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ECONOMIA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA: insieme di attivit strumentali a supporto degli organi deputati a


gestire la cosa pubblica
AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: sono le aziende che perseguono i fini pubblici loro assegnati,
allinterno del loro perimetro di regole
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: esprime la struttura dello Stato e degli entri strumentali e
territoriali ( la mera organizzazione)
Con la definizione di economia delle amministrazioni pubbliche si intende conciliare il concetto di
economia, ossia ladattamento di risorse finite a bisogni tendenzialmente infiniti, a quello delle
amministrazioni pubbliche. Al fine di incrementare lefficienza, data la scarsit delle risorse, stato
avviato un processo di aziendalizzazione della P. A. (organizzarsi per obiettivi, ottimizzare le
risorse, apertura); il passaggio dal modello burocratico a quello aziendale avvenuto grazie a:

Forte spinta al cambiamento da parte degli stakeholder


Esigenza di rendere conto
<<responsabilit fiscale>>
Scarsit delle risorse

Il processo di aziendalizzazione iniziato con il D. Lgs. 165/2001 le cui finalit sono state:

Accrescere lefficienza delle amministrazioni pubbliche in relazione a quella dei


corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dellUE, anche attraverso il coordinato sviluppo di
sistemi informativi pubblici
Razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il
personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica (blocco generalizzato dei
contratti, riduzione delle assunzioni, incentivazione allesodo)
Realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni
mediante formazione e sviluppo professionale dei lavoratori e garantendo pari opportunit
a lavoratrici e lavoratori

La norma riportava anche unelencazione delle amministrazioni pubbliche, andando per incontro
a 2 limiti: elevata eterogeneit ed un solo elemento comune, cio lo svolgimento di funzioni di
interesse generale mediante la produzione di beni e servizi non destinabili allo scambio sul
mercato.
La legge 196/2009 ha cercato di semplificare il quadro di riferimento delle amministrazioni
pubbliche, includendo al suo interno enti ed altri soggetti individuati annualmente dallIstat sulla
base dei regolamenti comunitari (SEC 95). Chiarezza al riguardo risulta necessaria, come afferma la
norma, per il coordinamento della finanza pubblica e la tutela dellunit economica della
Repubblica.
Gli operatori (unit che dispongono o potrebbero disporre di una contabilit completa e che
godono di autonomia di decisione nellesercizio della loro funzione principale) allinterno del
sistema di contabilit nazionale vengono raggruppati in 5 settori istituzionali:
Le societ e quasi societ non finanziarie: producono beni e servizi destinabili alla vendita
con la finalit del profitto

1. Le societ finanziarie: svolgono attivit di intermediazione finanziaria e di assicurazione


con i medesimi scopi
2. Le amministrazioni pubbliche: producono prevalentemente beni/servizi non destinabili alla
vendita, redistribuiscono il reddito e la ricchezza mediante politiche fiscali e contribuiscono
ai consumi finali collettivi ed al processo di accumulazione
3. Le istituzioni sociali private al servizio delle famiglie (partiti, org.ni religiose, sindacati,
ecc.): producono servizi non destinabili alla vendita per consumi individuali
4. Le famiglie: consumano i beni e servizi prodotti dagli altri settori, ma possono anche
produrre (imprese individuali) ed accumulare
La struttura della contabilit nazionale poi divisa in 4 ordini di conti riguardanti:
i.
ii.
iii.
iv.

Misurazione della produzione e del consumo


Produzione di reddito
Concetto di capitale
Concetto di stock, valorizzazione del patrimonio pubblico

LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
Il settore amministrazioni pubbliche comprende tutte le unit istituzionali che agiscono da
produttori di altri beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione sia destinata a
consumi collettivi ed individuali, e sia finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati
da unit appartenenti ad altri settori, nonch tutte le unit istituzionali la cui funzione principale
consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza. Le fonti principali di finanziamento
sono il prelievo fiscale e i trasferimenti (fonte derivata).
Nel settore rientrano, nello specifico, tutte le unit istituzionali individuate dallIstat secondo
norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale e comunitario
(Amministrazioni Centrali, Amministrazioni Locali ed Enti Previdenziali). NON SONO COMPRESE le
aziende pubbliche classificate come market, cio che riescono a coprire pi del 50% dei costi con
i propri ricavi. I criteri utilizzati per la classificazione sono di natura statistico-economica,
indipendenti dal regime giuridico che a capo delle singole unit istituzionali, non perci
decisivo che il soggetto giuridico sia un ente pubblico.

MODELLI DECISIONALI
Le politiche allinterno degli Enti pubblici si devono fondare su dei modelli decisionali, tra cui i
principali sono:
1) IL MODELLO DELLA RAZIONALITA OBIETTIVA: In questo modello il protagonista dellazione
decisionale luomo economico, colui che massimizza il proprio benessere minimizzando i
costi. Caratteristiche delluomo economico sono:
Onniscienza
Obiettivit razionale
Capacit di scegliere sempre lalternativa ottima
E sicuramente un modello molto astratto e distante dalla realt concreta
2) IL MODELLO DELLA RAZIONALITA LIMITATA: In questo modello il protagonista dellazione
decisionale luomo amministrativo, che possiede i seguenti tratti:
Conoscenze limitate
E limitatamente razionale

Sceglie la soluzione che maggiormente lo soddisfa


La scelta di questo modello nel settore pubblico ha portato verso laziendalizzazione

AZIENDA
Termine che consta di 3 accezioni
Economica: organismo economico, dinamico, durevole nel tempo, che impiega i fattori produttivi
(capitale e lavoro) per produrre beni e servizi idonei al soddisfacimento di bisogni umani, al fine di
creare valore (economico, sociale, culturale, ambientale o territoriale). Concilia quindi la scarsit
delle risorse con bisogni infiniti.
Giuridica: mutuata dal codice civile attraverso gli articoli 2555 e 2082. Lart. 2555 definisce
lazienda come complesso di beni e risorse per lesercizio dimpresa, quindi come uno strumento.
Lart. 2082 d la definizione di esercizio dimpresa quale esercizio professionale di unattivit
economica (non occasionale bens abituale) organizzata al fine della produzione o dello scambio di
beni o di servizi. In poche parole la combinazione di fattori quali: materie prime, lavoro, capitale
e rischio.
Azienda quindi un concetto derivato dalla presenza dellimpresa, ma strumentalmente
necessario allesercizio della stessa. Il concetto civilistico di impresa trascura quelle non lucrative,
tra cui le pubbliche.
Sociale: riguarda lazienda e la sua attitudine a sviluppare non solo obiettivi economici, ma anche
investimenti nel capitale umano, nellambiente e nel rapporto con le parti sociali interessate
dallattivit dazienda. E fondata sul rapporto tra profitto e valori sociali (costi), genera risvolti
etici e soprattutto favorisce il benessere collettivo. Compito dellimpresa sociale armonizzare
valori di mercato con quelli civili per realizzare equilibrio sul territorio ed elevazione umana. Non si
parla quindi di filantropia ma di responsabilit sociale dimpresa.
Secondo la teoria della responsabilit sociale il giudice dellimpresa la societ, sia come mercato
che come pubblico di riferimento (se questo vero per le aziende profit, assume maggiore valore
per le amministrazioni pubbliche). E quindi un concetto che da costo diviene investimento, poich
risulta un elemento di differenziazione percepito dalla societ stessa rispetto al semplice prezzo.
Lattenzione alla responsabilit sociale implica la necessit di conoscere le aspettative della societ
per assicurarsi un successo di lungo periodo sviluppando obiettivi condivisi dagli stessi
stakeholder.
Risulta necessario quindi porre in essere una politica di bilanciamento, cio il rispetto di una
procedura decisionale composta da una CLAUSOLA FIDUCIARIA ALLARGATA (il vincolo di dovere
fiduciario verso tutti gli stakeholder, associato al principio della trasparenza) e da una CLAUSOLA
FIDUCIARIA SPECIALE (il vincolo di dovere fiduciario verso la propriet).
Alla politica di bilanciamento si affianca il concetto di accountability: il dovere di rendere conto
attraverso il riconoscimento di quelle azioni di cui un soggetto ritenuto essere responsabile,
presupponendo quindi lesistenza di due responsabilit: la responsabilit di assumere determinati
comportamenti e la responsabilit di rendere conto rispetto a tali azioni.
Il modello proposto presuppone dunque lesistenza di un soggetto che ha diritto a ricevere
informazioni e di un altro che ha il dovere di fornirle, si basa cio sul principio della trasparenza.
Alla teoria della responsabilit sociale si affiancato il principio dello sviluppo sostenibile grazie ad
una nuova ondata di innovazione tecnologica e di investimenti, generatrice di crescita e di
occupazione. Principio secondo cui gli effetti economici, sociali ed ambientali di tutte le politiche

dovrebbero essere contemperati attraverso una valutazione ex ante delle operazioni da effettuare
e le sue ricadute (data la scarsit delle risorse e la crescenza dei bisogni). Il processo decisionale
qui in esame prende il nome di catena del valore ed caratterizzato dalla valutazione, da una
parte, di quanto valore viene prelevato a monte del processo produttivo e viene poi restituito a
valle e, dallaltra parte, in che modo tale valore possa essere massimizzato a favore degli
stakeholder del territorio in una logica win-win. Il valore in questione non solo economico, ma
anche ambientale e sociale.
Per quanto riguarda laccezione economica, lazienda vista come un sistema di forze che realizza
un processo di produzione e distribuzione della ricchezza a favore del soggetto aziendale (soggetto
economico e giuridico) o di altre collettivit (mercato per aziende private e collettivit per aziende
pubbliche). Quindi la sua caratteristica lunicit riguardo sia la finalit che le modalit, gli
strumenti e i soggetti strumentali al suo perseguimento. Per raggiungere la finalit deve utilizzare
strumenti coerenti con questa minimizzando i fattori produttivi, poich lequilibrio di base da
raggiungere la corretta remunerazione dei fattori impiegati.
Lazienda quindi un sistema di forze volto alla soddisfazione dei bisogni mediante luso delle
risorse, la cui scarsit implica un coordinamento economico di persone, risorse, capitale ed idee. Il
coordinamento si attua attraverso la struttura organizzativa e le operazioni per raggiungere il fine.
I caratteri distintivi dellazienda sono:

Autonomia: capacit di perseguire i propri fini con decisioni autonome


Sistematicit: riguardo le relazioni che intercorrono tra le funzioni aziendali della struttura
organizzativa
Durabilit: continuit temporale
Apertura: rapporto con lambiente, la societ ed il mercato di riferimento
Unicit: ognuna ha le proprie peculiarit e vuole distinguersi
Complessit: ricerca di equilibrio e sinergia tra le operazioni poste in essere
Equifinalit: il fine aziendale si pu raggiungere attraverso combinazioni diverse di fattori
ed organizzazione (entra in gioco lidea distintiva)
Economicit: equilibrio tra input e output nel medio/lungo periodo

La definizione data da Zappa racchiude tutti i caratteri distintivi dellazienda

Coordinazione economica in atto = coordinamento e sistematicit nel migliore utilizzo dei


fattori in divenire nel tempo (durabilit).
Zappa intu leconomia aziendale nel suo complesso come un tutto unitario e olistico.
Le fasi di cui consta il processo aziendale, volto al raggiungimento del fine, sono:
1. Acquisizione delle risorse
2. Combinazione come processo di coordinazione di tali fattori
3. Destinazione delloutput allo:
Scambio (negoziazione)
Erogazione (unilaterale)
Consumo (allinterno)
In base alla destinazione delloutput le aziende si dividono in:
o Aziende di Erogazione: distribuiscono beni e servizi destinati a specifiche categorie di
persone ricadenti al loro interno (2 settore)

o Aziende di Produzione: beni e servizi destinati allo scambio v/terzi con la finalit dellutile
(1 settore)
o Aziende Composte: generalmente aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche
attivit produttive strumentali (in parte di erogazione e in parte di produzione)
I settori in cui queste vengono raggrupate sono 3:
a) Profit = 1 settore
b) Aziende pubbliche e P. A. = 2 settore
c) Non profit = 3 settore
Va sottolineato che c differenza tra azienda pubblica ed ente pubblico.
Lazienda Pubblica unazienda destinata alla produzione senza obiettivo di profitto, diretta da un
soggetto pubblico
LEnte Pubblico unazienda di erogazione del secondo settore diretta da un soggetto pubblico
I tratti distintivi dellEnte pubblico sono:
La fonte che lo istituisce (legge o atto con forza di legge)
Le finalit perseguite (modi di raggiungimento del bene comune attraverso azioni e
obiettivi di interesse pubblico)
Prevalenza nel rapporto con gli altri soggetti di diritto, che cos non sono in dignit paritaria
nel confronti dellEnte
Stretto controllo da parte degli organi pubblici sulloperato delEnte
Soggezione ad un particolare regime giuridico di diritto amministrativo, prioritario rispetto
alle previsioni del diritto privato
LEnte pubblico presenta 4 caratteristiche fondamentali:
AUTARCHIA = capacit di governarsi da s. E la capacit degli enti di possedere delle
potest pubbliche per il perseguimento dei propri interessi. Tipica espressione
dellautarchia la possibilit di agire per mezzo di provvedimenti amministrativi.
AUTOTUTELA = possibilit di risolvere un conflitto di interessi attuale o potenziale avendo
la capacit di sindacare la validit dei propri atti producendo effetti incidenti sugli stessi,
nellambito di tutela dellinteresse pubblico. Sono esempi il potere di revoca, di riforma, di
annullamento, ecc.
AUTONOMIA = capacit degli enti di emanare atti normativi o provvedimenti che hanno
valore sul piano dellordinamento generale alla stessa stregua di quelli dello stato. I diversi
gradi di autonomia attribuiti dalle leggi agli enti sono: legislativa, regolamentare, statutaria,
finanziaria, contabile, tributaria.
AUTOGOVERNO = facolt di alcuni degli enti pubblici di amministrarsi per mezzo di organi i
cui membri sono eletti da coloro che ne fanno parte.
In ogni caso gli Enti pubblici sono sottoposti al controllo della cornice giuridica e di altri enti
superiori, anche se il controllo si affievolito. Il controllo popolare e giudiziario sono quelli di
ultima istanza; tra questi 2 spesso non ci sono pi controlli intermedi, lasciando cos la possibilit
allente di introdurre strumenti di autocorrezione.
Le competenze e le attribuzioni dellente pubblico possono essere divise secondo 4 criteri:
materia, destinatari, territorio e dimensioni.
Il cittadino il principale portatore di interessi legittimi rispetto alle finalit dellente; in base a
questa considerazione gli organi direttivi dellente pubblico dovrebbero privilegiare i processi che

creano valore per lutente finale cittadino (processi primari), rispetto a quelli di supporto e a
quelli burocratici.
Le Aziende Pubbliche devono conciliare il perseguimento di finalit di pubblico interesse con
principi, schemi di ragionamento e strumenti aziendalistici, ma in modo <<critico>>.
Per distinguere tra aziende pubbliche e private dobbiamo indagare sul soggetto economico;
quando questi risulta pubblico, lazienda pubblica.
I caratteri distintivi rispetto allazienda privata, pi specificatamente, sono:
Scarsa o assente competizione di mercato
Eterogeneit di prodotti/servizi
Conseguente difficolt di valutare loutput in termini monetari
Scelte gestionali influenzate da indirizzi politici e sociali, i quali influiscono anche sul modo
di reperimento delle risorse da parte degli enti pubblici
<<Prezzo politico>> che quasi mai copre i costi
Lesercizio dellimpresa pubblica pu essere esplicitato in via diretta o indiretta
In via diretta attraverso uffici o aziende autonome
In via indiretta attraverso Enti pubblici economici o azionariato pubblico
Anche le Aziende Pubbliche possono essere distinte in: Aziende Pubbliche di produzione, di
erogazione e composte.
-

Le aziende pubbliche di produzione soddisfano i bisogni della collettivit tramite la


produzione di beni o servizi che vendono sul mercato. Dovrebbero finanziarsi con i proventi
della vendita, senza ricorrere alle entrate fiscali, essendo soggette al vincolo di bilancio che
le impone di chiudere i bilanci con utili idonei ad assicurare ladeguata remunerazione del
capitale investito; in realt questo non sempre avviene, spesso a causa della scelta politica
di vendere i beni o servizi prodotti ad un prezzo inferiore ai costi di produzione (il
cosiddetto prezzo politico) addossando le conseguenti perdite al bilancio pubblico.
Le imprese pubbliche possono essere costituite in varie forme, ad esempio come aziende
autonome, create allinterno di amministrazioni pubbliche; ma la forma prevalente oggi
quella della s.p.a controllata da una o pi amministrazioni pubbliche (societ a
partecipazione pubblica). Un caso particolare si ha quando lesercizio dellimpresa
attribuito con una concessione ad un soggetto privato (concessionario), mentre la titolarit
resta al soggetto pubblico, che mantiene poteri di direzione e vigilanza.

Le aziende pubbliche di erogazione (Enti Pubblici) erogano servizi alla collettivit cedendoli
gratuitamente oppure a prezzi non remuneratori e finanziandosi con le entrate fiscali in
modo diretto o attraverso trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche. Anchesse
sono soggette ad un vincolo di economicit, dovendo perseguire il pareggio di bilancio e la
copertura dei costi economici.
Ci sono 2 categorie di aziende di erogazione:
1) Gli enti territoriali, che hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio (Stato ed Enti
territoriali locali)
2) Gli enti istituzionali, che non hanno il territorio tra i loro elementi costitutivi. Possono
essere enti autonomi, come lo sono gli enti territoriali locali, o enti strumentali, se
perseguono fini propri di un altro ente, sovente territoriale, al quale sono legati da
vincoli di soggezione. Anche enti strumentali possono essere nazionali (INPS, ecc) o
territoriali (Camere di commercio, aziende sanitarie, ecc).

Le aziende pubbliche composte svolgono attivit sia di erogazione che di produzione. Sono
generalmente aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche attivit produttive
patrimoniali (investimenti e disinvestimenti) o dimpresa (produzione di beni e servizi e
loro vendita sul mercato). Tali processi produttivi hanno carattere strumentale rispetto al
generale processo di erogazione, avendo soprattutto lo scopo di fornire i mezzi di consumo
di cui si avvale, cosicch la loro coesistenza non fa venire meno lunitariet dellazienda.

Tra gli Enti territoriali si affermata la societ in house: azienda pubblica costituita in forma
societaria, tipicamente SPA, il cui capitale detenuto in toto o in parte, direttamente o
indirettamente, da un Ente Pubblico che affida loro attivit strumentali o di produzione. La
costituzione di una societ in house rappresenta una delle modalit con cui un ente pu
organizzarsi per erogare i servizi di gestione interna (informatica, pulizie, ecc) o i servizi ai cittadini
o alle imprese (trasporti, energia, ecc.). Generalmente le modalit sono:
1- Creando unarticolazione della propria struttura organizzativa
2- Affidando i servizi mediante procedura ad evidenza pubblica
3- Creando societ in house
Con la costituzione della societ in house si realizza il principio di delega interorganica, al fine di
assimilare tale societ ad una propria articolazione organizzativa grazie a due regole basilari:
1. LEnte esercita sulla societ in house un controllo analogo a quello che esercitato sui
propri uffici. Il controllo analogo si concretizza nella nomina degli organi della societ e nel
fatto che le decisioni pi importanti della societ sono assunte dallente, o con esso
condivise.
2. Destinazione prevalente dellattivit: la societ in house svolge tutte o la maggior parte
delle proprie attivit in favore dellente.
In ragione del controllo analogo e della destinazione prevalente dellattivit, la societ in house
non pu considerarsi terzo rispetto allente controllante, ma deve considerarsi come uno dei
servizi propri dellamministrazione pubblica. Non quindi necessario che lamministrazione
bandisca procedure di evidenza pubblica per lassegnazione degli appalti di lavori, servizi e
forniture affidati alle societ in house.
Il contratto di servizio o convenzione o disciplinare (pluriennale) il contratto che regola il
rapporto tra lente pubblico e la societ in house e rappresenta una delle forme con cui lente
esercita il controllo analogo sulla societ.
Enti pubblici economici hanno caratterizzato la storia dellItalia:
INA
IMI
IRI (istituto per la ricostruzione industriale, ruolo quasi di holding)
ENI
EFIM
ENEL
FERROVIE DELLO STATO
Oggi tutti questi sono privatizzati nella forma giuridica di s.p.a.
Molti di questi furono voluti da un economista chiamato Alberto Beneduce, il quale gioc un ruolo
fondamentale nella ristrutturazione economica italiana successivamente alla crisi del 29. Il
fallimento di numerose banche fu evitato grazie allintervento dello Stato. Il sistema Beneduce
prevedeva la netta separazione fra banche ed imprese industriali, con la partecipazione diretta
dello Stato al capitale di controllo delle imprese. Le aziende pubbliche rimanevano comunque
societ per azioni, continuando quindi ad associare, in posizione di minoranza, il capitale privato

(aziende pubbliche avevano comunque veste privata). Lo Stato si riservava inoltre un ruolo di
indirizzo dello sviluppo industriale, senza entrare nella gestione diretta; lo Stato si riservava quindi
il ruolo di indirizzo principale.
Beneduce contribu quindi alla nascita dellIMI (credito industriale), del CrediOP (opere pubbliche)
e fond lIRI (fondamentale per formalizzare lintervento pubblico in settori molto eterogenei).
Ispir la legge bancaria del 36, che prevedeva la separazione del credito a breve termine da quello
a medio/lungo termine. Port concetti di rigore ed efficienza, non relegando le sue azioni a meri
salvataggi; aveva una visione dello Stato nello Stato.
Come detto un ruolo fondamentale fu svolto dallIRI, Istituto fondato nel 33 per salvare credit e
comit che poi divenne permanente e funzionale allintervento pubblico nelleconomia in settori
molto eterogenei (telecomunicazioni, trasporti, siderurgia, agroalimentare, ecc).
Attraverso lIRI le imprese erano utilizzabili per finalit sociali e lo Stato doveva farsi carico dei
costi e delle diseconomie generati dagli investimenti; ci significava che lIRI non doveva seguire
criteri imprenditoriali (efficienza e redditivit) nella sua attivit, ma investire secondo quelli che
erano gli interessi della collettivit anche quando questo avesse generato oneri impropri, cio
anche in investimenti antieconomici (opposto allidea di Beneduce). Questa politica port in
seguito allo scorporo dellIRI attraverso il processo di privatizzazione per ripianare il debito
pubblico.
Riassumendo, gli Enti pubblici economici in Italia operavano principalmente come holding di
controllo di varie societ, costituendo il punto di riferimento di gruppi industriali e finanziari tra i
maggiori del Paese; le societ controllate poi, pure avendo la forma delle SPA, erano per lo pi
possedute integralmente dallo Stato o dagli Enti pubblici economici.
Concetto di privatizzazione diverso dai concetti di liberalizzazione (cessazione del monopolio
pubblico in alcuni settori economici e conseguente apertura al mercato concorrenziale) e di
deregulation (eliminazione di vincoli e limiti posti dallo Stato alliniziativa economica privata). La
privatizzazione si sostanzia nella dismissione o alienazione da parte dello Stato di beni o propriet
in favore di acquirenti privati e, riguardo al cosiddetto pubblico impiego, nel passaggio dalla
regolamentazione di diritto pubblico (amministrativa) dei dipendenti a quella di diritto privato
(contrattualizzazione della fonte). Si distingue tra:
- Privatizzazione formale: semplice trasformazione dello status giuridico di un ente o di una
impresa di propriet pubblica in una societ di diritto privato. Spesso in questo caso lo
Stato mantiene comunque il controllo direttivo riservandosi la maggioranza delle azioni.
- Privatizzazione sostanziale: vero e proprio passaggio della titolarit della propriet, e di
conseguenza del potere di controllo, dalla mano pubblica a quella privata.
2002 = anno in cui avviene la dismissione di tutti gli enti pubblici economici e conseguente
chiusura dellIRI con passaggio al Tesoro di Alitalia, Rai, Finmeccanica, ecc.
Nel 2010 la Corte dei Conti ha iniziato unanalisi sul processo di privatizzazione giudicando positivo
il recupero di redditivit da parte delle aziende passate sotto il controllo privato; recupero che
per non deriva solo dalla ricerca di maggiore efficienza ma anche dallincremento delle tariffe
ben al di sopra dei livelli di altri Paesi Europei. Risvolto negativo sono anche gli scarsi progetti di
investimento. Le maggiori criticit sono per state individuate in merito alle procedure, riguardo
lelevato livello dei costi sostenuti e dal loro incerto monitoraggio, dalla scarsa trasparenza delle
procedure stesse utilizzate in alcune operazioni, dalla scarsa chiarezza del quadro della ripartizione
delle responsabilit fra amministrazione, contractors e organismi di consulenza, ed infine dal non
sempre immediato impiego dei proventi nella riduzione dello stock di debito.
L. 474/94 sancisce il principio della GOLDEN SHARE: poteri speciali allazionista pubblico in settori
vitali (energia, trasporti, ecc). Inoltre impone un limite agli azionisti diversi dallo Stato in questi

settori ed afferma che questo limite decade se viene lanciata unOPA oltre il 75%. Il socio pubblico
deve quindi mantenere il 25% del capitale.

