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Riassunti di Mirko Della Pelle

G. Gaja, A. Adinolfi Introduzione al diritto dellUnione europea; Laterza, Ed. 2010

Capitolo Primo, LUnione europea: origini ed evoluzione


1. Dalla concezione dellEuropa funzionale allUnione europea Dopo la CECA (Trattato di Parigi del 1951), vennero istituite a Roma nel 1957 la Comunit economica europea (CEE) e la Comunit europea per lenergia atomica (CEEA o EURATOM), con lo scopo di sviluppare un uso pacifico dellenergia atomica (dette complessivamente Comunit europee). Lobiettivo centrale del Trattato CE era quello di realizzare un mercato comune, cio unarea in cui fosse assicurata la libert di circolazione delle merci, eliminando le restrizioni al commercio tra gli Stati membri. A persone fisiche e giuridiche era garantita la libert di esercitare attivit lavorativa in un altro Stato membro ed era riconosciuta la libert di trasferire capitali in tali Stati per svolgere attivit economiche. Inoltre la Comunit si occupava di alcune politiche (agricola, commerciale e concorrenza). I Trattati istitutivi sono stati modificati accrescendo le competenze della Comunit. Il Trattato sullUnione europea (TUE) di Maastricht (1992) ha istituito una nuova struttura, lUnione europea, destinata a ricomprendere in un unico quadro generale le varie forme di cooperazione poste in essere dagli Stati membri. Allinterno dellUnione si distinguevano diversi settori, divisi in pilastri: 1. il primo pilastro, costituito dalle Comunit europee, era regolato dal Trattato CE e dal Trattato EURATOM (e, fino alla sua estinzione, nel 2002, dal Trattato CECA) e aveva ad oggetto le numerose materie di competenza comunitaria (circolazione delle merci e delle persone, politica della concorrenza ecc.); 2. il secondo pilastro, regolato dal TUE, riguardava la politica estera e di sicurezza comune (c.d. PESC): 3. il terzo pilastro, anchesso regolato dal TUE, riguardava la cooperazione di polizia giudiziaria in materia penale. La ragione di una struttura complessa risiedeva nel fatto che nelle materie oggetto del II e III pilastro gli Stati membri non avevano voluto attribuire competenze alla Comunit, ma preferivano cooperare in base a regole che consentivano loro di mantenere un ruolo decisionale pi importante (e.g., privilegiando ladozione delle delibere allunanimit invece che a maggioranza qualificata). La volont di semplificare tale sistema e di adattarlo al pi elevato numero di Stati che si aggiungevano allUnione ha portato a elaborare un progetto secondo il quale tutte le regole sarebbero state dettate da un unico trattato, la Costituzione europea (2004). Il progetto voleva avere un valore anche simbolico, evidenziando la volont politica di una pi forte integrazione nellambito dellUnione europea; tuttavia alcuni Stati membri non hanno ratificato il nuovo trattato, in particolare a causa del risultato negativo del referendum di Francia e Paesi Bassi. Quindi gli Stati membri hanno deciso di abbandonare lidea di sostituire i Trattati vigenti con un nuovo testo e hanno preferito modificare i vecchi testi. Cos si concluso il Trattato di Lisbona del 2007. Ora lUnione si fonda su due trattati, ma la loro articolazione pi lineare: il TUE detta i principi pi importanti, enunciando tra laltro i fini dellUnione (art. 3) e i valori su cui si fonda (art. 2); il TFUE, che riprende il TCE, enuncia le regole pi puntuali e dettagliate sul funzionamento delle istituzioni e sulle competenze dellUnione. stata cos eliminata la complessa struttura in pilastri, ma restano in vigore delle regole per la PESC (secondo pilastro), a causa della volont degli Stati membri di mantenere un controllo significativo rispetto a scelte politiche ritenute di particolare importanza. Ai sensi dellart. 1 TUE lUnione sostituisce e succede alla Comunit europea. Non si determina una vera e propria successione, in quanto prevalgono elementi di continuit dellorganizzazione, ma tale disposizione intende chiarire che le funzioni che spettavano alla Comunit sono ora trasferite allUnione. LUnione ha oggi caratteristiche molto diverse da quelle che presentava in origine: le sue competenze normative sono state estese ben oltre lobiettivo originario del mercato comune e il suo sistema istituzionale stato modificato, anche aumentando i poteri del Parlamento europeo e agevolando ladozione degli atti attraverso la riduzione dei casi nei quali essi devono essere approvati con il consenso unanime di tutti gli Stati membri. 1

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Il numero degli Stati membri mutato nel tempo. Inizialmente erano parti delle Comunit europee solo Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Si sono aggiunti con successivi trattati di adesione: Danimarca, Irlanda e Regno unito (1973), Grecia (1981), Portogallo e Spagna (1986), Austria, Finlandia e Svezia (1995), Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria (2004), Bulgaria e Romania (2007). Sono in corso negoziati per ladesione di Croazia, Macedonia e Turchia. Infatti il TUE prevede che qualsiasi Stato europeo che rispetti i valori dellUnione e che si impegni a promuoverli pu aderire, secondo un procedimento che attribuisce un ruolo alle istituzioni politiche dellUnione e richiede un accordo soggetto alla ratifica di tutti gli Stati membri. 2. La ripartizione dei poteri sovrani fra lUnione europea e gli Stati membri LUE non ha una funzione di governo dellinsieme del territorio degli Stati membri o di parte di tale territorio; svolge essenzialmente, attraverso la proprio attivit normativa e giudiziaria, una funzione di indirizzo della condotta degli Stati membri. Neppure rispetto alle persone lUnione pu esercitare direttamente dei poteri coercitivi, che spettano agli Stati membri, i quali soltanto sono dotati di un apparato che possa operare in relazione alle persone fisiche o giuridiche. Il fatto che le funzioni di governo del territorio spettino tuttora agli Stati membri implica che quando uno Stato membro tenga un comportamento per dare attuazione a una normativa dellUnione, tale comportamento sia da ritenersi proprio dello Stato, anche se tenuto per adempiere a un obbligo derivante dalla partecipazione allUnione. Lorgano dello Stato non viene trasferito o messo a disposizione dellUnione; dunque sempre allo Stato viene attribuito il comportamento di un suo organo. Bench lo Stato membro sia responsabile di un suo comportamento che costituisca la violazione di un obbligo internazionale, pu, in tal caso, sorgere la responsabilit dellUnione. Ci avviene quando lobbligo internazionale sia posto anche allUnione e l norma europea determini il comportamento dello Stato membro al punto da non lasciargli, nellattuazione, la facolt di tenere un diverso comportamento che sia lecito sul piano internazionale. Quando invece il comportamento tenuto da un organo dellUnione, sar responsabile lUnione della violazione di un obbligo internazionale ad essa imposto. Con il Trattato di Lisbona sono state inserite nel TUE le disposizioni che tendono a preservare le competenze degli Stati membri: qualsiasi competenza non attribuita allUnione nei Trattati appartiene agli Stati membri. Tale prescrizione ha scarsa rilevanza pratica perch latto adottato dalle istituzioni al di fuori delle competenze attribuite illegittimo per vizio di incompetenza. LUnione rispetta lidentit nazionale degli Stati membri, insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema della autonomie locali e regionali. LUnione inoltre rispetta le funzioni essenziali dello Stato; queste sono individuate nel nucleo, peraltro assai ristretto, delle funzioni di salvaguardia dellintegrit territoriale, di mantenimento dellordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. Tali disposizioni hanno una funzione di carattere politico, in quanto esprimono un atteggiamento di cautela da parte degli Stati membri nei confronti di ulteriori sviluppi del processo di integrazione; sul piano formale esse non sono molto incisive, poich potrebbero essere modificate con un trattato successivo. 3. La cittadinanza dellUnione LUnione prevede, quale simbolo dellintensit dei vincoli tra gli S. m., listituto della cittadinanza dellUnione, il cui presupposto la cittadinanza di uno S.m., a cui si aggiunge e non sostituisce. Tale istituto non incide sulla competenza di ciascuno Stato membro a stabilire propri criteri per lattribuzione della nazionalit (che comunque devono essere conformi al diritto comunitario). Lo status di cittadino dellUnione comporta un insieme di situazioni soggettive che sorgono in base ai Trattati istitutivi e alle relative norme di attuazione adottate dalle istituzioni: tra cui, in particolare, il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai Trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. Ai cittadini sono conferiti diritti politici esercitabili sul territorio degli Stati membri diversi da quello di nazionalit. Lart. 22 TFUE conferisce al cittadino il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, nonch alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede. Con il T. Lisbona si valorizzato il diritto dei cittadini di partecipare alla vita democratica dellUnione, prevedendo che un numero di almeno 1 milione di cittadini dellUnione possa invitare la Commissione a 2

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presentare proposte di atti normativi; tale potere non molto incisivo, perch la presentazione della proposta spetta comunque alla Commissione, ma pu costituire uno strumento di pressione politica nei confronti di essa. La partecipazione dei cittadini favorita anche dalla formazione di partiti politici a livello europeo. Spetta al cittadino dellUE il diritto di petizione al Parlamento europeo in merito a qualsiasi questione che rientra nel campo di attivit dellUnione e che lo concerne direttamente.

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Capitolo Secondo, Le istituzioni politiche


1. Il quadro istituzionale dellUnione europea Lart. 13 TUE prescrive che lUnione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri. Ai principali organi dellUnione attribuita nel TUE la qualifica di istituzione, riferita a Consiglio europeo, Consiglio, Parlamento europeo, Commissione, Corte di giustizia, BCE e Corte dei conti. 2. Il Consiglio europeo Il Consiglio europeo composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione (art. 15 TUE). la sede in cui gli Stati provvedono a un esame periodico delle questioni pendenti di maggiore rilevanza per lo sviluppo dellUnione con la finalit di delineare soluzioni complessive. La scelta se partecipare al Consiglio europeo per mezzo del capo di Stato oppure del capo di governo spetta a ciascuno Stato membro. La partecipazione al CE del presidente della Commissione ha la funzione di porre in essere un raccordo tra il CE e tale istituzione, alla quale spetta di regola il potere di fare le proposte degli atti normativi. Partecipa ai lavori anche lalto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. La partecipazione di tale organo appare utile al fine di assicurare il coordinamento della sua attivit con quella condotta dal Consiglio europeo in materia di politica estera. Il CE si riunisce di regola due volte a semestre su convocazione del presidente, che, se necessario, pu convocare una riunione straordinaria. Il presidente viene eletto dai componenti del CE a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta e non pu allo stesso tempo esercitare un mandato nazionale. Il CE non esercita funzioni legislative, ma esercita una notevole influenza sullazione normativa dellUnione. Infatti, la circostanza che i capi di Stato e di governo abbiano accettato una certa soluzione determina un comportamento corrispondente delle altre istituzioni politiche, e in particolare di quella che ha il ruolo pi importante, il Consiglio, anchesso istituzione di espressione governativa. Lattivit di indirizzo svolta dal CE di norma costituisce lelemento decisivo perch siano successivamente adottati atti normativi dellUnione. Per ladozione delle delibere, il CE si pronuncia se i Trattati non dispongono diversamente per consenso: le delibere sono prese senza voto, se non c unopposizione ad adottare un testo concordato informalmente. Qualora sia prevista dai trattati ladozione da parte del CE di deliberare mediante votazione, si applicano in via di principio le stesse regole, ai fini del raggiungimento dellunanimit o della maggioranza qualificata, previste per le delibere del Consiglio. Il presidente del CE e il presidente della Commissione non partecipano al voto, per cui la delibera adottata solo dai governi degli Stati membri. Lattivit del CE conferisce allUnione una connotazione marcatamente intergovernativa, a motivo sia del ruolo generale di indirizzo che esso svolge sia del potere di adottare delibere aventi grande importanza per il funzionamento del sistema istituzionale dellUnione. Tale attivit non coinvolge il Parlamento europeo, se non per il fatto che il presidente del CE presenta al PE una relazione dopo ciascuna delle riunioni; inoltre il presidente del PE pu essere invitato per essere ascoltato dal CE. Il carattere retrospettivo di tali relazioni e la mera eventualit che sia sentito il presidente del PE rendono indubbiamente poco significativi questi strumenti, delineando per listituzione che rappresenta direttamente i cittadini un ruolo assai limitato rispetto a scelte di particolare rilevanza per lo sviluppo delle azioni dellUnione e per il funzionamento del suo sistema istituzionale. 3. Il Consiglio Il C una replica del CE, poich anchesso esprime la volont dei governi degli Stati membri, ma da questo si differenzia perch al C attribuita la funzione normativa, che esercita congiuntamente con il PE. Il ruolo del C sempre determinante, perch un atto normativo non pu essere adottato in assenza di una delibera favorevole da parte di tale istituzione (tranne nei casi in cui la Commissione dispone di un potere normativo, proprio o delegato). 4

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Pu esercitare funzioni esecutive in casi specifici debitamente motivati, nonch in materia di politica estera e di sicurezza comune. Il riferimento a casi specifici riserva al C un potere discrezionale, che non deve essere inteso in modo ampio al fine di evitare una compressione del potere esecutivo che spetta di regola alla Commissione. Il C si compone di tanti membri quanti sono gli Stati membri dellUnione (27). Partecipa alle riunioni un rappresentante di ciascuno S.m. a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. Il C si riunisce in varie formazioni. Le due pi importanti sono previste dal TUE: il Consiglio Affari generali, che ha il compito di assicurare la coerenza dei lavori delle varie formazioni e di garantire che sia dato seguito agli indirizzi del CE, e il Consiglio Affari esteri, al quale spetta elaborare lazione dellUnione in materia di politica estera. La composizione del C varia nelle sue diverse formazioni, che sono stabilite in relazione alla materia trattata da ciascuna di esse: e.g. il Consiglio Agricoltura e pesca sar composto da ministri dellagricoltura, ma ciascun governo libero di scegliere. La presidenza delle varie formazioni (eccetto Affari esteri) esercitata secondo un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati membri dal CE. Le delibere del C sono adottate a maggioranza qualificata eccetto che nei casi in cui i Trattati prevedano lunanimit o la maggioranza semplice. La maggioranza qualificata stata sostituita allunanimit, sia a causa della difficolt, derivante dallaccresciuto numero di S.m., di raggiungere lunanimit, sia in ragione della volont di attenuare il peso dellorientamento di singoli S.m. nel processo decisionale. Lart. 48 TUE attribuisce al CE il potere di consentire al C, in un determinato settore o caso, di deliberare a maggioranza qualificata quando sia invece prevista dai Trattati lunanimit (tranne nellambito militare e di difesa). Lastensione non ostacola lunanimit, ma lassenza s, quindi si pu ricorrere alla delega per il voto, con il limite che ciascun membro del C pu ricevere delega da un solo degli altri membri. Per ladozione di delibere del C a maggioranza qualifica applicato attualmente un complesso meccanismo che si fonda essenzialmente sullattribuzione di un peso differente al voto di ciascuno Stato membro. Tale meccanismo stabilito da un protocollo allegato ai Trattati istitutivi che ha il fine di assicurare un passaggio graduale dal sistema di voto stabilito prima dellentrata in vigore del Trattato di Lisbona al nuovo meccanismo previsto nei Trattati. Secondo il sistema ora operante (in vigore fino al 31/10/2014), ai voti degli S.m. attribuita la seguente ponderazione: Francia, Germania, Italia e Regno Unito, 29; Spagna e Polonia, 27; Romania, 14; Paesi Bassi, 13; Belgio, Grecia, Portogallo, Repubblica ceca e Ungheria, 12; Austria, Bulgaria e Svezia, 10; Danimarca, Finlandia, Irlanda, Lituania e Slovacchia, 7; Cipro, Estonia, Lettonia, Lussemburgo e Slovenia, 4; Malta, 3. Il totale complessivo dei voti 345. La maggioranza qualifica 225 voti. Il numero dei voti attribuiti a ciascuno Stato non corrisponde rigorosamente alla sua grandezza, riguardo alla popolazione. Poich il sistema assicura un peso non proporzionato alla popolazione degli Stati minori, si previsto quale correttivo del meccanismo di attribuzione dei voti la possibilit per ciascun membro del C di chiedere la verifica del rispetto dellulteriore condizione che gli Stati membri che compongono tale maggioranza qualificata rappresentino almeno il 62 % della popolazione totale dellUnione. Qualora tale condizione non sia soddisfatta, latto non adottato. A partire da l /11/2014 si applicher il nuovo sistema con il quale eliminata lattribuzione di un peso particolare a ciascuno Stato membro, prevedendo che per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dellUnione. In sostanza si prevede lapplicazione cumulativa di due criteri: il primo (basato su una percentuale e una soglia minima) pone sullo stesso piano tutti gli Stati membri, mentre laltro (demografico) invece collegato allentit della popolazione. ulteriormente precisato che per impedire ladozione di una delibera occorre lopposizione di almeno quattro membri del Consiglio; ci tende ad attenuare il potere degli S.m. pi popolosi (e.g. Germania) evitando che un esiguo numero di essi possa bloccare ladozione di un atto. Se il C non delibera su proposta della Commissione, la maggioranza richiesta sale al 72% e la percentuale della popolazione rappresentata resta il 65%; quindi in tal caso si esige un consenso pi ampio, in considerazione del fatto che quando il C non agisce su proposta della Commissione il testo potrebbe non avere tenuto conto dellinteresse generale dellUnione, ma aver privilegiato quello di alcuni S.m. Un Comitato dei rappresentati permanenti dei governi degli Stati membri responsabile della preparazione dei lavori del Consiglio. Ed anche responsabile dellesecuzione dei compiti che il Consiglio gli affida e pu adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del C. Il Comitato, detto COREPER, costituisce una replica minore del C; non adotta formalmente atti, ma sovente la discussione del testo si conclude nel suo ambito, perch quando vi si raggiungono soluzioni concordate le 5

