi del diritto comunitario, una
solida base per il futuro ingresso di tali paesi nella Comunità. All’inter-
no dello spazio economico europeo dovrebbe essere realizzata, sulla
base del patrimonio esistente del diritto comunitario, primario e secon-
dario («acquis communautaire») la libera circolazione di merci, persone,
servizi e capitali, dovrebbe essere creato un regime uniforme di concor-
renza e di aiuti, nonché essere approfondita la cooperazione nel settore
delle politiche orizzontali e di accompagnamento (ad esempio, tutela
dell’ambiente, ricerca e sviluppo, istruzione).
• Accordi di cooperazione. Gli accordi di cooperazione non hanno la stessa por-
tata degli accordi di associazione, in quanto essi mirano unicamente ad un po-
tenziamento della cooperazione economica. Accordi di questo genere sono stati
conclusi dalla Comunità con gli Stati del Maghreb (Marocco, Algeria, Tunisia),
gli Stati del Mashrak (Egitto, Giordania, Libano, Siria) e Israele (articolo 300 del
trattato CE).
• Accordi commerciali. Infine, numerosi accordi commerciali sono stati conclusi
in materia di politica doganale e commerciale con singoli paesi terzi, gruppi di
paesi terzi o nel quadro di organizzazioni commerciali internazionali. Gli ac-
cordi commerciali internazionali più importanti sono l’«Accordo che istituisce
l’Organizzazione mondiale del commercio» (OMC) e gli accordi commerciali
multilaterali conclusi nel quadro di quest’ultimo, in particolare l’«Accordo ge-
nerale sulle tariffe doganali e il commercio» (GATT 1994), e il «Codice anti-
dumping e di sovvenzione», l’«Accordo generale sugli scambi di servizi»
(GATS), l’«Accordo relativo ai diritti di proprietà intellettuali attinenti al com-
mercio» (ADPIC) e il «Memorandum di accordo sulle norme e procedure di
composizione delle controversie».
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Le fonti non scritte


Le fonti del diritto della Comunità finora esposte presentano una caratteristica co-
mune: si tratta sempre si diritto scritto. Ma, come ogni altro ordinamento giuridico
anche quello della Comunità non può consistere unicamente in norme scritte, in
quanto anch’esso presenta lacune che possono essere colmate solo dal diritto non
scritto.

I principi generali del diritto


Le fonti non scritte del diritto comunitario sono innanzi tutto i principi generali
del diritto. Si tratta di norme che esprimono i concetti essenziali di diritto e giusti-
zia alle quali si ispira ogni ordinamento giuridico. Il diritto scritto della Comunità
che sostanzialmente regola solo fatti economici e sociali, può soddisfare solo par-
zialmente tale obbligo, tanto che i principi generali del diritto costituiscono una
delle fonti più importanti del diritto comunitario. Possono così essere colmate le
lacune esistenti o può essere data un’interpretazione estensiva alle norme esistenti,
secondo il principio di equità.
I principi del diritto sono realizzati ed applicati in particolare tramite la giurispru-
denza della Corte di giustizia delle Comunità europee, la quale, nel quadro dei
compiti ad essa conferiti, «assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nel-
l’applicazione del trattato». Punti di riferimento per la determinazione dei principi
generali del diritto sono soprattutto i principi comuni agli ordinamenti giuridici
degli Stati membri. Essi costituiscono il materiale dal quale vengono sviluppate, a
livello comunitario, le norme necessarie per la soluzione di un determinato proble-
ma.
Oltre ai principi dell’autonomia dell’applicabilità diretta e della preminenza del
diritto comunitario, rientrano tra i principi giuridici anche la protezione dei diritti
fondamentali, il principio della proporzionalità, la tutela dell’affidamento legitti-
mo, il diritto di essere ascoltato o ancora il principio della responsabilità degli Stati
membri in caso di violazione del diritto comunitario.

Diritto consuetudinario
Anche il diritto consuetudinario figura tra le fonti non scritte del diritto comunita-
rio. Si tratta di un diritto che, derivato dalla pratica e dall’accettazione, completa o
modifica la legislazione primaria o derivata. È sostanzialmente riconosciuta la pos-
sibilità che esista un tale diritto a livello comunitario. Tuttavia, nella pratica, alla
costituzione di un diritto comunitario si frappongono ostacoli considerevoli a li-
vello di diritto comunitario. Un primo ostacolo consiste nell’esistenza di una pro-
cedura speciale per la revisione dei trattati (articolo 48 del trattato UE). Benché tale
disposizione non escluda in realtà la costituzione del diritto consuetudinario, tut-
tavia acuisce la difficoltà di rispondere ai criteri di un esercizio prolungato e del-
l’accettazione giuridica. Un altro ostacolo alla costituzione di un tale diritto da
parte delle istituzioni comunitarie consiste nel fatto che ogni azione di una istitu-
zione trova conferma della sua validità solo nei trattati, non nel comportamento
reale o nella volontà dell’istituzione alla creazione di vincoli giuridici. Di conse-
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guenza, il diritto consuetudinario non può essere stabilito in alcun caso dalle isti-
tuzioni comunitarie, a livello di trattati, bensì eventualmente dagli Stati membri e
unicamente nel quadro delle condizioni rigorose su menzionate. L’esercizio e l’ac-
cettazione giuridica da parte delle istituzioni comunitarie possono realizzarsi tut-
tavia solo nel quadro dell’interpretazione della legislazione creata dalle stesse isti-
tuzioni che porta in taluni casi alla modifica della portata giuridica e oggettiva del-
l’atto giuridico interessato. Tuttavia, anche in questo caso sono da osservare pre-
messe e limiti imposti dal diritto comunitario primario.

Gli accordi tra gli Stati membri


Come ultima fonte del diritto comunitario, vanno indicati gli accordi fra gli Stati
membri. Si ricorre a tali accordi, da un lato, quando si tratta di disciplinare que-
stioni che hanno una stretta attinenza con l’attività della CE, senza però che le isti-
tuzioni della Comunità siano state dichiarate competenti in materia. D’altro lato, si
tratta di veri e propri trattati internazionali tra gli Stati membri, intesi, in particola-
re, a superare la limitata efficacia territoriale delle norme nazionali e a creare un
diritto uniforme su scala comunitaria (articolo 293 del trattato CE). Essi rivestono
importanza anzitutto nel campo del diritto privato internazionale; sono state sti-
pulate, ad esempio, convenzioni sulla competenza dei tribunali e sull’esecuzione
di decisioni in materia civile e commerciale (convenzione di Bruxelles, 27 settem-
bre 1968), sul riconoscimento reciproco delle società e delle persone giuridiche
(1968), sull’eliminazione della doppia imposizione fiscale in caso di correzione dei
benefici di imprese associate (1999), sulla legge applicabile agli obblighi contrat-
tuali (1980) e in materia di brevetti comunitari (1989).

IL DIRITTO COMUNITARIO DERIVATO


I regolamenti
Gli atti con i quali le istituzioni comunitarie possono intervenire maggiormente
negli ordinamenti giuridici nazionali sono i regolamenti. Essi si distinguono per
due aspetti assolutamente insoliti per il diritto internazionale:
• il primo consiste nel loro carattere comunitario, cioè il fatto che, indipendente-
mente dai confini nazionali essi sanciscono lo stesso diritto in tutta la Comuni-
tà essendo uniformemente ed integralmente validi in tutti gli Stati membri.
Pertanto, è vietato agli Stati membri applicare non integralmente le disposizioni di un
regolamento o effettuare una scelta fra di esse, al fine di rimuovere quelle norme
alle quali uno Stato membro si era già opposto nel corso della procedura di de-
cisione o che contrastano con determinati interessi nazionali. Inoltre, uno Stato
membro non può sottrarsi al carattere vincolante delle disposizioni di un rego-
lamento, facendo riferimento a norme consuetudini del proprio diritto nazio-
nale.
• il secondo aspetto consiste nella loro applicabilità diretta, cioè il fatto che le di-
sposizioni di un regolamento sono applicabili senza uno speciale ordine di ese-
cuzione nazionale e conferiscono diritti o impongono doveri diretti ai cittadini
48

della Comunità. Gli Stati membri, le loro istituzioni e le loro autorità sono di-
rettamente vincolati dal diritto comunitario che devono osservare alla stessa
stregua del proprio diritto nazionale.

Le direttive
La direttiva costituisce, con il regolamento, lo strumento di intervento più impor-
tante della Comunità. Essa tenta di conciliare la ricerca della necessaria unità del
diritto comunitario, da un lato, e la salvaguardia della molteplicità delle particola-
rità nazionali dall’altro. Obiettivo principale della direttiva non è quindi, contrariamente
al regolamento, l’unificazione del diritto, bensì il ravvicinamento delle legislazioni. Trami-
te l’armonizzazione delle norme, saranno eliminate le contraddizioni e ridotte gra-
dualmente le differenze tra le legislazioni nazionali, fino a che in ciascuno Stato
membro, vigano condizioni di fondo quanto più similari possibili. La direttiva si
rivela pertanto uno degli strumenti di base della realizzazione del mercato interno.
La direttiva vincola gli Stati membri solo per quanto riguarda l’obiettivo da rag-
giungere, ma lascia loro la scelta della forma e dei mezzi per la realizzazione degli
obiettivi comunitari prefissati, nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno.
Questo modo di collegare gli Stati membri rispecchia la volontà di attenuare gli in-
terventi della Comunità nei sistemi giuridici e amministrativi nazionali. In questo
modo si consente agli Stati membri di tenere conto delle proprie specificità nazio-
nali al momento della realizzazione degli obiettivi comunitari. Questo avviene fa-
cendo sì che le disposizioni di una direttiva non sostituiscano automaticamente le
normative nazionali, ma gli Stati membri siano obbligati ad adeguare la propria le-
gislazione a quella comunitaria. Ciò comporta normalmente una procedura legi-
slativa in due fasi:
• nella prima fase, a livello comunitario, l’obiettivo che la direttiva si prefigge è
fissato in maniera vincolante per i destinatari (che possono essere tutti gli Stati
membri ma anche soltanto alcuni di essi), e deve essere da essi realizzato entro
un termine stabilito. Le istituzioni comunitarie possono definire tale obiettivo
in maniera esatta, al punto tale che non venga lasciato agli Stati membri nessun
margine di manovra quanto ai contenuti. Di solito ci si avvale di questa possi-
bilità soprattutto nel settore delle norme tecniche e in quello della difesa del-
l’ambiente.
• nella seconda fase, a livello nazionale, il risultato previsto dal diritto comunita-
rio viene realizzato nell’ordinamento degli Stati membri. Anche se gli Stati
membri sono in linea di massima liberi per quanto riguarda la scelta della for-
ma e dei mezzi del recepimento, si applicano i criteri comunitari per valutare
se essa sia stata effettuata conformemente al diritto comunitario. Vale il princi-
pio che, attraverso il recepimento, deve essere creata una situazione giuridica
che permetta di determinare, in maniera sufficientemente chiara e precisa, di-
ritti e doveri derivanti dalle disposizioni di una direttiva, in modo da dare ai
cittadini della Comunità la possibilità di farsi valere di fronte ai tribunali nazio-
nali o di opporsi ad essi. A tale fine è necessario, di solito, promulgare atti giu-
ridici nazionali vincolanti oppure abrogare o modificare norme giuridiche, re-
49

golamentari e amministrative già esistenti. Una semplice pratica amministrati-


va non basta, in quanto essa può, in quanto tale, essere modificata a volontà
delle autorità interessate e non beneficia di una sufficiente pubblicità.
Solitamente le direttive non stabiliscono diritti e doveri diretti per i cittadini della
Comunità: solo gli Stati membri sono i diretti destinatari. Per i cittadini comunitari
non ha alcuna importanza come gli Stati membri adempino agli obblighi che deri-
vano loro dagli atti comunitari. Eventuali svantaggi per i cittadini della Comunità
potrebbero sorgere solo quando l’attuazione dell’obiettivo previsto nella direttiva,
che dovrebbe presentare dei vantaggi nei loro confronti, non avviene perché gli
atti nazionali d’applicazione non vengono adottati o lo sono solo in maniera in-
completa. Per ovviare a tale inconveniente, la Corte di giustizia ha deciso, in una
giurisprudenza costante, che in determinate circostanze, i cittadini comunitari pos-
sono appellarsi direttamente alle disposizioni di una direttiva rivendicando i dirit-
ti che essa conferisce loro, e eventualmente, adire i tribunali nazionali. La Corte ha
fissato le condizioni di tale efficacia diretta, vale a dire:
• le disposizioni della direttiva devono stabilire in maniera sufficientemente
chiara e precisa i diritti delle imprese/dei cittadini comunitari;
• la rivendicazione di tale diritto non deve essere subordinata a nessun genere di
obblighi e condizioni;
• il legislatore nazionale non deve avere alcun margine di apprezzamento per
quanto riguarda il contenuto della normativa;
• il termine del recepimento della direttiva o della raccomandazione deve essere
già scaduto.
Tale giurisprudenza della Corte di giustizia sull’efficacia diretta delle direttive si
basa in sostanza sulla convinzione che uno Stato membro agisca in maniera con-
traddittoria e illegale, applicando la propria normativa, quando invece avrebbe
dovuto adeguarla alle disposizioni della direttiva. Questa applicazione inaccetta-
bile del diritto da parte di uno Stato membro può essere contrastata dal riconosci-
mento dell’effetto diretto di una direttiva, impedendo così che lo Stato membro in
questione possa trarre qualche vantaggio dalla mancata osservanza del diritto co-
munitario. In questo senso, l’effetto diretto della direttiva riveste il carattere di una
sanzione. Coerentemente con tale impostazione la Corte di giustizia ha riconosciuto
fino ad ora l’effetto diretto delle direttive solo nei rapporti tra i cittadini comunitari e gli
Stati membri e solo quando l’effetto diretto è favorevole ai cittadini, non quando è a loro di-
scapito, cioè solo nei casi in cui il diritto comunitario prevede norme più favorevoli per i
cittadini rispetto alla normativa nazionale che non è stata adeguata (il cosiddetto effetto di-
retto «verticale»). La Corte ha invece respinto l’effetto diretto delle direttive nei rap-
porti dei cittadini fra loro (il cosiddetto effetto diretto «orizzontale»). Il carattere di
sanzione dell’effetto diretto porta la Corte di giustizia a concludere che quest’effet-
to non può intervenire fra i privati, in quanto essi non possono essere considerati
responsabili delle omissioni dello Stato, anzi, sono tutelati dai principi della cer-
tezza giuridica e del legittimo affidamento. I cittadini comunitari devono quindi
poter essere sicuri che gli effetti di una direttiva possono essere fatti valere nei loro
confronti solo entro i limiti delle misure nazionali di attuazione.
50

Tuttavia, allo scadere del termine previsto per l’attuazione, le direttive acquisisco-
no un effetto obiettivo per il fatto che tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad in-
terpretare e ad applicare la legislazione nazionale conformemente alla direttiva
(cosiddetta «interpretazione conforme al diritto comunitario»)
Inoltre, nelle sue sentenze nelle cause «Francovich» e «Bonifaci», del 1991, la
CGCE ha riconosciuto l’obbligo degli Stati membri di risarcire i danni provocati
dalla mancata o dalla scorretta attuazione delle direttive. In questi casi, si trattava
del problema della responsabilità dello Stato italiano per il mancato recepimento
entro il termine fissato della direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre
1980, concernente il ravvicinamento della legislazione degli Stati membri relative
alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro. La
direttiva garantisce ai lavoratori il diritto alla retribuzione durante un certo perio-
do prima della dichiarazione di insolvenza del datore di lavoro o del licenziamen-
to per questo motivo. A tal fine dovevano pertanto essere creati istituti di garan-
zia, ai quali non potevano avere accesso gli altri creditori del datore di lavoro e i
cui fondi dovevano essere costituiti mediante apporti dei datori di lavori e/o dello
Stato. La Corte di giustizia in questo caso si trovava di fronte al seguente proble-
ma: la direttiva in questione mirava indubbiamente a concedere ai lavoratori un
diritto soggettivo al pagamento della retribuzione grazie ai fondi dell’istituto di
garanzia che si doveva creare, ma tale diritto non poteva esser direttamente appli-
cabile e, pertanto, non poteva essere invocato anche di fronte ai tribunali naziona-
li, in quanto, a causa del mancato recepimento della direttiva, non si era proceduto
alla creazione dell’istituto di garanzia e non era stato quindi possibile determinare
il debitore che avrebbe dovuto provvedere al pagamento dei crediti di lavoro. La
Corte di giustizia ha dichiarato in questa sentenza che lo Stato italiano, non at-
tuando la direttiva, aveva privato i lavoratori di un diritto loro da essa conferito e
pertanto si era reso responsabile del risarcimento dei danni nei loro confronti. Se-
condo la Corte, il dovere di risarcimento, benché non sia espressamente previsto
dal diritto comunitario, costituisce parte integrante inscindibile dell’ordinamento
giuridico comunitario, in quanto quest’ultimo vedrebbe ostacolata la sua piena ef-
ficacia e ridotta la tutela dei diritti da essa creati se i cittadini comunitari non aves-
sero la possibilità di ottenere un risarcimento qualora i loro diritti siano violati da
un’azione degli Stati membri contraria al diritto comunitario.