MUNICIPALIZZATE
Nascono a seguito di un rapido processo di urbanizzazione, che comport un notevole aumento
della domanda di servizi pubblici ed unevoluzione delle tecnologie. Lurbanizzazione in concerto
con la domanda di servizi crescente e levoluzione tecnologica/industriale hanno contribuito
positivamente allo sviluppo del sistema dei servizi pubblici. Inizialmente i servizi venivano gestiti
da monopolisti privati che lucravano a danno delle collettivit. Ci stimol ed indusse gli Enti locali
ad assumere direttamente la costruzione e lesercizio degli impianti, sia per contenere i prezzi nei
limiti dei costi, che per utilizzare gli eventuali utili di esercizio nello sviluppo dei servizi.
La legge 193/1903 intervenne a riguardo e sanc lassunzione diretta dei pubblici servizi da parte
degli Enti Locali. Con questo provvedimento si stabilirono le norme per la costituzione e
lamministrazione delle aziende speciali dei comuni (enti strumentali con autonomia organizzativa
e contabile), il procedimento per lassunzione diretta dei pubblici servizi e per la vigilanza sulle
aziende e sui bilanci. La legge elenc poi esemplificativamente 19 servizi suscettibili di gestione
diretta, tenendo conto della realt economica e tecnica allora esistente. Poich questa
elencazione andrebbe aggiornata costantemente, si passati successivamente ad una definizione
flessibile di servizio pubblico: servizi che abbiano ad oggetto la produzione di beni e servizi rivolte
a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunit locali. Sono
quindi servizi che vanno a beneficio della collettivit amministrata.
Pi generalmente, un servizio pubblico una tipologia di servizio gestito generalmente da autorit
pubbliche (in via diretta o indiretta) e reso alla collettivit a fronte di un bisogno primario da
soddisfare che non economicamente conveniente; non finalizzato al profitto, per definizione,
ma pu comunque essere organizzato in maniera economica.
I servizi si distinguono in:
- Servizi con rilevanza economica: permettono, nella loro gestione, la copertura dei costi con
i ricavi
- Servizi senza rilevanza economica: non consentono una copertura dei costi e, in caso di
gestione indiretta, gli Enti devono provvedere a risarcire direttamente il gestore
I servizi pubblici non sono altro che un mezzo per il raggiungimento del fine della Pubblica
Amministrazione, ovvero lINTERESSE PUBBLICO.
Linteresse pubblico in capo alla comunit amministrata e questo ha avuto ripercussioni sul
piano giuridico. Oggi i soggetti di diritto sono i cittadini, cui spetta la sovranit ai sensi dellart. 1
della Costituzione. Il vero soggetto giuridico non quindi lente pubblico, ma la collettivit (ci
avuto ripercussioni riguardo alla natura del danno erariale, ricostruito come danno alla comunit).
I nuovi interessi generali primari sono strettamente correlati con la nuova impostazione
comunitaria del mercato e la loro cura pu essere affidata indifferentemente ad un soggetto
privato o ad una pubblica amministrazione (meno autoritativa e pi aziendale).
Per quanto riguarda la SPESA PUBBLICA, questa il mezzo utilizzato dallo Stato per assolvere alle
sue funzioni (come teorizzato da Smith): proteggere la societ dalla violenza e dalle aggressioni
esterne, proteggere gli individui dallingiustizia, realizzare alcuni interventi pubblici che non sono
nellinteresse di un singolo cittadino, ma della collettivit nel suo insieme. Il concetto di spesa
pubblica risulta quindi ampio ed principalmente declinato a:
Stabilizzazione del ciclo economico intorno al potenziale: politiche di entrate e di spesa

Redistribuzione della ricchezza: mix tra solidariet ed efficienza


Efficienza nellallocazione delle risorse: mix tra azione pubblica (fallisce per corruzione ed
inefficienza) e mercato (fallisce per beni pubblici, asimmetrie info, imperfezioni della
concorrenza)
I presupposti dellintervento pubblico sono quindi:
- Generalit del bisogno da soddisfare
- Convenienza ed opportunit dellintervento
- Proporzione tra spesa e risorse
Lintervento pubblico attualmente caratterizzato da:
Riduzione di interventi pubblici diretti, a causa del debito pubblico ingente
Necessit di una maggiore capacit di assicurare condizioni di competitivit territoriale per
lo sviluppo economico e la riduzione dei tassi di disoccupazione
Crescente attenzione alla qualit dei servizi pubblici
Crescita quali-quantitativa di politiche e strumenti di protezione sociale, in funzione dei
movimenti migratori e dei processi di mutamento del panorama sociale delle citt, della
flessibilizzazione del mercato del lavoro e della conseguente instabilit economica e
dellinsicurezza degli individui anche sul versante emotivo.
Il motivo principale per cui la spesa pubblica tendenzialmente in crescita il continuo
mutamento della societ (incremento di urbanizzazione, industrializzazione, domanda per
protezione sociale, ecc). Nonostante lindebitamento netto (entrate uscite) diminuisce, il
rapporto debito/PIL aumenta (la spesa pubblica procapite media degli ultimi anni inferiore a tutti
i Paesi del Nord Europa, ma anche le entrate). I problemi riguardano quindi: crescita economica
(PIL), efficienza della spesa pubblica, evasione fiscale, differenze (best and worst).
Il trend riguardante landamento della Spesa Pubblica ha visto crescere la spesa corrente e
diminuire quella per investimenti (periodo 2008/2012), con la conseguenza che investimenti
ridotti portano risultati negativi nel tempo.
Sicuramente la crisi ha aumentato le esigenze di protezione sociale, con conseguente incremento
della spesa pubblica, ed ha diminuito laffluenza di fonti diverse dalla spesa pubblica per attuare
progetti dinvestimento, sempre meno attrattivi nei confronti del settore privato, ma lelevato
stock di debito fa s che gli interessi abbiano un peso estremamente rilevante, senza contare che
gli investimenti sono rallentati dal Patto di Stabilit e dai vincoli che esso impone.
Le 3 voci principali che compongono la Spesa Pubblica sono: spesa per il personale (24%), spesa
per protezione sociale (36%) e spesa per interessi (17%). Da notare che la spesa per protezione
sociale riscontra squilibri rispetto alla media europea, infatti vengono privilegiati aspetti
previdenziali rispetto a quelli di equit sociale; la spesa per interessi dal 2011 ad oggi aumentata
a causa dellaumento dei tassi dinteresse in momenti di scarsa fiducia nello Stato italiano.
Dal 2007 sorta la necessit di riqualificare la spesa attraverso la costruzione di unadeguata
programmazione (fondare cio le decisioni in base ad evidenze), la fissazione di interventi
(definizione ex ante di tempi e parametri), il monitoraggio costantemente degli effetti (valutazione
degli effetti in corso dopera) e misurazione in termini economico-finanziari dei risultati. Tutto ci
si tradotto nel passaggio da tagli lineari a tagli mirati.
SPENDING REVIEW (revisione della spesa): attivit di analisi strutturata e permanente della spesa
che risponda alla finalit di superare lapproccio puramente incrementale delle allocazioni di
bilancio per arrivare ad una revisione complessiva della spesa che permetta di rivedere le priorit
di ciascun ambito, riqualificando la spesa stessa nel suo complesso e facendo emergere risorse
inizialmente assegnate ad attivit ormai concluse o, in alcuni casi, mai iniziate. Nasce dallesigenza
di contenimento della spesa pubblica derivante dai vincoli economico-finanziari conseguenti

alladesione dellItalia allUE ed alla moneta unica, proposta in via sperimentale nel 2007,
permanente nel 2008 e sale alla ribalta nel 2011 in piena crisi economica.
Secondo questa attivit le voci di bilancio vanno analizzate criticamente ogni anno creando cos un
duplice effetto:
- Finanziario: realizzazione di un monitoraggio dei flussi e delle procedure di spesa con un
immediato recupero di risorse
- Organizzativo: individuazione di possibili revisioni organizzative funzionali ad una gestione
ottimale di tali flussi
Le finalit della spending review sono quindi:
Fornire una metodologia sistematica per migliorare processo di decisione delle priorit di
allocazione delle risorse, e conseguente valutazione delle performance delle
amministrazioni pubbliche in termini quali-quantitativi rispetto ai servizi offerti
Superare, come gi detto, un approccio incrementale rispetto alle decisioni di allocazione
di bilancio, basato esclusivamente su dati storici
Superare le criticit connesse al ricorso a tagli orizzontali oppure a strumenti di blocco
della spesa, i quali, oltre a creare difficolt operative alle amministrazioni, possono creare
rimbalzi della spesa medesima negli anni successivi o addirittura gi nellanno di
riferimento.
Lanalisi della spesa consente quindi azioni mirate e non lineari nella riduzione dei c.d. sprechi
derivanti da:
1. Inefficienza produttiva (eccesso di spesa rispetto al risultato)
2. Inefficienza gestionale (risorse non ottimamente allocate fra i diversi usi alternativi)
3. Inefficienza economica (spese i cui benefici non compensano i costi sostenuti dal sistema)
La lotta agli sprechi volta ad accrescere il rendimento della pubblica amministrazione sia a livello
istituzionale (fornire soluzioni o risposte ad esigenze insoddisfatte) che amministrativo (risultati e
prestazioni offerte vantaggiose sul piano qualitativo e dei costi).
A tal proposito nascono le carte dei servizi: documenti che fissano standard qualitativi dei servizi
offerti e danno la possibilit al cittadino di agire in via risarcitoria qualora questi standard
venissero disattesi, diventando cos centrale il ruolo delle autorit.

AZIENDA PUBBLICA
Le aziende pubbliche e private differiscono per i seguenti elementi:
- Il soggetto
- La gestione
- Il sistema di contabilit e bilancio
- Il sistema dei controlli
- Lorganizzazione
- Le finalit: lucrative per le aziende for profit; di sviluppo economico e sociale della
collettivit amministrata e del territorio per le aziende non profit
Per quanto riguarda la gestione dellazienda pubblica, questa si differenzia da quella dellazienda
privata riguardo:
o Eterogeneit dei risultati
o Mancanza di un libero mercato di collocamento dei beni e dei servizi
o Determinazione della tariffa secondo criteri politici e sociali
o Vincoli finanziari
o Sostenimento di costi sociali

In poche parole le aziende pubbliche acquisiscono dal mercato, sostenendo i relativi costi, i fattori
produttivi necessari per ottenere al termine del proprio processo trasformativo i servizi da fornire
alla collettivit. Le risorse consumate, per, non sono reintegrate dai ricavi ma da proventi in molti
casi non correlati al grado di apprezzamento espresso dai cittadini essendo costituiti per la
maggior parte da tributi o da trasferimenti.
Ricavo: entit economica derivante dallattivit tipica
Provento: entit economica derivante dallattivit gestionale non tipica

Per quanto riguarda lazienda pubblica le condizioni di equilibrio sono 4:


1. ECONOMICO: sostanziale pareggio tra costi e proventi
2. FINANZIARIO: gestione competenza e residui (nellimpresa capitale circolante crediti
debiti)
3. MONETARIO: gestione di cassa positiva
4. PATRIMONIALE: fonti correlate temporalmente con gli impieghi
Azienda pubblica e privata hanno dei principi in comune da rispettare, precisamente:
ECONOMICITA: massimizzare lutilit delle risorse impiegate nel rispetto degli equilibri
EFFICACIA: raggiungimento degli scopi
EFFICIENZA: giusto rapporto tra allocazione delle risorse e risultati
SOCIALITA, SOSTENIBILITA AMBIENTALE, EQUILIBRIO ECONOMICO FINANZIARIO
LEFFICACIA il principio di buona gestione pubblica che si realizza se e nella misura in cui i
risultati conseguiti sono coerenti con gli obiettivi programmati. Essa si misura con indicatori come:
obiettivo di attivit/risultato conseguito, con numeratore e denominatore riferiti allo stesso
periodo e allo stesso oggetto.
LEFFICIENZA il risultato di servizio pubblico idoneo a soddisfare la domanda palese secondo
parametri di quantit, qualit, tempi di realizzazione e localizzazione territoriale.
LECONOMICITA il principio fondamentale in comune tra pubblico e privato, colonna portante
del processo di aziendalizzazione degli enti pubblici. E definito il principio del minimo mezzo, per
cui tendenzialmente si ottimizza il rapporto tra il valore economico del risultato ottenuto e quello
delle risorse impiegate. La difficolt nella realizzazione del principio delleconomicit deriva dalla
crescente domanda di beni e servizi pubblici da parte della collettivit amministrata non
accompagnata da una corrispondente crescita delle risorse disponibili. Proprio per questo motivo
leconomicit va ricercata:
- Nellacquisizione delle risorse, contrattando il prezzo-costo pi conveniente rispetto alla
qualit dei beni e delle prestazioni acquistate
- Nelle operazioni di trasformazione economica, impiegando le risorse nel modo
economicamente pi conveniente
- Nella cessione e nellerogazione del bene o del servizio, con le modalit pi efficienti e pi
convenienti dal punto di vista economico e sociale (minor costo e tempo, massima
efficienza)
Per quanto riguarda lazienda pubblica, gli indicatori di economicit utilizzabili sono:
Grado di copertura dei costi con i proventi
Rapporto costi-benefici
Tempistica nellerogazione dei servizi
Grado di copertura territoriale

Leconomicit quindi il principio fondamentale dal punto di vista gestionale alla base di
pianificazione e di eventuali modifiche.
Anche nelle aziende pubbliche valida la ripartizione delle funzioni amministrative POSDCORB
(filiera teorizzata da Gulik):
- Pianificazione
- Organizzazione
- Staffing (acquisizione del personale)
- Direzione
- Coordinamento
- Budgeting (pre) e Report (post)
Luther Gulik pose lattenzione sullindividuo in grado di portare un valore aggiunto (diverso da
Weber) e sottoline limportanza della tempistica di intervento e risposte (fattore trascurato),
fondamentale in qualsiasi organizzazione nella sua visione organica.
Conseguentemente a queste considerazioni si attu il passaggio dal modello legittimistico formale
a quello sostanziale, ossia alla ricerca di: economicit, efficienza, efficacia, qualit dei servizi,
adeguatezza e coerenza rispetto alla domanda della collettivit.
Levoluzione fu incentrata su:
Programmazione economica e finanziaria
Coordinamento generale di tutte le attivit
Controllo di gestione sulla realizzazione degli obiettivi di programma e sui livelli di
performance gestionale
Programmazione va intesa come sistema che deve riguardare non solo aspetti economicofinanziari, ma anche di contesto: si parte infatti dalla raccolta di informazioni sullambiente
esterno e sulle risorse interne; si definiscono poi le strategie, le finalit da perseguire e si opera la
valutazione delle diverse alternative; si determina la politica tariffaria; si costruisce un budget di
breve periodo; si avvia lattivit operativa con conseguente rilevazione dei risultati e degli
scostamenti; analisi e valutazione finale con relativo Feedback.
Il Controllo di gestione si compone invece di varie funzioni:
contabilit analitica dei costi
costi standard
budgeting
sistema degli indicatori (contabili, di produttivit, di economicit, di qualit, ecc.)
benchmarking
analisi dei cash-flow
analisi del break-even point
valutazione bilanciata: processo olistico (il tutto non la mera somma delle parti) in cui si
individuano obiettivi ed iniziative per ogni possibile prospettiva, si analizzano le
interrelazioni tra le prospettive stesse, si fanno confronti interni ed esterni e si migliorano i
processi creando valore.

ESTERNALIZZAZIONE
Riguarda la decisione di trasferire allesterno dellimpresa parte dei processi produttivi o erogativi
precedentemente svolti allinterno; una modalit operativa che rappresenta la norma nella
moderna configurazione dellimpresa a rete. Questa decisione consente allazienda di
concentrarsi sul core business. I motivi alla base dellesternalizzazione possono essere molteplici,
sia riguardanti obiettivi di breve periodo che di medio lungo periodo:

Ricerca di maggiore specializzazione: rapporto di tipo collaborativo occasionale, con scelta


del fornitore legata alle sue competenze e ruolo determinato dagli obiettivi del cliente
Tattica: in presenza di esigenze marginali, il committente definisce le specifiche
dellaccordo e controlla le performance dei fornitori. Si crea quindi un rapporto gerarchico
tra i 2 soggetti.
Efficienza: relazioni caratterizzate da una durata piuttosto lunga, il cui obiettivo realizzare
una maggiore efficienza allinterno dei vari processi. possibile verificare un
coinvolgimento del fornitore nella definizione delle specifiche dellaccordo (rapporto non
pi gerarchico).
Strategica: relazioni di lungo periodo, fondate sulla collaborazione e sulla condivisione degli
obiettivi.

Nel mondo pubblico lo strumento dellappalto riflette una scelta operativa, mentre risulta una
scelta strategica il mettere a sistema diversi attori pubblici e privati, realizzando azioni di
amministrazione prtenariale, funzionalizzando energie e competenze della societ al migliore
perseguimento delle finalit pubbliche. Il motivo alla base dellesternalizzazione nel pubblico la
possibilit di soddisfare linteresse pubblico in modo pi efficiente, efficace ed economico.
Lesternalizzazione un processo critico; prima di tutto necessario valutare lofferta interna
attraverso la scomposizione dellattivit aziendale in processi e calcolando per ciascun processo
individuato input da acquisire e output prodotti, nonch i soggetti fornitori e il profilo degli utenti
(la scelta di avere laggregazione delle attivit svolte in processi prescinde dalla scelta di
esternalizzazione, poich ha un pi proficuo utilizzo per interpretarne lutilit in relazione ai fini
dllente. ZAPPA).
Una volta effettuata la valutazione dellofferta interna, la partnership tra pubblico e privato si pu
realizzare per mezzo di diversi strumenti, oltre allappalto:
1. Privatizzazione delle public utilities a livello locale
2. Privatizzazione dei grandi servizi nazionali a rete
3. Creazione di societ ed organismi direttamente controllati in house
4. Affidamento di attivit ad altre amministrazioni pubbliche in funzione di economie di scala
5. Creazione di nuove istituzioni ad hoc di natura pubblica o privata
6. Coinvolgimento del privato sociale (terzo settore)
7. Sollecitazione dei servizi delle aziende private for profit
Gli effetti dellesternalizzazione risultano diversi tra impresa pubblica e impresa privata.
Per limpresa privata lesito finale dellattivit di esternalizzazione valutato dalla risposta del
mercato, e si traduce in maggiore o minore redditivit per il capitale di rischio, o nel
miglioramento o peggioramento della posizione competitiva. Risulta quindi mediamente semplice
valutare leffetto dellesternalizzazione in questo tipo di aziende.
Nei soggetti pubblici gli effetti possono essere sostanzialmente diversi in relazione alla natura delle
attivit cedute allesterno. Da un lato lesternalizzazione impatta sulla qualit dei servizi erogati e
dellaltro pu influenzare la capacit di continuare ad esercitare la propria missione di governo.
Leffetto sicuramente pi complesso da valutare in questo caso.
Riassumendo, la funzione oggetto di esternalizzazione coincide con lerogazione di un servizio agli
utenti dellamministrazione. Il fornitore si sostituisce allente pubblico nel rapporto diretto con il
pubblico, assumendo la gestione del servizio erogato. Il primo effetto dellesternalizzazione
quindi la separazione dei ruoli di gestore e controllore del servizio, che precedentemente facevano
capo unitamente al soggetto pubblico.

Risulta a tal proposito necessario stabilire un corretto rapporto di servizio come strumento di
monitoraggio dellattivit, che si sostanzia in:
Valutazione critica ex ante, durante ed ex post (monitoraggio continuo)
Scelte reversibili
Sfruttare le esperienze ed il know how acquisito anche per reinternalizzare
Flessibilit del mix tra make or buy
Per lesternalizzazione quindi necessario un approccio strategico riguardante un ripensamento
delle funzioni aziendali (controllo, finanza, spesa, comunicazione) e laffermarsi di una cultura che
collega le risposte che si presentano quotidianamente nei confronti della gestione con una visione
di sviluppo a medio-lungo periodo. (capacit di valutare le risposte a breve termine anche in
unottica di medio lungo periodo)
Da ci deriva la necessit di un management strategico in grado di poter rispondere alle 3
domande principali:
1. Dove siamo? (Comprensione degli obiettivi di fondo dellamministrazione pubblica, delle
modalit di funzionamento, dellorganizzazione interna, delle attivit svolte e soprattutto
delle persone e delle competenze a disposizione. In poche parole una fotografia della
situazione attuale)
2. Cosa vogliamo diventare? (Cosa dobbiamo modificare a livello di missione, assetto
organizzativo, programmi attivati, modalit di gestione delle risorse umane, finanziarie e
tecnologiche. Individuare la situazione prospettata.)
3. Come dobbiamo muoverci? (Individuazione del percorso e delle azioni necessarie per
passare dalla situazione attuale a quella prospettata attraverso piani strategici generali o
mirati, relativi alle risorse tecnologiche, umane o ridefinizione dei processi)
Il dove siamo rappresenta quindi una preliminare ed approfondita ricognizione di tutti i processi di
esternalizzazione, privatizzazione e decontrazione organizzativa in atto.
Il cosa vogliamo diventare una riflessione sulla necessit di procedere eventualmente a una
reinternalizzazione, attraverso logiche di insourcing oppure di pensare ad una modifica dei
fornitori o della modalit di esternalizzazione (concetto di reversibilit riguardante il contratto di
servizio).
Il come dobbiamo muoverci corrisponde ad un rafforzamento della struttura organizzativa interna,
allindividuazione delle pi opportune modalit contrattuali, alla verifica di fattibilit istituzionale,
economico-finanziaria ed organizzativa.
Ai 4 motivi da cui nasce lesternalizzazione (efficienza, tattici, strategici e marginali) si riconducono
3 modelli di Stato:
EFFICIENTE: aumento della produttivit delle risorse e razionalizzazione della spesa
FLESSIBILE: semplificazione delle strutture e delle procedure con maggiore esternalizzazione delle
funzioni di supporto.
PARTECIPATIVO: sviluppo delle competenze e della qualit delle procedure attraverso il dialogo
con gli stakeholder, realizzando la massima interazione tra attori pubblici e privati.
Il processo di esternalizzazione va inoltre valutato in unottica multidimensionale, con riferimento
a:
- Dimensione economico-finanziaria: contenimento spesa, costi incrementali, impatto flussi
finanziari
- Dimensione clienti/utenti interni ed esterni: qualit percepita, aspettative ed esigenze
- Dimensione dei processi: valutazione dei processi esistenti e possibilit di innovazione di
processo e di servizio, con acquisizione di know how e competenze a seguito
dellaffidamento allesterno (fondamentale per effettuare la scelta ottimale)

A questa valutazione possibile ricondurre la scelta delle diverse formule gestionali connesse al
processo di esternalizzazione: imprenditoriale (societ in house), volontarista (imprese sociali),
redisitributiva (enti, agenzie), contrattuale (mercato o altre pubbliche amministrazioni).
Nella valutazione del processo di esternalizzazione bisogna anche tenere conto del contesto
istituzionale, economico e sociale di riferimento, oltre ai vincoli giuridici, i punti di forza e criticit
dei potenziali fornitori e, riguardo allambiente interno, le capacit, le competenze,
lorganizzazione, lorientamento e la sostenibilit dei costi.
I fattori di successo riguardo ad una scelta di esternalizzazione sono:
1) La padronanza delle variabili che consente una corretta strategia ed un approccio globale
2) Ladeguatezza dei metodi di scelta (procedure, prezzi, tempistiche)
3) Lottimale gestione del rapporto (corretto presidio organizzativo, no deleghe in bianco e
continuo monitoraggio)
Le tipologie di esternalizzazione possono essere 2:
- Tradizionale: riguardante attivit non core e volta alla risoluzione di un problema
immediato. In questo tipo di esternalizzazione vi anche uno scarso interesse al successo
del partner
- Strategica: riguardante potenzialmente tutte le attivit volte a soddisfare obiettivi di lungo
termine. Nellesternalizzazione strategica si realizza una condivisione degli obiettivi tra
committente e fornitore.
Ci sono per delle esternalizzazioni da evitare come:
Nella definizione delle politiche
Nellallocazione delle risorse
Quando i servizi non possono essere misurati, sono altamente rischiosi, sono distintivi, sono
forniti in regime di monopolio e quando non possibile valutare limpatto della scelta
sullinteresse pubblico.

NEW PUBLIC MANAGEMENT


Il modello dello Stato efficiente ha ispirato la filosofia del NPM, la quale prevede
unamministrazione pubblica efficiente, efficace e leggera. I 2 pilastri su cui si fonda NPM sono la
razionalizzazione della spesa e laumento della produttivit.
Le sue 2 chiavi di lettura sono:
Processo di cambiamento dei sistemi amministrativi
Metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica
Questa filosofia introduce 4 linee guida da seguire:
1. Orientamento alla valutazione dellamministrazione
2. Decentramento organizzativo delle amministrazioni pubbliche
3. Logiche competitive tra amministrazioni pubbliche
4. Parametrazione col settore privato (pianificazione e budgeting)
Lorientamento alla valutazione si fonda su processi di riforma della PA e sistemi di
programmazione e di gestione delle risorse orientate ad obiettivi comuni e condivisi; sulla
conoscenza dellassetto di unorganizzazione per capire come gestisce i processi e costruisce le
politiche; comportamenti amministrativi e valutazione di questi.
Il decentramento organizzativo riguarda lo smembramento delle organizzazioni burocratiche al
fine di ottenere: distinzione dallindirizzo politico ed autonomia manageriale e incisiva
responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati.

La competizione pubblica, collegata alla visione non pi autoreferenziale delle amministrazioni


pubbliche, si basa su logiche competitive tra le diverse organizzazioni pubbliche realizzate
attraverso:
- Affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici
(contracting in)
- Imprenditorialit pubblica (societ in house)
- Agenzie pubbliche/fondazioni
- Coinvolgimento del terzo settore
La parametrazione col settore privato si riscontra nelladozione diffusa di tecniche manageriali e
sistemi gestionali privatistici POSDCORB (filiera di Gulik) quali:
- Razionalizzazione nellutilizzo delle risorse tramite pianificazione
- Adozione di standard di risultati espliciti e misurabili
- Processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e organi centrali
Per quanto riguarda la gestione della spesa pubblica (1 pilastro), il NPM impone la valutazione di
sostenibilit ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie declinandola a determinate
priorit dintervento:
- Pianificazione
- Sistemi di budget
- Sviluppo e miglioramento organizzativo
- Implementazione dei budgets
Le tecniche utilizzabili in fase di valutazione sono principalmente:
- Individuazione delle risorse e distribuzione
- Pianificazione pluriennale, verifiche e audit control di efficienza
- Decentramento di poteri e responsabilit tra centro ed agenzie di spesa (reporting)
- Sistemi di misurazione dei costi, cash managements.
La visione del NPM di tipo micro, spinge verso un incremento dellefficienza interna, richiede un
management competente e indipendente dallindirizzo politico. Introduce il principio di
specializzazione delle risorse e delle competenze, avvicinando da questo punto di vista il settore
pubblico con quello privato.
I tratti comuni con il settore privato sono molteplici quali: capacit tecnico-professionale, risposta
di fronte ai fenomeni avversi, trarre vantaggi dalle condizioni favorevoli e gestire i cambiamenti e
le complessit nel momento in cui si presentano.
Le specificit del settore pubblico riguardano invece: lorganizzazione del lavoro, i finanziamenti, i
sistemi contabili, le politiche tariffarie, la delimitazione dei bacini dutenza, i modelli contrattuali di
diritto pubblico e, ultimi ma primi per importanza, i vincoli giuridici estremamente stringenti.
Questo modello ha portato a concettualizzare la distinzione tra government e governance.
GOVERNMENT: amministrazione pubblica basata sul principio legittimistico, che esercita il proprio
potere decisionale secondo il sistema istituzionale formale e con pochi attori, formando un
sistema chiuso e gerarchico, caratterizzato da scarsa consultazione e partecipazione (ricalca il
sistema tayloristico e weberiano). Viene paragonato ad una catena di montaggio volta solamente
alla produzione di atti amministrativi senza interesse per gli effetti che essi generano.
GOVERNANCE: modello comunque rispettoso delle regole, ma che si basa su maggiore
condivisione e partecipazione tra i vari attori sia interni che esterni, coordinandone i ruoli/istanze.
Questo modello ha influenzato uno sviluppo normativo copioso, volto a fornire il maggior numero
possibile di strumenti alle amministrazioni pubbliche.
Modello di GOVERNANCE, derivante dalla teorizzazione dello Stato flessibile/partecipativo,
definisce un nuovo stile di governo, distinto dal modello gerarchico. Dispone maggiore

integrazione ed auspica maggiore collaborazione tra le diverse amministrazioni. Necessita di un


maggior numero di attori, concertando attori pubblici e privati.
Il questo modello gli strumenti di pianificazione sono anche di coordinazione, formandosi
attraverso un confronto tra i vari attori interessati (responsabilizzazione); c quindi una
compenetrazione di interessi derivanti da categorie plurime (istituzioni, associazioni, cittadini,
imprese, altri enti) nelle scelte politiche.
Il passaggio dal government alla governance collegato a:
- Complessit delle decisioni di policy
- Aumento del numero di attori (pubblici e privati)
- Aree politiche sempre pi connesse
- Non pi sufficiente il criterio dellefficienza per guidare le singole amministrazioni
E si realizza attraverso:
- Maggiore complessit ed apertura dei sistemi
- Esercizio del potere condiviso
- Processi strutturati e meno formali
- Ruolo pubblico inclusivo
- Adesione convinta al sistema (condivisione degli obiettivi)
- Distinzione tra politica ed amministrazione
Le spinte che hanno portato alladozione del modello di public governance arrivano anche
dallesterno (globalizzazione, integrazione europea, diminuzione della sovranit), le quali hanno
portato a politiche pubbliche per obiettivi comuni e condivisi tramite modelli di relazioni
interistituzionali e intergovernative.
Gli ambiti che hanno portato allapplicazione della public governance sono diversi:
Il contesto economico vedeva come protagonista Coase, che teorizz il concetto di corporate
governance come meccanismo di coordinamento interno allimpresa.
Il contesto politico vede la Banca mondiale e UNDP (fondo di sviluppo delle nazioni unite)
finanziare progetti di ricostruzione, crescita economica, coesione sociale e tutela ambientale se gli
Stati dimostrano pratiche di good governance.
Il contesto europeo vede la nascita del Libro Bianco, documento che contiene una raccolta ufficiale
di proposte in settori politici specifici e costituisce lo strumento per la realizzazione delle idee
esposte nei libri verdi. Il primo Libro Bianco (1985) aveva come obiettivo sia il completamento del
Mercato Unico sia la specificazione dei benefici attesi dalla sua realizzazione.
Il contesto sociale vede la partecipazione di pi attori in fase di gestione ma anche in fase di
programmazione. Bisogna comunque porre dei confini e delle regole al fine di evitare
indeterminatezza e destrutturazione. Si comincia a notare un arretramento delle AP che ricoprono
per un ruolo di coordinamento.
Un confronto tra NPM e PG vede la prima porre una grande enfasi sulle performance (attraverso
misurazione delloutput); preferire forme organizzative snelle, piatte, ridotte e specializzate;
disporre di una vasta gamma di forme contrattuali al posto delle relazioni gerarchiche e di
meccanismi di mercato; porre altres enfasi nel trattare gli utenti come clienti e sullo sviluppo di
tecniche di miglioramento della qualit. In sostanza disaggregazione + competizione +
incentivazione.
Il modello di PG vede maggiore relazione con i soggetti esterni allistituzione pubblica, attraverso
partnership o network e gestioni congiunte, al fine di tutelare gli interessi pubblici allinterno di
una vasta rete di relazioni istituzionali.