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questioni sono iscritte nella parte A dellordine del giorno provvisioni del Consiglio, comprendente i punti per i quali lapprovazione da parte del Consiglio possibile senza dibattito. Il Protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali allegato ai Trattati istitutivi ribadisce che il modo in cui i parlamenti nazionali esercitano il controllo sui rispettivi governi in relazione alle attivit dellUnione europea una questione disciplinata dallordinamento e dalla prassi costituzionale propria di ciascuno Stato membro; tuttavia, ivi prevista linformazione dei parlamenti nazionali, ai quali devono tra laltro essere trasmessi, direttamente dalle istituzioni dellUnione, i progetti di atti legislativi e gli ordini del giorno delle riunioni del Consiglio. In Italia i regolamenti parlamentari offrono alle Camere la possibilit di discutere gli atti del Consiglio prima che essi siano adottati. La circostanza che il Parlamento partecipi alla formazione delle scelte che il governo esprime nel Consiglio si ricollega al potere pi generale di indirizzo che nel sistema costituzionale italiano il parlamento ha in materia normativa. 4. La Commissione La C non composta da rappresentanti dei governi degli S.m. e ha il compito di promuovere linteresse generale dellUnione adottando le iniziative appropriate a tal fine. Riguardo alladozione di atti normativi, la C ha una ristretta competenza propria, conferitale da specifiche disposizioni del TFUE e pu adottare raccomandazioni nei casi specifici previsti dai Trattati. pi ampio il potere della C di adottare norme per effetto di deleghe contenute in atti legislativi dellUnione: un atto legislativo pu delegare alla C il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dellatto legislativo. Lo spazio discrezionale della C nellesercizio del potere normativo delegato tuttavia alquanto ridotto, sia in quanto latto legislativo precisa gli obblighi, il contenuto, la portata e la durata della delega, sia perch il Parlamento e il Consiglio posso revocare la delega ovvero impedire, sollevando obiezioni, lentrata in vigore dellatto adottato dalla Commissione. Il pi importante potere della Commissione rispetto alla formazione degli atti normativi attiene allelaborazione delle proposte; infatti, un atto legislativo dellUnione pu essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i Trattati lo prevedono; tale potere conferito alla Commissione in ragione delle caratteristiche di indipendenza di tale istituzione, al fine di garantire che la proposta prospetti una composizione dei vari interessi che sia conforme allinteresse generale dellUnione. La C dotata di funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai Trattati. In particolare, gli atti dellUnione possono attribuire alla Commissione delle competenze di esecuzione qualora siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione di tali atti; il Parlamento e il Consiglio stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalit di controllo da parte degli Stati membri dellesercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione. Tali modalit di controllo saranno poste in essere attraverso comitati di espressione governativa, secondo la prassi della c.d. comitologia. Poteri esecutivi sono conferiti alla C, in particolare riguardo alla politica della concorrenza, agli aiuti di Stato alle imprese, alla gestione dei programmi di finanziamento da parte dellUnione. Spetta alla C il compito di vigilare sul rispetto degli obblighi posti da norme dellUnione da parte degli Stati membri e quello di rappresentanza esterna dellUnione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune e per gli altri casi previsti dai Trattati. La C spesso adotta le delibere senza voto; se si procede al voto, le deliberazioni sono prese a maggioranza dei suoi membri. I membri della C sono attualmente 27 (uno per ogni S.m.), ma il numero troppo elevato perch lattivit della C sia svolta in modo efficace e collegiale. Il TUE prevede che dal 1/11/2014 essa sar composta da un numero di membri che corrisponde ai due terzi del numero degli S.m. Per questo servir un meccanismo di rotazione paritaria tra gli S.m. La C esercita le sue responsabilit in piena indipendenza; i suoi membri nelladempimento dei loro doveri non sollecitano n accettano istruzioni dal alcun Governo, istituzione, organo o organismo e devono astenersi da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con lesecuzione dei loro compiti. Secondo lart. 17 TUE il CE, deliberando a maggioranza qualificata, propone al PE un candidato alla carica di presidente della Commissione. Tale candidato eletto dal PE a maggioranza dei membri che lo compongono; se tale maggioranza non viene raggiunta, il CE propone un altro candidato. Il Consiglio, di 6

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comune accordo con il presidente eletto, indica le altre persone da nominare. Cos il presidente e gli altri membri della Commissione sono soggetti collettivamente ad un voto di approvazione da parte del PE. In seguito la Commissione nominata dal CE. La circostanza che il voto del PE abbia ad oggetto linsieme delle persone designate indica come soltanto in particolari circostanze il Parlamento potr esprimersi in senso negativo; il potere conferito al PE sarebbe senzaltro pi incisivo se esso potesse esprimersi in merito ai singoli commissari designati. Il mandato della C di cinque anni (come il PE). Il presidente della Commissione ha acquisito un ruolo importante: esso definisce gli orientamenti nel cui quadro la C esercita i suoi compiti, nomina i vicepresidenti, pu costringere un membro della C a rassegnare le dimissioni e decide lorganizzazione interna della C attribuendo a ciascun commissario uno o pi settori di competenza (c.d. portafogli). 5. Il Parlamento europeo Il PE esercita congiuntamente al Consiglio la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Inoltre svolge un ruolo di controllo politico sulle altre istituzioni ed esercita funzioni consultive emettendo pareri. Ad esso spetta anche eleggere il presidente della Commissione. composto da rappresentanti dei cittadini dellUnione che sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni. Nella ripartizione dei seggi spettanti a ciascuno Stato membro tenuto conto, in una certa misura, dellentit della popolazione. Il TUE prevede che il PE non sia composto da pi di 750 membri (pi il presidente) e che a ciascuno stato membro non possono essere assegnati pi di 96 seggi o meno di 6. I Trattati istituitivi stabilivano originariamente che lelezione del PE si svolgesse secondo una procedura uniforme, ma le prime elezioni (1979) si sono tenute in base a procedure diversa da Stato a Stato. Lart. 223 TFUE prevede che il PE elabori un progetto volto a consentire lelezione dei suoi membri secondo una procedura uniforme in tutti gli S.m. oppure secondo principi comuni a tutti gli Stati membri. Non si pu individuare con chiarezza nel PE una maggioranza e una minoranza, anche perch i due gruppi politici pi numerosi (il Partito popolare europeo, democristiano, e lAlleanza progressista dei socialisti e dei democratici), che detengono il 36% e il 25% dei seggi nella legislatura 2009-14, possono determinare ladozione di delibere solo operando congiuntamente. 6. Le relazioni fra le istituzioni politiche Nellesercizio delle competenze attribuite dai Trattati, le istituzioni devono comportarsi nei loro rapporti reciproci secondo un principio di leale cooperazione. Parlamento, Consiglio e Commissione procedono a reciproche consultazioni e definiscono di comune accordo le modalit della cooperazione. A tal fine le istituzioni concludono fra loro accordi (interistituzionali) per integrare la disciplina contenuta nei Trattati e che, come prevede la stessa disposizione, possono assumere carattere vincolante. I Trattati attribuiscono al PE un potere di controllo sulla Commissione, attraverso lapprovazione di una mozione di censura sulloperato della Commissione; occorre a tal fine la maggioranza di due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri che compongono il PE. Se la mozione di censura viene approvata, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni (nessuna mozione stata sinora approvata). Il PE, anche se la mozione viene approvata, non pu influire sulla nuova composizione della Commissione, quindi questo strumento non molto efficace. Il PE non ha il potere di censurare loperato di singoli commissari; del resto lattivit della Commissione essenzialmente collegiale. Lattivit di controllo del Parlamento sulle altre istituzioni si pu esplicare anche in relazione alle petizioni e alle denunce presentategli dalle persone fisiche (cittadini) o giuridiche, che hanno il diritto di presentare una petizione al PE su una questione che lo concerne direttamente e che attenga a una materia che rientra nel campo di attivit dellUnione. Possono inoltre essere presentate al PE, da parte degli stessi soggetti, denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nellapplicazione del diritto dellUnione. La Commissione deve sottoporre al PE una relazione generale annuale sullattivit dellUnione; non un atto politicamente rilevante, ma utile per conoscere di anno in anno lattivit dellUnione. Il PE esercita il potere di controllo politico anche attraverso interrogazioni rivolte alla Commissione e al Consiglio, che tuttavia non obbligato a rispondere. In base ai Trattati istitutivi, il PE non possiede alcuno strumento significativo di controllo nei confronti delle altre istituzioni politiche, e in particolare di quella cui sono conferiti i maggiori poteri, cio il Consiglio; n il 7

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PE riuscito a dotarsi di fatto di strumenti di rilievo. Questo fatto e la ridotta estensione dei poteri conferiti al PE fanno pensare che nel sistema dellUnione ci sia un difetto di democrazia: in questo sistema, lorgano eletto a suffragio universale diretto ha poteri meno ampi di quelli che generalmente appartengono ai parlamenti nazioni negli Stati con forme di democrazia rappresentativa. 7. Procedure per ladozione degli atti normativi dellUnione Il TFUE prevede una procedura legislativa ordinaria applicabile alla grande maggioranza dei casi, che consiste nelladozione congiunta di un atto da parte del PE e del Consiglio su proposta della Commissione. Tale procedura prende avvio con la presentazione al PE e al Consiglio da parte della Commissione di una proposta di atto normativo. Questa procedura pu prevedere un massimo di tre diverse letture da parte del Consiglio e del Parlamento. Nel corso della prima lettura il PE adotta una posizione (esprime il suo orientamento rispetto alla proposta della Commissione) e la trasmette al Consiglio; se questultimo approva tale posizione, latto viene adottato nei termini risultanti dalla posizione stessa. Se invece, come pi di frequente avviene, il Consiglio non approva la posizione del PE, esso adotta una sua posizione e la trasmette al PE. Si apre la seconda lettura, nel corso della quale la posizione del Consiglio si trasforma in un atto quando il PE lapprovi oppure quando esso non si pronunci nel termine di tre mesi dalla comunicazione della stessa posizione. Se invece il PE respinge tale posizione a maggioranza dei membri che lo compongono, latto proposto si considera non adottato. Qualora, infine, sempre alla stessa maggioranza, il PE abbia formulato emendamenti rispetto alla posizione del Consiglio, questultimo potr adottare latto solo in unipotesi che si verificher difficilmente: quella in cui il Consiglio a maggioranza qualificata approvi tutti gli emendamenti del PE; occorre tuttavia lunanimit per gli emendamenti rispetto ai quali la Commissione ha dato parere negativo. Qualora il Consiglio non accetti gli emendamenti, convocato un comitato di conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio o i loro rappresentanti ed altrettanti rappresentanti del PE, con la finalit di giungere ad un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei rappresentanti del PE. Il comitato, ai cui lavori partecipa anche la Commissione, ha sei settimane per approvare un progetto comune. Se non si riesce ad approvare tale progetto, latto si considera non adottato. Se invece il comitato approva un progetto comune, avviata la terza lettura nella quale il PE e il Consiglio dispongono di un termine, anchesso di sei settimane, per adottare latto in questione in base al progetto comune: il PE delibera a maggioranza dei voti espressi e il Consiglio a maggioranza qualificata; se non cos approvato, latto in questione si considera non adottato. In luogo della procedura legislativa ordinaria sopra descritta si applicano nei casi specifici previsti dai Trattati delle procedure legislative speciali che prevedono ladozione di atti da parte del PE con la partecipazione del Consiglio o da parte di questultimo con la partecipazione del PE. La prima ipotesi prevista raramente e in genere per delibere di carattere organizzativo, ad esempio al fine di determinare lo statuto e le condizioni generali per lesercizio delle funzioni del mediatore. pi frequente lipotesi in cui sia prevista ladozione di un atto del Consiglio con la partecipazione del PE, partecipazione che pu esplicarsi attraverso due modalit: la prima richiede lapprovazione da parte del Parlamento ed prevista, e.g., per ladozione di atti sulla base dellart. 352 TFUE e ai fini delladozione di una procedura elettorale uniforme. cos conferito al PE un potere apparentemente molto forte, ma privo di carattere costruttivo; il PE infatti potr, negando la sua approvazione, impedire ladozione dellatto, ma non potr incidere altrimenti sul suo contenuto. La seconda modalit prevede che il Parlamento sia soltanto consultato sulla proposta dellatto. Tale procedura prevista per settori rispetto ai quali la politica degli S.m. intendono riservarsi un potere ancor pi determinante, limitando la partecipazione del Parlamento. La consultazione implica infatti che il PE ha il potere di esprimere la sua posizione in merito allatto proposto solo attraverso un parere che, pur essendo obbligatorio in quanto richiesto dal Trattato, non vincolante. La Corte ha valorizzato il ruolo consultivo del PE affermando che, quando i Trattati prevedono la consultazione obbligatoria, latto adottato dal Consiglio in assenza del parere del PE illegittimo. Non posto un termine al PE per dare il proprio parere, ma il principio di leale cooperazione fra le istituzioni non consente al PE di procrastinare indefinitamente la propria risposta. La Corte ha dichiarato che lobbligo di consultare il PE durante il procedimento legislativo, nei casi previsti dal Trattato, comporta lobbligo di una nuova consultazione ogni volta che latto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua sostanza da quello sul quale il PE sia stato gi consultato, 8

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eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondano essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento. Ci sono ambiti in cui non richiesta la consultazione del PE. Molte disposizioni del TFUE richiedono che intervenga il parere di un organo tecnico, il Comitato economico e sociale, composto da rappresentanti delle organizzazioni dei datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori rappresentativi della societ civile. Altre disposizioni richiedono poi la consultazione di un organo di pi recente formazione, il Comitato delle regioni, che composto da rappresentanti delle collettivit regionali e locali che sono titolari di un mandato elettorale nellambito di una collettivit regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi ad unassemblea elettorale. 8. Il finanziamento dellUnione e la procedura di bilancio Il bilancio dellUnione, fatte salve le altre entrate, finanziato integralmente tramite risorse proprie (art. 311 TFUE). Il sistema di risorse proprie determinato con decisione adottata allunanimit dal Consiglio previa consultazione del PE; affinch tale decisione entri in vigore occorre altres che essa riceva lapprovazione degli S.m. conformemente alle rispettive norme costituzionali. Le entrate provengono dalle somme percepite allatto dellimportazione nella Comunit di prodotti da Stati non membri e dallapplicazione di unaliquota uniforme dellimponibile IVA negli S.m., nonch dallapplicazione di unaliquota uniforme del prodotto nazionale lordo di ciascuno S.m., da definirsi nel quadro della procedura di bilancio in relazione alla somma dei prodotti nazionali lordi degli S.m. La determinazione delle spese dellUE avviene sulla base di un quadro finanziario pluriennale, stabilito, per un periodo di almeno cinque anni, dal Consiglio previa approvazione del PE; tale quadro fissa gli importi massimi annuali per ogni categoria di spesa, che corrisponde ad uno dei grandi settori di attivit dellUnione. Nel rispetto di tale quadro si predisposto il bilancio annuale dellUnione, adottato sulla base di una procedura legislativa speciale. Tale procedura prende avvio con lelaborazione da parte di ciascuna istituzione di uno stato di previsione delle spese per lanno successivo; sulla base degli stati di previsione la Commissione redige il progetto di bilancio, che comprende una previsione delle entrate e una previsione delle spese. Il progetto sottoposto al PE e al Consiglio non oltre il 1 settembre dellanno che precede quello di esecuzione del bilancio. In merito a tale progetto il Consiglio adotta, entro il termine di un mese, la propria posizione e la sottopone al PE. Qualora il PE in 42 giorni dalla comunicazione approvi la posizione del Consiglio o non deliberi, il bilancio si considera adottato. Qualora invece il PE adotti degli emendamenti il progetto trasmesso al Consiglio e alla Commissione ed senza indugio convocato il comitato di conciliazione; se tuttavia il Consiglio approva tutti gli emendamenti, il comitato avvier i propri lavori con il compito di giungere, anche con lapporto della Commissione, a un accordo su un progetto comune, a maggioranza dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei rappresentanti del PE, entro il termine di 21 giorni dalla convocazione. Allorch il comitato di conciliazione pervenga a un accordo su un progetto comune, se entro il termine di 14 giorni il Consiglio e il PE lo approvano oppure non riescono a deliberare, o se una delle due istituzioni approva il progetto comune mentre laltra non riesce a deliberare, il bilancio si considera definitivamente adottato in conformit del progetto comune. Se il comitato non raggiunge un accordo su un progetto comune oppure laccordo raggiunto nel comitato respinto da entrambe le istituzioni, o respinto dalluna mentre laltra non delibera, oppure ancora respinto a maggioranza dal PE e approvato dal Consiglio, la Commissione deve presentare un nuovo progetto, riavviando cos la procedura di adozione del bilancio. Quando invece il PE approva il progetto comune mentre il Consiglio lo respinge, il bilancio adottato se il PE conferma tutti gli emendamenti da esso stesso adottati deliberando, per, su ciascun emendamento, a maggioranza dei membri che lo compongono e con tre quinti dei voti espressi. Qualora certi emendamenti non siano confermati, il bilancio sar adottato mantenendo, sulla linea di bilancio oggetto di tali emendamenti, il testo concordato nel comitato di conciliazione. Tale complessa procedura conferisce un potere rilevante al PE, perch ad esso spetta lultima parola nella definizione delle spese dellUnione; il PE pu, con una maggioranza gravosa, confermare la propria posizione determinando cos ladozione del bilancio bench non sia stato raggiunto un accordo con il Consiglio. Qualora il procedimento di approvazione del bilancio si protragga, lapprovazione potr avvenire dopo il 1 gennaio dellanno al quale il bilancio si riferisce; previsto che in tal caso lUE, fino allapprovazione del bilancio, provveda alle spese mensilmente nellambito del dodicesimo delle somme stanziate dal precedente bilancio, salvo che il Consiglio autorizzi spese superiori. 9