Le decisioni
La terza categoria di atti giuridici nel sistema normativo della UE è rappresentato
dalle decisioni. Un’applicazione efficace dei trattati e dei regolamenti presuppone
necessariamente che le istituzioni comunitarie, nei casi in cui esse siano responsa-
bili dell’applicazione del diritto comunitario, abbiano la possibilità di influire in
maniera diretta sui rapporti dei singoli cittadini, delle singole imprese e dei singoli
Stati membri. Ciò corrisponde esattamente alla situazione esistente negli ordina-
menti giuridici nazionali, nei quali le amministrazioni nazionali fissano mediante
un provvedimento amministrativo che ha forza vincolante, le conseguenze del-
l’applicazione di una legge al caso specifico.
51

Tali funzioni sono esercitate nell’ordinamento giuridico comunitario dalle decisio-


ni individuali. Esse costituiscono l’atto giuridico tipico con il quale le istituzioni
comunitarie regolano in maniera vincolante i singoli casi. Mediante una simile de-
cisione, le istituzioni della UE possono esigere da uno Stato membro o da un citta-
dino di procedere ad un’azione o di astenersi, nonché conferire loro diritti o im-
porre doveri. Una decisione presenta le seguenti caratteristiche strutturali:
• ha validità individuale distinguendosi in ciò dal regolamento. I destinatari di
una decisione devono essere designati individualmente e sono anche vincolati
solo individualmente. A tal fine è sufficiente che la categoria di persone inte-
ressata sia determinabile al momento dell’adozione della decisione e successi-
vamente non possa più essere estesa. A tale proposito bisogna basarsi sul con-
tenuto della decisione che deve essere in grado di influire in modo individuale
e diretto sulla situazione dei soggetti di diritto. In questo senso anche terzi pos-
sono essere interessati individualmente da una decisione, ad esempio, a motivo
di determinate caratteristiche personali o circostanze speciali che li distinguano
da tutte le altre persone individualizzandoli come il destinatario stesso;
• è vincolante in tutti i suoi elementi, il che la differenzia dalla direttiva, la quale
è vincolante solo per quanto riguarda gli obiettivi da raggiungere;
• vincola direttamente i destinatari. Una decisione destinata ad uno Stato mem-
bro può inoltre, nelle stesse condizioni di una direttiva, avere un effetto diretto
sui cittadini comunitari.
Le decisioni possono essere adottate ad esempio, per autorizzare o vietare la con-
cessione di aiuti da parte degli Stati (articoli 87 e 88 del trattato CE), annullare ac-
cordi o intese manifestamente restrittive della concorrenza (articolo 81 del trattato
CE) e imporre ammende o misure coercitive.

Gli atti non vincolanti delle istituzioni comunitarie


Gli atti non vincolanti delle istituzioni comunitarie sono rappresentati dalle racco-
mandazioni e dai pareri. Quest’ultima categoria di atti giuridici, prevista espressa-
mente nei trattati, consente alle istituzioni della Comunità di esprimersi in manie-
ra non vincolante, vale a dire senza imporre obblighi giuridici ai destinatari, nei
confronti degli Stati membri e, in alcuni casi, anche dei cittadini della CE.
Mentre le raccomandazioni consigliano al destinatario un determinato comporta-
mento, le istituzioni della Comunità emettono pareri quando si tratta di esprimere
un giudizio su una situazione oggettiva o su determinate fattispecie nella Comuni-
tà o in uno Stato membro.
Le raccomandazioni suggeriscono ai destinatari un determinato comportamento,
senza tuttavia imporre loro l’obbligo giuridico. Cosicché, quando vi sia motivo di
temere che l’emanazione o la modifica di una disposizione legislativa regolamen-
tare o amministrativa di uno Stato membro possa falsare le condizioni di concor-
renza sul mercato comune, la Commissione può raccomandare allo Stato interessa-
to le misure idonee ad evitare la distorsione in questione.
I pareri sono invece emessi dalle istituzioni comunitarie quando si tratta di valuta-
re una situazione oggettiva o determinati fatti nella Comunità o negli Stati mem-
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bri. In certi casi i pareri creano anche le condizioni preliminari per futuri atti giuri-
dici vincolanti o costituiscono una premessa per un ricorso presso la Corte di giu-
stizia.
L’importanza fondamentale delle raccomandazioni e dei pareri è innanzi tutto di
ordine politico e morale. Gli autori dei trattati, nel prevedere tali atti, speravano
che gli interessati aderissero volontariamente ad un consiglio dato loro o traessero
le necessarie conseguenze da un giudizio espresso su una determinata situazione,
dato il prestigio di cui godevano le istituzioni comunitarie, nonché la loro profon-
da conoscenza del contesto internazionale. Tuttavia, anche le raccomandazioni e i
pareri possono avere effetti giuridici indiretti, quando creano le condizioni per fu-
turi atti giuridici vincolanti o quando l’istituzione comunitaria in questione si im-
pegna in prima persona, il che può in determinate circostanze, creare una situazio-
ne di legittimo affidamento.

Risoluzioni, dichiarazioni e programmi d’azione


Oltre agli atti giuridici previsti dai trattati, le istituzioni comunitarie dispongono
anche di una varietà di altri strumenti di azione per modellare l’ordinamento giu-
ridico comunitario. Nella prassi comunitaria gli strumenti più importanti sono in-
nanzi tutto le risoluzioni, le dichiarazioni e i programmi d’azione.
• Risoluzioni: possono essere adottate dal Consiglio europeo, dal Consiglio del-
l’UE e dal Parlamento europeo. Le risoluzioni presentano le intenzioni e i pare-
ri congiunti sul processo generale d’integrazione e sui compiti specifici a livello
comunitario ed extracomunitario. Le risoluzioni relative agli affari interni della
Comunità interessano, ad esempio, questioni fondamentali dell’unione politi-
ca, la politica regionale, la politica dell’energia e l’unione economica e moneta-
ria, in particolare l’attuazione del sistema monetario europeo. L’importanza
politica di tali risoluzioni consiste soprattutto nel contribuire a dare un orienta-
mento ai lavori futuri del Consiglio. In quanto manifestazioni della volontà po-
litica comune, esse consentono di trovare più facilmente un’intesa in seno al
Consiglio. Inoltre, tali risoluzioni garantiscono un livello minimo di coordina-
mento tra le autorità nazionali e comunitarie. Ogni valutazione giuridica deve
tenere conto anche di tale funzione, il che significa che le risoluzioni devono
continuare ad essere uno strumento flessibile senza subire troppe restrizioni di
esigenze ed obblighi giuridici.
• Dichiarazioni: le dichiarazioni possono essere di due tipi. Qualora esse si rife-
riscano allo sviluppo della Comunità, ad esempio, le dichiarazioni relative al-
l’UE, alla democrazia o ai diritti fondamentali, esse sono sostanzialmente simili
alle risoluzioni. Tali dichiarazioni sono utilizzate soprattutto per indirizzarsi
ad un largo pubblico o a un gruppo specifico di destinatari. Altre dichiarazioni
sono rilasciate nel quadro del processo di decisione del Consiglio. Tramite tali
dichiarazioni, i membri del Consiglio esprimono pareri congiunti o individuali
sull’interpretazione delle decisioni adottate in seno allo stesso Consiglio. Tali
dichiarazioni interpretative sono di uso corrente in seno al Consiglio e rappre-
sentano uno strumento indispensabile nella ricerca di un compromesso. La
53

portata giuridica di tali dichiarazioni va valutata alla luce dei principi fonda-
mentali di interpretazioni, secondo i quali l’interpretazione di una disposizione
dipende sostanzialmente anche dall’intenzione del suo autore. Tuttavia, tale
principio si applica unicamente nel caso in cui le dichiarazioni dispongano del-
la necessaria pubblicità, dal momento che il diritto comunitario derivato, ad
esempio, conferendo diritti diretti ai cittadini, non può essere limitato da clau-
sole accessorie non rese pubbliche.
• Programmi d’azione: tali programmi sono stabiliti dal Consiglio e dalla Com-
missione su loro iniziativa o su richiesta del Consiglio europeo. Essi sono fina-
lizzati alla realizzazione dei programmi legislativi e degli obiettivi generali
previsti dai trattati. Qualora tali programmi siano espressamente previsti dai
trattati, le istituzioni comunitarie sono ottenute a rispettare tali disposizioni al-
l’atto della pianificazione dei programmi. Di contro, altri programmi sono con-
siderati, nella prassi, come semplici orientamenti, privi di ogni effetto giuridico
vincolante. Essi esprimono, tuttavia, la volontà delle istituzioni di conformarsi
alle loro disposizioni.

L’ADOZIONE DEGLI ATTI COMUNITARI


A differenza di quanto avviene nei sistemi nazionali, dove il processo di formazio-
ne della volontà si esplica nel Parlamento, nella Comunità tale processo è da tem-
po opera dei rappresentanti dei governi riuniti in seno al Consiglio dell’UE. Il mo-
tivo è semplice: la UE non è nata da un popolo europeo, ma deve la sua esistenza e
la sua struttura agli Stati membri. Questi però non hanno rinunciato automatica-
mente ad una parte della loro sovranità a favore della CE, ma hanno compiuto tale
passo solo in cambio di una forte posizione nella procedura decisionale della Co-
munità. Tuttavia, nel corso dell’evoluzione e dell’approfondimento dell’ordina-
mento giuridico comunitario, anche questa ripartizione delle competenze nel pro-
cesso decisionale della CE, in una prima fase incentrata unilateralmente sugli inte-
ressi degli Stati membri, ha ceduto il passo a un sistema decisionale più equilibra-
to, grazie al costante miglioramento della posizione del Parlamento europeo. Si è
passati così dalla consultazione del Parlamento europeo ad una collaborazione tra
Parlamento e Consiglio e successivamente alla codecisione del Parlamento nel pro-
cesso legislativo della CE. Il trattato di Amsterdam ha ulteriormente rafforzato l’e-
lemento democratico di tale processo, elevando la codecisione del Parlamento eu-
ropeo a «norma generale». Tuttavia, il principio classico della divisione dei poteri
adottato dagli Stati membri non è sempre applicato nel sistema legislativo della
UE che si basa piuttosto sul «principio dell’equilibrio istituzionale». Tale principio
fa sì che tutte le istituzioni comunitarie, chiamate ad esprimere la volontà della
CE, partecipino equamente al processo legislativo.
La procedura legislativa della UE si esplica essenzialmente a quattro livelli, ai qua-
li si applicano diverse procedure:
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• l’adozione degli atti giuridici generali con forza vincolante (regolamenti e di-
rettive) segue la procedura di consultazione, la procedura di cooperazione, la
procedura di codecisione o la procedura di parere conforme;
• per l’adozione di misure d’applicazione sono previste procedure particolari;
• le decisioni individuali con forza vincolante, nonché gli atti giuridici non vin-
colanti sono adottati nel corso di una procedura semplificata.

La procedura di consultazione o di proposta (c.d. “tradizionale”)


La procedura di consultazione è la forma originaria della procedura legislativa
della CE. Dall’introduzione della procedura di cooperazione e di codecisione, essa
ha perso sempre più importanza4. La procedura di consultazione è caratterizzata
da una ripartizione del lavoro fra la Commissione e il Consiglio e può essere così
riassunta brevemente: la Commissione propone, il Consiglio dispone. Tuttavia, prima
che il Consiglio prenda una decisione, devono essere seguite diverse fasi nelle
quali, a seconda dell’oggetto della normativa, accanto alla Commissione e al Con-
siglio intervengono anche il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale
e il Comitato delle regioni.
Fase di elaborazione di una proposta
La procedura viene avviata dalla Commissione, la quale deve elaborare una pro-
posta sulla misura comunitaria da adottare (il cosiddetto diritto d’iniziativa). Ciò
avviene sotto la responsabilità del servizio della Commissione competente per il
settore interessato, che può avvalersi anche della consulenza di esperti nazionali.
La consultazione di tali esperti avviene talvolta nel quadro di comitati istituiti allo
scopo specifico o sotto forma di una procedura di consultazione ad hoc adottata
dai servizi della Commissione. In termini pratici, tale consultazione riveste un’im-
portanza particolare in quanto consente alla Commissione di valutare meglio, già
nella fase di elaborazione della sua proposta, le prospettive di adozione di que-
st’ultima da parte del Consiglio e quindi, se del caso, ricercare già in questa fase
4
Essa si applica ancora nei casi che non sono espressamente soggetti alla procedura di cooperazio-
ne o di codecisione, vale a dire, l’adozione di disposizioni destinate a combattere ogni forma di di-
scriminazione fondata sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali,
un handicap, l’età o le tendenze sessuali (articolo 13 del trattato CE) e a completare i diritti connessi
con la cittadinanza dell’Unione (articolo 22, 2° capoverso, del trattato CE), nel campo della politica
agricola comune (articolo 37, paragrafo 2, del trattato CE), in vista della liberalizzazione di determi-
nati servizi (articolo 52, paragrafo 2, del trattato CE), durante un periodo transitorio di 5 anni in
materia di visti, asilo e migrazione (articolo 67, paragrafo 1, del trattato CE), nei campi della con-
correnza (articoli 83 e 89 del trattato CE) e del fisco (articolo 93 del trattato CE) per l’elaborazione
delle linee direttive per l’occupazione (articolo 128, paragrafo 2, del trattato CE), al fine di estende-
re la politica commerciale estera ai servizi e diritti di proprietà intellettuale (articolo 133 del trattato
CE), per la protezione sociale e la salvaguardia degli interessi dei lavoratori e il miglioramento del-
le condizioni di lavoro (articolo 137, paragrafo 3, del trattato CE), in vista della creazione di impre-
se comuni nel quadro dell’esecuzione dei programmi di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimo-
strazioni comunitarie (articolo 172 del trattato CE) e, infine, nel campo dell’ambiente, per quanto ri-
guarda le questioni fiscali, l’assetto del territorio, la destinazione dei suoli o la gestione delle risorse
idriche, nonché la scelta di uno Stato membro tra le diverse fonti di energia e la struttura generale
del suo approvvigionamento energetico (articolo 175, paragrafo 2, del trattato CE).
55

un compromesso. Tuttavia, la Commissione nell’elaborare la proposta non è tenu-


ta a conformarsi ai pareri degli esperti nazionali. Il progetto è elaborato dalla
Commissione, che stabilisce nei particolari il contenuto e la forma della misura
d’adottare, è discusso dai membri della Commissione ed infine approvata a mag-
gioranza semplice. Esso viene quindi presentata al Consiglio come «proposta della
Commissione», corredata da una relazione introduttiva.
Fase di consultazione
Il Consiglio accerta anzitutto se, prima di prendere una decisione definitiva, non
debbano essere consultate altre istituzioni comunitarie. I trattati che istituiscono la
Comunità conferiscono al Parlamento europeo il diritto di essere consultato su tut-
te le decisioni politicamente importanti (consultazione obbligatoria). La mancata
consultazione del Parlamento europeo in simili casi costituisce un grave vizio di
forma contro il quale esso può introdurre un ricorso di annullamento (articolo 230
del trattato CE) che può portare alla dichiarazione di nullità dell’atto giuridico. Ol-
tre a tale consultazione obbligatoria, il Parlamento europeo è consultato pratica-
mente su tutte le altre iniziative legislative, in merito alle quali il Consiglio può de-
cidere autonomamente su una proposta della Commissione (consultazione facolta-
tiva: ad esempio, armonizzazione dei regimi di aiuti concessi dagli Stati membri
alle esportazioni nei paesi terzi; fissazione dei dazi della tariffa doganale comune).
Ai fini della consultazione, il Consiglio trasmette ufficialmente la proposta al pre-
sidente del Parlamento europeo e lo invita formalmente ad emettere un parere.
Quest’ultimo sottopone la proposta alla commissione parlamentare competente le
cui conclusioni sono successivamente esaminate in riunione plenaria e danno luo-
go ad un parere recante approvazione, rifiuto o proposta di modifica della propo-
sta in oggetto. Tuttavia, il Consiglio non è giuridicamente tenuto ad accogliere il
parere e le proposte di modifica del Parlamento. I pareri emessi dal Parlamento ri-
vestono tuttavia una grande importanza politica in quanto gli consentono di rile-
vare lacune giuridiche o di richiedere altre misure comunitarie, dando nuovo im-
pulso alla politica di integrazione europea.
In taluni casi, i trattati obbligano anche il Consiglio a consultare il Comitato econo-
mico e sociale e il Comitato delle regioni. Come per il Parlamento, i pareri formu-
lati dai comitati sulla proposta della Commissione e trasmessi al Consiglio e alla
Commissione, mettono fine alla loro partecipazione. Come i pareri del Parlamen-
to, anche questi non hanno valore vincolante per il Consiglio.
Fase di decisione
Dopo aver consultato il Parlamento europeo, il Comitato economico e sociale e il
Comitato delle regioni, la Commissione sottopone una seconda volta la sua propo-
sta al Consiglio, eventualmente modificata sulla base dei pareri espressi dal Parla-
mento e dai comitati. In Consiglio, la proposta viene discussa dal Comitato dei
rappresentanti permanenti degli Stati membri (Coreper). In seno al Coreper, con
l’aiuto di gruppi specializzati vengono risolte tutte le questioni tecniche e prepara-
te nei dettagli le decisioni che il Consiglio dovrà adottare. Non appena l’atto è
«pronto per essere adottato», viene iscritto all’ordine del giorno di una delle riu-
56

nioni successive del Consiglio con la denominazione «punto A» ed approvato sen-


za dibattito. Qualora, invece, il contenuto di tale atto susciti in seno al Coreper di-
vergenze di opinioni insormontabili, le difficoltà da risolvere sono sottoposte all’e-
same del Consiglio come «punto B». La decisione adottata dal Consiglio conclude
materialmente la procedura normativa.
Pubblicazione
Una volta adottato, l’atto viene elaborato nella forma definitiva nelle 11 lingue uf-
ficiali (danese, finnico, francese, greco, inglese, italiano, olandese, portoghese, spa-
gnolo, svedese e tedesco), definitivamente «approvato dal Consiglio nelle lingue
della Comunità», firmato dal presidente del Consiglio e, infine, pubblicato sulla
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o notificato ai destinatari.