SUSSIDIARIETA
Concetto importato dalla filosofia in ambito giuridico. In filosofia la sussidiariet difende la
convinzione che ciascuna componente della societ deve consentire alle altre di sviluppare le loro
potenzialit. Loggetto naturale di qualsiasi intervento della societ stessa quello di aiutare in
maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non distruggerle o assorbirle. necessario che lo
Stato lasci alle organizzazioni minori il disbrigo di delle pratiche che sono in loro potere,
guadagnando cos in efficienza, potendo cos eseguire con maggiore libert, forza ed efficacia le
funzioni che solo a lui spettano.
Concetto di sussidiariet stato poi ripreso dal Trattato di Maastricht, il quale ha inteso
disciplinare il rapporto tra singoli, organizzazioni sociali e Stato, il rapporto tra governo e libert,
ed ha individuato lintervento della CE nel momento in cui gli obiettivi non possono essere
raggiunti adeguatamente dagli Stati membri.
Nel 2001, con la riforma del Titolo V, in Italia sono stati introdotti i principi di:
- Sussidiariet: amministrazione svolta dallente pi vicino al cittadino
- Adeguatezza: idoneit degli enti alleffettivo esercizio della funzione
- Differenziazione: lallocazione delle funzioni deve considerare le caratteristiche
demografiche, territoriali, strutturali degli enti
Nellapplicazione del concetto di sussidiariet, le funzioni pubbliche passano allente di livello
superiore qualora questo sia necessario per il buon andamento, per ladeguatezza o per
lomogeneit (sussidiariet verticale); ci si pu avvalere di soggetti privati in forma di associazioni,
imprese o volontari (sussidiariet orizzontale).
La sussidiariet orizzontale riconosce il ruolo dellautonomia privata, che diventa prioritaria non
solo quando orientata alla realizzazione dei bisogni individuali, ma anche quando persegue utilit
generali; loperatore privato entra cos in una sfera di competenza in passato riservata
esclusivamente ad imprese pubbliche.
Limpresa sociale un particolare esempio di sussidiariet orizzontale, sono normate dal D.Lgs.
155/2006, il quale le configura come: imprese private in cui lattivit economica dimpresa
principale stabile ed ha per oggetto la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilit sociale,
diretta a realizzare finalit di interesse generale. Attraverso la definizione di Impresa sociale si
determina un arretramento dellintervento pubblico nel settore sociale e si distingue
definitivamente il concetto di imprenditoria da quello di finalit lucrativa, riconoscendo lesistenza
di imprese con finalit diverse dal profitto.
I requisiti dellimpresa sociale sono:
- Costituzione attraverso atto pubblico
- Struttura democratica
- Destinazione degli utili e avanzi di gestione allo svolgimento dellattivit statutaria o ad
incremento del patrimonio, e pertanto non distribuirli, neanche indirettamente
- Tenuta del libro giornale e inventario
- Redigere e depositare presso il registro delle imprese un documento che rappresenti lo
stato patrimoniale e finanziario dellimpresa
- Redigere il bilancio sociale
- Coinvolgere lavoratori e destinatari dellattivit nella gestione
- Avere la maggioranza degli amministratori soci
Possono assumere la veste giuridica di:
- associazioni riconosciute e non, fondazioni e comitati
- societ, cooperative, consorzi

Il legislatore consente di organizzarsi attraverso qualsiasi forma di organizzazione privata e con


qualsiasi tipo societario, riservando altres la possibilit di formare anche un gruppo, limportante
che questo tipo di impresa non abbia mai come fine ultimo lo scopo di lucro.
Caratteristiche dellimpresa sociale:
- Capitale previsto per la sua costituzione 20000 euro e responsabilit limitata a questo
patrimonio
- Se patrimonio si riduce al di sotto di 1/3 per delle perdite, rispondono in solido tutti coloro
che hanno agito per nome e per conto della societ
- Vincolo di indisponibilit: fondi e riserve devoluti ad altre associazioni non lucrative indicate
dallo statuto in caso di scioglimento, fusione o scissione
- Societ commerciali devono inserire il vincolo di non distribuzione degli utili per essere
considerate imprese sociali.
I settori di attivit delle imprese sociali sono molteplici tra cui: assistenza sociale, sanitaria,
educazione ed istruzione, tutela ambientale e dei beni culturali. Dai settori in cui opera si evince
proprio il significato dellimpresa sociale, cio il disimpegno dellAP in settori precedentemente ad
esclusivo appannaggio di questa.

RIFORME
Nel processo di riforme si sono riscontrati numerosi problemi principalmente riconducibili a:
- Delusioni rispetto alle aspettative
- Difficolt di valutazione
- Mancata gestione del processo di cambiamento istituzionale
Le cause dei fallimenti del processo delle riforme possono essere quindi individuate in:
Expectation gap: gap tra risultati e attese che genera unimpressione di fallimento (non
sempre cos vera)
Cinismo: personale interno non crede pi nel cambiamento
Burocratizzazione: riforme assimilate dal personale interno, ma implementate in modo
formale per incompetenza o cultura organizzativa
Costi immediati e benefici futuri: gli effetti della riforma sono politicamente poco
spendibili poich i vantaggi si vedono dopo molto tempo anche se il duro lavoro per poterli
realizzare comincia subito
In ogni caso il processo di riforme presenta delle utilit nascoste al suo interno: genera un
cambiamento lento ed irreversibile (effetto Hawthorne) e se gestito male produce un movimento
a pendolo, se gestito bene segue un percorso lineare di sviluppo costante, anche se lento.
Il processo di riforme pu investire: lassetto istituzionale, le strutture amministrative, lassetto
manageriale.
ASSETTO ISTITUZIONALE: (livello + alto) riforme che riguardano direttamente assetti ed equilibri di
potere tra le istituzioni e gli organi che reggono lo Stato (accentramento/decentramento del
potere, livello di autonomia impositiva, modalit di costituzione delle rappresentanze politiche).
Sono riforme che hanno valenza decisiva.
STRUTTURE AMMINISTRATIVE: sono riforme che riguardano decisioni in termini di articolazione
delle strutture (istituzione, accorpamento o soppressione di enti) e di funzioni delle diverse
tipologie di enti (redistribuzione delle competenze, decentramento, legge Bassanini Titolo V).
FUNZIONAMENTO DELLAMMINISTRAZIONE PUBBLICA: queste riforme possono essere classificate
secondo 2 tipologie:

Riforme amministrative: norme che regolano tassativamente le modalit di funzionamento


della PA (legge 241, contratti)
- Riforme manageriali: regolano lo sviluppo di modalit organizzative e gestionali atte ad
accrescere lefficienza nella gestione delle strutture pubbliche (rapporto Giannini 1980npm)
In Italia i processi di riforma volti ad incrementare lefficienza e lefficacia nel management
pubblico (riforme manageriali) si sono sviluppati in modo molto significativo a partire dagli anni
90, allorquando attraverso riforme settoriali e trasversali ogni settore pubblico ha subito riforme
tese ad aziendalizzare le diverse istituzione pubbliche che lo componevano attraverso strumenti
quali:
- Delegificazione normativa
- Sviluppo dellautonomia organizzativa delle singole istituzioni
- Decentramento dei poteri dagli organi di indirizzo a quelli di gestione
- Riforma dei sistemi finanziari
- Riforma dei sistemi dei controlli
- Piena contrattualizzazione del rapporto di lavoro

TEORIA DEL VALORE PUBBLICO


Teoria a sostegno della Public Governance, che afferma che al valore economico va affiancato
lulteriore valore costituito dalla coesione sociale e dai miglioramenti della sfera sociale,
ambientale, politica. Pertanto, in una realt in continuo mutamento, accanto alla centralit del
mercato sostenuta dal NPM, si dovrebbe inserire una governance attuata tramite reti civiche,
svincolandosi dal concetto di government.
Secondo la teoria del valore pubblico le organizzazioni pubbliche devono rispondere non solo alle
logiche economiche, ma anche alle logiche politiche degli amministratori eletti, ai valori prevalenti
nella societ civile, ai bisogni dei cittadini e di tutti gli altri stakeholder con cui interagiscono.
In una logica di perseguimento di risultati concreti e complessi, aumenta lesigenza di maggiore
autonomia del management nei processi programmatori e di maggiore trasversalit per poter
affrontare e risolvere problemi di ogni genere.
Il valore pubblico sicuramente non pu essere misurato, ma per essere conseguito deve:
- Produrre risultati oggettivamente validi per i soggetti pubblici, per i cittadini e per gli
stakeholder
- Intraprendere iniziative sostenibili dal punto di vista organizzativo, in termini di
adeguatezza delle risorse
- Essere legittimato dalla collettivit
In poche parole il valore pubblico si configura come una relazione simultanea tra ambiente,
strategia e struttura; ossia come un equilibrio tra obiettivo, risorse e consenso (eq. tra vision e
mission). Questo possibile sicuramente solo attraverso monitoraggio, continua innovazione e
mantenendo il consenso.
La teoria del valore pubblico enfatizza 3 aspetti della performance delle istituzioni pubbliche:
- Lerogazione di servizi efficaci
- Il raggiungimento di outcome socialmente validi
- Il mantenimento e lo sviluppo della fiducia e della legittimit dellamministrazione
Nel sistema di interazioni, gli attori che, contestualmente allAP, contribuiscono al soddisfacimento
di bisogni specifici, coerenti con le funzioni attribuite alla stessa sono:
Gli altri istituti pubblici
I politici eletti a cariche istituzionali

I cittadini
Le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della PA
Lambiente in cui opera la PA costituito dallinsieme delle condizioni e dei fenomeni esterni allo
stesso e non direttamente governabili da esso, che ne influenzano la struttura e la dinamica.
Questo composto da attori sociali, ovvero portatori di interessi e attese collettivi o particolari, i
quali costituiscono lambito da cui emerge la domanda di servizi pubblici.
Il sistema istituzionale, attraverso la sua struttura e le formule gestionali, interagisce con il proprio
ambiente di riferimento, i cui componenti si attendono benefici dal servizio pubblico, ossia un
vantaggio sociale, con specifico riferimento ai propri interessi.

TEORIE CLASSICHE DI SOCIOLOGIA DELLORGANIZZAZIONE


1. OSL: Organizzazione Scientifica del Lavoro (Taylor)
2. TDA: Teoria della Direzione Amministrativa (Fayol, Gulik, Urwick)
3. Teoria Burocratica (Weber)
I punti in comune tra queste 3 teorie sono:
Il ricorso alla scienza
La ricerca di soluzioni ottime ed universali
Lassoluta priorit degli aspetti formali
La metafora della macchina
Pi specificamente, la teoria dellOSL di Taylor cerca di individuare la via ottimale per raggiungere
lutilizzo efficiente del lavoratore per una produzione efficiente dellimpresa. Per la sua
applicazione necessita sempre delluomo giusto al posto giusto, enfatizzando le attitudini
specifiche allespletamento di particolari mansioni, e prevede lapplicazione di tariffe differenziali
del salario correlate con lefficace realizzazione del compito assegnato alladdetto, attraverso la
corresponsione di bonus.
I caratteri salienti delle altre teorie organizzative sono:
WEBER: specializzazione, impersonalit, gerarchia, vincolativit delle regole
TAYLOR E FAYOL: approccio basato su metodi e funzioni, specializzazione e coordinamento
HAWTHORNE: attenzione al fattore umano, comportamenti incidenti sulla produzione, visione di
cambiamenti che incidono positivamente sulla produttivit in quanto i lavoratori percepiscono
lattenzione
MAYO: necessit di soddisfare il capitale umano, attenzione allambiente di lavoro
Urwick e Gulik nella loro teorizzazione affermavano che il coordinamento di funzioni e persone, in
corrispondenza di una riduzione del controllo e del comando, porta a migliorare lefficacia
esecutiva (GUIDARE E NON DOMINARE).
Weber approcci Taylor e lo immerse nelle amministrazioni pubbliche. Arriv a definire lidealtipo,
quale un modello standard adattabile a realt diverse, in cui i metodi vengono sostituiti da
procedure sistematiche (taylorismo), precise e calcolate razionalmente; un modello
sostanzialmente impersonale, gerarchico e che impone una netta divisione del lavoro. Secondo
Weber i vantaggi di questo modello si riscontravano nella protezione dallarbitrio, minimizzazione
della discrezionalit degli operatori pubblici, massimizzazione delle qualifiche tecniche. Gli
svantaggi sono per un ulteriore irrigidimento di una struttura gi rigida di per s, con la
conseguente necessit di aumentare le interrelazioni sia interne che esterne, nonch la flessibilit.
Per accrescere le interrelazioni risulta fondamentale il ruolo della motivazione, intesa come
insieme di forze che a livello individuale contribuiscono a determinare il livello dello sforzo ad
agire, la sua persistenza e la direzione. Il lavoratore ha infatti bisogni individuali, la cui
soddisfazione pu portare a miglioramenti anche a livello organizzativo, evitando cos

lappiattimento lavorativo. In questa visione risulta importantissimo il ruolo della formazione


professionale costante dei lavoratori, poich questi devono essere informati costantemente sulle
dinamiche lavorative.
Per quanto riguarda i bisogni individuali possiamo riallacciarci alla teoria della scala dei bisogni
di Maslow, il quale afferma che lindividuo ha dei bisogni individuali che precedono quelli
organizzativi:
1. Bisogni fisiologici e di sicurezza (sopravvivenza)
2. Bisogni sociali (ambiente)
3. Bisogni di stima (status)
4. Bisogni di auto-realizzazione (dimensione interiore)
Lanalisi del grado di soddisfacimento di tali bisogni assume un ruolo centrale nel processo
organizzativo, poich sulla base di questo si fonda il principio di equit percepita, la percezione
che ha lindividuo della sua posizione rispetto agli altri componenti dellorganizzazione. Lequit
percepita si fonda su meccanismi di: valutazione comparativa che un lavoratore opera rispetto ad
altri soggetti o credenze a cui assegna particolare valore, livelli di aspirazione, confronto con
impieghi alternativi e relativa retribuzione, equit nella distribuzione delle ricompense tra attori
cooperanti e valutazione del processo di definizione delle stesse ricompense.
Se si realizza lequit percepita allinterno di unorganizzazione, si viene a creare
conseguentemente una vera e propria cittadinanza organizzativa del lavoratore, il quale pone in
essere comportamenti discrezionali e che producono effetti favorevoli nei confronti di tutta la
struttura, basati sullo scambio sociale (cio fiducia ed appartenenza).
Nasce quindi, intrinsecamente, un vero e proprio contratto psicologico che consente di
- Aumentare i legami tra individuo ed organizzazione
- Ridurre lincertezza organizzativa
- Aumentare la fiducia nellorganizzazione
- Apportare maggiore impegno quale investimento personale
In conclusione le Pubbliche amministrazioni sono organizzazioni formali, con ruoli e funzioni
definite, ma le interrelazioni tra le varie componenti sono in crescita, attraverso lattribuzione di
maggior valore a:
- Ruolo della valutazione e della premialit
- Strumenti di condivisione degli obiettivi
- Proattivit (anticipare i cambiamenti)
Il coordinamento delle varie funzioni consente larmonizzazione, lo stabilirsi di sinergie operative e
la condivisione degli obiettivi, risultando quindi decisivo per superare azioni autoreferenziali. Tutto
ci possibile andando contro a meccanismi di resistenza interna al cambiamento, generata da
scarsa conoscenza e basso coinvolgimento o dal timore di abbandonare la routine. Per superare
questo ostacolo necessario un sistema di comunicazione adeguato tra operatori interni ed
esterni (comunicazione orizzontale e verticale) e il coordinamento tra le funzioni di line e di staff
incentivando lautoregolazione.
I cambiamenti sono quindi efficaci se proposti in maniera inclusiva e non impositiva, ma anche se
proposti positivamente dal punto di vista della leadership, i cui componenti rappresentano punti
di riferimento per i collaboratori e parte attiva nella risoluzione dei problemi affrontati dalle unit
organizzative. Il loro compito delineare in modo chiaro e condiviso la missione della propria unit
organizzativa e costruire insieme ai propri collaboratori le priorit e le alternative dellazione
amministrativa da realizzare.
Gli ostacoli che si pongono di fronte al processo di cambiamento sono quindi riconducibili a:
- Condizioni organizzative rigide
- Timore verso il cambiamento

Scarso senso di appartenenza


Poca credibilit sulla volont di cambiamento
Relazioni sindacali orientate solo al salario (appiattimento del lavoro)
Scarsa comunicazione (interna ed esterna) sulle iniziative

Legge 241/1990 = riforma amministrativa riguardante il procedimento, si fonda sui principi di:
o Trasparenza
o Partecipazione
o Semplificazione
o Obbligo di motivazione
o Tempi fissati per la conclusione
o Codecisione
Inizialmente non esisteva una disciplina generale del procedimento, regolato solo con riferimenti
ad alcuni tipi di atti; ci portava ad una eccessiva discrezionalit.
Procedimento amministrativo = mezzo attraverso cui viene adottato il provvedimento, che, tra i
vari atti amministrativi, quello dotato della capacit di incidere sulle posizioni giuridiche dei
cittadini, procurando ad essi vantaggi o svantaggi.
La legge 241 da effettivit ai principi di partecipazione e trasparenza imponendo:
Obbligo di motivazione (ragioni di fatto e di diritto)
Termine certo (30gg salvo eccezioni di legge)
Lobbligo di motivazione funzionale alla possibilit, per il privato, di esercitare il diritto alla
difesa. C un funzionario che comunica lavvio a tutti gli interessati.
Per quanto riguarda la codecisione stata introdotta la Conferenza dei servizi: un esame
contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nel procedimento amministrativo.
Gli strumenti di Autotutela di cui il soggetto privato dotato, in caso di atto illegittimo o di vizi
sono:
1. ANNULLAMENTO DUFFICIO
2. REVOCA
3. SANATORIA
Tutti i soggetti interessati hanno anche diritto di accesso agli atti del procedimento; questi devono
per possedere un interesse diretto, concreto ed attuale. C infatti riservatezza per tutti i dati
sensibili.

ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE


Lorganizzazione della pubblica amministrazione caratterizzata da:
Limiti nellautonomia organizzativa, infatti la regolazione dellassetto organizzativo avviene
attraverso le leggi
Interazione tra indirizzo politico del governo ed amministrazione
Assenza o scarsit di strumento di misurazione e valutazione del risultato
Incoerenza tra strategie ed assetti organizzativi
Dal punto di vista storico, lorganizzazione della Pubblica amministrazione pu essere riconducibile
al modello Nord europeo (gerarchico formale) caratterizzato da rigidit giuridica e burocratica,
separatezza dal settore privato, immaturit del capitalismo italiano e da unimpostazione
centralista dellamministrazione. La pubblica amministrazione veniva vista anche come una risorsa
di ammortizzazione sociale, attraverso le assunzioni di massa.
Il processo di privatizzazione volto a porre rimedio a tutti questi limiti, intervenendo su:

Delegificazione tesa ad incrementare lautonomia organizzativa dei singoli enti (strumento


delle leggi quadro per delineare i confini, caratteri essenziali)
Divisione tra potere di indirizzo e potere di gestione
Responsabilizzazione dellarea gestionale in merito a risorse affidate e obiettivi da
realizzare (management pubblico opera con strumenti di diritto del lavoro)
Passaggio da una forma burocratica a una forma decentrata, volta a responsabilizzare la
dirigenza
Le forme organizzative tipiche per raggiungere questi obiettivi sono:
a) FORMA ELEMENTARE: forma tipica delle istituzioni pubbliche nuove o di piccole
dimensioni caratterizzata da una struttura organizzativa semplice, il cui ruolo centrale
assunto dal capo dazienda, ed in cui i sistemi di programmazione e controllo sono poco
sviluppati dato che tutti i processi sono in capo al vertice. Struttura deresponsabilizzata.
b) FORMA BUROCRATICA O MECCANICA ACCENTRATA (ricalca lapproccio di Taylor): forma
tipica utilizzata da istituzioni che gestiscono processi produttivi relativamente stabili e con
dimensioni non piccole. Le caratteristiche salienti sono: massimizzazione della
specializzazione e delle economie di scala ed integrazione delle funzioni di staff e di line.
c) FORMA DECENTRATA: forma tipica di istituzioni che operano in contesti ad elevata
complessit (amministrazioni territoriali). Questa forma organizzativa caratterizzata da
un doppio livello di direzione, distinzione tra organi di gestione e organi di indirizzo,
sistema di controllo e verifica dei risultati.
d) FORMA PROFESSIONALE: si sviluppa quando lattivit organizzata richiede personale
altamente qualificato e deve rispondere ad un obiettivo ben preciso. caratterizzata da
unorganizzazione del lavoro policentrica creando cos responsabilizzazione, ma anche una
difficolt di coordinamento con gli altri attori pubblici poich i piani spesso ricadono nelle
competenze di altre amministrazioni.
e) FORMA INNOVATIVA: tende a gestire con continuit e sistematicit linnovazione. Tipica di
istituzioni di dimensioni piccole, caratterizzata da uno spiccato orientamento al problem
solving, da elevata flessibilit strutturale, dalla capacit di diffondere rapidamente le
conoscenze al suo interno per risolvere i problemi e da forti relazioni con soggetti esterni.
Questi processi di riforma dellassetto organizzativo vogliono superare il modello monistico, basato
su:
- Primato della politica
- Rapporto fiduciario
- Professionalit della dirigenza
Il modello dualistico nuovo invece introduce la distinzione dei ruoli tra indirizzo e gestione (con
specifica responsabilit del risultato in capo alla dirigenza), incarichi dirigenziali a tempo
determinato per evitare inefficienze, sistema di retribuzione trasparente con parte fissa e parte
variabile legata al raggiungimento di obiettivi. La premialit il carattere principale di questo
sistema.
La distinzione delle competenze tra organi di governo (politica) e dirigenza definita allinterno
del D. Lgs. 165/2001.
Il processo di privatizzazione ha investito anche il pubblico impiego attraverso lemanazione di
norme che hanno riformato il CC, lo Statuto dei lavoratori e attraverso leggi speciali. stato
attribuito un ruolo predominante alla contrattazione, introducendo anche un cambiamento
culturale, organizzativo e soprattutto economico. stata donata maggiore flessibilit
nellorganizzare gli uffici, nella mobilit e nelluso di forme di impiego eterogenee.
La politica delle assunzioni persegue lobiettivo fondamentale di ridurre le spese per il personale
(24% della spesa corrente) mediante un programma volto ad individuare il fabbisogno di

personale, basato sulla valutazione della consistenza quali-quantitativa dellorganico (analisi


interna) per verificarne ladeguatezza e programmare la gestione, anche attraverso tipologie di
lavoro flessibile. Subentrano quindi i concetti di efficienza e produttivit del lavoro, sui quali poter
basare compensi in modo da incentivare al miglioramento delle prestazioni, e di orientamento al
risultato.
Il processo di privatizzazione conserva comunque delle specificit del personale pubblico, in
quanto esso possiede uno status particolare, specifico del settore e differenziato rispetto alle
regole adottate nel settore privato, e le decisioni del datore di lavoro sono limitate in difesa della
salvaguardia dellinteresse pubblico e di equilibri economici generali.
Le risorse umane vanno perci gestite seguendo un approccio costitutivo e non strumentale
(risorsa = strumento), considerando cio lattivit di sviluppo dei collaboratori come parte
integrante dellattivit del manager, che deve utilizzare le sue doti di leader (inclusione, assenso,
equit percepita, contratto psicologico e cittadinanza organizzativa).
Il datore di lavoro pubblico assume cos i poteri e le capacit del privato datore di lavoro. Questa
visione ha 3 limiti derivanti dalla specificit del personale pubblico:
1) Sistema di accesso
2) Sistema di definizione del personale
3) Sistema di negoziazione contrattuale
Per quanto riguarda le modalit di accesso, lamministrazione pubblica non ha strumenti flessibili,
ma procedure vincolate dal diritto pubblico, le quali devono essere compatibili con i vincoli di
bilancio. Devono inoltre rispettare vincoli di imparzialit, celerit, economicit; adottare
meccanismi di selezione oggettivi e trasparenti. La procedura di reclutamento deve prima valutare
la condizione interna dellente (abbandonata la logica di stratificazione delle assunzioni).
Per la definizione degli organici va valutato il volume di attivit da sviluppare, la forza lavoro
attuale in termini quali-quantitativi, volume di lavoro contrattualmente pattuito, qualit attesa dei
risultati e politiche di internalizzazione/esternalizzazione delle attivit.
Riguardo la negoziazione contrattuale, il contratto lo strumento principe e regola aspetti
eterogenei; pu essere considerato come un contenitore molto ampio ed il principale strumento
di organizzazione dellente. La negoziazione contrattuale avviene prima per comparti e poi
decentrata (enti).
ARAN svolge ogni attivit relativa alla negoziazione e definizione dei contratti collettivi del
personale dei vari comparti del pubblico impiego, ivi compresa linterpretazione autentica delle
clausole contrattuali e la disciplina delle relazioni sindacali nelle amministrazioni pubbliche.
I sistemi retributivi non prevedono pi la relazione posto/carriera/anzianit, superata attraverso
lintroduzione di:
- Nuovi sistemi di classificazione del personale gestibili in modo dinamico
- Introduzione di sistemi di gestione basati su competenze in modo da poter differenziare la
retribuzione di personale che svolge lavori simili ma con differenti capacit operative
- Introduzione di sistemi retributivi variabili ancorati sia a processi di valutazione delle
prestazioni che a logiche di direzione per obiettivi
Ruolo fondamentale svolto dal D. Lgs. 165/01 nellorganizzazione delle amministrazioni pubbliche,
poich la normativa ha operato una serie di revisioni dellordinamento precedente, in particolare
ha:
Delegificato, inserendo, nel sistema delle fonti sulle materie di organizzazione e gestione
del personale, gli ordinamenti interni degli enti e i poteri del datore di lavoro posti a capo
degli organi di gestione
Dato una configurazione privatistica allorganizzazione degli uffici
Sviluppato lautonomia organizzativa degli enti

