DISPENSA DI

ECONOMIA E MANAGEMENT DELLE

AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
CONTIENE ANCHE I CASI
(PRIMO PARZIALE)

EDIZIONE A.A. 2022 - 2023

A cura di Pietro Bizzotto,
(PRIMO Martino Cabassi e Beatrice Gatti
PARZIALE)

1
Questa dispensa è scritta da studenti senza alcuna intenzione di sostituire i materiali universitari. Essa costituisce
uno strumento utile allo studio della materia ma non garantisce una preparazione altrettanto esaustiva e
completa quanto il materiale consigliato dall’Università.

Si ringraziano i vari studenti che, nel corso degli anni, hanno contribuito a
redigere e revisionare la dispensa al fine di aggiornarla e migliorarla:
Sophie Bianchi, Antonella De Sabato, Clara Depalma, Giulio Limpido,
Stefania Lo Iacono, Daniel Toska, Michele Zheng

2
CASO 1: Car sharing a Milano
Il Comune di Milano è stato tra i primi a promuovere il CAR Sharing in Italia.
Per riuscire a svilupparlo, il Comune ha investito per costruire una rete di infrastrutture che lo rendono
conveniente:
ha organizzato la città in zone;
ha istituito l'area C e la congestion charge;
ha portato avanti uno sviluppo imponente di sistemi di trasporto pubblico innovativi quali bike sharing,
moto sharing, radiobus, potenziamento delle linee esistenti dei mezzi pubblici e aumento delle corsie
preferenziali.

I provider che possono erogare il car sharing sono vincitori di una gara pubblica e pagano al Comune
un contributo annuale per ogni automobile del loro servizio di car sharing.
Il car sharing produce molto valore per una pluralità di stakeholder diversi: gli utenti, i provider del
servizio, la città e il Comune.
Avendo il Comune disegnato e promosso questo nuovo sistema dispone di alcune leve utili per allocare
il valore nuovo prodotto dal car sharing tra gli stakeholder:

Il concetto di valore del car sharing si riferisce all'aggiunta di utilità al sistema, ovvero alla creazione di un
servizio che soddisfa le esigenze degli utenti e che può portare vantaggi a livello di mobilità urbana.
Tuttavia, il car sharing può comportare anche dei costi per alcuni attori del sistema, come i tassisti o i
residenti che perdono parcheggi. Il comune, che non riceve più il pagamento dei parcheggi, può tentare
di indennizzare tali perdite attraverso politiche di aumento dei prezzi dei biglietti dell'autobus, ma ciò
potrebbe disincentivare l'utilizzo dei mezzi pubblici a favore del car sharing.
In generale, il valore del car sharing si riflette principalmente sugli utenti e sui provider che offrono il
servizio e ne ricavano profitto. Per rendere il car sharing conveniente e vantaggioso, è necessario
sviluppare una rete di infrastrutture che lo supporti, come parcheggi gratuiti nelle zone residenziali, l'area
C e la congestione tariffaria, nonché nuovi sistemi di trasporto pubblico come il bike sharing, il moto
sharing e le nuove linee metro.

CAPITOLO 1 - FINALITÀ E LOGICHE DI FUNZIONAMENTO DELLE

ISTITUZIONI PUBBLICHE

1.1 Le istituzioni pubbliche

Possiamo qualificare come istituzione pubblica ogni organizzazione a cui la collettività ha conferito,
direttamente o indirettamente, poteri sovraordinati per la tutela e la promozione di interessi ritenuti
rilevanti per la comunità. Nell’ambito delle istituzioni pubbliche si distingue tra:
Istituzioni pubbliche territoriali, che hanno finalità di tutela generale di un delimitato territorio. Nel
contesto italiano sono i comuni, le province, le aree metropolitane, le regioni e lo Stato;
Istituzioni pubbliche specializzate, che assolvono finalità specifiche di norma derivate da un ente
territoriale (la FAO, emanazione dell’ONU; il CNR per lo Stato; Trenord per la Regione Lombardia ecc.) ed
esistono ad ogni livello di governo.

3
In generale gli istituti pubblici esercitano poteri sovraordinati al fine di perseguire l’interesse collettivo
generale e proprio tale finalità giustifica interventi che possono limitare autonomie e libertà individuali
(si pensi agli oneri fiscali o all’obbligo di vaccinazione). Negli stati democratici l’esercizio di poteri
sovraordinati è ben limitato da leggi per difendere diritti e libertà individuali e per impedire che venga
utilizzato per interessi di parte di chi detiene il potere politico. Per questo, l’istituzione pubblica può
anche essere vista come un insieme di regole, più o meno formalizzate, che in modo duraturo orientano
e limitano i comportamenti umani.

1.2 Le finalità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali, per cui non sono orientate prevalentemente a
garantire beni o servizi a domanda individuale, per soddisfare le esigenze di un singolo cliente, al
contrario, sono interessate all’impatto della propria azione sugli interessi collettivi. L’interesse pubblico,
pertanto, non è la sommatoria di più interessi individuali, ma un valore in sé, che rispecchia i valori di una
comunità. Per raggiungere questa finalità così ambiziosa, le istituzioni pubbliche svolgono un’articolata
e ampia gamma di funzioni (per esempio la produzione di beni e servizi pubblici o l’erogazione di servizi
a domanda individuale). In questo scenario, ognuno di noi instaura relazioni multiple e di natura
differenziata con le istituzioni pubbliche: come cittadino, come utente e come cliente: siamo cittadini in
quanto democraticamente corresponsabili della definizione degli interessi pubblici, utenti quando
usufruiamo di servizi universalistici o di promozione dei valori pubblici, clienti quando acquistiamo un
servizio pubblico a domanda individuale. La multidimensionalità dei nostri ruoli nei confronti delle
istituzioni pubbliche riflette la multidimensionalità dell’azione pubblica che deve contemperare diversi
obiettivi, spesso contraddittori tra loro.

1.3 Livello politico e livello amministrativo nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche presentano sempre due livelli di funzionamento: quello politico e quello
amministrativo. Nei regimi democratici, il livello politico è costituito dagli organi eletti e ha funzioni di
indirizzo e controllo. Fisiologicamente, è in carica per un tempo prestabilito. Il livello amministrativo è
invece costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche, gestiscono i servizi pubblici e sono
responsabili di tutta l’operatività. Si tratta di un corpo professionale stabile, dotato di grandi
specializzazioni e competenze, in funzione delle missioni delle singole istituzioni. Nelle democrazie gli
organi politici sono composti da un ristretto numero di persone, con una permanenza in carica
relativamente breve (di norma 5 anni, massimo 10); all’opposto, le strutture organizzative sono composte
da migliaia di professionisti, chiamati dipendenti pubblici, che di norma hanno una relazione
professionale stabile con l’istituzione pubblica. Questo spiega anche un fisiologico orientamento
temporale diverso: l’organo politico è molto attento alle scadenze elettorali che spingono a scelte con
un orizzonte più di breve periodo, mentre le strutture amministrative stabili tendono ad avere
maggiormente un orientamento al medio-lungo periodo.
Il livello politico e il livello amministrativo hanno relazioni molto frequenti e costanti, in quanto il secondo
presenta le analisi dei problemi e propone possibili indirizzi di policy, mentre il primo decide sulle policy
proposte e ne controlla l’attuazione. L’interazione frequente può generare situazioni di grande
conflittualità e tensioni o di grande armonia, a seconda che i siano sensibilità distinte o comuni. In ogni
caso, entrambi i livelli detengono significativi poteri di influenza sull’istituzione pubblica e sono dotati di
notevoli gradi di autonomia.

1.4 Tre modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche possono essere inquadrate sotto l’azione congiunta di tre differenti modelli che
interagiscono tra loro e co-determinano la qualità delle loro attività: il modello politico, il modello legale
e il modello economico-aziendale. I tre modelli, che hanno un impatto simultaneo sia sul livello politico
che sul livello amministrativo, consentono di spiegare e interpretare le logiche di funzionamento delle
istituzioni pubbliche e propongono i principi che dovrebbero guidarne il governo e il funzionamento.
Ognuno dei tre modelli segue logiche e razionalità diverse, tutte e tre di pari importanza anche se, proprio
in virtù delle diverse finalità a cui rispondono, non sempre facilmente armonizzabili tra loro.

4
1.5 Il modello politico
In Italia, come in tutto il mondo occidentale, si sono affermati regimi democratici in cui l’allineamento tra
interesse pubblico e potere politico avviene tramite un sistema elettorale regolato dalla legge. In questi
contesti, le istituzioni pubbliche trovano nella competizione elettorale, ossia nella ricerca del consenso,
il principale meccanismo di regolazione dei rapporti tra la comunità e la politica. Per il management
pubblico, riconoscere che l’azione pubblica dipende da organi politici eletti tramite procedure
democratiche è importante principalmente per due motivi:
1. In primo luogo, chiarisce che la responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica
e quindi alla qualità complessiva del sistema politico;
2. In secondo luogo, il management pubblico risente della complessità del sistema politico e, per
certi aspetti, della fragilità di un sistema di rendicontazione tra governanti e governati che si
fonda sull’esercizio del voto.

In sintesi, il modello politico ha come logica fondamentale di funzionamento la ricerca del consenso
elettorale, che, garantisce il contesto democratico in cui siamo inseriti. La ricerca del consenso elettorale
è il meccanismo cardine che guida l’azione del livello politico, ma influenza significativamente anche il
livello amministrativo.

1.6 Il modello legale

Il funzionamento delle istituzioni pubbliche nei paesi sviluppati è regolato da un articolato sistema di
norme, che definiscono le regole entro cui operano sia a livello politico che a livello amministrativo.
All’interno di ogni istituzione pubblica, il livello amministrativo controlla il rispetto della legalità da parte
del livello politico e viceversa. Inoltre, ogni istituzione pubblica è sottoposta alla verifica di un’autorità di
controllo esterna. In caso di conflitti sull’interpretazione delle norme interviene la giustizia amministrativa
(il TAR in primo grado e il Tribunale di Stato nel secondo grado di giudizio). Il sistema legale, da un lato
ha la funzione di delimitare gli spazi di azione di chi detiene il potere politico o ammnistrativo, dall’altro
è il potere politico stesso che interviene sul sistema legale, seppur all’interno di una cornice normativa
fondamentale che ne limita gli spazi d’azione. Dunque, modello politico e modello legale sono in un
rapporto dialettico e per alcuni aspetti anche conflittuale in quanto esprimono due momenti
fondamentali ma diversi dell’attività di governo: l’autonomia di decidere in rappresentanza della
comunità (modello politico) e il rispetto delle regole della vita comunitaria (modello legale).

1.7 Il modello economico-aziendale

Ogni istituzione pubblica deve rispettare anche le logiche economico-aziendali fondamentali, perché
deve garantire funzionalità ai soggetti che rappresenta. Questo implica non solo la ricerca di un equilibrio
di bilancio interno tra entrate e uscite, ma anche la necessità di raggiungere un equilibrio tra contributi
richiesti alla collettività e benefici ad essa garantiti. La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere
raggiunta solo considerando tutte le dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale: la chiarezza
strategica, la razionalità organizzativa, la produttività operativa, l’efficacia dei servizi e la capacità di
raggiungere gli utenti obiettivo. Si tratta quindi di un modello complesso, che coinvolge e
responsabilizza sia il livello politico, sia il livello amministrativo, in quanto il disegno degli indirizzi politici
deve essere improntato a logiche di efficacia e di efficienza. Anche il modello economico-aziendale
verifica con strutturati meccanismi di controllo interni ed esterni. L’amministrazione deve esprimere un
giudizio sull’economicità delle decisioni politiche e può per esempio bloccare quelle che minano il
vincolo di bilancio. Allo stesso modo il livello politico controlla l’economicità dell’azione del livello
amministrativo. Rapporti sull’economicità e sul rispetto del vincolo di bilancio devono regolarmente
essere inviati a organi di controllo esterno, così come si deve rendicontare con relazioni sulla
performance a tutti i portatori di interesse.

1.8 L'equilibrio tra modello politico, legale ed economico-aziendale

È l’equilibrio tra i modelli presentati a definire la qualità complessiva delle istituzioni pubbliche e il loro
contributo allo sviluppo economico e sociale. Tale equilibrio, tuttavia, ha natura dinamica e rappresenta

5
la grande sfida delle istituzioni pubbliche, perché le razionalità dei tre modelli non sono tra di loro sempre
armoniche e possono spingere le singole decisioni in direzioni diverse. I principi decisionali dei tre
modelli generano una dialettica di difficile soluzione, perché non esiste una gerarchia tra le tre
razionalità, essendo tutte imprescindibili per le istituzioni pubbliche: è necessario contemperare i tre
modelli. Le istituzioni pubbliche che funzionano bene sono quelle caratterizzate dall’equilibrio tra
politica come espressione ultima della volontà della comunità, sistema legale come insieme di regole
scritte che esplicitano le regole del gioco con cui gli attori sociali devono agire, e razionalità economico-
aziendale per la produzione e il consumo di beni e servizi finalizzate al soddisfacimento dei bisogni e al
benessere della comunità. In passato, spesso questo equilibrio è stato poco presidiato, con la prevalenza
del modello politico o del modello legale su quello economico-aziendale, sacrificando l’efficacia
dell’implementazione delle politiche a favore di legalità e consenso. La correzione di questa debolezza
però non può risiedere nel prevalere del modello economico- aziendale, ma nell’equilibrio contemperato
dei tre modelli.

1.9 Le teorie sui processi decisionali nelle istituzioni pubbliche

La complessità dei processi decisionali nelle istituzioni pubbliche ha da tempo stimolato l’interesse degli
studiosi, generando diverse scuole di pensiero. Ciò che accomuna i vari approcci è la constatazione di
un’impossibilità strutturale ad arrivare ad una decisione perfettamente razionale nelle organizzazioni
complesse.
Le ipotesi del modello di razionalità assoluta sono le seguenti:
• Esiste una funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa;
• Tutte le variabili rilevanti per la decisione possono essere identificate, selezionate, rappresentate
e misurate (stato di informazione perfetta);
• È possibile misurare e stimare quantitativamente la correlazione tra le variabili;
• Si dispone di algoritmi matematici che modellizzano la realtà correlando le variabili;
• I modelli permettono di valutare l’impatto delle diverse opzioni decisionali disponibili;
• La scelta ricade sull’opzione che massimizza la funzione obiettivo definita.

La razionalità assoluta, dunque, permetterebbe di identificare gerarchicamente gli obiettivi, possedere

e conoscere tutti i mezzi per raggiungerli e valutare in modo completo e perfetto tutte le conseguenze
correlate alle diverse alternative. Poiché tale approccio, per diversi motivi (eccessivo costo e lunga durata
del processo di analisi, assenza di un criterio decisionale univoco ecc.) non può trovare riscontro nella
realtà, gli studiosi ne hanno proposti altri. Si tratta sempre di modelli teorici, che non corrispondono
perfettamente alla realtà, ma che consentono di provare a inquadrare il processo che porta le
organizzazioni ad assumere decisioni.

Il primo di questi approcci è il modello della razionalità limitata di Simon e si basa sui seguenti assunti
fondamentali:
• Sono gli uomini, attraverso le loro decisioni, a determinare il funzionamento delle organizzazioni;
• Le decisioni sono prese sulla base di criteri di razionalità limitata, perché non c’è la possibilità di
disporre di una conoscenza perfetta delle alternative disponibili e delle conseguenze delle
azioni;
• Le persone adattano costantemente le informazioni che possiedono alle condizioni mutevoli
dell’ambiente esterno;
• Il soggetto decisore, in un contesto organizzato, prende decisioni basandosi non tanto su un
criterio di massimizzazione dei fini, quanto di soddisfacimento medio degli obiettivi/interessi.

Quindi le organizzazioni riuscirebbero in maniera unitaria a decidere, raggiungere i propri scopi,

soddisfare i propri bisogni e, in ultima analisi, a sopravvivere adattandosi in modo soddisfacente
all’ambiente in cui operano. Il funzionamento che si riconduce al metodo della razionalità limitata può
realizzarsi con efficacia nell’ambito delle istituzioni pubbliche solo in presenza di obiettivi fortemente
condivisi e ampia disponibilità di informazioni e significativa capacità di elaborazione delle stesse. Nelle
democrazie avanzate l'unitarietà degli obiettivi si indebolisce, in virtù della varietà di interessi in gioco e
dell'elevato grado di coinvolgimento di attori eterogenei nel processo decisionale. Al contrario, la

6
diffusione delle tecnologie informatiche, con enormi e crescenti capacità di elaborazione, rafforza la
disponibilità di dati. Nel modello della razionalità limitata si osserva che:
• Non esiste un'unica funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa;
• Nei sistemi sociali complessi solo alcune variabili funzionali alla decisione possono essere
identificate, selezionate, rappresentate e misurate;
• Il fine principale è il raggiungimento di una soluzione soddisfacente e accettabile nel
contemperamento dei diversi obiettivi presenti nella società;
• Non è (sempre) possibile misurare e stimare con un approccio quantitativo la correlazione tra le
variabili in gioco;
• I decisori si adattano all'ambiente e non viceversa.

Il secondo approccio fa riferimento al modello incrementale di Lindblom che critica il modello di

razionalità limitata in quanto trascurerebbe l’analisi dei processi cognitivi degli attori e non si
adatterebbe quindi al carattere pluralistico dei sistemi democratici. Data la compresenza di più attori
autonomi e liberi, oltre alla razionalità limitata dei singoli, esistono anche processi di frammentazione
decisionale. Nel modello incrementale, ciascuna decisione parte dall’analisi dello status quo (da
intendersi come punto di equilibrio tra gli stakeholder raggiunto nel passato e pertanto considerabile
come una buona base per le decisioni future) e si fonda sulla capacità di creare differenze rispetto allo
stesso, muovendosi nella direzione che l’esperienza suggerisce e proponendo scenari migliorativi. La
valutazione della decisione dipende poi dall’accordo raggiunto tra coloro i quali possono influenzare lo
scenario nel quale le decisioni vengono prese. Solo così possono essere garantiti i diritti di libertà e di
scelta e verrebbe impedita la concentrazione del potere. Quindi, è possibile desumere che nel modello
incrementale esistano funzioni-obbiettivo differenziate, i processi decisionali siano frammentati ed
eterogenei, vi sia la coesistenza di diversi poli decisionali e le decisioni vengano assunte in maniera
incrementale.

Il terzo ed ultimo approccio proposto è il modello del mixed-scanning di Etzioni e parte dal presupposto
che i processi decisionali non siano né perfettamente olistici (capaci cioè di analizzare il quadro
generale) né soltanto incrementali (esclusivo orientamento ai miglioramenti al margine). Tale modello
rappresenta un processo decisionale sequenziale in relazione al quale le decisioni di minore importanza
preparano quelle di maggior rilevanza. Nel mixed-scanning il processo decisionale opera scartando le
decisioni meno rilevanti al fine di preparare le decisioni finali. Non è necessario analizzare tutte le
alternative e tutte le fonti informative disponibili, ma determinare quelle strategicamente più importanti
per assumere decisioni. In sintesi, l'approccio mixed-scanning:
• Il processo decisionale è sequenziale;
• Coesistono criteri decisionali "alti" e "bassi": i primi sono una conseguenza dei secondi;
• Il processo decisionale opera nel senso di "scartare" le informazioni meno rilevanti al fine di
preparare le decisioni finali;
• Non è necessario analizzare tutte le diverse alternative e tutte le fonti informative a disposizione.

1.10 Il vocabolario sulle istituzioni pubbliche

La complessità dei sistemi che regolano gli interessi pubblici si riflette anche in una ricchezza di parole
e concetti usati (talvolta in modo inappropriato) per descrivere o dibattere su questi sistemi. Una delle
parole più ricorrenti è governo, termine che ha almeno tre significati nel linguaggio comune:
• Il primo fa riferimento al concetto di istituzioni pubbliche, per il quale a volte si usa come sinonimo
anche la parola Stato. In questo senso, il governo è qualificabile come l’intera articolazione delle
istituzioni pubbliche;
• La seconda accezione di significato fa riferimento al governo come organo deputato all’esercizio
del potere esecutivo;
• Il terzo significato riguarda la funzione di governo delle istituzioni in generale e si estende oltre il
potere esecutivo perché comprende anche il livello amministrativo interno e l’utilizzo del
modello legale, sia nei suoi meccanismi interni all’istituzione, sia nei suoi organi esterni di
controllo, per orientare la vita della comunità di riferimento.

7
Un altro termine associato all’esercizio di funzioni di indirizzo di pubblico interesse è governance.
Benché esista un momento politico che sintetizza e interpreta la volontà della comunità di riferimento, la
rappresentanza dell’interesse pubblico non può essere considerata di esclusiva e univoca pertinenza
degli organi politici eletti. È in atto un ampliamento dei confini del sistema politico, in cui la ricerca
dell’interesse pubblico, espressione della comunità, passa anche tramite il coinvolgimento dei cittadini
nella vita delle istituzioni pubbliche in qualità di membri di associazioni di rappresentanza dei
consumatori, di utenti di particolari servizi, di persone chiamate a dare contributi di varia natura ai
processi decisionali. La costruzione allargata e partecipata del processo decisionale e di
rendicontazione degli interessi pubblici è definita governance pubblica.