La procedura di cooperazione
La procedura di cooperazione si basa essenzialmente sulla procedura di proposta
su descritta prevedendo però un rafforzamento dell’influenza da parte del Parla-
mento europeo sulla procedura decisionale della UE e consentendo, inoltre, una
certa accelerazione della procedura legislativa. Essa si applica esclusivamente al
settore dell’unione economica e monetaria: tutti gli altri settori precedentemente
soggetti a tale procedura rientrano ormai nella procedura di codecisione.
La procedura di cooperazione introduce sostanzialmente, nella procedura legisla-
tiva comunitaria, una seconda lettura del Parlamento e del Consiglio.
Prima lettura: come nella procedura di proposta, il punto di partenza è anche in
questo caso una proposta della Commissione. Quest’ultima non è più inviata solo
al Consiglio, ma anche al Parlamento europeo. L’obiettivo di richiedere il parere
del Parlamento già in questa fase della procedura consiste nel far sì che egli possa
trasmettere il suo parere al Consiglio sulle proposte della Commissione prima del-
l’adozione della «posizione comune», nell’interesse di una fattiva partecipazione
al processo legislativo. Anche il Comitato economico e sociale e il Comitato delle
regioni possono essere eventualmente consultati in questa fase. Sulla base dei pa-
reri pervenuti, il Consiglio stabilisce una posizione comune che riflette la sua linea
di condotta alla luce della proposta della Commissione e dei pareri. Non si tratta,
pertanto, di un documento di compromesso, bensì di un parere indipendente del
Consiglio.
Seconda lettura: il Parlamento esamina tale posizione comune in seconda lettura e
dispone, entro un termine di 3 mesi delle seguenti possibilità:
1. se il Parlamento europeo approva la posizione comune o lascia trascorrere il
termine di 3 mesi senza avere espresso un parere non si pone alcun problema:
il Consiglio può in tal caso adottarla definitivamente.
2. se il Consiglio europeo respinge la posizione comune o propone degli emenda-
menti, il Consiglio potrà imporre la sua volontà nei seguenti modi:
a. se il Parlamento respinge la posizione comune il Consiglio può imporre
la propria posizione in seconda lettura solo all’unanimità o non adottare
alcuna decisione. Dal momento che la presa di decisione del Consiglio è
57

in questo caso soggetta a rigide condizioni, ci si trova di fronte ad un


blocco della procedura. Accade pertanto raramente che il Parlamento
europeo respinga le proposte;
b. di solito il Parlamento propone degli emendamenti. In questo caso biso-
gna vedere se la Commissione intende accogliere o meno tali emenda-
menti. In caso affermativo, il Consiglio decide secondo la procedura di
decisione normale, vale a dire, a maggioranza qualificata o all’unanimi-
tà, se intende discostarsi dalla proposta esaminata dalla Commissione.
Se, invece, la Commissione non accoglie gli emendamenti, è necessario il
voto unanime del Consiglio perché la proposta possa esser adottata. Il
Parlamento da solo potrà pertanto difficilmente imporre la sua opinione
al Consiglio. Se vuole che il suo parere abbia un certo peso, dovrà con-
vincere la Commissione. In ogni caso, il Consiglio può sempre in tale
procedura, esercitare un veto rifiutando di pronunciarsi sulle proposte
di modifica del Parlamento o sulla proposta modificata della Commis-
sione e bloccare in tal modo l’iter legislativo.

La procedura di codecisione
La procedura di codecisione è stata concepita come un ulteriore sviluppo della
procedura di cooperazione. Se il Consiglio può non tenere conto, deliberando ad
unanimità, del parere del Parlamento europeo nella procedura di cooperazione, la
procedura di cooperazione, quale è prevista dal trattato di Amsterdam, conferisce
ormai alle due istituzioni la «parità delle armi». Nel quadro di tale procedura, il
Consiglio non può adottare la sua posizione comune qualora la procedura di con-
ciliazione non porti ad alcun risultato. Di conseguenza, è tanto più necessario rag-
giungere un accordo in quanto il processo legislativo rischia altrimenti di fallire.
58

La codecisione è diventata di gran lunga la procedura più importante nella pratica


legislativa5. In poche parole la procedura di codecisione si articola nelle seguenti
fasi.
Prima lettura: il punto di partenza è anche in questo caso una proposta della Com-
missione che viene inviata al Consiglio e al Parlamento europeo e, eventualmente,
anche ai comitati interessati. Il Parlamento europeo delibera su tale proposta in
prima lettura e trasmette il proprio parere al Consiglio. In questa fase, anche il CES
e il Comitato delle regioni hanno la possibilità di esprimere il loro parere.
Se il Parlamento non apporta alcuna modifica alla proposta della Commissione o
se il Consiglio accetta tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento, il Consiglio
può emettere l’atto già in questa fase della procedura. In caso contrario, si prepara
la seconda lettura in Parlamento.
Seconda lettura: sulla base della proposta della Commissione, del parere del Par-
lamento e dei comitati e della propria opinione, il Consiglio adotta una posizione
comune. La posizione comune è successivamente oggetto di una seconda lettura al
Parlamento europeo che dispone, entro 3 mesi, delle seguenti tre possibilità:
1. se il Parlamento europeo approva la posizione comune del Consiglio o non si
pronuncia entro 3 mesi, l’atto in questione si considera adottato in conformità
con la posizione comune;
2. se il Parlamento europeo respinge integralmente la posizione comune (solo a
maggioranza assoluta dei membri che lo compongono) la procedura legislativa
è conclusa. La possibilità riservata in precedenza al Consiglio di convocare il
comitato di conciliazione, è soppressa;

5
Essa si applica, ad esempio, alle regole volte a vietare ogni forma di discriminazione fondata sulla
nazionalità (articolo 12 del trattato CE), alle disposizioni intese a facilitare il diritto di soggiorno
(articolo 18, paragrafo 2, del trattato CE), alle misure necessarie ai fini della realizzazione della libe-
ra circolazione dei lavoratori (articolo 40 del trattato CE), alle misure necessarie per garantire i di-
ritti di sicurezza sociale dei lavoratori migranti (articolo 42 del trattato CE), alle direttive intese a
realizzare la libertà di stabilimento (articolo 44, paragrafo 2, e articolo 47, paragrafo 1, del trattato
CE), alla realizzazione della libera prestazione di servizi (articolo 55 del trattato CE), alla politica
dei trasporti (articolo 71, paragrafo 1, e articolo 80 del trattato CE), alla realizzazione del mercato
interno (articolo 95 del trattato CE), alla politica sociale, ivi comprese le misure destinate a realizza-
re la parità tra uomini e donne (articoli 137, 141 e 148 del trattato CE), alle misure di promozione
della formazione professionale e dell’istruzione in genere (articolo 149 del trattato CE), alla cultura
(articolo 151 del trattato CE) e alla sanità pubblica (articolo 152 del trattato CE), alle azioni specifi-
che di protezione del consumatore (articolo 153 del trattato CE), agli orientamenti e ai progetti di
interesse comune che riguardano la realizzazione di reti transeuropee (articolo 156 del trattato CE),
al fondo regionale (articolo 162 del trattato CE), alla realizzazione di programmi di ricerca (articolo
172, paragrafo 2, del trattato CE), alla realizzazione di obiettivi di protezione dell’ambiente di cui
all’articolo 174 del trattato (articolo 175, paragrafo 1, del trattato CE) e alla realizzazione di pro-
grammi di protezione dell’ambiente (articolo 175, paragrafo 3, del trattato CE), alle misure nel cam-
po della cooperazione allo sviluppo (articolo 179 del trattato CE), alla fissazione di principi generali
per l’accesso ai documenti (principi generali della trasparenza, articolo 280 del trattato CE), alle mi-
sure destinate all’elaborazione di statistiche (articolo 285 del trattato CE) e, infine, all’istituzione di
un organo di controllo indipendente incaricato di sorvegliare la protezione dei dati (articolo 286 del
trattato CE).
59

3. se il Parlamento europeo introduce degli emendamenti alla posizione comune


del Consiglio, si applica la seguente procedura: in un primo momento, il Consi-
glio può approvare la posizione comune quale modificata dal Parlamento, ma
in questo caso deve adottare tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento. Se
il Consiglio respinge taluni emendamenti o se non si raggiunge la maggioranza
richiesta per la loro adozione (ad esempio, l’unanimità in caso di parere negati-
vo della Commissione sulle proposte di emendamento del Parlamento), il pre-
sidente del Consiglio deve convocare, entro 6 settimane, il comitato di concilia-
zione. Tale comitato riunisce 15 rappresentati del Consiglio e altrettanti rappre-
sentanti del Parlamento. L’oggetto della procedura di conciliazione è la posi-
zione comune del Consiglio, quale è modificata dal Parlamento. In tale proce-
dura si cerca di arrivare ad un solido compromesso che ottenga la maggioranza
richiesta sia nel Consiglio che nel Parlamento.
Terza lettura: se il comitato di conciliazione approva un progetto comune, il Parla-
mento e il Consiglio dispongono di un termine di 6 settimane per adottare l’atto in
questione in terza lettura. Qualunque sia il parere della Commissione sul progetto
di compromesso, è sufficiente la maggioranza qualificata del Consiglio (salvo il
caso in cui il trattato preveda l’unanimità per questo tipo di atto). Il Parlamento si
pronuncia a maggioranza assoluta dei voti espressi. L’atto si considera adottato
dal Parlamento e dal Consiglio, il che risulta chiaramente anche dal suo titolo (ad
esempio, regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio).
Se la procedura di conciliazione non approda ad alcun risultato, l’atto proposto si
considera non adottato e la procedura legislativa conclusa. Il fallimento della pro-
cedura ha quindi le stesse conseguenze di un rigetto della posizione comune da
parte del Consiglio o del Parlamento in terza lettura. Queste nuove disposizioni
hanno eliminato la possibilità che esisteva per il Consiglio, prima del trattato di
Amsterdam, di confermare la sua posizione comune nonostante il fallimento della
procedura di conciliazione, nel qual caso il Parlamento non poteva opporsi all’a-
dozione dell’atto se non alla maggioranza assoluta dei suoi membri.

La procedura del parere conforme


In base a tale procedura, un atto legislativo per poter essere adottato deve essere
approvato dal Parlamento. Tuttavia, essa non consente al Parlamento di influenza-
re direttamente il contenuto degli atti. Esso non può, ad esempio, proporre o im-
porre emendamenti nel quadro della procedura di parere conforme, ma può limi-
tarsi ad approvare o respingere l’atto proposto.
Tale procedura si applica all’adesione degli Stati all’UE, agli accordi di associazio-
ne e agli accordi fondamentali con i paesi terzi, all’attribuzione di altri compiti alla
BCE, alle modifiche dello statuto del SEBC e alla designazione del presidente della
Commissione e degli altri membri del collegio.

La procedura semplificata
Nella procedura semplificata gli atti di una istituzione comunitaria sono adottati
senza proposta preliminare della Commissione.
60

Tale procedura trova applicazione soprattutto nel caso di quelle misure che vengo-
no adottate dalla Commissione nel quadro delle proprie competenze (ad esempio,
approvazione di aiuti nazionali).
Con tale procedura semplificata vengono inoltre adottati gli atti giuridici non vin-
colanti, vale a dire raccomandazioni e pareri del Consiglio e della Commissione. In
questo caso i poteri della Commissione non si limitano ai casi previsti dai trattati,
ma essa può formulare anche raccomandazioni e pareri qualora lo reputi necessa-
rio.

Le procedure di adozione delle norme di applicazione


La norma prevede che il Consiglio conferisca alla Commissione le competenze ne-
cessarie per l’esecuzione degli atti che esso adotta. Solo in caso speciali, il Consi-
glio può riservarsi il diritto di esercitare direttamente tali competenze d’esecuzio-
ne. Nell’esercizio delle competenze di esecuzione ad essa conferite, la Commissio-
ne non può, tuttavia, né modificare né completare gli atti giuridici del Consiglio
che essa deve applicare. Il rispetto delle condizioni generali fissate dal Consiglio è
assicurato da comitati. La procedura di decisioni di tali comitati è stata modificata
nel 1999 per semplificare, rendere più trasparente e soprattutto rinforzare il ruolo
del Parlamento. I diversi tipi di procedure applicati dai comitati sono passati da
cinque a tre. Il Parlamento è stato associato alle procedure concernenti l’adozione
di misure di esecuzione relative ad un atto giuridico adottato da una procedura di
codecisione nella quale il Parlamento abbia svolto un ruolo determinante. In questi
casi, il Parlamento può presentare un parere motivato affermando che la misura
prevista non rientra nel quadro dell’atto giuridico in questione ed obbligare la
Commissione a modificare di conseguenza la misura di esecuzione. Inoltre, la
Commissione è soggetta ad ampi obblighi di informazione e di notifica nei con-
fronti del Parlamento. Si possono distinguere tre diverse procedure dei comitati, la
cui rispettiva applicazione è fissata nell’atto giuridico d’attuare.
• Procedura di consultazione: il campo d’applicazione di questa procedura si
estende innanzi tutto a quelle misure che sono necessarie per l’applicazione di
un atto giuridico adottato dal Consiglio in vista della realizzazione del mercato
interno. Il «comitato consultivo» è composto dai rappresentanti degli Stati
membri ed è presieduto da un rappresentate della Commissione. Quest’ultimo
sottopone al comitato un progetto della misura da adottare, in merito alla qua-
le esso deve pronunciarsi, entro un termine fissato dalla Commissione a secon-
da dell’urgenza della misura in questione. La Commissione è sollecitata, ma
non è obbligata, a tenere conto, nella misura del possibile, del parere del comi-
tato. Essa informa il comitato nella misura in cui ha tenuto conto dei suoi sug-
gerimenti e delle sue modifiche.
• Procedura di gestione: tale procedura si applica in particolare per l’adozione
di disposizioni di esecuzione nel campo della politica agricola comune o della
politica comune della pesca nonché nella messa in atto di programmi che inci-
dono notevolmente sul bilancio. Prima di adottare le misure da essa previste, la
Commissione deve consultare un comitato di gestione composto da rappresen-
61

tanti degli Stati membri. Il comitato esprime un parere sui progetti di misure a
maggioranza qualificata dei suoi membri (articolo 205, paragrafo 2, del trattato
CE). Se l’atto da applicare è stato adottato dal Parlamento e dal Consiglio nel
quadro della procedura di codecisione, la Commissione sottopone il progetto
di misura anche al Parlamento. Quest’ultimo verifica se la misura proposta
rientra nelle competenze d’esecuzione conferite alla Commissione. In caso con-
trario il Parlamento deve motivare il suo parere in una risoluzione. Tenendo
conto di tale risoluzione, la Commissione può sottoporre al comitato un nuovo
progetto di misure, continuare la procedura o incaricare il Parlamento e il Con-
siglio dell’adozione della misura tramite una proposta appropriata. La Com-
missione informa il Parlamento e il comitato del seguito che essa intende dare
alla risoluzione del Parlamento. Se essa decide di seguire la procedura o se il
Parlamento non presenta alcuna risoluzione, essa può adottare le misure pro-
poste con effetto immediato. Tuttavia, se tali misure non corrispondono al pa-
rere del comitato, la Commissione deve notificare immediatamente le misure al
Consiglio e sospendere la loro attuazione per un periodo massimo di tre mesi.
Il Consiglio dispone di tre mesi per prendere un’altra decisione a maggioranza
qualificata.
• Procedura di regolamentazione: tale procedura si applica alle misure di porta-
ta generale, finalizzate all’applicazione degli elementi essenziali degli atti giu-
ridici, vale a dire le misure in materia di protezione della salute o di sicurezza
delle persone, degli animali o delle piante. Anche questo comitato è composto
da rappresentanti degli Stati membri ed emette un parere a maggioranza quali-
ficata sui progetti di misure di esecuzione previste dalla Commissione. A diffe-
renza della procedura del comitato di gestione, la posizione della Commissio-
ne, in caso di rigetto della sua misura o di mancanza di parere da parte di que-
sto, viene considerevolmente indebolita. In questi casi la Commissione non
può adottare misure immediatamente applicabili, ma deve sottoporre alla deli-
berazione del Consiglio le misure da prendere ed informarne il Parlamento.
Quest’ultimo accerta che la proposta non esuli dalle competenze d’esecuzione
previste nell’atto di base ed informa il Consiglio della sua posizione. Il Consi-
glio può alla luce di tale posizione, decidere in merito alla proposta della Com-
missione a maggioranza qualificata, entro un termine massimo di tre mesi. Se il
Consiglio si oppone alla proposta, la Commissione la riesamina e può presen-
tare al Consiglio una proposta modificata, ripresentare la sua proposta o incari-
care il Parlamento e il Consiglio di adottare la misura per mezzo di una propo-
sta a tal fine. Qualora il Consiglio, trascorso tale termine, non abbia adottato le
misure di applicazione proposte o non si sia espresso contro la proposta di mi-
sure, le misure d’esecuzione proposte sono adottate dalla Commissione.
62

C O M U N I T À E U R O P E E E S TAT I M E M B R I

RAPPORTI TRA DIRITTO COMUNITARIO E DIRITTO DEGLI STATI


MEMBRI

L’autonomia dell’ordinamento giuridico comunitario


Gli Stati membri, con l’istituzione della Comunità, hanno limitato la propria pote-
stà legislativa e hanno creato un complesso normativo specifico che è vincolante
per i loro cittadini, come per loro stessi, e deve essere applicato dai loro tribunali.
Su tali constatazioni la Corte di giustizia basò la sua sentenza in una celebre causa
del 1964, alla quale abbiamo già fatto riferimento, la causa «Costa/ENEL». Il signor
Costa si era opposto alla nazionalizzazione della produzione e della distribuzione
dell’energia elettrica in Italia ed al trasferimento del patrimonio delle imprese elet-
triche alla società ENEL.
L’autonomia dell’ordinamento giuridico comunitario è di fondamentale importan-
za per la CE, in quanto impedisce che il diritto comunitario sia scalzato dal diritto
nazionale e ne garantisce l’applicazione uniforme in tutti gli Stati membri. Pertan-
to, grazie a tale autonomia, le nozioni giuridiche comunitarie sono sempre definite
in funzione delle necessità del diritto comunitario e degli obiettivi della Comunità.
Tale definizione dei concetti specificamente comunitaria è indispensabile, in quan-
to i diritti garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario sarebbero compromes-
si se ogni Stato membro, in ultima analisi, potesse determinare autonomamente il
campo d’applicazione delle libertà garantite dalla Comunità, definendone i concet-
ti. Prendiamo l’esempio del concetto di «lavoratore» che è determinante per la
portata del diritto alla libera circolazione. Nella sua definizione specificamente co-
munitaria, il concetto di lavoratore può essere notevolmente diverso da quello co-
nosciuto ed applicato nei sistemi nazionali. Inoltre, gli atti comunitari sono valuta-
ti esclusivamente in base al diritto comunitario e non al diritto nazionale o costitu-
zionale.
Ma alla luce di tale autonomia dell’ordinamento giuridico comunitario, come de-
scrivere i rapporti tra diritto comunitario e diritto nazionale?
Anche se il diritto della Comunità costituisce un ordinamento giuridico autonomo
nei confronti degli ordinamenti giuridici degli Stati membri, non bisogna peraltro
credere che l’uno e gli altri si sovrappongano come gli strati della crosta terrestre.
Contro una visione così limitata delle cose interviene il fatto che essi si rivolgono,
in realtà, alle stesse persone che sono nello stesso tempo cittadini di uno Stato e
cittadini della Comunità; d’altro canto, va tenuto conto del fatto che il diritto co-
munitario prende corpo solo se è recepito negli ordinamenti giuridici degli Stati
membri. In realtà, gli ordinamenti comunitari e nazionali sono concatenati ed in-
terdipendenti.
63