Responsabilizzato i soggetti ai diversi livelli


Le modalit per influenzare il personale possono riguardare la struttura organizzativa, le relazioni
interpersonali e i sistemi operativi; per questo motivo i gestori delle risorse umane devono
ricoprire simultaneamente ruoli strategici e operativi. La combinazione delle attivit dei gestori
delle risorse umane va studiata secondo il modello di Ulrich, il quale ha associato i ruoli a 2 assi:
VERTICALE: indica lorientamento sul breve o lungo termine
ORIZZONTALE: indica lorientamento verso i processi o le persone
Lincrocio degli assi ortogonali crea 4 aree con 4 ruoli corrispondenti:
1) PARTNER STRATEGICO: allinea processi a strategie. il soggetto maggiormente capace di
soddisfare esigenze interne e adattare risorse umane ad obiettivi di lungo termine.
2) AGENTE DEL CAMBIAMENTO: allinea persone a strategie. il soggetto che introduce i
cambiamenti culturali e prepara un clima di inclusione rispetto ad un progetto.
3) PROMOTORE PERSONALE: allinea persone meccanismi operativi. il soggetto che gestisce
esigenze operative, massimizzando il contributo delle persone rispetto ai cicli mediante
coinvolgimento e sviluppo delle loro competenze.
4) GESTORE DEI SERVIZI: allinea processi e meccanismi operativi. il soggetto che assicura
procedure efficienti ed efficaci acritiche e prive di strategia (amministrazione classica).
Nellutilizzo del fattore lavoro occorre sicuramente maggior legame tra strategie aziendali e
politiche di gestione del personale (pianificazione, valorizzazione e motivazione). necessario che
la gestione delle risorse umane trovi un complesso equilibrio con le altre direzioni attraverso una
politica unitaria collegata ad una forte assunzione di responsabilit da parte della dirigenza nella
gestione corrente delle risorse umane.
Nella gestione del personale sono numerosi i soggetti coinvolti, ciascuno per ogni fase:
Gli organi di vertice politico e lalta direzione gestiscono la pianificazione, la retribuzione, la
mobilit interna, i criteri di valutazione
La gestione risorse umane si occupa delle fasi di selezione ed acquisizione
Le unit organizzative gestiscono i rapporti operativi
Lalta direzione unitamente alle unit organizzative gestisce la fase del contenzioso
Le relazioni sindacali sono centralizzate e gestite da organi di vertice politico e dallalta
direzione
La riforma punta molto sulla dirigenza, responsabilizzata direttamente nella sfera della gestione.
Sono previsti infatti meccanismi per stimolare la dirigenza, cos come il mercato stimola le
imprese, ponendo laccento sui principi di economicit, efficienza ed efficacia e non pi
esclusivamente sul principio di legalit.
Dimensione economica ed organizzativa si fanno spazio, sottraendolo a quella giuridica.
Confronto della situazione pre e post riforma:
PRE RIFORMA:
Rapporto di lavoro conglobato nel pubblico, regolato e gestito con atti amministrativi
Potere dellamministrazione basato sulla legge per soddisfare un superiore interesse
pubblico
Posizione di supremazia dellamministrazione nel rapporto di lavoro
Per il dipendente solo posizioni di interesse legittimo
POST RIFORMA:
Rapporto di lavoro regolato negozialmente, costituito con il contratto individuale e gestito
con atti di diritto comune

Potere dellamministrazione esercitato dai dirigenti con la capacit e i poteri del privato
datore di lavoro
Posizioni nel rapporto di lavoro sullo stesso piano
Per il dipendente previsti diritti ed obblighi
Il processo di pianificazione del personale un elemento strategico, tipico della visione costitutiva,
poich individua le modalit per assicurare la disponibilit quali-quantitativa delle professionalit
necessarie per il raggiungimento dellobiettivo dellente, assicurando anche il miglior utilizzo del
personale gi inserito.
La legge 165/2001 sostiene che: nelle AP lorganizzazione e la disciplina degli uffici, nonch la
consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalit
(seguendo i principi di efficienza, razionalizzazione dei costi e miglior utilizzo delle risorse umane).
Necessaria quindi, come detto pi volte, una valutazione interna per determinare gli effettivi
fabbisogni. La legge dispone anche riguardo allottimale distribuzione delle risorse umane che si
realizza attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilit e di reclutamento del
personale. Inoltre il documento di programmazione triennale del fabbisogno del personale ed i
suoi aggiornamenti vanno elaborati su proposta dei competenti dirigenti, che individuano i profili
professionali necessari alladempimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti
(responsabilizzazione). Le amministrazioni pubbliche che non rispettano quanto disposto
dallarticolo non possono assumere nuovo personale.
Sono 2 i principali sistemi di pianificazione del personale che possono essere individuati:
- Sistemi razionali: si basano su processi formalizzati danalisi previsionale dei fabbisogni di
personale rispetto agli obiettivi aziendali
- Sistemi per obiettivi: sono focalizzati su specifiche necessit di personale e non sulla
globalit degli obiettivi
Per quanto riguarda la determinazione dei loro organici le pubbliche amministrazioni devono
basarsi su:
Attenta valutazione degli scenari ambientali futuri in cui opereranno tutti gli enti pubblici:
lorganico va infatti determinato non solo in base ai bisogni attuali, ma soprattutto in base
a quelli futuri
Processo di programmazione del personale correlato alla pianificazione degli obiettivi
adeguatamente negoziata (principio di responsabilizzazione), per poter rispettare le
competenze attribuite agli organi dirigenziali integrando adeguatamente le diverse
componenti dellorganizzazione su informazioni ed indicatori sempre pi accurati.
Riguardo alle politiche retributive e lincentivazione, in un modello di PA di tipo classico i fattori
fondamentali che storicamente stanno alla base del rapporto di lavoro (e quindi del contratto
implicito tra lavoratore e datore di lavoro) erano:
- La classificazione dei posti e la relativa modalit di carriera e remunerazione
- Lanzianit intesa come fattore principale di riferimento a cui ancorare aumenti retributivi e
progressioni di carriera
Nella stipula del contratto individuale, il profilo del lavoratore determinante per evitare che vi
sia un oggetto del contratto indeterminato che rende nullo il contratto medesimo, poich un
profilo correttamente identificato e descritto previene problemi di inquadramento rispettando la

necessit di passare da una logica per mansioni ad una basata sulla gestione per competenze nella
gestione del sistema di classificazione del personale.
La retribuzione costituisce una leva fondamentale per gestire il personale, in quanto contribuisce
in modo sostanziale ad attirare, trattenere e soprattutto motivare il personale, ed quindi
strettamente connessa al problema del miglioramento. A tal fine i nuovi contratti di lavoro hanno
aperto, nonostante i vincoli di finanza pubblica molto stringenti, significativi spazi di manovra.
La retribuzione ha una struttura composta da:
- Retribuzione fissa che retribuisce elementi permanenti della prestazione, quindi le
competenze detenute dalle persone
- Retribuzione variabile che retribuisce risultati di breve/medio termine e innesca circoli di
motivazione e miglioramento della prestazione
In sintesi, gli effetti delle riforme riguardanti il personale pubblico hanno portato a:
Decentramento delle responsabilit in materia di gestione delle risorse umane, che
ricadono ora a livello di singole amministrazioni, accompagnato da un sostanziale
decentramento del processo di definizione delle spese del personale.
Focalizzazione sui risultati per quanto riguarda le politiche e le pratiche di gestione del
personale, essendo i risultati considerati importanti elementi di responsabilizzazione
allinterno di un sistema decentrato.
Orientamento dellamministrazione verso i clienti, quindi verso la qualit del servizio,
attraverso lutilizzazione di strumenti di gestione delle risorse umane coerenti con questa
necessit.
Modifica del ruolo degli organismi centrali di gestione, incaricati di concentrare i loro
sforzi sulla formulazione di politiche e strategie.
Messa in atto di sistemi di retribuzione, condizioni dimpiego e modalit di lavoro pi
flessibili e liberi da vincoli giuridici, per essere cos focalizzati verso lefficienza e la qualit
del servizio.
Sul processo di riforma non mancano di certo gli aspetti negativi, infatti:
- La valutazione diffusa spesso diventa semplice routine, perdendo il suo valore
- La valutazione delle competenze poco sviluppata
- I sistemi di carriera (orizzontale o verticale) sono basati su prove valutative non selettive o
para concorsuali
- La gestione della differenziazione dei ruoli ancora tradizionale (distinzione tra dirigenza e
non dirigenza)
In poche parole sono stati buoni gli sviluppi tecnici in materia di gestione delle risorse umane, ma
il loro utilizzo ancora poco incisivo.
Lart. 2 del D. Lgs. 165/2001 impone la competenza esclusiva dei contratti a definire trattamenti
economici, citando: lattribuzione di trattamenti economici pu avvenire esclusivamente
mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non
previsti da contratti cessano di avere efficacia dallentrata in vigore del relativo rinnovo
contrattuale. I trattamenti economici pi favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalit e
le misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le
risorse disponibili per la contrattazione collettiva.
Per quanto riguarda i contratti di lavoro delle Pubbliche Amministrazioni, in tutti i contratti dei
diversi comparti sono stati introdotti sistemi di valutazione permanenti; la dirigenza e il personale

dovranno essere cos sottoposti a valutazione periodica. Tutti gli istituti di tipo economico
dovranno essere gestiti secondo i sistemi di valutazione (non esiste pi lanzianit); in particolar
modo la dirigenza collega i propri livelli retributivi e la possibilit di mantenere gli incarichi sulla
capacit di raggiungere i risultati.
Un ruolo particolare in fase di contrattazione svolto dalle relazioni sindacali nel Pubblico
Impiego, le quali sono state strumento di sperimentazione di politiche economiche e del lavoro.
Nel settore pubblico infatti la contrattazione avviene con datori di lavoro che non sono quelli che
pagano gli oneri contrattuali e con erogatori delle retribuzioni che non sono i datori di lavoro; di
conseguenza le valutazioni sugli incrementi economici sono effettuate non solo dal punto di vista
economico, ma anche politico e valoriale in modo molto pi intenso di quanto avvenga nel
contesto privato.
Sviluppi storici
Anni 50 e 60: modello pubblicistico pieno del rapporto di lavoro con forte
sindacalizzazione nonostante lassenza di contratti e confronto sulla formazione degli atti
(cogestione, intese, organi bilaterali)
Anni 70 e 80: sindacalizzazione e crescita quantitativa delle assunzioni compensata da
diminuzione del salari, con conseguente centralizzazione e controllo stretto da parte del
Tesoro su spesa e organici
1983: legge quadro n.93, riconosciuti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) e
sottratte prerogative alla legge per affidarle alla contrattazione a comparti, quindi
decentrata, in materia di retribuzione ed organizzazione. Di fatto si verificato un
paradossale accentramento
1993 (d.lgs. 29): riordinamento del pubblico impiego e sua piena contrattualizzazione e
privatizzazione
Dal punto di vista normativo la spinta alla contrattazione decentrata stata sviluppata con
lintroduzione:
1) Del contratto integrativo a livello di singolo ente; la contrattazione decentrata, attraverso
questo strumento, non totalmente autonoma, ma pu manifestarsi solo allinterno dei
limiti definiti dal contratto nazionale, oltre che, naturalmente, dal pi generale vincolo di
bilancio. (Art. 40 d.lgs. 165/2001 stabilisce che le clausole del contratto integrativo difformi
dal contratto nazionale sono nulle e quindi non possono essere applicate)
2) Di nuove forme di rappresentanza sindacale (in particolare delle Rappresentanza Sindacali
Unitarie RSU allinterno dellente)
Nel rapporto contratto/legge la contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonch le materie relative alle relazioni sindacali.
Sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie: attinenti allorganizzazione degli uffici,
oggetto di partecipazione sindacale, afferenti alle prerogative dirigenziali.
Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della
corresponsione del trattamento accessorio, la contrattazione collettiva consentita nei limiti
previsti dalle norme di legge.
I soggetti coinvolti nel processo di contrattazione sono:
- ARAN (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale): presenza rafforzata dei comitati di
settore allinterno dellagenzia
- SOGGETTI SINDACALI: rappresentativit sindacale
- COMITATI DI SETTORE: previsione di tre comitati:
1. Conferenza delle Regioni
2. ANCI-UPI-UNIONCAMERE

3. Presidente del Consiglio tramite Ministro per la PA e linnovazione, di concerto con il


Ministro dellEconomia e delle Finanze
Il modello negoziale fa riferimento a 3 atti negoziali:
- CCNQ (Contratto Collettivo Nazionale Quadro): definisce o modifica i comparti e le aree di
contrattazione collettiva. Regola istituti comuni a tutte le PA o riguardanti pi aree e
comparti
- CCNL: regola le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali
- IPOTESI-PREINTESE-VERBALI: lipotesi laccordo sul quale lARAN avvia liter per
lapprovazione, al termine del quale il contratto pu essere definitivamente stipulato. La
preintesa un documento condiviso tra le parti che precede la sigla dellipotesi di
contratto.
PROCEDURA CCNL:
1) Definizione delle risorse finanziarie complessive
2) Invio degli atti di indirizzo allARAN da parte dei comitati di settore
3) Ricevuto latto di indirizzo, lARAN avvia la trattativa negoziale, convocando le
confederazioni e le organizzazioni sindacali riconosciute come rappresentative nel
comparto o nellarea dirigenziale, informando costantemente i Comitati di settore ed il
Governo sullandamento del negoziato; la trattativa si conclude con la sottoscrizione di una
ipotesi di accordo
4) ARAN trasmette ipotesi di accordo a Comitato di settore e al Governo
5) Acquisizione dei pareri del Comitato di settore e del Governo da parte dellARAN
6) Trasmissione alla Corte dei Conti dellipotesi di accordo, con la quantificazione dei costi
contrattuali, ai fini della certificazione di compatibilit
7) Certificazione della Corte dei Conti, la quale si esprime su attendibilit, compatibilit
finanziaria e compatibilit economica. La certificazione non positiva ora bloccante, essa
pu riguardare anche clausole singole
8) Pubblicazione del CCNL sottoscritto per finalit informative su Gazzetta Ufficiale, sito ARAN
e sito amministrazioni interessate
Per quanto riguarda la contrattazione integrativa, questa da considerarsi autonoma nellambito
di limiti, vincoli, controlli, monitoraggi e obblighi di pubblicit, i quali sono previsti per assicurarne
la compatibilit economico-finanziaria e la finalizzazione allefficienza e al miglioramento della
produttivit.
Pi precisamente i controlli in materia sono effettuati su compatibilit dei costi da parte di organi
di revisione interna e ragionerie. Il monitoraggio da effettuare costantemente finalizzato al
rispetto dei costi, della premialit, delle performance e degli ambiti del CCNL. La pubblicit per
evidenziare gli effetti positivi attesi sotto il profilo della crescita della produttivit e dellefficienza
delle attivit svolte e dei servizi erogati, valutati in relazione alle richieste ed alle attese della
collettivit.
Il Contratto Collettivo Integrativo assicura quindi adeguati livelli di efficienza e produttivit dei
servizi pubblici, incentivando limpegno e la qualit tramite la destinazione al trattamento
economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del
trattamento accessorio complessivo. La contrattazione collettiva integrativa pu avere ambito
territoriale e riguardare pi amministrazioni.
Gli aspetti peculiari del Contratto Collettivo Integrativo sono:
- Perdita di carattere derivato e assunzione di valore incrementale ed acquisitivo, seppure
nei limiti del CCNL e dei vincoli di bilancio

Nullit delle clausole del CCI difformi dal CCNL


Potenziamento dei contenuti del CCI in termini di autonomia e sviluppo delle performance
attraverso le nuove forme di rappresentanza (RSU)
- Strumento di politica del personale
I principi generali che governano il Contratto Collettivo Integrativo sono:
Finalit di valorizzazione del merito, quindi di incentivazione della produttivit e della
qualit della prestazione
Utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche
Differenziazione retributiva, attraverso incentivi economici e di carriera come
riconoscimenti del merito
Divieto di distribuire incentivi in modo indifferenziato o sulla base di automatismi estranei
al processo di valutazione
Per quanto riguarda le clausole nulle, i vizi sono rilevabili dagli ispettori della Ragioneria generale
dello Stato e dalla Corte dei Conti e sono responsabili sia i componenti della delegazione trattante
che i dirigenti che hanno disposto lerogazione della spesa; i maggiori oneri sostenuti a carico del
bilancio potrebbero essere causa di responsabilit amministrativa.
Il CCI pu assumere varie forme:
- Invasivo: il datore di lavoro accetta limiti non previsti da norme CCNL in merito ad assetto,
fabbisogni, profili; quindi cogestione.
- Distributivo: assegnazione delle risorse con automatismi ad alto controllo sindacale e
immediatezza applicativa del datore; quindi rinuncia a flessibilit gestionale
- Partecipativo: il datore attua e il sindacato vigila generando un confronto continuo basato
su informazione, trasparenza e dialogo; rispetto delle prerogative
IL FILO CONDUTTORE TRA ORGANIZZAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO (CONTRATTO E LEGGE) E
LORGANIZZAZIONE DEL SETTORE PUBBLICO E LA VALORIZZAZIONE DELLE PERSONE CHE PASSA
ATTRAVERSO LA MOTIVAZIONE!
La motivazione nel pubblico, in presenza di risorse scarse e di un clima ostile diventa tema
centrale. La motivazione al servizio pubblico rispecchia lo stimolo a svolgere un lavoro per il bene
comune e si basa su 3 motivi: affettivo, normativo e razionale.
Affettivo: quando lindividuo ritiene lo svolgimento di un lavoro per il bene comune coerente con i
propri principi, valori.
Normativo: quando lindividuo in un contesto in cui si ritiene positivo e degno di rispetto servire
il Paese
Razionale: quando si realizza un contemperamento tra ideali (soddisfare i bisogni sociali) e
benefici individuali legittimi
La motivazione al servizio pubblico non si autoalimenta, risponde al bisogno di autorealizzazione
(Maslow) e quindi influenzata dal contesto sociale.
Secondo la teoria tradizionale riguardo le motivazioni, gli individui sono mossi esclusivamente da
motivazioni estrinseche (incentivi monetari, regole), non negando la presenza di motivazioni
intrinseche, considerate per non rilevanti ai fini del comportamento economico per raggiungere
risultati di validit generale. La motivazione intrinseca pu essere limitata da cause estrinseche
come un eccessivo controllo, scarso coinvolgimento e appiattimento.
Quindi se i controlli esterni vengono percepiti come vincoli al comportamento degli individui
tenderanno a generare un effetto di crowding-out (spiazzamento morale), se vengono percepiti
come sostegni ai loro sforzi tenderanno a rafforzare la motivazione intrinseca generando un
effetto di crowding-in.

Ai fini di un incremento della motivazione intrinseca, possono essere considerati elementi positivi
le relazioni interpersonali (inclusione, ampiezza del gruppo, ecc.), la condivisione dei processi e
delle attivit e gli interventi differenziati rispetto ai compensi, agli orari, ecc. Sono da considerarsi
elementi negativi invece: regolazioni invasive, assetti ed incentivi incongruenti e leadership
verticistica, appiattita sulla politica.
Per generare leffetto di crowding-in (spiazzamento favorevole) consigliabile il ricorso a
compensi aggiuntivi non monetari essendo un segnale di rispetto per lautostima dellagente, i
quali possono indurre ad una maggiore motivazione intrinseca (attaccamento allimpresa). Di
contro premi e riconoscimenti formali consegnati per il conseguimento di un particolare obiettivo
tendono a sostituire la motivazione intrinseca con quella estrinseca, generando uno spiazzamento
sfavorevole.
In conclusione, le motivazioni intrinseche sono indipendenti dagli incentivi monetari (vedi sanit,
istruzione) e chi ne possiede di pi fornisce prestazioni di qualit pi elevata; un alto compenso
attrae lavoratori senza motivazioni intrinseche, perci nelle professioni in cui le motivazioni
intrinseche sono fondamentali, un aumento di stipendio pu attirare le persone poco motivate,
generando un effetto perverso.
Sono di competenza manageriale le determinazioni per lorganizzazione degli uffici e le misure
inerenti la gestione dei rapporti di lavoro, con la capacit e i poteri del privato datore di lavoro,
fatta salva la sola informazione ai sindacati. Rientrano in particolare nellesercizio dei poteri
dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari
opportunit, nonch la direzione e lorganizzazione del lavoro. C quindi un rafforzamento dei
poteri e delle responsabilit (con conseguente incremento delle sanzioni) del dirigente pubblico.
I principali aspetti critici del management pubblico sono:
Creazione di assetti istituzionali che favoriscano lazione amministrativa anche secondo
logiche economiche
Capacit di elaborazione di politiche e strategie aziendali in grado di creare valore e di
allineare tali decisioni strategiche a quelle operative
Produzione di informazioni non ambigue riguardo le attivit poste in essere e i risultati
raggiunti, con la relativa possibilit di misurare, valutare e comunicare le performance
ottenute
Creazione di condizioni organizzative che consentano di dare corretti incentivi e
responsabilit al personale
Con particolare riferimento agli assetti istituzionali, questi devono essere democratici, orientati
agli aspetti economici e devono attivare un corretto sistema di controllo sociale (sia interno che
esterno).
Lallineamento tra decisioni strategiche ed operative necessario, essendo le attivit di gestione
della PA soggette a logiche decisionali diverse (politiche e tecniche) che devono essere rese
coerenti costantemente formulando documenti tecnici che traducano i programmi.
La produzione di informazioni non ambigue inerisce alla difficolt di valutazione del sistema delle
PA con specifico riguardo ai risultati ottenuti e alle attivit svolte.
Gli atti che lorgano di governo dellente deputato a porre in essere riguardano la definizione
delle linee fondamentali dellorganizzazione degli uffici, individuazione degli uffici di maggiori
dimensioni, definizione delle responsabilit giuridiche dei singoli operatori, ecc.
Di conseguenza il Dirigente-datore di lavoro, responsabilizzato sui risultati, chiamato a gestire al
meglio la risorsa umana e saper negoziare; lorganizzazione non pi un dato esterno alla sua
gestione, ma una leva gestionale (passaggio da organizzazione statica ad organizzazione flessibile

e adattiva, controllabile ed efficiente) che diventa funzionale ai suoi obiettivi (organizzazione e


gestione per obiettivi).
La dirigenza partecipa allelaborazione delle politiche dellente o dellamministrazione, formula
ed attua piani e programmi in base agli indirizzi ricevuti e svolge attivit di gestione interne.
In particolare i dirigenti pubblici, nella gestione amministrativa, finanziaria e tecnica hanno
autonomia di spesa, di organizzazione e di controllo; sono perci responsabili, in via esclusiva,
dellefficienza e dei risultati sulla gestione, e, soprattutto, della correttezza amministrativa.
Per quanto riguarda lassetto retributivo della dirigenza pubblica, questo ripartito in 3
componenti:
1. Stipendio base
2. Retribuzione di posizione (varia in funzione dellincarico assegnato)
3. Retribuzione di risultato (coerente con lorientamento ai risultati)
Essendo il risultato dimpresa dellente pubblico i servizi erogati al pubblico, il management deve
essere valutato su obiettivi chiari e misurabili in relazione ai servizi stessi. Deve essere quindi
possibile la valutazione e la rotazione della dirigenza
SPOIL SYSTEM: sistema del bottino (chi vince governa)
A fondamento dello spoil system ci sono gli art. 95 e 98 della Costituzione e il d.lgs. 165/2001 che
enuncia la distinzione tra indirizzo e gestione.
Il modello monistico dello spoil system prevede che le strutture e le risorse dellapparato pubblico
siano concepite come strumenti dei vertici politico-istituzionali, con una sostanziale impossibilit
di distinguere il confine tra fini e mezzi, cio tra obiettivi politici e azioni gestionali.
Il modello dualistico (spoil system positivo) non prevede pi un rapporto di agenzia tra leletto e il
dirigente, poich entrambi fungono da agenti della collettivit, naturalmente con ruoli diversi. La
dirigenza, bench politicamente connotata, deve soprattutto essere altamente professionale.
La Corte Costituzionale si espressa in tal senso con le sentenze 104/07 e 351/08, affermando che
la dipendenza funzionale del dirigente non pu diventare dipendenza politica. cio sottoposto
alle direttive e al giudizio del vertice politico, ma non pu essere messo in condizioni di precariet
che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento. Il rapporto di lavoro
pubblico circondato da garanzie e limiti posti in prevalenza a protezione degli interessi collettivi
di imparzialit e buon andamento. Non poi previsto un indennizzo per i dirigenti allontanati a
seguito di un giusto procedimento, al fine di non far sostenere alla collettivit il costo derivante da
un ristoro economico nei confronti di questi.
Ci sono 2 tipologie di dirigente:
PARTECIPATIVO: focalizzato sullo sviluppo dei suoi collaboratori, instaura con essi comunicazioni
bilaterali, supportivo e non punitivo, delega loro responsabilit ed autorit. Attraverso questa
gestione bilancia Motivazione intrinseca e Motivazione estrinseca.
BUROCRATICO MECCANICO: enfatizza la pianificazione, la definizione di obiettivi e programmi. Ha
generalmente uno stile di supervisione diretto, fa uso del suo potere ed orientato a dare ai suoi
collaboratori istruzioni specifiche. Nella sua gestione prevale la motivazione estrinseca.
Riforma Madia ha previsto:
- Pensionamento anticipato dufficio per i dipendenti delle PA che abbiano raggiunto il max
dei contributi pensionistici e i 62 anni di et
- Trasferimento di dipendenti delle PA in sedi della stessa o di altre amministrazioni collocate
a distanza non superiore a 50 km dalla sede in cui prestavano servizio
- Estensione a Enti e Societ partecipate il divieto di conferire incarichi di studio e di
consulenza a titolo oneroso a qualsiasi persone in quiescenza gi appartenente a quella o
altra amministrazione.
- Censimento delle societ partecipate

Inserimento del divieto alle PA di richiedere al cittadino info e dati gi presenti


nellanagrafe (al fine di favorire linterscambio di dati tra le pubbliche amministrazioni)

DEFINIZIONE DI AP: modalit pratica con cui si svolge lazione di cura degli interessi della
comunit (nazionale o locale). Lattivit amministrativa di ogni istituzione tradizionalmente
suddivisibile in 3 ampie articolazioni:
- Attivit di gestione, che afferisce alle attivit direttamente connesse allo scopo per cui
posta in essere una determinata istituzione
- Attivit di rilevazione: che riguarda la raccolta di informazioni necessarie per lo
svolgimento della gestione
- Attivit di organizzazione
Nella realt lo svolgimento di queste diverse attivit amministrative si sviluppa tenendo conto dei
differenti modelli di riferimento, quali:
o Modello economico-aziendale: relativo agli aspetti di razionalit economica del
funzionamento dellistituzione
o Modello giuridico: relativo agli aspetti di rispondenza alle norme del diritto positivo
o Modello politico: relativo agli aspetti connessi al consenso sia allinterno che allesterno
dellistituzione
Nelle PA tutti e 3 i modelli assumono estrema e pari rilevanza (a differenza delle imprese dove il
modello economico influenza gli altri 2)
Per soddisfare gli interessi pubblici la PA basa la sua opera su:
- La propriet pubblica
- La sovranit statale che legittima lutilizzo di un potere coercitivo
- Un rapporto fiduciario tra amministratori e cittadini, il quale rende necessario che i primi
rendano conto ai secondi del loro operato (accountability)
La propriet pubblica ha per delle conseguenze non estremamente positive, in quanto diminuisce
la proporzionalit tra azioni del soggetto e la sua ricchezza individuale, diminuisce il livello di
specializzazione della propriet, separa la propriet dal controllo e i costi di ogni decisione
ricadono in misura minore, rispetto ad un regime di propriet privata, su colui che le ha assunte.
Anche la sovranit si porta con s delle conseguenze rilevanti, infatti le funzioni
nellamministrazione pubblica sono attivit doverose e non liberamente scelte, predefinite da
leggi (azione amministrativa non completamente libera); il potere sovrano dello stato pu dotare
lattivit amministrativa di potere coercitivo nei confronti dei portatori di interessi particolari,
laddove ci sia necessario per la tutela degli interessi generali primari rispetto ad altri di livello
inferiore (occorre che lazione della PA sia formalizzata e controllata per evitare abusi). La
necessit di tutelare gli interessi della collettivit attraverso unazione dotata di forte potere
(dovuto alla propriet pubblica e al potere coercitivo) rende necessario che il rapporto tra il
cittadino e la PA sia basato su un forte rapporto fiduciario. Il consenso in termini di fiducia del
cittadino nei confronti della PA costituisce un obiettivo e un vincolo fondamentale per il corretto
funzionamento della PA stessa. Per rispettare la caratteristica di essere accountable, la PA deve:
- Essere trasparente
- Rendicontare tutto ci che fa
- Essere inclusiva, facendo partecipare il pi possibile i cittadini
Gli aspetti caratteristici della PA rendono complesso, allinterno di essa, gestire gli equilibri
economici, focalizzare le strategie, verificare i risultati effettivi e mantenere assetti organizzativi
equilibrati e orientati ai risultati.
Allinterno del sistema economico la PA svolge un ruolo di regolatore, poich ci che consente ai
sistemi economici di progredire sono i sempre nuovi equilibri tra Stato, imprese e cittadini.