1.11 Management pubblico ed economia aziendale

L’impostazione teorica di management pubblico muove dal paradigma dell’economia aziendale italiana
e in particolare dal concetto di istituto, definito come un complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario
e autonomo di persone che utilizzano beni materiali e immateriali per perseguire delle finalità. Gli istituti
vengono classificati in quattro tipologie: le famiglie, le imprese, le istituzioni pubbliche e le organizzazioni
non- profit. Gli elementi distintivi della teoria dell’economia aziendale applicati alle istituzioni pubbliche
sono i seguenti:
• Il concepire il management come trasversale ai diversi istituti tradizionali: l’idea di fondo è che
organizzare e gestire risorse materiali e immateriali abbia caratteristiche comuni ai diversi settori
e sia trasversale rispetto alle finalità dell’azione organizzata;
• Il concetto di azienda come ordine (o dimensione) economico dell’istituto di riferimento. Tale
definizione mette in risalto come gli istituti siano costituiti da un sistema di relazioni di varia natura
di cui l’approccio aziendale considera solo la dimensione economica, ossia la relazione tra
risorse scarse e finalità degli istituti stessi. Secondo questa definizione l’azienda pubblica è il
sistema di processi economici svolti all’interno dell’istituzione pubblica di riferimento. Per
esempio, vedere l’università pubblica come azienda pubblica implica accettare le politiche
universitarie in quanto espressione di un mandato politico, ma metterle in pratica affinché
vengano realizzate in modo efficiente ed efficace;
• Il concetto di autonomia dell’azienda pubblica: il sistema pubblico dev’essere concepito come
un sistema di istituti e aziende che godono (o comunque dovrebbero godere) di autonomia per
poter funzionare adeguatamente. L’assunzione alla base del management pubblico è che il
buon funzionamento delle istituzioni pubbliche richieda un ambito di autonomia dai livelli
sovraordinati in grado di permettere alle singole aziende pubbliche di organizzarsi e gestirsi al
meglio rispetto alle specifiche caratteristiche del microambiente interno ed esterno di
riferimento;
• L’idea che il sistema delle istituzioni pubbliche non sia un corpo organico unitario e distinto, ma
una serie di istituzioni autonome, ognuna dotata delle sue specificità, della sua storia e delle sue
competenze distintive. In quest’ottica, il miglioramento del sistema si ottiene con la crescita della
funzionalità delle singole istituzioni.

CASO 3: Un insolito sabato sera a Milano

Il caso racconta la visita di due ragazze, Patricia e Chiara, al pronto soccorso di un ospedale italiano. La
sala d'attesa è piena di persone di diverse nazionalità e l'accoglienza da parte del personale non è stata
delle migliori. Le ragazze sono state assegnate al codice bianco, il che significa che la loro situazione non
è considerata urgente. Patricia, americana, è sorpresa dal funzionamento del sistema sanitario italiano e
confronta la situazione con quella negli Stati Uniti, dove ha una buona assicurazione sanitaria. Chiara,
invece, ricorda le esperienze di suo padre che ha lavorato a Boston e commenta sulla situazione
dell'assistenza sanitaria negli Stati Uniti.
"Perché è stata generata l'insoddisfazione?"
La risposta è che l'insoddisfazione sorge quando si hanno aspettative che non vengono soddisfatte, in
particolare quando il divario tra le aspettative e la realtà è elevato. Nel caso delle istituzioni pubbliche,
questo divario è particolarmente importante.
"Perché viene notato il divario tra il sistema sanitario americano e quello italiano?"
Negli Stati Uniti, la salute è considerata un bene di consumo, il che significa che il sistema sanitario
adotta un approccio di tipo serviziale. Si ha la possibilità di acquistare servizi di diverso livello, a seconda

8
del livello di copertura scelto. In questo caso specifico, la ragazza aveva una copertura molto buona, dal
momento che poteva chiamare un numero assicurativo in qualsiasi momento e ricevere assistenza. In
Italia, invece, il sistema sanitario pubblico è garantito dallo stato, indipendentemente dalle fasce di
reddito.
Per quanto riguarda la valutazione della copertura assicurativa negli Stati Uniti, si basa principalmente
sui servizi offerti e sul prezzo pagato. Ci si aspetta di ricevere servizi in linea con il prezzo pagato. La
ragazza americana si è stupita per il fatto che, in Italia, la mancanza di un'assicurazione non ha impedito
al sistema sanitario di curare la persona, indipendentemente dalla sua situazione economica.
Da un punto di vista più ampio, questo esempio mette in luce la differenza tra i servizi erogati attraverso
un sistema di mercato e quelli erogati attraverso un sistema pubblico istituzionale. Anche se il servizio
pubblico può essere di qualità superiore, ci si può sentire più insoddisfatti rispetto a un servizio a
pagamento, dal momento che manca un meccanismo di correlazione.
In generale, quando si accede al pronto soccorso, ci sono due elementi che influenzano l'esperienza del
paziente: l'attesa e l'esperienza e la relazione con il personale medico. Paradossalmente, anche se il
servizio è stato di alta qualità, una relazione poco cordiale con il personale medico può portare ad una
percezione di insoddisfazione. Questo aspetto è più evidente quando il servizio è gratuito rispetto a
quando viene pagato.
Infine, il caso della ragazza italiana mette in luce la difficoltà di applicare soluzioni efficaci quando si tratta
di servizi pubblici, dovuta spesso a vincoli di natura politico-amministrativa.
Quali sono le principali caratteristiche di un servizio sanitario pubblico e di uno assicurativo privato?
- Gratuito e accessibile a tutti (anche a lei; prima Patricia non se lo poteva permettere)
- Nel privato il servizio è immediatamente erogato al bisogno
- Strutturato in modo da privilegiare i casi più gravi
- Universalismo

Quali delle caratteristiche dei servizi pubblici emergono al Pronto Soccorso?

- Servizio lento
- Disinteresse del personale sanitario nei confronti di chi non ha urgenza di una visita
- Mancanza di posti in sala d’attesa / sovraffollamento

Come regolare la distanza tra bisogni pubblici ampi o infiniti e la limitatezza delle risorse?
- Aumentare il personale
- Privilegiando i casi più grandi

Il servizio sanitario può essere considerato più efficiente se l'intervento è rapido. Anche le risorse
destinate all'esercizio pubblico necessitano di un'allocazione per motivi economici. In caso di codice
bianco, è richiesta una contribuzione per disincentivare coloro che non hanno problemi gravi ad
occupare un posto. A differenza del settore privato, dove la diversità di trattamento è data dal prezzo, in
un ospedale le risorse sono allocate sulla base della gravità.
Negli Stati Uniti, l'offerta sanitaria è privata e la domanda è gestita dalle assicurazioni. In Italia, invece, la
sanità è pagata dai contribuenti perché l'obiettivo è quello di fornire un servizio universale. Ci sono anche
beni pubblici non rivali nel consumo, come l'illuminazione stradale, a differenza del pronto soccorso, che
è limitato. Queste regole di selezione della domanda possono portare a comportamenti distorsivi delle
persone.
In sintesi, le caratteristiche che differenziano il servizio sanitario pubblico da quello assicurativo sono
l'assenza di un prezzo e l'universalismo.

9
CAPITOLO 2 - FUNZIONI E SPECIFICITÀ DELLE ISTITUZIONI
PUBBLICHE

2.1 Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche assolvono un numero di funzioni molto ampio e articolato, tutte con un impatto
estremamente rilevante su individui, imprese e collettività. È possibile classificare tali funzioni in cinque
tipologie, tra di loro interconnesse.
• La prima funzione riguarda la definizione di un sistema legale generale entro il quale le istituzioni
pubbliche e i soggetti privati possono operare;
• La seconda funzione (che sotto vari punti di vista potrebbe anche essere considerata
un’estensione della definizione del sistema legale) riguarda la regolazione del sistema
economico e la redistribuzione di ricchezza e di opportunità, che può avvenire con l’erogazione
di servizi o tramite trasferimenti finanziari;
• La terza e la quarta funzione fanno riferimento al soddisfacimento di bisogni ritenuti meritevoli
dell’intervento pubblico per la natura del bisogno oppure per la natura del bene atto a soddisfarlo. In
entrambi i casi le istituzioni pubbliche producono direttamente i beni e i servizi o ne affidano la
produzione a soggetti privati;
• La quinta funzione riguarda la tutela del territorio e del suo patrimonio, sia naturale sia umano, da
minacce interne ed esterne.

2.2 La definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti

In primo luogo, le istituzioni pubbliche hanno la funzione di stabilire il quadro giuridico che regola i diritti
e i doveri delle persone, nonché gli spazi d’azione delle istituzioni pubbliche stesse. Le istituzioni
pubbliche, dunque, creano le regole che le persone sono chiamate a rispettare; il sistema legale
disciplina i rapporti tra le diverse istituzioni pubbliche e definisce simultaneamente gli spazi di azione
della funzione potestativa, che è l’attività volta a garantire l’esistenza stessa dell’ente pubblico, la sua
identità e il rispetto delle regole da parte di tutti gli attori sociali. L’attività potestativa è regolata da leggi
di vario tipo (costituzionali, ordinarie, delegate) che specificano la natura e i limiti della funzione, ne
identificano l’ordine competente, nonché le procedure e gli atti formali tramite cui viene esercitata. I
prodotti principali con cui si esercita la funzione legale sono leggi, decreti, circolari, sentenze e
disposizioni. Si tratta di prodotti intangibili di natura legale che pertanto richiedono un sistema di
professionalità di ordine giuridico.

2.3 Regolazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e

delle opportunità
2.3.1 La regolazione del sistema economico
Le istituzioni pubbliche svolgono un ruolo centrale nella regolazione del sistema economico, sia a livello
macro (definendo le politiche monetarie e fiscali, svolgendo l’attività di vigilanza sul sistema bancario
ecc.) che a livello micro (attraverso interventi a garanzia del funzionamento dei mercati, della tutela dei
consumatori ecc.). Per la funzione di regolazione macroeconomica la tendenza è verso lo spostamento
di alcune attribuzioni a livelli istituzionali internazionali o sovranazionali, per rispondere al processo di
globalizzazione e cercare di garantire maggiore omogeneità nelle regole di funzionamento del sistema
economico. La funzione di regolazione a livello micro è chiamata ad intervenire per guidare, incentivare
ed eventualmente sanzionare attori indipendenti (tipicamente imprese) affinché le loro azioni siano
allineate all’interesse generale e alla difesa dei diritti economici e sociali dei cittadini.

2.3.2 La redistribuzione della ricchezza e delle opportunità

Una funzione più o meno estesa nei paesi economicamente sviluppati riguarda la distribuzione o
redistribuzione della ricchezza, finalizzata all’affermazione di principi di giustizia sociale e di equità.
Diversi orientamenti cognitivi e valoriali sono di supporto a principi che influenzano le decisioni
pubbliche sull’estensione della spesa pubblica, delle modalità per finanziarla e del loro effetto
distributivo e redistributivo. Si propongono di seguito due modelli:

10
 • Il modello redistributivo si basa sull’assunzione che gli individui e le famiglie abbiano un diritto
naturale alla ricchezza che ottengono tramite il loro lavoro e risparmio e che le istituzioni
pubbliche, secondo regole condivise, possano prelevare parte di questa ricchezza per una serie
di interventi, incluse operazioni di redistribuzione della stessa a favore delle persone più deboli
e/o vulnerabili. Tale modello garantisce una titolarità primaria agli istituti privati nella
generazione di ricchezza e una successiva fase di redistribuzione della ricchezza da parte di
quelli pubblici;
• Un modello alternativo fa riferimento a una funzione assicurativa sociale delle istituzioni
pubbliche. Le imposte per interventi a favore del contrasto alla povertà o per assicurare a tutti
istruzione e tutela della salute sarebbero il corrispettivo di una polizza che gli individui sono
chiamati a finanziare e che verrebbe utilizzata in caso di bisogno. La spesa pubblica, in
quest’ottica, diventa un meccanismo di protezione fondamentale contro i rischi della vita
piuttosto che un genuino sistema redistributivo delle risorse di una comunità. Questo secondo
modello parte dal presupposto che i sistemi economici producono inevitabilmente forti
differenze nella distribuzione del reddito che si consolidano nel tempo. Tale disuguaglianza è
una conseguenza del funzionamento del sistema economico-sociale: le istituzioni pubbliche
non operano una redistribuzione della ricchezza dai soggetti più facoltosi a quelli meno abbienti,
vengono semplicemente remunerate per i servizi che erogano, “restituendo” ai membri
svantaggiati della comunità le risorse ottenute per riequilibrare una loro distribuzione ritenuta
altrimenti socialmente ingiusta.

Le operazioni di redistribuzione della ricchezza tra i gruppi sociali sono una funzione importante e
distintiva delle istituzioni pubbliche per cui è particolarmente rilevante il sistema di valori sociali di
riferimento. Ricerche recenti hanno messo in evidenza una tendenza verso una crescente
disuguaglianza nella distribuzione della ricchezza e del reddito, in particolare nei paesi occidentali.

2.4 Produzione di beni collettivi

Le istituzioni pubbliche intervengono per soddisfare ampi bisogni degli individui tramite la produzione
diretta di beni e servizi o affidando la produzione e l’erogazione a soggetti indipendenti e finanziandone
l’attività. È utile mettere in risalto la distinzione tra beni collettivi e beni individuali. I beni collettivi sono
quei beni che richiedono un’azione collettiva per renderli disponibili: devono cioè essere prodotti o
finanziati dalle istituzioni pubbliche perché le loro caratteristiche tecniche ed economiche impediscono
un funzionamento adeguato di un sistema di mercato regolato da scelte individuali e da un sistema di
prezzi. Più in particolare, essi si caratterizzano per essere beni non escludibili (o escludibili a costi elevati)
e non rivali nel consumo. Due caratteristiche dei beni collettivi sono particolarmente rilevanti per il
management pubblico:
• La domanda di un bene collettivo non è la somma delle domande individuali, ma la somma del
sacrificio economico che i membri di una collettività sono disposti a sopportare per il bene. Ciò
comporta che è l’istituzione pubblica a decidere sulle caratteristiche del bene collettivo;
• Per questi beni, le istituzioni pubbliche operano in regime di monopolio, e vengono quindi a
mancare non solo gli stimoli della concorrenza ma anche benchmark che possano aiutare le
istituzioni a confrontarsi e a imparare tramite il trasferimento di conoscenze tra realtà simili.

Lo spazio dell'intervento pubblico per la produzione di beni collettivi si sta progressivamente

modificando in virtù di due fenomeni:
1. Lo sviluppo di tecnologie in grado di rendere possibile l'attivazione di nuovi mercati;
2. Crescente impegno di soggetti privati nel finanziamento e nella produzione di beni collettivi (es:
ricerca)

2.5 Produzione di servizi pubblici a domanda individuale

Lo sviluppo economico e sociale ha portato nel tempo le istituzioni pubbliche ad ampliare le aree di
competenza anche in ambiti dove sono presenti forme di mercato e dove avvengono processi di
consumo individuale. In questo caso le istituzioni pubbliche si sovrappongono o si sostituiscono al
mercato nell’offrire beni e servizi. Si tratta in particolare di beni divisibili ed escludibili nell’uso e, quindi,
11
di tipo individuale dal punto di vista tecnico ed economico. Fanno parte di questa categoria i servizi
sanitari, sportivi, di ricreazione, di animazione e mediazione culturale ecc. L’affermazione di un’offerta
delle istituzioni pubbliche in quest’ambito ha tre motivazioni principali:
• Il tentativo di far fronte a fallimenti di mercato, esistenza di esternalità negative, asimmetrie
informative e monopoli naturali;
• Affermazione di principi di equità e solidarietà che si possono concretizzare nei diversi modelli di
offerta;
• Interventi di salvataggio di imprese o istituzioni finanziarie per evitare gravi crisi sociali.

2.5.1 I due modelli "occidentali" nell'offerta pubblica di servizi alla persona

Nel mondo occidentale, la concreta affermazione delle istituzioni pubbliche nella risposta ad alcuni
bisogni individuali è avvenuta secondo due differenti modelli: quello europeo, cosiddetto del welfare
universale, e quello nordamericano, cosiddetto di intervento pubblico residuale o di supplenza.
Secondo il primo modello, le istituzioni pubbliche definiscono il contenuto di un diritto, che si estende
all’intera popolazione con caratteristiche omogenee. L’idea di base è che esista una responsabilità della
collettività affinché tutti i membri della comunità abbiano accesso a determinati servizi (sanità, istruzione)
in modo omogeneo, senza differenze dovute al reddito o ad altre condizioni socio-economiche. Si tratta
di un modello comunitario che individua come naturale la presa in carico di dati bisogni individuali da
parte della collettività e che è disposto ad accettarne i costi, anche in termini di perdita di efficienza e di
limitazione degli spazi d'azione individuale, pur di ottenere i vantaggi di comunità più coeso, con meno
disuguaglianza economica e minore emarginazione sociale.
Nel secondo modello, invece, per molti bisogni non esiste un diritto del cittadino e le istituzioni pubbliche
intervengono solo nei casi in cui la persona non sia in grado di soddisfare autonomamente il bisogno.
L’intervento pubblico per offrire i servizi individuali è quindi percepito come extrema ratio, che comporta
il “prezzo” di maggiori entrate fiscali e di un’espansione della sfera pubblica su quella privata. Per queste
caratteristiche spesso, tale modello è definito liberista o neoliberista che dà priorità ai principi di libertà,
autonomia e responsabilità individuali e che pertanto interpreta come residuale l’intervento pubblico in
supplenza di fallimenti dei comportamenti individuali.

2.5.2 Diritti, servizi alla persona e modalità di offerta

Elevare la soddisfazione di un bisogno al rango di diritto significa invertire la relazione tra titolare del
bisogno e responsabile della sua soddisfazione. Con l’affermazione dei diritti alla sicurezza sociale, alla
tutela della salute e all’istruzione, le istituzioni pubbliche si impegnano a garantire un determinato
servizio in presenza di criteri di eleggibilità precisati nelle leggi o negli altri atti che istituiscono il diritto.
Per queste attività esistono limitati margini di discrezionalità decisionale sia da parte degli organi politici
sia da parte dell’amministrazione.
Un rilevante tema di ordine generale è quindi la compatibilità tra diritti e risorse disponibili. La definizione
ed estensione di diritti in termini di servizi pubblici esigibili richiede risorse e quindi un lavoro di analisi
delle implicazioni sulla spesa pubblica. Tanto più sono dettagliati i diritti in termini di servizi esigibili,
tanto più è elevato il rischio di una difficile controllabilità della spesa. L’ampliamento dell’azione delle
istituzioni pubbliche nel campo dei servizi alla persona, giustificata principalmente dalla volontà di
garantire principi di uguaglianza sostanziale in termini di capacità e opportunità pone una sfida
importante al management pubblico. Si tratta, infatti, di settori in cui si gioca la soddisfazione dei bisogni
che più determinano la qualità della vita, con processi di produzione ad alta intensità di lavoro e di
conoscenze e pertanto particolarmente sfidanti. Per questi servizi le istituzioni pubbliche hanno la
possibilità di scegliere tra il make (la produzione diretta) o il buy (l’affidamento esterno). L’opzione buy,
da un lato, riduce il fabbisogno di risorse direttamente gestite dalle istituzioni, dall’altro richiede
specifiche professionalità per governare dall’esterno variabili critiche quali il rispetto degli standard di
qualità per l’erogazione dei servizi o la definizione di prezzi d’acquisto adeguati.

2.5.3 Co-produzione dei servizi

Un’altra tematica particolarmente rilevante riguarda il ripensamento del rapporto tra diritti e doveri, che
tenta di concepire il servizio pubblico non in sostituzione di un impegno personale per la soddisfazione
del bisogno, ma come supporto e stimolo alla responsabilizzazione diretta delle persone. In termini
manageriali l’affermazione di un co-protagonismo delle persone nella gestione della soddisfazione dei

12
bisogni afferma la necessità di forme di relazioni tra produttori e consumatori dei servizi più interattive,
anche per merito delle nuove tecnologie disponibili. Questa tendenza prende il nome di co-produzione,
per segnalare che in questi ambiti i processi di produzione sono sempre più determinati dalla
collaborazione tra produttori e consumatori.

2.6 Pianificazione, sviluppo e tutela del territorio

Un’ultima funzione delle istituzioni pubbliche è la tutela del territorio e del suo patrimonio fisico, naturale
e artistico. Questa funzione può essere esercitata con diversi strumenti, come ad esempio i divieti, il
finanziamento e la produzione di servizi di tutela ambientale, l’informazione e la sensibilizzazione per
promuovere comportamenti attenti alle tematiche ambientali, politiche industriali che valorizzino e
rispettino le risorse ambientali e trasferimenti finanziari alle famiglie e imprese che possiedono territori
altrimenti abbandonati.
La funzione di tutela del territorio riguarda anche il patrimonio storico, artistico e culturale (heritage) e
può essere concepita in modo più ampio includendo anche la sicurezza e il controllo dei confini. In
particolare, è compito fondamentale per le istituzioni pubbliche regolare i flussi migratori in entrata o
difendere il paese da aggressioni e minacce terroristiche.
Nell’ambito della tutela del territorio tre temi hanno molta rilevanza per il management pubblico:
• Trade off tra sviluppo economico e tutela ambientale. Vi è un dibattito che contrappone posizioni
diverse su temi come l’esaurimento delle risorse naturali o il riscaldamento globale. Vi sono
posizioni pessimiste sul futuro dell’ambiente e posizioni che invece esprimono una fiducia nel
progresso tecnologico. Le istituzioni pubbliche sono sempre chiamate a mediare su posizioni
diverse, cercando una sintesi tra i bisogni primari delle persone, la crescita economica e la qualità
e quantità di risorse a disposizione per le generazioni future;
• La dialettica tra coloro che sostengono lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche e coloro che
propongono un rallentamento dell’antropizzazione dell’ambiente;
• Il rapporto tra le istituzioni pubbliche. Infatti, i territori e le attività umane che insistono su di essi
producono esternalità su altri territori, perciò per importanti attività di tutela dei territori è
necessaria la cooperazione tra istituzioni pubbliche diverse.