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9. Il controllo sullamministrazione: la Corte dei conti e il mediatore La Corte dei conti (CC) ha la funzione di assicurare il controllo dei conti dellUnione (art. 285 TFUE). La CC si compone di 27 membri, nominati per un periodo di 6 anni. Il Consiglio, previa consultazione del PE, adotta a maggioranza qualificata lelenco dei membri, scelti tra personalit che abbiano una qualifica o esperienza specifica per tale funzione, conformemente alle proposte presentate da ciascuno S.m. Sostanzialmente, ciascuno S.m. sceglie un membro della Corte. La CC esamina i conti di tutte le entrate e le spese dellUnione nonch, di regola, di ogni organismo creato dallUnione. Sulla base di tale esame essa presenta al Consiglio e al PE una dichiarazione in cui attesta laffidabilit dei conti e la legittimit e la regolarit delle relative operazioni. La CC redige, adottandola a maggioranza, una relazione annuale dopo la chiusura di ciascun esercizio finanziario e adotta ogni anno, sempre deliberando a maggioranza, alcune relazione speciali e pareri. Il controllo che essa svolge non soltanto tecnico, ma, attraverso laccertamento della sana gestione finanziaria, attiene anche alle scelte politiche che hanno riflessi sulla gestione delle risorse dellUnione. Lart. 228 TFUE prevede che il PE elegga, per la durata della legislatura, un mediatore, abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dellUnione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risiede o abbia la sede sociale in uno Stato membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nellazione delle istituzioni, degli organi o degli organismi dellUnione, salvo la Corte di giustizia nellesercizio delle sue funzioni giurisprudenziali. Qualora il mediatore constati un caso di cattiva amministrazione, egli ne investe listituzione interessata che dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere; dopodich il mediatore trasmette una relazione al PE e allistituzione, allorgano o allorganismo interessati. 10. Il Sistema europeo delle banche centrali e la BCE La BCE unistituzione (art. 13 TUE); costituisce, insieme alle banche centrali di tutti gli Stati membri, il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC); tale sistema ha il compito di sostenere le politiche economiche generali nellUnione, al fine di contribuire a realizzare gli obiettivi di questultima. Al SEBC si affianca il c.d. Eurosistema, che comprende la BCE e le banche centrali nazionali dei soli S.m. la cui moneta leuro, le quali conducono la politica monetaria dellUnione. La BCE opera attraverso un Consiglio direttivo, comprendente i membri del Comitato esecutivo della BCE nonch i governatori delle banche centrali nazionali. Il Comitato esecutivo composto dal presidente, dal vicepresidente e da quattro altri membri, nominati dal CE, a maggioranza qualificata, su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del PE. Il mandato dei membri del Comitato esecutivo dura 8 anni e i membri non sono rieleggibili (quindi dovrebbero essere indipendenti). La BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare lemissione delleuro e al SEBC spetta definire e attuare la politica monetaria dellUnione e svolgere le operazioni relative ai cambi. Inoltre la BCE esercita nel settore di sua competenza, una funzione normativa: essa pu, quando il TFUE o lo statuto le attribuiscano tale potere, adottare regolamenti e decisioni, nonch formulare raccomandazioni e pareri. Varie disposizioni del TFUE prevedono che essa debba essere consultata in merito a determinati progetti di atti normativi e che, in certi casi, abbia il potere di raccomandare ladozione di atti. La BCE non soggetta a un controllo da parte delle istituzioni politiche dellUnione. Lart. 284 TFUE prevede che la BCE trasmetta al PE, al Consiglio, alla Commissione e al CE una relazione annuale sullattivit del SEBC e sulla politica monetaria dellanno precedente e dellanno in corso e che inoltre si tenga eventualmente su questa base un dibattito generale nel PE. Un contrappeso politico alla BCE pu essere ravvisato nel c.d. Eurogruppo, istituito dal CE nel 1997 e composto dai ministri delle finanze degli S.m. che adottano la moneta unica. 11. Il ruolo delle istituzioni politiche per la politica estera e di sicurezza comune Bench con il nuovo trattato si sia superata la divisione in pilastri, riguardo alla politica estera e di sicurezza comune (Titolo V del TUE), operano regole particolari che sostanzialmente riservano ai governi degli Stati membri un ruolo decisionale preponderante. Lart. 31 TUE prevede quale regola generale lunanimit per tutte le delibere fondate sul Titolo V, salvo nei casi in cui sia diversamente stabilito dal Trattato, ed esclude ladozione di atti legislativi. Bench sia ribadita la regola per cui le astensioni non impediscono ladozione allunanimit delle delibere, previsto un particolare istituto, detto dellastensione costruttiva: uno S.m. pu motivare la propria astensione con una dichiarazione formale rispetto a una decisione, con la conseguenza che esso non obbligato ad applicare la 10

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decisione, ma accetta che essa impegni lUnione. Nei pochi casi in cui previsto che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, stabilito che se uno S.m. dichiara che, per specificati e vitali motivi di politica nazionale, intende opporsi alladozione di una decisione che richiede la maggioranza qualificata, non si procede alla votazione e della questione pu essere eventualmente investito il Consiglio europeo. Con il T. Lisbona alcune competenze specifiche sono state attribuite allalto rappresentante dellUnione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, al quale affidato il compito di guidare la politica estera e di sicurezza comune dellUnione. Si cos accentrato in un unico organo il compito di guidare tali settori al fine di favorire un orientamento uniforme e coerente da parte dellUE nei rapporti con gli Stati terzi. Lalto rappresentante nominato dal CE a maggioranza qualificata, con laccordo del presidente della Commissione, senza che sia stabilita la durata del suo mandato; spetta al CE porre fine a tale mandato mediante la medesima procedura. Lalto rappresentante presiede il Consiglio nella formazione Affari esteri e contribuisce con le sue proposte allelaborazione della politica estera e di sicurezza e la attua in qualit di mandatario del Consiglio. Al fine di garantire un raccordo con la Commissione, lalto rappresentante anche uno dei vicepresidenti della Commissione stessa. Lalto rappresentante deve regolarmente consultare il PE sui principali aspetti e sulle scelte fondamentali della politica estera e di sicurezza e difesa comune e lo informa dellevoluzione di tali politiche; egli provvede affinch le opinioni del PE siano debitamente prese in considerazione.

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Capitolo Terzo, Le istituzioni giudiziarie


1. Introduzione Alla Corte di giustizia dellUE affidato il compito di assicurare il rispetto del diritto nellinterpretazione e nellapplicazione dei Trattati. Tale istituzione si articola in vari organi: la Corte di giustizia (CG), il Tribunale (T) e i tribunali specializzati (TS). Questa struttura dovuta alla volont di evitare di stabilire rigidamente nei Trattati una ripartizione interna di funzioni tra tali organi: il TUE e il TFUE si limitano generalmente ad attribuire determinate funzioni alla Corte di giustizia, lasciando al suo statuto il compito di ripartire le funzioni stesse tra gli organi che la compongono. 2. Le regole sullorganizzazione della Corte di giustizia, del Tribunale e dei tribunali specializzati Il TUE prevede che la CG sia composta da un giudice per S.m. e il Tribunale da almeno un giudice per S.m.; quindi il numero dei componenti del T (attualmente 27) potrebbe essere aumentato attraverso una modifica dello statuto. I giudici e gli avvocati generali sono scelti tra personalit che offrano tutte le garanzie di indipendenza e che soddisfino le condizioni richieste dagli artt. 253 e 254 TFUE. Tali artt. Prevedono che i giudici della CG e gli avvocati riuniscano le condizioni richieste per lesercizio, nei rispettivi paesi, delle pi alte funzioni giurisdizionali, ovvero che siano giureconsulti di notoria competenza; per il T i giudici devono possedere la capacit per lesercizio di alte funzioni giurisdizionali. I giudici e gli avvocati generali della Corte e del T sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli S.m.; una tenue limitazione alla libert di ciascuno Stato di designare il proprio giudice deriva dallesigenza che, prima della nomina dei giudici e degli avvocati generali sia consultato un comitato, composto da sette personalit scelte tra ex membri della CG e del T, membri dei massimi organi giurisdizionali nazionali e giuristi di notoria competenza, uno dei quali proposto dal PE. Il comitato ha il compito di rendere un parere sulladeguatezza dei candidati allesercizio delle funzioni di giudice e di avvocato generale della CG e del T, prima che i governi degli S.m. procedano alle nomine. Gli avvocati generali hanno lufficio di presentare pubblicamente conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto, richiedono il loro intervento. La sua funzione di illustrare alla CG i contenuti possibili della decisione e le relative implicazioni, indicando quale sia a suo avviso la soluzione preferibile. Sono attualmente 8, ma il Consiglio, su richiesta della Corte, pu allunanimit aumentarne il numero. Presso il T non ci sono avvocati generali, ma un giudice di tale organo pu essere chiamato a svolgere tale funzione. I giudici designano il presidente della CG, il cui mandato triennale e rinnovabile. La CG di norma opera in sezioni composte di 3 o 5 giudici (attualmente le sezioni sono 8, pi una grande sezione composta da 13 giudici, alla quale sono deferite le cause quando lo richieda uno S.m. o unistituzione dellUE che parte in causa). Lattivit della CG, oltre che dai trattati e dallo statuto disciplinata dal regolamento di procedura, che adottato dalla stessa Corte, ma sottoposto allapprovazione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata. Anche il T si riunisce in sezioni e ha un proprio regolamento di procedura, stabilito da T con CG e sottoposto allapprovazione del Consiglio. Il T non era previsto in origine del TCE; stato istituito nel 1989 al fine di alleviare il carico giudiziario della CG. Al T sono state gradualmente attribuite competenze sempre pi ampie. In generale, sono di competenza del Tribunale i ricorsi proposti dalle persone fisiche e giuridiche, mentre spettano alla Corte quelli presentati dalle istituzioni dellUE e dagli S.m. Al T competono tutti i ricorsi di annullamento, per carenza e per risarcimento del danno (salvo quelli riservati alla CG o ai TS). Al T pu essere affidata la competenza a esaminare questioni pregiudiziali sollevate da giudici nazionali, ma solo in materie specifiche determinate dallo statuto, che per non ha ancora provveduto in tal senso, sicuramente perch, dato che le relative decisioni potrebbero essere, a certe condizioni, riesaminate dalla Corte, vi il rischio che si prolunghi oltremodo il tempo necessario per definire una questione sollevata dal giudice nazionale. 12

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Nel sistema giudiziario dellUnione la possibilit di impugnare le sentenze del Tribunale riconosciuta oltre che alle istituzioni dellUE e agli S.m., anche alle parti del giudizio. S voluto garantire una maggiore tutela delle persone attraverso il doppio grado di giurisdizione e mantenere lunit di indirizzo nellinterpretazione delle norme dellUnione. Le decisioni del T sono impugnabili dinanzi alla Corte solo per i motivi di diritto ed entro i limiti previsti dallo statuto, che la consente entro due mesi dalla notifica della decisione del T, a qualsiasi parte che sia rimasta parzialmente o totalmente soccombente nelle sue conclusioni, agli S.m. e alle istituzioni della Comunit, anche se non erano intervenuti nel procedimento dinanzi al T, e infine a coloro che sono intervenuti nel giudizio per la parte della decisione che lo concerna direttamente. Limpugnazione ammessa se fondata su motivi relativi allincompetenza del T, a vizi della procedura dinanzi al T recanti pregiudizio agli interessi della parte ricorrente, nonch alla violazione del diritto dellUE da parte del T. Lalleggerimento del carico di lavoro della CG che deriva dallistituzione del T deriva molto dal modo in cui la stessa CG procede allesame delle impugnazioni; in particolare dal concetto di questione di diritto che utilizza e dal controllo che intende esercitare circa ladeguatezza della motivazione. Luso di criteri ampi in proposito potrebbe aprire la via a una moltitudine di ricorsi e prospettare spesso lesigenza di un riesame approfondito delle decisioni del T. La giurisprudenza della CG ha rivelato in origine un uso dei poteri di controllo tendenzialmente estensivo. Ad esempio, bench linsufficienza della motivazione non costituisca di per s un motivo di impugnazione, essa pu assumere rilevanza in quanto violazione di un principio generale. In effetti la CG si indirizzata nel senso di annullare decisioni del T di primo grado la cui motivazione le apparsa carente. Pi recentemente la CG ha manifestato per certi versi un orientamento pi restrittivo; essa ha affermato che in via di principio la valutazione dei fatti non costituisce una questione di diritto; tale valutazione pu essere compiuta in sede di impugnazione soltanto qualora linesattezza materiale degli accertamenti del T risulti dai documenti acquisiti in atti e qualora sussista uno snaturamento degli elementi di prova. Quando limpugnazione accolta, la CG annulla la decisione del T. La Corte pu in tal caso statuire definitivamente nel merito qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al T affinch sia decisa da questultimo, ovviamente in conformit con la decisione emessa dalla Corte sui punti di diritto. 3. I ricorsi per infrazione Una fra le competenze principali della CG concerne i ricorsi proposti nei confronti di uno S.m. per violazione di obblighi posti da norme dellUE. La violazione pu dipendere dal comportamento degli organi centrali dello Stato come da quello di qualsiasi altro organo o anche di un ente pubblico territoriale; particolarmente frequente linadempimento dellobbligo di attuare direttive. I ricorsi possono essere proposti dalla Commissione oppure da un altro Stato membro. La presenza di una violazione di obblighi spesso segnalata alla Commissione da persone fisiche o giuridiche interessate al rispetto dellobbligo. Lattenzione della Commissione rivolta soprattutto alla tempestiva attuazione delle direttive ed essa avvia un procedimento solo in presenza di violazioni che essa considera sostanziali. Ci significa che lievi ritardi nelladempimento di obblighi oppure divergenze di contenuto di scarso rilievo vengono di fatto tollerati. Il procedimento previsto dallart. 258 TFUE prende inizio con la contestazione dellinfrazione da parte della Commissione, che invia allo Stato ritenuto inadempiente una lettera detta di intimazione o di addebito, iniziando la fase pre-contenziosa. A tale contestazione lo Stato membro pu replicare con proprie osservazioni. Una volta che sono state esaminate (o scaduto il tempo per formularle), la Commissione procede a emanare un parere motivato, in cui essa indica ci che a suo avviso, lo Stato dovrebbe fare per porre fine alla violazione, stabilendo un termine per ladempimento. Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa pu adire la CG dellUE (art. 258 TFUE). Se la Commissione intende avvalersi di tale facolt, essa propone un ricorso, dando cos avvio alla fase contenziosa del procedimento. La competenza a conoscere dei ricorsi per infrazione spetta esclusivamente alla CG. La CG ha rilevato che la lettera di intimazione ha lo scopo di circoscrivere la materia del contendere e di fornire allo S.m. invitato a presentare le sue osservazioni i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa. Quindi la Commissione non pu far valere nuovi rilievi al momento del parere motivato e ancor meno in quello del ricorso dinanzi alla Corte. Loggetto di un ricorso proposto ai sensi dellart. 258 TFUE stabilito dalla fese precontenziosa della procedura di trasgressione ivi contemplata nonch dalle conclusioni del ricorso; il parere motivato della Commissione ed il ricorso devono essere basati sui medesimi motivi e 13

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mezzi. La Commissione pu tuttavia tenere conto del ricorso dei fatti successivi al parere quando essi sono della medesima natura di quelli considerati nel parere motivato e costituiscono uno stesso comportamento. Le lettere di intimazione sono inviate essenzialmente con la funzione di stimolare gli S.m. ad adempiere ai propri obblighi. La CG ha rilevato che lazione per laccertamento dellinadempimento di uno Stato non va esperita entro un termine predeterminato, giacch implica, in considerazione della sua natura e del suo scopo, la facolt della Commissione di valutare quale siano i mezzi ed il termine pi appropriati onde porre fine ad eventuali inadempimenti. Daltro canto, lo svolgersi del giudizio non precluso dallo stesso adempimento di un obbligo effettuato da parte dello S.m. dopo la scadenza del termine stabilito nel parere motivato. Quando, a seguito di un ricorso per infrazione, la CG abbia accertato la violazione di un obbligo da parte di uno S.m., tale Stato tenuto a prendere i provvedimenti che lesecuzione della sentenza della CG comporta. La Corte ha indicato che tale esecuzione deve essere iniziata immediatamente e deve concludersi entro termini il pi possibile ristretti. La sentenza comporta per le autorit nazionali competenti lassoluto divieto di applicare una disposizione nazionale dichiarata incompatibile con Trattato e lobbligo di adottare tutti i provvedimenti necessari per agevolare la piena efficacia del diritto comunitario. Qualora uno S.m. violi lobbligo derivante dalla sentenza che aveva dichiarato linfrazione, la CG pu infliggere una sanzione pecuniaria nei confronti dello Stato che non abbia posto fine alla violazione accertata. La somma pecuniaria non ha la funzione di risarcire il danno arrecato dallinadempimento; essa deve essere versata allUE. Limporto deve essere adeguato alle circostanze e commisurato sia allinadempimento accertato che alla capacit finanziaria dello S.m. di cui trattasi. Uno strumento pi efficace del procedimento di infrazione consiste nella possibilit per le persone fisiche o giuridiche di rivolgersi ai giudici nazionali per far valere la responsabilit dello Stato inadempiente qualora ricorrano le condizioni a tal fine indicate dalla CG. La responsabilit per danni dello Stato inadempiente sussiste qualunque sia lorgano di questultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione; essa pu sorgere anche quando la violazione dellobbligo posto dal diritto dellUE derivi da una sentenza emessa da un organo giurisdizionale nazionale di ultima istanza che abbia violato in maniera manifesta tale diritto. La violazione da parte di uno S.m. di obblighi derivanti dalla sua partecipazione allUE potrebbe produrre un danno per un diverso S.m. In tal caso, lo Stato leso pu agire dinanzi alla Corte di giustizia per ottenere una riparazione, ma solo in virt di un compromesso; ci significa, in sostanza, che lo S.m. che, a causa della violazione dei suoi obblighi, ha prodotto il danno potr decidere se accettare o no di sottoporsi al giudizio della Corte. Nel sistema dellUE non esiste per gli S.m. la possibilit di reagire a un inadempimento di un altro S.m. attraverso un proprio inadempimento. La CG ha infatti escluso che uno S.m. i cui diritti siano in ipotesi violati possa utilizzare contromisure nei confronti di altri S.m. 4. Limpugnazione degli atti dellUnione Lart. 263 TFUE prevede un sistema unitario per limpugnazione degli atti delle istituzioni dellUE: sono impugnabili gli atti legislativi, nonch gli atti adottati dal Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE che non siano raccomandazioni o pareri e gli atti del PE e del CE destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi; inoltre il controllo di legittimit esercitato anche sugli atti degli organi o organismi dellUE destinati a produrre effetti giuridici in confronti di terzi. La formula relativa agli effetti giuridici degli atti sintetizza il criterio generale che seguito nellordinamento dellUnione per determinare se latto di unistituzione sia impugnabile. Tale criterio porta a ritenere impugnabili atti adottati da qualsiasi istituzione qualora siano produttivi di effetti giuridici. Il riferimento generico agli organi e organismi consente di estendere la possibilit di impugnazione, in conformit al diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale effettiva, anche agli atti adottati dalle agenzie europee alle quali talora conferita, sulla base dei rispettivi statuti, una limitata funzione amministrativa. Il criterio collegato alla circostanza che latto produca effetti giuridici comporta inoltre che la Corte, ai fini di decidere circa limpugnabilit di un atto, valuta gli effetti che esso produce indipendentemente dalla sua denominazione formale. Restano esclusi dalla possibilit di impugnazione, oltre agli atti preparatori, tutti gli atti che non producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi del singolo, quali gli atti confermativi e gli atti di mera esecuzione, le semplici raccomandazioni e pareri e, in linea di principio, le istruzioni di servizio. Gli S.m. e alcune istituzioni (Consiglio, Commissione e PE) sono legittimati a impugnare qualsiasi atto; essi sono detti ricorrenti privilegiati. Ci deve intendersi anche nel senso che non occorre per essi dimostrare 14