L’interazione tra diritto comunitario e diritto nazionale


Questo aspetto del rapporto tra diritto comunitario e diritto nazionale è quello del-
le relazioni nelle quali il diritto comunitario e il diritto nazionale si completano a
vicenda. L’articolo 10 del trattato CE illustra molto chiaramente tale relazione:
«Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assi-
curare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli
atti delle istituzioni della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei
propri compiti. Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realiz-
zazione degli scopi del presente trattato».
Tale principio generale è stato formulato nella consapevolezza che l’ordinamento
giuridico comunitario, da solo, non è in grado di realizzare gli obiettivi prefissati
dalla costruzione della Comunità europea. Diversamente dagli ordinamenti giuri-
dici nazionali, l’ordinamento comunitario non costituisce un sistema chiuso, ma ha
bisogno per realizzarsi, del sostegno degli ordinamenti nazionali. Tutti i poteri sta-
tali — legislativo, esecutivo (amministrazione compresa), giurisdizionale — devo-
no pertanto riconoscere che l’ordinamento giuridico comunitario non è qualcosa
di «esterno» o «estraneo», ma che gli Stati membri e le istituzioni della Comunità
costituiscono un insieme indissociabile e solidale per realizzare gli obiettivi comu-
ni. La Comunità non è quindi solo una Comunità di interessi, ma anche e soprat-
tutto una Comunità di solidarietà. Ne consegue che le autorità degli Stati membri
debbono, oltre che rispettare i trattati comunitari e le disposizioni giuridiche adot-
tate dagli organi comunitari per la loro realizzazione, anche applicarli e renderli
vitali. Tale interazione del diritto comunitario e del diritto nazionale è così multi-
forme che potrà essere illustrata solo sulla base di alcuni importanti esempi.
Il meccanismo della direttiva, che già abbiamo incontrato nel contesto degli atti
normativi, riflette meglio di ogni altro la stretta relazione e la complementarità che
caratterizzano l’ordinamento giuridico comunitario e gli ordinamenti giuridici na-
zionali. Mentre la direttiva impone solo il risultato agli Stati membri, la scelta della
forma e dei mezzi con cui raggiungere tale obiettivo è lasciata alla competenza
delle autorità statali, vale a dire al diritto nazionale. In campo giurisdizionale, è la
procedura pregiudiziale di cui all’articolo 234 del trattato CE che stabilisce i lega-
mi. In tale procedura i tribunali nazionali possono (devono) sottoporre alla Corte
di giustizia questioni pregiudiziali in materia di interpretazione e di validità del
diritto comunitario, che possano risultare essenziali ai fini della decisione nelle
cause pendenti presso di essi. La procedura di pronuncia pregiudiziale prova, da
un lato, che anche i tribunali degli Stati membri devono rispettare ed applicare il
diritto comunitario e, dall’altro, che l’interpretazione e la valutazione della validità
del diritto comunitario rientrano nella competenza esclusiva della Corte di giusti-
zia. La dipendenza reciproca dell’ordinamento comunitario e dei sistemi nazionali
emerge, in fine, anche quando si tratta di colmare lacune presenti nell’ordinamen-
to giuridico comunitario. Ciò avviene quando il diritto comunitario, per completa-
re norme proprie, rinvia a disposizioni giuridiche già esistenti nei sistemi giuridici
degli Stati membri. Il destino di una norma di diritto comunitario dipende pertan-
64

to, a partire da un certo momento, dalle rispettive norme nazionali. In genere ciò
vale per tutti i casi di esecuzione del diritto comunitario, quando esso non stabili-
sca proprie norme in materia. In tutti questi casi le autorità nazionali applicano le
norme comunitarie secondo le disposizioni formali e materiali del diritto naziona-
le. Questo principio vale naturalmente solo se si tiene conto dell’esigenza di una
applicazione uniforme del diritto comunitario, in quanto bisogna assolutamente
evitare che gli operatori economici vengano trattati secondo criteri diversi e quindi
in modo non equo.

Conflitto tra diritto comunitario e diritto nazionale


La relazione tra diritto della Comunità e diritto nazionale è caratterizzata anche
dal fatto che gli ordinamenti giuridici della UE e degli Stati membri talvolta si
«scontrano». Si parla in tal caso di conflitto tra l’uno e gli altri. Tale situazione si
verifica ogni qualvolta una disposizione del diritto comunitario stabilisce per i cit-
tadini diritti o obblighi diretti in contraddizione con una norma di diritto naziona-
le. Dietro a tale situazione, apparentemente semplice, si celano due questioni di
principio della costruzione della CE, che mettono in causa l’esistenza stessa del-
l’ordinamento giuridico comunitario: l’applicabilità diretta del diritto comunitario
e la preminenza del diritto della Comunità sul diritto nazionale che gli si contrap-
pone.
L’applicabilità diretta del diritto comunitario
L’applicabilità immediata del diritto della Comunità significa innanzi tutto che
esso conferisce direttamente diritti e impone direttamente obblighi non soltanto
alle istituzioni comunitarie e agli Stati membri ma anche ai cittadini della Comuni-
tà.
Uno dei grandi meriti della Corte di giustizia delle Comunità europee è aver rico-
nosciuto l’applicazione diretta delle disposizioni del diritto comunitario, a dispet-
to della resistenza iniziale di taluni Stati membri e di aver così garantito l’esistenza
dell’ordinamento giuridico della Comunità. Punto di partenza della sua giurispru-
denza fu il ricorso, già menzionato in precedenza, presentato dall’impresa di tra-
sporti olandese «Van Gend & Loos», davanti a un tribunale dei Paesi Bassi, contro
l’amministrazione doganale olandese, che aveva riscosso un dazio maggiorato sul-
l’importazione di un prodotto chimico proveniente dalla Repubblica federale di
Germania. L’esito della controversia dipendeva in ultima analisi dalla possibilità o
meno per il singolo di fare appello all’articolo 12 del trattato CEE (attuale articolo
25 del trattato CE) che vieta espressamente agli Stati membri di introdurre nuovi
dazi doganali o di aumentare i dazi già esistenti nel mercato comune.
La CGCE sancì, contro il parere di numerosi governi e del suo avvocato generale,
l’applicabilità immediata delle disposizioni comunitarie tenuto conto della natura
e degli obiettivi della Comunità. Nelle motivazioni, la Corte di giustizia affermò:
«che la Comunità costituisce un nuovo ordinamento giuridico (...), un ordinamen-
to giuridico che riconosce come soggetti non solo gli Stati membri ma anche i loro
cittadini. Pertanto il diritto comunitario, indipendente dalle norme emananti dagli
65

Stati membri, nello stesso modo con cui impone al singolo degli obblighi, attribui-
sce loro dei diritti soggettivi. Si deve ritenere che questi sussistano, non soltanto
nei casi in cui il trattato espressamente li menziona, ma anche come contropartita
di precisi obblighi imposti dal trattato ai singoli, agli Stati membri o alle istituzioni
comunitarie».
Con una simile affermazione non si avanza granché in quanto resta ancora da sta-
bilire quali siano le disposizioni del diritto comunitario che sono immediatamente
applicabili. In un primo momento, la Corte di giustizia ha esaminato tale questio-
ne nell’ottica della legislazione primaria ed ha stabilito che tutte le norme dei trat-
tati istitutivi della Comunità possono essere direttamente applicabili ai cittadini
degli Stati membri se sono 1) formulate senza riserve, 2) complete in se stesse e
giuridicamente perfette, in altri termini, 3) se esse non necessitano per la loro ese-
cuzione o la loro efficacia di altri atti degli Stati membri o delle istituzioni comuni-
tarie.
Questo è quanto è stato approvato per l’ex articolo 12 del trattato CE, così che an-
che l’impresa Van Gend & Loos ha potuto, sulla base di tale articolo, fare valere i
suoi diritti che la giurisdizione neerlandese doveva salvaguardare. Di conseguen-
za, tale giurisdizione ha dichiarato non lecito il dazio imposto contrariamente alle
disposizioni del trattato. La Corte di giustizia ha ulteriormente sviluppato tale giu-
risprudenza applicandola anche ad altre norme del trattato che per i cittadini della
Comunità rivestono una importanza assai maggiore dell’articolo 12 del trattato
CE. A tale proposito vanno ricordate tre sentenze relative all’applicabilità diretta
dell’articolo 39 del trattato CE (libera circolazione), dell’articolo 43 (libertà di stabi-
limento) e dell’articolo 49 (libera prestazione di servizi).
Per quanto riguarda le garanzie della libertà di circolazione, la Corte si è pronun-
ciata a favore della loro applicabilità diretta nella causa «van Duyn». Tale causa
trae origine dai seguenti fatti: nel maggio 1973 la cittadina olandese sig.na van
Duyn, si vede rifiutare l’autorizzazione ad entrare nel Regno Unito dove essa in-
tendeva lavorare come segretaria della «Church of Scientology», istituto che il mi-
nistero degli Interni britannico riteneva rappresentasse un «pericolo per la
società». Invocando le disposizioni del diritto comunitario sulla libera circolazione
dei lavoratori, la sig.na van Duyn presentò ricorso alla High Court chiedendole di
dichiarare il suo diritto a soggiornare nel Regno Unito per esercitarvi un’attività
dipendente e ad ottenere quindi l’autorizzazione ad entrarvi. Chiamata a pronun-
ciarsi in via pregiudiziale, la Corte di giustizia dichiarò che l’articolo 39 del trattato
CE era direttamente applicabile e che quindi anche i singoli erano legittimati a far-
lo valere davanti ai tribunali nazionali.
La Corte di giustizia venne interpellata dal Consiglio di Stato belga in merito al-
l’applicabilità diretta della «libertà di stabilimento». All’origine della richiesta vi
era il ricorso presentato dall’avvocato olandese «J. Reyners» il quale si appellava ai
propri diritti in forza dell’articolo 43 del trattato CE. Il sig. Reyners era stato indot-
to a presentare tale ricorso dopo che si era visto rifiutare l’autorizzazione ad eser-
citare la professione di avvocato in Belgio a motivo della sua nazionalità, benché
avesse superato gli esami necessari. Nella sentenza del 21 luglio 1974, la Corte ha
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sancito che non poteva sussistere una differenza di trattamento fra cittadini nazio-
nali e stranieri per quanto riguarda il diritto di stabilimento, in quanto l’articolo 43
del trattato CE è applicabile direttamente dopo lo scadere del periodo transitorio e
quindi conferisce ai cittadini della Comunità il diritto di accedere ad una profes-
sione e di esercitarla in un altro Stato membro, alla pari di un cittadino nazionale.
In virtù di tale sentenza, il sig. Reyners venne autorizzato ad esercitare la profes-
sione di avvocato in Belgio.
La causa «Van Binsbergen» fornì alla Corte di giustizia l’occasione di sancire espli-
citamente l’applicabilità diretta del diritto alla libera prestazione di servizi. Si trat-
tava in particolare di stabilire se una norma di diritto olandese, in virtù della quale
poteva intervenire in un processo d’appello come procuratore ad litem solo una
persona residente nei Paesi Bassi, fosse compatibile con le disposizioni del diritto
comunitario in materia di libera prestazione di servizi. La Corte di giustizia diede
parere negativo con la motivazione che tutte le restrizioni, alle quali erano sotto-
posti i cittadini della Comunità per motivi di cittadinanza o di residenza, violava-
no l’articolo 49 del trattato CE ed erano quindi da considerare nulle.
Infine, va sottolineata anche la grande importanza dal punto di vista pratico del ri-
conoscimento dell’applicabilità diretta della libera circolazione delle merci (artico-
lo 28 del trattato CE), del principio della parità di retribuzione tra uomini e donne
(articolo 141 del trattato CE), del divieto di ogni forma di discriminazione (articolo
12 del trattato CE) e della libera concorrenza (articolo 81 del trattato CE). Nel cam-
po del diritto secondario, la questione dell’applicabilità diretta si pone unicamente
per le direttive e le decisioni destinate agli Stati membri, dal momento che i rego-
lamenti e le decisioni rivolte alle persone derivano la loro applicabilità diretta già
dai trattati. Dal 1970, la Corte di giustizia ha esteso i principi dell’applicabilità di-
retta del diritto comunitario primario anche alle disposizioni delle direttive e alle
decisioni destinate agli Stati membri.
Non si sottolineerà mai abbastanza l’importanza pratica dell’efficacia diretta delle
norme comunitarie, così come è stata riconosciuta e sviluppata dalla Corte di giu-
stizia: essa migliora la posizione dei singoli cittadini della Comunità, facendo delle
libertà previste dal mercato comune dei diritti che essi possono far valere di fronte
ai tribunali nazionali. In tal modo, l’applicabilità diretta delle norme comunitarie
diviene uno dei pilastri dell’ordinamento giuridico della Comunità.
La preminenza del diritto comunitario
L’applicabilità diretta di una norma comunitaria pone un altro problema altrettan-
to fondamentale: quid juris, se una norma del diritto comunitario, che sancisce di-
ritti e doveri diretti per i cittadini della Comunità, contrasta con una norma del di-
ritto nazionale?
Tale conflitto fra diritto comunitario e diritto nazionale può essere risolto solo se
uno dei due ordinamenti giuridici prevale sull’altro. Il diritto comunitario scritto
non contiene, però, alcuna norma esplicita al riguardo. Nessuno dei trattati comu-
nitari sancisce, ad esempio, che il diritto della UE abroga quello nazionale o che
assume una posizione subordinata rispetto a quest’ultimo. Tuttavia, il conflitto fra
67

diritto comunitario e diritto nazionale può essere risolto unicamente riconoscendo


la prevalenza del primo sul secondo. Il diritto comunitario viene così a sostituirsi
negli ordinamenti giuridici degli Stati membri alle disposizioni nazionali contrarie
alla disposizione comunitaria. Infatti, cosa diverrebbe l’ordinamento giuridico co-
munitario se lo si volesse subordinare al diritto nazionale? Le disposizioni della
UE potrebbero essere abrogate da qualsiasi legge nazionale. Sarebbe esclusa l’ap-
plicazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri. Sarebbe inol-
tre impossibile per la Comunità assolvere i compiti che le sono stati demandati da-
gli Stati membri. Sarebbe compromesso il funzionamento della Comunità e an-
drebbero deluse le grandi speranze riposte nella costruzione di un’Europa unita.
Tale problema non si pone nei rapporti tra diritto internazionale e diritto naziona-
le. Dal momento che il diritto internazionale deve essere integrato o recepito nella
legislazione interna di un paese per costituire parte integrante del suo ordinamen-
to giuridico; la questione della preminenza è definita sulla base unicamente del di-
ritto interno. Secondo il rango che il diritto nazionale riconosce al diritto interna-
zionale, quest’ultimo può primeggiare sul diritto costituzionale, essere situato tra
il diritto costituzionale e il diritto comune o allo stesso livello di quest’ultimo. I
rapporti tra la legislazione internazionale integrata o trasposta e la legislazione na-
zionale sono determinati in base alla regola della preminenza delle disposizioni
più recenti su quelle precedenti («lex posterior derogat legi priori»). Tali norme
nazionali sui conflitti delle leggi non sono, tuttavia, applicabili ai rapporti con la
legislazione comunitaria, in quanto essa non costituisce parte integrante delle legi-
slazioni nazionali. Di conseguenza, un conflitto tra la legislazione comunitaria e la
legislazione nazionale deve essere risolto sulla base unicamente dell’ordinamento
giuridico comunitario.
Anche in questo caso la Corte di giustizia è riuscita ad imporre, nonostante il pare-
re contrario di taluni Stati membri, il principio della preminenza del diritto comu-
nitario, senza il quale non esisterebbe l’ordinamento giuridico della Comunità. In
tal modo essa ha posto il secondo pilastro dell’ordinamento giuridico della Comu-
nità che, insieme all’applicabilità diretta, ha consentito di rafforzare le basi di tale
ordinamento.
Nella causa già citata «Costa/ENEL» la Corte di giustizia ha pronunciato due im-
portanti constatazioni in merito ai rapporti tra il diritto comunitario e gli ordina-
menti nazionali:
1. Gli Stati membri hanno definitivamente rinunciato ai propri diritti di sovranità,
trasferendoli ad una Comunità da essi stessi creata.
2. Tali diritti non possono essere revocati con misure unilaterali incompatibili con
il concetto di «Comunità».
Il trattato sancisce il principio che nessuno Stato membro può opporsi alla piena e
uniforme applicazione del diritto comunitario su tutto il territorio della Comunità.
Ne consegue che: le norme comunitarie emanate nell’esercizio dei poteri previsti
dai trattati, prevalgono su ogni disposizione nazionale contraria. La normativa co-
munitaria non solo prevale sulle disposizioni vigenti ma osta altresì sull’emana-
zione successiva di disposizioni nazionali con essa incompatibili.
68