2.7 Le specificità delle istituzioni pubbliche

Le complesse funzioni che caratterizzano l’azione delle istituzioni pubbliche ne determinano alcune
caratteristiche distintive, che determinano rilevanti conseguenze per l’esercizio del ruolo manageriale. La
sommatoria e l’interazione delle specificità delle istituzioni pubbliche rendono la gestione di questo
settore più complessa di quella delle imprese private. La mancata conoscenza di queste specificità e la
conseguente adozione di logiche e strumenti acriticamente importati dalle imprese private portano a
gravi errori gestionali e fallimenti manageriali.

2.8 Eterogeneità dei prodotti delle istituzioni pubbliche

Il primo aspetto che caratterizza il management pubblico riguarda la natura profondamente eterogenea
delle funzioni, dei prodotti e degli ambiti di attività delle istituzioni pubbliche. L’eterogeneità è
determinata dalla diversità delle funzioni esercitate, ma anche dall’ampiezza dei settori di intervento. Ciò
si riflette in una serie di conseguenze importanti:
• È eterogenea la natura operativa delle attività svolte, che varia dalla correttezza formale e
precisione terminologica alla qualità delle operazioni tecniche alla complessità di indagini
sull’economia e sulla società;
• L’eterogeneità si riflette sul tipo di professionalità richiesta alle persone;
• Vi è un’ampia varietà di modelli organizzativi per quanto riguarda livelli decisionali, livelli di
autonomia, meccanismi di coordinamento, modalità di organizzazione dei rapporti con gli utenti,
rapporti tra le amministrazioni;
• C’è un bisogno estremamente differenziato dei sistemi di management, che devono essere
disegnati per riflettere al meglio le specificità;
• Gli stessi criteri di valutazione delle amministrazioni risentono della loro eterogeneità.

13
L’evoluzione dei fini dell’intervento pubblico porta quindi all’emergere di prodotti e attività così differenti
tra loro da richiedere diverse soluzioni organizzative. nei paesi in cui questo dato strutturale è stato colto
si assiste a un processo di differenziazione organizzativa che ha portato alla creazione di una varietà di
istituzioni pubbliche. In altri paesi questo processo è stato più recente ed è spesso avvenuto
parzialmente, in quanto ha previsto l’assegnazione di un certo grado di autonomia ad alcune entità ma
spesso ha mantenuto dei criteri e vincoli di gestione.

2.9 L'assenza del prezzo di cessione dei prodotti

I prodotti vengono in tutto o in parte ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) o con
corrispettivi (tariffe) determinati in base a valutazioni di opportunità sociale ed economica e non in base
alle libere dinamiche della domanda e dell’offerta. L’assenza del prezzo determina delle ripercussioni
importanti per il management pubblico:
• In primo luogo, variazioni positive (o negative) della qualità della gestione non si traducono
automaticamente in variazioni positive (o negative) dell’equilibrio economico;
• Una seconda conseguenza è dovuta al fatto che la mancanza del prezzo elimina (o rende più
deboli) i meccanismi di autoselezione della domanda. In sostanza, la mancanza di un
corrispettivo diretto per la prestazione indebolisce il meccanismo che regola l’accesso ai beni
secondo il principio di confronto tra sacrificio e utilità;
• La terza conseguenza dell’assenza dei prezzi di mercato per gran parte dei servizi pubblici
riguarda la dissociazione tra decisioni produttive e di finanziamento e il loro riflesso sul consenso
politico e la soddisfazione nei confronti delle istituzioni. In caso di servizi pubblici gratuiti o a
prezzi calmierati il consumatore è attento solo ai benefici e spesso è addirittura ignaro di costi del
servizio, il contribuente vede il prelievo fiscale come corrispettivo di un’offerta alquanto generica
di servizi pubblici;
• Una quarta conseguenza riguarda il diverso significato che per larga parte delle istituzioni
pubbliche assumono i ricavi, considerando che spesso essi sono dei trasferimenti e non il
corrispettivo pagato dagli utenti. Dato che le analisi di ricavi e costi non sono significative si opta
per un’analisi basata sulla comparazione di costi, ma in questo modo si rischia di privilegiare le
alternative caratterizzate da costi minori, che però non sono necessariamente quelle che
presentano un miglior rapporto unità/costi.
•
2.10 La formalizzazione dell'attività amministrativa
L’attribuzione di poteri sovraordinati alle istituzioni pubbliche e la necessità di sistemi di controllo del
loro operato diversi da quelli di mercato sono le due motivazioni di fondo da cui nasce un’ulteriore
specificità: quella della formalizzazione dell’attività amministrativa. Quest’ultima deve svolgersi secondo
schemi predeterminati e trasparenti, finalizzati a garantire la collettività contro il rischio di uso distorto dei
poteri sovraordinati e delle risorse collettive. La formalizzazione riguarda:
• La definizione degli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze;
(es. certificato di nascita)
• Le modalità dello svolgimento delle operazioni tecnico-economiche; (es. pubblicazione avviso
pubblico)
• Le modalità dello svolgimento delle operazioni tecnico-economiche; (es. la pubblicazione di un
avviso pubblico nel caso di acquisto di beni)
• La definizione dei tempi di svolgimento dell’attività; (es. scadenze per presentazione di richieste
di contributi ed incentivi)
• La concretizzazione delle decisioni a rilevanza esterna in un atto formale; (es. ordinanza del
sindaco)
• La definizione di alcuni elementi che devono essere esplicitamente presenti nell’atto formale.
(es. Il riferimento normativo)

Nell’istituzione pubblica la forma assume rilevanza di sostanza in quanto si presuppone che la presenza
di meccanismi o procedure formali rappresenti uno strumento di tutela degli interessi collettivi. Secondo
una prospettiva di management pubblico è importante evidenziare alcune conseguenze della
formalizzazione dell’attività amministrativa:

14
 • L’enfasi data al momento decisionale tramite un atto formale lo cristallizza e lo separa dal
complesso processo che caratterizza l’attività gestionale o operativa;
• La tutela dei diritti e degli interessi viene demandata più alla correttezza formale degli atti che
non alla qualità delle decisioni;
• Il rispetto della forma è principalmente coerente con la tutela di diritti più che con le condizioni
di funzionalità dell’azienda: la funzionalità aziendale non è considerata condizione prioritaria
secondo la logica del modello di formalizzazione degli atti benché sia indispensabile per
consentire una reale tutela degli interessi e dei diritti di tutti i componenti della comunità stessa.
• Peso eccessivo della burocrazia sulle imprese e sulle attività economiche.

La tendenza generale in diversi paesi è quindi di ridurre la formalizzazione dei processi amministrativi,
soprattutto in ambiti in cui gli effetti sulla funzionalità possono essere molto pesanti. In Italia questa
tendenza non appare ancora ben delineata: a fronte di continui richiami alla necessità di ridurre il grado
di burocratizzazione del lavoro si assiste parallelamente al mantenimento o all’estensione di controlli ex
ante per garantire legalità, lotta alla corruzione e controllo della spesa pubblica.

2.11 Ritmi politico-istituzionali e ritmi della gestione

Il modello legale determina le regole di funzionamento del modello politico, le quali condizionano i ritmi
di gestione delle istituzioni pubbliche. In sostanza, i comportamenti indotti dai tempi e dai ritmi politico-
istituzione hanno conseguenze rilevanti sui tempi e ritmi della gestione:
• A causa di un effetto di miopia degli individui, che porta a dare maggior peso a fatti
temporaneamente recenti piuttosto che lontani, le istituzioni risentono dei cicli politici, che
tendono a favorire interventi per far crescere la soddisfazione dei bisogni e di conseguenza la
spesa pubblica nei periodi preelettorali;
• Il sistema di regole imposto per evitare che l’amministrazione possa essere sfruttata per la ricerca
di consenso da parte della politica definisce spesso vincoli per attività e iniziative in periodi
preelettorali, con effetti distorsivi sulla funzionalità amministrativa;
• Le scadenze elettorali creano un profilo temporale che è spesso il termine a cui il sistema
politico assegna un significato per la raccolta del consenso.

2.12 L'importanza dell’«effetto annuncio»

La capacità di acquisire il consenso dall’ambiente esterno è condizione di vita duratura per qualsiasi
azienda. Per le istituzioni pubbliche, la dinamica del consenso appare fortemente influenzata dal
cosiddetto “effetto annuncio”, ossia dalle attese che si generano a seguito della presentazione di
programmi, intenzioni, promesse nei confronti dei portatori dei differenti interessi sociali. Innanzitutto,
esso tende a favorire l’insoddisfazione in merito ai risultati conseguiti dalle istituzioni pubbliche. Infatti,
se per acquisire il consenso le forze politiche alzano il livello delle aspettative, inevitabilmente la qualità
di servizi pubblici effettivi e, in generale, la qualità delle risposte alle esigenze della comunità saranno
inferiori alle attese e ciò causerà insoddisfazione anche nel caso di oggettivi miglioramenti. In secondo
luogo, nel caso di processi di cambiamento caratterizzati da un’elevata complessità sul piano tecnico e
organizzativo, l’informazione preventiva arriva anche ai detentori di interessi (legittimi o illegittimi) che
sono minacciati dai cambiamenti preannunciati. Tali interessi contrari al cambiamento possono così
organizzarsi e porre in atto azioni per ostacolarlo. In sintesi, si può affermare che l’effetto annuncio è una
caratteristica strutturale della gestione pubblica e che un’eccesiva enfasi su tale effetto è tipica di una
logica e di una cultura politica di tipo populistico.

15
CASO 4: I sistemi pubblici e la distribuzione dei poteri: il caso del
gasdotto TAP

Il progetto del gasdotto TAP (Trans Adriatic Pipeline) è stato ideato per trasportare il gas naturale
dall'Azerbaigian, attraverso la Turchia, la Grecia e l'Albania, fino in Italia e nell'Europa meridionale. Ideato
nel 2003 per garantire l'indipendenza energetica dell'Europa e per diversificare le fonti di
approvvigionamento di gas naturale, il progetto è stato criticato da alcune comunità locali in Italia,
soprattutto per l'impatto ambientale sulle spiagge e sulla flora e fauna locali.

Nel 2020, la costruzione del gasdotto è stata completata e il primo gas naturale è stato trasportato
attraverso la Turchia e la Grecia. Nel dicembre 2020, il gasdotto è entrato in funzione anche in Italia.
Il progetto TAP è stato oggetto di discussioni politiche, con l'Unione Europea che ha sostenuto il
progetto per ridurre la dipendenza dell'Europa dalle forniture di gas dalla Russia. Tuttavia, alcuni
ambientalisti e attivisti hanno espresso preoccupazione per gli impatti ambientali e sociali del progetto,
come la distruzione di habitat naturali, la minaccia per le comunità locali e la produzione di gas naturale,
una fonte di energia fossile.
Chi sono Che Che impatto Vantaggi Svantaggi
posizione sulla decisione
hanno (leve)
Attori Europa V Finanziamento Lungo- Breve-
sovra- USA V del progetto periodo periodo
nazionali (impatto Geopolitico
economico)
Soft power (leve
di influenza
degli USA)
Attori Governo V/X Valutazioni di Lungo- Breve-
nazionali Giustizia natura periodo periodo
amministrativa amministrativa
(giustizia)
Valutazioni di
natura
ambientale

16
 Attori Regioni X Ricorsi Lungo- Breve-
locali Comune M X (valutazione periodo periodo
Comune B X impatto Eventuali Sono
Movimento X ambientale) incentivi maggiori
maggiori per dei
compensare vantaggi

PRO
- Vantaggio economico con una diminuzione del costo dell’energia
- Indipendenza energetica
- Diversificazione delle fonti di approvvigionamento
- Ci sono soluzioni che riducono l’impatto ambientale
- Creazione di posti di lavoro
CONTRO
- Impatto paesaggistico
- Riduzione del turismo
- Presenza di fattori culturali rilevanti
- Distruzione di habitat e conseguente rischio per specie protette
- Mancanza di consenso

Diversi approcci

Il governo italiano ha una posizione ambivalente sul progetto, che è cambiata nel corso
degli anni in base alla sensibilità politica. Tuttavia, le decisioni dovrebbero essere
ponderate sui dati effettivi e non solo sulle informazioni. Per decidere, è necessario
considerare i quattro fattori delle 4I di Carol Vice: informazioni, interessi, istituzioni e idee.

La costruzione di un'infrastruttura coinvolge stakeholder che possono avere visioni diverse.

Pertanto, utilizzare strumenti quasi repressivi e non ascoltare le comunità locali non è
funzionale. Il fenomeno NIMBY (not in my backyard) dimostra che la popolazione locale è
favorevole al progresso, ma non quando questo impatta direttamente sulla propria regione.

Il gasdotto è tornato oggetto di dibattito dopo la guerra in Russia, poiché il gas russo
soddisfa attualmente il 10% del fabbisogno italiano, ma ci si aspetta un raddoppio in futuro.
Probabilmente il modello prevalente è quello economico-aziendale, poiché l'interesse
economico è stato anteposto ad altri fini, come gli obiettivi ambientali.

Il punto di svolta si è verificato con l'emissione di un decreto ad hoc che ha enfatizzato

ulteriormente la priorità del fine economico rispetto alla pratica, spingendo il direttivo a
forzare la procedura per raggiungere i propri obiettivi. Tuttavia, è importante considerare
gli interessi e le esigenze delle comunità locali, nonché le implicazioni ambientali del
progetto.

17
CAPITOLO 3 - I SISTEMI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

3.1 L'organizzazione delle Nazioni Unite

L’organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), a cui aderiscono 193 Stati sovrani, è la più grande
organizzazione intergovernativa al mondo. Fondata subito dopo la Seconda guerra mondiale, con
l’entrata in vigore dello Statuto delle Nazioni Unite, persegue lo scopo di promuovere e mantenere la
sicurezza mondiale e la pace internazionale.

3.1.1 Mission (Impossibile?)

Un primo elemento distintivo delle istituzioni pubbliche (anche IP) è dato dalla complessità e
dall’ampiezza degli obiettivi (la mission), in particolare rispetto a quattro ambiti: territorio e popolazione
di riferimento; ambiti di intervento; funzioni. A differenza di una azienda sul mercato, l’ONU agisce in tutti
i suoi Paesi membri (non esiste un e -store ONU!) e ha come target tutta la popolazione (non segmenta il
mercato tra aventi diritto e non aventi diritto). Inoltre, gli obiettivi dell’ONU sono molteplici e spaziano tra
vari settori (povertà, salute, istruzione…), dividendo i suoi obiettivi in programmi specifici curati da diverse
agenzie. Tutte queste funzioni, tuttavia, non sono supportate da altrettante risorse finanziarie, perciò
spesso nei confronti le IP risultano svantaggiate.

3.1.2 Struttura di governo asimmetrica e la teoria della path dependence

L’ONU è composto da cinque organi principali:
• L’Assemblea Generale;
• Il Consiglio di Sicurezza;
• Il Consiglio economico e sociale;
• La Corte Internazionale di Giustizia;
• Il Segretariato.

Il Consiglio economico e sociale e la Corte di Giustizia perseguono fini economici, sociali e giuridici; Il
Segretariato è composto dalle tecnostrutture con i funzionari pubblici e svolge un ruolo esecutivo;
Assemblea Generale e Consiglio di Sicurezza hanno un ruolo politico.
L’Assemblea generale è composta da tutti i Paesi aderenti all’ONU, ed è l’unico organo a rappresentante
universale: ogni Paese ha un voto indipendentemente dalle dimensioni, per perseguire un’uguaglianza
politica formale. Il Consiglio di Sicurezza è composto da 15 membri, 5 permanenti e 10 non permanenti.
Al primo gruppo appartengono Cina, Francia, Russia, Regno Unito e USA: essi hanno potere di veto sulle
decisioni di adozione. Al secondo gruppo appartengono Paesi eletti a rotazione per due anni. Ha la
funzione di mantenere la sicurezza e la pace internazionale. La struttura di governance dell’ONU è
fortemente asimmetrica, infatti è il Consiglio a detenere il vero potere di governo dell’istituzione.
L’analisi della struttura e delle premesse storiche mostra una caratteristica tipica delle IP: la path
dependance. Secondo questa teoria, un insieme di decisioni o una situazione di equilibrio che si affronta
in un dato periodo è legata a un insieme di decisioni compiute in passato, anche laddove dette
circostanze non siano più rilevanti; sottolinea quanto gli accadimenti passati vincolino i processi di
cambiamento. (NB: il Consiglio è formato dai vincitori della Seconda Guerra Mondiale).

3.2 L'Unione Europea

L’Unione Europea è una organizzazione sovranazionale che comprende 28 Paesi membri. Creata dopo
la Seconda Guerra Mondiale con lo scopo di promuovere la cooperazione economica, ad oggi si occupa
di svariati temi che spaziano dall’ambiente all’educazione. L’UE è composta da sette istituzioni principali:
• Il Parlamento Europeo: numero di deputati proporzionale alla popolazione del Paese membro,
eletto ogni cinque anni a suffragio universale. Esercita, insieme al consiglio dell’UE, la funzione
legislativa;
• Il Consiglio dell’Unione Europea: composto dai ministri competenti di ogni stato per la materia
trattata. Con la presidenza esercitata a rotazione da ogni Paese ogni sei mesi, detiene, con il
Parlamento, la funzione legislativa;

18
 • Il Consiglio Europeo: è composto dai capi di Stato o di Governo per ogni paese, dal Presidente
dell’UE e dall’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Ha il compito di
definire l’orientamento politico generale e delle priorità dell’UE;
• La Commissione Europea: costituita da un gruppo di 28 commissari (uno per Paese) sotto la
direzione del Presidente, svolge la funzione esecutiva dell’UE. È suddiviso in settori noti come
direzioni generali, ed è l’unica istituzione che ha il potere di iniziativa legislativa;
• Corte di Giustizia;
• Banca Centrale;
• Corte dei conti.

3.2.1 Un deficit democratico?

Secondo alcuni studiosi, le organizzazioni internazionali, avendo territori di riferimento di ragguardevoli
dimensioni, sono intrinsecamente incapaci di supportare pratiche democratiche di deliberazione e
decisione. Gli studiosi che sostengono l’esistenza di un deficit democratico nell’UE individuano tre
principali ragioni:
1. La configurazione dell’UE avrebbe svincolato il ruolo esecutivo dei governi da qualsiasi azione
di controllo dei parlamenti nazionali;
2. Il Parlamento europeo è troppo debole, svolge un ruolo meno rilevanti rispetto ad esempio al
Consiglio Europeo;
3. L’assenza di elezioni europee: le elezioni del Parlamento Europeo vengono viste solo come
elezioni di seconda categoria.

La dialettica sulla governance europea dimostra la difficoltà di definire confini e identità di una comunità
che trascende i confini nazionali.

3.3 Lo Stato italiano

Lo Stato italiano è, insieme alle regioni, province, città metropolitane e comuni, un ente territoriale della
Repubblica. Vige una rigida separazione dei poteri: la funzione legislativa spetta al Parlamento, la
funzione esecutiva al Governo e la funzione giudiziaria spetta alla Magistratura. Il Governo è composto
dai ministri, dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai sottosegretari. Il Consiglio dei ministri
determina le politiche generali di governo e l’indirizzo generale dell’azione amministrativa. Ad ogni
ministero sono affiancate strutture amministrative stabili. Il livello politico ha precise corrispondenze con
il livello amministrativo (ministri con portafoglio) e differenziazioni rilevanti (ministri senza portafoglio,
alias con poca tecnostruttura). Il numero dei ministeri può variare, in seguito alla legge Bassanini,
soltanto attraverso un atto legislativo. Mentre, il numero dei ministri può variare su proposta del
presidente del Consiglio e nomina del presidente della Repubblica. La differenza tra il numero dei
ministeri e il numero di ministri mostra in modo plastico la distinzione tra il livello politico e il livello
amministrativo di supporto ed esecuzione.

3.4 Le regioni
Le regioni italiane sono 20, di cui 15 a statuto ordinario e 5 a statuto speciale. La funzione legislativa
spetta al Consiglio Regionale, mentre il potere esecutivo è affidato alla Giunta Regionale. Le regioni
italiane sono caratterizzate da un elevato livello di eterogeneità. Tale caratteristica, storicamente
riconosciuta e oggetto di numerose indagini internazionali, riguarda quasi tutte le tipologie di variabili,
principalmente demografiche, geografiche, finanziarie, di risultato. Tale disparità non riguarda solo le
misure sopracitate, ma estende il suo effetto in ambiti come la sanità, l’ambiente, il lavoro.

3.4.1 Centralizzare o decentralizzare?

A favore di un forte livello di centralizzazione vi sono due principali motivi. In primo luogo, i costi di
coordinamento che si dovrebbero sostenere fra Stato e Regioni sarebbero troppo elevati. In secondo
luogo, alcuni servizi pubblici, richiedendo economie di scala e creando esternalità tra regioni richiedono
l’intervento statale.

19
A favore di un alto livello di decentralizzazione, abbiamo due tesi. I livelli territoriali più bassi hanno
maggiore capacità di risposta efficace ai bisogni eterogenei locali. Inoltre, gli amministratori locali hanno
una maggiore capacità di raccogliere e processare le informazioni locali.

3.5 I comuni
I comuni sono il più piccolo ente territoriale. L’organizzazione amministrativa è composta da tre organi:
Consiglio comunale, Giunta comunale e Sindaco. Il Consiglio è un’assemblea elettiva con ruolo di
indirizzo politico e controllo. Il potere esecutivo è affidato alla Giunta, composta da Sindaco e assessori.
Sotto il profilo amministrativo è fondamentale la figura del Segretario Comunale.