Gli scambi che si realizzano allinterno di un sistema economico possono essere di diversi tipi:
Politico: tra Governo e societ civile (interessi collettivi, servizi pubblici, lavoro, tasse, ecc.)
Commerciale: tra impresa e individui (merci, servizi, ecc.)
Regolazione: tra Governo ed imprese (norme, tasse, sicurezza, tutela giurisdizionale).
Gli attori del sistema sono quindi 3:
1) Societ civile: complesso di attori con norme e valori strutturati, sviluppano libere
preferenze, sono consumatori di merci e costituiscono forza lavoro per le imprese e sono
contribuenti per lo Stato
2) Imprese: attori che forniscono merci e servizi, danno lavoro ai membri della societ e sono
contribuenti dello Stato
3) Stato/Governo: il luogo di legittimazione degli interessi collettivi e fornisce servizi
pubblici
Attualmente sta emergendo un modello di Governance di sistema emergente che sembra
condividere le basi del modello di mercato tipico del sistema liberale, ma al tempo stesso, anche
molti degli obiettivi dei sistemi di welfare. Questo modello tende quindi a superare i due idealtipi
classici di sistema economico mettendoli a sistema.
Il modello liberista focalizzato sugli scambi commerciali, rispetto ai quali la societ
condizionata dalle preferenze individuali; cerca di limitare il potere politico alle sole funzioni core
di governo quali regolazione, stabilizzazione delle relazioni economiche. La regolazione nel sistema
neo liberale rappresenta la forma di scambio tra Stato e imprese ed caratterizzato da un
approccio formale con ampia distanza tra regolatori e mercato.
Il modello keynesiano (welfare state model) prevede un intervento dello Stato al fine di
stabilizzare le condizioni del sistema in modo tale da rendere profittabile il business, sicuro il
lavoro e correggere i fallimenti del mercato. Per quanto riguarda gli scambi commerciali si supera
la visione individualista, affermando che allinterno alla societ ci siano preferenze in tema di
sicurezza e benessere. Queste preferenze collettive motivano unampia gamma di scambi politici
che si manifestano in vari servizi ed interventi pubblici. Per quanto riguarda lo scambio
regolatorio, c un intervento diretto dello Stato, che supporta le industrie attraverso politiche
industriali o partnership in risposta ad un comportamento socialmente responsabile.
Nel contesto attuale assistiamo ad una perdita di centralit da parte dello Stato dovuta
principalmente a deficit di rappresentanza (cessione di sovranit politica e monetaria verso
istituzioni internazionali) e diffusione capillare delle informazioni, consenso critico.
Lo Stato deve quindi governare le relazioni riconoscendo sia le forze di mercato e finanziarie come
fattori di sviluppo sia le esigenze di difesa di interessi generali.
Si afferma in tal senso il MODELLO RELAZIONALE, conseguente allincremento della
globalizzazione e dellinternazionalizzazione. Questo modello riflette laspettativa del sistema
sociale di una migliore distribuzione della ricchezza creata a livello globale, creando interesse
verso la correzione dei principali problemi creati dalleconomia globale di mercato. Per quanto
riguarda gli scambi, centrali in questo modello, si tende ad evidenziare gli aspetti relativi agli
interessi sociali relativi a questi, enfatizzando il ruolo degli stakeholder. In tema di scambi politici,
lintervento politico limitato su temi sociali ed ambientali legati alleconomia. Gli scambi
regolatori prevedono sistemi di incentivi, enfatizzando approcci non autoritativi, sempre con
attenzione ad equilibrio sociale.
I fondamenti della Costituzione sono importanti per inquadrare il perimetro delle amministrazioni
pubbliche; in tal senso la Costituzione stata profondamente rinnovata per aggiornarla e adattarla
ai vincoli finanziari imposti dallUE che dal 2011 impongono il pareggio di bilancio.

Lart.97 afferma infatti che le PA assicurano lequilibrio dei bilanci e la sostenibilit del debito
pubblico. Allinterno di questo articolo si trovano anche i principi di legalit, imparzialit e buon
andamento.
IMPARZIALITA: applicazione dellattivit amministrativa secondo il principio di distinzione dei
poteri di indirizzo e controllo e i poteri di gestione, assegnati, rispettivamente, a direzione
politica e dirigenza tecnica.
BUON ANDAMENTO: applicazione allattivit amministrativa dei principi di efficienza, efficacia ed
economicit che costituiscono dei parametri ben distinti, ma convergenti verso un unico fine e che
indirizzano lattivit di controllo nella sua accezione anglosassone di dirigere, pilotare.
Mediante lart. 97 si costituzionalizzano i vincoli finanziari derivanti dalladesione allUE, gli
aspetti gestionali e i metodi di acquisizione del personale.
Al fine di effettuare comparazioni internazionali e di descrivere in maniera sistematica e
dettagliata il complesso di uneconomia, le sue componenti e le relazioni con altre economie, si
adottato un sistema contabile che assicura tali risultati partendo dallelencazione delle unit e dei
settori istituzionali che compongono le AP.
Lunit istituzionale: centro elementare di decisione economica caratterizzato da uniformit di
comportamento, autonomia decisionale e contabilit completa.
I settori istituzionali, i quali al loro interno contengono le unit istituzionali, principali sono:
1. Societ e quasi societ non finanziarie
2. Societ finanziarie
3. Amministrazioni pubbliche
4. Istituzioni sociali private
5. Famiglie
Tutti e 5 i settori sono dediti al consumo in ambito di contabilit nazionale.
Il Sistema europeo dei conti nazionali (SEC 95) colloca le AP nel settore n13 e le divide in:
- Amministrazioni centrali: organi amministrativi dello Stato e altri enti centrali la cui
competenza si estende normalmente alla totalit del territorio, esclusi gli enti centrali di
previdenza ed assistenza
- Amministrazioni di stati federati: non presenti in Italia
- Amministrazioni locali: enti pubblici la cui competenza si estende ad una parte soltanto del
territorio economico, esclusi gli enti di previdenza ed assistenza sociale
- Enti di previdenza ed assistenza sociale: comprende tutte le unit istituzionali centrali e
locali, la cui attivit principale consiste nellerogare prestazioni sociali
In Italia, ogni anno lISTAT pubblica in Gazzetta Ufficiale lelenco aggiornato delle AP.
Il settore delle AP (S13) comprende tutte le unit istituzionali che agiscono da produttori di beni e
servizi non destinabili alla vendita e la cui produzione destinata a consumi collettivi e individuali;
la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese; che
sono finanziate in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unit appartenenti da altri
settori o da trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche.
Si arriva cos alla definizione di settore pubblico allargato che composto da amministrazioni
pubbliche (SEC 95), imprese pubbliche nazionali e imprese pubbliche locali.

SIOPE (sistema informativo operazioni enti pubblici)


Si tratta di un meccanismo a valle per il controllo, attraverso la rilevazione telematica di tutti i cash
flow delle singole amministrazioni pubbliche. Opera mediante la classificazione di tutti i conti
elementari delle amministrazioni pubbliche, fornendo quotidianamente i cash flow di tutti gli enti.

un mezzo ormai essenziale per il monitoraggio e le successive decisioni basate sulle continue
verifiche dei dati che il sistema fornisce; il processo sar per completo nel momento in cui un
sistema simile riguarder la contabilit, al fine di valutare anche debiti e crediti e non solo
movimenti di cassa. La contabilit armonizzata dovrebbe infatti fornire mensilmente informazioni
riguardanti la consistenza del debito.
Spesa pubblica ITA: 780 mld (48% PIL)
Le sue prime 3 voci danno informazioni riguardo alle finalit della Spesa pubblica in Italia
1 protezione sociale (previdenza in crescita, sanit ed assistenza sociale in diminuzione)
2 spesa per personale pubblico (in diminuzione)
3 interessi (in aumento)
Questo mix da informazioni anche sulle politiche economiche dei governo. In proporzione in Italia
la spesa pubblica cresce pi a livello locale a seguito del decentramento delle funzioni fondato
sullart.5 della Costituzione. Per quanto riguarda il personale pubblico, il suo limite sta nella non
ottimale distribuzione delle risorse e nel radicamento locale estremamente forte.
Lo Stato esercita la sua funzione amministrativa come esplicazione di potest, ossia supremazia
finalizzata alla realizzazione degli interessi pubblici individuati dagli organi di indirizzo politico. Per
raggiungere questi fini la pubblica amministrazione utilizza Enti ed Aziende, articolando il sistema
su diversi livelli (pluralismo della pubblica amministrazione):
- Amministrazioni centrali (Governo, Ministeri, Organi costituzionali, Camere) sono
comprese anche le agenzie a supporto del Governo, in qualit di Enti con autonomia ma
sotto vigilanza diretta del Ministero di riferimento
- Decentramento istituzionale: creazione di enti autonomi, ma dotati di pubblici poteri, a
volte di organismi elettivi di 2 livello e sono strumentali per svolgere funzioni di carattere
nazionale; per questo sono detti anche enti del parastato.
- Decentramento territoriale: enti politicamente autonomi, con rappresentanti eletti dai
cittadini e dotati di autarchia. Il loro elemento costitutivo essenziale il territorio. Parliamo
in questo caso essenzialmente di regioni ed Enti territoriali, i quali hanno in comune
autonomia statutaria, legislativa, regolamentare, finanziaria ed amministrativa. Rispetto
allautonomia legislativa, spetta alle Regione la potest legislativa in riferimento ad ogni
materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117 con il quale si
evidenzia principio di sussidiariet: tutto ci che non compreso nella legislazione
esclusiva dello Stato e concorrenziale delle Regioni, in via residuale diventa di competenza
delle Regioni)
Ci sono poi autorit indipendenti, cio enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal
Governo, caratterizzati da autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, e dalla mancanza di
controlli e di soggezione al potere dellEsecutivo.

ENTE PUBBLICO TERRITORIALE


In termini di decentramento e sussidiariet lente pubblico territoriale senza dubbio il pi
rilevante, pu essere infatti considerato come unazienda composta pubblica nella quale coesiste
una gestione erogativa (attivit istituzionali volte al soddisfacimento dei bisogni della popolazione)
e una gestione produttiva (produzione di servizi pubblici).
Le caratteristiche principali dellEnte Pubblico Territoriale sono:
- Mancanza di un meccanismo di scambio
- Assenza di una correlazione economica tra qualit e quantit di servizi erogati (i tributi
sono una controprestazione indiretta ed indistinta per le prestazioni)

Il Soggetto economico non ha attese di reddito ma di soddisfacimento dei bisogni della


collettivit
- Necessario controllo diretto derivante dallutilizzo di risorse pubbliche per mezzo di un
sistema contabile adeguato.
Le fonti dellEnte Pubblico territoriale servono a coprire il fabbisogno di fattori produttivi ed
avviare il processo produttivo che precede lattivit di erogazione. Al pari dellimpresa privata,
lEnte Pubblico Territoriale deve ricercare le fonti di finanziamento pi adeguate alle esigenze
presenti e future della gestione.
Le fonti finanziarie possono essere classificate in base al tempo o alla fonte
Rispetto al tempo possiamo avere entrate ordinarie o straordinarie
Rispetto alla fonte possiamo avere entrate proprie o derivate; le proprie sono tributi, proventi e
disinvestimenti, mentre le derivate sono trasferimenti ed indebitamento, provengono da soggetti
esterni e si contraddistinguono per lobbligo o meno di restituzione.
I tributi sono la fonte propria pi importante, trovano fondamento costituzionale negli art. 23 e 53
Art. 23: qualunque tributo deve avere un fondamento normativo (principio di legalit). Viene
posta una riserva assoluta di legge in materia, interpretata nel senso che la legge deve stabilire
laliquota massima, presupposto imponibile e soggetto passivo, stabilendo quindi una cornice.
Art. 53: basato sui principi di progressivit e capacit contributiva. Tutti sono chiamati a
concorrere alle spese pubbliche in ragione dei propri mezzi (progressivit)
I tributi sono caratterizzati da discrezionalit impositiva da parte dellEnte allinterno dei 3 paletti
posti dallart. 23. Allinterno dei tributi possibile fare una classificazione in:
a) IMPOSTE: forme di prelievo coattivo effettuate direttamente dallEnte nei limiti della
propria capacit impositiva e in ragione di un fatto economico, senza alcuna
controprestazione da parte dellamministrazione
b) TASSE: corrispettivi versati dai cittadini contribuenti a fronte di specifici servizi o
controprestazioni dellEnte anche se in alcuni casi non direttamente richiesti
c) CONTRIBUTI E/O TRIBUTI SPECIALI: richiesti a specifiche categorie di cittadini a fronte
dellerogazione di specifici servizi o vantaggi
2 categoria di entrate proprie sono i proventi, che derivano dallattivit propria dellEnte, e si
distinguono in proventi dei servizi, della gestione patrimoniale, della gestione finanziaria e
proventi diversi (categoria residuale).
3 categoria quella dei disinvestimenti, consistente nellalienazione del patrimonio pubblico
riguardante sia beni mobili che immobili. Questa fonte oggi molto utilizzata per ridurre il debito,
realizzando equilibrio temporale tra fonti ed impieghi.
Con riferimento ai disinvestimenti risulta necessaria una prudente stima collegata ad una
valutazione di mercato del bene e scelta di alienazione attraverso strumenti adeguati in relazione
al tipo di bene. inoltre necessaria una programmazione dei flussi in relazione al cronoprogramma
di vendita, il quale va stimato con obiettivit, evitando cos di anticipare i benefici
Per quanto riguarda le fonti derivate i trasferimenti assumono particolare importanza in sistemi
pubblici particolarmente decentrati; amministrazioni locali traggono risorse da erogazioni
provenienti da organi di governo superiori (le somme provengono naturalmente dalla fiscalit
generale). La loro finalit quella di ripianare il disallineamento dovuto a un forte prelievo fiscale
a monte e debole a valle. Il lato negativo di un sistema basato sui soli trasferimenti pu essere una
conseguente deresponsabilizzazione delle Amministrazioni locali; va quindi ricercato un punto di
equilibrio per evitare effetti di spill-over, fenomeni che compaiono quando benefici ricadono
anche su soggetti che non contribuiscono (pensiamo agli effetti attrattivi delle grandi citt, se il
problema di finanziamento riguardasse solo i residenti, avremmo una produzione subottimale del
servizio pubblico in questione).

Le finalit dei trasferimenti sono fortemente connesse con le differenti capacit fiscali delle varie
giurisdizioni; i trasferimenti perequativi hanno infatti il fine di realizzare lequit orizzontale.
Le tipologie di trasferimenti sono diverse, troviamo infatti:
- Trasferimenti di cofinanziamento: (meglio ancora se con vincolo di destinazione) sono
particolarmente indicati per finanziare i servizi locali che generano spill overs positivi e
sono utili per responsabilizzare lAmministrazione locale poich il finanziamento
proporzionale alla spesa locale.
- Trasferimenti a cifra fissa: somma stabilita da organi di governo di livello superiore, segue
un criterio storico e genera deresponsabilizzazione
- Trasferimenti automatici: determinati secondo una mera forma di calcolo
- Trasferimenti discrezionali: vengono decisi (o concordati) di volta in volta
- Trasferimenti a destinazione vincolata: il loro ammontare va destinato interamente a
progetti precisi dinvestimento
- Trasferimenti non vincolati: sono quelli a libera destinazione
I trasferimenti di cofinanziamento, discrezionali e vincolati sono da preferire dal punto di vista
della responsabilizzazione. I trasferimenti non vincolati generano dipendenza da essi, ma
nonostante ci favoriscono la perequazione fiscale (in favore delle aree pi povere).
I trasferimenti a destinazione vincolata sono poi distinti in base al vincolo di utilizzo che
presentano:
Trasferimenti per spesa corrente sono finalizzati a finanziare spese a fecondit semplice
Trasferimenti per spesa in c/capitale o dinvestimento sono destinati a spese a fecondit
ripetuta
Le modalit di trasferimento delle somme possiamo distinguerle tra trasferimenti diretti
(trasferimento da ente erogante a quello percipiente avviene senza intermediari) e indiretti
(trasferimento avviene con lintervento di soggetti intermediari, come ad esempio i fondi europei).
Altra fonte di finanziamento derivata lindebitamento, simile al trasferimento ma con obbligo di
restituzione delle somme e pagamento degli interessi. Indebitamento caratterizzato dalla nascita
di rapporto obbligatorio tra Ente e soggetto finanziatore e per disposizione legislativa, le entrate
ottenute da soggetti terzi sono vincolate, nel loro utilizzo, a spesa in c/capitale (debito virtuoso).
Rapporto debitorio nasce per contratto o per legge. Le amministrazioni locali si rivolgono alla CDP
per concessione di mutuo; negli ultimi anni si arrivati alla forma contrattuale regolata da
specifiche normative, Ente locale ha poca capacit negoziale. Contratto di mutuo con Banca si
svolge prima con procedimento amministrativo per la selezione, in cui si esplicita il tasso
dinteresse.
Nel 2012 stata modificata la Costituzione, con lintroduzione del principio di pareggio di bilancio.
Modifica dellart.81 per adesione al Patto di bilancio europeo, il quale impone lequilibrio annuale
tra entrate e spese tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.
Secondo questo criterio il riscorso allindebitamento concesso solo in caso di ciclo economico
avverso (entrate minori delle uscite).
Fondamento legislativo riguardante i tipi di finanziamento degli enti territoriali presente nellart.
119, i cui cardini sono:
- Autonomia di entrate e spesa di ciascun ente
- Diritto a fruire di entrate e tributi propri
- Diritto a compartecipazione al gettito dei tributi erariali
- Diritto a perequazione per finanziare integralmente le funzioni
- Riconosce ad enti territoriali la titolarit di un proprio patrimonio
- Capacit di assumere debiti solo per far fronte ad investimenti (golden rule)

I 2 articoli, 81 e 119, fondano le basi per il federalismo fiscale, da interpretare in coordinamento


con la finanza pubblica.
1 principio da rispettare: pareggio di bilancio
Questo comporta che lammontare delle spese pubbliche sostenute dallo Stato e dagli altri enti
pubblici sia uguale alle entrate: lo stato in questo modo evita di ricorrere allindebitamento, ossia
al deficit di bilancio pubblico. Lammontare dei disavanzi pubblici accumulati ogni anno porta
invece alla formazione del debito pubblico.
Il deficit pu essere voluto per manovre espansive o ridotto per tagli di spesa pubblica.
indesiderato nel caso di evasione fiscale o di crisi. Importante lavanzo primario, che considera la
differenza tra entrate ed uscite al netto della spesa per interessi.
Il deficit visto proprio come una leva di politica economica allinterno dei modelli relazionali.
Il Debito pubblico in Ita ammonta a circa 2069 mld , questo tuttora sostenibile per lesistenza di
una forte ricchezza privata
Lente utilizza le entrate raccolte per porre in essere tutte quelle spese inerenti le funzioni
assegnategli dal legislatore con lobiettivo di massimizzare la soddisfazione degli utenti attraverso
lerogazione di servizi o la realizzazione di investimenti. Gli impieghi possono essere distinti in base
a:
TEMPO: ordinarie (caratterizzate da periodicit) o straordinarie (una tantum)
EFFETTI ECONOMICI: spese produttive (rivolte allacquisizione di fattori produttivi) spese di
trasferimento (erogate alle famiglie, imprese o altri enti del settore pubblico)
NATURA ECONOMICA: correnti (a fecondit semplice) o c/capitale (a fecondit ripetuta)
DESTINAZIONE: spese per funzioni e servizi
Le fonti quindi, per effetto della gestione, subiscono una trasformazione assumendo forme diverse
di impieghi che, considerati in modo unitario, rappresentano linsieme dei mezzi a disposizione
dellazienda per raggiungere i propri fini. Da qui discende il concetto di patrimonio dellazienda
pubblica territoriale che rappresentato dallinsieme dei beni destinato a trasformarsi per effetto
della gestione al fine di accrescerne il valore. In altri termini esso mezzo e fine della gestione. Il
patrimonio di unazienda privata distinto e differente da quello di unazienda pubblica: nella
prima costituito non solo dai beni originariamente acquisiti, ma anche da tutti quelli provenienti
direttamente o indirettamente da processi economico produttivi posti in essere per il
conseguimento degli obiettivi aziendali (tutti i beni del patrimonio di unazienda privata finalizzati
quindi al conseguimento delloggetto aziendale); nella seconda non sempre esiste una
finalizzazione strumentale dei beni che spesso sono detenuti in forza di vincoli giuridici che
limitano il loro utilizzo, non permettendo ad essi di partecipare ai processi erogativi.
I beni pubblici appartengono ad un soggetto pubblico e devono soddisfare un interesse pubblico.
Caratteristiche del Bene Pubblico:
NON RIVALITA: il consumo da parte di un individuo non limita leguale possibilit da parte
degli altri
NON ESCLUDIBILITA: nessuno pu essere escluso dai benefici derivanti dalla produzione di
esso
COSTO MAGGIORE DEL BENEFICIO PRIVATO MA INFERIORE AL BENEFICIO SOCIALE
I beni pubblici puri sono caratterizzati dalla non rivalit e non escludibilit e per effetto di ci
risulta difficile far pagare un prezzo per il bene o servizio, in quanto nessuno sar disposto a
pagare il prezzo, pur beneficiandone (problema del free rider). Per tale motivo pi semplice fare
riscorso alla tassazione per garantire il funzionamento del servizio.

Ci sono poi i beni comuni (non escludibili ma rivali) i beni tariffabili (escludibili ma non rivali); i beni
privati invece sono sia escludibili che rivali.
I problemi connessi alla presenza di un bene pubblico sono quindi:
- Free rider: consumatore egoistico, soluzioni non ottimali derivanti da scelte individuali
- Esternalit: quando la produzione o il consumo di un bene da parte di un soggetto produce
effetti esterni su un altro soggetto senza che questo paghi o riceva un compenso per tali
effetti.
I rimedi a tali problematiche possono essere imposte correttive o regolamentazione.
Il patrimonio pubblico ha una duplice accezione:
Permanente: caratterizza lEnte e ne garantisce il funzionamento. Attivit e passivit che
hanno gi avuto la loro manifestazione numeraria.
Finanziaria: si sostanzia nei flussi di cassa, debiti e crediti a breve termine
Dal punto di vista giuridico il patrimonio dal legislatore viene definito come un complesso di beni
e rapporti giuridici attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione. Dei
singoli elementi che costituiscono il complesso va data la rappresentazione contabile al fine di
conoscere la consistenza netta di ogni elemento e dellinsieme stesso. I criteri in base ai quali un
bene pubblico pu classificarsi come tale sono:
- Soggettivo: in funzione allappartenenza o meno ad un ente pubblico
- Oggettivo: in funzione alla sua finalizzazione alla cura di un interesse pubblico o meno
- Misto: in relazione allappartenenza ad un ente pubblico e alla destinazione del bene ad un
interesse pubblico (bene escludibile ma non rivale = tariffabile)
I beni che costituiscono il patrimonio giuridico dellente, vengono distinti dal codice civile in:
o Beni demaniali: distinti a loro volta in beni demaniali immobili ed universalit di mobili,
sono quelli che per legge hanno un uso pubblico per natura. Sono inalienabili e non
soggetti a diritti di terzi (solo concessioni)
o Beni patrimoniali indisponibili: quei beni che non possono essere sottratti alla loro
destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge (miniere, foreste, ecc.)
o Beni patrimoniali disponibili: beni da reddito, non assumono alcuna rilevanza pubblica e
lente ne dispone come chiunque (patrimonio edilizio, mobiliare, ecc.)
Per quanto riguarda la valutazione del patrimonio:
I beni demaniali, i terreni e i fabbricati sono valutati al costo
I beni mobili: la numerosit e la complessit di questi determina problemi nella
valutazione. In linea generale il criterio anche in questo caso quello del costo
I crediti sono valutati al valore nominale
I debiti sono valutati secondo il valore residuo
I beni demaniali vengono inoltre registrati in appositi inventari aggiornati annualmente.

PUBLIC CHOICE
LAmministrazione Pubblica deve creare nel corso della sua attivit valore pubblico attraverso
lequilibrio tra risorse, obiettivi e consenso. Il valore pubblico si sostanzia nellerogazione di servizi
efficaci, ritenuti socialmente validi e tali da legittimare lamministrazione stessa. Come visto in
precedenza il valore pubblico si ottiene attraverso Stato efficiente, Stato flessibile o Stato
partecipativo.
Allopposto di questa teoria c quella della scelta pubblica, che non studia come la politica
dovrebbe funzionare, ma come in effetti funziona; non considera cio i politici come benevoli
monarchi illuminati che hanno a cuore prima di tutto il benessere collettivo, ma li considera
come attori razionali guidati da interessi egoistici e dallobiettivo della massimizzazione dellutilit.