In definitiva, la CGCE, pur astenendosi dall’esprimere un giudizio di merito sulla


nazionalizzazione dell’energia elettrica in Italia, ha decisamente affermato la pre-
minenza del diritto comunitario sul diritto nazionale.
La conseguenza giuridica di una simile regola della preminenza è che, in caso di
conflitti di leggi, la disposizione nazionale contraria alla disposizione comunitaria
non è più applicabile e non può essere introdotta nessuna altra disposizione nazio-
nale se non è conforme alla legislazione comunitaria.
Tale principio è stato costantemente ribadito e in parte sviluppato dalla Corte nel-
la sua giurisprudenza successiva. Mentre nella sentenza citata essa era stata chia-
mata a pronunciarsi unicamente sulla questione della preminenza del diritto co-
munitario nei confronti delle leggi nazionali, essa ha confermato altresì il principio
della preminenza della norma comunitaria anche nei rapporti con il diritto costitu-
zionale degli Stati membri. Dopo qualche esitazione iniziale, i tribunali nazionali
hanno aderito, in linea di massima, al punto di vista della Corte di giustizia. Nei
Paesi Bassi, in ogni caso, non potevano porsi problemi in quanto nella costituzione
olandese viene sancita esplicitamente la preminenza dei trattati nei confronti delle
leggi nazionali (articoli 65-67). Negli altri Stati membri, i tribunali nazionali hanno
riconosciuto il principio della preminenza del diritto comunitario sulle leggi na-
zionali ordinarie. Di contro, le Corti costituzionali della Repubblica federale di
Germania e della Repubblica italiana non hanno accettato all’inizio la preminenza
del diritto comunitario sul diritto costituzionale nazionale e soprattutto sulle ga-
ranzie nazionali in materia di diritti fondamentali. Essi hanno ammesso tale pre-
minenza solo dopo che la tutela dei diritti fondamentali ha raggiunto, nell’ordina-
mento giuridico comunitario, un livello corrispondente essenzialmente a quello ri-
servatole nelle costituzioni nazionali. In una sentenza del 12 ottobre 1993, relativa
al trattato UE (trattato di Maastricht), la Corte costituzionale tedesca ha tuttavia
stabilito chiaramente che essa «non rinunciava» in alcun caso alla sua competenza
giurisdizionale per quanto concerne l’applicabilità del diritto comunitario secon-
dario in Germania e che essa esercitava tale competenza esclusivamente «in coope-
razione» con la Corte di giustizia delle Comunità europee che garantiva la prote-
zione dei diritti fondamentali del singolo nella Comunità, mentre la Corte costitu-
zionale tedesca si limitava ad assicurare il rispetto generale delle norme inalienabi-
li dei diritti fondamentali. La Corte costituzionale specificava, inoltre, che essa non
riconosceva la validità in Germania degli atti giuridici comunitari adottati unica-
mente in riferimento all’effetto utile delle competenze comunitarie, quindi, sulla
base di un’interpretazione estensiva di tale nozione. Essa aggiungeva, inoltre, che
gli organismi nazionali tedeschi erano nell’impossibilità di applicare questi tipi di
atti giuridici per motivi costituzionali. Di conseguenza, spettava alla Corte costitu-
zionale verificare se gli atti giuridici degli organi e delle istituzioni comunitarie si
attenevano o meno ai limiti imposti ai loro diritti sovrani. Solo l’attuazione pratica
di tale dichiarazione avrebbe consentito di determinare se, e in quale misura, la
Corte costituzionale tedesca minacciava realmente la preminenza della legislazio-
ne comunitaria e il monopolio della Corte di giustizia in materia di rigetto delle di-
sposizioni comunitarie illegittime.
69

DIRITTO COMUNITARIO E ORDINAMENTO ITALIANO

La “legge comunitaria”
La legge comunitaria è il principale strumento per la trasposizione delle direttive
nell'ordinamento italiano. Introdotta nel nostro ordinamento nel 1989 con la Legge
9 marzo 1989, n.86 (c.d. legge “La Pergola”), regola le modalità e i tempi per la tra-
sposizione delle direttive comunitarie. La legge comunitaria determina con quali
provvedimenti (decreti legislativi, decreti ministeriali o regolamenti) deve essere
attuata ciascuna direttiva , al di fuori delle ipotesi di recepimento diretto. Questa
ipotesi si verifica quando al destinatario della direttiva sia imposto soltanto un ob-
bligo di non fare, ovvero quando la direttiva si limiti a ribadire obblighi previsti
dai Trattati, oppure quando la materia oggetto della direttiva sia disciplinata in
modo così puntuale e dettagliato da rendere superfluo qualsiasi provvedimento di
attuazione.
Quanto alla sua formazione, sulla base degli atti emanati dalle istituzioni comuni-
tarie e della verifica dello stato di conformità dell'ordinamento interno all'ordina-
mento comunitario, il Ministro per le politiche comunitarie, di concerto con le am-
ministrazioni interessate e sulla base degli indirizzi espressi dal Parlamento e delle
osservazioni delle Regioni, predispone il disegno di legge comunitaria; il disegno
di legge comunitaria è presentato al Parlamento entro il 31 gennaio; nella relazione
introduttiva sul disegno di legge si riferisce anche della giurisprudenza della Cor-
te di Giustizia dell'Unione Europea per quanto riguarda le sentenze che presenta-
no riflessi giuridico-costituzionali sull'ordinamento interno e per quelle relative
alle eventuali inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte dell'I-
talia.
I contenuti della legge comunitaria:
• disposizioni modificative o abrogative di norme vigenti in contrasto con i rego-
lamenti, con le direttive e con le decisioni emanate dalle istituzioni comunitarie
e con le sentenze emesse dalla Corte di Giustizia;
• disposizioni dirette all'attuazione delle direttive comunitarie anche mediante
conferimento al Governo di delega legislativa (allegati A e B);
• conferimento al Governo della autorizzazione ad attuare in via regolamentare
le direttive comunitarie (allegato C) relative a materie già disciplinate con legge
ma non riservate alla legge;
• indicazione, nella Relazione, delle direttive comunitarie relative a particolari
materie, da recepire mediante atti amministrativi.

LE REGIONI E L’ATTUAZIONE DEL DIRITTO COMUNITARIO


Il sistema delle relazioni tra l'Italia e l'Unione europea e, in particolare, la parteci-
pazione delle Regioni all'attività normativa comunitaria, ha trovato una sua com-
piuta disciplina anche a livello costituzionale con l'approvazione della L. cost. 18
ottobre 2001, n. 3. Il primo riferimento all'ordinamento comunitario è rintracciabile
nel comma 1 del nuovo articolo 117 Cost. laddove è prevista una clausola generale
70

di compatibilità della legislazione (nazionale e regionale) con i «vincoli derivanti


dall'ordinamento comunitario».
Nel novellato testo costituzionale sono presenti altri riferimenti ai rapporti Stato,
Regioni e Unione europea. In particolare il comma 2 dell'art. 117 Cost. attribuisce
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la «disciplina dei rapporti con l'Unione
europea», mentre rientra nella potestà legislativa concorrente la disciplina dei rap-
porti tra le Regioni e l'Unione europea (art. 117, comma 3, Cost.). La disposizione
più innovativa, tuttavia, è rappresentata dal comma 5 dell'art. 117 che così recita:
«Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro
competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi inter-nazio-
nali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite
da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in
caso di inadempienza». La norma costituzionalizza i tre principi che disciplinano
la partecipazione delle Regioni nella formazione e nell'attuazione della normativa
comunitaria, vale a dire:
a) la previsione di una loro partecipazione nella cd. fase ascendente dei diritto co-
munitario, vale a dire all'iter procedurale che porta all'adozione da parte delle
istituzioni comunitarie di determinati atti. Tale partecipazione già ora si realiz-
za attraverso la presenza di rappresentanti delle autonomie locali in vari orga-
nismi (Comitato delle Regioni, Rappresentanza permanente presso l'Unione
europea, Conferenza Stato-Regioni);
b) la previsione di una loro partecipazione nella cd. fase discendente del diritto
comunitario, vale a dire nel momento in cui diventa necessario dare attuazione
nel nostro Stato agli atti normativi comunitari ed in particolare in quelle mate-
rie in cui è prevista una potestà legislativa (esclusiva o concorrente) delle Re-
gioni. Come si è visto tale facoltà era stata già esplicitamente attribuita alle Re-
gioni dalla L. 128/1998 (di modifica della L. 86/1989);
c) la previsione di una legge organica da parte dello Stato che disciplini sia le mo-
dalità di esercizio della potestà legislativa per l'attuazione della normativa co-
munitaria che il relativo potere di intervento sostitutivo.
La fase ascendente
La partecipazione delle Regioni alla fase ascendente è stata successivamente disci-
plinata dall'art. 5 della L. 5 giugno 2003, n. 131 (meglio nota come legge La
Loggia), provvedimento che riporta disposizioni di attuazione della riforma costi-
tuzionale del 2001. Secondo il citato articolo 5 della L. 131/2003 le Regioni e le Pro-
vince autonome concorrono, nelle materie di loro competenza, alla formazione de-
gli atti comunitari. Tale partecipazione è resa possibile dalla presenza di esponenti
regionali nelle delegazioni del Governo che collaborano nello sviluppo delle attivi-
tà del Consiglio dell'Unione europea nonché nei gruppi di lavoro e nei comitati
dello stesso Consiglio e della Commissione europea; la presenza di delegati regio-
nali è disciplinata da modalità che sono concordate in sede di Conferenza unificata
71

e deve avvenire in modo da rispettare comunque l'unitarietà della posizione italia-


na.
La fase discendente
La fase discendente di attuazione della normativa comunitaria è già stata esamina-
ta in precedenza, laddove sono stati analizzati poteri attribuiti alle Regioni dalla
legislazione ordinaria (ed ora sanciti a livello costituzionale) di dare attuazione
alla normativa comunitaria nelle materie di legislazione concorrente ed esclusiva.
In questa sede è da ricordare la facoltà attribuita alle Regioni, dal comma 2, art. 5,
della L. 131/2003, di chiedere al Governo di proporre ricorso contro gli atti norma-
tivi comunitari ritenuti illegittimi. Come si ricorderà l'art. 230 TCE attribuisce sol-
tanto alle istituzioni comunitarie (Parlamento, Consiglio e Commissione) e agli
Stati membri la facoltà di proporre ricorsi innanzi alla Corte di Giustizia delle Co-
munità europee per far valere l'illegittimità di un atto comunitario. Non essendo le
Regioni annoverate tra i ricorrenti previsti dal citato articolo del trattato non po-
trebbero agire per tutelare i propri interessi; per questo motivo è stata introdotta la
facoltà per le Regioni o le Province autonome di richiedere l'azione del Governo
avverso atti considerati illegittimi.
Il Governo non è, tuttavia, obbligato ad agire, diversamente da quanto avviene nel
caso in cui la richiesta dalla Conferenza Stato-Regioni che si esprime a maggioran-
za assoluta delle Regioni e delle Province autonome.

Il potere sostitutivo dello Stato e il principio di cedevolezza


Il potere sostitutivo dello Stato, inteso come facoltà per gli organi statali di adem-
piere direttamente ad obblighi che normalmente sono di competenza degli organi
regionali e che da questi non sono rispettati, trova il suo fondamento costituziona-
le nell'articolo 120 della Costituzione, secondo il quale «il Governo può sostituirsi
a organi delle Regioni, delle città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel
caso di mancato rispetto (...) della normativa comunitaria». L'ultimo periodo preci-
sa che una legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano
esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collabo-
razione.
La disciplina legislativa ordinaria è ora contenuta nell'articolo 8 della L. 131/2003,
che prevede le seguenti fasi:
1. su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le poli-
tiche comunitarie e del Ministro competente per materia viene assegnato all'en-
te interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o neces-
sari per porre fine alla violazione della normativa comunitaria;
2. scaduto tale termine il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato e
sempre su proposta dei soggetti prima citati, adotta i provvedimenti necessari.
Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa anche il Presidente della
Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento;
3. quest'ultimo può concretizzarsi nell'emanazione di un atto normativo o regola-
mentare oppure nella nomina di un Commissario ad acta.
72

L'attuazione in via regolamentare degli atti comunitari


Prima ancora di vedersi attribuito un potere di dare attuazione in via legislativa
agli atti comunitari, alle Regioni era stato riconosciuto un generale potere di attua-
zione in via regolamentare di tali atti attraverso la disposizione contenuta nell'art.
6 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Il provvedimento attribuiva alle Regioni tutte le funzioni amministrative derivanti
dall'applicazione delle normative comunitarie, ma subordinava l'esercizio di tali
funzioni al previo recepimento con legge dello Stato nella quale venivano indicate
le norme di principio e quelle di dettaglio che avrebbero trovato applicazione in
caso di inerzia delle Regioni.
Con questa prima disposizione normativa veniva in parte corretta la visione estre-
mamente centralistica che aveva caratterizzato i precedenti provvedimenti in ma-
teria di attuazione di disposizioni comunitarie, e di fatto venivano correttamente
devolute alle Regioni le competenze amministrative anche nelle materie di compe-
tenza comunitaria. Tuttavia tale potere risultava essere attribuito soltanto in teoria,
dal momento che le Regioni:
 erano comunque vincolate, nell'espletamento della loro attività, alla legge na-
zionale di recepimento della normativa comunitaria e finché non fosse stato
approvato tale provvedimento non godevano di alcun potere d'azione;
 nell'espletamento delle funzioni delegate erano comunque tenute al rispetto
dei principi generali stabiliti con legge dello Stato (che andavano ad aggiunger-
si alle disposizioni, spesso molto dettagliate, già contenute nella normativa co-
munitaria).
L'attribuzione alle Regioni di un generale potere di esercizio delle funzioni ammi-
nistrative, anche nelle materie in cui esisteva un vincolo di natura comunitaria, ha
rappresentato una costante dei successivi provvedimenti di conferimento di fun-
zioni amministrative alle Regioni (cfr. per tutti art. 2 D. Lgs. 112/1998).
73

IL PRINCIPIO DI SUSSIDARIETÀ E LA COOPERAZIONE RAFFORZATA

Il principio di sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà è volto a garantire che le decisioni siano adottate il più
vicino possibile al cittadino, verificando costantemente che l'azione da intrapren-
dere a livello comunitario sia giustificata rispetto alle possibilità offerte dall'azione
a livello nazionale, regionale o locale. Concretamente ciò significa che nei settori
che non sono di sua esclusiva competenza l'Unione interviene soltanto quando la
sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, regio-
nale o locale. Il principio di sussidiarietà è strettamente connesso ai principi di
proporzionalità e di necessità, secondo cui l'azione dell'Unione non può andare al
di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato.
Il Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992 ha stabilito gli elementi fon-
damentali della nozione di sussidiarietà nonché gli orientamenti per l'interpreta-
zione dell'articolo 5 (ex articolo 3B) che accoglie la sussidiarietà nel trattato sull'U-
nione europea. Le conclusioni del Consiglio sono state inserite in una dichiarazio-
ne che costituisce ancora oggi un testo essenziale in materia di principio di sussi-
diarietà.
Con il trattato di Amsterdam l'impostazione generale che scaturisce dalla dichiara-
zione anzidetta è stata accolta in un protocollo sull'applicazione dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al trattato che istituisce la Comunità eu-
ropea.
La Commissione europea presenta al Consiglio europeo e al Parlamento europeo
una relazione annuale ("Legiferare meglio") dedicata principalmente all'applica-
zione del principio di sussidiarietà.
La Convenzione sulla riforma istituzionale, convocata in virtù della dichiarazione
di Laeken del dicembre 2001, sta elaborando, attraverso il gruppo di lavoro "Sussi-
diarietà", proposte per una migliore applicazione di questo principio senza che ciò
pregiudichi l'obiettivo della semplificazione legislativa. Il gruppo di lavoro propo-
ne l'istituzione di un controllo politico (mediante un meccanismo di allarme pre-
ventivo "early warning system" che consenta ai parlamenti nazionali di esprimere
un parere motivato su una proposta della Commissione) oppure giurisdizionale
(istituzione presso la Corte di giustizia di una sezione ad hoc incaricata delle que-
stioni di sussidiarietà al fine di rafforzare il controllo ex post). È stata anche evoca-
ta la possibilità di eliminare l'attuale protocollo sulla sussidiarietà e di sostituirlo
con alcuni articoli da inserire all'interno del nuovo trattato.

La cooperazione rafforzata
Per favorire una cooperazione più stretta tra i paesi dell'Unione che desiderano
spingersi oltre l'integrazione prevista dai trattati (settore sociale, soppressione dei
controlli interni, ecc.) sono stati elaborati diversi strumenti come l'accordo sociale
e gli accordi di Schengen, i quali hanno consentito agli Stati membri interessati di
74

progredire secondo ritmi e obiettivi diversi al di fuori del contesto istituzionale


dell'Unione europea.
Il trattato di Amsterdam ha formalizzato il ricorso a questi strumenti introducen-
do il concetto di "cooperazione rafforzata" nel trattato sull'Unione europea (tratta-
to UE) e nel trattato istitutivo della Comunità europea (trattato CE).
Attraverso questa forma di cooperazione si vuol consentire ad un numero limitato
di Stati membri, che siano determinati e capaci di andare avanti, di progredire sul-
la via dell'approfondimento della costruzione europea nel rispetto del contesto
istituzionale unico dell'Unione. Per essere instaurata, la cooperazione rafforzata
deve soddisfare diverse condizioni:
 avere come oggetto dei settori che non rientrino nella competenza esclusiva
della Comunità;
 favorire il conseguimento degli obiettivi dell'Unione;
 rispettare i principi sanciti dai trattati e l'acquis comunitario;
 intervenire soltanto in ultima istanza;
 coinvolgere un numero minimo di Stati membri;
 consentire in qualsiasi momento la partecipazione di altri Stati membri.
A norma del trattato CE, l'avvio di una cooperazione rafforzata è votato dal Consi-
glio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e pre-
via consultazione del Parlamento europeo.
Conformemente alle disposizioni del trattato di Amsterdam, ogni Stato membro
può opporsi per importanti motivi di politica interna all'instaurazione di una coo-
perazione rafforzata. Tuttavia, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata,
può chiedere che della questione sia investito il Consiglio europeo, affinché si pro-
nunci all'unanimità.
Il trattato di Nizza, che aveva tra i suoi obiettivi quello di semplificare il ricorso
alla cooperazione rafforzata, ha apportato importanti cambiamenti:
 il numero minimo di Stati membri necessario per una cooperazione rafforzata è
stato ridotto della metà (trattato di Amsterdam) e fissato a otto, indipendente-
mente dal numero totale di Stati membri;
 uno Stato membro non può più opporsi ad una cooperazione rafforzata; si può
investire della questione il Consiglio europeo ma è il Consiglio dei ministri che
decide conformemente alla maggioranza prevista dai trattati;
 nel quadro del trattato CE, il parere conforme del Parlamento europeo è richie-
sto se la cooperazione rafforzata riguarda un settore che rientra nell'ambito
della procedura di codecisione;
 come ulteriore condizione per l'attuazione di una cooperazione rafforzata si ri-
chiede che essa non rechi pregiudizio al mercato interno né alla coesione eco-
nomica e sociale.
Il trattato di Nizza ha introdotto la possibilità di instaurare una cooperazione raf-
forzata nel settore della politica estera e di sicurezza comune (PESC), ad eccezione
delle questioni militari e della politica di difesa. A livello procedurale, la decisione
è adottata, previo parere della Commissione, dal Consiglio che delibera a maggio-
ranza qualificata sulla base di una strategia comune.
75

I L M E R C ATO U N I C O
L’unione doganale
L'unione doganale è l'elemento essenziale del mercato comune. L'istituzione di
un'unione doganale, ultimata nel 1968, costituiva l'obiettivo principale dalla firma
del trattato di Roma. Le misure più importanti prevedevano:
 l'eliminazione di tutti i dazi doganali e di tutte le restrizioni tra gli Stati mem-
bri;
 l'introduzione di una tariffa doganale comune (TDC), applicabile in tutta la Co-
munità europea alle merci provenienti dai paesi terzi (le entrate così ottenute
fanno parte delle risorse proprie della Comunità);
 la politica commerciale comune come componente esterna dell'Unione dogana-
le (la Comunità parla con voce unanime a livello internazionale).
Sono state elaborate procedure e regole comuni ed è stato introdotto un documen-
to amministrativo unico (DAU), destinato a sostituire i diversi documenti prece-
dentemente utilizzati. Con l'entrata in vigore del mercato unico nel 1993, sono stati
aboliti sia i controlli regolari alle frontiere interne che le formalità doganali. Per-
tanto, la riscossione delle accise, dell'IVA e la raccolta di dati statistici non rientra-
no più tra le competenze dei servizi doganali degli Stati membri.
La Comunità ha concluso una serie di accordi speciali sia al fine di facilitare gli
scambi economici, come quello relativo allo spazio economico europeo (SEE), sia
per promuovere lo sviluppo offrendo accesso preferenziale ai mercati europei,
come nel caso della convenzione di Lomé, firmata con i paesi dell'Africa, dei Ca-
raibi e del Pacifico (ACP).
Gli obiettivi futuri prevedono la promozione di una cooperazione sempre più
stretta tra le amministrazioni nazionali e la lotta contro la frode attraverso i succes-
sivi programmi Dogana 2002 e Dogana 2007.