3.5.1 I comuni come capogruppo

I comuni più grandi svolgono spesso anche un ruolo assimilabile a quello dell’azienda capogruppo. Un
gruppo è un sistema di aziende dotate formalmente di autonomia giuridica, ma di fatto governate, più o
meno intensamente, da un soggetto economico di gruppo.
I gruppi pubblici si originano per due ragioni: sono l’esito di spinte di decentramento dei grandi
aggregati pubblici e del tentativo di costituire dei quasi mercati e quindi favorire la concorrenza.
Con il processo di aziendalizzazione e liberalizzazione iniziato negli anni ’90, la maggior parte delle
aziende che prima erano municipalizzate vennero trasformate in società per azioni e dotate di piena
autonomia, sotto il profilo sia strategico sia attuativo. I comuni hanno quindi preso la forma di azienda
capogruppo, controllando sia aziende pubbliche che agenzie. Il loro compito principale diventa quindi
quello di controllo e regolamentazione al fine di garantire l’erogazione di servizi consoni.

3.6 Il Servizio Sanitario Nazionale

Il servizio sanitario nazionale (SSN) ha il compito di tutelare il diritto alla salute. Nella maggior parte dei
Paesi europei il diritto alla salute è considerato prerogativa statale, mentre in Stati come gli USA è
considerato un bene di mercato. Le diverse nazioni registrano forte variabilità nel livello di risorse
dedicate alla copertura dei bisogni sanitari. Il settore sanitario occupa in media circa il 10% delle risorse
e della forza lavoro delle Nazioni. Esistono diverse architetture istituzionali per organizzare i sistemi
sanitari, che si possono classificare in tre archetipi:
• I sistemi mutualistici (modelli Bismarck);
• I sistemi sanitari nazionali (modelli Beveridge);
• I sistemi assicurativi privati integrati da assicurazioni pubbliche per anziani ed indigenti
(Medicare e Medicaid).
Nei sistemi mutualistici i cittadini sono obbligatoriamente iscritti a una assicurazione sociale regolata
dallo Stato e i contributi vengono pagati in proporzione al reddito. Le strutture eroganti sono in parte
pubbliche e afferiscono ad enti locali e in parte private, di norma non-profit.
Nei Sistemi Sanitari Nazionali (Italia, ad esempio) il finanziamento avviene tramite la tassazione generale,
quindi con sistemi contributivi di natura progressiva al reddito. Gli erogatori sono prevalentemente
pubblici e controllati centralmente dallo Stato o dalle Regioni. Il SSN italiano si trova tra i primi posti al
mondo grazie ai suoi buoni livelli di appropriatezza, equità e buona efficacia a fronte di una spesa
contenuta. È finanziato per circa 115 miliardi di euro annui e ha i conti in pareggio dal 2012. Ha
un’architettura istituzionale decentrata in cui buona parte delle prerogative di -governo sono assegnate
alle regioni, nel cui bilancio la spesa sanitaria incide tra il 70-80% del totale. Il Fondo sanitario nazionale
viene suddiviso dalla Conferenza Stato-Regioni tra le regioni in funzione del loro numero di abitanti,
calcolando una quota capitaria per residente.

3.7 I dipendenti pubblici: chi e dove sono?

I dipendenti pubblici sono l’insieme dei lavoratori dipendenti che lavorano presso le amministrazioni
pubbliche italiane. I dipendenti della pubblica amministrazione sono distribuiti fortemente in tutto il
territorio italiano. È possibile distinguere due categorie: gli uffici centrali e gli uffici territoriali (o periferici).
I primi sono situati a Roma e includono l’insieme delle nomine politiche compiute dal ministro e dal
Governo più cinque Dipartimenti:
• Dipartimento per gli affari interni e territoriali;
• Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione;

20
 • Dipartimento di Pubblica Sicurezza;
• Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile;
• Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione e per le risorse strumentali e
finanziarie.

Gli uffici territoriali, posti sotto la guida del ministro o dei capi Dipartimento sono:
• Le prefetture, a cui sono attribuite tutte le funzioni statali a livello periferico;
• Le questure, che assicurano il mantenimento dell’ordine pubbliche;
• Le direzioni generali;
• I comandi dei vigili del fuoco.

La maggioranza dei dipendenti della pubblica amministrazione è costituita dai lavoratori del mondo
della scuola, del SSN, delle regioni e autonomie locali. Tali categorie, che rientrano tra i street-level
bureaucrat, si caratterizzano per lavorare a diretto contatto con i cittadini, e quindi rendono la
distribuzione dei dipendenti pubblici fra le Regioni ancora più uniforme.

CAPITOLO 12 – I MODELLI DI STATO: LA DISTRIBUZIONE DEI

POTERI NELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

12.1 La distribuzione dei poteri e delle funzioninelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche esercitano poteri sovraordinati sulle persone e sulle imprese, hanno inoltre
giurisdizioni e autorità differenti e modalità specifiche di esercitare i propri poteri. Nella distribuzione dei
poteri pubblici s’impongono alcune questioni estremamente rilevanti:
• Quando una decisione dev’essere presa dagli organi tecnici e quando dagliorgani politici?
Gli organi tecnici ragionano con prospettive oggettive, fondate su competenze disciplinari, le
quali tuttavia non sono sempre in grado di rispondere a questioni pubbliche fondamentali, in
particolar modo quelle che richiedono di esplicitare i valori alla base delle scelte (ad es. quali
gruppi sociali privilegiare nella soddisfazione di un bisogno).
Gli organi politici, invece, decidono con criteri più soggettivi e quindi si rivelano più adatti quando
si considerano elementi di giudizio valoriali. Essi, inoltre, grazie al meccanismo elettorale, sono
legittimatidemocraticamente all’esercizio delle prerogative di governo.
• Quali poteri devono essere esercitati da istituzioni centrali o statali e qualida istituzioni regionali
o locali?
Nell’UE vi è un grande dibattito su quali politiche pubbliche debbano essereomogenee in tutta
l’Unione (attualmente sono regolate centralmente le politiche sul settore bancario, le politiche
monetarie ed economiche) e quali possono essere eterogenee nei diversi paesi (per esempio i
servizi diwelfare). Negli USA l’abolizione o il mantenimento della pena di morte è potestà dei
singoli stati e non del governo federale.
• Qual è il livello di governo più funzionale nella gestione dei servizi pubblici? Per esempio, in
Germani i vigili del fuoco sono una funzione comunale, mentre in Italia sono una funzione statale.
• Per quali bisogni pubblici è rilevante un intervento pubblico diretto e in quali ambiti invece è
importante lasciare spazio all’iniziativa dei cittadini tramite associazioni o imprese private e non-
profit?
La promozione della donazione del sangue e degli organi potrebbe essere gestita da aziende
del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) o da associazioni del terzo settore. La natura dell’esecutore
del servizio influenza significativamente alcune caratteristiche del servizio stesso e i correlati
valori culturali trasmessi.

La definizione di un modello di distribuzione dei poteri è quindi un processo estremamente complesso

che genera delle conseguenze molto rilevanti: esso richiama i valori fondamentali e specifici di ogni
società e determina la natura e le caratteristiche delle istituzioni pubbliche che agiscono in un certo
territorio.
21
12.2 La distribuzione dei poteri tra istituzioni internazionali, sovranazionali e
nazionali
La distribuzione dei compiti e delle funzioni tra le istituzioni pubbliche è una questione estremamente
complessa ed è frutto di determinanti sociali e culturali spesso radicate in lontani processi storici che
contribuiscono a definire l’identità di una società. Di grande rilevanza sono le decisioni che riguardano
la suddivisione di compiti e funzioni tra istituzioni domestiche, sovranazionali (come L’UE) e
internazionali (come l’ONU). Si pensi alle politiche di contrasto al terrorismo e di riduzione del
riscaldamento globale e ai programmi di sostegno e sviluppo economico. Ognuna di queste politiche
può essere condotta sia a livello statale sia a livello sovranazionale o internazionale. Il perimetro
istituzionale entro il quale si svolgono queste politiche modifica radicalmente la visione di base della
politica, il tipo e la quantità di stakeholder coinvolti, le risorse disponibili e il tipo di benefici attesi. Nella
prospettiva internazionale c’è una visione di solidarietà e sostenibilità globale, vi è un gran numero di
stakeholders diversi da coordinare, per questo i tempi decisionali sono più lunghi ed incerti, ma allo
stesso tempo le risorse disponibili sono molto ampie. Un intervento nazionale rafforza i legami culturali,
politici ed economici tra le due nazioni, generando quindi una zona d’influenza. Gli stakeholders da
coinvolgere sono meno e quindi i processi decisionali sono più veloci e gli obiettivi sono più facilmente
individuabili. Le risorse disponibili però sono limitate a quelle delle nazioni coinvolte. L’assegnazione di
compiti e funzioni è frutto di complessi e lenti processi storici di mutuo aggiustamento reciproco che
interagiscono con l’esercizio di posizioni di dominio da parte di qualche Stato più influente, ricco o
aggressivo. L’identità di una comunità è modificata dalla sua tendenza a cedere prerogative di governo
a istituzioni sovranazionali o internazionali. Per assegnare funzioni al livello internazionale è necessario
che il governo e la comunità nazionale siano disposti a cedere alcuni gradi di autonomia e potere.
L’istituzione internazionale ha specifiche logiche, culture e prassi di funzionamento per i tre sistemi:
politico, legale ed amministrativo. Nel sistema politico è necessario negoziare le regole d’ingaggio del
programma d’intervento, le quali vanno disciplinate all’interno di un sistema giuridico condiviso. Il
modello aziendale è una sintesi multiculturale e multilinguistica dei sistemi delle diverse nazioni
coinvolte. Se non c’è sufficiente condivisione a favore di un committment internazionale, si generano
sistemi operativi frammentati e scarsamente coordinati fra loro.

12.3 L'allocazione dei poteri (autonomia e responsabilità) tra centro e

periferia
I cittadini di norma si oppongono e votano contro ogni ipotesi di fusione tra comuni proposta dalla
politica. Le questioni in tema di allocazione dei poteri e di autonomia delle responsabilità tra istituzioni
centrali e locali sono moltoampie e dipendono da:
• Le dimensioni degli enti territoriali: le dimensioni medie di ogni livello di governo cambiano
significativamente in ogni nazione. Un comune può avere 9 milioni di abitanti come New York o
meno di 1000 come accade per la maggior parte degli enti locali della Valle d’Aosta, mantenendo
comunque entrambe la stessa «etichetta» di comune. Le dimensioni medie costituiscono un
elemento predittivo delle funzioni che è possibile affidare, in quanto molte attività pubbliche
richiedono un bacino di utenza minimo per poter funzionare correttamente e raggiungere
economie di scala. Tuttavia, le persone si sentono parte della comunità comunale e per questo
difficilmente accettano fusioni. Pertanto, i processi di riorganizzazione istituzionale radicali
avvengono solitamente a seguito di eventi traumatici (come guerre, epidemie, terremoti e gravi
crisi economiche) e non per programmi guidati dalle istituzioni sovraordinate. Di conseguenza,
per il management e il policy maker pubblico, le eterogeneità delle IP costituiscono un vincolo
da sostenere e gestire non modificabile. La soluzione più praticata è quella di lasciare inalterati i
confini delle istituzioni territoriali e di creare grandi aziende pubbliche per singoli servizi che
coprano una pluralità di enti locali (ad es. HERA, IREN, ACEA e a2a). In tal modo si genera un
paradosso: i cittadini rifiutando le fusioni si trovano nella condizione di dover delegare molte
attività a grandi imprese pubbliche, diventando così molto meno influenti nelle decisioni rispetto
all’alternativa del comune più grande generatosi da fusioni.
• La numerosità dei livelli di governo: lo Stato italiano si articola su 4 livelli di governo: Stato,
Regioni, Provincie e Comuni. Al crescere delle dimensioni di una nazione si rende necessario
aumentare i livelli istituzionali, in modo da contemperare le profonde eterogeneità dei diversi

22
 territori. Tuttavia, una filiera istituzionale articolata allunga i tempi decisionali e di coordinamento
verticale tra le istituzioni.
• I ruoli di sistema esercitati dalle diverse istituzioni pubbliche: i ruoli che le IP possono svolgere
nei vari settori d’intervento pubblico sono molto articolati e diversificati ed è impossibile definire
delle regole di segmentazione generali e universali. I principali ruoli sono:
o Regolazione di un settore;
o Pianificazione infrastrutturale;
o Committenza pubblica, ossia la programmazione annuale delleattività a cui
corrisponde di norma un contributo finanziario pubblico;
o Produzione di servizi;
o Raccolta voice degli utenti.
Ognuno di questi ruoli richiede delle competenze tecniche specifiche e distintive, pertanto le
diverse attività sono distribuite lungo l’intera filiera istituzionale. L’allocazione dei ruoli di sistema
può essere determinata da molteplici driver: in alcuni casi è frutto di un disegno nazionale, in altri
di contingenze legate al dibattito politico, in altri ancora di motivazioni storiche. Non esiste una
distribuzione ottimale lungo la filiera istituzionale, ma dev’essere adattata alle caratteristiche di
ciascuna nazione. Quando le attività risultano essere affidate contemporaneamente a più livelli
o non chiaramente definite si generano situazioni di conflitto interistituzionale e di difficile
definizione delle responsabilità e dei meriti.
• Il governo dei singoli settori pubblici: i settori in cui sono presenti le IP sono molteplici ed
eterogenei, in quanto si passa dalla difesa, istruzione e giustizia alla pulizia delle strade e alla
gestione dei satelliti. È importante sottolineare che l’erogazione operativa dei servizi pubblici
avviene sempre a livello locale decentrato, ossia vicino a dove vivono le persone o a dove
desiderano usufruire del servizio. Le singole unità di erogazione locale possono afferire a un
ufficio statale, regionale, comunale o ad un’altra azienda pubblica. La natura dell’ufficio e la sua
afferenza istituzionale sono importanti per definire le sue logiche di responsabilizzazione
(accountability), il tipo di competenze presenti e le sue logiche di funzionamento. Per decidere a
quale livello istituzionale allocare la maggior parte dei poteri su un settore si valutano i diversi
trade- off:
o Solidarietà vs responsabilità à quanto più un servizio è assegnato a un livello istituzionale
accentrato (statale), tanto più facile è introdurre elementi di solidarietà redistributiva, a
prescindere dalle capacità di contribuire delle singole comunità locali. Viceversa,
l’assegnazione locale di un settore pubblico è in grado di attivare rilevanti incentivi alla
responsabilizzazione del territorio, in quanto gli enti che prelevano e redistribuiscono la
ricchezza sono più vicini alla comunità.
o Uniformità nazionale vs differenziazione territoriale à i servizi pubblici statali sono
omogenei nelle caratteristiche su tutto il territorio, al contrario i servizi di competenza
regionale o locale mostrano elementi di forte differenziazione per tutelare le specificità
locali. Valutare la maggiore convenienza collettiva all’uniformità o alla differenziazione
dipende dalle caratteristiche intrinseche del settore e dalla sensibilità della collettività di
riferimento. Maggiore omogeneità può garantire standardizzazioni, economie di scala e
di apprendimento a livello nazionale.
Sintesi trade-off: uniformità vs differenziazione e solidarietà vs responsabilità

Obiettivo sociale Solidarietà Responsabilità

Caratteristica dei servizi

Uniformità Servizi omogenei con Servizi con standard nazionali a

Forte logica redistributiva responsabilità erogativa
decentrata
Differenziazione locale Servizi regionalizzati Erogazione decentrata con
Con logica redistributiva caratteristiche locali differenziate

23
 o Segmentazione/personalizzazione vs standardizzazione à al crescere del bacino di
utenza e quindi della centralizzazione di un servizio, aumentano le economie di scale e
quindi la possibilità di aumentare la segmentazione e la personalizzazione delle diverse
tipologie di servizio.
Ogni singola comunità decide come risolvere i trade-off, spesso giungendo a combinazione
intermedie, le quali mostrano le caratteristiche di una comunità e i suoi valori di riferimento. La
scelta può modificarsi nel temposulla base di cambiamenti negli orientamenti politici e valoriali.

12.4 L’allocazione della leva tributaria tra centro e periferia

Un ulteriore elemento che disciplina i rapporti tra istituzioni centrali e periferiche è la distribuzione della
leva tributaria lungo la filiera istituzionale. Per leva tributaria s’intende la possibilità di definire
l’ammontare e il mix di entrate tra imposte, tasse e tariffe e facoltà di gestire direttamente il prelievo e il
controllo fiscale. Esistono 3 modelli principali di assegnazione della leva tributaria, che possono essere
composti tra di loro:
• Finanza accentrata à il ruolo di disegno e prelievo fiscale è assegnato prevalentemente allo Stato
centrale e ai suoi uffici locali. Il disegno tributario è così omogeneo sull’intero territorio nazionale
e l’intensità dello sforzo fiscale è correlato alla ricchezza reddituale o patrimoniale disponibile
presso le singole comunità, imprese e persone. I principi e i valori che si perseguono in questa
logica sono l’equità del prelievo e logiche di solidarietà redistributiva. Questo sistema fiscale è
più semplice ed evita che si sviluppino logiche di competizione fiscale tra i diversi territori.
• Finanza decentrata à si basa su un sistema tributario disegnato e regolato dal centro, ma che
mantiene qualche grado di libertà locale tramite la possibilità di regolare al margine le diverse
aliquote fiscali o tariffe dei servizi. Il prelievo viene esercitato prevalentemente da istituzioni
pubbliche locali (regioni, province e comuni), le quali trattengono per le proprie finalità la
maggior parte dei tributi e delle tariffe raccolte, al netto di una quota che varia in base alla
capacità contributiva dei territori, che viene versata per una redistribuzione solidaristica
nazionale. Il principio che si persegue è la ricerca di un bilanciamento tra omogeneità ed equità
nazionale. È in questo modo possibile per una comunità aggiustare al margine lo sforzo fiscale
per raggiungere degli obiettivi locali condivisi. Si cerca anche di valorizzare il principio della
responsabilità, moderandolo però con l’onere di un contributo solidaristico dei territori più ricchi
a quelli più deboli, in funzione delle rispettive capacità fiscali.
• Federalismo fiscale à ogni comunità regionale può disegnare un proprio sistema fiscale locale,
con proprie imposte e livelli di tassazione. È un sistema adatto a stati molto estesi e popolosi,
dalle significative distanze culturali ma sufficientemente omogenei sul piano economico, in caso
contrario il sistema andrebbe ad ampliare il divario tra le regioni più ricche e quelle più povere. Il
federalismo fiscale ricerca prevalentemente il principio della responsabilità della singola
comunità regionale, riducendo il ruolo assegnato al principio della solidarietà redistributiva.
Nonostante ciò, in ogni sistema federale sono comunque previsti dei fondi obbligatori destinati
alla solidarietà e al riequilibrio territoriale nazionale. Con questo sistema aumentano i costi di
gestione e il rischio di competizioni fiscali tra i diversi territori.

Raramente uno Stato adotta in maniera pura un sistema, ma a seconda delle circostanze storiche e
politiche tendono a prevalere ciclicamente tendenze più di solidarietà redistributiva o più alla
responsabilizzazione. Il modello più diffuso è quindi quello misto, che prevede alcune imposte nazionali
che assolvono principalmente al compito di finanziare i servizi centrali e di ridistribuzione solidaristica
delle risorse, altre imposte regionali per finanziare il welfare regionale e le imposte comunali per
finanziare i servizi pubblici locali.

12.5 I modelli di stato o di sistemi pubblici

Il modello di Stato o di sistema pubblico dipende innanzitutto dalle prerogative di governo delegate a
enti internazionali o sovranazionali e da quelle mantenute a livello domestico. Modelli simili sono
formulabili anche per definire la governance delle istituzioni sovranazionali e internazionali. Alle variabili
più critiche sono:
• La distribuzione dei poteri tra centro e periferia:

24
 o Regolazione à può privilegiare il ruolo di un ente sovranazionale, dello Stato, delle
regioni e dei comuni.
o Produzione à l'unità di produzione locale può dipendere gerarchicamente da
un'istituzione nazionale, regionale o locale.
• L’allocazione della leva tributaria
Infatti, la regolazione di un settore può privilegiare il ruolo di un ente sovranazionale, dello Stato, delle
regioni o dei comuni. L’unità locale può dipendere gerarchicamente da un’istituzione nazionale,
regionale o locale. La leva tributaria può essere di finanza accentrata, decentrata o basata sul federalismo
fiscale.
In prima approssimazione ci sono due modelli estremi:
- Tutte le prerogative di governo (regolazione, produzione e leva tributaria)sono statali e quindi
centrali (es. è accaduto storicamente alla Francia).
- Fortissimo decentramento rispetto alla regolazione, alla produzione e alla leva fiscale (come
accade negli USA).

Ci sono 3 modelli di Stato o di sistemi pubblici:

1. Stato accentrato: la sovranità non è allocata fra gli enti di governo territoriali, le regole sono
decise a livello centrale e applicate in modo uniforme su tutto il territorio. Anche la produzione di
beni e servizi è accentrata con lo stesso scopo. La leva tributaria è accentrata per garantire
logiche di ripartizione delle risorse di tipo distributivo (es. Francia).
2. Stato unitario o decentramento amministrativo: le regole sono decise a livello centrale, anche se
i livelli territoriali periferici hanno un certo grado di autonomia nell’implementazione delle
politiche e decidono alcuni aspetti relativi al livello del servizio (es. livello di assistenza del SSN)
e di politica finanziaria (es. addizionale IRPEF).
3. Stato federale: i livelli di governo locali hanno un’ampia autonomia, anche finanziaria, e
legiferano in modo esclusivo su determinate materie. La produzione e l’allocazione della leva
tributaria sono locali (es. USA).