I politici cercheranno di essere eletti o rieletti a cariche pubbliche e i burocrati si sforzeranno di


favorire la propria carriera.
Secondo questa teoria si presume quindi un Fallimento dello Stato considerato impossibilitato a
fornire beni e servizi efficienti senza incappare in ingenti sprechi. Proposte correttive sono:
rigorosi vincoli a spesa pubblica, riduzione della pressione fiscale e limitare lintervento
nelleconomia.
Tra le due teorie ha prevalso quella del Valore Pubblico, da cui nato il FEDERALISMO FISCALE
Il federalismo fiscale si occupa della determinazione di responsabilit, funzioni e modalit di
finanziamento dei vari livelli di governo; in poche parole definisce chi deve gestire i vari servizi
pubblici e con quali mezzi di finanziamento.
Nasce come critica allo stato centralizzato, infatti con il decentramento le amministrazioni
decentrate acquisiscono responsabilit e margini di autonomia finanziaria, ma il tutto promana
comunque da una decisione/delega del governo centrale.
Nello Stato federale la distribuzione dei compiti e lautonomia finanziaria promanano dalla Carta
costituzionale, godendo di maggior tutela rispetto al caso decentrato. Nella confederazione la
delega proviene dal basso e lorganizzazione sovranazionale dipende dagli stati membri.
In estrema sintesi una struttura federalista ha il vantaggio di sintonizzare maggiormente le scelte
pubbliche alle preferenze (variabili sul territorio) dei cittadini e di responsabilizzare gli
amministratori locali nelle loro scelte gestionali. In questo modo, la responsabilizzazione dei
governi locali rende confrontabili le loro scelte, permettendo ai cittadini di esprimere giudizi sul
loro operato. La mobilit territoriale dei fattori tender a beneficiare le amministrazioni locali
virtuose, ponendo al tempo stesso vincoli a deviazioni di comportamento delloperatore pubblico
locale.
Daltro canto, in nazioni con forti differenze territoriali nella distribuzione del reddito, il
federalismo fiscale pu indebolire lazione redistributiva del governo centrale e, se non applicato
propriamente, introdurre diseguaglianze nellofferta dei servizi pubblici fino a minare i diritti di
cittadinanza. necessaria quindi unattenta attivit perequativa da parte del governo centrale;
inoltre la competizione fiscale tra amministrazioni locali pu arrivare a livelli eccessivi.
una delle tipiche situazioni di trade-off tra efficienza ed equit che caratterizzano lo studio
delleconomia del settore pubblico.
I sostenitori dei trasferimenti perequativi sottolineano la loro efficacia nel permettere una
competizione leale tra giurisdizioni a diversa capacit contributiva. Senza tali trasferimenti le aree
a maggior reddito sarebbero in grado di intraprendere sentieri di crescita pi veloci, accrescendo il
divario rispetto alle aree pi povere. Lopposizione sostiene invece che tali trasferimenti
impediscono il naturale aggiustamento del mercato, in cui aree a diverso grado di sviluppo
convergono grazie alla mobilit di capitale e lavoro.
In ogni caso i trasferimenti perequativi vanno effettuati con equilibrio per evitare appiattimento
delle aree pi deboli e con lunico fine di evitare le distorsioni allocative partecipando ad un
riequilibrio del sistema tributario.
Il federalismo fiscale ottimo presenta i seguenti caratteri:
Diversit: rispetto e soddisfacimento delle diverse preferenze delle realt territoriali
riguardo i servizi pubblici e il loro finanziamento.
Corrispondenza (o equivalenza): per ogni servizio pubblico, la comunit che ne beneficia
decide sulla sua erogazione e paga per il suo finanziamento.
Funzioni centralizzate: distribuzione del benessere e stabilizzazione economica nelle mani
del governo centrale
Correzione degli spill over: correzione di mobilit di capitale e lavoro derivante da
inefficienza

Neutralit di localizzazione: minimizzazione degli effetti distorsivi sulle scelte di


localizzazione di famiglie e imprese
Garanzia dei servizi pubblici essenziali: servizi essenziali garantiti omogeneamente su tutto
il territorio (connesso ai principi di cittadinanza e eguaglianza)
Perequazione: assicura in territori con diversa capacit contributiva una redistribuzione
ottimale delle risorse affinch ogni amministrazione garantisca livelli essenziali di
assistenza e prestazioni (LEP)
I Livelli Essenziali delle Prestazioni sono quelli che lart.117 della Costituzione vuole che vengano
garantiti su tutto il territorio nazionale essenzialmente in 3 ambiti:
- Diritti connessi allistruzione ed alla formazione
- Diritti connessi alla salute
- Diritti connessi allassistenza sociale
Allo Stato compete la definizione dei criteri cui attenersi nel definire il livello minimo atteso, alla
regione e agli altri soggetti autonomi competer invece di fornire la prestazione specifica in favore
dellutenza entro i livelli minimi. Nulla impedisce, ovviamente, a tali soggetti di ampliare il LEP
fornendo prestazioni qualitativamente o quantitativamente superiori, ci che importante che
non ci siano regioni in cui non si raggiunga il necessario livello minimo. A tal fine lo stato pu
ricorrere ad interventi finanziari perequativi.
La legge delega 42/2009 ha introdotto il federalismo fiscale stabilendo in via esclusiva i principi
fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, disciplinando
listituzione e il funzionamento del Fondo perequativo per i territori con minore capacit fiscale
per abitante, nonch le risorse aggiuntive e gli interventi speciali. Disciplina inoltre i principi
generali per lattribuzione di un proprio patrimonio alle regioni e agli enti locali, e detta norme
transitorie sullordinamento di Roma Capitale.
Istituisce nuovi organi preposti a presiedere al processo di attuazione della delega sul federalismo
fiscale, tra cui:
Commissione bicamerale con funzione di monitoraggio
COPAFF (commissione paritetica per lattuazione del federalismo fiscale), organo tecnico
anchesso con funzione di monitoraggio su attuazione della riforma e di comunicare lesito
agli altri organi con cui si raccorda
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica: organo di supporto al
Governo ed alla Conferenza Unificata (organo dove si confrontano Stato e autonomie locali
e che opera al fine favorire la cooperazione tra questi soggetti ed esaminare le materie e i
compiti di comune interesse).
La norma 42/2009 ha sancito il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica
a quello di attribuzione di risorse basate sullindividuazione dei fabbisogni standard necessari a
garantire il finanziamento integrale dei LEP concernenti i diritti civili e sociali delle funzioni
fondamentali degli enti locali. Tale processo volto a garantire la massima responsabilizzazione di
tutti i livelli di governo e leffettivit e la trasparenza del controllo democratico degli eletti da parte
degli elettori.
La legge delega 42/2009 enuncia inoltre i principi e criteri direttivi in relazione agli interventi
speciali in favore di determinate Regioni ed enti locali in merito alla destinazione di risorse
aggiuntive. Gli interventi speciali sono finanziati con contributi speciali del bilancio dello Stato, con
finanziamenti dellUE e con cofinanziamenti nazionali secondo il metodo della programmazione
pluriennale. In relazione a questi necessario prevedere la confluenza dei contributi statali speciali
in appositi fondi destinati agli enti locali, fermo restando il loro vincolo finalistico.

Per quanto riguarda il coordinamento della finanza pubblica, la legge impone la garanzia di
trasparenza delle diverse capacit fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la
perequazione, al fine di tutelare il principio dellordine della graduatoria delle capacit fiscali.
Prevede inoltre il coordinamento di tutti i livelli di governo tramite ladozione di politiche di
bilancio coerenti con quelle derivanti dallapplicazione del Patto di stabilit e crescita europea
(monitoraggio, premi e sanzioni) e, inoltre, lindividuazione di specifici indicatori di efficienza e di
adeguatezza, volti a garantire obiettivi qualitativi dei servizi locali.
Per quanto riguarda il federalismo demaniale, il trasferimento dei beni statali comporta il dovere
dellente territoriale beneficiario di assicurarne la massima valorizzazione funzionale, pena
linserimento del bene non adeguatamente valorizzato nel patrimonio vincolato affidato
allAgenzia del demanio. Lattribuzione agli enti territoriali ope legis per i beni del demanio
marittimo, idrico e delle miniere, mentre lattribuzione degli altri beni statali trasferibili invece
conseguente allindividuazione dei beni ed allinoltro di una specifica domanda dellente
interessato.
Il processo di attribuzione a richiesta dei beni statali trasferibili rispetta i criteri di territorialit,
sussidiariet, semplificazione, capacit finanziaria e correlazione tra competenze e valorizzazione
ambientale. Nella domanda che lente inoltra devono figurare le specifiche finalit e le modalit di
utilizzazione del bene, la tempistica, leconomicit nonch la sua destinazione. Uno o pi decreti
del presidente del consiglio concludono il processo di assegnazione.
Per quanto riguarda Roma Capitale la legge delega svolge una funzione di disciplina transitoria
dellordinamento di Roma Capitale per quanto riguarda listituzione dellente territoriale Roma
Capitale dotato di una speciale autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria, e riguardo
allattribuzione a Roma Capitale di funzioni amministrative aggiuntive rispetto a quelle spettanti al
Comune di Roma.
La disciplina di Roma Capitale relativamente agli interventi di sviluppo infrastrutturali, finalizzati
anche al trasporto, individua il metodo della programmazione pluriennale per lutilizzazione delle
risorse finanziarie e disciplina il ricorso ad una apposita intesa istituzionale di programma tra Roma
Capitale, la Regione Lazio e le amministrazioni centrali competenti al fine di promuovere la
cooperazione tra i diversi livelli istituzionali di governo. Per assicurare il raccordo istituzionale
permanente, disciplina anche listituzione di unapposita sessione presso la Conferenza unificata
presieduta dal presidente del consiglio dei ministri.
Il coordinamento della valorizzazione dei beni culturali e ambientali assicurato dalla Conferenza
delle Soprintendenze ai beni culturali del territorio di Roma Capitale.

COSTI STANDARD
Il costo standard rappresenta il nuovo modello economico di riferimento sul quale fondare il
finanziamento integrale dellattivit pubblica riguardo lerogazione ai cittadini dei principali diritti
sociali.
In passato si seguito il criterio del costo storico, cio quanto veniva trasferito alle varie regioni
dipendeva da quanto una regione aveva speso nellanno precedente.
Il costo standard indica invece il costo di un determinato servizio, che avvenga nelle migliori
condizioni di efficienza e appropriatezza, garantendo i LEP. definito prendendo a riferimento la
Regione pi virtuosa, tenendo conto per del rapporto tra il numero dei dipendenti dellente e il
numero dei residenti.
I costi standard consentono inoltre la rideterminazione del fabbisogno standard ideale, necessario
per assicurare a tutti i cittadini le prestazioni essenziali, cio quanto questi dovranno costare nei
diversi territori regionali, in favore dei quali andranno attribuite le risorse relative.

Secondo il criterio del costo standard, le autonomie territoriali che spenderanno pi di quanto
programmato dovranno provvedere a coprire il fabbisogno aggiuntivo anche attraverso il ricorso
allesercizio del proprio potere di imposizione fiscale.
Il fabbisogno standard il criterio a cui ancorare il finanziamento integrale dei LEP e delle funzioni
fondamentali degli enti locali. Viene inteso come un indicatore che misura il bisogno finanziario e
strumentale a rendere esigibili i LEP ad un livello quali-quantitativo altrettanto standard, cio
garante di un livello di erogazione apprezzabile ed efficiente.
Nella determinazione del fabbisogno standard, oltre alla spesa storica sostenuta e ai costi pro
capite di un determinato servizio, si prevede che si tenga conto anche della produttivit e della
diversit della spesa in relazione alle caratteristiche territoriali, ampiezza demografica, ecc. Il
fabbisogno standard poi determinato attraverso raccolta di dati tramite questionari, banche dati
e analisi dei modelli organizzativi.
Attivit di analisi svolta da SoSe che parte da analisi storica e costo pro capite del servizio pubblico
in esame.
Per quanto riguarda i comuni la fiscalit si fonda su 3 pilastri:
- Assegnazioni ai Comuni della fiscalit immobiliare ed il maggior gettito derivante
dallaccatastamento degli immobili finora non dichiarati in catasto
- Tributi propri legati al patrimonio privato (IMU, oggi compresa nello IUC)
- Compartecipazione allIVA e addizionale IRPEF
Per le provincie la fiscalit riguarda:
- Imposta su RCA derivante dalla circolazione dei veicoli a motore
- Imposta provinciale di trascrizione
- Compartecipazione provinciale allIRPEF
- Imposta di scopo provinciale
- Fondo perequativo
Nel fondo perequativo statale data separata indicazione degli stanziamenti spettanti a Comuni,
Province e Citt Metropolitane, basata sul concorso per il finanziamento delle funzioni svolte da
tali enti e per limitare gli squilibri attribuibili a minori basi imponibili.
Al fine di rimuovere gli squilibri sono state istituite risorse per le politiche di riequilibrio economico
e sociale:
- Fondo per lo sviluppo e la coesione: (nuova denominazione del Fondo per le aree
sottosviluppate) rappresenta lo strumento strategico ed operativo privilegiato per dare
unit programmatica e finanziaria agli interventi aggiuntivi. Ha finalit perequativa e
assume carattere pluriennale, seguendo la normativa europea in materia. La dotazione del
fondo e la sua ripartizione annuale sono definite dalla legge finanziaria relativa allesercizio
finanziario che precede lavvio di un nuovo ciclo pluriennale di programmazione.
Sostanzialmente destinato a finanziare progetti strategici di carattere strutturale e
immateriale, di rilievo nazionale, regionale o interregionale, possono riguardare
investimenti singoli o pi investimenti integrati tra loro.
Dal punto di vista operativo FSC governato dal CIPE che fissa obiettivi, criteri per
ammissione e condizioni da rispettare. Lo strumento attuativo di trasferimento delle
risorse il Contratto istituzionale di sviluppo nel quale vengono definiti: cronoprogramma,
responsabilit e modalit attuative.
Il coordinamento e la vigilanza sono affidate al DIP SVIL Coesione.
Questo strumento completa il quadro delle fonti che danno attuazione al federalismo
fiscale e si inserisce nella logica di riduzione delle distorsioni e di perequazione.

Fondi strutturali europei


Fondo di rotazione per lattuazione delle politiche comunitarie (cofinanziamento nazionale)

PATTO DI STABILITA E CRESCITA


Si tratta di un accordo stipulato e sottoscritto nel 1997 dai Paesi membri dellUE, inerente al
controllo delle rispettive politiche di bilancio pubbliche, al fine di mantenere fermi i requisiti di
adesione allUnione economica e monetaria dellUE, cio rafforzare il percorso di integrazione
monetaria iniziato nel 1992 con la sottoscrizione del Trattato di Maastricht.
Questo comprende politiche di vigilanza sui deficit ed i debiti pubblici, nonch un particolare tipo
di procedura di infrazione, chiamata procedura per deficit eccessivo. Il deficit eccessivo si
realizza quando il rapporto deficit/PIL supera il 3% e il rapporto debito pubblico/PIL supera il 60%,
in questo caso la PDE si articola in + fasi:
1. Avvertimento da parte della Commissione Europea al Paese
2. Raccomandazione di rientro
3. Sanzione economica da versare presso Commissione Europea
FISCAL COMPACT
Ladesione al Patto di Bilancio Europeo comporta lobbligo per i Paesi con debito pubblico
superiore al 60% del PIL di rientrare entro tale soglia nel giro di 20 anni, ad un ritmo pari ad 1/20
per anno, lobbligo per ogni stato di garantire correzioni automatiche con scadenze determinate
quando non sia in grado di raggiungere gli obiettivi di bilancio concordati in nessun altro modo,
limpegno ad inserire le nuove regole in norme costituzionali o comunque nella legislazione
nazionale.
In ITA il fiscal compact ha portato alla modifica dellart.81 della Costituzione.
Le critiche al Fiscal Compact riguardano gli effetti perversi che si verrebbero a creare in caso di
recessione, in cui diminuisce il gettito fiscale e contemporaneamente aumentano alcune spese
pubbliche di ragione sociale. Queste spese fanno dunque aumentare il deficit pubblico.
Altra critica mossa riguarda i grossi tagli di spesa e/o gli incrementi di pressione fiscale necessari
per raggiungere questo scopo che danneggerebbero una ripresa economica gi debole di per s.
Paradossalmente anche in periodo di espansione economica, un tetto di spesa potrebbe
danneggiare la crescita economica, perch la crescita degli investimenti sarebbe ritenuta
incostituzionale se non controbilanciata da riduzioni della spesa di pari importo. Infine il FC
impone vincoli anche ad investimenti per emergenze ed interventi strutturali.
Questa disciplina stata declinata in Italia attraverso il Patto di stabilit interno.
PSI nasce dallesigenza di convergenza delle economie degli Stati membri dellUE verso specifici
parametri (principalmente indebitamento netto della PA). definito come il saldo fra entrate e
spese finali, al netto delle operazioni finanziarie.
Il PSI ha fissato la cornice entro la quale i paesi membri possono muoversi autonomamente.
LItalia ha formulato il suo patto seguendo il principio della competenza mista, il quale vige dal
2008 ed impone agli enti locali lobiettivo del raggiungimento di uno specifico saldo finanziario
(entrate finali spese finali) considerando entrate e spese in termini di competenza per la parte
corrente e in termini di cassa per la parte degli investimenti.
Il risultato finale del saldo pu essere influenzato da:
- Capacit dellente di controllare la dinamica della parte corrente

Capacit di spesa che risente direttamente della capacit di incassare entrate in c/capitale
o di ottimizzare il patrimonio
Paradosso:
- Scarsa capacit di diminuire gli impieghi di spesa corrente a causa di una maggiore richiesta
di servizi sociali
- Basso volume di erogazione di cassa di enti sovraordinati
La competenza mista comporta un altro problema, cio limita la possibilit di impegnare risorse su
nuovi investimenti infrastrutturali. Una norma ha introdotto la responsabilit personale del
funzionario che impegna una spesa e non in grado di pagare, conseguentemente a ci nessuno
ha pi impiegato risorse. Tutto ci accaduto perch gli effetti della competenza mista sono stati
amplificati dalla crisi economica (cristi entrate tributarie e aumento spesa corrente).
Per le regioni il saldo finale deve essere tale da contribuire alla copertura del contributo assegnato
al comparto Regioni in sede di definizione della manovra di stabilit.
Il PSI ha previsto strumenti di perequazione come il Patto di solidariet, articolato a livello
regionale e nazionale.
A livello regionale strumento che si presenta sia in forma orizzontale che verticale, mentre a livello
nazionale solo in forma orizzontale.
Il patto regionale verticale prevede che ogni regione pu autorizzare enti locali del proprio
territorio a peggiorare il proprio saldo obiettivo per destinare queste risorse a pagamenti in
c/capitale, finanziando questo peggioramento con una rideterminazione dellobiettivo della
Regione di risparmio, per un ammontare pari allentit complessiva dei pagamenti in c/capitale
autorizzati.
Il patto regionale orizzontale prevede una rimodulazione orizzontale degli obiettivi assegnati agli
enti locali prendendo atto delle differenze relative a ciascun ente locale e sempre nel rispetto
dellobiettivo complessivo. Pu riguardare solo spese in conto capitale ed un meccanismo
governato dalle regioni.
Il patto nazionale orizzontale finalizzato a favorire spese dinvestimento come gli altri. Il regista
delloperazione il Governo, il quale decide su base nazionale cessione o acquisizione di spazi
finanziari. Come per il patto regionale orizzontale, anche in questo caso c un sistema
incentivante: amministrazioni che cedono ricevono un alleggerimento degli obiettivi nel biennio
successivo e viceversa per chi riceve.
La Legge di Stabilit lo strumento in cui si esplicita il PSI, finalizzato a regolare la finanza pubblica
e le politiche di bilancio. Lo scopo di questa legge avvicinare il momento della programmazione a
quello di definizione della manovra di finanza pubblica; deve inoltre coordinare i diversi livelli di
finanza pubblica dei vari livelli di governo per rispettare i criteri di convergenza economicofinanziaria. Ha sostituito la legge finanziaria e rappresenta lo strumento principale di attuazione
degli obiettivi programmatici definiti nel DEF, poich latto normativo che annualmente
interviene a modificare il bilancio dello Stato. Nella Legge di stabilit si fissano: disavanzo pubblico,
possibilit di indebitamento per lo Stato, obiettivi di spesa in c/capitale e tetto massimo al rinnovo
dei contratti del pubblico impiego (non contiene disposizioni organizzative, ordinamentali,
settoriali)
La Legge di Bilancio declina dal punto di vista contabile gli obiettivi della Legge di stabilit. Copre
un orizzonte triennale, ma le disposizioni sono autorizzatorie riguardo gli stanziamenti solo per il
primo anno.
composta da uno stato di previsione per tutte le entrate e tanti stati di previsione per le spese
quanti sono i ministeri con il portafoglio.
Il Bilancio dello Stato strutturato secondo una logica funzionale:
- Per missioni: ambiti ampi di attivit. Ogni missione poi articolata in programmi

Per programmi: allinterno dei quali ci sono le previsioni finanziarie (di competenza, di
cassa e in conto residui)
La logica funzionale costituisce la base per avviare il processo di armonizzazione contabile degli
Enti Territoriali al fine di ottenere omogeneit e condivisione dei principi contabili.
Con il sistema contabile si raccolgono informazioni circa lacquisizione delle risorse per ciascun
ente, risorse utilizzate e trasformate per creare valore pubblico mediante la produzione di beni e
servizi allocati presso mercato di riferimento dellente pubblico. Il sistema contabile partecipa al
sistema aziendale nelle fasi di scelta delle diverse possibili forme organizzative e di coordinamento
delle attivit per raggiungere gli obiettivi fissati.
Il sistema informativo contabile effettua rilevazioni di vario genere:
- Sistematiche: per una visione complessiva dellazienda
- Settoriali: rilevazioni allinterno di quelle sistematiche, finalizzate allo svolgimento di
unindagine sistematica
- Extracontabili: rielaborazione quantitativa delle informazioni
- Qualitative: rielaborazione qualitativa con elementi di giudizio complementari per la
decisione
Questo sistema nel pubblico si evolve verso un sistema dove lamministrazione rende conto delle
proprie risorse e si mette al servizio della collettivit rendendo trasparenti le proprie attivit
(sistema declinato al principio della trasparenza).
Gi dal 1869 il legislatore era consapevole che occorreva trasparenza e gi allora si immaginava
una suddivisione della spesa per funzioni. I limiti erano per nella scarsa attenzione agli aspetti
economici e a quelli gestionali, valutazione esclusivamente formale e attenzione solo alla
dimensione finanziaria.
Il sistema della contabilit pubblica si evoluto enfatizzando le caratteristiche tipiche dellente
pubblico, cio:
- Mancanza di un meccanismo di scambio
- Assenza di una correlazione economica tra qualit e quantit dei servizi erogati (i tributi
sono una controprestazione indistinta ed indiretta per le prestazioni)
- Soggetto economico ha attese di soddisfacimento dei bisogni della collettivit e non di
reddito
- Necessit di un controllo diretto derivante dallutilizzo di risorse pubbliche
Secondo queste caratteristiche la fase programmatoria deve essere centrale e deve essere
enfatizzata la logica budgetaria. A differenza della previsione, che implica lanticipazione
dellevento rinunciando poi a controllarlo, la programmazione anticipa levento ma vuole
controllarlo mediante le decisioni.
Il ciclo gestionale si compone quindi di unattivit programmatoria a monte e di controllo a valle.
In questo contesto si inserisce la Logica budgetaria, in qualit di strumento per tradurre le
strategie in piani operativi. Lobiettivo di questa logica sta nella volont di condividere gli obiettivi
e rendere le componenti partecipi (visione dinsieme).
Nella costruzione del budget necessaria linterlocuzione e la ricerca di equilibrio tra organi
politici, struttura e negoziazione interna, contesto sociale e ambito istituzionale; quindi
necessaria la condivisione delle informazioni e delle strategie.
Gli approcci per la costruzione sono 3:
Approccio incrementale: processo basato sulla spesa storica incrementata nellanno
oggetto della programmazione. un sistema estremamente semplice che ben si adatta a
settori molto vincolati. Dal punto vi sta della negoziazione interna questa viene a mancare
con conseguente deresponsabilizzazione degli organi politici e dei manager. Il limite di

questo approccio la spinta verso lalto della spesa pubblica, la non lungimiranza e gli
eventuali tagli risultano arbitrari mancando la programmazione a monte
Approccio a base 0: processo in cui vengono ridefinite ex novo ad ogni esercizio le attivit
e i fabbisogni. Si parte da un pacchetto minimo e si discutono obiettivi e risorse relative.
Mediante questo approccio richiesto alto coinvolgimento della struttura interna e
condivisione degli obiettivi con conseguente responsabilizzazione degli organi politici e dei
manager. Svantaggi: costi elevati per lorizzonte temporale a cui si riferiscono, rischiando di
utilizzare un sistema che impieghi troppe risorse per la programmazione e poche per la
gestione.
Approccio per programmi ed obiettivi: (PPBS) articolato in varie fasi:
o Fase di pianificazione complessiva delle attivit
o Fase di definizione dei programmi dintervento
o Fase di assegnazione di risorse ed obiettivi, negoziati e condivisi dal basso
allinterno della cornice definita in fase di pianificazione
o Fase di monitoraggio e controllo dellattivit gestionale al fine di raccogliere
informazioni ed evidenziare per tempo le criticit potendo porre in essere azioni
correttive. Svantaggi derivanti dallelevato costo corrispondente alla raccolta delle
informazioni e derivanti dallaccentramento relativo alla fase di pianificazione.
Risulta fondamentale la contabilit per raccogliere informazioni per tutto il ciclo.
Nella realt amministrativa si assiste a logiche operative risultanti dal mix di questi approcci. La
stessa amministrazione si adegua, infatti, rispetto alle risorse a sua disposizione, lambiente di
riferimento, scelte di Governo e ampiezza e qualit del sistema contabile.
Una volta composto il budget, questo si articola per Centri di responsabilit, definiti come
strutture organizzative omogenee; pu tuttavia essere articolato per reparti specializzati,
caratterizzati per per maggiore complessit rispetto ai CdR. Il Budget al suo interno riassume sia
logica finanziaria che economica, infatti dal punto di vista finanziario individua entrate e spese,
mentre dal punto di vista economico individua obiettivi, risorse, costi e proventi; inoltre mira a
misurare, attraverso indicatori, la produzione e lerogazione di servizi sia per mezzo di rilevazioni
contabili che extracontabili (specifici indicatori per la rilevazione della soddisfazione degli utenti,
ecc.)
La logica finanziaria del budget riguarda il principio di trasparenza nelluso delle risorse pubbliche
e deve rivolgersi a soggetti eterogenei per chiarire attivit, cambiamenti e prospettive, entrate e
spese, debito e solvibilit.
La logica economica fornisce anche informazioni riguardo alle decisioni make or buy, consente di
rilevare il costo pieno e di valutare gli scostamenti rispetto agli standard.
La contabilit assolve alla necessaria funzione di trasparenza e controllabilit delle spese, di render
conto delluso delle risorse pubbliche raccolte tramite il fisco che la fonte assolutamente
prevalente rispetto ai proventi ed al patrimonio.
Le finalit del sistema di contabilit sono quelle di fornire informazioni in merito ai programmi
futuri, a quelli in corso di realizzazione e allandamento finanziario dellente, a beneficio di
unampia serie di utenti nel processo di decisione politica, economica e valutazione sociale.
La differenza tra il bilancio pubblico e privato risiede nel fatto che il primo funzionale alle
gestione dei flussi per verificare lequilibrio finanziario connesso con ogni attivit, il secondo
consente di verificare lo sviluppo del patrimonio per effetto del risultato economico ottenuto con
la gestione. Il bilancio non altro che un documento che descrive, indica e quantifica le entrate
che si prevede di acquisire e le spese che si prevede di effettuare in un dato periodo, cio
esercizio. Pu essere espresso secondo 2 principi: competenza e cassa. Il bilancio espresso per
competenza comprende le entrate che si prevede di accertare e le uscite che si prevede di

impegnare, mentre quello espresso per cassa prevede le effettive riscossioni e gli effettivi
pagamenti (competenza + residui).
Livelli eccessivi di residui sono sintomo di scarsa capacit programmatoria e bloccano risorse.
Lautorizzatoriet degli strumenti programmatici consente infatti agli organi che ne hanno la
competenza, di svolgere al pieno la loro funzione indirizzando e condizionando la gestione
mediante luso del vincolo apposto agli stanziamenti tramite la corretta allocazione nei bilanci
finanziari.
Allinterno del bilancio finanziario troviamo una raccolta ed elaborazione sistematica di dati
necessari per conoscere, decidere e valutare lattivit. I dati vengono a loro volta utilizzati per
definire le politiche da attuare, indirizzando i flussi finanziari verso i programmi; risulta necessaria
lesplicitazione finanziaria, nella definizione delle politiche, dei percorsi gestionali in termini di
entrate e spese al fine di rendicontare le attivit programmate verso gli altri organi competenti e i
cittadini.
I limiti del bilancio finanziario sono riscontrabili nellassenza di informazioni economiche, se non
con elaborazioni complesse o forti assunzioni; possibile ovviare a tale limite per mezzo di
strumenti budgetari (PEG) o con sistemi di COAN o COEC o con analisi per indici.
Riassumendo:
CONTABILITA FINANZIARIA: ha per oggetto le entrate e le spese; ha per finalit quella di
rispondere ad esigenze di autorizzazione della spesa e di accertamento dellentrata
CONTABILITA ECONOMICA: ha per oggetto i proventi e i costi; ha per finalit quella di rilevare il
risultato economico dellesercizio e la valorizzazione del patrimonio
Le 3 fasi di programmazione, gestione, controllo e rendicontazione esprimono il principio di
distinzione tra gli organi e la gestione pubblica, nonch la funzione conoscitiva dei documenti
contabili (art. 81 Cost.)
La programmazione realizza un circolo virtuoso, infatti la formazione dei documenti contabili inizia
dalla struttura amministrativa con le proposte dei responsabili che sono consolidate nella proposta
del PEG, la quale diviene la proposta di bilancio, per passare poi alla fase di formalizzazione, ossia
lapprovazione del bilancio e del PEG, che ritorna nella struttura amministrativa per la gestione.
Il bilancio non altro che uno strumento di sintesi riguardante sia i rapporti interni che esterni. Per
i primi realizza una sintesi del processo decisionale nel quale si mescolano valutazioni, spesso
diverse tra loro, dei vari organi che intervengono alla sua formazione conducendo a scelte finali
riguardanti:
a) Determinazione dellentit complessiva delle entrate: risorse
b) Individuazione delle strategie politiche da conseguire: scelte
c) Considerazione degli effetti delle passate gestioni: condizionamenti
In relazione ai rapporti esterni, questi, attraverso il bilancio, trovano una rappresentazione
contabile; il bilancio viene a trasformarsi in elemento con funzione informativa che sintetizza i
rapporti con i sub-sistemi che compongono il suo ambiente di riferimento, quali:
- Il sub-sistema delle norme
- Il sub-sistema delle relazioni con la PA
- Il sub-sistema dei mercati
Il sistema dei documenti di programmazione degli Enti Locali (previsto dal TUEL 267/2000) si
compone di 3 livelli, e a ciascun livello appartengono i propri documenti:
1 livello (pianificazione strategica): Relazione Previsionale e Programmatica (RPP) (parte politica)
2 livello (programmazione): Bilancio pluriennale, RPP (parte tecnica) e Bilancio annuale di
previsione
3 livello (budgeting): Piano Esecutivo di Gestione PEG