L’unione economica e monetaria (UEM)


L'Unione economica e monetaria (UEM) designa il processo volto ad armonizzare
le politiche economiche e monetarie degli Stati membri dell'Unione europea con
l'obiettivo ultimo della creazione di una moneta unica, l'euro. Di essa si è occupata
una delle due conferenze intergovernative conclusesi a Maastricht nel dicembre
del 1991. Per la realizzazione dell'UEM il trattato prevedeva tre fasi:
1. fase n. 1 (dal 1° luglio 1990 al 31 dicembre 1993): libera circolazione dei capita-
li tra gli Stati membri; rafforzamento del coordinamento delle politiche econo-
miche ed intensificazione della cooperazione tra banche centrali;
2. fase n. 2 (dal 1° gennaio 1994 al 30 dicembre 1998): convergenza delle politi-
che economiche e monetarie degli Stati membri (al fine di garantire la stabilità
dei prezzi e finanze pubbliche sane); creazione dell'Istituto monetario europeo
(IME) e successivamente, nel 1998, della Banca centrale europea (BCE);
76

3. fase n. 3 (iniziata il 1° gennaio 1999): fissazione irrevocabile dei tassi di cambio


e introduzione della moneta unica sui mercati dei cambi e per i pagamenti elet-
tronici; introduzione dell'euro fiduciario il 1° gennaio 2002.
La terza fase dell'UEM è stata lanciata in undici Stati membri, ai quali due anni più
tardi si è unita la Grecia. Tre Stati membri non hanno adottato la moneta unica: il
Regno Unito e la Danimarca, che beneficiano di una clausola di esenzione detta "di
opt-out", e la Svezia, che non soddisfa attualmente tutti i criteri per quanto riguar-
da l'indipendenza della sua banca centrale.
Il 1° gennaio 2002 le banconote e le monete in euro sono state introdotte negli Stati
membri dell'area dell'euro, dove hanno gradualmente sostituito le vecchie monete
nazionali. Il 28 febbraio 2002 è terminata la fase transitoria di doppia circolazione
delle vecchie monete e dell'euro. L'euro è ormai la moneta unica di più di 300 mi-
lioni di europei. Per assicurare il successo a lungo termine dell'UEM è necessario
proseguire il risanamento del bilancio e il rafforzamento del coordinamento delle
politiche economiche degli Stati membri.

LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE


Già dal 1957 il trattato istitutivo della Comunità economica europea già conteneva
disposizioni volte a garantire la libera circolazione dei lavoratori sul territorio del-
la Comunità. Vari strumenti comunitari hanno permesso di fare, di questo diritto,
una realtà. L'idea della libera circolazione delle persone si è imposta a poco a poco,
anche attraverso l'istituzione di un mercato unico. Dal 1993, qualsiasi cittadino di
uno Stato membro può circolare e risiedere liberamente nell'Unione europea (arti-
colo 14 del trattato CE) e tale diritto è legato alla cittadinanza europea (articolo 18).
Il trattato sull'Unione europea del 1993 ha posto tra le questioni di interesse comu-
ne a tutti gli Stati membri, definite al titolo VI (o terzo pilastro), la politica di asilo,
il superamento delle frontiere esterne dell'Unione e la politica d'immigrazione. Il
trattato di Amsterdam, firmato nel 1997, inserisce tali questioni nel trattato CE (ar-
ticoli da 61 a 69), introducendo un periodo transitorio di cinque anni fino all'appli-
cazione integrale delle procedure comunitarie. Il fine resta la creazione a medio
termine di uno "spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia" senza controlli delle
persone alle frontiere interne, indipendentemente dalla loro nazionalità e, al tem-
po stesso, l'approvazione di norme comuni per i controlli alle frontiere esterne del-
l'Unione, i visti, la politica d'asilo e d'immigrazione. Il piano d'azione del Consi-
glio e della Commissione del 3 dicembre 1998 stabilisce un calendario delle misure
da adottare per raggiungere questi obiettivi entro il 2004.
Si noti che Regno Unito e Irlanda non hanno adottato le disposizioni sulla libera
circolazione delle persone previste dal trattato di Amsterdam. Anche la Danimar-
ca, benché firmataria degli accordi di Schengen, è reticente di fronte al metodo co-
munitario nel campo della libera circolazione delle persone e non applica tutte le
decisioni adottate in materia dal trattato CE.
77

Spostamento e soggiorno dei cittadini europei


La libera circolazione dei lavoratori si fonda sul regolamento (CEE) n. 1612/68 che,
nel preambolo, recita: "la mobilità della manodopera nella Comunità dev'essere
uno dei mezzi che garantiscano al lavoratore la possibilità di migliorare le sue con-
dizioni di vita e di lavoro e di facilitare la sua promozione sociale". Il principio di
base è quello della parità di trattamento, grazie al quale ogni cittadino di uno Stato
membro può svolgere un'attività remunerata in un altro Stato membro alle stesse
condizioni dei cittadini di quest'ultimo.
Il diritto di accettare liberamente un'occupazione in un altro Stato membro non
può essere limitato da condizioni particolari legate all'ingresso e al soggiorno negli
Stati membri e il lavoratore migrante ha il diritto di rimanere sul territorio di uno
Stato membro dopo avervi esercitato un'attività professionale. Molte direttive li-
mitano il diritto d'espulsione degli Stati membri e permettono invece ai lavoratori
originari di altri Stati membri di adire i tribunali in caso di decreto d'espulsione.
Tra il 1973 e il 1975, le norme sulla libera circolazione dei lavoratori sono state
estese ai lavoratori indipendenti. Riguardo alle condizioni di vita e di lavoro, i la-
voratori migranti hanno gli stessi diritti dei cittadini del paese ospite (affiliazione
sindacale, prestazioni sociali, ecc..). Il caso dei lavoratori in trasferta in un altro
Stato membro nel quadro di una prestazione di servizi è stato chiarito dall'adozio-
ne, il 16 dicembre 1996, della direttiva 96/71/CE che permette a questi lavoratori di
beneficiare di un minimo delle norme obbligatorie nel paese ospite.
Nel 1990, due direttive hanno esteso il diritto di soggiorno grazie alla definizione
di principi generali e di norme per lavoratori dopo la cessazione dell'attività . Una
terza direttiva, del 1993, contiene disposizioni specifiche per gli studenti .
Per incoraggiare la mobilità dei lavoratori, nel novembre 1994 è stata aperta la rete
EURES (European Employment Services), formata da un insieme di 500 euroconsi-
glieri di 17 Paesi (Stati membri dell'Unione europea, Norvegia e Islanda) e in gra-
do di offrire una duplice serie di informazioni su:
 offerte di lavoro e possibilità d'assunzione su scala transnazionale grazie alla
cooperazione dei sistemi nazionali dei servizi pubblici di collocamento;
 condizioni di vita e di lavoro negli Stati membri e nei Paesi del SEE per facilita-
re la mobilità e la sistemazione.
Il 18 marzo 1997, è stata presentata alla Commissione la relazione del gruppo ad
alto livello sulla libera circolazione delle persone, presieduto dalla sig.ra Simone
Veil. Essa contiene numerose proposte concrete affinché un maggior numero di
persone possa effettivamente esercitare i propri diritti di libera circolazione nell'U-
nione, tra cui:
 migliore informazione dei cittadini sui diritti da essi detenuti;
 creazione di un nuovo tipo di permesso di soggiorno per coloro che risiedono
temporaneamente in un altro Stato membro;
 interpretazione più flessibile da parte degli Stati membri della normativa sul
diritto di soggiorno;
 accesso agevolato all'occupazione in un altro Stato membro;
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 definizione più rigorosa delle attività del settore pubblico riservate ai naziona-
li;
 aggiornamento dei diritti di sicurezza sociale;
 norme più flessibili per facilitare il ricongiungimento delle famiglie;
 accentuazione dell'apprendimento delle lingue e degli scambi culturali;
 maggior parità di trattamento in materia fiscale;
 miglioramento della situazione dei cittadini di Paesi terzi che risiedono legal-
mente in uno Stato membro;
 istituzione di nuovi mezzi di ricorso per coloro che incontrano problemi nell'e-
sercizio dei loro diritti e miglior accesso ai mezzi di ricorso esistenti.
La principale conclusione della relazione è che, escluse talune eccezioni, il quadro
legislativo della libera circolazione delle persone funziona e che la maggior parte
dei problemi che le persone incontrano può essere risolta senza modificare la legi-
slazione. Occorre però che gli Stati membri intensifichino la cooperazione recipro-
ca, soprattutto nelle regioni frontaliere, formino meglio i loro funzionari e tutelino
più accuratamente i diritti delle persone.
Questa impostazione è stata confermata dal Consiglio nella sua risoluzione di fine
1999, che sottolinea gli effetti positivi di una maggiore mobilità delle persone che
lavorano nel settore specifico della cultura.
Inoltre, nel luglio 1998, la Commissione ha presentato una comunicazione al Parla-
mento europeo ed al Consiglio sul seguito da dare alle raccomandazioni del grup-
po di alto livello sulla libera circolazione.
Se è vero che la mobilità dei cittadini europei è una realtà, vanno però affrontati gli
ultimi ostacoli, giuridici e pratici, ancora incontrati dai cittadini europei soprattut-
to nel campo della fiscalità , dei regimi pensionistici complementari e del ricono-
scimento dei diplomi .
La soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne dell'Unione
L'atto unico europeo del 1986 affermava « il mercato interno comporta uno spazio
senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione (...) delle perso-
ne ». Il che implicava, a termine più o meno lungo, la soppressione dei controlli
alle frontiere interne sia per le persone che per le merci. Nella pratica, la libera cir-
colazione delle persone è stata difficile da realizzare e l'obiettivo dell'1 gennaio
1993 non ha potuto essere rispettato.
Divergeva, infatti, l'interpretazione degli Stati membri sul principio della libera
circolazione. Alcuni ritenevano che esso riguardasse solo i cittadini europei e che
fosse dunque necessario mantenere i controlli alle frontiere interne per verificare
l'identità dei cittadini dei Paesi terzi. Per altri, esso si applicava a tutti, rendendo
così superflui i controlli alle frontiere interne. Nell'impossibilità di raggiungere un
compromesso, Francia, Germania e i Paesi del Benelux firmarono, nel 1985, fuori
del quadro giuridico comunitario, l'accordo di Schengen che permetteva di concre-
tizzare il principio di libera circolazione di tutti coloro che risiedessero o viaggias-
sero sul loro territorio. Lo « spazio di Schengen » si è esteso gradualmente a tredici
Stati membri (solo Gran Bretagna e Irlanda non lo hanno firmato).
79

Parallelamente, la Commissione presentava nel 1995 varie proposte di direttive


miranti a sopprimere i controlli sulle persone alle frontiere interne e ad instaurare
il diritto per i cittadini di paesi terzi di viaggiare all'interno della Comunità. Que-
ste iniziative sono fallite a causa di persistenti disaccordi su tali questioni.
L'acquis di Schengen si è esteso nell'Unione europea grazie alla sua integrazione
nel trattato di Amsterdam e i controlli alle frontiere sono scomparsi per tredici dei
quindici Stati membri (Gran Bretagna e Irlanda restano escluse da questo proces-
so). In futuro, questo principio dovrà essere accettato da qualsiasi nuovo Stato
membro.
L'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri
Fin dall'inizio, all'abolizione delle frontiere interne ha corrisposto un potenzia-
mento dei controlli alle frontiere esterne dell'UE. Nel 1993, venne perciò presenta-
to un progetto di convenzione sull'attraversamento delle frontiere esterne. Lo sta-
tuto di Gibilterra, su cui Spagna e Regno Unito non sono giunti ad accordarsi, ha
bloccato i negoziati. Dopo l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il progetto
di convenzione dovrebbe essere trasformato in strumento comunitario.
Riguardo ai visti, la Commissione è stata in grado di formulare proposte fin dal-
l'entrata in vigore del trattato di Maastricht.
Nel 1996, il Consiglio ha approvato un programma d'azione per favorire la forma-
zione, gli scambi e la cooperazione nel campo dei documenti d'identità (program-
ma Sherlock), seguito, nel 1998, da un programma più vasto, quinquennale, di so-
stegno alla formazione di funzionari e responsabili di ONG attive nel campo del-
l'asilo, dell'immigrazione e dell'attraversamento delle frontiere (programma Odys-
seus). Nel 1999, Odysseus ha finanziato 49 progetti per un totale di 3 milioni di
euro.
Il Consiglio europeo di Tampere (15 e 16 ottobre 1999) ha incoraggiato una coope-
razione più stretta tra i consolati dell'UE nei Paesi terzi o l'istituzione di uffici co-
muni incaricati della consegna di visti europei (cosa che si potrebbe già fare a
Istanbul, ad esempio). Sono anche previsti programmi di scambio e di trasferimen-
to di tecnologia, cui saranno associati i Paesi candidati, per rendere più efficaci i
servizi di controllo alle frontiere - soprattutto marittime - degli Stati membri.
La politica d'asilo dell'Unione europea
La politica europea in materia d'asilo si fonda principalmente su strumenti senza
portata giuridica come, ad esempio, le risoluzioni di Londra del 1992, sulle do-
mande d'asilo chiaramente infondate e il principio dei "Host third countries" se-
condo il quale il primo paese in cui il candidato all'asilo viene accolto è responsa-
bile per il trattamento della sua domanda.
Tuttavia, una posizione comune ha permesso nel 1996 di dare una definizione ar-
monizzata del termine "rifugiato" ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951,
principale strumento di diritto internazionale in materia di statuto dei rifugiati.
Il 15 giugno 1990, è stata firmata a Dublino una Convenzione (entrata in vigore l'1
settembre 1997) sulla determinazione dello Stato responsabile dell'esame di una
domanda d'asilo presentata in uno Stato membro delle Comunità europee. In se-
80

guito, il comitato istituito dalla convenzione ha adottato varie misure d'attuazione.