Nessuna nazione adotta un modello puro, ma per meccanismi di aggiustamento i diversi modelli si
fondono tra loro, si creano così sono molte combinazioni possibili. Dal punto di vista economico
aziendale è preferibile che chi detiene il potere fiscale abbia anche buona parte del potere di spesa. In
questo modo i cittadini possono valutare la combinazione tributi/servizi. Si genera una fisiologica
divaricazione tra il principio di prelievo (nazionale) e quello della responsabilità di spesa (regionale o
locale).

CAPITOLO 4 - TEORIE SULLE ISTITUZIONI PUBBLICHE: WEBER,

NEW PUBLIC MANAGEMENT, GOVERNANCE

4.1 L'affermarsi della burocrazia

Il primo scienziato sociale che ha analizzato in maniera esaustiva l’amministrazione moderna, Max
Weber, delinea il modello ideal-tipico della burocrazia, la cui ascesa è legata all’affermarsi della
democrazia di massa e del capitalismo industriale.
Weber definisce il potere come la possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso un
gruppo di individui e ne individua tre forme specifiche:
• Il potere carismatico, che si serve di un apparato amministrativo rudimentale, caratterizzato da
forme di coordinamento molto semplici e informali e centrato sulle capacità “seducenti e
persuasive” di un singolo individuo; (es. sfera religiosa)
• Il potere tradizionale, tipico dell’era precapitalistica e feudale, che utilizza come apparato
amministrativo la nobiltà, sulla quale un sovrano esercita potere illimitato; (es. feudalesimo)

25
 • Il potere legale, che si basa sul principio di equità e imparzialità della legge e si avvale di un
apparato amministrativo, la burocrazia, funzionale all’applicazione delle leggi, alle quali, anche
chi detiene il potere deve sottostare. (es. regole razionali, codificate e universali, non arbitrarie)

Il modello weberiano si basa su alcune caratteristiche. In particolare:

• La divisione del lavoro rigidamente determinata da norme e regolamenti;
• La gerarchia degli uffici;
• La definizione preventiva di tutti gli incarichi;
• La gestione degli uffici basata sull’archiviazione di documenti scritti;
• La preparazione specializzata del funzionario;
• La durata vitalizia dell’incarico di funzionario per evitare ricatti o influenze esterne;
• Selezione del funzionario sulle basi di concorsi pubblici;
• Un sistema di carriera del funzionario basata su criteri oggettivi e prove formali per gli
avanzamenti di carriera;
• Il dovere di fedeltà all’ufficio;
• Il prestigio di ceto o di uno di status sociale elevato (Civil Servant).

Per Weber la burocrazia svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori
dell’organizzazione nell’ambito di norme positive e al di fuori di interessi privati o particolari. La
razionalità della burocrazia risiede proprio:
• Nella rigida definizione di diritti e doveri e nella gerarchia, dovrebbe permettere una maggiore
rapidità di risposta;
• Nell’utilizzo di regole scritte e rigide, che assicura precisione, uniformità, prevedibilità e,
soprattutto, coordinamento;
• Nella divisione del lavoro, che consente lo sfruttamento di economie di specializzazione.

Un altro filone di pensiero è quello di Woodrow Wilson, secondo cui i politici sono dunque incaricati di
fissare gli obiettivi delle istituzioni pubbliche senza interferire nell’attività amministrativa. Secondo lui
l’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica, i politici sono incaricati di fissare gli
obiettivi delle istituzioni pubbliche senza interferire nell’attività degli uffici, i quali detengono la piena
responsabilità dell’esecuzione e della gestione. Le tecnostrutture eseguono gli indirizzi osservando in
modo dettagliato e sistematico il diritto pubblico e le sue procedure. La burocrazia viene intesa come un
sistema neutrale, permettente e meritocratico, estraneo sia alla politica sia alla definizione delle politiche.
A consolidare il modello burocratico tradizionale ha contribuito anche l’elaborazione di Frederick Taylor,
sviluppata principalmente per il settore privato e basata sul concetto di scientific management. Secondo
questo approccio, la standardizzazione del lavoro, ma anche la sua segmentazione, implicava
l’individuazione del ‘one best way’ nello svolgimento delle attività. Un riassunto delle tre teorie è dato da
un’osservazione di Hughes: egli riconosce che le tre teorie di Wilson, Taylor e Weber hanno cercato di
aumentare l’efficienza con il vantaggio dell’impersonalità, infatti secondo lui, separando
l’amministrazione dalla politica, avremmo avuto scelte politiche eque ed anche facilmente realizzabili,
quindi la razionalità, la neutralità e l’equità sono fondamentali per le istituzioni pubbliche, perché
esercitano poteri sovraordinati sui cittadini e sulle imprese non mitigate da scambi di mercato.

4.2 Le critiche al modello burocratico e l'emergere di nuovi approcci

4.2.1 Le critiche al modello burocratico
Secondo un primo approccio (Merton) le anomalie della burocrazia vanno ricercate negli effetti inattesi
e non voluti del modello burocratico razionale (cosiddetta funzione latente): essa risulta infatti incapace
di adattarsi al nuovo.
Un secondo approccio (Goulder) sostiene che la burocrazia non sia uno strumento super partes al
servizio di un’autorità impersonale come previsto da Weber, ma piuttosto lo strumento di chi detiene il
potere. Egli mette in risalto la contraddizione tra principi di disciplina e principi di competenza,
sottolineando l'impossibilità di generalizzare un modello burocratico.
Crozier, dal canto suo, analizza esplicitamente le istituzioni pubbliche, utilizzando il termine burocrazia
in un’accezione negativa. Infatti, ritiene che le organizzazioni burocratiche non possano agire in modo
adattivo o correggersi. Da queste caratteristiche derivano tre criticità:

26
 • Il controllo politico sull’amministrazione per regolare i conflitti tra le tecnostrutture;
• L’individuazione del one best way per dare certezze, che però limita le innovazioni;
• L’eccesso di formalizzazione dell’attività amministrativa, che genera la cultura del presidio
dell’errore formale nella procedura ex ante invece che l’orientamento all’outcome finale.

4.2.2 L'evoluzione del ruolo delle istituzioni pubbliche

Alla concezione tradizionale dello Stato come attore super partes con il ruolo di far applicare le leggi
approvate dai rappresentanti eletti dai cittadini (Stato dei diritti formali), si è affiancato un ruolo forte nello
svolgimento di attività di produzione di beni e servizi, come l’educazione, la sanità ecc. (Welfare state).
Il consolidamento dello Stato come imprenditore ha portato all’affermazione di una terza fase detta Stato
dei Servizi. Le istanze di diminuzione della pressione fiscale e, più in generale, della sfera dello Stato, si
sono tradotte in una quarta fase. Questa si è suddivisa in due filoni:
• Il New Public Management;
• La governance.

4.3 New Public Management

4.3.1 Gli sviluppi teorici del NPM
La teoria economica neoclassica sostiene il primato dei mercati, che assicurano la libertà di scelta, a
differenza della burocrazia, basata invece sul potere coercitivo.
La teoria della ‘public choice’ è un filone delle teorie che hanno applicato la microeconomia all’analisi
delle scelte economiche e sociali. I dipendenti pubblici sono motivati dal perseguimento dei propri
interessi e non da quello comune e non ci sarebbero sufficienti leve per impedire questo
comportamento. La teoria propone di massimizzare la dimensione e le attività del settore pubblico
oppure di introdurre logiche di quasi mercato.
Infine, la teoria del principal/agent, ha analizzato la possibile divergenza di obiettivi tra manager (agent)
e l’azionista (principal). Obiettivo di questo filone è definire meccanismi di controllo e governo, mettendo
a punto schemi di incentivazione per i manager che allineino i loro obiettivi a quelli degli azionisti. Nel
settore pubblico però gli stakeholder sono di fatto rappresentanti della collettività o da gruppi di cittadini
con interessi che possono essere anche contrastanti. Anche secondo questo approccio, il
ridimensionamento dello Stato a favore del settore privato è da preferirsi, poiché permetterebbe di
utilizzare i sistemi di monitoraggio tra prinicpal e agent.

4.3.2 I cambiamenti reali

Ronald Reagan e Margaret Thatcher rappresentano l’applicazione di questo modello, tramite interventi
di contenimento della spesa pubblica e di privatizzazione e alla critica esplicita all’amministrazione
pubblica su tre fronti:
1. Le dimensioni del governo, accusato di assorbire risorse eccessive;
2. Il raggio d’azione del governo, troppo ampio e pervasivo;
3. La mediocrità e l’inefficienza dei servizi pubblici a causa della burocrazia.

Come conseguenza di questo filone di pensiero vanno ricordate le azioni di downsizing degli apparati
pubblici e di privatizzazione, grazie alle quali ogni servizio che poteva essere privatizzato venne venduto
o dato in gestione (contracting-out) a fornitori privati.
Una seconda categoria di conseguenze ha inciso sulla riorganizzazione e sulle modalità di gestione dei
servizi, conferendo maggiore importanza a:
• Raggiungimento dei risultati e responsabilità personale dei manager;
• Maggiore flessiilità delle strutture organizzative;
• Decentramento delle responsabilità alle singole unità operative;
• Introduzione di logiche competitive all’interno del settore pubblico;
• Individuazione dei risultati complessivi e dei contributi dei singoli tramite valutazione delle
performance;

27
 • Riconoscimento della necessità di allineamento tra vertici politici e amministrativi e superamento
dell’aspettativa di un comportamento neutrale e bipartisan dei dirigenti pubblici, tramite il ritorno
allo spoil system.

Un terzo insieme di interventi ha introdotto i sistemi di gestione mutuati da imprese private for-profit, ad
esempio:
• I sistemi di gestione della qualità;
• I sistemi di gestione del personale;
• I sistemi di programmazione e controllo.

4.3.3 Le critiche al New Public Management

Un primo filone di critiche contesta come il modello si basi su teorie economiche, spesso fondate su
ipotesi irrealistiche. Inoltre, viene messa in discussione anche la scelta di basarsi principalmente sulla
tradizione dell'economicità neoclassicia, mentre sono state ignorate altre tradizioni che prevedono e
incoraggiano un maggiore intervento dello Stato.
Un secondo filone si focalizza sui problemi che emergono nell’applicare approcci standardizzati al
contesto pubblico. Pollitt sostiene che e teorie economiche che possono risultare valide quando
applicate al settore privato, nel pubblico invece perdono di significato, in quanto la relazione fornitore-
consumatore è assai diversa da quella IP-cittadino.
Altri autori sottolineano che l’allineamento tra proprietà e management porterebbe ad una
politicizzazione del servizio pubblico, tenuto nettamente separato dalla sfera politica nel modello
tradizionale, basato sulla selezione fiduciaria. Si introduce l’amministratore legale del comune, un vertice
con carica manageriale, mentre al vertice giuridico, veniva incaricato qualcuno seguendo diverse
procedure.

4.4 Da government a governance

4.4.1 Origini e paradigma della governance
Il superamento dello Stato dei Servizi ha portato, oltre alle riforme del NPM, a un nuovo filone. Mintzberg
affronta un aspetto fondamentale: l’applicazione del modello di business per gestire l’istituzione
pubblica porterebbe a trattare i portatori di interesse come consumatori, cosa riduttiva, siccome gli
individui sono soggetti, cittadini e clienti. Il risultato delle sue riflessioni è rappresentato dall’emergere di
un nuovo approccio, detto governance, che subentra al modello di governo diretto. Mentre Government
può essere inteso come esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale, il
concetto di Governance è associato all’esercizio dei poteri formali e/o informali con l’obiettivo di creare
consenso attorno alle scelte pubbliche ed è caratterizzato dalla centralità delle interazioni con gli attori
presenti.
Rhodes definisce Governance una forma non gerarchica di governo in cui istituzioni pubbliche, imprese
e istituzioni private partecipano alla definizione di realizzazione di politiche pubbliche. L’approccio di
governance alle decisioni pubbliche produrrebbe soluzioni più efficaci in quanto permetterebbe di
raccogliere e analizzare un numero maggiore di informazioni, di tenere in considerazione opinioni e
valori diversi, di garantire una maggiore adattabilità e flessibilità.
Borgonovi sottolinea come la possibilità di assumere logiche di governance non dipenda
esclusivamente dalle modalità di esercizio dei poteri, ma piuttosto:
• Dalla cultura politica e amministrativa diffusa presso la classe dirigente;
• La suddivisione dei poteri e il livello di decentramento tra amministrazioni centrali e locali;
• La formalizzazione delle procedure e la rigidità delle normative sul pubblico impiego;
• Le relazioni formali e informali tra IP e imprese private, la diffusione di partnership pubblico
privato e la conoscenza reciproca da esse indotta, nonché la propensione alla responsabilità
sociale di impresa del privato.

Il concetto di Governance, in sintesi, rappresenta la capacità di contemperare le esigenze di portatori di

interesse diversi, giungendo a politiche e azioni ritenute reciprocamente vantaggiose o quantomeno
accettabili.

28
4.4.2 Possibilità "modalità di governance"
Meritano particolare attenzione:
• La negoziazione diretta tra istituzioni pubbliche e imprese private, tipicamente aggregate in
gruppi di interesse, ad esempio le negoziazioni tra Stato, associazioni di imprese private e
rappresentanti sindacali;
• I policy network, per l’implementazione di politiche pubbliche in settori specifici rappresentano
un’altra possibilità, diffusa in Europa soprattutto nei settori delle telecomunicazioni, della salute,
della ricerca;
• L’autoregolazione o autodisciplina delle imprese, in base alla quale organizzazioni private
svolgono funzioni che soddisfano l’interesse collettivo senza che lo Stato eserciti la propria
tradizionale funzione super partes di "composizione di interessi contrastanti".

Infine, negli ultimi anni si è sviluppata un’ulteriore modalità di governance, ossia la compartecipazione
dei cittadini e delle associazioni alla definizione delle politiche/scelte pubbliche.

4.4.3 I rischi connessi al paradigma della governance

Il modello di governance sembra offrire risposte più efficaci alle sfide e alla complessità dei fenomeni che
le istituzioni pubbliche si trovano ad affrontare. Tra i rischi più accentuati del modello di governance si
possono individuare:
• Fenomeni di collusione tra il governo e un gruppo di portatori di interesse;
• Il controllo e la realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore privato, che non
necessariamente garantisce la pluralità di tutti i portatori di interesse;
• Il pericolo di un accesso iniquo alla rappresentanza di alcune categorie di portatori di
interesse/cittadini;
• Il pericolo di comportamenti opportunistici da parte di interessi particolari, protetti da logiche
negoziali dirette, poco proceduralizzate e oggettivate.
Inoltre, i costi sociali e politici della compartecipazione vanno attentamente valutati affinché non
superino gli indubbi benefici in fase di realizzazione e, soprattutto, non determinino duplicazioni
istituzionali. Un’ultima criticità, infine, è rappresentata dalla diffusione del modello di governance a livello
internazionale. Si tratta di un problema aperto, noto come governance without governance. Per le
organizzazioni sovranazionali e internazionali si pone il duplice problema di:
• Decidere con pratiche concertative;
• Assicurare l’attuazione delle proprie politiche senza disporre i un ingente apparato burocratico,
con la necessità di appoggiarsi alle tecnostrutture operative dei singoli stati nazionali.

CASO 6: Innovarsi in contesti difficili: il nuovo modello organizzativo

della Camera di Commercio di Cosenza

La Camera di Commercio di Cosenza, istituita nel 1864, si impegna a promuovere lo sviluppo socio-
economico della Provincia di Cosenza, offrendo servizi diretti alle imprese. La Camera di Commercio ha
quattro organi di indirizzo e controllo: il Consiglio, la Giunta, il Collegio dei Revisori dei Conti e il
Segretario Generale. Nel 2014 è stata lanciata la strategia "OpenCameraCosenza", che mira a
raggiungere tutte le imprese proattivamente e a rafforzare la competitività del territorio, offrendo una
gamma di servizi integrati per le esigenze delle imprese, come l'assistenza specialistica per l'export, il
supporto all'innovazione e al trasferimento tecnologico, le certificazioni per l'export e la formazione per
la qualificazione delle imprese. La Camera di Commercio ha adottato un modello organizzativo più
flessibile e decentralizzato, con la digitalizzazione delle procedure, la formazione e l'allineamento delle
competenze dei dipendenti con le esigenze dell'organizzazione e politiche di mobilità interna. Le
imprese possono partecipare attivamente al Parlamento delle Imprese e utilizzare lo Sportello Ascolto
impresa per richiedere informazioni sui servizi offerti.

29
Nel 2016, il governo Renzi aveva proposto la soppressione delle camere di commercio, enti che
detengono l'anagrafe delle imprese e i relativi bilanci, fungendo da enti territoriali per le imprese stesse.
Tuttavia, dopo aver valutato le implicazioni della soppressione, si decise di modernizzarle invece,
aumentandone le dimensioni attraverso processi di fusione e accorpamento. Le imprese partecipano
alla governance delle camere di commercio e hanno doveri e diritti nei loro confronti. La giunta,
presieduta dal presidente, è l'organo decisionale principale e il ministero di riferimento è quello dello
sviluppo economico. L'obiettivo della modernizzazione era quello di permettere alle camere di
commercio di sostenere le imprese in ambito di internazionalizzazione e innovazione.

Le camere di commercio hanno subito diversi interventi organizzativi per migliorare la loro efficienza. La
prima strategia adottata è stata la fusione di uffici, con l'obiettivo di creare enti più grandi e centralizzati,
con una visione incentrata sull'impresa. Inoltre, è stato introdotto il parlamento delle imprese, anche se
non si tratta di un cambiamento organizzativo.

30
La digitalizzazione ha portato a un cambiamento nelle competenze e nei processi, e ciò ha avuto un
impatto sulla struttura organizzativa delle camere di commercio. Grazie alla fusione degli uffici, è stato
possibile creare divisioni più grandi e autonome, suddivise in due aree specifiche. Ciò ha consentito alle
camere di commercio di concentrarsi su mercati specifici e di fornire servizi più personalizzati alle
imprese.
Inoltre, le camere di commercio hanno adottato una mentalità basata sugli obiettivi, concentrandosi sulla
risposta ai bisogni esterni delle imprese. Questo ha portato all'aggregazione di diverse unità
organizzative in un unico ufficio, semplificando i servizi per le aziende e coordinando meglio le attività
interne. Grazie alla presenza di una sola persona responsabile dell'organizzazione, è stato possibile
semplificare il processo decisionale e aumentare la responsabilizzazione.
In generale, gli interventi organizzativi delle camere di commercio hanno migliorato la loro efficienza e
la loro capacità di supportare le imprese nel contesto economico attuale. La fusione degli uffici, la
concentrazione sulla visione incentrata sull'impresa e l'adozione di una mentalità basata sugli obiettivi
hanno consentito alle camere di commercio di fornire servizi più personalizzati e di essere più efficaci
nella pianificazione del territorio e nella creazione di un ambiente economico più attrattivo.

CAPITOLO 18 – I NUOVI MODELLI ORGANIZZATIVI DELLE

ISTITUZIONI PUBBLICHE

18.1 Funzioni storiche dei modelli organizzatividelle istituzioni pubbliche

Disegnare il modello organizzativo di un’istituzione pubblica significa definirne l’organigramma e i
sistemi operativi. Tradizionalmente i modelli organizzativi delle istituzioni pubbliche erano composti di
numerose unità, una per ogni ambito di politica pubblica oppure per funzione aziendale. L’assetto
organizzativo risultava molto frammentato e ogni silos molto specializzato. I processi decisionali erano
più complessi e dovevano attraversare più unità organizzative. I dirigenti delle unità erano di pari livello
e non esisteva la figura del direttore generale al vertice della struttura. La direzione aziendale era di tipo
collegiale e questo portava a conflitti interni e stallo decisionale.
Questa tipologia di modello rispondeva a due obiettivi principali: specializzazione, a cui si attribuiva la
crescita della produttività e frammentazione dei poteri sovraordinati, in modo che l’esercizio di potere e
prerogative avvenisse in un sistema di controlli reciproci e di verifica del rispetto delle procedure tra
parià(Max Weber 1946)
L’assetto politico era disegnato a specchio rispetto alla struttura dirigenziale delle organizzazioni
politiche: a una o più unità organizzative corrispondeva una figura politica. Questo assetto permetteva
di separare la sfera politica di indirizzo dalla sfera tecnica di implementazione delle politiche, ma
realmente si generavano delle coppie politico-dirigente in ogni silos organizzativo e l’equilibrio o la
prevalenza di una delle due dimensioni dipendeva dalla personalità dei singoli e dalle competenze. La
debolezza dell’organo di coordinamento tecnico faceva spostare buona parte del potere all’organo di
governo.
Ogni silos organizzativo aveva un proprio sportello di contatto con gli utenti, dotato di un proprio sistema
informativo e una distinta procedura, quindi il cittadino e l’impresa che avevano bisogno di un atto di
competenza di più silos organizzativi dovevano attraversare diverse unità operative. Erano gli utenti e le
imprese chiamati a svolgere il lavoro di ricomposizione dei servizi.
Le istituzioni pubbliche di norma non erano libere di scegliere l’assetto organizzativo desiderato, ma
l’ente sovraordinato di riferimento emanava indirizzi cogenti e ne controllava l’applicazione, per avere
assetti organizzativi omogenei per istituzioni simili.
L’organigramma di ogni istituzione pubblica definiva per ogni silos organizzativo la quantità e la
tipologia di personale, ovvero la pianta organica, che consentiva di calcolare con precisione il livello di
spesa per stipendi e permetteva di monitorare la possibilità di procedere alla promozione dei dipendenti
a un livello gerarchico superiore. Questo determinava un rallentamento del percorso di carriera e forzava
le istituzioni ad arricchire la struttura organizzativa per generare nuovi posti in organico. La finalità di
questa logica era controllare il livello di spesa per il personale e l’incidenza dei percorsi di carriera.