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lesistenza di un proprio interesse allimpugnazione. Ovviamente unistituzione non pu impugnare un atto da essa adottato. Al contrario uno S.m. pu proporre un ricorso anche nei confronti di un atto adottato dal Consiglio (o da questo e il PE) con il concorso del proprio voto. La Corte dei conti, la BCE e il Comitato delle regioni possono proporre ricorsi solo per salvaguardare le proprie prerogative (e.g. viene adottato un atto senza consultare lorgano, come invece imponeva il Trattato). Questa regola trae origine dal fatto che nel testo originario della disposizione non era previsto che il PE fosse legittimato a impugnare atti, ma la Corte aveva finito con lammettere la proponibilit di ricorsi da parte del PE solo per la tutela delle sue prerogative. Con il Trattato di Nizza il PE stato incluso tra i ricorrenti privilegiati. Mentre prevista limpugnazione di atti del CE destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi, tale istituzione non invece legittimata a impugnare atti delle altre istituzioni; questa asimmetria non dovrebbe essere ritenuta incompatibile con il principio dellequilibrio istituzionale giacch, data lomogeneit politica tra il CE e il Consiglio, il ricorso potrebbe essere proposto da questultimo. Il Trattato non prevede nulla riguardo alla legittimazione delle articolazioni interne degli S.m., in particolare delle Regioni, a proporre il ricorso di annullamento. La Corte ha negato che le Regioni possano essere equiparate agli S.m. ai fini dellimpugnazione; esse possono agire in annullamento solo nella veste di persone giuridiche, dimostrando di possedere i requisiti richiesti dallart. 263 TFUE. Tale soluzione rende difficile la tutela dei diritti delle Regione nei confronti dellUE, quindi le Regioni potranno, piuttosto che intraprendere lincerta via dellimpugnazione dellatto dinanzi al Tribunale, sollecitare il governo dello S.m. a proporre alla CG un ricorso di annullamento. Una persona fisica o giuridica pu proporre ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente. Il primo criterio di agevole determinazione in quanto si riferisce ai soli atti che possono avere come destinataria una persona fisica o giuridica. Pi complesso accertare se un atto riguardi una persona direttamente e individualmente. Nella sentenza Plaumann la Corte ha ammesso che tali presupposti sussistono qualora latto del quale il soggetto non destinatario lo tocchi a causa di determinate qualit personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalit, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari. Riguardo allimpugnazione di un regolamento da parte di una persona fisica o giuridica, la Corte ha riconosciuto che, sebbene limpugnazione sia ammessa solo qualora la persona sia interessata non solo direttamente, ma anche individualmente da tale atto, tuttavia questultimo requisito deve essere interpretato alla luce del principio di un tutela giurisdizionale effettiva tenendo conto delle diverse circostanze atte ad individuare un ricorrente; daltra parte, tale interpretazione non pu condurre ad escludere il requisito di cui trattasi, espressamente previsto dal Trattato, senza eccedere le competenze attribuite da questultimo ai giudici comunitari. La Corte, quindi, pur cercando di intendere tale requisito in modo conforme al diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale, non pu sovvertire in via interpretativa il sistema stabilito dai Trattati, prescindendo dai presupposti di ricevibilit da questo enunciati. La CG ha affermato che il carattere effettivo della tutela giurisdizionale deve essere valutato nel suo complesso, considerando sia i mezzi di ricorso offerti dal diritto dellUE sia quelli presenti negli ordinamenti nazionali: infatti, qualora non sia esperibile il ricorso di annullamento per difetto dei presupposti richiesti dallart. 263 TFUE, le persone hanno la possibilit di far valere linvalidit degli atti dellUnione dinanzi ai giudici nazionali e di indurre questi ultimi a rivolgersi al riguardo alla Corte in via pregiudiziale. A garanzia di tale meccanismo, la Corte ha aggiunto che spetta agli S.m. prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, sopperendo cos a livello interno alle lacune di tutela del sistema giurisdizionale dellUnione. La Corte ha limitato la possibilit di ricorrere a tale meccanismo di tutela precisando che quando una persona sia legittimata a proporre il ricorso dinanzi al Tribunale, una volta trascorso il termine per impugnare latto essa non pu pi farne valere lillegittimit nellambito di un procedimento dinanzi a un giudice nazionale. In sostanza, chi pu impugnare direttamente latto ma non agisce entro il termine stabilito si vedr poi preclusa la possibilit di contestare la legittimit dellatto in un giudizio nazionale. Riguardo agli aspetti procedurali relativi al ricorso di annullamento, lart. 263 TFUE prevede che il ricorso debba essere proposto entro due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dellatto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. In base allart. 256 TFUE, attualmente i ricorsi degli S.m., delle istituzioni e della BCE sono proposti alla Corte salvo alcune eccezioni, mentre quelli delle persone fisiche o giuridiche sono diretti al Tribunale. Qualora fossero proposti ricorsi per lannullamento di uno stesso atto dinanzi a istanze giudiziarie diverse 15

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rispettivamente competenti, la Corte pu sospendere il proprio procedimento; lo stesso pu fare il Tribunale, che, per, pu anche declinare la propria competenza, affinch la Corte di giustizia possa statuire sui ricorsi medesimi. Si lascia cos in definitiva alle istituzioni giudiziarie il compito di valutare discrezionalmente quale sia la soluzione pi appropriata, vagliando i diversi interessi in gioco. La stessa disposizione prevede che quando uno S.m. impugni un atto dinanzi al T e unistituzione impugni lo stesso atto dinanzi alla CG, il T declina la propria competenza affinch la CG possa statuire su tali ricorsi; in questa ipotesi non si lascia discrezionalit alle istituzioni giudiziarie, ritenendo comunque preferibile che sia la Corte a pronunciarsi. La legittimit di un atto dellUE pu essere contestata attraverso la procedura stabilita dallart. 277 TFUE che concerne lipotesi in cui un procedimento dinanzi a un qualsiasi organo della CG dellUE metta in causa un atto di portata generale adottato da unistituzione, organo o organismo dellUE. In tal caso, pu essere invocata linapplicabilit dellatto sollevando in via incidentale uneccezione di illegittimit. Prima delle modifiche apportate dal T. Lisbona, la disposizione si riferiva esclusivamente ai regolamenti. La Corte ne aveva dato tuttavia uninterpretazione ampia, ritenendo che essa garantisse a qualsiasi parte il diritto di contestare, al fine di ottenere lannullamento di una decisione che la concerne direttamente e individualmente, la validit di precedenti atti delle istituzioni comunitarie, che costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata, qualora non avesse il diritto di proporre, in forza dellart. 263 TFUE, un ricorso diretto contro tali atti, di cui essa subisce cos le conseguenze senza averne potuto chiedere lannullamento. Tale tecnica assume particolare rilevanza in presenza di atti di esecuzione; questi ultimi potranno essere contestati deducendo lillegittimit dellatto sul quale sono fondati. Rispetto a un atto di portata generale non dovrebbe essere rilevante ai fini dellammissibilit di uneccezione di illegittimit il fatto che la parte che ne faccia valere linapplicabilit non labbia impugnato tempestivamente; ci anche perch non necessariamente una persona fisica o giuridica poteva avere consapevolezza dellinteresse allimpugnazione di un atto prima che fosse adottato latto esecutivo che essa intende contestare. Inoltre, se fosse rilevante lomessa impugnazione dellatto sul quale latto contestato fondato, uno S.m., che ha sempre titolo allimpugnazione, non potrebbe mai avvalersi dellart. 277 TFUE, che chiaro nel considerare invocabile da ciascuna parte lillegittimit dellatto. La CG ha invece escluso che uno Stato membro possa invocare leccezione di illegittimit rispetto a una decisione della quale destinatario e che non abbia impugnato entro i termini, perch occorre tenere conto del fatto che i termini dimpugnazione mirano a salvaguardare la certezza del diritto, evitando la rimessa in discussione allinfinito degli atti comunitari che producono effetti giuridici. I motivi di impugnazione invocabili, che sono comuni a tutti i ricorsi, sono enunciati dallart. 263 TFUE: incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, sviamento di potere. 5. Il ricorso in carenza In relazione alla mancata attuazione, da parte di unistituzione dellUE, di un obbligo positivo ad essa posto, lart. 265 TFUE prevede un mezzo di ricorso che , tuttavia, solo parzialmente adeguato. Questa disposizione si riferisce allipotesi di unastensione che avvenga in violazione dei Trattati; quindi esclusa lutilizzabilit del procedimento allorch unistituzione non abbia fatto uso di un proprio potere discrezionale (e.g. in relazione al potere della Commissione di proporre un ricorso per infrazione). Si tratta di un mezzo che stato esperito solo raramente con successo. In base allart. 265 TFUE, il ricorso pu essere proposto nei confronti del PE, del Consiglio, del CE, della Commissione, della BCE, nonch di qualsiasi organo e organismo dellUE. Legittimati a proporre ricorso sono le istituzioni dellUnione (ma non la Corte), gli S.m. e qualsiasi persona fisica o giuridica, per contestare ad unistituzione, organo o organismo dellUE di aver omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere. La Corte, accentuando le analogie tra il ricorso in annullamento e quello per carenza, ha ritenuto che, per determinare la legittimazione delle persone fisiche o giuridiche a proporre un ricorso in carenza, si dovrebbe applicare un criterio analogo a quello stabilito per limpugnazione degli atti. Occorre perci accertare che latto che listituzione avrebbe dovuto adottare riguardi direttamente e individualmente il ricorrente. Unulteriore analogia tra il ricorso in carenza e quello di legittimit attiene al requisito per il quale la carenza pu riguardare lomissione di atti che non siano pareri n raccomandazioni. Tuttavia, per il ricorso in carenza tale requisito concerne solo i ricorsi proposti dalle persone fisiche e giuridiche; quindi uno Stato membro o 16

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unaltra istituzione potranno agire anche per far dichiarare la violazione da parte di unistituzione dellobbligo di emettere un parere previsto dal Trattato. Sempre in base allart. 265 TFUE, perch il ricorso sia ricevibile occorre che listituzione, lorgano o lorganismo in causa siano stati preventivamente richiesti di agire. Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta, listituzione, lorgano o lorganismo non hanno preso posizione, il ricorso pu essere proposto entro un nuovo termine di due mesi. Il procedimento tende a far accertare, da parte degli organi giudiziari, la violazione dellobbligo di pronunciarsi, con la conseguenza che listituzione, lorgano o lorganismo la cui astensione sia stata dichiarata contraria ai Trattati sono tenuti a prendere i provvedimenti che lesecuzione della sentenza della CG dellUE comporta. 6. La competenza in via pregiudiziale La Corte ha reso la maggior parte delle proprie pronunce nellesercizio della competenza, prevista dallart. 267 TFUE, di decidere questioni deferitele da giudici nazionali affinch essa interpreti le norme dellUE o accerti la legittimit di atti dellUE. Lobiettivo che lart. 267 TFUE persegue manifestamente quello di far s che, almeno in via di principio, le norme dellUE siano interpretate in modo uniforme e corretto dai giudici nazionali e altres che sia valutata nello stesso modo la legittimit degli atti delle istituzioni. Ci risponde allesigenza che le disposizioni dei Trattati e quelle degli atti da queste previsti siano applicai in modo uniforme negli S.m., anche al fine di evitare che delle divergenze comportino, in sostanza, una riduzione della portata degli obblighi imposti a ciascuno S.m. Secondo lart. 267 TFUE, le questioni relative allinterpretazione di norme dellUE o allaccertamento della legittimit di atti delle istituzioni che occorre risolvere in un giudizio possono essere sottoposte alla CG da un qualsiasi giudice nazionale. Quando si tratti di un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale tenuto a rivolgersi alla CG. La ragione per la quale stato posto un obbligo per i giudici di ultima istanza, mentre gli altri giudici hanno la facolt di rivolgersi alla Corte ma non sono tenuti a farlo, dipende anzitutto dal fatto che, quando il procedimento conduce a una sentenza impugnabile, la causa potrebbe eventualmente essere decisa dal giudice dellimpugnazione senza che la questione, ad esempio, dellinterpretazione di una norma dellUE assuma rilevanza; quando invece sia il giudice di ultima istanza ad affrontare la questione ed egli al consideri rilevante, luniformit dellinterpretazione della norma ai fini della decisione della causa pu essere assicurata soltanto attribuendo la competenza alla Corte. Inoltre, come la CG ha affermato, lobbligo di rinvio mira, pi in particolare, ad evitare che in uno S.m. si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme comunitarie (ora, dellUnione). La violazione dellobbligo di rinvio da parte del giudice di ultima istanza pu dare origine a una responsabilit dello S.m. per i danni causati alla parte del giudizio; la CG ha infatti ritenuto che lobbligo di risarcire i danni causati dallinadempimento di obblighi comunitari possa sorgere in presenza delle condizioni a tal fine previste in via generale, anche per la mancata osservanza da parte dellorgano giurisdizionale del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dellart. 267 TFUE. La CG ha ritenuto ammissibile domande a titolo pregiudiziale postele dalle Corti costituzionali nazionali. A tale proposito, la Corte cost. italiana aveva in un primo tempo affermato di non essere legittimata a rivolgersi alla CG in considerazione delle profonde differenze tra il suo ruolo e quello degli altri organi giurisdizionali nazionali. Recentemente la Corte cost. ha invece per la prima volta, nellambito di un giudizio di legittimit costituzionale in via principale, proposto un rinvio pregiudiziale richiamandosi alla circostanza che essa, pur nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nellordinamento interno, costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dellart. 267 TFUE e, in particolare, una giurisdizione di unica istanza. La Corte cost. ha altres considerato che nei giudizi di legittimit costituzionale in via principale, a differenza di quelli promossi in via incidentale, essa lunico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia e che perci se in tali giudizi non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale di cui allart. 267 TFUE, risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario. Questultimo argomento sembra lasciar intendere che la Corte cost. non abbia modificato il proprio orientamento volto a escludere il rinvio pregiudiziale quando sia investita di un giudizio incidentale di legittimit costituzionale in ragione del fatto che, nellambito di questo procedimento, la domanda potrebbe (o dovrebbe) essere proposta dal giudice a quo. Lart. 267 TFUE impone ai giudici che emettono sentenze non impugnabili lobbligo di proporre la questione. Rispetto alle questioni di interpretazione, la CG ha per riconosciuto lesistenza di alcuni limiti allobbligo di rinvio. Una prima ipotesi in cui (sentenza Cilfit) il giudice di ultima istanza pu astenersi dal 17

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deferire alla CG una questione di interpretazione data dalla circostanza che la Corte abbia gi chiarito in unaltra pronuncia il significato della norma: ci sia quando la Corte si sia gi pronunciata sulla questione di interpretazione sollevata, sia quando abbia definito una questione analoga. Inoltre, la Corte si pone il problema se il giudice nazionale che applichi una norma dellUE debba necessariamente effettuare uninterpretazione della stessa oppure se certe norme risultino talmente chiare da non prospettare alcuna attivit interpretativa (in claris non fit interpretatio) e quindi da non richiedere il rinvio pregiudiziale. Quindi, nel caso dellart. 267 TFUE, si esclude che i giudici di ultima istanza siano tenuti a deferire questioni di interpretazione alla CG quando si tratti di questioni di agevole soluzione. Se si valorizza la distinzione fra norme da interpretare e norme chiare, sorge per per linterpretazione uniforme delle norme dellUE il rischio che il giudice nazionale invochi una pretesa chiarezza della norma per darne proprie interpretazioni particolari. Nella sentenza Cilfit la CG ha cercato di introdurre alcune cautele per salvaguardare luniformit dellinterpretazione. Secondo la sentenza, la corretta applicazione del diritto comunitario pu imporsi con tale evidenza da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione sollevata. Prima di giungere a tale conclusione, il giudice nazionale deve maturare il convincimento che la stessa evidenza si imporrebbe anche ai giudici degli altri S.m. ed alla CG. Circa le questioni relative alla legittimit degli atti, la CG ha escluso che rispetto allobbligo del giudice di ultima istanza di proporre la questione possano operare dei limiti analoghi a quelli enunciati nelle sentenza Cilfit riguardo allinterpretazione. Infatti, anche quando la CG si sia gi pronunciata sulla validit di un atto analogo a quello rilevante nel giudizio nazionale, non da escludersi che un esame approfondito riveli che una disposizione la cui validit in discussione non pu essere assimilata a una disposizione gi dichiarata invalida. Tale atteggiamento pi rigoroso rispetto alla validit ha trovato espressione anche riguardo ai giudici che non siano di ultima istanza; la CG ha infatti affermato che le giurisdizioni non di ultima istanza possono esaminare la validit di un atto comunitario e, se ritengono infondati i motivi dinvalidit addotti dalle parti, respingerli concludendo per la piena validit dellatto. Cos facendo essi non mettono in causa lesistenza dellatto comunitario. Al contrario, essi non hanno il potere di dichiarare invalidi gli atti delle istituzioni comunitarie. Ci significa che qualora un giudice non di ultima istanza ritenga che un atto dellUE sia viziato, non potr dichiararne linvalidit, ma dovr necessariamente proporre una questione pregiudiziale alla CG affinch sia essa a valutare la legittimit dellatto. Questa conclusione, difficilmente conciliabile con lart. 267 TFUE giustificata dalla CG con una considerazione generale: Lesistenza di divergenze fra i giudici degli S.m. sulla validit degli atti comunitari potrebbe compromettere la stessa unit dellordinamento giuridico comunitario ed attentare alla fondamentale esigenza della certezza del diritto. La CG ha ammesso che il giudice nazionale, che nutra gravi dubbi sulla validit di una norma adottata da unistituzione, possa sospendere lesecuzione di un provvedimento nazionale adottato in applicazione di una norma comunitaria, qualora sottoponga alla stessa Corte la questione di legittimit dellatto dellistituzione e qualora ricorrano gli estremi dellurgenza, sul richiedente incomba il rischio di subire un pregiudizio grave e irreparabile e il suddetto giudice tenga pienamente conto dellinteresse della Comunit. Criteri analoghi valgono, secondo la CG, allorch il giudice nazionale intenda concedere provvedimenti provvisori che modifichino o disciplinino le situazioni di diritto o i rapporti giuridici controversi in ordine ad un provvedimento amministrativo nazionale fondato su un regolamento comunitario che forma oggetto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validit. La CG ha enunciato alcuni criteri di ricevibilit: la Corte muove da una presunzione di rilevanza della questione, affermando che il diniego di pronuncia su un rinvio pregiudiziale proposto da un giudice nazionale possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che linterpretazione del diritto comunitario richiesta non ha alcun rapporto con la realt o loggetto della causa principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte. Dunque, per poter giungere ad uninterpretazione del diritto comunitario che sia utile al giudice nazionale, occorre che questultimo definisca il contesto in fatto e in diritto in cui si inseriscono le questioni da esso proposte o che, quanto meno, spieghi le ipotesi in fatto su cui si basano dette questioni; inoltre importante che il giudice nazionale indichi le ragioni precise che lhanno indotto a interrogarsi sullinterpretazione e sulla validit di determinate disposizioni del diritto comunitario e a giudicare necessario rivolgere talune questioni pregiudiziali alla Corte. implicito nellart. 267 TFUE che il giudice nazionale che abbia sollevato una questione di interpretazione o di legittimit sia vincolato dalla pronuncia della CG. Ma il significato della pronuncia pi vasto: la sentenza indica infatti lorientamento della CG rispetto alle questioni sollevate dal giudice nazionale ed esso pu ben avere rilievo in ulteriori giudizi. 18

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Si parlato di effetto erga omnes delle pronunce della CG rese a titolo pregiudiziale, come se esse risolvessero una volta per tutte le questioni decise. Non esiste tuttavia nei giudizi nazionali diversi da quello in cui sono state sollevate le questioni un vincolo del giudice ad attenersi alla soluzione data dalla CG. Il giudice di ultima istanza bens liberato dallobbligo di deferire una questione alla Corte qualora intenda conformarsi a quanto gi deciso dalla stessa Corte; egli pu tuttavia sollevare nuovamente la questione, e cos possono fare gli altri giudici. Daltra parte, la Corte non si considera formalmente vincolata dai propri precedenti (come dichiarato nella sentenza Keck). 7. Le altre competenze Fra le altre competenze delle istituzioni giudiziarie, importante quella riguardo ai ricorsi che possono essere proposti per far valere la responsabilit extracontrattuale dellUE e le pretese al risarcimento dei danni (art. 268 TFUE). I ricorsi di persone fisiche e giuridiche sono dirette al Tribunale. Secondo la Corte, la responsabilit pu essere causata da un qualsiasi atto compiuto dallUE, anche da un atto normativo, purch naturalmente si tratti di un atto legittimo. Perch lUE sia responsabile, la CG ha tuttavia indicato ulteriori condizioni, quali la gravit dellillecito quando si tratti di un atto normativo che implica delle scelte di politica economica e la circostanza che sia stata violata una norma superiore posta a tutela dei singoli; ha anche considerato che lazione di responsabilit non sia proponibile nei confronti dellUE se il danno deriva dallatto di uno S.m., anche se compiuto in esecuzione di una norma dellUE. I criteri enunciati dalla CG sono stati applicati in modo rigoroso, sicch solo in pochissimi casi il ricorso stato esperito con esito favorevole.