La relazione previsionale e programmatica parte da unanalisi ambientale e dei servizi per iniziare
lattivit di pianificazione finanziaria e programmatoria in relazione alle attivit da realizzare per
ambiti in linea con le strategie.
Il bilancio pluriennale uno strumento di collegamento tra RPP e bilancio annuale;
autorizzatorio e scorrevole, ossia gli stanziamenti al suo interno sono aggiornati in continuit.
Svolge anche la funzione di valutazione degli equilibri di medio periodo. Ha una durata pari a
quello della Regione di appartenenza, e comunque mai inferiore a 3 anni. Al suo interno
comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare, per ciascuno degli anni
considerati, sia alla copertura delle spese correnti che al finanziamento delle spese in c/capitale.
Il bilancio annuale la traduzione finanziaria dei documenti di programmazione. Questo
documento svolge sia la funzione politica (indirizzo), sia di programmazione (descrizione risorse),
che autorizzatoria (destinazione risorse), ma anche di verifica degli equilibri e informativa.
Il bilancio di previsione annuale il documento fondamentale per la gestione dellEnte in quanto
:
- Preventivo: si riferisce allesercizio finanziario successivo a quello in cui esso viene redatto.
Contiene lindicazione delle entrate e delle spese che si ipotizza di realizzare e sostenere
nellesercizio finanziario non ancora iniziato
- Di competenza: riporta le entrate che ci si impegnati a conseguire e le spese che si
intendono sostenere nel periodo esaminato, a prescindere dal fatto che le entrate siano
riscosse e le spese vengano sostenute
- Autorizzatorio: autorizza la Giunta a programmare la gestione dellEnte attraverso il PEG e
costituisce al tempo stesso il limite per lassunzione di impegni di spesa
- Finanziario: raccoglie tutte le entrate e le uscite che danno luogo a movimenti monetari
indipendentemente dalla natura economica degli stessi
Gli EELL deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per lanno successivo, osservando i
principi di:
UNITA: tutte le entrate finanziano tutte le spese, fatte salve le eccezioni di legge
ANNUALITA: le previsioni devono riferirsi allesercizio del bilancio
UNIVERSALITA: unica gestione finanziaria che comprende tutte le e/s (no gestioni fuori
bilancio o contabilit separata)
INTEGRITA: entrate iscritte al lordo delle spese e viceversa per chiarezza
VERIDICITA: valutazioni congruenti ed attendibili
PAREGGIO FINANZIARIO: equilibrio complessivo di gestione corrente
PUBBLICITA: conoscenza collettiva (buona amministrazione e comprensibilit)
Il bilancio degli EELL si compone per la parte corrente di entrate del Titolo I, II, III e di spese del
Titolo I e III; per la parte in c/capitale di entrate del Titolo IV e V e di spese del Titolo II.
Le fasi di entrata sono 3:
1- Accertamento: momento di diritto
2- Riscossione: incasso della somma dallagente
3- Versamento: trasferimento delle somme presso il tesoriere
Le fasi di spesa sono invece 4:
1. Impegno: fase di diritto in cui nasce la ragione del debito; per mezzo di questa fase si
costituisce il vincolo sugli stanziamenti
2. Liquidazione: ufficio determina la somma da pagare in base alla prestazione eseguita e nei
limiti dellimpegno
3. Ordinazione: ufficio impartisce lordine di pagare emettendo mandato di pagamento
4. Pagamento: avviene materialmente il pagamento e viene iscritto nel bilancio dellente
Ci sono 2 metodi per tenere la tesoreria:

Classica, tenuta presso un istituto bancario


Tenuta presso la Banca dItalia mediante un circuito infruttifero su cui transitano entrate interne
(come trasferimenti) o pagamenti da un ente allaltro
Il bilancio deve essere caratterizzato poi da flessibilit al fine di adattarsi in seguito alle variazioni
di bilancio (storni, utilizzo fondi di riserva). Il fondo di riserva serve per far fronte ad imprevisti e
deve essere costituito per un ammontare compreso tra lo 0,3 e il 2% delle spese correnti.
Il bilancio pu essere variato pi volte, infatti la legge prevede di effettuare almeno una volta la
salvaguardia degli equilibri (30/11 termine ultimo per apportare modifiche). Oltre al pareggio
finanziario, per mezzo della salvaguardia degli equilibri, si tiene conto di:
- Equilibrio di parte corrente (somma delle entrate correnti finanziano la somma delle spese
correnti, compresi interessi passivi e quote di rimborso capitale)
- Equilibrio di parte straordinaria (entrate in c/capitale titolo IV e V + avanzi finanziano le
spese in c/capitale titolo II)
- Equilibrio di partite vincolate tra entrate e spese
Per quanto riguarda la gestione, il documento principe il Piano Esecutivo di Gestione, il quale
individua obiettivi e risorse e li affida ai rispettivi responsabili. Al suo interno deve contenere
obiettivi chiari, raggiungibili, misurabili e coerenti con il bilancio di previsione annuale. Non altro
che il dettaglio operativo del bilancio e della RPP, poich esplicita le scelte contenute in essi e,
inoltre, il risultato della programmazione negoziata.
Al suo interno coesistono aspetti economici e finanziari, viene redatto per competenza ma anche
con previsione di cassa. Questo strumento autorizzatorio ed il presupposto per il controllo di
gestione, essendo funzionale al collegamento tra la fase di gestione e quella di rendicontazione.
Lefficacia del PEG si realizza se questo scaturisce da una negoziazione degli obiettivi e da una forte
delega da parte dellorgano politico.
Il PEG quindi linizio del processo di rendicontazione, che non solo un momento contabile, ma
nasce per dimostrare i risultati della gestione. Il legislatore indica la necessit di render conto ai
cittadini e agli altri organi pubblici. La rendicontazione risulta efficace solo se obiettivi ed attivit
sono stati chiaramente esplicitati in fase di programmazione.
Le finalit della rendicontazione sono molteplici, tra cui la possibilit di verificare la rispondenza
tra risorse utilizzate e finalit per cui le risorse sono state apportate in bilancio. Un risultato
positivo della rendicontazione consente una riallocazione delle risorse effettuando nuove scelte di
spesa.
Dalla rendicontazione arrivano quindi quelle informazioni complesse capaci di dare indicazioni
decisionali in corso dopera e che rendono possibile lassestamento.
La struttura del rendiconto sulla gestione cos articolata:
1- Conto del bilancio
2- Conto economico
3- Conto del patrimonio
4- Relazione sulla gestione
5- Consolidato tra ente e partecipate
Il Conto del Bilancio un documento finanziario che verifica le entrate e le spese. Il risultato che
ne deriva quello relativo allamministrazione e si compone della gestione di competenza e dei
residui. Il conto del bilancio per rispondere al criterio di veridicit presuppone necessariamente la
revisione di tutti i residui del bilancio. La revisione necessaria anche per verificare la sostenibilit
del bilancio.
Per quanto riguarda il risultato di amministrazione, un avanzo elevato non sinonimo di efficienza
se nasce da programmazione errata o incapacit di sviluppare appieno le attivit; positivo invece
se nasce da economie rilevate nella filiera amministrativa e destinate ad investimenti ulteriori

senza il sostenimento di oneri aggiuntivi. Avanzo si divide in quote a seconda delle risorse da cui
proviene: quota di avanzo vincolato, da capitale o libero.
Il Conto del Patrimonio, che fa riferimento al patrimonio dellente in qualit del complesso dei
beni che la gestione trasforma per accrescerne il valore, descrive la variazione quali-quantitativa
evidenziando le singole variazioni che hanno concorso a realizzare quella complessiva.
strutturato a sezioni contrapposte a liquidit crescente e in calce comprende anche i conti
dordine per completezza.
La sua riclassificazione pu riguardare alternativamente la capacit delle aree di gestione di
contribuire alle variazioni di patrimonio e le valutazione del grado di solvibilit dellente.
Per la prima finalit la riclassificazione avviene secondo il criterio funzionale o economico, per la
seconda secondo il criterio finanziario.
Lequilibrio patrimoniale si realizza quando le obbligazioni a breve termine possono essere
soddisfatte con crediti o disponibilit aventi analoghi tempi di liquidit e quando il capitale
immobilizzato finanziato con mezzi propri e/o con fonti a medio-lungo termine.
Il Conto Economico un documento di sintesi in forma scalare che illustra il risultato economico
derivante dai processi di produzione e consumo della gestione, evidenziando componenti positivi
e negativi (proventi e costi), analizzati componendo il conto in risultati intermedi per verificare
landamento delle varie gestioni.
Lordine dei risultati il seguente: istituzionale, operativo e finanziario. A seguito del processo di
armonizzazione la struttura del CE non pi derivata, ma integrata (contabilit economica e
finanziaria sono sincronizzate).
La Relazione sulla Gestione un documento illustrativo che analizza e spiega i risultati, valutando
lefficacia dellazione condotta rispetto ai programmi e ai costi sostenuti.
Anche Stato e regioni hanno documenti di bilancio che seguono la logica budgetaria, caratterizzati
da un bilancio di previsione con carattere preventivo, autorizzatorio, di competenza e di cassa. Nel
caso dello Stato si enfatizza limpatto macroeconomico della programmazione complessiva.
Prima dellentrata in vigore della L. 196 Stato e Regioni avevano un documento di
programmazione economica e finanziaria, documento descrittivo che si declinava nella legge di
bilancio, il cui perno il Bilancio Annuale di Previsione a cui si allega RPP.
Sia nella normativa previgente che in quella riformata si ha un documento di programmazione
triennale con dati socio-economici e valori finanziari, analisi di contesto e obiettivi economici e di
finanza pubblica. Tale documento si declina in leggi di bilancio e nella legge finanziaria prima e di
stabilit oggi che realizza il coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, al fine
di rispettare la convergenza economico-finanziaria.
Il bilancio annuale rappresenta lo strumento di budget pu essere visto attraverso 2 distinti
punti di vista:
- Bilancio decisionale o politico: punto di vista che concilia le decisioni politiche e le finalit di
gestione
- Bilancio amministrativo o gestionale: punto di vista che scompone il bilancio annuale in
aree omogenee avvicinando logica economica a quella finanziaria
Bilancio dello Stato orientato alle 3E poich consente una valutazione economica dei servizi
mediante il collegamento tra risorse umane, finanziarie e strumentali e i risultati. Consente inoltre
di misurare la responsabilit dei dirigenti grazie allattivit di controllo e di integrare le
informazioni e i dati.
Per misurare le 3E dellente non occorre per fermarsi ai risultati numerici, ma indagare su
elementi qualitativi del rapporto tra esso e la collettivit; va quindi svolta unanalisi per indici

Lanalisi di bilancio deve essere volta a semplificare linterpretazione dei documenti contabili e
fornire strumenti utili a monitorare lintera attivit dellamministrazione al fine che siano state
rispettate le 3E nel corso della gestione.
La sintesi dellanalisi viene rappresentata da indicatori, i quali hanno il compito di dare indicazioni
immediate; alcuni di questi sono obbligatori, altri sviluppati in autonomia
I denominatori comuni che caratterizzano le riforme di bilancio sono:
- Armonizzazione contabile (integrazione ambito economico, finanziario e patrimoniale)
- Utilizzo delle informazioni contabili nel controllo interno
- Introduzione di un processo logico di programmazione e previsione finalizzato alla
gestione e al controllo
- Coinvolgimento di tutti gli organi nella programmazione (politici e manageriali) al fine di
responsabilizzare
Poich le scelte politiche nascono dalle sollecitazioni dellambiente, e quindi da spinte dinamiche,
sorge la necessit di conciliarle con la rigidit dellapparato amministrativo, del contesto
normativo e dei vincoli finanziari. Il legame tra questi due opposti si sostanzia nella strategia, la
quale si articola in programmi.
Strategia: sistema di scelte ed azioni che determinano simultaneamente e dinamicamente
lequilibrio strutturale dellazienda pubblica rispetto ai servizi che deve erogare e agli interessi dei
diversi interlocutori che deve soddisfare, al fine di assicurarsi consenso, sopravvivenza e sviluppo.
Le decisioni pubbliche sono fortemente condizionate da incertezze informative (relative
allambiente), politiche e di interrelazione
La creazione di una strategia pu seguire diversi modelli, i pi noti sono:
Modello classico: lineare costituito da un susseguirsi di attivit di formulazione e
realizzazione della strategia
Modello learning by doing: basato su una visione di fondo da cui parte un processo
dinamico ed autocorrettivo basato sullesperienza. Assume elevata importanza il sistema
informativo e il sistema organizzativo deve essere estremamente flessibile cos come la
struttura.
Modello a strategie reali: caratterizzato da un equilibrio tra strategie individuate a monte
e strategie emergenti. Si parte da una strategia predefinita e si confronta con altre
strategie opportune in merito al mutamento di contesto. il modello che concilia al meglio
esigenze pubbliche con la realt organizzativa e normativa delle AP
Il sistema istituzionale composto da diversi attori che, contestualmente allAP, mediante rapporti
di collaborazione, contribuiscono al soddisfacimento di bisogni specifici coerenti con la funzione
attribuita alla stessa. Sono:
- Gli altri istituti pubblici
- I politici eletti
- I cittadini
- Le imprese o le associazioni fornitrici di servizi pubblici per conto della PA
Lambiente in cui opera la PA costituito invece dallinsieme delle condizioni e dei fenomeni
esterni allo stesso e non direttamente governabili da esso, ma che ne influenzano
significativamente la struttura dinamica. composto da attori sociali, portatori di interessi
individuali o collettivi, i quali costituiscono lambito da cui emerge la domanda di servizi pubblici.
Il sistema istituzionale, attraverso la sua struttura e le formule gestionali, interagisce con
lambiente di riferimento e gli attori sociali da cui costituito, che si attendono benefici dal
servizio pubblico, ossia un vantaggio sociale relativamente ai propri obiettivi.

In questo contesto si inserisce la formula amministrativa che mira ad ottenere larmonica


configurazione, in coerenza con le politiche dellente, dei seguenti elementi:
Formula gestionale del servizio, ovvero la configurazione operativa complessiva del servizio
pubblico erogato
La struttura aziendale utilizzata, cio lo sviluppo del servizio progettato in coerenza con le
caratteristiche strutturali dellente e le strategie generali
Il sistema degli interlocutori sociali, ovvero la relazione del servizio rispetto agli
interlocutori sociali
Il vantaggio sociale, complessivamente perseguito con lattivit svolta e il giudizio che su di
esso esprimono gli interlocutori sociali, con specifico riferimento ai propri obiettivi
La sintesi di tutti questi elementi consente di ottenere il vantaggio sociale, il cui raggiungimento
necessita quindi di un processo di pianificazione strategica pi complesso rispetto ad unattivit
privata.
Il percorso decisionale strategico dellente estremamente permeato dalla ricerca di accordo e
consenso, necessario nellAP per i molteplici soggetti coinvolti, sia interni che esterni. Questo si
basa sulla definizione degli obiettivi di lungo periodo, i quali si sostanziano nel conciliare norme,
ambiente e cicli elettorali, e sulla definizione delle modalit operative da adottare in coerenza con
la struttura. Gli approcci alla pianificazione sono diversi:
1- Di navigazione: la pianificazione si svolge coerentemente con gli altri strumenti gestionali
elaborati dallente, quindi flessibile. I piani elaborati sono leggeri ed adattabile ad
obiettivi di medio termine.
2- Incrementale: no pianificazione strategica a causa dei vincoli e delle rigidit strutturali che
non consentono di avere le informazioni necessarie allelaborazione del percorso
decisionale strategico. Inoltre i tempi di risposta sono troppo brevi, quindi le decisioni
pubbliche non sono pianificabile nel medio-lungo termine. Questo approccio viene
utilizzato nelle realt pi semplici e standardizzate.
Nelle realt pi complesse bisogna quindi elaborare strumenti di analisi dellambiente (contesto
socio-economico, tendenze ed aspettative degli stakeholder) per raccogliere dati da elaborare
successivamente mediante diversi modelli (modello STEP, SWOT, BCC, BCG, e matrice di selezione)
Nella Matrice di selezione si valuta lequilibrio finanziario e il beneficio sociale e come questi
vengono influenzati da politiche di mantenimento, di sostegno attento, di ridimensionamento,
ecc.
Ogni analisi e qualsiasi modello utilizzato porter alla formulazione di un piano strategico
contenente al suo interno: missione, linee di intervento, progetti, risultati attesi e processi di
monitoraggio.
Pianificazione, gestione e controllo devono quindi essere estremamente correlati tra loro. Il
momento del controllo strategico essenziale; questo uno strumento dinamico necessario per
governare lincertezza ambientale che consente di vedere la direzione da intraprendere in corso
dopera mediante azioni correttive o di intervenire ex post. Il controllo strategico si riferisce ad
unanalisi del passato riguardante gli standard fissati in modo tale da rivedere il percorso intero di
pianificazione in chiave di ruoli e fasi e riguardo al loro svolgimento. Il controllo strategico ha
anche una valenza organizzativa, che si realizza solo se correttamente comunicato a seguito di un
processo di sensibilizzazione. Attraverso la sensibilizzazione lorganizzazione prende coscienza
dellopportunit di cambiare, facendo cos diventare il cambiamento condiviso e patrimonio
dellamministrazione stessa.
Il controllo strategico incrementale si basa su una revisione periodica della strategia e non
continua attraverso lindividuazione di obiettivi intermedi (pietre miliari) funzionali agli obietti
finali. In questi momenti si effettua la revisione della strategia. Questo modello, come

precedentemente visto, si basa sullesperienza e adattamento e risulta pi gestibile di quello


integrato.
Altra metodologia di controllo strategico la valutazione bilanciata, la quale collega il controllo
alla strategia e sviluppa misurazioni non solo economico-finanziarie ma anche tecnicoorganizzative. Si dice <<bilanciata>> proprio perch contempera aspetti tecnici ed economici
basandosi su un insieme bilanciato di indicatori gestionali che consente allente di monitorare
landamento dei risultati nel tempo. Lapproccio della valutazione bilanciata vuole cogliere sia la
dimensione materiale (efficienza economica) che la dimensione immateriale (capacit di tali
strategie di apportare percorso di sviluppo di qualit dei processi e dei servizi). Lanalisi di
entrambe le dimensioni consente di misurare la capacit dellente di mantenere o incrementare il
vantaggio sociale.
La valutazione bilanciata pu essere effettuata da diverse prospettive:
- Economico-finanziaria: attiene alla valutazione in merito allutilizzo delle risorse
- Dellutente come azionista: attiene alla soddisfazione dellutente
- Dei processi interni: attiene allindividuazione dei processi necessari per eccellere e di
quelli critici, tenendo conto dei vincoli finanziari e della domanda
- Dellapprendimento: riguarda lindividuazione di persone, tecnologie e risorse in generale
in grado di migliorare i processi e dare risposte
La mappa strategica una rappresentazione visiva di tutte le ipotesi della strategia, delle relazioni
di causa-effetto tra fattori e risultati da raggiungere in modo da acquisire risorse ed utilizzarle in
modo efficace ed efficiente per soddisfare lutente.
Per quanto riguarda la valutazione della performance, i vantaggi connessi sono:
- Rendicontare ai cittadini le attivit dellamministrazione
- Orientare le scelte dellamministrazione relativamente allutilizzo dei servizi pubblici
- Individuare standard minimi da rispettare
- Individuare criteri di finanziamento delle prestazioni
- Migliorare la qualit delle decisioni
- Migliorare la comunicazione interna e la condivisione
- Introduzioni di elementi di flessibilit
- Migliorare la qualit della leadership della dirigenza pubblica
Tuttavia sono presenti anche degli svantaggi, come:
- richiesto un sistema articolato e costoso
- Pu diventare un sistema autoreferenziale
- Pu diventare un sistema meccanico che pu favorire comportamenti opportunistici
- Creazione di indicatori di comodo che vadano ad assegnare premi non meritocratici e
creare consensi allesterno senza effettivi miglioramenti
Nella valutazione dellazione pubblica vanno prese in considerazione le tre E = efficacia (interna ed
esterna), efficienza ed economicit.
La programmazione ormai un processo interiorizzato dal sistema pubblico. In materia la legge
pi importante la 169. Lo scopo di questa attivit quello di consentire ai portatori di interessi di
conoscere i risultati che lente intende conseguire e di conseguenza valutare il grado di effettivo
conseguimento.
La programmazione intende fondare processi decisionali su documenti fondati su coerenza
(interna ed esterna), congruit ed attendibilit. Il processo ha infatti valenza pluriennale e i suoi
documenti devono avere una lettura informativa.

Il legislatore ha fatto proprio il principio di programmazione, attraverso lintroduzione del


semestre europeo (strumento di raccordo tra programmazione dello Stato e programmazione
europea).
Nei primi mesi del semestre c un coordinamento preventivo delle politiche economiche e di
bilancio degli stati membri ed entro la fine di aprile ciascun Paese trasmette il programma di
stabilit. Il semestre europeo concentra il ciclo della programmazione nella prima parte dellanno,
lasciando alla seconda parte ladozione delle misure programmate.
Questo principio in Italia recepisce il principio comunitario e fissa per le Regioni ed Enti Locali un
percorso di programmazione integrato e coerente con quello dello Stato centrale.
Iter della programmazione per le Regioni:
30 giugno DEFR
31 ottobre Legge di Stabilit Regionale e DDL bilancio (da approvare entro il 31/12)
Piano degli indicatori di bilancio
30 aprile Rendiconto
Lo strumento principale di programmazione per le Regioni il DEFR che nella parte generale
descrive gli scenari economico-finanziari internazionali, le politiche da adottare, gli obiettivi della
manovra in coerenza con il Patto di Stabilit Interno. La legge di stabilit definisce il percorso
tecnico e il Disegno Di Legge di Bilancio traduce contabilmente le scelte effettuate.
Per gli Enti Locali il percorso analogo:
31 luglio DUP
15 novembre schema di bilancio
Piano degli indicatori di bilancio
PEG entro 10 giorni dallapprovazione del bilancio
30 aprile rendiconto
Il DUP costituisce il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione e si
compone di 2 sezioni:
- Sezione Strategica (SeS): sviluppa le linee di mandato in coerenza con fattori interni ed
esterni. Copre infatti il periodo relativo al mandato ed un documento strategico e non
contabile. Nonostante la sua valenza pluriennale, non un documento statico e ogni anno
va riaggiornato. Nella SeS sono inoltre individuati gli strumenti attraverso i quali lente
locale intende rendicontare il proprio operato, nel rispetto del principio di trasparenza.
- Sezione Operativa (SeO): a sua volta divisa in 2 parti
1 parte: individua le motivazioni tecniche alla base delle scelte e definisce i singoli
programmi da realizzare e i relativi obiettivi annuali
2 parte: contiene la programmazione dettagliata delle opere pubbliche, del fabbisogno di
personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio
Anche gli Enti strumentali degli Enti Territoriali intraprendono un percorso analogo
Il documento di programmazione prende il nome di Piano Programma, di durata almeno triennale,
ed definito in coerenza con le indicazioni dellente capogruppo. Il Bilancio di previsione anche
deve essere almeno triennale e gli schemi di bilancio devono essere armonizzati con quelli
dellente.
Dopo lapprovazione del bilancio entra in gioco il controllo, concetto gi presente nel sistema
pubblico dalle prime leggi di contabilit.
stato emanato un corpo normativo a riguardo secondo determinati principi:
- Sistema di controllo deve disporre di indipendenza organizzativa e di risorse adeguate
- Per essere autorevole deve avere un mandato formale

- Deve avere accesso alla struttura interna


- Deve potersi dotare di personale competente
Quando si parla di controllo nelle AP necessario specificare alla tipologia cui ci si riferisce. Il
controllo macroeconomico riguarda lefficientamento della spesa pubblica e viene esercitato a
livello di amministrazione dello Stato, esplicandosi in sede di definizione delle varie politiche.
Il controllo delle politiche unanalisi degli effetti prodotti dalle politiche pubbliche, pu essere
esercitato a vari livelli e si esplica in sede consuntiva. quello che pi si avvicina alla misurazione
dellimpatto sociale.
Il controllo burocratico quello basato su una sostanziale verifica della legittimit dellazione
amministrativa. Il controllo burocratico, ispirato a logiche weberiane, si basa sulla distinzione tra
indirizzo politico e gestione amministrativa e pone al centro del controllo la procedura
amministrativa. Nei sistemi complessi orientati alla produzione di servizi necessario un equilibrio
tra controllo burocratico troppo invasivo e troppo flessibile.
Il controllo manageriale pone lattenzione su diverse fasi poste in essere per lattuazione del
procedimento amministrativo dal punto di vista aziendale. Tramite questo controllo si individuano
le criticit gestionali.
La marcata autonomia degli enti locali ha portato alla massima responsabilizzazione nelluso delle
risorse e ci si rimette al controllo della collettivit ed a quello giurisdizionale in caso di illecito (c.d.
principio people and judge), quindi fondamentale che ogni ente sia dotato di strumenti di
controllo interno in grado di valutare il rendimento, segnalare le criticit e sollecitare le modifiche
necessarie.
La domanda di crescente controllo stata spinta da pi fronti come obblighi internazionali,
carenza di risorse e spesa crescente, perseguimento delle 3E, cultura del risultato (accountability:
dovere di rendere conto di ci che si fatto a chi ha dato risorse)
Il Decreto 286/99 nato basandosi sullidea di unattivit amministrativa che gradualmente
sempre pi tenda a farsi servizio della collettivit, a tecnicizzarsi, in quanto volta allutilizzo di
metodologie gestionali di sana amministrazione ed ad assoggettarsi a valutazioni. La riforma dei
controlli introdotta con questo decreto quindi simultaneamente conseguenza e strumento di
una rivoluzione culturale ed istituzionale.
Il d.lgs. 286 ha introdotto 4 tipologie di controllo:
1. Controllo di regolarit amministrativa e contabile: strumento finalizzato a garantire
legittimit, correttezza e regolarit dellazione amministrativa. Affronta il tema di controllo
sulle procedure e quindi verifica costantemente la coerenza tra attivit e fini. In merito alla
natura del controllo va sottolineato che si tratta di un controllo di legalit sostanziale
esteso allosservanza delle norme di corretta amministrazione
2. Controllo di gestione: strumento finalizzato a verificare lefficacia, lefficienza e
leconomicit dellazione amministrativa, per consentire ai dirigenti di ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati. Tramite questo controllo si pongono le basi per valutare la
dirigenza in modo non soggettivo.
3. Controllo strategico: strumento finalizzato a supportare lattivit degli organi di indirizzo
politico e, quindi, a valutare ladeguatezza dei risultati raggiunti rispetto agli obietti
preposti. unanalisi delle scelte operate per attuare le direttive. Questa tipologia di
controllo regolamentata dalla legge (d.lgs. 174)
4. Valutazione della dirigenza: strumento finalizzato ad attivare la responsabilit dirigenziale
e la connessa retribuzione del dirigente. La valutazione della dirigenza implementata
attraverso il controllo strategico (per la dirigenza apicale) e il controllo di gestione (per la
dirigenza non apicale)

Sono presenti poi controlli burocratici esterni, la cui forma principale quello della Corte dei Conti,
organo giurisdizionale che esercita:
- Controllo di merito e di forma sia successivo che preventivo su ogni atto delle PA centrali
- Controlli su atti generali degli Enti Locali
- Controlli volti a verificare danni erariali
- Attivit di controllo collaborativo per le amministrazioni, ivi compresi pareri qualora
richiesti su materie di dubbia interpretazione
- Ispezioni ministeriali

BILANCIO SOCIALE
Il Bilancio Sociale il documento che rendiconta le relazioni tra la AP ed i suoi interlocutori sociali,
esponendo un quadro rappresentativo dei contributi/risorse ricevute e dei servizi/benefici
prodotti. una declinazione pubblica della responsabilit sociale dimpresa, che tiene in
considerazione non solo la redditivit, ma anche valori etici, il rispetto delle norme, lambiente,
ecc.
Il bilancio di mandato uno strumento di contabilit politico-amministrativa che consente anche
la rendicontazione sociale. La sua finalit quella di rendere conto alla collettivit delle azioni
esercitate nel corso del mandato politico in termini di valore aggiunto e impatto nelle aree di
intervento. In poche parole misura la responsabilit politica.
Il bilancio di mandato delle Regioni deve essere redatto alla fine del mandato al fine di garantire il
coordinamento della finanza pubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di
spesa e il rispetto dellunit giuridica ed economica della Repubblica. La relazione deve prendere
in considerazione il sistema e gli esiti dei controlli interni, eventuali rilievi della CdC, eventuali
carenze riscontrate negli enti comunque sottoposti al controllo della regione, eventuali azioni
intraprese per contenere la spesa, situazione economico-finanziaria, individuazioni di eventuali e
specifici atti legislativi, regolamentari o amministrativi a cui sono riconducibili incrementi di spesa
non compatibili con obiettivi e vincoli di bilancio.
Simili anche il Bilancio di mandato di comuni e province, con specificazione dellentit
dellindebitamento provinciale o comunale.
Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dellunit economica e
giuridica della Repubblica e il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e spesa, le province
e i comuni sono tenuti a redigere anche una relazione di inizio mandato, volta a verificare la
situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dellindebitamento dei medesimi enti.