31
Storicamente si è stratificato un assetto istituzionale generale per cui a ogni piccola comunità locale
corrispondeva un ente territoriale di riferimento, con le sue piccole aziende controllate, per garantire una
coincidenza tra gli assetti politici di rappresentanza e le struttura amministrative.
Le caratteristiche storiche delle istituzioni pubbliche però sono state superate con le teorie del New
Public Management e della governance, cercando di generare migliori equilibri tra i tre modelli.
Possiamo distinguere le innovazioni in due categorie differenti, da una parte abbiamo dei cambiamenti
relativi alle dimensioni ed al grado di autonomia delle istituzioni pubbliche, mentre dall’altro abbiamo le
innovazioni nelle strutture organizzative.

18.2 Le accresciute dimensioni e la maggiore autonomia delle istituzioni

pubbliche
Le dimensioni delle istituzioni pubbliche crescono attraverso processi di fusione delle istituzioni
preesistenti. Le maggiori dimensioni delle istituzioni pubbliche servono ad ottenere maggiori economie
di scala e maggiore facilità di coordinamento delle politiche pubbliche, troviamo un significativo
aumento della complessità gestionale che richiede di disporre di un management pubblico più
qualificato e più autonomo.
Il processo di specializzazione di molte istituzioni pubbliche nasce dall’esigenza di disporre di aziende
pubbliche dedicate ad alcune funzioni distintive che difficilmente possono essere gestite all’interno di
semplici divisioni di istituzioni che hanno altre funzioni fondamentali. La specializzazione delle istituzioni
pubbliche comporta la ricerca e la concentrazione di personale con competenze tecnico-gestionali
distintive relative alle missioni definite.
Vi sono due conseguenze rilevanti rispetto alla preesistente tradizione organizzativa weberiana. Da un
lato abbiamo una maggiore concessione e ricerca di autonomia organizzativa da parte delle istituzioni
pubbliche questa maggiore autonomia è riassunta nell’autonomia statutaria concessa a quasi tutte le
istituzioni pubbliche che sono libere di disegnare e approvare la propria carta costitutiva. A maggiore
autonomia poi corrisponde maggiore responsabilità sulle entrate e sull’equilibrio economico
dell’istituzione. Dall’altro lato la maggiore dimensione e la maggiore specializzazione delle istituzioni
pubbliche comportano che esse abbiano una fisionomia distinta che impedisce la ricerca di rilevanti
livelli di uniformità. Vi è una eterogeneità degli assetti organizzativi tra di loro.
La maggiore autonomia delle istituzioni pubbliche si riflette anche nel superamento della pianta
organica, ovvero della pianificazione di dettaglio del profilo professionale per singolo silos organizzativo
che storicamente doveva essere approvato dall’ente sovraordinato di riferimento. Le istituzioni sono
sottoposte a dei limiti complessivi di spesa, ma all’interno di questi vi è flessibilità per rimodulare
costantemente il mix di figure professionali e di livelli contrattuali d’inquadramento.
La definizione dell’assetto organizzativo dell’azienda di area vasta si svincola dal disegno di
coordinamento della rappresentanza politica, generando due sfere di potere autonome. Da un lato
questo processo semplifica e alleggerisce ogni lavoro di riorganizzazione della dimensione tecnico-
istituzionale, dall’altro genera però due cantieri di lavoro che devono essere gestiti in parallelo: quello
politico e quello aziendale.

18.3 Innovazioni nei modelli organizzativi

Le istituzioni pubbliche stanno creando delle strutture organizzative compatte nelle responsabilità e
distribuite nell’erogazione, praticamente sono state ridotte le unità operative generando unità
organizzative più ampie che integrano funzioni in precedenza separate. Vi sono stati processi di
accorpamento e riduzione del numero dei dirigenti apicali.
Le istituzioni più grandi hanno spesso adottato due livelli gerarchici per ridurre ulteriormente il numero
dei dirigenti all’apice, per favorire il coordinamento tecnico e per rendere più snella l’interazione tra
livello politico e tecnico. L’obiettivo di questi processi di ricomposizione organizzativa è di disporre di
unità organizzative con un mandato più ampio, che permette di accorpare alcuni processi decisionali, di
integrare con la gerarchia processi operativi prima dispersi e di ridurre il numero di interlocutori con
compiti direttivi.
Le strutture organizzative sono diventate più complesse e sono state adottate strutture a matrice, che
favoriscono la presenza di funzioni di raccordo e integrazione. Il vettore orizzontale della matrice
ricompone ulteriormente processi dei silos verticali. Molte istituzioni pubbliche hanno creato la figura
del direttore generale, collocato a livello gerarchico superiore rispetto a tutti gli altri dirigenti. Questo è il

32
caso delle regioni, delle aziende sanitarie e degli enti locali più grandi. Il professionista incaricato è di
norma scelto fiduciariamente dal presidente dell’organo di governo. Svolge un doppio ruolo
d’integrazione organizzativa: da un lato coordina la tecnostruttura, dall’altro funge da cerniera tra politica
e dirigenza poiché partecipa alle riunioni dell’organo di governo. Ha il compito di trasmettere a tutto il
collegio dei dirigenti gli indirizzi che in parte decide. Anche il singolo politico di settore (ministro o
assessore) interviene per indirizzare il dirigente di riferimento. A seconda di come si stratifica l’equilibrio
tra le tre componenti si definisce la relazione tra sfera politica e gestionale nell’istituzione.
Alla semplificazione delle strutture organizzative è corrisposta una maggiore capillarità erogativa dei
servizi e una maggiore probabilità di trovare servizi ricomposti. Si supera il modello che correlava uno
sportello a un silos organizzativo: il singolo dirigente scolastico dirige una rete di scuole con un unico
servizio amministrativo centrale.
Laddove si siano sviluppate le strutture a matrice la linea orizzontale funge da meccanismo di
ricomposizione dei servizi per gli utenti. Questo favorisce la nascita del cosiddetto one stop office, ovvero
servizi pubblici integrati nei quali cittadino e impresa trovano una serie di servizi pubblici in precedenza
disaggregati. La disponibilità di one stop office sposta il coordinamento delle procedure in back office.

18.4 La dialettica tra innovazione, path dependence eausterity

Negli ultimi vent’anni si è cercato di ribaltare le caratteristiche organizzative storiche delle istituzioni
pubbliche adottando assetti opposti a quelli precedenti. La contrapposizione è stata voluta proprio per
cercare di distanziarsi da una cultura organizzativa molto radicata e abbastanza difficile da modificare.
L’introduzione di cambiamenti ha generato una forte dialettica culturale e organizzativa tra gli attori in
gioco, vi sono visioni contrapposte su cosa siano e come debbano funzionare le istituzioni pubbliche, ci
sono competenze e prassi organizzative da modificare e ruoli che cambiano.
L’esito della dialettica tra due modelli e culture organizzative ha generato risultati molto diversificati nei
singoli contesti: vi sono istituzioni pubbliche che da tempo hanno svoltato con decisione e con consenso
diffuso verso i nuovi assetti organizzativi e altre in cui convivono anche due culture organizzative in
tensione tra di loro. La sensibilità culturale degli attori partecipi e la loro forza e credibilità influenzano
l’esito della dialettica nei singoli territori.
Non sempre i singoli attori sono consapevoli dello scontro culturale sui modelli organizzativi. Ad
esempio, molte delle politiche discusse sul fronte dell’anticorruzione sono dei rilanci della cultura
weberiana non compresi come tali. Le culture organizzative sono quindi dei paradigmi impliciti che
caratterizzano i singoli partecipanti dell’azienda.
Oltre alla dialettica tra culture organizzative, anche il legislatore contribuisce a portare elementi di
contraddittorietà nella gestione dei processi di cambiamento, a fronte della crisi della finanza pubblica.
Da un lato gli enti sovraordinati legiferano a favore di modelli organizzativi innovativi, dall’altro il
legislatore ritiene che concedere maggiore autonomia sia fondamentale per implementare il
cambiamento e l’adozione dei modelli proposti. Essi vengono affiancati da processi di merger
istituzionali imposti o incentivati dallo Stato centrale per accrescere la dimensione delle aziende.
Per gli stati con gravi preoccupazioni di finanza pubblica agisce una forte spinta al riaccentramento
amministrativo, per poter attivare dal livello più sovraordinato disponibile le impopolari scelte di
contenimento e razionamento. Dopo il 2008 è tornato ad essere stringente il controllo sovraordinato
della spesa per personale e sono stati contenuti i gradi di libertà nella gestione della leva per il personale.
La generale riduzione dell’autonomia locale delle istituzioni pubbliche si è inserita nel processo
dialettico tra modelli organizzativi weberiani e i cambiamenti, rilanciando la cultura amministrativa
tradizionale.
In generale qualsiasi tipo di cambiamento culturale ed organizzativo che sia profondo ha bisogno di
molto tempo, che partecipano ad esso una pluralità di attori e che siano in costante contatto con la
possibilità di poter essere influenzati da fattori esogeni.

33
18.5 Evoluzione dei confini tra politica e management:
un confronto internazionale
Si indaga la regolazione dei confini e delle relazioni tra organi politici e organi tecnici. Questa
trasformazione è avvenuta in modo diverso nei singoli stati e la regolazione dei poteri a livello
istituzionale presenta dei problemi specifici per ogni livello di governo e settore di intervento pubblico.
Non esistono soluzioni o modelli generali di governance validi per tutte le istituzioni pubbliche, ma una
pluralità di assetti che si configurano diversamente ai vari livelli di governo e nei distinti settori di policy.
Nella regolazione dei poteri negli enti locali devono trovare rappresentanza le seguenti categorie diverse
di stakeholder:
• I cittadini, intesi come comunità di riferimento, che esprimono valori edisponibilità a
sostenere un certo livello di pressione fiscale;
• Gli utenti dei servizi, che divergono almeno in parte dai tax payer;
• I fornitori privati di prestazioni e servizi alle istituzioni pubbliche e le imprese influenzate dalle
decisioni di regolazione pubblica;
• Le associazioni in difesa di interessi generali e specifici e le lobby di interessi economici;
• I dipendenti pubblici che ricevono un equilibrio tra lo sforzo che offrono e lericompense che
ricevono e i dirigenti pubblici.

I singoli stati differiscono rispetto a due dimensioni: il grado di libertà concesso nella definizione degli
assetti istituzionali locali e il livello di governo a cui è assegnato il potere di definire le regole di
progettazione istituzionale. In alcuni stati la governance è ovunque omogenea e decisa dal regolatore
statale, in altre vi è una grande autonomia per le singole istituzioni locali.
Quanto più i modelli sono centralizzati, tanto più riescono ad essere stabili nel tempo perché il loro
cambiamento richiede un grande dibattito e una grande riforma nazionale. Quanto più gli assetti
istituzionali sono gestiti localmente tantopiù sono dinamici e rappresentano un potenziale oggetto di
lavoro.
Gli organi istituzionali che devono essere disciplinati sono l’assemblea elettiva, l’organo di governo
politico (il sindaco), la direzione politica dei singoli settori, la direzione tecnica generale e i dirigenti dei
singoli assessorati o settori.

18.5.1 Modello sindaco-giunta-dirigenti

Il modello italiano si basa su un’assemblea elettiva di indirizzo, il consiglio comunale, che esprime la
maggioranza di governo e controlla l’esercizio dei poteri del sindaco. Quest’ultimo delega una parte dei
suoi poteri politici di governo agli assessori. Il sindaco e la Giunta hanno un peso politico molto forte.
In ogni assessorato c’è un dirigente di settore che presidia le funzioni tecniche. Assessore e dirigente
devono costruire un proprio equilibrio decisionale contemperando dimensioni tecniche e giuridiche con
quelle politiche.
Le interdipendenze tra assessorati possono essere mediate tra dirigenti tecnici, rafforzando il ruolo della
tecnica e del direttore generale dell’ente. Laddove il coordinamento tra assessorati e la regolazione dei
conflitti avvenga in Giunta, questo indebolisce il ruolo dei dirigenti e del direttore generale. La Giunta si
trova in un ruolo dominante sia politico che tecnico.

18.5.2 Modello sindaco-dirigenti di area

Un assetto istituzionale diverso si basa sulla coincidenza tra la figura dell’assessore e del dirigente di
settore. Il sindaco sceglie e nomina i dirigenti di settore, selezionando tra professionisti che giudica di
forte competenza tecnica, ma anche vicino alla sua area politica. Il coordinamento tecnico è
necessariamente tra dirigenti, non essendoci né la figura dell’assessore né l’organo Giunta.
La dialettica politica avviene esclusivamente in Consiglio Comunale, ovvero nell’organo elettivo, che è
molto rilevante perché svolge il ruolo di controllore e committente politico del sindaco.

18.5.3 Modello city manager

In questo modello, frequente negli USA, esiste un solo manager pubblico, selezionato e nominato dal
Consiglio comunale, che definisce e negozia un mandato, risorse e obiettivi. L’organo politico-
istituzionale più importante è il Consiglio Comunale, che è contemporaneamente il luogo della

34
mediazione politica, di espressione della maggioranza di governo e di concertazione tra tecnica e
politica.
I tre modelli differiscono significativamente su come e dove debba essere interpretato il ruolo di dirigente
pubblico, soprattutto nel processo di mediazione e co-decisione con la politica.
Nel modello sindaco-Giunta-dirigenti la concertazione politica-tecnica avviene prevalentemente nella
relazione settoriale tra singolo assessore e dirigente del comparto.
Nel modello sindaco-dirigenti d’area la concertazione è regolata dalla relazione tra sindaco e i suoi
dirigenti.
Nel modello city manager la concertazione tra tecnica e politica è di tipo più transazionale o contrattuale,
dove il city manager viene investito di un mandato dai propri “clienti istituzionali” potendo obiettare
criticità solo in termini di fattibilità o di sostenibilità economica.
Il coordinamento generale dell’ente nel primo modello è collocato dialetticamente in Giunta o nella
conferenza dei dirigenti. Nel secondo e nel terzo caso il sindaco eil city manager coordinano i propri
dirigenti direttamente.
Nel primo modello il ruolo centrale è occupato da sindaco e Giunta, nel secondo modello il sindaco ha
un ruolo cruciale ed esclusivo, nel terzo modello il pivot politico è rappresentato dal presidente del
Consiglio comunale.
Gli assetti istituzionali differiscono anche in termini di istituzioni di secondo livello, ovvero
aziende/agenzie/imprese pubbliche controllate dagli enti territoriali. In Europa prevale la tradizione
secondo cui gli organi istituzionali di secondo livello sono nominati dall’organo di governo dell’ente
territoriale di riferimento. Quindi il sindaco nomina il presidente e gli organi delle controllate. Negi USA
invece vi è una maggiore frequenza di elezione diretta da parte della comunità anche degli organi delle
aziende pubbliche controllate.

CASO 7: Un concorso ad-hoc: il caso del Comune di Balocco

Il Comune di Balocco è un'area con circa 450.000 abitanti ai piedi delle Alpi, situata a 40 km dalla capitale
economica del Paese. L'economia di Balocco si basa sulla piccola e media impresa locale nel settore dei
mobili, con un reddito pro-capite di circa 47.000 euro. Balocco ospita l'Università dei Campioni, che offre
corsi di laurea in Economia e Management, con il corso di laurea in Management Pubblico riconosciuto
come il migliore a livello nazionale e il terzo in Europa. Il Dott. Toscano, Direttore Generale del Comune,
ha ottimi rapporti con le principali università che offrono corsi in Management Pubblico e chiede loro di
selezionare fra i loro migliori studenti cinque CV ciascuno, fra i quali sceglierà tre stagisti per il Comune
di Balocco. I direttori dei corsi di laurea selezionano ciascuno cinque studenti, contattandone 30 per
verificare la disponibilità e l'interesse nella proposta. Sui 90 complessivi, 51 non sono interessati
all'offerta, mentre 39 rispondono positivamente e vengono incontrati singolarmente dai rispettivi
direttori, che ne selezionano cinque ciascuno. I CV dei 15 candidati vengono consegnati al Dott.
Toscano, che ne seleziona 7 per un appuntamento conoscitivo. I tre selezionati sono Francesca, Laura e
Marco, che porteranno a termine un progetto di innovazione all'interno del Comune di Balocco, iniziando
il primo settembre e riportando ai rispettivi dirigenti delle unità di comunicazione, finanza e controllo e
risorse umane. Dopo sei mesi di stage, Francesca, Laura e Marco presentano i progetti sviluppati al Dott.
Toscano e ai rispettivi dirigenti, che rimangono colpiti dal progetto di valutazione delle performance dei
dipendenti presentato da Laura, e decidono di offrirle un contratto a tempo determinato per sviluppare
il progetto. Inizialmente offerto per 10 mesi, il contratto viene rinnovato per altri 12 mesi, per un totale di
6 mesi di stage formativo e 22 mesi di contratti a tempo determinato. Il Dott. Lombardo, dirigente di
riferimento di Laura, apprezza molto la sua professionalità e le sue competenze.
Ci troviamo dinanzi ad un dilemma etico: non è facile distinguere ciò che è bene e ciò che è male. Inoltre,
spesso non esiste una netta distinzione tra ciò che è giusto e ciò che è sbagliato. Tuttavia, il comune di
Balocco si trovava nella necessità di reclutare nuove risorse e ha deciso di prendere tre stagisti per
lavorare su alcuni progetti. Gli stagisti sono stati reclutati da atenei prestigiosi della regione e tra di loro
spicca Laura. Quest'ultima si è dimostrata la migliore del gruppo e il suo contratto a tempo determinato
è stato rinnovato più volte. Tuttavia, alla scadenza del contratto, il comune non può più rinnovarlo e si
trova di fronte alla necessità di assumere un nuovo dipendente.

35
In questo contesto, il comune indette un concorso per il posto di lavoro e, nonostante desideri
fortemente assumere Laura, non può fare una preferenza di assunzione. Diversi candidati si presentano,
tra cui Rodrigo che ottiene un punteggio più alto di Laura nella parte scritta del concorso grazie
all'esperienza maturata sul campo. Tuttavia, il comune attribuisce più punti a Laura nella prova orale in
modo artificioso, al fine di farla risultare vincitrice.
Da un punto di vista formale e sostanziale, il posto dovrebbe essere assegnato a Rodrigo, il candidato
con il punteggio più alto nella prova scritta del concorso. Tuttavia, Laura ha dimostrato di essere una
risorsa preziosa per il comune in passato, lavorando bene con il team, dimostrando serietà e capacità. La
sua efficacia sostanziale non è in dubbio, ma il comportamento del comune nel forzare la vittoria di Laura
mette in dubbio la correttezza formale del processo di selezione. Inoltre, se Rodrigo fosse stato scelto, i
colleghi comunali potrebbero riservargli un atteggiamento ostile, poiché si aspettavano la vittoria di
Laura.

CAPITOLO 17 - IL PUBBLICO IMPIEGO E LE SUE TRASFORMAZIONI

17.1 Chi sono i dipendenti pubblici?

Con l'espressione pubblico impiego lavoro pubblico si definisce non solo l'insieme di persone che lavora
alle dipendenze di un'istituzione pubblica, ma anche l'insieme delle regole tipiche del rapporto di lavoro
in questo settore.
Con l'espansione del settore pubblico, dopo la seconda guerra mondiale, non solo è aumentato il
numero dei dipendenti pubblici ma si sono anche diversificate le professionalità.
Inoltre, in molti contesti il lavoro pubblico è diventato non solo uno strumento per sviluppare le istituzioni
pubbliche, ma è anche stato utilizzato come volano occupazionale, soprattutto in alcuni territori dove il
tessuto imprenditoriale era più debole e le opportunità di impiego per i cittadini più scarse.
Queste politiche sono state comuni a tutti i paesi sviluppati, proprio per esercitare una funzione
redistributiva per le proprie aree geografiche più depresse.
Dall'inizio della crisi del 2008, si è assistito al fenomeno opposto, il cosiddetto blocco del turnover,
soprattutto nei paesi ad alto debito pubblico. Esso determina il contenimento della spesa del personale,
perseguito attraverso il blocco delle assunzioni, anche a fronte dei progressivi pensionamenti dei più
anziani.
IL blocco del turnover a due grandi controindicazioni: innalza progressivamente l'età media dei
dipendenti pubblici, impedisce l'assunzione di giovani.
Oggi il nostro paese affronta una spesa per il personale pubblico importante, ma del tutto in linea con i
principali paesi dell'area Ocse: la sfida vera del personale pubblico e la produttività, ovvero il valore
generato da questo costo per la collettività.

17.2 Sistemi di reclutamento e selezione

17.2.1 Le caratteristiche dei sistemi career-based vs position-based
Gli studi comparati sulla gestione del personale dei paesi dell'area Ocse hanno identificato due modelli
tipici di pubblico impiego diffuso a livello internazionale: l''uno basato sulla carriera career-based e l'altro
sulla posizione position-based.
Il modello career-based prevede l'ingresso nel settore pubblico all'inizio della vita professionale,
tipicamente appena terminati gli studi e dopo aver superato un concorso pubblico. Una volta entrati, vi
è la possibilità di cambiare ente o funzione e di progredire lungo la gerarchia dei ruoli, ma generalmente
nei sistemi basati sulla carriera tutta la vita professionale si svolge nel settore pubblico. Pertanto, il
sistema career-based può essere considerato come un sistema di impiego chiuso.
Il modello position-based prevede invece modalità più flessibili e variegate di accesso al pubblico
impiego, in relazione a posizioni che via via si rendono disponibili e con maggiore mobilità tra i settori
pubblici e privati, a diversi stadi della carriera, contaminando culturalmente i due ambiti tra di loro.
Nel nostro paese il sistema prevalente è quello basato sulla carriera. In Italia questo modello è stato
recentemente rafforzato dalle normative anticorruzione che impediscono o scoraggiano il passaggio dal
pubblico al privato o viceversa.