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Capitolo Quarto, I confini del diritto dellUnione


1. La cooperazione rafforzata Non sempre le norme dellUE si applicano uniformemente a tutti gli S.m. In alcuni casi la differenziazione nella disciplina nel senso che ci che diritto dellUE per alcuni S.m. non tale per gli altri. Tale fenomeno assumer maggiore rilievo se e quando verr utilizzato un meccanismo introdotto dal T. Amsterdam e disciplinato dagli artt. 20 TUE e 326-334 TFUE. Il meccanismo c.d. cooperazione rafforzata consente a un gruppo di S.m., almeno 9, di perseguire, da soli, obiettivi dellUE che non possono essere perseguiti entro un termine ragionevole dallUE nel suo insieme. Le istituzioni dellUE saranno utilizzate per attuare la cooperazione rafforzata, senza che gli Stati che non sono coinvolti dalla cooperazione in questione possano partecipare alla votazione delle delibere del Consiglio: quando per ladozione di una delibera sia prevista la maggioranza qualificata, essa quella definita nellart. 238 TFUE. La normativa cos prodotta sar considerata parte del diritto dellUE, ma soltanto per gli Stati che partecipano alla cooperazione rafforzata. Lavvio di una c.r. presuppone la richiesta da parte di un congruo numero di S.m. e una delibera di autorizzazione, presa a maggioranza qualificata dal Consiglio nella sua composizione ordinaria; tale delibera adottata su proposta della Commissione, previa approvazione del Parlamento. La c.r. aperta a tutti gli S.m., fatto salvo il rispetto delle eventuali condizioni di partecipazione stabilite dalla decisione di autorizzazione. Per lingresso di uno Stato in una c.r. gi avviata, occorre tuttavia anche una delibera di conferma da parte della Commissione o eventualmente, se la Commissione non favorevole, del Consiglio nella composizione limitata agli Stati che partecipano alla cooperazione. 2. Altri casi di applicazione differenziata della normativa dellUnione Lapplicazione differenziata della normativa dellUE trova altri esempi nellambito dei Trattati senza che tuttavia si profili in questi casi lestraneit di uno S.m. rispetto a norme dellUnione. Lesistenza di deroghe, generalmente temporanee, per esentare uno o pi S.m. da taluni obblighi stabiliti dalla normativa comunitaria ha accompagnato il TCE sin dalla sua formazione. Un insieme ampio di deroghe stato stabilito in tutti gli accordi relativi alladesione allUE di nuovi S.m., in modo da consentire agli Stati aderenti di realizzare progressivamente, nel corso di un periodo transitorio, ladeguamento alle esigenze del mercato comune e alle altre derivanti dai Trattati. Un insieme di norme dellUE si applica soltanto agli S.m. la cui moneta leuro. Lart. 139 TFUE elenca una serie di disposizioni dello stesso Trattato che non operano rispetto agli S.m. riguardo ai quali il Consiglio non ha deciso che soddisfano alle condizioni necessarie per ladozione delleuro; tali Stati sono chiamati Stati membri con deroga. 3. Limpatto del diritto dellUnione oltre i propri confini Una forma particolare di impatto delle norme dellUE si verifica quando si produce, per effetto di esse, una discriminazione a rovescio. il caso in cui i cittadini italiani godano, in base a una normativa nazionale, di un trattamento meno favorevole di quello che dovuto in Italia ai cittadini degli altri Stati membri secondo la normativa dellUE. Con riferimento a un tale tipo di discriminazione, la CG ha dichiarato nella sentenza Steen II che spetta al giudice nazionale, quando sia chiamato a conoscere di una questione di diritto interno, stabilire se, alla luce di questultimo, vi sia una discriminazione e se e come tale discriminazione debba essere eliminata. La CG ha precisato che il diritto comunitario non osta a che il giudice nazionale controlli la compatibilit con la propria Costituzione di una norma interna che sfavorisca i lavoratori nazionali rispetto ai cittadini di altri S.m., qualora i detti lavoratori nazionali si trovino in una situazione priva di qualsiasi connessione con quelle contemplate dal diritto comunitario. Sarebbe tale il caso di lavoratori nazionali che non abbiano esercitato la libert di circolazione.

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Capitolo Quinto, Le competenze normative dellUnione europea


1. Il fondamento delle competenze normative dellUE: il principio di attribuzione LUE dispone delle competenze normative che le sono conferite dal TUE e dal TFUE; essa, in virt del principio di attribuzione, pu agire esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli S.m. nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Tale principio completato dalla precisazione che qualsiasi competenza non attribuita allUE nei Trattati appartiene agli S.m. Unindicazione generale delle competenze dellUE figura negli artt. 3, 4 e 6 TFUE che elencano i settori nei quali lUnione pu agire. Generalmente la disposizione che attribuisce la competenza indica anche la procedura che deve essere seguita per adottare atti che attengono a quel particolare settore o materia. La disposizione inoltre precisa talora anche quale atto normativo le istituzioni possono adottare; spesso conferito, invece, il potere generale di adottare misure, lasciando cos alle istituzioni la scelta dellatto normativo pi adeguato. La scelta del fondamento giuridico di un atto spetta alle istituzioni politiche dellUnione. Tuttavia la Corte ha affermato che tale scelta deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dellatto. Tale esigenza dovuta alla circostanza che la scelta del fondamento giuridico implica conseguenze importanti sul piano istituzionale poich da essa dipende la procedura normativa e quindi il ruolo pi o meno ampio che il Parlamento avr per ladozione di un atto. Inoltre, la scelta del fondamento giuridico pu condizionare il contenuto dellatto a motivo della possibilit che sia prevista, per la sua adozione, la maggioranza qualificata oppure lunanimit ai fini della delibera del Consiglio. Nellindividuazione del fondamento giuridico si possono presentare delle situazioni problematiche quando un atto concerna pi materie. In tali ipotesi secondo la CG occorre che venga accertato quale sia lobiettivo prevalente dellatto; esaminando la legittimit di un regolamento che concerneva sia il commercio sia la tutela dellambiente, la Corte ha affermato che se lesame di un atto comunitario dimostra che esso persegue una duplice finalit o che ha un doppia componente e se una di queste identificabile come principale o preponderante, mentre laltra solo accessoria, latto deve fondarsi su un solo fondamento normativo, ossia quello richiesto dalla finalit o componente principale o preponderante. Tuttavia, qualora non sia possibile individuare una componente preponderante e sia accertato che latto persegue contemporaneamente pi obiettivi o che ha pi componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto allaltro, tale atto dovr basarsi sui diversi fondamenti normativi corrispondenti. 2. Competenze esclusive, competenze concorrenti e competenze parallele Le competenze che lUnione pu esercitare non hanno tutte le stesse caratteristiche, ma possono comportare una maggiore o minore limitazione dei poteri degli S.m. Il TFUE precisa, in relazione alle materie di competenza dellUE, se queste hanno un carattere esclusivo o concorrente, ovvero se appartengono alla nuova categoria delle competenze di sostegno, coordinamento o completamento. Sono altres delineate dal TFUE le caratteristiche proprie delle diverse tipologie di competenza. Le innovazioni cos apportate tendono a stabilire una situazione di maggiore chiarezza nellassetto delle competenze, al fine di delineare in modo pi preciso la ripartizione di funzioni normative tra lUE e gli S.m. Lart. 2 TFUE indica anzitutto che quando i Trattati attribuiscono allUnione una competenza esclusiva in un determinato settore, solo lUE pu legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli S.m. possono farlo autonomamente solo se autorizzati dallUE oppure per dare attuazione agli atti dellUE. Pertanto, nelle materie di competenza esclusiva non vi soltanto la prevalenza delle norme dellUE rispetto alle norme degli S.m., ma risulta illecita, qualunque ne sia il contenuto, una normativa nazionale adottata fuori dalle due circostanze indicate dalla disposizione. Lesistenza di una competenza di carattere esclusivo restringe in modo molto rilevante i poteri degli S.m. Da un punto di vista pratico, per, ai fini di una valutazione della compatibilit della normativa degli Stati membri con il diritto dellUnione, talora tenue la distinzione fra limiti derivanti da una competenza esclusiva e limiti collegati al contenuto di una normativa adottata dallUnione in una materia di competenza concorrente. Infatti, i limiti di contenuto possono essere talmente rilevanti da precludere sostanzialmente lattivit normativa degli S.m., comportando cos una situazione simile a quella che si verifica nei settori di 21

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competenza esclusiva: ad esempio, le norme comunitarie sul ravvicinamento delle legislazioni sono state talora intese dalla Corte, in ragione dei loro obiettivi, come implicanti il divieto per gli Stati membri di provvedere in modo autonomo alla tutela di certi interessi una volta che intervenuta la disciplina comunitaria. Il carattere esclusivo di una competenza si desume dalla disposizione del Trattato che lattribuisce. Tuttavia, considerato che il carattere esclusivo non dipende dalla circostanza che il legislatore dellUE abbia adottato in quel settore un atto normativo, sarebbe opportuno che, nelle materie di competenza esclusiva, fosse comunque realizzato un certo sviluppo della disciplina dellUE per evitare il rischio che si determini una situazione di vuoto normativo: infatti, qualora lunione non abbia ancora provveduto a disciplinare una materia di competenza esclusiva, neppure gli S.m. potrebbero provvedere. Per evitare tale rischio, la Corte ha tratto la conclusione dellesistenza di una competenza esclusiva non dal semplice fatto dellentrata in vigore del Trattato CE, ma dalla scadenza di termini posti per la realizzazione di taluni obiettivi dallo stesso Trattato. La circostanza che ora sia invece il TFUE a qualificare certe materie come di competenza esclusiva comporta che il carattere esclusivo si determina per il solo fatto dellentrata in vigore del T. Lisbona, indipendentemente dalla circostanza che lUE abbia raggiunto certi obiettivi normativi. Il carattere esclusivo della competenza attribuito alla politica commerciale comune, alla politica della pesca, allunione doganale, alla definizione di regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato comune, alla politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta leuro. Riguardo alla definizione di competenza concorrente, il TFUE allart. 2 indica che quando i Trattati attribuiscono allUnione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, lUnione e gli S.m. possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore. Specifica inoltre che gli Stati possono esercitare la loro competenza nella misura in cui lUnione non ha esercitato la propria. Il Protocollo n. 25 indica che quando lUnione agisce in un determinato settore, il campo di applicazione di questo esercizio di competenza copre unicamente gli elementi disciplinati dallatto dellUE in questione e non copre pertanto lintero settore. A ci si aggiunge che varie disposizioni del TFUE che attribuiscono allUE competenze di carattere concorrente precisano che gli atti adottati dalle istituzioni non ostano a che uno S.m. mantenga o stabilisca misure, compatibili con i Trattati, che prevedano una maggiore protezione. Diversamente da quanto avviene nelle materie di competenza esclusiva, gli S.m. possono, nelle materie di competenza concorrente, adottare non solo norme di applicazione e attuazione di atti dellUE, ma provvedere a una normazione autonoma, cio non finalizzata alladempimento di obblighi derivanti dalla partecipazione allUnione, purch conforme a tali obblighi. Ad esempio, in presenza di una direttiva di armonizzazione che lasci agli S.m. la facolt di adottare norme pi favorevoli a una categoria di persone o beni, gli S.m. saranno tenuti a rispettare i requisiti minimi fissati dalla direttiva, ma potranno anche stabilire sulla base di norme interne limiti pi rigorosi. Il TFUE non elenca in modo generale le competenze di natura concorrente, ma si limita a indicare le principali in va meramente esemplificativa. Ci perch le competenze concorrenti si individuano in via residuale: sono tutte quelle che non sono esclusive n parallele (art. 4 TFUE). Il TFUE delinea una nuova tipologia di competenze, dette parallele, in relazione a settori nei quali lUE pu svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare lazione degli S.m., senza tuttavia sostituirsi alle loro competenze in tali settori. Le materie oggetto di competenza parallela sono elencate allart. 6 TFUE. La differenza sostanziale rispetto alle materie di competenza concorrente consiste nella preclusione per lUnione a provvedere, nelle materie di competenza parallela, allarmonizzazione delle disposizioni degli S.m. La differenza alquanto tenue, dato che anche nelle materie di competenza concorrente talora si delineano poteri delle istituzioni diretti essenzialmente a sostenere le politiche degli S.m. o si esclude la possibilit di normative dellUE che comportino larmonizzazione delle disposizioni nazionali. Lindividuazione delle competenze parallele non contribuisce a chiarire in modo adeguato la ripartizione tra queste ultime e le competenze concorrenti, anche perch ai fini di determinare leffettivo contenuto che lazione normativa pu assumere in una certa materia occorre comunque riferirsi alla disposizione del TFUE che attribuisce il relativo potere normativo. Ci confermato dalla precisazione che risulta dallart. 6 TFUE, nel senso che la portata e le modalit desercizio delle competenze dellUE sono determinate dalle disposizioni dei Trattati relative a ciascun settore. 3. Lart. 352 TFUE e linterpretazione delle disposizioni che conferiscono poteri normativi Lart. 352 TFUE consente alle istituzioni, qualora ricorrano certe condizioni, di adottare atti anche quando il rispettivo potere normativo non conferito specificamente dai Trattati. Secondo tale disposizione, infatti, se 22

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unazione dellUnione appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai Trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando allunanimit su proposta della Commissione e previa approvazione del PE, adotta le disposizioni appropriate. Le misure adottate sulla base di tale articolo non possono concernere, tuttavia, la politica estera e di sicurezza comune n comportare unarmonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli S.m. nei casi in cui i Trattati la escludono. Questo articolo non conferisce ulteriori competenze, dovendo le istituzioni operare nel quadro delle politiche definite dai Trattati. La CG ha affermato che tale disposizione, costituendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio dei poteri attribuiti, non pu costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri della Comunit al di l dellambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato, ed in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni della Comunit. Dallinterpretazione accolta dalla Corte discendono due ulteriori principi. In primo luogo, considerato che il ricorso allart. 352 TFUE possibile solo quando esiste una competenza ma non sono indicati i poteri per esercitarla, tale articolo non pu offrire una base giuridica alternativa a quella eventualmente risultante da altre disposizioni del Trattato. Quindi, si pu fondare un atto sullart. 352 soltanto quando il potere di adottarlo non sia conferito da una diversa disposizione del Trattato. Secondo la CG linesistenza di un potere normativo attribuito a unistituzione da altre disposizioni del Trattato costituisce un presupposto perch un atto possa legittimamente essere fondato su tale articolo. Tale atteggiamento della CG tende essenzialmente a evitare che attraverso il ricorso allart. 352 TFUE sia riservato al PE un ruolo meno rilevante di quello che gli spetterebbe sulla base di una diversa disposizione del Trattato. In secondo luogo, lart. 352 TFUE non pu essere utilizzato quale base per ladozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura prevista nel Trattato medesimo. Lorientamento della CG tende a evitare che possa essere aggirata, ricorrendo allart. 352, la procedura ordinaria di modifica dei Trattati; tale procedura prevede infatti la ratifica di un nuovo trattato da parte degli S.m. secondo le rispettive norme costituzionali, norme che possono richiedere un coinvolgimento dei parlamenti nazionali o talora lo svolgimento di un referendum popolare. Un atteggiamento di cautela da parte degli S.m. nei confronti di una disposizione che a contenuto aperto, poich consente lesercizio del potere normativo in ipotesi che non risultano precostituite da specifiche disposizioni del Trattato, si riflette ancora oggi nellart. 352 TFUE; ci spiega in particolare le ragioni del requisito dellunanimit tuttora previsto ai fini delladozione degli atti fondati su tale articolo. Riguardo alla procedura normativa la seconda frase del par. 1 indica che qualora il Consiglio adotti le disposizioni in questione secondo una procedura legislativa speciale esso delibera altres allunanimit su proposta della Commissione e previa approvazione del PE; tale clausola tende verosimilmente a escludere che ladozione di atti fondati sullart. 352 prescinde dai requisiti ivi stabiliti in via generale. Nonostante lampio sviluppo ormai raggiunto dalla normativa dellUE, restano tuttora spazi per trarre dallart. 352 TFUE dei poteri dazione in settori non ancora disciplinati. Ci anche perch le condizioni di applicazione di tale disposizione sono ora pi estese. Infatti, il ricorso ad essa oggi possibile nel quadro delle politiche definite dai Trattati e non pi, come invece indicava il TCE, solo nel funzionamento del mercato comune; si apre cos la possibilit di utilizzare lart. 352 quale fondamento giuridico di atti normativi che concernano qualsiasi materia rientrante nellambito di applicazione dei Trattati. Inoltre gli obietti dellUE sono ora indicati dallart. 3 TUE in modo ancora pi ampio, in particolare riferendosi anche al mantenimento della pace, oltre che, tra laltro, alla crescita economica sostenibile ed equilibrata e al progresso sociale; ci porta correlativamente anche a unestensione della possibilit di utilizzare, secondo la tecnica sopra descritta, lart. 352 TFUE. Un limite prospettato, tuttavia, da una dichiarazione adottata a Lisbona (n. 41) in cui gli S.m. affermano che escluso che unazione basata sullart. 352 persegua soltanto gli obiettivi di cui allart. 3 del TUE, vale a dire il fine dellUE di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli; si vuole cos verosimilmente evitare che da tale obiettivo si ricavino poteri impliciti che potrebbero dare fondamento ad azioni in materia di politica estera e di difesa. La possibilit di fondare un atto sullart. 352 TFUE dipende anche dallinterpretazione pi o meno estensiva data alle disposizioni del Trattato che attribuiscono poteri normativi; infatti, quanto pi ampia linterpretazione di tali disposizioni, tanto pi ridotta sar la possibilit di utilizzare il fondamento giuridico residuale fornito dallart. 352. La Corte ha affermato che la Comunit agisce normalmente sulla base di poteri specifici che non devono necessariamente risultare in termini espressi da puntuali disposizioni del Trattato, potendo anche essere dedotti, in modo implicito, dalle disposizioni medesime.