PROCESSO DI ARMONIZZAZIONE CONTABILE


La cornice della riforma che ha avviato il processo formata da diversi elementi come ladesione
allunione monetaria, levoluzione del sistema economico e un nuovo assetto istituzionale dei
rapporti tra stato ed enti decentrati. Ladesione allunione monetaria ha esplicitato lesigenza di
consolidamento dei conti pubblici degli stati per la definizione di efficaci politiche di salvaguardia
della moneta unica. Levoluzione del sistema economico ha evidenziato la necessit di disporre di
informazioni contabili sullutilizzo delle risorse pubbliche. Il nuovo assetto istituzionale dei rapporti

ha messo in luce lesigenza di giustapporre sistemi omogenei di contabilizzazione alle legittime


opportunit di autonomia dettate dalle riforme del federalismo fiscale.
Lart. 11 del decreto legislativo 118/2011 prevede che amministrazioni pubbliche territoriali, i loro
organismi ed enti strumentali in contabilit finanziaria adottino comuni schemi di bilancio
finanziari, economici e patrimoniali, oggetto di sperimentazione nel corso degli esercizi dal 2012 al
2014. Nellesercizio 2015, gli enti che non hanno partecipato alla sperimentazione adottano gli
schemi di bilancio e rendiconto vigenti nel 2014 che conservano valore a tutti gli effetti giuridici,
anche rispetto alla funzione autorizzatoria. Nellesercizio 2016 gli schemi di bilancio previsti dagli
allegati n. 9 e 10 al d. lgs. 118/2011, integrato e corretto dal d. lgs. 126/2014, assumono valore a
tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria.
La riforma degli ordinamenti contabili iniziata con la legge 196/2009, la quale ha avviato un
processo di armonizzazione contabile volto a rendere omogenei i bilanci di tutte le pubbliche
amministrazioni, nonch confrontabile ed aggregabili.
La vigente contabilit pubblica non svolge correttamente la funzione conoscitiva che la
caratterizza poich consente ladozione di sistemi contabili diversi, schemi di bilancio diversi e
principi contabili non uniformi. A seguito di queste difformit non quindi in grado di quantificare i
debiti delle PA, a discapito dellaffidabilit dei conti pubblici e degli equilibri di bilancio.
La riforma contabile degli enti territoriali definita dal d. lgs. 118/2011, coordinato ed integrato
dal decreto 126/2014. Il 118 ha definito i principi generali della riforma degli enti territoriali nel
titolo primo, rinviando lidentificazione dei contenuti specifici della riforma ad un successivo
decreto legislativo integrativo, da emanare in considerazione dei risultati ottenuti nel periodo di
sperimentazione.
Il d.lgs. 126/2014 integra e modifica il 118/2011 mediante linserimento di norme di dettaglio e
degli allegati necessari per lapplicazione della riforma (schemi di bilancio, piano dei conti e
principi contabili), definisce lordinamento contabile delle regioni, aggiorna il TUEL ai principi della
riforma ed infine adegua la definizione di indebitamento degli enti territoriali (aggiungendo il
leasing finanziario, ecc.)
La CONTABILITA FINANZIARIA costituisce il sistema contabile principale e fondamentale per fini
autorizzatori e di rendicontazione della gestione; prevista ladozione del bilancio finanziario
autorizzatorio almeno triennale, di competenza e di cassa (le previsioni di cassa riguardano per
solo il primo esercizio).
La CONTABILITA ECONOMICO-PATRIMONIALE ha il fine di:
- Rappresentare lequilibrio economico tra le risorse economiche acquisite e quelle utilizzate
- Garantire laggiornamento del conto patrimonio
- Consentire lelaborazione del bilancio consolidato di ciascun ente con i propri enti, aziende
e societ
La contabilit economico-patrimoniale integrata, e non derivata, alla contabilit finanziaria e le
scritture di assestamento economico-patrimoniale di fine anno (di rettifica, integrazione e
ammortamento dei costi rilevati nel corso dellesercizio) sono autonome rispetto alla contabilit
finanziaria.
Gli strumenti dellarmonizzazione dei sistemi contabili previsti dal decreto 118/2011 sono:
1. Piano dei conti integrato
2. Schemi di bilancio comuni
3. Principi contabili uniformi
4. Bilancio consolidato
Il piano dei conti integrato previsto per le amministrazioni sono in contabilit finanziaria.
costituito dallelenco delle voci dei conti economici e patrimoniali, definito in modo da consentire
la rilevazione unitaria dei fatti gestionali. Ha il carattere dellunicit e dellobbligatoriet per tutte

le amministrazioni pubbliche, con i necessari adattamenti alle caratteristiche peculiari dei singoli
comparti. La sua elaborazione deve essere funzionale anche alle esigenze di monitoraggio della
finanza pubblica.
Lintroduzione del piano dei conti integrato ha un impatto notevole riguardo:
- La revisione organica di tutte le strutture di bilancio precedenti delle amministrazioni
- La predisposizione di un glossario unico per le voci di bilancio delle amministrazioni al fine
di garantire lomogeneit
- Lintroduzione di una contabilit integrata strumentale alla rilevazione di aspetti
economico-patrimoniali al fianco di quelli finanziari
- Laggiornamento della codifica SIOPE
- La traduzione dei dati di contabilit pubblica secondo gli standard previsti dal SEC 95
Le amministrazioni pubbliche che utilizzano la contabilit finanziaria sono tenute ad adottare un
comune piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano entrate e spese in termini di
contabilit finanziaria e da conti economico-patrimoniali, redatto secondo comuni criteri di
contabilizzazione. Ladozione del piano dei conti integrato volta al perseguimento della qualit e
della trasparenza dei dati di finanza pubblica, nonch al miglioramento della raccordabilit dei
conti delle AP con il sistema europeo nellambito delle rappresentazioni contabili.
Il piano dei conti strutturato gerarchicamente secondo vari livelli di dettaglio. Il 1 livello
individua gli elementi base secondo cui articolare le rilevazioni contabili assicurate delle
amministrazioni, ai fini del consolidamento e del monitoraggio, nelle fasi di previsione, gestione e
rendicontazione dei conti delle AP.
Le amministrazioni pubbliche, in relazione alle loro peculiarit, definiscono gli ulteriori livelli
gerarchici utili alla rilevazione di ciascuna risorsa, sempre allinterno della cornice definita dal
livello generale del piano dei conti ai fini dellaggregazione delle voci.
Le finalit del piano dei conti sono quindi:
- Armonizzazione dei sistemi contabili delle AP
- Integrazione e coerenza tra rilevazioni contabili di natura finanziaria e quelle di natura
economica
- Consolidamento nelle fasi di previsione, gestione e rendicontazione dei dati finanziari ed
economici, nonch monitoraggio in corso danno degli andamenti di finanza pubblica e
delle singole AP
- Maggiore tracciabilit delle informazioni nelle varie fasi di rappresentazione della
manifestazione contabile in termini di competenza e cassa
- Maggiore attendibilit e trasparenza dei dati contabili
Ciascuna voce del piano dei conti deve quindi corrispondere in maniera univoca ad una unit
elementare di bilancio finanziario. Tale obbligo vincola le amministrazione a non poter pi
predisporre i cosiddetti <<capitoli calderone>>.
Gli schemi di bilancio comuni per gli enti territoriali sono adottati sia in senso orizzontale che
verticale, pertanto si prevede ladozione da parte di enti territoriali ed enti strumentali di un
comune schema, in contabilit finanziaria, di:
-bilancio finanziario (preventivo e consuntivo)
-bilancio di esercizio (conto economico e stato patrimoniale)
-bilancio consolidato (conto economico e stato patrimoniale)
Lart. 15 del decreto prevede che le entrate del bilancio finanziario siano articolate in:
- TITOLI secondo la fonte di provenienza delle entrate
- TIPOLOGIE in base alla natura dellentrata
- CATEGORIE secondo loggetto delle entrate. Ai fini della gestione queste possono essere
ripartite in capitoli, che a loro volta possono essere suddivisi in articoli

Per quanto riguarda le spese, queste sono articolate in:


- MISSIONI: individuano le funzioni e gli obiettivi strategici della spesa
- PROGRAMMI: individuano linsieme omogeneo delle attivit volte al conseguimento degli
obiettivi strategici
- MACROAGGREGATI: secondo la natura della spesa. Costituiscono il primo punto di contatto
tra la classificazione funzionale del bilancio decisionale ed il piano dei conti integrato. Ai
fini gestionali questi sono ripartiti in capitoli, che possono essere suddivisi in articoli.
Il d. lgs. 118/2011 prevede che le amministrazioni pubbliche territoriali e i loro enti strumentali
devono adeguarsi a regole contabili uniformi, definite attraverso principi contabili generali ed
applicati.
I principi contabili generali sono enunciati molto sintetici che lasciano agli operatori il compito di
individuare la loro modalit di applicazione.
I principi applicati sono costituiti da norme tecniche di dettaglio e specificazione delle norme
contabili e dei principi generali per favorire comportamenti uniformi e corretti, recintando
allinterno di una cornice normativa lo spazio discrezionale. La definizione di tali principi stata
rinviata al decreto correttivo ed integrativo. I principi applicati individuati riguardano
programmazione, contabilit finanziaria, contabilit economico-patrimoniale e il bilancio
consolidato.
I Principi contabili generali contenuti nel D. Lgs. 118/2011 sono 18:
1. Annualit
2. Unit
3. Universalit
4. Integrit
5. Veridicit, Attendibilit, Correttezza, Comprensibilit
6. Significativit, Rilevanza
7. Flessibilit
8. Congruit
9. Prudenza
10. Coerenza
11. Continuit, Costanza
12. Comparabilit, Verificabilit
13. Neutralit
14. Pubblicit
15. Equilibrio di bilancio (pareggio finanziario)
16. Competenza finanziaria
17. Competenza economica
18. Prevalenza della sostanza sulla forma
Con riguardo ai principi di annualit, unit, universalit ed integrit, nella declinazione testuale
non ci sono significativi elementi di innovazione.
Rispetto ai principi di veridicit, attendibilit, correttezza e comprensibilit, il primo noto
soprattutto nella sua applicazione al bilancio di previsione e gli altri sono complenti a questo.
Il contenuto del principio di significativit e rilevanza indica che linformazione qualitativamente
significativa quando in grado di influenzare le decisioni di chi la utilizza.
Il principio di flessibilit volto a non considerare i documenti del sistema di bilancio come
immodificabili, anche se un eccessivo ricorso agli strumenti di flessibilit visto come un fatto
negativo in quanto inficia lattendibilit del processo di programmazione.
Il principio di congruit un rafforzativo di quello di coerenza.

Il principio di prudenza comporta liscrizione di tutte le componenti negative, anche non


definitivamente realizzate, mentre vanno iscritte sole quelle effettivamente realizzate con
riferimento alle componenti positive.
Il principio di coerenza vuole assicurare un nesso logico fra programmazione, previsione, gestione
e rendicontazione generale.
Il principio di continuit e costanza prevede che le rilevazioni contabili finanziarie, economiche e
patrimoniali devono essere effettuate secondo criteri tecnici che abbiano la possibilit di
continuare ad essere validi nel tempo
Il principio di comparabilit e verificabilit afferma che il rispetto dei principi contabili condizione
necessaria per poter comparare i documenti del sistema di bilancio sia per gli organi di governance
che per i portatori di interesse.
Il principio di pubblicit vuole garantire la trasparenza delle scelte della programmazione e dei
risultati della gestione
Il principio di equilibrio del bilancio un concetto pi ampio del normato principio del pareggio
finanziario e va inteso in una versione complessiva del pareggio economico, patrimoniale e
finanziario.
Il principio di competenza economica afferma che la rilevazione contabile degli eventi va attribuita
allesercizio in cui si manifestano i relativi movimenti finanziari.
Il principio della prevalenza della sostanza sulla forma afferma che le rilevazioni contabili devono
avvenire in conformit alla loro sostanza effettiva e non solo secondo le regole che ne disciplinano
la contabilizzazione.
Il principio della competenza finanziaria costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari
di accertamenti ed impegni. Attualmente, nei bilanci degli enti locali, le obbligazioni sono imputate
allesercizio finanziario in cui le obbligazioni sorgono; in questo modo i residui passivi non
rappresentano debiti effettivi dellente.
In considerazione dei positivi risultati della sperimentazione, gli enti territoriali, a decorrere dal 1
gennaio 2015, adottano il principio della competenza potenziata. La corretta applicazione di tale
principio consentir di:
- Conoscere i debiti effettivi delle AP
- Evitare laccertamento di entrate future e impegni inesistenti
- Rafforzare la programmazione
- Favorire la modulazione di debiti secondo gli effettivi fabbisogni
- Avvicinare la competenza finanziaria a quella economica
Secondo questo principio le obbligazioni sono registrate solo se formalmente costituite, gli
impegni tecnici sono vietati, accertamento e impegno si imputano alle scritture di un esercizio
sulla base della scadenza dellobbligazione, gli impegni pluriennali sono imputati agli esercizi sulla
base del cronoprogramma e confermati sulla base dei SAL.
Lapplicazione del principio vigente della competenza finanziaria comporta che il rendiconto degli
enti locali non assolve alla funzione conoscitiva che deve caratterizzare la contabilit pubblica,
infatti gli impegni ed i residui passivi comprendono accantonamenti e debiti futuri, non rendendo
possibile riconoscere i debiti effettivi nei confronti di terzi. Inoltre gli accertamenti comprendono
anche i crediti futuri, non consentendo il riconoscimento dei crediti di dubbia esazione.
In poche parole lequilibrio finanziario non considera la scadenza delle obbligazioni e consente
lequilibrio tra obbligazioni attive a lungo termine con obbligazioni passive a breve.
Il principio della competenza potenziata prevede invece che le obbligazioni siano registrate
quando lobbligazione sorge, con imputazione alle scritture contabili degli esercizi in cui
lobbligazione esigibile, con i vantaggi precedentemente elencati.

Con la competenza potenziata, il rendiconto riacquista la fondamentale funzione conoscitiva che


caratterizza i documenti contabili. Allinterno del rendiconto troviamo:
- Accertamenti, impegni e residui che rappresentano solo crediti e debiti dellente scaduti
- Limposizione dellequilibrio finanziario tra debiti e crediti esigibili nel medesimo esercizio
Lesigenza di applicare il principio della competenza potenziata ha fatto nascere il fondo
pluriennale vincolato, strumento costituito da risorse accertate destinate al finanziamento di
obbligazioni passive dellente gi impegnate, ed esigibili in esercizi successivi a quello in cui
accertata lentrata. Questo strumento rende evidente la distanza temporale che intercorre tra
lacquisizione dei finanziamenti e leffettivo impiego delle risorse.
Nel rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata, limputazione dellimpegno
delle spese di personale riguardante i trattamenti fissi e continuativi, in quanto caratterizzati da
una dinamica salariale prevista da leggo e/o dalla contrattazione collettiva nazionale, effettuata
per lintero importo allinizio di ciascun esercizio. I nuovi e maggiori oneri derivanti dal rinnovo del
CCN sono impegnati solo a seguito della firma del contratto, compresi i relativi oneri riflessi a
carico dellente. Nelle more della forma del contratto, non potendo assumere impegni, si auspica
che lente accantoni, prudentemente ed annualmente, le risorse necessarie a garantire i futuri
equilibri. In caso di mancata sottoscrizione del contratto, le somme non utilizzate concorreranno
alla determinazione del risultato di amministrazione.
Il principio della competenza potenziata si applica anche alle obbligazioni giuridiche riguardanti il
trattamento accessorio erogato al personale per le varie indennit. Tali indennit sono corrisposte
generalmente con cadenza mensile; per quelle relative al mese di dicembre la liquidazione e il
pagamento avvengono nei primi mesi dellesercizio successivo, quindi limpegno deve essere
imputato contabilmente nellesercizio in la prestazione erogata, quindi nellesercizio successivo.
Alla sottoscrizione della contrattazione integrativa vengono assunti impegni riguardo il
trattamento accessorio e premiante, imputandoli contabilmente agli esercizi del bilancio di
previsione in cui tali obbligazioni scadono o diventano esigibili. Alla fine dellesercizio le risorse
destinate al finanziamento del fondo risultano definitivamente vincolate.
Dal punto di vista contabile, nel primo esercizio di applicazione del principio, tali enti provvedono
a stanziare spese di personale riguardanti complessivamente le seguenti componenti:
- Premialit e trattamento accessorio dellanno precedente, da liquidare nellanno di
riferimento
- Spesa riguardante lanno di riferimento, destinata ad essere liquidata nellanno
- Il fondo pluriennale riguardante la premialit e il trattamento accessorio dellanno in corso,
da liquidare nellanno successivo
Per quanto riguarda i crediti di dubbia e difficili esazione vieta laccertamento per cassa. Per tali
crediti obbligatorio effettuare un accantonamento al fondo crediti di dubbia esazione nel
bilancio di previsione e vincolare una quota del risultato di amministrazione in sede di rendiconto.
La determinazione del FCDE lasciata al singolo ente, tuttavia non richiedono accantonamento, in
quanto considerate entrate sicure, i crediti da altre AP, quelli assistiti da fidejussione, le entrate
tributarie e le entrate riscosse per conto di altro ente.
Nel bilancio di previsione lente deve individuare le tipologie di entrate stanziate che possono dare
luogo a crediti di dubbia esigibilit, calcolare per ciascuna entrata individuata la media tra gli
incassi in c/competenza e gli accertamenti degli ultimi 5 esercizi approvati ed infine determinare
limporto dellaccantonamento al fondo sulla base del calcolo effettuato.
In occasione del rendiconto, se il FCDE inferiore allimporto considerato congruo, incrementata
la quota del risultato di amministrazione dedicata al fondo, mentre, se risulta superiore, si procede
allo svincolo della quota del risultato non necessaria.

Il fondo pluriennale vincolato stato istituito per rappresentare contabilmente la copertura


finanziaria, costituita da entrate accertate e imputate nel corso del medesimo esercizio in cui
registrato limpegno, di spese impegnate nel corso dellesercizio e imputate agli esercizi successivi.
Il FPV quindi lo strumento che gestisce contabilmente la distanza temporale tra lacquisizione
delle risorse e il loro effettivo impiego. A regime, il fondo alimentato dallaccertamento di
entrate di competenza finanziaria di un esercizio, destinate a dare la copertura a spese impegnata
nello stesso esercizio in cui stato effettuato laccertamento, ma imputate agli esercizi successivi.
Nel primo esercizio di applicazione della riforma il FPV si forma anche a seguito del riaccertamento
straordinario dei residui.
Le entrate vincolate destinate alla copertura di spese impegnate e imputate ad esercizi successivi
sono rappresentate nel FPV. Le entrate vincolate destinate alla copertura di spese non ancora
impegnate (in assenza quindi di obbligazioni giuridicamente perfezionate) sono rappresentate
nella quota vincolata del risultato di amministrazione.
Nel bilancio di previsione il FPV apposto tra le entrate per un importo corrispondente a quello
degli stanziamenti di spesa definitivi dei fondi pluriennali del bilancio dellesercizio precedente, a
copertura delle spese impegnate negli esercizi precedenti con imputazione allesercizio in corso e
della quota del fondo che si rinvia agli esercizi successivi.
Nelle spese di bilancio di previsione, il FPV costituito da:
- La quota di FPV di entrata che proviene dagli esercizi precedenti e viene ulteriormente
rinviata
- La quota di FPV che nasce nellesercizio, a fronte di entrate che si prevede di accertare nel
corso dellesercizio, destinate a coprire spese che si prevede di impegnare nel corso del
medesimo esercizio e imputare agli esercizi successivi
La definizione e la disciplina del risultato di amministrazione non cambiata, anche se non
comprende le risorse accertate gi utilizzate per finanziare spese impegnate con imputazione ad
esercizi successivi, rappresentate dal fondo pluriennale vincolato.
Nel caso in cui il risultato di amministrazione non presenti un importo sufficiente a comprendere
le quote vincolate, destinate ed accantonate, la differenza iscritta nel primo esercizio
considerato nel bilancio di previsione, prima di tutte le altre spese, come disavanzo da recuperare.
In occasione dellapprovazione del bilancio di previsione necessario determinare il risultato di
amministrazione presunto alla fine dellesercizio precedente. Se negativo, il bilancio di previsione
deve considerare la quota di disavanzo da ripianare.
La quota libera dellavanzo di amministrazione dellesercizio precedente, pu essere utilizzata per
la copertura dei debiti fuori bilancio, per il finanziamento di spese di investimento, per lestinzione
anticipata dei prestiti, ecc.
Nel primo esercizio di adozione del principio di competenza potenziata si procede al
riaccertamento straordinario dei residui, al fine di adeguare lo stock di residui esistente al nuovo
principio.
Per riaccertamento straordinario dei residui si intende il processo di verifica, cancellazione e
reimputazione dei crediti e debiti ereditati dagli esercizi precedenti alladozione del nuovo
principio. Al termine di questo processo, i residui corrisponderanno solo ad obbligazioni
giuridicamente perfezionate ed esigibili e i crediti ed i debiti risulteranno registrati negli esercizi in
cui sono esigibili.
La disomogeneit dei bilanci determinata anche dal fenomeno delle esternalizzazioni, a causa
della quale i bilanci dei singoli enti possono fornire informazioni incomplete. A tal proposito, la
riforma contabile degli enti territoriali attribuisce al bilancio consolidato lobiettivo di
rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione finanziaria e patrimoniale e il risultato

economico della complessiva attivit svolta da un ente attraverso le proprie articolazioni


organizzative; fa quindi riferimento alla definizione di controllo di diritto, di fatto e contrattuale.
Il gruppo amministrazione pubblica costituito dai suoi:
- Organismi strumentali
- Enti strumentali controllati
- Enti strumentali partecipati
- Societ controllate
- Societ partecipate
Le missioni individuate dalla riforma presentano maggiore analiticit riguardo alle vigenti funzioni:
- Generali di amministrazione, gestione e controllo
- Riguardanti la gestione del territorio e dellambiente
- Riguardanti il settore sociale
- Relative al campo dello sviluppo economico
Ogni missione si realizza poi concretamente attraverso pi programmi, i quali rappresentano
aggregati omogenei di attivit svolte allinterno di ciascun ente, per perseguire gli obiettivi definiti
allinterno delle missioni. La denominazione del programma riflette poi le principali aree di
intervento della missione di riferimento, assicurando una rappresentazione di bilancio che
individua cosa viene realizzato da ciascuna amministrazione con le risorse pubbliche.
Ciascun programma si raccorda alla relativa codificazione COFOG di secondo livello. La COFOG
utilizzata quale benchmark di riferimento per i programmi del bilancio, e si riferisce alla spesa delle
amministrazioni pubbliche, permettendo di fornire una chiave di lettura dellattivit delloperatore
pubblico secondo le funzioni che tale spesa concorre a soddisfare.
COFOG ha 3 livelli di classificazione:
1 livello o Divisioni: rappresentano i fini primari perseguiti dalle AP
2 livello o Gruppi: riguardano le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche
3 livello o Classi: individuano i singoli obiettivi ini cui si articolano le aree di intervento
Larmonizzazione dei sistemi contabili ha apportato, positivamente:
Univocit degli schemi di bilancio per tutto il sistema pubblico, con conseguente
consolidabilit delle informazioni contabili
Consolidamento con i bilanci degli enti e soggetti partecipati
Classificazione del bilancio per missioni e programmi, che consente una lettura
funzionale sino ad oggi sconosciuta
Un livello di dettaglio conseguibile nelle informazioni contabili agganciate ad un piano dei
conti univoco per tutte le PA
Introduzione di strumenti come il fondo svalutazione crediti che potrebbe condurre a
comportamenti maggiormente virtuosi in materia di gestione delle entrate
Lobbligo di approvazione del bilancio di cassa, si auspica anche che il bilancio di cassa non
sia limitato al primo esercizio del pluriennale, ma venga esteso allintero bilancio triennale,
con conseguenti vantaggi informativi e vincoli di sostenibilit sui relativi flussi
Impossibilit di contabilizzare impegni per spese finanziate con fondi liberi, ove la
manifestazione dei debiti fosse da collocare in esercizi futuri
Di contro ci sono alcune criticit da riesaminare, come:
o Il fatto che si ritiene che linformazione riguardo la scadenza delle obbligazioni rappresenti
un imprescindibile elemento di conoscenza, senza ritenere opportuno che questa arrivi a
distorcere il funzionamento della contabilit finanziaria solo allo scopo di un
nascondimento dei residui

o Il fondo pluriennale vincolato consente di riallocare solo parte degli impegni giuridici in
essere, poich la manifestazione delle scadenze ha una proiezione temporale che spesso va
ben oltre il bilancio pluriennale.