36
Nel sistema career-based, l'ingresso avviene attraverso meccanismi di selezione altamente formalizzati,
come il concorso pubblico, e lo sviluppo della carriere avviene quasi esclusivamente all'interno del
perimetro del sistema pubblico, con forme di mobilità all'interno dello stesso ente o tra enti diversi.
Anche i meccanismi di progressione di carriera sono altamente formalizzati: a promozione è basata sul
sistema di gradi collegati e soprattutto a criteri di anzianità e di titoli formali acquisiti e il collegamento
con le prestazioni è meno forte.
Al contrario, nei sistemi position-based si riscontrano sistemi di gestione del personale più aperti e
flessibili. Il meccanismo di reclutamento implica che i candidati siano selezionati sulla base delle
competenze specifiche necessarie a ricoprire la posizione di volta in volta disponibile, come avviene, di
regola, nelle imprese private. La selezione, in questo caso, non è subordinata l'appartenenza a un corpo
pubblico. Per questa ragione, il modello di impiego basato sulla posizione rende più agile l'ingresso nelle
amministrazioni pubbliche lungo tutto l'arco della vita professionale

17.2.2 contratti flessibili e incarichi dirigenziali a tempo determinato

Nei sistemi basati sulla carriera come il nostro, le riforme hanno introdotto alcuni meccanismi per favorire
l'accesso di professionalità esterne.
In Italia le riforme degli anni 90 hanno introdotto numerose forme di lavoro flessibile, allo scopo di
favorire maggiore permeabilità di competenze professionalità tra settore pubblico e privato, nonché per
permettere l'ingresso di giovani che potessero investirsi nello sviluppo di progettualità innovative nelle
diverse aree di policy
Più recentemente le politiche di contrazione della spesa pubblica hanno introdotto misure restrittive
volte al controllo del costo del personale pertanto le opportunità di utilizzo di contratti flessibili si sono
drasticamente ridotte.

l'introduzione di meccanismi di selezione di tipo position-based richiede lo sviluppo di strumenti di

valutazione delle competenze diverse da quelli utilizzati nei sistemi basati sulla carriera duepunti infatti,
se occorre selezionare dei giovani laureati con poco o nulla esperienza professionale, il concorso
pubblico può essere uno strumento agguato., ma se si deve invece selezionare un manager con
esperienza pluriennale, occorre dotarsi di meccanismi più sofisticati che permettano di valutare le
capacità gestionali effettivamente sviluppate nell'esercizio del ruolo, come l'analisi del CV o il colloquio
di selezione.

17.2.3 Merit system e spoils system

Merit system e spoils system sono due diverse tipologie di selezione della classe di gente che si
distinguono per il grado di separazione tra livello politico e livello amministrativo.
I sistemi basati sul merito prevedono che i dirigenti siano selezionati sulla base della verifica delle loro
competenze, mentre lo spoils system prevede che dopo ogni elezione la classe politica nomini alcuni
dirigenti di fiducia.

il merit system basato sulla perfetta separazione tra politica, che detta gli indirizzi, e dirigenza, che si
occupa della gestione, può incontrare delle criticità nella realizzazione pratica.
una delle maggiori critiche mosse al modello burocratico e il rischio di autoreferenzialità dei vertici,
ovvero l'assenza di una leva di controllo da parte della componente politica a causa della sua durata
minore rispetto a quella dei vertici della PA. In questo caso sia un tipico problema di agenzia, dove il
politico non possiede alcuno strumento per allineare i comportamenti del dirigente ai propri indirizzi.
Per ovviare a questo tipo di criticità, in alcuni paesi si sono introdotti meccanismi di esplicita nomina
fiduciaria da parte della politica, con specifico riferimento alle figure di diretta collaborazione con la
politica.

le riforme che si sono succedute nel tempo hanno trovato soluzioni compromesso tra merito e spoils
system. Sono stati formalizzati alcuni albi professionali , cui sono iscritti solo i manager con i requisiti
necessari a ricoprire ruoli direttivi, tra i quali la politica può selezionare chi risponde meglio alle sue
priorità strategiche.

37
In generale, i meccanismi di nomina dei dirigenti sono costantemente oggetto di riforma, proprio perché
si ritiene che si tratti di un nodo strategico per assicurare l'efficacia dell'azione pubblica.

17.3 Percorsi di carriera

17.3.1 Progressioni di carriera retributive per i dipendenti pubblici non dirigenti
tutto il personale non dirigente ha classificato in categoria che corrispondono al livello di complessità
professionale corrispondente. Per esempio, negli enti locali non sono previste quattro categorie:
1. A: Operatori
2. B: Esecutori operativi (no titolo di studio di istruzione secondaria superiore)
3. C: Istruttori (diplomati che svolgono funzioni amministrative su compiti specifici)
4. D: Istruttori direttivi (laureati con responsabilità amministrative complesse)

Per l'amministrazione centrale le categorie previste sono tre e la categoria per la quale si richiede una
laurea e la C.
Ehi all'interno di ciascuna categoria sono previsti diversi livelli economici crescenti (per esempio D1 D2
D3 D4). Pertanto, nel corso della vita professionale, si può ambire a passare di livello economico pur
rimanendo nello stesso livello di inquadramento.
La separazione delle due tipologie di progressioni è stata pensata per sganciare la leva dell'aumento di
stipendio dalle opportunità di carriera.

17.3.2 Posizioni organizzative per i dipendenti pubblici non dirigenti

In alcuni enti, come gli enti locali, sono stati introdotti ulteriori opportunità di carriera per il personale non
dirigente che svolge attività gestionali in autonomia: A questi profili è possibile assegnare un incarico
specifico di coordinamento o di elevata professionalità che comporta maggiori responsabilità a uno
stipendio più elevato. Tali incarichi sono a tempo determinato e sono rinnovati dopo valutazione positiva
della prestazione del funzionario.
Questa leva non solo rappresenta uno strumento molto importante per le politiche di sviluppo del
personale, ma è anche un'essenziale strumento organizzativo.

17.3.3 I dirigenti pubblici

Più rigide, invece, sono le modalità di passaggio al ruolo dirigenziale. Fatta salva la possibilità di
diventare dirigente in forza di un contratto a tempo determinato, che però resta una componente
minoritaria, le modalità di accesso alla dirigenza avvengono tramite concorso pubblico.
I dirigenti vincitori di concorso sono dirigenti di ruolo, quindi a tempo indeterminato.
In genere, il concorso da dirigente riservato a funzionari che abbiano maturato almeno 5 anni di
esperienza nelle istituzioni pubbliche, in funzioni affini.
Nei fatti questo è il meccanismo tecnico che posiziona il sistema prevalentemente su logiche career-
based.

Chi seleziona i dirigenti di ruolo?

Meccanismo centralizzato vs meccanismo decentralizzato.
per meccanismo centralizzato si intende la gestione di un unico concorso pubblico che seleziona i
dirigenti che andranno poi a lavorare in enti diversi dove sono previste posizioni vacanti.
Per meccanismo decentrato si intende, invece, l'autonomia di ogni singolo ente di istruire un concorso
per fare fronte ai propri fabbisogni di personale.

I vantaggi dell'accentramento sono sul piano dei costi, ma soprattutto la possibilità di professionalizzare
la funzione di reclutamento selezione.
La centralizzazione può essere critica se vista dalla prospettiva di ogni singolo ente virgola che perde
una leva importante di gestione delle persone e che si trova ad assumere personale che non ha
contribuito a scegliere.

38
17.4 Politiche di retribuzione e incentivazione
17.4.1 Retribuzione fissa e variabile
Gli stipendi nel settore pubblico variano in base al settore di riferimento e soprattutto in base al ruolo
ricoperto. Tradizionalmente, gli stipendi nel settore pubblico erano inferiori rispetto al settore privato:
oggi questa differenza è difficile da stabilire

Per i dipendenti non dirigenti la componente variabile dello stipendio e relativamente poco significativa
ed è frutto di una pluralità di voci, che varia al variare del settore dell'ente.
Per i dirigenti, invece, la parte accessoria può arrivare a essere superiore alla componente fissa e si
compone principalmente di due parti la retribuzione in posizione e la retribuzione di risultato.

La retribuzione di posizione è definita sulla base del modello organizzativo che identifica pesi diversi alle
diverse posizioni dirigenziali, sulla base di alcuni criteri oggettivi, come per esempio il numero di persone
supervisionate.
La retribuzione di risultato, invece, è legata alla prestazione assicurata in un arco temporale definito,
generalmente un anno, ed assegnata in misura proporzionale agli obiettivi raggiunti, tra quelli assegnati
a inizio anno. Questa componente della retribuzione accessoria legata alla performance può incidere in
maniera significativa sullo stipendio complessivo dei dirigenti

17.4.2 Motivazione e incentivi

Se la motivazione delle persone sia stimolata dall'incentivo economico è un assunto intuitivo raramente
messo in discussione. Eppure secondo un filone di studi virgola che prende il nome di Public Service
Motivation, gli incentivi economici sono ben efficaci in ambito pubblico per un'insieme di ragioni che
possono essere ricondotte, per semplicità a due:

1. Il contenuto del lavoro pubblico

a. Di solito le persone che scelgono di fare un mestiere al servizio della collettività sono più
motivate dal contenuto del lavoro stesso rispetto alle opportunità di guadagno, pertanto
potrebbero essere di per sé meno sensibili all'incentivo monetario.

2. Le difficoltà di misurazione di risultato

a. Un'altra spiegazione può essere riscontrata nelle difficoltà di misurazione del risultato
nell'amministrazione pubblica, dove il valore prodotto è prevalentemente immateriale e
quindi più difficilmente misurabile, pertanto il collegamento di una parte o stipendio
risultato di un lavoro la cui misurazione per priva di ambiguità può risultare meno
significativo rispetto ad altri contesti

17.5 Processi di riforma del lavoro pubblico

In Italia, il Dipartimento della Funzione Pubblica è quello organo della Presidenza del Consiglio dei
ministri che si occupa di coordinare le politiche di gestione e riforma della PA con focus specifico sui temi
legati al personale.

Nonostante le diversità dei sistemi amministrativi e delle strategie di riforma adottata a livello
internazionale, si possono identificare delle traiettorie comuni con due obiettivi principali seguiti dalle
riforme del pubblico impiego, coerenti con il paradigma del New Public Management.

1. Riduzione del numero di dipendenti pubblici, coerente con l'idea di ridurre l'impegno dello Stato
nell'economia
2. Riduzione della distanza delle forme di gestione e dei diritti e doveri del lavoro pubblico con
quello privato, coerente con l'idea che il management del pubblico deve essere private-sector
style

39
Le strategie attraverso le quali si è proceduto lungo la strada del ridimensionamento sono diverse da
paese a paese. Si possono identificare tre tipologie principali:

a) Vere e proprie riduzioni del personale attraverso la fine anticipata del rapporto di lavoro
a. Hanno caratterizzato una minoranza di paesi, dove in genere e rappresenta un mercato
del lavoro più flessibile virgola in uscita e in entrata.
b) Blocco del turnover, con il congelamento delle nuove assunzioni (diffuso in Italia)
c) In alcuni casi, durante i processi di privatizzazione, è stato possibile ridurre contabilmente il
volume del personale pubblico, poiché trasferito sotto la nuova azienda privatizzata.

Le riforme che hanno invece cercato di intervenire su alcuni limiti principali del modello burocratico di
lavoro pubblico individuato le seguenti criticità su cui intervenire:
• il funzionario pubblico non ha padrone, né capo e, quindi, riferisce solo a sé stesso ed è
inamovibile
• I meccanismi di promozione sono automatici e dipendono, quindi, da criteri formali, come titoli e
l'anzianità, più che dai meriti
• il sistema di diritti e doveri dei dipendenti pubblici è più favorevole rispetto al privato e per questo
rappresenta un privilegio ingiustificato

Queste linee di riforma possono essere ricondotte a quattro gruppi principali.

1. Misure atte all'armonizzazione tra il lavoro pubblico e privato

a. La più grande riforma è quella del pubblico impiego del 1993 che ha portato
all'assimilazione dei lavoratori pubblici nei contratti di diritto privato
Nella pratica, questo significa che le controversie di lavoro vengono giudicate dai
tribunali del lavoro e non più dai tribunali amministrativi e, più in generale, che il
perimetro dei diritti e dei doveri del dipendente pubblico coincide con quello del
dipendente del settore privato.

2. Introduzione di misure più flessibili nella gestione del lavoro

a. A questo scopo, si è generalmente proceduto al trasferimento della gestione delle risorse
umane da uffici centrali e dipartimenti di linea di singola istituzione pubblica.
Oggi il grado di decentramento delle politiche del personale nel settore pubblico è
formalmente piuttosto ampio.
Il vincolo che ha ridotto l'autonomia di gestione è legato alle politiche di contrazione
della spesa pubblica.

3. Ridurre l'autoreferenzialità del pubblico impiego e migliorare la qualità dell'azione pubblica

a. Riguarda i meccanismi di responsabilizzazione sui risultati, quali per esempio i sistemi di
MBO
In Italia, le prime forme di retribuzione legata alla performance vengono introdotte negli
anni 80nel 2010, una nuova riforma è intervenuta sull'utilizzo di questi strumenti
rendendo obbligatoria la distribuzione selettiva (e non più a pioggia) dei premi.

4. Definizione di un modello di gestione dei senior civil servant

CASO 8: Chi decide il bilancio nel Comune di Smogghia?

Il Comune di Smogghia, che ha una popolazione di 51.000 abitanti, sta affrontando il problema della
congestione del traffico e della qualità della vita dei suoi cittadini, causati dallo sviluppo economico non
adeguato delle infrastrutture di trasporto. Due soluzioni sono state proposte: costruire una
circonvallazione intorno alla città o prolungare la linea metropolitana BLU fino al confine del comune di
Smogghia, con un parcheggio di interscambio esterno. Il Comune ha un budget di 5 milioni di euro
all'anno per gli investimenti e un piano decennale di opere pubbliche che consumerebbe tutte le risorse
disponibili per i prossimi 10 anni. Il bilancio deve essere impostato entro il 31 dicembre e la giunta

40
comunale è sotto pressione per prendere una decisione politica. A livello nazionale, il governo ha
implementato misure correttive per la crisi finanziaria del debito sovrano dell'Eurozona, tra cui tagli a
Regioni ed Enti Locali per 8,5 miliardi di euro nei prossimi tre anni. Tuttavia, il governo ha anche
sbloccato una quantità considerevole di risorse per le infrastrutture. A livello regionale, la priorità tra il
potenziamento delle infrastrutture e altri investimenti come la scuola e la formazione, o la lotta al
cambiamento climatico, non è ancora definita. Il presidente della regione di Soffoco è indeciso se
allocare il budget fifty-fifty o investire in una sola prospettiva. Il Comune di Smogghia ha tre opzioni:
rimandare la decisione, costruire una circonvallazione o costruire una metropolitana con parcheggio di
interscambio. La giunta è paralizzata dalla decisione e ha bisogno di fare una scelta politica.
Il traffico rappresenta il principale problema di Smogghia, città di 51.000 abitanti situata ai confini della
metropoli di Dirty, che ogni giorno accoglie ben 850.000 persone. Ogni pendolare impiega in media 15
ore alla settimana per il tragitto casa-lavoro e Smogghia è costantemente congestionata nelle ore di
punta. Nonostante disponga di un budget di investimento di 5 milioni di euro annui, la capacità di
indebitamento del Comune è limitata. Inoltre, nonostante un processo partecipativo di pianificazione del
bilancio abbia portato all'elaborazione di un piano di opere pubbliche del valore di 48 milioni di euro,
non è stata prevista alcuna soluzione al problema del traffico.
Anche se esistono prospettive di finanziamento a livello nazionale e regionale, la certezza della
disponibilità delle risorse dipende dalla capacità del Comune di Smogghia di negoziare le priorità con i
vari attori interessati. Senza una formalizzazione delle entrate nel bilancio, non è possibile procedere,
poiché il principio contabile vuole che le entrate siano uguali alle spese e ogni operazione comporta un
certo rischio.
Per investire solamente nelle risorse di cui è certo di poter disporre, il Comune può contare sulle imposte,
tariffe e altre fonti di servizio, sui mutui e i prestiti, sulle PPP e sulla gestione del patrimonio esistente.
Tuttavia, se il Comune decide di acquisire risorse al di fuori del suo bilancio, sarà necessario negoziare
con nuovi attori, aumentando il rischio e le procedure complesse. Inoltre, dipendendo economicamente
da terzi, il potere contrattuale del Comune diminuisce e la sua autonomia decisionale viene condizionata.

Su cosa investo? Come finanzio? Attori

Soluzione: Riduco traffico, ma Trasferimenti: regione Comune di
circonvallazione non riduce (200M nei prossimi 10 Smogghia,
l’inquinamento anni), EU (% su euro ANAS, regioni
(valore opera: 40M) della regione)
Fonti proprie: 5M
annuali per
investimenti, 48M
(programmato piano
di opere pubbliche)
Soluzione: metro Riduco traffico e Comuni di
riduco inquinamento, Smogghia,
ma è più costosa Comune di Dirty,
(120M), e un cantiere azienda trasporti
molto più grande e di Dirty,
lungo Regione, Stato

41
CAPITOLO 6 - LA DEFINIZIONE DEGLI EQUILIBRI ECONOMICO-
FINANZIARI A SUPPORTO DELLA STRATEGIA

6.1 Il ruolo delle istituzioni pubbliche nell'allocazione e ridistribuzione delle

risorse
Le istituzioni pubbliche prelevano e riallocano ricchezza “da e a favore di” imprese, famiglie e individui
al fine di promuovere sviluppo economico diffuso, pari opportunità tra gli individui e tutela dei bisogni
sociali. Possono fare ciò grazie ai poteri sovraordinati a loro attribuiti e gli individui non possono sottrarsi
legalmente al prelievo delle risorse, che si basa su principi e meccanismi tributari e tariffari prestabiliti, in
applicazione di politiche decise dal governo. La redistribuzione avviene con molteplici finalità:

• Politiche universali per il benessere diffuso e la pari opportunità;

• Politiche per lo sviluppo economico;
• Politiche per le fasce e i soggetti deboli della popolazione;
• Politiche di ordine pubblico e difesa nazionale.

La funzione di prelievo delle risorse è distribuita lungo l’intera filiera istituzionale, coinvolgendo anche
organismi internazionali come l’ONU. Molte discipline si concentrano sulle politiche di allocazione: in
particolare l’economia aziendale si concentra sui meccanismi di programmazione di bilancio della
singola istituzione pubblica e sull’impatto delle scelte allocative sull’organizzazione dei servizi e sui
consumi degli utenti.

6.2 L'evoluzione storica della finanza pubblica

L’estensione dell’intervento pubblico nell’economia e nella società ha registrato evoluzioni rilevanti
correlate alla modifica del portafoglio di funzioni svolte dalle istituzioni pubbliche, al cambio della
sensibilità collettiva rispetto al ruolo dello stato nella società e all’evoluzione del concetto di equità.
Quando nacque lo Stato moderno le funzioni principali esercitate si limitavano all’amministrazione della
giustizia, all’ordine pubblico e alla sicurezza nazionale; le risorse venivano prelevate principalmente
attraverso dazi doganali e imposte sul patrimonio. Tra le due guerre la crescente spesa militare ha
aumentato l’intervento dello Stato nell’economia e dopo la Seconda Guerra Mondiale è nato lo Stato
welfarista che ha iniziato ad offrire servizi come istruzione, sanità e previdenza a tutti i cittadini, attivando
imposte su reddito e consumi. Dagli anni Ottanta sono state privatizzate numerose imprese pubbliche e
vi sono stati numerosi investimenti in aree emergenti di policy (ad esempio ricerca e sviluppo o crescita
della quota di persone pensionate). Da allora è iniziato il dibattito su quale sia l’estensione corretta dello
Stato e quali debbano essere i diritti da garantire.

6.3 Le principali decisioni nelle scelte di acquisizione e impiego delle risorse

pubbliche
Le istituzioni pubbliche hanno specifiche criticità decisionali in termini di programmazione economico-
finanziaria che dipendono dal livello di governo a cui operano, dal modello di Stato e di finanziamento in cui
sono inserite o dai problemi contingenti dei territori o settori di riferimento.

6.3.1 Quale livello di estensione dell'intervento pubblico?

È possibile offrire alla comunità un intervento pubblico esteso, che corrisponde a un prelievo fiscale più
elevato, quando l’intervento dello Stato è considerato positivo per lo sviluppo socio-economico. Al
contrario è possibile una minimizzazione dell’intervento pubblico, corrispondente a un prelievo tributario
più basso, quando si ritiene che i processi decisionali delle istituzioni e le loro modalità di funzionamento
siano negative per la società. Sono possibili numerose combinazioni che dipendono dalla scelta di settori in
cui si considera più importante la presenza statale.
L’estensione dell’intervento pubblico riguarda principalmente i governi centrali, ma in realtà esiste a ogni
livello di governo: ad esempio l’Onu deve decidere l’ammontare delle risorse che gli Stati membri devono
versare per dimensionare il proprio budget.

42
Le politiche di bilancio devono modificare o confermare una tendenza storica pregressa, frutto di
decisioni collettive che vengono spesso da lontano e che contribuiscono all’identità di una
comunità, con alti costi di reversibilità connessi.