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4. Il principio della sussidiariet Nelle materie in cui lUE non dispone di competenza esclusiva, il suo potere normativo deve essere esercitato in conformit al principio di sussidiariet (art. 5 TUE): nei settori che non sono di sua competenza esclusiva lUnione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dellazione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli S.m., n a livello centrale n a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dellazione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Nellordinamento dellUE il principio del federalismo assume un valore particolare: esso costituisce un limite alla possibilit dellUnione di adottare atti normativi nelle materie che non sono di sua competenza esclusiva. Ci evidenziato dalla circostanza che il principio, che non era stato enunciato nel TCE, stato inserito nel T. Maastricht, con la funzione di costituire un contrappeso alla pi ampia attribuzione di competenze alla Comunit che con tale Trattato era stata realizzata: in sostanza, nel momento in cui si sono attribuite allUnione pi estese competenze, allo stesso tempo si limitata la possibilit che queste vengano effettivamente esercitate poich ladozione di ogni atto normativo condizionata alla sua necessit, valutata attraverso i parametri del principio della sussidiariet. Tenuto conto della funzione di tale principio nellordinamento dellUE, opportuno precisare che esso non incide, quindi, sui rapporti fra Stato centrale o federale e Regioni o Stati federati allinterno degli S.m., dato che esso concerne soltanto i rapporti fra lUE e gli S.m., considerati in modo unitario, quali che siano le loro suddivisioni interne. Come risulta dallart. 5 TUE, il principio della sussidiariet non opera rispetto alle materie che rientrano nella competenza esclusiva dellUnione. Anche in relazione a queste ultime vale per il principio della proporzionalit, applicabile a qualsiasi materia di competenza dellUnione: In virt del principio di proporzionalit, il contenuto e la forma dellazione dellUnione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei Trattati. Quando una materia rientra nella competenza concorrente o parallela, i principi della sussidiariet e della proporzionalit operano quindi entrambi nel senso di limitare lesercizio, da parte dellUnione, della propria competenza normativa. La proporzionalit concerne sia lesercizio di unattivit normativa dellUE sia le modalit seguite per svolgerla. Pertanto, il rispetto del principio della proporzionalit pu richiedere, in ipotesi, che il Consiglio non emani una normativa inutile oppure che esso adotti un atto normativo che lasci maggiore libert agli Stati membri. Laccertamento circa la conformit di unazione normativa ai principi della proporzionalit e della sussidiariet pu non essere agevole in concreto; in particolare, il principio della sussidiariet implica una valutazione comparativa fra quello che gli S.m. potrebbero fare per raggiungere un certo obiettivo e quello che invece in grado di realizzare allo stesso fine lUE nellesercizio delle sue competenze. Unattivit normativa dellUE potrebbe risultare compatibile col principio della sussidiariet allorch gli S.m. si astengano dal compiere quel che potrebbero fare in modo adeguato per realizzare lobiettivo, perch altrimenti questo non verrebbe raggiunto. La verifica delle condizioni del principio presenta difficolt, anche perch richiede una valutazione da svolgere in diverse prospettive, come quella politica ed economica, e implica senza dubbio un ampio spazio di apprezzamento discrezionale da parte delle istituzioni. Al fine di agevolare lapplicazione dei principi in questione sono stati adottati dapprima un accordo interistituzionale e poi, con il T. Amsterdam, un protocollo allegato al TCE. Il Protocollo n. 2 allegato ai Trattati afferma che ciascuna istituzione vigila in modo continuo sul rispetto dei principi di sussidiariet e di proporzionalit. Tale compito spetta anzitutto alla Commissione nellelaborazione della proposta dellatto normativo, nonch alle altre istituzioni o S.m. ai quali talora compete il potere di iniziativa. Un ruolo di controllo affidato altres ai parlamenti nazionali, sul presupposto che ladozione di un atto dellUE non conforme al principio di sussidiariet leda il potere di questi ultimi, privandoli, in sostanza, di parte della loro funzione legislativa; si perci introdotta una procedura, alquanto complessa, sulla base della quale ciascun parlamento pu, entro un termine di otto settimane dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo dellUnione, inviare alle istituzioni politiche un parere motivato che esponga le ragione per le quali ritiene che il progetto non sia conforme al principio della sussidiariet. Ciascun parlamento nazionale dispone di due voti (nei sistemi bicamerali, ciascuna Camera esprime un voto). Qualora i pareri motivati rappresentino almeno un terzo dellinsieme dei voti il progetto deve essere riesaminato. Listituzione o organo proponente pu decidere di mantenere la proposta, modificarla o ritirarla, ma se decide di mantenerla deve motivare la soluzione. Una conseguenza ulteriore si produce nellipotesi in cui la proposta venga mantenuta e sia previsto, ai fini delladozione della stessa, il ricorso alla procedura legislativa ordinaria; in tal caso, qualora i pareri motivati rappresentino la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali, il legislatore deve esaminare la compatibilit della proposta con il principio di sussidiariet prima della conclusione della 24

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prima lettura, tenendo conto delle ragioni espresse e condivise dalla maggioranza dei parlamenti nazionali: se, a maggioranza del 55% dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi nel PE, il legislatore ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiariet, la proposta legislativa non forma oggetto di ulteriore esame. Tale procedura tende quindi, qualora si manifesti unampia opposizione dei parlamenti nazionali, a far esaminare preliminarmente da parte del Consiglio e del PE la questione della conformit dellatto proposto al principio della sussidiariet, evitando che liter di approvazione possa proseguire nel merito prima di tale delibera.

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Capitolo Sesto, Il sistema delle fonti


1. Introduzione Le fonti del diritto dellUE comprendono i due Trattati istitutivi (TUE e TFUE), i principi generali, gli accordi che lUnione conclude con Stati terzi o altre organizzazioni internazionali, le norme di diritto internazionale generale vincolanti lUE e gli atti normativi che le istituzioni adottano in base ai Trattati. Il TFUE definisce quali sono gli atti che le istituzioni dellUE possono adottare, senza enunciare alcuna gerarchia tra essi. Ci non significa che tutti gli atti normativi abbiano necessariamente lo stesso valore: essi lo hanno solo in via di principio. In particolare, un atto si dovr considerare superiore a un altro quando il secondo emanato al fine di dare esecuzione al primo. Unanaloga soluzione vale a maggior ragione quando un atto sia emanato dalla Commissione su delega del Consiglio, perch in questi casi il rispetto dellatto delegante costituisce, almeno implicitamente, un limite che listituzione delegata tenuta a rispettare. Lesistenza di una gerarchia fra atti normativi si potrebbe in teoria prospettare anche quando fra due atti adottati nella stessa materia uno sia stato emanato con un procedimento meno gravoso. Questa ipotesi non prevista nel diritto dellUE poich i Trattati non stabiliscono che si possano seguire procedure diverse a seconda dellimportanza dellatto da emanare. Gli artt. 289 e 290 TFUE pongono una distinzione fra gli atti legislativi, adottati mediante procedura legislativa, e gli atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dellatto legislativo. Lart. 290 prospetta che gli atti non legislativi siano adottati dalla Commissione su delega contenuta nellatto legislativo; nel loro titolo verrebbero allora indicati quali atti delegati ed essi sarebbero, ovviamente, subordinati allatto legislativo che contiene la delega. Lart. 291 TFUE concerne invece leventuale emanazione di atti normativi di esecuzione. Tale disposizione muove dalla considerazione che, in generale, siano gli S.m. ad adottare tutte le misure di diritto interno necessarie per lattuazione degli atti giuridicamente vincolanti dellUnione, ma stabilisce che tali atti possano conferire alla Commissione competenze di esecuzione allorch siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione. La circostanza che si tratti di atti di esecuzione deve essere indicata nel titolo dellatto. chiaro che questi atti debbono intendersi subordinati agli atti della cui esecuzione rispettivamente si tratta. Se in linea generale gli atti dellUnione e le norme da essi poste si situano tutti allo stesso livello, ci non significa che non esista nellordinamento dellUE una gerarchia tra le fonti. Infatti il potere delle istituzioni di emanare atti normativi si fonda sui Trattati; il TFUE, nel descrivere gli atti normativi, non menziona le disposizioni dei Trattati, ma implicito che le norme dei Trattati siano poste a un livello superiore rispetto a quelle prodotte dagli atti adottati dalle istituzioni. 2. I Trattati Il TUE e il TFUE hanno la natura giuridica di accordi internazionali, ma operano nellordinamento dellUnione come linsieme delle norme situate al livello pi elevato. In sostanza questi Trattati avrebbero una natura giuridica diversa da quella propria degli accordi internazionali in ragione del fatto che costituirebbero una carta costituzionale. Pi precisamente, i Trattati sono accordi internazionali, ma, fondata lUE, hanno la funzione di costituire linsieme delle norme fondamentali dellordinamento dellUnione. Il fatto che il TUE e il TFUE conservino la natura giuridica di accordi internazionali resa manifesta dal modo in cui stabilito che si provveda alla loro modifica. Lart. 48 TUE richiede esplicitamente, per la revisione definita ordinaria dei Trattati, che un accordo internazionale sia adottato da una conferenza dei rappresentanti dei governi degli S.m. e quindi sia soggetto alla ratifica da parte di tutti gli S.m. conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. La disposizione subordina la convocazione della conferenza a una decisione favorevole del Consiglio, ma si tratta di una scelta che sostanzialmente comunque rimessa ai governi degli S.m.; non di grande rilievo nemmeno laltro requisito stabilito dallart. 48, e cio la previa consultazione del PE e della Commissione. Lart. 48 TUE prevede altres una procedura di modifica dei Trattati che definita semplificata; essa concerne disposizioni considerate di minor rilievo, quando comunque le modifiche non comportino unestensione delle competenze dellUnione: si tratta delle disposizioni della parte terza del TFUE relative alle politiche e azioni interne dellUE. Anche per la revisione semplificata occorre in sostanza un accordo che coinvolga tutti gli S.m.: la modifica deve infatti essere adottata con una decisione unanime del Consiglio 26

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europeo, che entra in vigore solo previa approvazione degli S.m. conformemente alle rispettive norme costituzionali. La revisione di un trattato deve effettuarsi ai sensi dellart. 48 TUE, ma la circostanza che gli S.m. non seguano la procedura stabilita dallart. 48 pu essere indice dellassenza di una volont di cambiare i Trattati: gli accordi fra gli S.m. devono allora essere intesi come subordinati ai Trattati stessi. Si tratterebbe di accordi che operano nellordinamento dellUE in quanto abbiano una funzione integrativa delle norme dei Trattati. Anche se il TUE enuncia la maggior parte delle regole fondamentali dellUE, il TFUE non gerarchicamente subordinato al TUE. Lart. 1, 3 comma, TUE mette in chiaro che i due Trattati hanno lo stesso valore giuridico. Questo stesso valore proprio dei protocolli e degli allegati che accompagnano i Trattati. Il fatto che i Trattati costituiscano linsieme delle norme fondamentali dellordinamento dellUE implica lesigenza che si utilizzi per interpretarne le disposizioni un metodo che non quello generalmente seguito per interpretare gli accordi internazionali, ma piuttosto funzionale alloperativit del sistema dellUnione. La CG ha adottato un metodo sostanzialmente analogo a quelli che i giudici interni utilizzano nel ricostruire il significato delle regole costituzionali: ogni disposizione di diritto comunitario va ricollocata nel proprio contesto e interpretata alla luce dellinsieme delle disposizioni del suddetto diritto, delle sue finalit, nonch del suo stadio di evoluzione al momento in cui va data applicazione alla disposizione di cui trattasi (interpretazione sistematica). Una conseguenza molto rilevante delluso, da parte delle CG, di questo metodo nellinterpretare il TCE stata la ricostruzione di diritti ed obblighi per persone fisiche e giuridiche sulla base di disposizioni formulate come regole di comportamento per gli S.m. o per le istituzioni. In particolare, una persona fisica o giuridica potrebbe, a certe condizioni, far valere dinanzi ad un giudice nazionale un diritto ricavato da una di tali disposizioni dei Trattati istitutivi. La prima pronuncia nel senso che una disposizione del TCE abbia questa conseguenza giuridica, e quindi produca quel che la CG ha chiamato effetto diretto, stata la sentenza van Gend & Loos. Con riferimento alla disposizione del Trattato che vieta agli S.m. di introdurre nuovi dazi doganali che si applichino nei rapporti fra di loro, la Corte ha dichiarato: il diritto comunitario, indipendentemente dalle norme emanate dagli S.m., nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi. Si deve ritenere che questi sussistano, non soltanto nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche come contropartita di precisi obblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli S.m. o alle istituzioni comunitarie. La CG ha rilevato che il disposto dellart. 30 TFUE pone un divieto chiaro e incondizionato che si concreta in un obbligo non gi di fare, ma di non fare. A questo obbligo non fa riscontro alcuna facolt degli Stati di subordinare lefficacia allemanazione di un provvedimento di diritto interno. Il divieto dellart. 30 TFUE per sua natura perfettamente atto a produrre direttamente degli effetti sui rapporti giuridici intercorrenti fra gli S.m. e i loro amministrati. Tali effetti si producono non solo in giudizio, ma gi sul piano sostanziale: come la CG ha chiarito pi tardi a proposito degli effetti diretti delle direttive, ma certamente con una valenza pi generale, quando disposizioni comunitarie producono questi effetti tutti gli organi dellamministrazione, compresi quelli degli enti territoriali, come i Comuni, sono tenuti ad applicarle. La CG ha di regola configurato gli effetti diretti come soltanto verticali, costruendo situazioni giuridiche attive di persone fisiche e giuridiche nei confronti degli S.m., facendo riferimento anche agli enti pubblici. Solo rispetto ad alcune disposizioni del TCE la CG ha riconosciuto che esse producano anche effetti diretti orizzontali, cio che stabiliscano obblighi di persone fisiche o giuridiche nei confronti di altre persone fisiche o giuridiche. Secondo la CG il fatto che una disposizione produca effetti diretti costituisce una garanzia minima, che non esime gli S.m. dalleventuale obbligo di attuare con provvedimenti normativi tale disposizione, in particolare rimuovendo norme nazionali configgenti con essa. Nella sentenza Commissione c. Italia, causa 168/85, la CG ha affermato che semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dellamministrazione e prive di adeguata pubblicit, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato; in presenza di una legge nazionale che contrasta con una disposizione del Trattato avente effetti diretti, anche se questultima prevale sulla legge, devono essere emanate disposizioni interne vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico di quelle da modificare. 3. I principi generali Unaltra fonte del diritto dellUE costituita dai principi generali che trovano enunciazione soprattutto nella giurisprudenza della CG. 27

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Il ricorso a principi generali si imposto nella giurisprudenza in ragione dellesigenza di integrare una disciplina essenzialmente settoriale come quella contenuta nei Trattati. Oltre a costituire parametri per il giudizio di legittimit degli atti delle istituzioni, i principi generali contribuiscono a dare elementi per interpretare le norme dellUE e per integrarne il contenuto. In questultima direzione la CG ha proceduto con cautela, ricorrendo ai principi generali solo in presenza di una disciplina della materia gi risultante da atti delle istituzioni. Come esempio dellapplicazione di un principio generale in funzione integrativa, la CG nella sentenza Krucken ha affermato che il principio della tutela del legittimo affidamento fa parte dellordinamento giuridico comunitario e che il rispetto dei principi generali del diritto comunitario si impone ad ogni autorit nazionale che debba applicare il diritto comunitario, concludendo che lautorit nazionale incaricata di applicare il regime delle restituzioni allesportazione nellambito dellorganizzazione comune dei mercati agricoli tenuta ad osservare il principio della tutela del legittimo affidamento degli operatori economici. La CG ha enunciato nella sentenza Hauer che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto, di cui essa garantisce losservanza; nel garantire la tutela di tali diritti essa tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e non potrebbe, quindi, ammettere provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali Stati; i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti delluomo, cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto nellambito del diritto comunitario. 4. I regolamenti La regola della motivazione si applica a tutti gli atti (art. 296 TFUE), insieme con il riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai Trattati. La motivazione generalmente formulata nel preambolo dellatto, che costituisce pertanto un elemento rilevante per linterpretazione delle norme prodotte dallo stesso atto. I regolamenti, che lart. 288 TFUE descrive per primi, sono la forma pi completa di normativa dellUE. Il regolamento definito obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli S.m. I regolamenti sono pubblicati nella GU dellUE. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, nel ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione. Nellart. 288 TFUE il regolamento definito come un atto direttamente applicabile. Ci significa che in linea generale le disposizioni del regolamento operano senza che occorra alcun atto di attuazione, dellUnione o di uno S.m. Sempre in via generale, il regolamento di per s idoneo a far sorgere, per le persone fisiche e giuridiche, diritti e obblighi nei loro rapporti con gli S.m., le istituzioni dellUE o altre persone fisiche o giuridiche. Rispetto ad alcuni regolamenti, vi pu essere lesigenza di una normativa integrativa che spetta in via generale agli Stati membri emanare, a meno che non siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione; si provveder in questultimo caso a mezzo di un regolamento di esecuzione. Alcune disposizioni di regolamenti possono richiedere, per la loro applicazione, ladozione di misure di esecuzione da parte degli S.m. Tale esigenza potrebbe manifestarsi anche soltanto rispetto a certi S.m. in relazione al modo dessere del rispettivo ordinamento. Occorre allora che il legislatore statale provveda, in attuazione dellobbligo degli S.m. sancito nellart. 4 TUE, ad adottare ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare lesecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dellUnione. La normativa statale che sia comunque necessaria per attuare un regolamento non deve tendere a sostituirsi ad esso, anche perch cos facendo rischierebbe di mettere in pericolo lapplicazione del regolamento con i tempi e le modalit, anche relative ai criteri di interpretazione degli atti, che sono propri degli atti normativi dellUnione. Nella sentenza Commissione c. Italia, causa 39/72, la CG ha considerato che contrastano col trattato le modalit di attuazione che possano avere la conseguenza di ostacolare lefficacia diretta dei regolamenti comunitari e di comprometterne quindi la simultanea ed uniforme applicazione nellintera Comunit. Si manifesta cos una netta differenza fra gli atti normativi direttamente applicabili e quelli che producono effetti diretti. Questi ultimi non vietano, ma impongono, lemanazione di una normativa statale conforme, mentre gli atti normativi direttamente applicabili implicano il divieto di emanare una tale normativa statale: il legislatore statale deve limitarsi ad adottare le norme di attuazione di un regolamento che siano eventualmente necessarie. Il regolamento, sempre secondo lart. 288 TFUE ha portata generale. Nella prassi sono frequenti i regolamenti che si applicano in modo differenziato nellambito della Comunit, in quanto operano soltanto rispetto a taluni S.m. oppure escludono dalla propria sfera di applicazione certi Stati o parte dei loro territori. 28