Per agevolarne l'applicazione, alla Convenzione di Dublino è stata affiancata la
banca-dati " Eurodac " che raccoglie le impronte digitali dei candidati all'asilo e de-
gli immigranti illegali.
Sotto la pressione degli avvenimenti, sono state prese varie misure per accogliere i
rifugiati e per finanziare progetti a favore degli sfollati e dei candidati all'asilo. La
costituzione di un fondo specifico nel 1998 ha permesso alla Commissione, l'1 feb-
braio 1999, di concedere aiuti finanziari per circa 17 milioni di euro circa a 76 pro-
getti pilota, a favore di rifugiati presenti sul territorio dell'UE, destinati a migliora-
re le strutture d'accoglienza di queste persone e soprattutto a facilitarne il rientro
volontario. Alcuni progetti sono poi destinati ai Paesi dell'Europa centrale e orien-
tale perché aggiornino le loro legislazioni in materia d'asilo a quelle esistenti nel-
l'UE e formino i loro funzionari. La Comunità europea fornisce inoltre un aiuto ai
rifugiati attraverso l'iniziativa comunitaria EQUAL del Fondo Sociale Europeo e
attraverso il Fondo europeo per i rifugiati creato nel settembre 2000.
Riguardo allo statuto di protezione temporanea degli sfollati, la Commissione ha
presentato nel maggio 2000 una proposta di direttiva relativa alle norme minime
per la concessione di una protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di
sfollati e a misure volte a garantire un equilibrio tra gli sforzi degli Stati membri
per accogliere tali persone e sostenere le conseguenze dell'accoglienza.
Secondo il trattato, il Consiglio deve definire entro il 2004 anche i criteri per stabi-
lire lo Stato membro responsabile dell'esame di una domanda d'asilo, le norme mi-
nime che disciplinano l'accoglienza dei candidati all'asilo, i requisiti da soddisfare
per aspirare allo statuto di rifugiato e le norme minime di concessione o ritiro del
medesimo. Dovranno essere inoltre definite norme minime di protezione tempora-
nea degli sfollati provenienti da Paesi terzi e misure di riequilibrio finanziario tra
gli Stati membri per l'accoglienza di queste persone.
Nel loro piano d'azione del 3 dicembre 1998, Commissione e Consiglio hanno pre-
sentato le misure da adottare per raggiungere questi obiettivi, ricordando che i
problemi legati all'immigrazione e quelli legati all'asilo andavano distinti. È tutta-
via necessaria una strategia globale in materia di migrazione, che comprenda gli
aspetti politici, il rispetto dei diritti dell'Uomo e lo sviluppo dei Paesi d'origine e di
transito. Il Consiglio ha perciò istituito, il 7 dicembre 1998, un gruppo di lavoro ad
alto livello sull'asilo e l'emigrazione. Questo gruppo o "task force" di esperti ha
compilato un elenco di Paesi d'origine e di transito dei candidati all'asilo e dei mi-
granti (Iraq, Afganistan/Pakistan, Albania e regioni limitrofe, Marocco, Somalia,
Sri Lanka) e ha tracciato piani d'azione per affrontare i problemi propri di ciascu-
no di questi Paesi (attraverso la concessione di aiuti umanitari o la collaborazione
con l'Alto Commissariato ai Rifugiati, ad esempio). Il Consiglio europeo di Tampe-
re (ottobre 1999) ha accolto con favore le proposte del gruppo di lavoro e ne ha
prorogato il mandato.
In seguito alla richiesta del Consiglio europeo di Tampere, la Commissione ha pre-
sentato una comunicazione concernente una procedura di asilo comune ed uno
statuto uniforme in tutta l'Unione europea.
81

Diritto di asilo per i cittadini dei paesi membri


Il protocollo allegato al trattato di Amsterdam prevede la possibilità per un cittadi-
no europeo di presentare domanda d'asilo in uno Stato membro diverso da quello
della sua nazionalità. Dato che tutti i paesi membri dell'Unione europea sono con-
siderati paesi d'origine sicuri, i cittadini di un paese membro potranno introdurre
una domanda d'asilo soltanto in presenza di talune condizioni specifiche, segnata-
mente:
 se lo Stato membro il cui cittadino è richiedente adotta misure contrarie alla
convenzione di Roma sulla protezione dei diritti dell'uomo e delle libertà fon-
damentali;
 se il Consiglio constata la violazione grave e persistente dei diritti dell'uomo o
delle libertà fondamentali conformemente alla procedura dell'articolo 7 TUE;
 se uno Stato membro decide unilateralmente di trattare la domanda, sapendo
che la stessa sarà trattata sulla base della presunzione che essa è manifestamen-
te infondata.
L'immigrazione e i diritti dei cittadini dei Paesi terzi
L'immigrazione è stata iscritta dal trattato di Maastricht fra le questioni d'interesse
comune che dipendono dalla cooperazione intergovernativa nel campo degli affari
interni. Ma una politica europea in materia ancora non esiste. Contrariamente a
quanto accaduto per i cittadini europei, non sono state elaborate norme comuni
sull'ingresso e il soggiorno nel territorio UE dei cittadini di Paesi terzi. Per ora, la
materia resta di competenza esclusiva degli Stati membri. La Comunità europea
ha potuto tuttavia adottare misure in materia di occupazione e di prestazioni di
servizi. Il Consiglio ha inoltre adottato principi comuni ai quindici Stati membri su
vari temi come adozione di un modello uniforme di permesso di soggiorno , rien-
tro volontario, ricongiungimento familiare, rimpatrio degli immigrati illegali, resi-
denti a lungo termine.
La Commissione ha proposto nel 1997 un progetto di convenzione sulle norme di
ammissione dei cittadini di Paesi terzi negli Stati membri.
Riguardo all'occupazione dei cittadini di Paesi terzi, la raccomandazione del Con-
siglio, del 27.9.1996, che mira a lottare contro l'occupazione illegale di cittadini di
Paesi terzi, prevede una maggior cooperazione tra gli Stati membri in materia di
politica d'immigrazione dai Paesi terzi. Il 27.1.1999, la Commissione ha inoltre pre-
sentato due proposte di direttiva:
1. La prima, con una semplice dichiarazione preventiva rivolta alle autorità dello
Stato membro dove avrà luogo la prestazione, consentirà alle imprese di servi-
zi residenti nella Comunità la trasferta dei propri dipendenti, cittadini di un
paese terzo, grazie al rilascio di una "carta prestazione servizi - CE" alle impre-
se di servizi con sede nella Comunità.
2. La seconda prevede l'applicazione del principio di libera prestazione di servizi
ai cittadini di un Paese terzo legalmente residenti come lavoratori autonomi
nella Comunità affinché possano esercitare, in modo temporaneo, una presta-
zione di servizi senza doversi stabilire in un secondo Stato membro. Anche le
82

condizioni di spostamento degli autonomi come prestatori di servizi sono re-


golate da di una "carta prestazione servizi - CE".
A lungo termine, gli obiettivi da raggiungere in materia d'immigrazione entro il
2004 sono stabiliti dal piano d'azione del Consiglio e della Commissione del
3.12.1998: definizione di uno statuto giuridico comune degli immigrati legali, lotta
all'immigrazione clandestina, coordinamento delle misure di allontanamento e
riammissione, delle condizioni d'ingresso e di soggiorno.
Per gestire più efficacemente i flussi migratori, il Consiglio europeo di Tampere ha
chiesto il lancio di campagne d'informazione nei Paesi d'origine e di transito in
modo da prevenire l'immigrazione illegale e il traffico di esseri umani .
Il Consiglio è invitato a concludere accordi di riammissione con i Paesi terzi e a
esaminare le norme di riammissione tra gli Stati membri.
Parallelamente, sarà condotta un'energica politica di integrazione e di lotta al raz-
zismo e alla xenofobia. I diritti dei residenti di lungo periodo dovranno essere assi-
milati il più possibile a quelli dei cittadini europei e dovrà essere loro possibile ot-
tenere la nazionalità dello Stato membro in cui vivono.
In una comunicazione del 1999, dedicata al ricongiungimento familiare, la Com-
missione ha affermato la sua intenzione di affrontare tutti gli aspetti relativi all'in-
gresso e al soggiorno dei cittadini di Paesi terzi, in particolare l'ingresso e il sog-
giorno a fini di studio, di esercizio di un'attività dipendente, indipendente e non
remunerata. Sarà anche esaminata la situazione giuridica dei residenti di lungo pe-
riodo e il diritto di cittadini di Paesi terzi legalmente residenti in uno Stato mem-
bro di soggiornare in un altro Stato membro.
Il trattato di Nizza
Il nuovo trattato di Nizza prevede che la politica in materia di visti, asilo ed immi-
grazione sarà decisa soprattutto mediante la procedura di codecisione. Il passag-
gio al voto a maggioranza qualificata è contemplato dall'articolo 63 TCE in materia
di asilo e di protezione temporanea, ma a condizione che venga adottata preventi-
vamente all'unanimità una legislazione quadro comune sull'asilo. Al termine della
dichiarazione sottoscritta dai capi di Stato e di governo il passaggio alla maggio-
ranza qualificata ed alla codecisione avrà luogo il 1° maggio 2004 automaticamen-
te (senza dover aspettare una decisione unanime) per:
 l'articolo 62 TCE per quanto attiene alle misure che fissano le condizioni di li-
bera circolazione dei cittadini dei paesi terzi in situazione regolare sul territorio
dell'UE;
 l'articolo 63 TCE per quanto attiene all'immigrazione clandestina ed al rimpa-
trio delle persone in soggiorno irregolare.
Nelle conclusioni presentate dalla presidenza francese il Consiglio europeo invita
gli Stati membri a sormontare quanto prima, conformemente all'invito espresso
formulato nel Consiglio di Feira, le difficoltà concernenti i testi relativi alla lotta
contro la tratta degli esseri umani e la lotta contro l'immigrazione illegale.
83

LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI


Dal 1° gennaio 1993 le merci che attraversano le frontiere interne della Comunità
non sono più soggette a controlli. La realizzazione della libera circolazione delle
merci all'interno della Comunità comporta:
 il divieto dei dazi doganali e di tasse di effetto equivalente fra gli Stati membri,
 l'adozione di una tariffa doganale comune nelle loro relazioni con i paesi terzi,
 il divieto di qualsiasi restrizione quantitativa e misure di effetto equivalente,
 il riordinamento dei monopoli nazionali.
Queste misure hanno per oggetto la fusione dei quindici mercati nazionali in un
unico spazio economico, al cui interno le merci comunitarie circolano liberamente
in condizioni analoghe a quelle di un mercato nazionale.
La soppressione delle formalità alle frontiere si basa su quattro elementi indisso-
ciabili:
• Soppressione dei documenti doganali negli scambi intracomunitari. Fin dal
1989 sono state adottate disposizioni per porre termine, a decorrere dal 1° gen-
naio 1993, all'utilizzazione negli scambi intracomunitari del documento ammi-
nistrativo unico e del documento di transito. Il documento di transito ha conti-
nuato ad applicarsi al transito attraverso paesi dell'EFTA e alla circolazione di
beni tra il territorio IVA della Comunità e le parti del suo territorio doganale
escluse dal territorio IVA. Per motivi connessi alla situazione particolare che si
presenta negli aeroporti e nei porti, sono state adottate disposizioni per giunge-
re a una definizione comune dei voli e dei collegamenti marittimi con i paesi
terzi, per garantire la soppressione di qualsiasi intervento amministrativo sui
bagagli di viaggiatori che circolano all'interno della Comunità.
• Ridefinizione delle regole di circolazione dei prodotti. Per togliere al docu-
mento amministrativo unico la sua giustificazione, che era soprattutto quella di
gestire i controlli fiscali, le rilevazioni statistiche e gli interessi economici, com-
merciali o di ordine pubblico degli Stati membri, sono state adottate una serie
di disposizioni per definire le nuove regole di circolazione dei prodotti. In pri-
mo luogo, è stato necessario ridefinire le modalità dei controlli fiscali (IVA e ac-
cise) spostando tali controlli presso le imprese stesse (per l'IVA) o presso depo-
siti autorizzati (per i prodotti soggetti ad accise). Inoltre, le rilevazioni statisti-
che che in precedenza erano effettuate sistematicamente alle frontiere sono or-
mai sostituite da rilevazioni presso le imprese, integrate nel sistema nazionale
di rilevazione statistica.
Queste disposizioni generali, che valgono per tutti i prodotti, sono completate da
disposizioni specifiche per determinati prodotti soggetti per motivi diversi a regi-
mi speciali di circolazione, di controllo o di immissione sul mercato.
Il campo più importante è quello dei prodotti agricoli (animali, carni, piante e
semi), nel quale sono necessarie alcune regole di controllo per la protezione della
salute degli animali, dei vegetali o delle persone. In generale i prodotti agricoli re-
stano soggetti a organizzazioni comuni di mercato (OCM) che sono state rivedute
84

nel 1992 al fine di eliminare tutte le disposizioni il cui funzionamento si basava su


controlli alle frontiere (latte, cereali, zucchero raffinato, ecc.).
Al fine di proteggere gli obiettivi legittimi degli Stati membri in alcuni campi spe-
cifici, sono state inoltre adottate misure concernenti la restituzione dei beni cultu-
rali illecitamente trasferiti in un altro Stato membro, il commercio delle droghe, gli
esplosivi, le armi da fuoco e altri beni a duplice uso e il trasferimento dei residui.
Rafforzamento delle frontiere esterne
La soppressione dei controlli alle frontiere interne presuppone che le frontiere
esterne siano gestite in maniera coerente e in uno "spirito comunitario". Il funzio-
nario che esercita i controlli è tenuto a farlo per conto di tutte le amministrazioni
nazionali e nell'interesse di tutti gli operatori e i consumatori della Comunità.
Il codice doganale del 1994 crea un quadro giuridico comune per l'esercizio dei
controlli doganali. Vi si sono aggiunte disposizioni specifiche nel settore veterina-
rio e fitosanitario, dei beni culturali , degli stupefacenti e delle sostanze psicotrope,
del commercio internazionale di specie protette e della lotta contro le contraffazio-
ni.
Cooperazione fra le amministrazioni
La soppressione dei controlli alle frontiere fa emergere nuovi bisogni di coopera-
zione e di scambi di informazioni fra le amministrazioni nazionali e la Commissio-
ne. Sono stati messi in opera vari dispositivi di diversa natura:
 meccanismi di scambio di informazioni volti a rafforzare la cooperazione in
materia doganale nel quadro della tariffa integrata (TARIC) , dello scambio e
del controllo delle classificazioni tariffarie delle merci stabilite dalle ammini-
strazioni nazionali ("informazioni tariffarie vincolanti"), delle merci soggette a
regimi particolari, del regime di transito delle merci sotto controllo doganale,
del controllo delle esportazioni di prodotti strategici e delle opere d'arte. Dal 4
settembre 2000, la base dati DDS ( FR ) ("Tariff Data Dissemination System") è
disponibile gratuitamente sul server Europa. Questa nuova base dati consente
di consultare la tariffa integrata della Comunità (TARIC) nonché i contingenti
tariffari e i massimali tariffari (QUOTA). Sono state create anche reti analoghe
nel quadro della lotta contro la frode doganale e agricola (SID), dell'imposizio-
ne indiretta (VIES), del controllo degli animali vivi (ANIMO) e delle carni
(SHIFT) nonché delle statistiche sugli scambi di beni tra Stati membri (EDI-
COM);
 meccanismi di cooperazione fra le amministrazioni volti a garantire la recipro-
ca assistenza (per es. nell'ambito dei controlli veterinari, dei rifiuti, degli esplo-
sivi e dei beni culturali). Al fine di organizzare più efficacemente la cooperazio-
ne, la Commissione ha promosso la creazione di una serie di strutture quali
un'agenzia di controllo veterinario e fitosanitario incaricata di garantire un col-
legamento costante tra le amministrazioni nazionali corrispondenti e l'Europol,
che svolge funzioni di polizia.
 azioni per garantire la formazione dei funzionari e la convergenza nelle prassi
amministrative. Inoltre, il programma Matthaeus assicurava lo scambio fra le
85

amministrazioni nazionali di funzionari delle dogane. Tale approccio era appli-


cato anche a tutti i funzionari nazionali impegnati nella gestione degli stru-
menti di funzionamento del mercato interno (programma Karolus).
Alcuni di questi meccanismi di cooperazione, di scambio di informazioni e di for-
mazione (Matthaeus e Karolus) sono stati integrati nel nuovo programma d'azione
Dogane 2002 . Quest'ultimo intende garantire un'applicazione più uniforme della
legislazione doganale nell'intero territorio comunitario.

LA LIBERA PRESTAZIONE DI SERVIZI ED IL MOVIMENTO DEI


CAPITALI

La libera prestazione di servizi


I concetti di libera prestazione dei servizi e di diritto di stabilimento sono stretta-
mente connessi. In entrambi i casi, ai cittadini o alle imprese dei paesi membri del-
la Comunità deve applicarsi il trattamento nazionale, devono cioè valere per loro
le stesse condizioni imposte ai cittadini e alle imprese nazionali.
In virtù del principio della libera prestazione dei servizi, all'interno della Comuni-
tà, un cittadino o un'impresa possono fornire un servizio in uno Stato membro di-
verso dallo Stato di residenza. Il diritto di stabilimento consente ai lavoratori auto-
nomi (quanti esercitano un'attività indipendente) e alle imprese comunitarie di
stabilirsi in un altro Stato membro e di esercitarvi la propria attività.
La sola condizione posta per la libera prestazione dei servizi nella Comunità è lo
stabilimento preliminare in uno dei suoi Stati membri. Il trattato prevede però al-
cune limitazioni: sono esclusi i servizi legati all'esercizio dell'autorità pubblica e
restrizioni alla libera prestazione dei servizi possono essere giustificate da motivi
d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
Alcuni settori come i trasporti, le banche e le assicurazioni sono soggetti a regimi
particolari. In questi settori, che generalmente sono fortemente regolamentati in
ambito nazionale, il solo riconoscimento reciproco delle norme non sarebbe stato
sufficiente per assicurare la libera circolazione dei servizi.
I trasporti, per la loro eterogeneità e per il fatto di essere fattori essenziali per la
realizzazione del mercato interno (in particolare per le merci e le persone), sono
oggetto di una politica comune della Comunità (articoli 70-80 del trattato CE).
Dal 1973 varie direttive, riguardanti tra l'altro questioni quali i fondi propri degli
enti creditizi, la prevenzione del riciclaggio dei capitali e i sistemi di garanzia dei
depositi , hanno contribuito ad aprire il settore bancario alla libertà di stabilimento
e alla libera prestazione dei servizi .
I servizi d'assicurazione sono stati suddivisi in due grandi categorie che compren-
dono rispettivamente le assicurazioni sulla vita e le assicurazioni diverse dall'assi-
curazione sulla vita (assicurazioni contro i danni). A partire dal 1973 la libertà di
prestazione dei servizi e del diritto di stabilimento è stata estesa dapprima al setto-
re delle assicurazioni "non vita" e nel 1979 anche il settore delle assicurazioni sulla
vita è stato oggetto di una prima direttiva di armonizzazione.
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La libera circolazione dei capitali