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5. Le decisioni Ai regolamenti seguono le direttive e quindi le decisioni. Queste ultime possono essere avvicinate ai regolamenti perch, se il regolamento ha portata generale ed obbligatorio in tutti i suoi elementi, la decisione definita come obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari, obbligatoria solo nei confronti di questi. La decisione pu avere per destinatari singoli soggetti. Una decisione che designa i destinatari diventa efficace in virt della notificazione; quelle che non designano i destinatari sono invece pubblicate nella Gazzetta ufficiale dellUE. Rispetto ai destinatari designati, le decisioni sono interamente obbligatorie. Quelle che hanno per destinatari gli S.m. non di rado impongono ad essi lobbligo di adottare provvedimenti normativi. Si pone il problema se una decisione possa produrre effetti diretti. La CG nella sentenza Grad ha dichiarato: Sarebbe in contrasto con la forza obbligatoria attribuita dallart. 288 TFUE alla decisione lescludere, in generale, la possibilit che lobbligo da essa imposto sia fatto valere dagli eventuali interessati. In particolare, nei casi in cui le autorit comunitarie abbiano, mediante decisione, obbligato uno S.m. o tutti gli S.m. ad adottare un determinato comportamento, la portata dellatto sarebbe ristretta se i singoli non potessero far valere in giudizio la sua efficacia e se i giudici nazionali non potessero prenderlo in considerazione come norma di diritto comunitario. 6. Le direttive Lart. 288 TFUE descrive la direttiva come un atto che vincola lo S.m. cui rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Riguardo allefficacia delle direttive nei confronti dei destinatari, lart. 297 TFUE distingue fra le direttive che sono rivolte a tutti gli S.m. e le altre. Per queste ultime lefficacia resta subordinata alla notificazione agli S.m. che ne sono destinatari; esse sono tuttavia per prassi pubblicate nella GU dellUE nella parte concernente gli atti per i quali la pubblicazione non una condizione di applicabilit. Invece per le direttive che hanno per destinatari tutti gli S.m. vale lo stesso regime previsto per i regolamenti, e cio la pubblicazione. Anche per le direttive ammessa, come per i regolamenti, la possibilit che la stessa direttiva stabilisca quando essa entri in vigore, ma non si tratta di unopportunit importante, perch sempre dato agli S.m. un termini di molti mesi (o anni) per provvedere allattuazione. La direttiva in teoria dovrebbe lasciare agli Stati destinatari una certa libert di scelta delle modalit di attuazione. Ci non esclude che le direttive possano anche porre obblighi rispetto ai quali la libert limitata o inesistente (come per gli obblighi di non fare). Questa prassi implica una limitazione dei poteri degli S.m. che appare di dubbia compatibilit con il TFUE nei casi in cui listituzione che ha emanato latto abbia il potere di emanare unicamente direttive e non invece anche atti normativi pi completi quali regolamenti o decisioni. Il fatto che questa prassi tragga formalmente origine da delibere del Consiglio, e quindi avvenga con il consenso degli S.m. i cui poteri ne risultano limitati, e la circostanza che la CG non abbia mai formulato critiche al riguardo inducono a ritenere ormai conforme al diritto dellUE il fatto che le direttive possano avere carattere dettagliato. Lo S.m. deve provvedere a prendere tutte le misure necessarie per attuare gli obblighi posti dalla direttiva entro il termine stabilito dalla stessa. Occorre generalmente che lo S.m. emani norme di attuazione, ma ci non necessario quando la normativa interna sia gi conforme a quanto prescritto: ad esempio quando una direttiva per il ravvicinamento delle legislazioni abbia adottato come modello proprio la legislazione di quello Stato. La CG ha rilevato come ciascuno S.m. sia libero di ripartire nel modo che ritiene opportuno le competenze sul piano interno e di dare attuazione ad una direttiva mediante provvedimenti adottati dalle autorit regionali o locali, ma che semplici prassi amministrative, per loro natura variabili ad arbitrio dellamministrazione, non possono essere considerate come un valido adempimento dellobbligo derivante da una direttiva. Anche rispetto alle direttive, i requisiti enunciati dalla CG perch si produca un effetto diretto si ricollegano ai caratteri della chiarezza e della precisione, nonch allassenza di condizioni; generalmente questultimo carattere impresso alle disposizioni della direttiva dalla scadenza del termine in essa stabilito per lattuazione da parte degli Stati destinatari. La possibilit di ricavare effetti diretti dalle disposizioni di una direttiva stata enunciata dalla CG per la prima volta nella sentenza van Duyn: se vero che i regolamenti in forza dellart. 288 TFUE sono direttamente applicabili e quindi atti, per natura, a produrre effetti diretti, da ci non si pu inferire che le altre categorie di atti contemplate dal suddetto articolo non possano mai produrre effetti analoghi. Sarebbe in 29

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contrasto con la forza obbligatoria attribuita dallart. 288 TFUE alla direttiva lescludere, in generale, la possibilit che lobbligo da essa imposto sia fatto valere dagli eventuali interessati. In particolare nei casi in cui le autorit comunitarie abbiano, mediante direttiva, obbligato gli S.m. ad adottare un determinato comportamento, la portata dellatto sarebbe ristretta se i singoli non potessero far valere in giudizio la sua efficacia e se i giudici nazionali non potessero prenderlo in considerazione come norma di diritto comunitario. Mentre in questa sentenza lesistenza di effetti diretti fatta dipendere da caratteri oggettivi propri della disposizione della direttiva, a partire dalla sentenza Ratti leffetto diretto configurato, rispetto alle direttive, come una forma di sanzione dellinadempimento dello S.m.: lo S.m. che non abbia adottato, entro i termini, i provvedimenti dattuazione imposti dalla direttiva non pu opporre ai singoli linadempimento, da parte sua, degli obblighi derivanti dalla direttiva stessa. Ci ha innanzitutto la conseguenza che una direttiva produce effetti diretti soltanto in relazione agli S.m. inadempienti. Ma vi una conseguenza di maggior rilievo: se vero che leffetto diretto la sanzione dellinadempimento di un obbligo da parte di uno S.m., non si possono ricavare effetti diretti che comportino situazioni soggettive passive per persone fisiche o giuridiche, poich esse non sono mai destinatarie dellobbligo. In altre parole, deve essere data una soluzione negativa alla questione degli effetti diretti orizzontali delle direttive. Nella giurisprudenza pi recente la CG ha ricollegato a disposizioni di direttive che non hanno effetti diretti alcune conseguenze che ampliano in modo significativo la rilevanza giuridica delle stesse disposizioni per le persone fisiche e giuridiche. Nella sentenza Marleasing la CG ha affermato che nellapplicare il diritto nazionale, a prescindere dal fatto che si tratti di norme precedenti o successive alla direttiva, il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato perseguito da questultima e conformarsi pertanto allart. 288 TFUE. Questa indicazione resa pi significativa dal modo in cui la CG ha considerato concretamente il compito del giudice nazionale. Questi doveva risolvere una questione in tema di validit, secondo la legge spagnola, dellatto costitutivo di una societ per azioni; la sola disciplina esistente in proposito nellordinamento spagnolo era costituita dalle disposizioni del codice civile, precedente alla direttiva. Eppure la CG ha enunciato il dovere del giudice di interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva al fine di impedire la dichiarazione di nullit di una societ per azioni per una causa diversa da quelle elencate allart. 11 della stessa direttiva, che non era ancora stata attuata in Spagna. La CG ha tuttavia precisato che non si possa per questa via giungere ad affermare lesistenza di obblighi per persone fisiche e giuridiche. Nella sentenza Arcaro la CG ha osservato che lesigenza di interpretare una norma nazionale in conformit con quanto stabilisce una direttiva non attuata incontra un limite qualora tale interpretazione comporti che ad un singolo venga opposto un obbligo previsto da una direttiva non trasposta ovvero, a maggior ragione, qualora abbia leffetto di determinare o aggravare, in forza della direttiva e in mancanza di una legge emanata per la sua attuazione, la responsabilit penale di coloro che ne trasgrediscono le disposizioni. Appare tuttavia alquanto sottile la distinzione fra gli obblighi, che non dovrebbero sorgere, per le persone fisiche o giuridiche in base a una direttiva e le altre conseguenze negative che le persone fisiche o giuridiche potrebbero invece subire in ragione dellinterpretazione di una legge nazionale in conformit con la direttiva. Le disposizioni di una direttiva che non hanno effetti diretti possono produrre un secondo tipo di conseguenze giuridiche, queste soltanto nei rapporti fra una persona fisica o giuridica e uno Stato membro. Tali conseguenze sono state delineate nella sentenza Francovich. Dopo aver escluso che la direttiva 80/987/CE relativa alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza dei datori di lavoro produca effetti diretti, la CG ha affermato una responsabilit dello Stato che non abbia attuato la direttiva per i danni subiti dai lavoratori a causa della mancata attuazione. Secondo la Corte, il diritto al risarcimento sottoposto a tre condizioni: La prima che il risultato prescritto dalla direttiva implichi lattribuzione di diritti a favore dei singoli. La seconda che il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva. Infine, la terza condizione lesistenza di un nesso di causalit tra la violazione dellobbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi. bene precisare che lipotesi presa in considerazione dalla CG in questa sentenza che la disposizione della direttiva non abbia effetti diretti: essa non attribuisce infatti ai singoli un diritto, ma soltanto unaspettativa, in quanto impone agli S.m. di conferire diritti ai singoli in attuazione della stessa direttiva. Nel caso della direttiva concernente linsolvenza dei datori di lavoro, i lavoratori hanno un diritto ad ottenere un risarcimento che trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario, ma che deve essere fatto valere dinanzi al giudice nazionale nellambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilit. 30

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7. Gli atti non vincolanti Lart. 288 TFUE indica che le raccomandazioni e i pareri non sono vincolanti. Le raccomandazioni possono essere rivolte da unistituzione ad altre istituzioni, agli S.m. o anche ad altri soggetti. Se esse non hanno carattere vincolante, non sono perci sempre giuridicamente irrilevanti. Una raccomandazione pu ad esempio risultare significativa per interpretare un altro atto normativo oppure la legge di uno S.m. che abbia inteso conformarsi alla raccomandazione stessa. Secondo quanto la CG ha espresso nella sentenza Grimaldi, i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando esse sono di aiuto nellinterpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme comunitarie aventi natura vincolante. I pareri sono diretti allistituzione che li richiede ed esauriscono la loro funzione allinterno del procedimento di formazione di un atto in cui essi si inseriscono. Quando il Trattato prevede che un parere entri a far parte del procedimento, il parere obbligatorio, nel senso che latto non pu essere, almeno di regola, emanato se listituzione che lo adotta non ha chiesto e ricevuto il parere. Il parere non vincola invece nel merito le scelte di chi lo riceve, come indicato nella definizione generale. 8. Gli atti atipici Lart. 288 TFUE elenca gli atti normativi che di regola le istituzioni politiche dellUE hanno il potere di adottare, a seconda dei casi, sulla base dei Trattati. Tuttavia, alcune disposizioni dei Trattati conferiscono alle istituzioni il potere di adottare atti diversi da quelli delineati in via generale; tali atti, alquanto eterogenei, sono solitamente raggruppati, per contrasto, nella categoria degli atti atipici. Nellambito di tali atti, sono rilevanti gli accordi interistituzionali che intervengono fra il PE, il Consiglio e la Commissione. Lart. 295 TFUE prevede che le istituzioni politiche definiscono di comune accordo le modalit della cooperazione. A tale scopo, nel rispetto dei Trattati, possono concludere accordi interistituzionali che possono assumere carattere vincolante (il carattere vincolante dipende dallintenzione delle istituzioni che li concludono).

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Capitolo Settimo, Norme dellUnione e norme italiane


1. I rapporti fra norme dellUnione e norme degli S.m. nella prospettiva della CG Nella giurisprudenza della CG si affermata la preminenza delle norme comunitarie nei loro rapporti con le norme degli S.m. La CG ha elaborato la propria concezione dei rapporti fra norme comunitarie e norme degli S.m. soprattutto in due sentenze, entrambe rese a titolo pregiudiziale su richiesta di giudici italiani. La prima, sentenza Costa, muove dalla considerazione che nellistituire la Comunit, gli Stati hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani. Lordinamento giuridico comunitario configurato come integrato nellordinamento giuridico degli S.m.; secondo la CG, tale integrazione nel diritto di ciascuno S.m. di norme che promanano da fonti comunitarie, e pi in generale, lo spirito e i termini del Trattato, hanno per corollario limpossibilit per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocit, un provvedimento unilaterale ulteriore, che pertanto non potr essere opponibile allordine comune. Le implicazioni della preminenza delle norme comunitarie sono state in parte precisate nella successiva sentenza Simmenthal. La Corte ha considerato i rapporti fra un regolamento comunitario e una legge successiva italiana. Questa appariva contrastante con il regolamento in quanto esso, adottato in attuazione del principio della libera circolazione delle merci nella Comunit, non consentiva di percepire tasse per la visita sanitaria di cani bovine al momento dellimportazione da un altro S.m., mentre la legge italiana stabiliva che si continuassero a versare tasse. La CG indica che in forza del principio della preminenza del diritto comunitario, le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente applicabili, hanno leffetto, nei loro rapporti col diritto interno degli S.m., non solo di rendere ipso iure inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie. Nella sentenza la CG ha considerato soprattutto lipotesi in cui la prevalenza fosse assicurata nello S.m., ma solo, come avveniva allora in Italia, a seguito di un procedimento per annullare la norma interna per mezzo di un giudizio sulla legittimit costituzionale della legge. Secondo la CG un sistema di questo genere non conforme al principio della preminenza delle norme comunitarie, dal quale risulta che qualsiasi giudice nazionale, adito nellambito della sua competenza, ha lobbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma comunitaria. Nella sentenza Factortame la CG ha enunciato che, in ragione della prevalenza delle norme comunitarie sulle leggi interne successive, deve essere superato il principio di common law secondo il quale nessun provvedimento cautelare potrebbe essere emanato nei confronti della Corona. A tal fine la Corte ha aggiunto che la piena efficacia del diritto comunitario sarebbe del pari ridotta se una norma di diritto nazionale potesse impedire al giudice chiamato a dirimere una controversia disciplinata dal diritto comunitario di concedere provvedimenti provvisori allo scopo di garantire la piena efficacia della pronuncia giurisdizionale sullesistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario. Ne consegue che in una situazione del genere il giudice tenuto a disapplicare la norma di diritto nazionale che sola osti alla concessione di provvedimenti provvisori. Lobbligo di applicare una norma dellUE a preferenza della norma, con essa contrastante, dellordinamento di uno S.m. opera in presenza non soltanto di regolamenti, ma anche di norme aventi effetti diretti, perch pure rispetto ad esse vale lesigenza che la norma dellUE possa essere fatta valere nonostante qualunque regola interna contrastante. Laffermazione degli effetti diretti di una norma ha avuto in molti casi proprio la funzione di superare il contenuto di una disciplina interna altrimenti applicabile. Quando la norma dellUE non sia direttamente applicabile n produca effetti diretti, lorgano dello S.m. non si trova in presenza di una norma dellUE suscettibile di essere applicata a preferenza di una norma interna eventualmente contrastante. Il contrasto pu risultare soltanto apparente allorch la norma interna sia suscettibile di essere interpretata in modo da renderla conforme alla norma dellUE. Uninterpretazione della norma nazionale in questo senso pu essere imposta dallo stesso ordinamento dello S.m. Secondo la CG, lesigenza di uninterpretazione della norma interna che tenda ad adeguarla agli obblighi derivanti dal diritto dellUE stabilita anche da questultimo. Nella sentenza Marleasing la CG ha affermato che lobbligo degli S.m., derivante da una direttiva, di raggiungere il risultato da questa previsto, cos come il loro dovere, in 32

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forza dellart. 4 TUE, di adottare tutte le misure generali o particolari idonee a garantire ladempimento di questo obbligo, si impongono a tutte le autorit degli S.m. comprese, nel quadro delle loro competenze, le autorit giurisdizionali. Ne consegue che applicando il diritto nazionale, che si tratti di disposizioni anteriori o posteriori alla direttiva, il giudice nazionale chiamato ad interpretarlo tenuto a farlo, per quanto pi possibile, alla luce della lettera e degli scopi della direttiva stessa al fine di raggiungere il risultato da questa previsto e conformarsi allart. 288 TFUE. 2. La prospettiva della Corte costituzionale La Corte cost. ha sinora affrontato solo il problema dei rapporti fra norme italiane e norme comunitarie, ma le conclusioni a cui pervenuta sono da ritenere applicabili anche rispetto alle norme dellUE. Il modello, costruito dalla CG, della Comunit quale ente superiore le cui norme sono preminenti per effetto dellordinamento comunitario non stato accolto dalla Corte cost. che ha cercato le ragioni e le modalit della preminenza nella Costituzione italiana. Dopo una prima fase nella quale aveva negato la prevalenza delle norme comunitarie sulle leggi sostenendo che la violazione del Trattato, se importa responsabilit dello Stato sul piano internazionale, non toglie alla legge con esso in contrasto la sua piena efficacia, la Corte cost. ha rinvenuto una ragione della prevalenza nellart. 11 Cost. In base a questa norma, che stata inserita nella Cost. essenzialmente in vista della partecipazione allONU, lItalia consente in condizioni di parit con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni e promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo. La Corte cost. aveva gi considerato che lart. 11 concerne anche le comunit europee; aveva tuttavia attribuito alla stessa norma soltanto una funzione permissiva, osservando: La norma significa che, quando ricorrano certi presupposti, possibile stipulare trattati con cui si assumano limitazioni della sovranit ed consentito darvi esecuzione con legge ordinaria. La Corte aveva invece escluso allora che una prevalenza delle norme comunitarie rispetto alle leggi ordinarie potesse fondarsi sullart. 11 Cost. Invece nel 1975 giunta alla conclusione opposta: dopo aver escluso che il trasferimento agli organi delle Comunit del potere di emanare norme giuridiche comporti come conseguenza una radicale privazione di efficacia della volont sovrana degli organi legislativi degli S.m., la Corte ha infatti affermato che tale trasferimento fa sorgere, invece, il diverso problema della legittimit costituzionale dei singoli atti legislativi; pertanto, le disposizioni di una legge che violano obblighi comunitari sono costituzionalmente illegittime per il contrasto con i principi enunciati dagli artt. 267 e 288 TFUE e per la conseguente violazione dellart. 11 Cost. Con la sentenza 8 giugno 1984, n. 170 la Corte ha di nuovo mutato indirizzo, continuando a individuare nellart. 11 Cost. la ragione della preminenza della normativa comunitaria. La Corte osserva che le confliggenti statuizioni della legge interna non possono costituire ostacolo al riconoscimento della forza e valore, che il Trattato conferisce al regolamento comunitario, nel configurarlo come atto produttivo di regole immediatamente applicabili. Rispetto alla sfera di questo atto, cos riconosciuta, la legge statale rimane infatti, a ben guardare, pur sempre collocata in un ordinamento che non vuole interferire nella produzione normativa del distinto ed autonomo ordinamento della Comunit, sebbene garantisca losservanza di essa nel territorio nazionale. chiaro che, secondo la Corte, il giudice deve applicare il regolamento comunitario e non applicare, invece, una legge contrastante con lo stesso regolamento; chiaro inoltre che tale legge non considerata illegittima da un punto di vista costituzionale. La ragione di questa soluzione sembra risiedere in una sorta di riserva di campo che sarebbe garantita alla fonte comunitaria dallart. 11 Cost.; ai regolamenti comunitari sarebbe assicurato uno spazio proprio, nel cui ambito la legge non potrebbe entrare. Si potrebbe obiettare a questa costruzione che, se vero, come sostiene la Corte cost., che la non applicazione di una legge trae origine sia pure indirettamente da una norma costituzionale, la legge dovrebbe essere soggetta al giudizio di costituzionalit ai sensi dellart. 134 Cost. Lintroduzione nellart. 117, 1 comma, Cost. dellesigenza che la potest legislativa sia esercitata nel rispetto dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario sembrerebbe rafforzare questa soluzione. La Corte cost. non ritiene peraltro di dover trarre dallart. 117, 1 comma, Cost. conseguenze rispetto alla prevalenza delle norme dellUnione nei confronti delle leggi italiane. La sentenza 349/2007 non ha attribuito rilevanza in proposito allintroduzione della nuova norma costituzionale, ribadendo che lart. 11 Cost. la disposizione che ha permesso di riconoscere alle norme comunitarie efficacia obbligatoria nel nostro ordinamento. Allorch, come la Corte cost. sostiene, si rinvenga comunque in una norma costituzionale la ragione della preminenza di un regolamento dellUnione, per escludere la necessit di esperire un giudizio di costituzionalit si dovrebbe desumere dallart. 11 o dallart. 117 Cost. anche lesigenza che il giudice 33

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comune riconosca la prevalenza del regolamento dellUE rispetto a qualsiasi legge contrastante e ci nel modo che vorrebbe la CG; la questione della legittimit costituzionale della legge diverrebbe allora irrilevante, perch la legge stessa non dovrebbe essere applicata dal giudice laddove essa contrasti con il regolamento. La costruzione data dalla sentenza 170/1984 appare poco soddisfacente anche sotto un altro aspetto. La successiva giurisprudenza della Corte cost., pur richiamando la sentenza del 1984, ha affermato alcune conseguenze che non sono congrue rispetto allidea che la legge interna non interferisca nella sfera occupata dalla norma comunitaria. Con queste parole la sentenza del 1984 aveva di mira i rapporti fra regolamenti comunitari e leggi interne; la stessa sentenza aveva quindi precisato che la non applicazione delle legge vale solo e fino a quando il potere trasferito alla Comunit si estrinseca con una normazione compiuta e immediatamente applicabile dal giudice interno. Sennonch, come risulta dalla giurisprudenza della CG, lesigenza di non applicare leggi interne contrastanti con la normativa dellUE non opera soltanto rispetto ai regolamenti, ma anche nei confronti di tutte le norme che producono effetti diretti. La questione dei rapporti fra norme dellUE e norme interne non si configura allora come era stata delineata dalla sentenza del 1984, perch quando si in presenza di disposizioni di direttive o decisioni aventi effetti diretti, il legislatore nazionale, lungi dal doversi astenere dallentrare in un campo gi occupato, deve far s che esista una normativa interna conforme alle norme dellUE. In relazione a questa ipotesi, lart. 11 Cost. non pu quindi avere la funzione di garantire al legislatore dellUE uno spazio proprio nel quale la normativa interna non interferisca, ma piuttosto assicura che fra norme che insistono in uno stesso campo prevalgano le norme dellUE aventi effetti diretti e richiede che siano adottate norme interne ad esse conformi. 3. La rilevanza della tutela dei diritti fondamentali come stabilita nella Costituzione Mentre secondo la CG il diritto dellUE si applica per forza propria, la Corte cost. ravvisa il fondamento della sua applicabilit in Italia nelle leggi di esecuzione del TCE e dei successivi Trattati. Sotto questo aspetto, la recente modifica dellart. 117 Cost. non produce conseguenza, perch la disposizione, mentre richiede il rispetto della normativa dellUE da parte delle leggi ordinarie, non provvede allattuazione di questa normativa, n esclude che tale attuazione incontri un limite nellesigenza di salvaguardare i principi fondamentali dellordinamento costituzionale. Nella sentenza 27 dicembre 1965, n. 98 la Corte cost. ha innanzitutto escluso che alcune disposizioni della Costituzione possano essere applicate in relazione ai diritti e interessi che derivano a un soggetto dalla sua posizione in un ordinamento estraneo com quello della CECA; ha invece sindacato la legge di esecuzione del Trattato CECA in quanto gli effetti interni dellattivit comunitaria vanno determinati senza pregiudizio del diritto del singolo alla tutela giurisdizionale, considerando tale diritto tra quelli inviolabili delluomo. Queste affermazioni sono state sviluppate nella sentenza 183/1973 che ha considerato inapplicabili nei confronti della normativa comunitaria le disposizioni costituzionali che disciplinano lattivit normativa degli organi dello Stato, soggiungendo tuttavia che, in base allart. 11 Cost., sono state consentite limitazioni di sovranit unicamente per il conseguimento delle finalit ivi indicate; e deve quindi escludersi che siffatte limitazioni possano comunque comportare per gli organi della CEE un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana. Si profila pertanto un limite allapplicabilit della normativa dellUnione: limite che analogo a quello che la Corte cost. ha prospettato per le leggi di revisione costituzionale. Lunico aspetto che la Corte ha sinora considerato attiene alla tutela dei diritti fondamentali; si pone quindi il problema di accertare se e in quale misura, quando si tratti di applicare una norma dellUnione in Italia, alla tutela dei diritti fondamentali accordata nellordinamento dellUE si aggiunga quella apprestata dalla Costituzione. In altre parole, in quali casi non deve essere applicata la norma dellUE che non sia rispettosa del contenuto della tutela dei diritti fondamentali stabilita dalle norme costituzionali? Il limite posto allapplicazione delle norme dellUnione, cos come configurato nella sentenza del 1973, assume scarso rilievo. Ci non tanto perch vero quel che sostiene questa sentenza quando afferma che difficile configurare anche in astratto lipotesi che un regolamento comunitario possa incidere in materia di rapporti civili, etico-sociali, politici, con disposizioni contrastanti con la Corte cost. italiana: si tratterebbe cio di unipotesi improbabile. certo che la tutela dei diritti fondamentali si notevolmente sviluppata sul piano del diritto dellUE, riducendo cos le ipotesi in cui non risultano adeguatamente tutelati diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. Tuttavia, come la stessa Corte cost. ha rilevato pi tardi (sent. 232/1989), quel che sommamente improbabile pur sempre possibile. Inoltre va tenuto conto che almeno in linea teorica generale non potrebbe affermarsi con certezza che tutti i principi fondamentali del nostro 34

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ordinamento costituzionale si ritrovino fra i principi comuni agli ordinamenti degli Stati membri e quindi siano compresi nellordinamento comunitario. La ragione dello scarso rilievo del limite delineato nella sentenza del 1973 risiede piuttosto nel congegno processuale che la Corte cost. ha allora ritenuto applicabile per far valere leventuale non conformit della norma ai principi costituzionali. La sentenza ha affermato che sarebbe sempre assicurata la garanzia del sindacato giurisdizionale di questa Corte sulla perdurante compatibilit del Trattato con i predetti principi fondamentali, verosimilmente attraverso un controllo della legittimit costituzionale della legge di esecuzione del TCE. Ma la stessa sentenza ha soggiunto che deve invece escludersi che questa Corte possa sindacare singoli regolamenti: ci perch lart. 134 Cost. riguarda soltanto il controllo di costituzionalit nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni, e tali, per quanto si detto, non sono i regolamenti comunitari. In questo modo il controllo del rispetto dei principi fondamentali diverrebbe impossibile in relazione agli atti normativi dellUnione, a meno di non sostenere che esso debba venir effettuato in modo diffuso da qualsiasi altro giudice: una soluzione a cui la Corte non allude e che essa ben difficilmente avrebbe considerato accettabile. Largomento formale enunciato nella sentenza del 1973 per escludere un controllo di costituzionalit da parte della Corte non insuperabile. Infatti, se si ritiene che il regolamento dellUE operi in Italia per forza propria, lo stesso dovrebbe valere per tutte le altre norme dellUE, comprese quelle che sono enunciate nei Trattati; se invece lefficacia in Italia di queste ultime, come sembra considerare la Corte cost., deriva dalle leggi di esecuzione dei Trattati, allora dovrebbe risultare dalle stesse, sia pure indirettamente, anche lefficacia delle altre norme dellUE. Sicch la Corte dovrebbe poter esaminare una questione di legittimit costituzionale della legge di esecuzione di un Trattato in quanto su di essa si fondi lefficacia in Italia di un atto normativo dellUE e affrontare quindi la questione della compatibilit del medesimo atto con i principi fondamentali dellordinamento costituzionale. Se la Corte cost. accertasse che latto dellUnione incompatibile, dovrebbe dichiarare illegittima la legge di esecuzione nella parte in cui d efficacia in Italia a tale atto. Riferendosi alla perdurante compatibilit del Trattato con i predetti principi fondamentali, la sentenza del 1973 sembrava considerare lipotesi in cui il contrasto concernesse linsieme del sistema comunitario pi che singole norme del Trattato. La citata sentenza 232/1989 della Corte cost. ha invece esplicitamente ammesso la sua competenza a verificare, attraverso il controllo di costituzionalit della legge di esecuzione, se una qualsiasi norma del Trattato, cos come essa interpretata ed applicata dalle istituzioni e dagli organi comunitari, non venga in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale o non attenti ai diritti inalienabili della persona umana. Resta da considerare che, se si deve ritenere aperta da un punto di vista tecnico la via per un controllo del rispetto, da parte degli atti normativi dellUE, dei principi fondamentali dellordinamento costituzionale, lesito negativo del controllo determinerebbe in Italia lefficacia almeno parziale della norma dellUE. Ci pregiudicherebbe evidentemente lapplicazione uniforme della normativa dellUE l dove essa dovrebbe essere realizzata in base al diritto dellUnione stessa. Si verrebbe cos a determinare una situazione difficilmente compatibile con una partecipazione corretta dellItalia allUnione. Qualora tale situazione assumesse una certa rilevanza pratica, occorrerebbe ricercare un rimedio di ordine costituzionale. I principi fondamentali non sarebbero soggetti in via generale a revisione costituzionale, ma dovrebbero flettere di fronte allesigenza della partecipazione allUE, semprech non si versi nellipotesi, certamente remota, in cui questa stessa partecipazione dovesse essere rimessa in causa. 4. Lattuazione della normativa dellUnione Unesigenza di provvedere con specifici atti normativi nazionali di attuazione si pone generalmente a proposito delle direttive, che lasciano salva la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi per lattuazione dei rispettivi obblighi. Ed proprio in relazione alle direttive che in Italia, come in altri S.m., lattuazione stata non di rado tardiva e carente. I ritardi traevano tradizionalmente origine dalla lentezza con cui erano approntati i disegni di legge governativi e quindi, in caso di leggi di delega, i provvedimenti delegati; una parte consistente del tempo era dovuta altres alla lentezza dei procedimenti parlamentari. Una procedura per rendere pi sollecita e completa lattuazione degli obblighi comunitari stata delineata dalla legge 9 marzo 1989, n. 86 (legge La Pergola), che ha previsto, sulla falsariga della legge finanziaria, un provvedimento, detto legge comunitaria, che il Parlamento dovrebbe approvare ogni anno. Sono indicati dei tempi per la presentazione del disegno di 35

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legge che nella prassi non sono stati sempre rispettati; la legge comunitaria costituisce comunque dal 1990 lo strumento principale per conformare lordinamento italiano alle norme dellUE. La legge comunitaria pu scegliere fra diversi modi di attuare gli obblighi comunitari, in particolare quelli posti da direttive. Essa pu anzitutto contenere direttamente norme di adattamento agli obblighi derivanti dal diritto dellUE; si tratta peraltro di unipotesi che ha assunto in pratica scarsa rilevanza. Una seconda soluzione che si offre la delegificazione, meccanismo che pu essere adottato nelle materie gi disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta di legge. Si tratta di prevedere con legge che un atto normativo subordinato alla legge provveda alla disciplina, eventualmente anche derogando a norme di legge preesistenti. Una terza soluzione lattuazione di una direttiva in via amministrativa, ci che evidentemente possibile solo allorch non esista riserva di legge n occorra modificare una legge. Vi poi una quarta soluzione, che quella seguita pi frequentemente: la via tradizionale di conferire al governo una delega legislativa. Nella prassi dellemanazione della legge comunitaria sono indicati, ai sensi dellart. 76 Cost., anche se talora in modo generico, principi e criteri direttivi ai quali il legislatore delegato si deve conformare. Sostanzialmente tali criteri sono formulati dallo stesso governo nel predisporre il disegno di legge, poich il Parlamento difficilmente riesce a svolgere un ruolo significativo in presenza di un provvedimento cos complesso quale la legge comunitaria, la cui approvazione sollecita daltra parte richiesta dallesigenza di evitare che si formino oppure continuino inadempimenti di obblighi derivati dal diritto dellUE. 5. In particolare, il ruolo della legislazione regionale La competenza regionale per attuare direttive, secondo il D.P.R. 616/1977, operava soltanto in relazione a direttive fatte proprie dallo Stato con legge che indica espressamente le norme di principio. La disposizione sembrava muovere dal presupposto che, rispetto allattuazione di una direttiva, si propongano normalmente scelte di una certa ampiezza e che spetti al legislatore statale il compito di indirizzare tali scelte prima ancora che le Regioni possano emanare norme. Questa soluzione stata successivamente superata, anche perch determinava il rischio che il ritardo nellemanazione della legge statale di attuazione di una direttiva comportasse necessariamente linadempimento totale degli obblighi derivanti dalla direttiva, anche rispetto alle Regioni che avessero predisposto una propria normativa di attuazione. Secondo lart. 9 della legge La Pergola nella versione originaria, le Regioni a statuto ordinario potevano quindi dare attuazione alle direttive nelle materie di competenza concorrente anche in mancanza di legge statale, ma ci solo dopo lentrata in vigore della prima legge comunitaria successiva alla notifica della direttiva. Questa disposizione attenuava, ma non eliminava, il rischio di inadempimento. stata modificata dalla legge 24 aprile 1998, n. 128 secondo la quale le Regioni, anche a statuto ordinario, e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di competenza concorrente, possono dare immediata attuazione alle direttive; secondo questa legge, il legislatore statale resta comunque competente a emanare nelle stesse materie norme di principio, che prevalgono sulle contrarie disposizioni eventualmente gi emanate dagli organi regionali. A seguito della riforma costituzionale del 2001, spetta al legislatore statale individuare i principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente. Lart. 9 della legge 4 febbraio 2005, n. 11 prevede che le disposizioni che individuano i principi fondamentali concernenti lattuazione delle norme dellUnione siano di regola adottate dal legislatore statale nella legge comunitaria. Leventuale determinazione, da parte del legislatore statale, di principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente impone alla Regione di adeguare ad esse la propria normativa, modificando se occorre quella gi adottata. Nella prassi i principi fondamentali per lattuazione delle direttive sono spesso indicati in modo tale da lasciare poco spazio al legislatore regionale: non si tratta, in altre parole, di veri e propri principi fondamentali, come stabilito nellart. 117 Cost. a proposito della competenza concorrente delle Regioni e Province autonome. Questa regola costituzionale, che vorrebbe salvaguardare lautonomia normativa delle Regioni e delle Province autonome, appare particolarmente debole rispetto allattuazione delle direttive. In relazione alla notevole incidenza che la normativa statale assume nella prassi rispetto alla legislazione della Regione, pu apparire conveniente per il legislatore regionale attendere, nelle materie di competenza concorrente, lemanazione della legge statale di attuazione della direttiva prima di provvedere a dare una propria disciplina. Altrimenti ci si troverebbe in presenza di un rapido succedersi nel tempo di discipline di vario contenuto, che finirebbero per causare confusione e dar luogo a differenze poco giustificate di trattamento. 36