Nel contesto della libera circolazione dei capitali il trattato vieta ogni restrizione
sui movimenti di capitali (investimenti) e sui pagamenti (di merci o servizi).
Gli Stati membri hanno tuttavia il diritto di prendere tutte le misure necessarie per
impedire la violazione della propria legislazione, in particolare nel settore fiscale e
in quello della vigilanza prudenziale sulle istituzioni finanziarie. Inoltre, gli Stati
membri possono stabilire procedure per la dichiarazione dei movimenti di capitali
a scopo d'informazione amministrativa o statistica o adottare misure giustificate
da motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Tuttavia, tutte queste misure
e procedure non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una
restrizione dissimulata al libero movimento dei capitali e dei pagamenti.
Dal 1° gennaio 1999, con l'inizio della terza fase dell'Unione economica e moneta-
ria, gli articoli relativi alle clausole di salvaguardia in caso di crisi della bilancia
dei pagamenti (articoli 119 e 120 del trattato CE) non sono più applicabili agli Stati
membri che hanno adottato la moneta unica, ma restano in vigore per gli Stati
membri che non fanno ancora parte della zona euro.
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LE POLITIC H E C O M U NI
Gli autori del trattato di Roma affidarono alla Comunità economica europea il
compito "di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il gra-
duale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno svilup-
po armonioso delle attività economiche nell'insieme della Comunità, un'espansio-
ne continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più
rapido del tenore di vita e più strette relazioni tra gli Stati che ad essa
partecipano".
Tutti questi obiettivi sono stati ampiamente realizzati grazia alla libera circolazio-
ne delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali e grazie alla politica di con-
correnza leale fra imprese e di protezione degli interessi dei consumatori attuata
dall’Unione. Nel 1993 viene creato il mercato comune e nel 2002 ha corso legale
l’euro. Perché il beneficio sia di tutti, settori economici e regioni d’Europa, tali
nuovi sviluppi richiamano il sostegno di nuove politiche strutturali, che l’Unione
si impegna a finanziare e attuare direttamente. La solidarietà europea diventa allo-
ra una forma avanzata di “coesione economica e sociale”, di tutto quel complesso
cioè di misure e azioni dirette a ridurre il divario tra le regioni più ricche e quelle
più svantaggiate. Nella pratica, ha assunto la forma di una politica regionale e di
una politica sociale la cui importanza cresce al ritmo degli allargamenti dell’Unio-
ne.
L’azione regionale
La politica regionale dell'Unione europea è fondata sulla solidarietà finanziaria:
una parte del bilancio dell’UE è devoluta alle regioni e ai ceti sociali più deboli.
Nel periodo 2000-2006 i trasferimenti saranno pari a 213 miliardi di euro. Gli inter-
venti sono destinati soprattutto allo sviluppo delle regioni arretrate, alla riconver-
sione economica e sociale di zone industriali, ai disoccupati di lunga durata e al-
l’inserimento professionale dei giovani, alla modernizzazione delle strutture agri-
cole e allo sviluppo rurale.
Gli interventi sono effettuati da fondi specifici —il Fondo europeo di sviluppo re-
gionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), lo Strumento finanziario di orienta-
mento della pesca (SFOP) e la sezione "orientamento" del Fondo europeo agricolo
di orientamento e di garanzia (FEAOG)—e vengono ad integrare e talvolta spro-
nano gli investimenti di privati, autorità pubbliche e regionali.
Perché il sostegno arrivi là dove è più necessario, l’Unione ha definito tre obiettivi
prioritari:
1. l’obiettivo 1 promuove lo sviluppo delle regioni il cui prodotto interno lordo
(PIL) pro capite (ricchezza prodotta divisa per il numero di abitanti) non supe-
ra il 75 % della media UE. Gli aiuti (135 miliardi di euro) corrispondono ai due
terzi degli stanziamenti per la politica regionale nel 2000-2006 e interessano
una cinquantina di regioni in cui vive il 22% della popolazione dell'UE. Il fine
ultimo è favorire il decollo delle attività economiche dotando tali regioni di
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quelle infrastrutture di base di cui sono ancora prive, favorendo l'afflusso di in-
vestimenti e provvedendo alla formazione delle risorse umane;
2. l’obiettivo 2 sostiene la riconversione economica e sociale nelle zone con pro-
blemi strutturali, siano esse aree industriali, rurali, urbane o dipendenti dalla
pesca;
3. l’obiettivo 3 è sconfiggere la disoccupazione mediante la modernizzazione dei
sistemi di formazione e l’incremento dell'occupazione.
Perseguono questi obiettivi anche delle iniziative comunitarie specifiche come In-
terreg, per la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, e Ur-
ban, per lo sviluppo sostenibile delle città e dei quartieri degradati.
Oltre ai fondi strutturali esiste il Fondo di coesione costituito nel 1993 per il finan-
ziamento di grandi progetti per l’ambiente e i trasporti in paesi dell’UE il cui PIL
pro capite è inferiore al 90 % della media comunitaria. Fino ad oggi i quattro Stati
membri meno prosperi beneficiari del fondo sono stati Grecia, Portogallo, Irlanda
e Spagna.
Gli interventi strutturali finanziati dall’UE hanno contribuito così, al pari delle
azioni degli Stati membri volte a soddisfare i criteri dell’Unione economica e mo-
netaria, al raggiungimento della ‘convergenza’ fra le economie europee.
Estensione della politica strutturale ai nuovi Stati membri
Con l’adesione dei Dieci la coesione economica e sociale è messa a dura prova con-
siderato il forte ritardo di sviluppo di alcune delle nuove regioni. L’Unione allar-
gata risulta inevitabilmente meno omogenea e sono necessari notevoli sforzi di
adattamento strutturale e regionale.
Per preparare i paesi dell’Europa centrale e orientale all’adesione è stata concepita
una strategia globale che si avvale di tre "strumenti" principali. Il programma
PHARE concorre al consolidamento istituzionale dei paesi candidati, al loro svi-
luppo regionale e sociale e alla ristrutturazione industriale con una dotazione per
il periodo 2000-2006 di 10,9 miliardi di euro. ISPA (strumento strutturale di prea-
desione) sostiene lo sviluppo delle infrastrutture nei settori dei trasporti e dell’am-
biente e dispone di 7,2 miliardi di euro. Sapard contribuisce all’ammodernamento
dell’agricoltura e allo sviluppo rurale con 3,6 miliardi di euro. Con l’ingresso dei
paesi candidati nell’Unione, agli strumenti di preadesione subentreranno i pro-
grammi dei fondi strutturali e i progetti del Fondo di coesione.
La dimensione sociale
La politica sociale dell’Unione intende correggere gli squilibri più manifesti. Il
Fondo sociale europeo (FSE) è stato istituito nel 1961 per migliorare le possibilità
di occupazione dei lavoratori, promuovendone la mobilità professionale e geogra-
fica. Nel 2003 il bilancio dell’Unione ha allocato al FSE stanziamenti per 4,8 miliar-
di di euro.
L’aiuto finanziario non è tuttavia l’unico aspetto della dimensione sociale comuni-
taria. Da solo non basta a risolvere tutti i problemi legati alla recessione e al ritardo
di sviluppo di alcune regioni. I fattori principali di progresso sociale restano pur
sempre la crescita economica, la cui dinamica trova alimento primo in adeguate
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politiche nazionali ed europee, e una legislazione che garantisca ai cittadini un nu-


cleo di diritti fondamentali. Sanciscono tali diritti anzitutto i trattati, si pensi al
principio di parità di retribuzione fra uomini e donne per lo stesso lavoro, ma an-
che le direttive sulla protezione dei lavoratori (igiene e sicurezza sul posto di lavo-
ro) e sulle norme di sicurezza essenziali.
Nel dicembre del 1991 il Consiglio europeo di Maastricht ha adottato la "Carta co-
munitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori" comprendente dodici
principi basilari: libera circolazione, equa retribuzione, miglioramento delle condi-
zioni di lavoro, protezione sociale, libertà di associazione e contrattazione colletti-
va, formazione professionale, parità di trattamento tra uomini e donne, informa-
zione, consultazione e partecipazione, protezione sanitaria e sicurezza nell'am-
biente di lavoro, protezione dell'infanzia e degli adolescenti, delle persone anziane
e dei disabili. Nel giugno 1997 ad Amsterdam, la Carta è stata integrata ai trattati
ed è applicabile in tutti gli Stati membri.
La politica occupazionale
Nell’ultimo decennio del XX secolo i cittadini dell’Unione hanno chiesto con insi-
stenza ai governi degli Stati membri una politica più attiva sul fronte dell’occupa-
zione. Come pretendere che gli europei nutrano fiducia nei benefici e nel futuro
della costruzione europea quando ancora nel 1997 il tasso di disoccupazione supe-
rava il 10 % della popolazione attiva europea?
Il trattato di Amsterdam introduce un nuovo capitolo sull’occupazione e innalza la
creazione di posti di lavoro a priorità della politica economica dell'Unione. Già al
Consiglio europeo di Lussemburgo del 20 e 21 novembre 1997, i leader degli Stati
membri definiscono una strategia comune volta a rinvigorire le singole politiche
nazionali. La strategia promuove la formazione professionale, la creazione di nuo-
ve imprese e il miglioramento del "dialogo sociale" (le relazioni fra lavoratori e da-
tori di lavoro); delinea degli orientamenti a favore dell’occupazione la cui attua-
zione è oggetto di regolare verifica da parte degli Stati membri e delle istituzioni
europee secondo una procedura comune di valutazione dei risultati.
Nel marzo 2000 il Consiglio europeo di Lisbona potenzia la "strategia di Lussem-
burgo" conferendole un obiettivo strategico globale molto ambizioso per il nuovo
decennio, che andrà sotto il nome di "strategia di Lisbona": "diventare l'economia
basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realiz-
zare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una
maggiore coesione sociale" (si veda il capitolo 8 "Verso una società basata sull’in-
formazione e sulla conoscenza").
Il finanziamento delle politiche comuni
Nel marzo 1999 il Consiglio europeo di Berlino raggiunge un accordo globale sul-
l'Agenda 2000, quadro generale delle finanze dell’Unione per il periodo 2000-2006.
Scopo dell’accordo è dotare l’Unione dei mezzi necessari per attuare le sue politi-
che e prepararsi all’allargamento.
Un ulteriore obiettivo è rispondere agli imperativi della disciplina di bilancio e
rassicurare il contribuente circa l’uso corretto ed efficiente delle finanze pubbliche
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europee. Il massimale globale delle "risorse proprie" (gettito proveniente dall’IVA


e da un contributo degli Stati membri calcolato sul prodotto nazionale lordo) è fis-
sato all’1,27 % del PNL dell’Unione per il periodo 2000-2006.
Grazie alla disciplina di bilancio, l’Unione dovrebbe provvedere al costo dell’allar-
gamento fino al 2006 senza venir meno alle politiche di solidarietà già avviate o
ipotecare eventuali iniziative future. Il bilancio totale dell'Unione per il 2003 non
raggiunge i 100 miliardi di euro, importo di gran lunga inferiore al massimale con-
venuto a Berlino.
La riforma della politica agricola comune
Al vertice di Berlino, sempre nell’ambito dell’Agenda 2000, il Consiglio europeo
ha deciso la riforma della politica agricola comune (PAC) per contenere i costi del-
l’agricoltura europea e promuoverne la competitività.
Gli obiettivi della PAC fissati dal trattato di Roma sono ampiamente adempiuti: la
popolazione rurale ha raggiunto un tenore di vita equo, i mercati sono stabili, i
prezzi ragionevoli e le strutture agricole moderne. Altri principi introdotti succes-
sivamente hanno dato ottimi risultati: il consumatore gode della sicurezza degli
approvvigionamenti e i prezzi delle derrate agricole sono stabili, al riparo dalle
fluttuazione del mercato mondiale.
Con la modernizzazione dei metodi produttivi e la competitività crescente del set-
tore agricolo, le campagne si sono però spopolate e la comunità rurale è passata
dal 20 % a meno del 5 % della popolazione attiva dell’Unione; la produzione è an-
data crescendo oltre il fabbisogno, generando forti eccedenze produttive a carico
del bilancio comunitario; gli aiuti agli agricoltori a titolo della PAC rappresentano
ancora nel 2002 45,4 miliardi di euro, ossia il 40 % del bilancio dell’Unione.
Vittima del suo stesso successo, la politica agricola comune ha dovuto rivedere
obiettivi e metodi. L'asse centrale della riforma, iniziata con l’Agenda 2000, consi-
ste nel separare gli aiuti dal volume della produzione ("regime di pagamento uni-
co"), nell’incentivare produzioni di qualità che coniughino l’offerta con la doman-
da e abbandonare i metodi di coltivazione intensiva che nuocciono all’ambiente.
La riforma sta dando i primi frutti: la produzione agricola è calata. L’Unione euro-
pea è uno dei più grandi esportatori e importatori mondiali di generi alimentari.
Essa promuove metodi di produzione sicuri, in grado di fornire prodotti di quali-
tà, contribuire alla salvaguardia delle risorse e del patrimonio naturale e alla bel-
lezza del paesaggio; investe la comunità rurale di una nuova missione, garantire
una certa attività economica in ogni zona agricola mantenendo la diversità dei
paesaggi europei. Tale diversità e la capacità di vivere in armonia con la terra, il ri-
conoscimento di una "civiltà rurale" sono elementi importanti dell'identità euro-
pea. Per la Commissione europea che gestisce la PAC, gli interessi dei produttori e
dei consumatori dovrebbero essere ancora più convergenti. Il consumatore ha di-
ritto a un’alimentazione di qualità conforme ai requisiti di sanità pubblica. Politi-
che carenti in materia di sicurezza e salute degli animali sono per l’appunto all’ori-
gine negli anni Novanta e nei primi 2000 del diffondersi in Europa della BSE, o en-
cefalopatia spongiforme bovina comunemente conosciuta come morbo della muc-
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ca pazza, e dell’afta epizootica. Contro il contagio può in questi casi solo l’embar-
go commerciale totale.
Nel 2002 la Commissione presenta nuove proposte che permettano all’Unione di
avere voce in capitolo nella definizione delle regole dell’Organizzazione mondiale
del commercio (OMC-WTO), privilegiando la qualità degli alimenti, il principio di
precauzione e il benessere degli animali. L’Unione si è anche dotata di una nuova
politica della pesca che riduca le sovraccapacità della flotta peschereccia, protegga
le risorse ittiche e l’ambiente marino e fornisca sostegno finanziario a quanti devo-
no abbandonare il settore.
Lo sviluppo sostenibile
Pensate per lo sviluppo del grande mercato interno, le politiche dell’Unione si
sono gradualmente diversificate fino ad abbracciare aspetti della vita quotidiana
che pongono reali sfide alla società: la tutela dell’ambiente, la salute pubblica, i di-
ritti dei consumatori, la concorrenza e la sicurezza dei trasporti, l’istruzione e l’ac-
cesso alla cultura.
Vi sono problemi che, trascendendo la dimensione nazionale, richiedono un’azio-
ne concertata e pertanto trovano nell’ambito comunitario gli strumenti legislativi e
finanziari necessari per una soluzione efficace. In settori come la salute e la tutela
dei consumatori il trattato di Amsterdam ha conferito all’Unione molti più poteri
perché risponda alle preoccupazioni della gente comune.
Tale rispondenza fra l'azione delle istituzioni europee e l'opinione pubblica è
quanto mai evidente nel campo della tutela ambientale. La gente ha capito che
l’inquinamento non conosce confini, che le ricchezze naturali vanno protette e cia-
scuno ha diritto a una vita sana e sicura. Di conseguenza, l’Unione è intervenuta
con misure molto specifiche e concrete ora contro l’inquinamento atmosferico e i
gas a effetto serra che assottigliano lo strato dell’ozono, ora per il trattamento e la
gestione delle acque reflue, il controllo dei prodotti chimici, la riduzione del rumo-
re causato dai veicoli, ecc.
Ma tutelare l’ambiente non significa soltanto inasprire le leggi. L’Unione europea
provvede anche al finanziamento di progetti e aiuta le imprese e i settori economi-
ci a conformarsi alla legislazione ambientale.
Nell’agosto 2002 si è tenuto a Johannesburg il vertice mondiale dell’ONU sullo
sviluppo sostenibile. Per prepararsi all’appuntamento il Consiglio europeo di Bar-
cellona si è riunito nel marzo dello stesso anno e ha affidato all’Unione il compito
prioritario di conferire alla sua politica di sviluppo sostenibile una dimensione
planetaria. Gli obiettivi sono raggiungere al più presto lo 0,7 % del PNL in materia
di assistenza ufficiale allo sviluppo, la conservazione e la gestione sostenibile delle
risorse naturali e ambientali, una governance ambientale internazionale e il raffor-
zamento delle capacità e la cooperazione tecnologica.
La sfida è enorme e gli interrogativi molteplici: come promuovere l’indispensabile
crescita economica dei paesi in via di sviluppo senza rovinare l’ambiente? Come
gestire le risorse idriche? Come accedere alle fonti sostenibili di energia? Come sal-
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vare l’Africa dalla fame e dalle malattie? Ancora una volta, più della semplice
somma delle azioni degli Stati membri può l’azione concordata degli europei.
L’innovazione tecnologica
I padri fondatori avevano intuito che l’Europa, per garantirsi un futuro prospero,
deve mantenere un ruolo di leader mondiale nel settore della tecnologia. Consci
degli enormi vantaggi derivanti da una ricerca comune europea, nel 1958 affianca-
rono alla CEE la Comunità europea dell’energia atomica (Euratom) per la gestione
comune dell'energia atomica ad uso civile. L’Euratom dispone di un Centro comu-
ne di ricerca (CCR) composto da nove istituti ripartiti su quattro siti: Ispra (Italia),
Karlsruhe (Germania), Petten (Olanda) e Geel (Belgio).
Per tenere il passo con un'innovazione tecnico-scientifica sempre più incalzante, la
ricerca europea si è dovuta diversificare cercando la massima contaminazione fra
ambienti scientifici e di ricerca, esplorando nuovi metodi di finanziamento e molti-
plicando le applicazioni industriali. L’azione comune è destinata a integrare i pro-
grammi nazionali di ricerca, promuove progetti che raggruppano laboratori di
paesi diversi, finanzia la ricerca fondamentale in settori come la fusione termonu-
cleare controllata, fonte di energia potenzialmente inesauribile per il XXI secolo
(programma JET, Joint European Torus), e la ricerca e lo sviluppo tecnologico in
settori strategici come l'elettronica e l'informatica, esposti a una dura concorrenza
internazionale.
Nel giugno 2002, l’Unione ha adottato il Sesto programma quadro di ricerca e svi-
luppo tecnologico per il periodo 2002-2006 che, con un bilancio di 17,5 miliardi di
euro, finanzia una serie di progetti intesi ad associare migliaia di ricercatori in tutti
gli Stati membri.
Il programma quadro intende anche stimolare la ricerca e incrementare la spesa
nazionale portandola dall’attuale 1,9 % al 3 % del PNL. I settori prioritari di inter-
vento sono le scienze della vita (genetica e biotecnologie), la lotta contro le malat-
tie gravi, le nanotecnologie, l’aeronautica e lo spazio, i sistemi sostenibili per la
produzione di energia, il mutamento climatico e l’ecosistema.
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