6.3.2 Quale mix delle entrate?

In seguito, è necessario decidere il mix di finanziamento con cui si alimentano le entrate, che possono
derivare da:
• Trasferimenti da parte di enti sovraordinati. Per molte istituzioni pubbliche, soprattutto quelle
diverse dagli enti territoriali, una delle modalità di finanziamento più rilevante è il trasferimento
da altri enti. I trasferimenti possono essere definiti nella loro dimensione e nei criteri adottati
secondo due finalità:
o la prima ha per oggetto premiare gli enti che utilizzano in maniera più efficace le risorse
e stimolare gli altri enti a seguire l’esempio di quelli più virtuosi,
o la seconda consiste nell’ attuare un’azione di redistribuzione per riequilibrare gli enti che
operano in contesti economico-sociali svantaggiati;
• Tributi, ovvero prelievi di ricchezza operati dall’istituzione pubblica e con il fine di garantire il
concorso di ogni individuo al finanziamento pubblico. Si distinguono in:
o Imposte, che sono un prelievo solidaristico legato al reddito o al patrimonio e al consumo
diretto di beni e servizi da parte del singolo contribuente;
o Tasse, che vengono pagate dagli utilizzatori di servizi in modo correlato ad indicatori
infrastrutturali (ad esempio tassa sui rifiuti solidi pagata in funzione della dimensione
degli alloggi in Italia);
• Tariffe e prezzi pubblici, che sono pagati dagli utilizzatori a seconda dei loro consumi. Spesso
vengono offerti dalle istituzioni a prezzi sussidiati per tutta la comunità o per alcuni gruppi sociali
poiché hanno una funzione di sostegno allo sviluppo socio-economico. Due esempi in Italia sono
le tariffe del trasporto pubblico urbano e i ticket sanitari;
• Redditi provenienti da cespiti pubblici, derivanti dalla gestione di attività economiche delle
imprese pubbliche o da gestione del reddito.

La singola istituzione pubblica, in base ai livelli di autonomia assegnati e al tipo di servizi che eroga,
definisce il mix tra le diverse fonti di entrate. Se privilegia le imposte allora promuove maggiormente un
modello redistributivo dello sviluppo mentre privilegiando prezzi e tariffe mira alla responsabilizzazione
dei consumatori. Anche i prezzi dei servizi pubblici creano le condizioni per la redistribuzione tra utenti
di diversi settori. Le singole amministrazioni pubbliche devono puntare a un bilanciamento tra le diverse
entrate perché ogni fonte avvantaggia uno specifico obiettivo.

6.3.3 Quale mix tra servizi a redditività positiva e negativa?

L’istituzione pubblica deve decidere a quali servizi o asset assegnare redditività positiva e quali possono
essere erogati accettando perdite o disavanzi. I primi sono nell’area di competizione delle imprese
private mentre i secondi sono attività per le quali le regole di mercato non possono essere applicate o
non funzionano. In questo caso si dibatte sugli ambiti di produzione di reddito delle istituzioni pubbliche:
infatti le attività produttive di reddito possono costituire la missione principale di imprese pubbliche
autonome o possono riferirsi a funzioni e strutture che non hanno preminenti obiettivi economici (ad
esempio un bar inserito in un museo nel quale la tariffa d’ingresso non copre i costi). Nel secondo caso
gli utili possono coprire i costi di funzionamento. Alcuni sostengono che le pubbliche amministrazioni
devono promuovere anche iniziative in competizione con il settore privato. Altre teorie sostengono che,
in presenza di scambi di mercato, le imprese private risultano più efficaci dell’impresa pubblica la quale,
tra l’altro, può esercitare una concorrenza sleale in quanto dotata di poteri sovraordinati e capitale di
rischio fornito dalla collettività.
Ogni ricavo proveniente da iniziative che producono reddito viene riallocato in altri settori o programmi
che invece debbono essere sussidiati. Pertanto, una riduzione di spazi imprenditoriali deve essere
controbilanciata o da una riduzione dell'intervento pubblico complessivo o da un corrispondente
aumento della pressione fiscale o tariffaria.

43
6.3.4 Quale allocazione delle risorse correnti?
L’istituzione deve decidere come allocare le risorse disponibili tra settori e programmi che hanno fini
alternativi tra di loro. Le risorse infatti sono strutturalmente insufficienti rispetto ai bisogni pubblici e si
assiste al paradosso del welfare: tanto più una comunità è colta e ricca quanto più riesce a captare i
bisogni collettivi da soddisfare e gli ambiti di sostenibilità da rafforzare. Al contario, in una società
deprivata, alcuni bisogni collettivi non vengono neanche percepiti o messi in agenda, contribuendo
all'impoverimento della missione pubblica e quindi della sua possibilità di migliorare la società stessa.

6.3.5 Quale livello di indebitamento sostenere?

Data la scarsità delle risorse è possibile ricorrere all’indebitamento pubblico, che rappresenta un
trasferimento intergenerazionale del pagamento di oneri per finanziare l’intervento pubblico oggi. Se il
credito viene impiegato per produrre sviluppo economico e valore aggiunto si determina una sorta di
equità intergenerazionale; al contrario se vengono soltanto alimentati i consumi correnti senza ricadute
positive per il futuro si parla di iniquità intergenerazionale. L’indebitamento pubblico ha diverse finalità:
• Finanziare disavanzi primari (in particolare per il governo centrale);
• Pagare gli interessi sui debiti pregressi
• Finanziare nuovi investimenti.

All’interno dei gradi di autonomia disponibili la scelta dell’indebitamento influenza la disponibilità

immediata di risorse.

6.3.6 Quali modalità per gestire il patrimonio pubblico?

Molte istituzioni pubbliche sono dotate di grandi patrimoni, che comprendono ad esempio la proprietà
di infrastrutture pubbliche. Eccetto i beni demaniali e il patrimonio indisponibile, i beni patrimoniali sono
alienabili.
Recentemente si è affermata una logica di gestione attiva e dinamica del patrimonio attraverso processi
di dismissioni, acquisizioni o nuovi investimenti. In particolare, le dismissioni vengono fatte seguendo
tre criteri:
1. Salvaguardare il valore del portafoglio trasformandone la composizione;
2. Massimizzare l’utilità sociale vendendo i cespiti che producono un basso valore aggiunto
collettivo per finanziare la realizzazione di strutture o l’acquisto di beni ad alto beneficio generale;
3. Decidere se ridurre i debiti accumulati o utilizzare le entrate da dismissioni per lo sviluppo
infrastrutturale.

6.3.7 Quali investimenti privilegiare?

Il budget per gli investimenti è la sommatoria delle risorse disponibili per investimenti e di quelle
provenienti da dismissioni patrimoniali. Anche per le spese per investimenti esiste un rilevante gap tra
bisogni e risorse che impone di definire le priorità socio-economiche e ambientali. La valutazione di tutti
i costi sorgenti dall’attivazione dei nuovi servizi e dei mancati ricavi per la vendita di cespiti determina
un’esaustiva programmazione economico-finanziaria che evita il sorgere di disavanzi inattesi.

6.4 Livelli di autonomia e criteri decisionali

La libertà decisionale nelle politiche di bilancio è influenzata dai costi fissi presenti, dal livello di
indebitamento pregresso e dai programmi pluriennali decisi nel passato. Nelle istituzioni pubbliche
buona parte della spesa è rigida perché finanzia programmi consolidati (ad esempio istruzione) oppure
già è stata allocata per supplire a fabbisogni collettivi nel lungo periodo. Le decisioni in tema di politiche
di bilancio sono il risultato della sintesi tra allocazioni storiche e aggiustamenti marginali annuali. Non
esiste un criterio unico per decidere le politiche di bilancio, che sono determinate dalla compresenza di
interessi legittimi ma contrastanti e dagli stakeholder di riferimento. Le istituzioni pubbliche devono
cercare un difficile equilibrio tra equità ed economicità, sostenibilità e sviluppo, solidarietà e merito,
riduzione dei costi ed elevati standard di qualità. Vi sono delle alternative decisionali:
• Assumere una prospettiva orientata al breve periodo privilegiando il consenso elettorale con
politiche ad alto impatto oppure promuovere politiche di bilancio ad impatto strategico che
abbiano effetti positivi nel lungo periodo ma che, nel breve periodo, possono risultare "invisibili"
o di solo "annuncio", quindi negative sul piano del consenso;

44
 • Privilegiare servizi diretti ai cittadini aumentando le spese correnti oppure privilegiare
investimenti infrastrutturali per uno sviluppo socio-economico duraturo e sostenibile;
• Ricercare un aggiustamento progressivo e graduale delle allocazioni storiche oppure
realizzare una riallocazione più rilevante e rapida che determina resistenza, opposizioni e caduta
di consenso.

Questa difficoltà può essere affrontata cercando di far percepire a tutti le scelte di riallocazione come
opportunità win-win (tutti ne traggono benefici) invece che come win-lose (qualcuno trae benefici e
qualcuno trae svantaggi). Le politiche di riallocazione possono essere governate se si riesce a far
accettare gli svantaggi a gruppi particolari, motivandoli con interessi collettivi. Le rappresentanze degli
stakeholder che vengono sfavoriti dalle scelte riallocative intervengono per difendere la propria
constituency, appoggiandosi al principio di universalismo che deve accompagnare l’azione pubblica. Si
tratta di una negoziazione tra interessi legittimi rispetto ai quali occorre trovare una sintesi, che
fisiologicamente privilegiano alcuni soggetti a scapito di altri. La forza delle singole lobby interne ed
esterne dipende soprattutto dalla forza politica ed economica delle loro constituency.
Questo contribuisce a spiegare perché molte istituzioni non utilizzino appieno i margini di discrezionalità
che hanno, cercando di confondere il loro posizionamento storico, da cui è senza dubbio difficile
allontanarsi, siccome facendo ciò significherebbe ripensare le politiche di finanziamento, di
indebitamento, modificando gli equilibri sociali, economici e politici costituiti.

6.5 Le differenze tra le fonti di finanziamento e l'impatto sulle politiche di

bilancio
Ogni istituzione pubblica si contraddistingue per un proprio mix di entrate, che, quando si modifica,
determina i gradi di libertà decisionale e le leve di bilancio. Si possono formulare i seguenti scenari
decisionali:
• Le pubbliche amministrazioni possono essere finanziate prevalentemente da enti sovraordinati,
in tal caso si parla di finanza derivata. i trasferimenti possono essere determinati in funzione della
spesa storica (finanziamento a spesa storica) o in funzione della valorizzazione dei fattori
produttivi necessari (finanziamento degli input). In situazioni di prevalente finanza derivata
l’unico modo per aumentare le entrate è negoziare incrementi con il finanziatore. Gli enti riceventi
perseguono tutti questa strategia in competizione tra di loro in un gioco a somma zero, quindi
essa è scarsamente efficace a meno che l’istituzione finanziatrice non stia espandendo le risorse.
L’unica soluzione è quella di aumentare internamente l’efficacia organizzativa e tecnica,
riducendo il costo per input o aumentando la produttività. Ma quando la spesa principale è
costituita fisiologicamente dal personale (come nelle scuole), si può agire solo sull'efficacia del
servizio, la quale non è però correlata con il modello di finanziamento e quindi non offre incentivi
economici;
• In alcuni settori (come i trasporti) le entrate dipendono dal volume della produzione. Il modello
di finanza derivata diventa un modello di public competition, in cui al crescere della produttività
e del gradimento degli utenti crescono le risorse trasferite. L’ente cercherà di aumentare i propri
output per raggiungere gli obiettivi di outcome previsti. Il finanziatore definisce un tetto massimo
di output o obiettivi raggiungibili;
• Se l’istituzione gode di autonomia tributaria può raccogliere livelli differenziali di imposte,
potendo ad esempio modificare al margine le aliquote. L’obiettivo in questo caso è la creazione
di un equilibrio sul proprio mercato “elettorale-fiscale”: solo se il cittadino-elettore è soddisfatto
dal livello di servizi potrà accettare il livello di pressione fiscale. In caso contrario avrà a
disposizione lo strumento del voto elettorale per esprimere preferenze a favore di altri partiti. La
complessità sta nello spiegare le differenze di intervento e di pressione fiscale esercitate dai
diversi livelli di governo;
• Per quanto riguarda le istituzioni che si finanziano con scambi tipici di mercato, la
massimizzazione dei ricavi avviene per segmenti di mercato in funzione delle diverse classi di
utenti, considerando sempre il fine collettivo. In particolare, le istituzioni pubbliche differenziano
le tariffe per classi di utenti o tipologie di servizi per diversi segmenti sociali che si intende

45
 tutelare. Infine, l’istituzione può adottare scelte di indebitamento e di dismissione patrimoniale
influenzate dal livello di regolamentazione del settore e dal contesto di riferimento.

CASO 9: Gli asili nido a Bimbotown

La città di Bimbotown sta cercando di migliorare la sua immagine attraverso l'implementazione di servizi
culturali e di volontariato, migliorando il verde pubblico, ampliando i servizi per i cittadini e incentivando
la mobilità sostenibile. Tuttavia, il servizio degli asili nido sta attirando molta attenzione perché solo il
28% dei bambini ha accesso a questo servizio, con molte madri lavoratrici che rinunciano
all'occupazione a causa della carenza di posti, del costo eccessivo e della difficoltà di conciliazione vita-
lavoro. I criteri adottati per l'accesso ai servizi degli asili nido concedono priorità ai bambini con entrambi
i genitori lavoratori e le rette coprono solo il 50% dei costi, limitando il finanziamento per ulteriori posti
pubblici.
L'assessore all'Educazione e Istruzione, la Dott.ssa Diaper, tiene una conferenza stampa per rispondere
alle domande dei giornalisti riguardo ai servizi per l'infanzia nella città di Bimbotown. Mentre fa mente
locale sui dati e i servizi pubblici implementati, si ricorda di un viaggio di approfondimento che aveva
fatto circa un anno prima nello Stato di Trottola, dove aveva scoperto una filosofia del servizio di asilo
nido molto diversa, che veniva concepito come una protezione per i bambini più deboli, con criteri di
scorrimento delle graduatorie basati sulla condizione di fragilità del bambino o della famiglia. La Dott.ssa
Diaper si chiede se questa visione del servizio potrebbe essere integrata nello sviluppo dei servizi per
l'infanzia di Bimbotown per migliorarlo.
L'assessore deve prendere decisioni importanti per il futuro posizionamento strategico degli asili nido.
Dovrebbe dare priorità ai bambini provenienti da famiglie fatte da coppie di lavoratori o da famiglie
fragili? Le maestre dovrebbero parlare italiano o inglese? I giocattoli e le attività dovrebbero essere
tradizionali o digitali? In caso di costruzione di nuovi asili, sarebbe meglio mantenerli in gestione diretta
o esternalizzarli ad una cooperativa? Gli asili dovrebbero offrire servizi aggiuntivi a pagamento, finanziati
dall'aumento delle tariffe o mantenere i servizi tradizionali? Si dovrebbe mantenere lo stesso numero di
posti pubblici o aumentarli a costo della pressione fiscale locale? La Dott.ssa Diaper sa che ogni sua
decisione avrà un impatto importante sui bambini di Bimbotown e deve convocare i suoi collaboratori
per progettare il futuro posizionamento strategico del servizio.
Gli amministratori pubblici hanno come priorità rendere la città vivibile, fornendo servizi ai cittadini. A
Bimbotown, ci sono 12.300 bambini di età compresa tra 0 e 3 anni, il 35% dei quali ha una madre
casalinga straniera. Attualmente solo il 28% dei bambini ha accesso ai servizi di asilo nido, con priorità
alle famiglie con entrambi i genitori lavoratori. Le rette attuali coprono solo il 50% dei costi, il che significa
che ogni bambino aggiuntivo che frequenta l'asilo nido comporta un esborso aggiuntivo per il Comune.
Ci sono due città che gestiscono il problema degli asili nido in modo diverso, con una diversa mission.
Nel primo caso, l'obiettivo principale è tutelare le famiglie con entrambi i genitori che lavorano, mentre
nel secondo caso l'obiettivo principale è l'integrazione, con una particolare attenzione alle famiglie più
fragili. In entrambi i casi, tuttavia, esiste una retta per l'accesso al servizio, anche se il Comune
contribuisce in parte per coprire i costi.
In un contesto di risorse limitate, è fondamentale avere un obiettivo chiaro in mente per scegliere il
criterio di allocazione delle risorse. Pertanto, la strategia deve essere uno strumento diagnostico dei
bisogni della popolazione target, nonché uno strumento di riprogettazione. La capacità del Comune di
Bimbotown di soddisfare la domanda di servizi di asilo nido è limitata al 28%, ma si potrebbe tentare di
aumentare questa percentuale.
È importante anche considerare le situazioni di backup, come i familiari o i parenti che possono prendersi
cura del bambino. L'asilo nido, infatti, è spesso un'alternativa secondaria, in cui si ricorre a tate o nonni.
In Belgio, ad esempio, esiste un servizio pubblico di babysitter on-demand per risolvere il problema del
backup. Tuttavia, questi servizi richiedono ulteriori risorse e finanziamenti, il che richiede la capacità del
Comune di negoziare le priorità con i vari attori coinvolti.

Città 1 Città 2
Bambini stranieri 35% 35%
Copertura domanda Scarsa Scarsa

46
 Mission Tutela lavoro femminile Integrazione
Criteri di accesso Famiglie con genitori Famiglie fragili
entrambi lavoratori
Esiti Occupazione femminile Riduzione delle
disuguaglianze
nell’apprendimento

Quale priorità dovrebbero avere gli asili nido di Bimbotown?

1. Famiglie di genitori lavoratori
2. Famiglie con fragilità
Si dovrebbe:
1. Espandere i servizi offerti dagli asili pubblici
- Prevedendo servizi a pagamento
- Aumentando le tariffe
2. Espandere i posti lasciando il settore privato libero di organizzarsi

CAPITOLO 5 - LA STRATEGIA DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

5.1 Il posizionamento strategico delle istituzioni pubbliche

Il posizionamento strategico può essere definito come la collocazione dell’azienda nell’ambiente, ossia
il rapporto con i mercati di sbocco ai quali si rivolge e quelli di acquisizione dei fattori produttivi. La
strategia comprende elementi come il portafoglio di beni e servizi prodotti, il target di utenti privilegiato,
i sistemi di finanziamento della produzione. Questa definizione può essere valida anche per le istituzioni
pubbliche, evidenziando però le differenti caratteristiche in termini di definizione dei target prioritari e le
forme di finanziamento attraverso il sistema dei tributi. Per il posizionamento strategico è importante la
scelta dei valori e degli obiettivi di riferimento. Dopo aver selezionato gli obiettivi è necessario
individuare le categorie o i gruppi dei soggetti economici e sociali ai quali dare la priorità per i servizi
erogati. Rispetto ad un’azienda privata, le priorità di un’azienda pubblica sono:
• Definire le condizioni idonee per garantire la massima accessibilità per i cittadini-utenti cui si
intende dare priorità per raggiungere gli obiettivi ritenuti socialmente più rilevanti;
• Selezionare la domanda evitando aumenti di produzione di servizi incompatibili con la
sostenibilità della finanza pubblica;

47
 • Orientamento al cittadino-utente: privilegiare coloro che hanno minore disponibilità di
pagamento diretto e la cui qualità della vita dipende dalle modalità di erogazione dei servizi
pubblici gratuiti o a tariffe ridotte. La sostenibilità è garantita dal sistema tributario: questo
impone di rendicontare a coloro che contribuiscono, che di norma non coincidono con coloro
che più usufruiscono di servizi pubblici, il valore aggiunto sociale prodotto con lo sforzo fiscale
generale, affinché questo sia compreso e sostenuto.

5.2 Il posizionamento strategico come prerequisito per la definizione della

strategia
Il posizionamento strategico di un’istituzione pubblica può essere:
• Implicito/Inconsapevole se deriva da scelte stratificate nel tempo a volte anche in modo
contraddittorio rispetto alle quali non esiste un percorso razionale di analisi e discussione;
• Dichiarato quando si fonda su scelte esplicite, argomentate e tra loro coordinate su dati e
informazioni utili per analizzare e comprendere la natura dei bisogni;
• Intenzionale qualora rispecchi la progettualità definita dal policy maker tecnico o politico ma
consapevolmente non viene esplicitato per la sua impopolarità per alcune categorie di
stakeholder (consapevolmente non dichiarato);
• Emergente/consapevole se le dinamiche interne e relazionali hanno determinato situazioni di
fatto non governabili dai vertici dell’organizzazione.

Le aziende private e le istituzioni pubbliche sono caratterizzate da una traiettoria storica di evoluzione
(path dependence theory) che permette loro di connotarsi secondo specifici valori. L’ambiente
economico e sociale contribuisce alla modificazione del posizionamento strategico: infatti se vi è una
tendenza alla stabilizzazione e alla riproduzione di decisioni e comportamenti nasce un’esigenza di
riposizionamento strategico, poiché altrimenti vi sarebbe un distacco rispetto alla natura dinamica
dell’ambiente.

5.3 Lo spazio strategico delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche hanno una maggiore libertà nel posizionamento strategico dato il continuo
ampliarsi degli interessi collettivi. Al contrario le risorse a disposizione sono finite, perciò bisogna
specificare le priorità in termini di target, obiettivi e soluzioni da perseguire. Il Paradosso del Welfare
teorizza che, all’aumentare dell’efficacia del sistema pubblico e del tasso di sviluppo economico-
culturale della nazione, lo spazio strategico delle istituzioni pubbliche cresce poiché la società riesce a
determinare meglio i bisogni non soddisfatti dal mercato e le istituzioni pubbliche riescono ad intervenire
ulteriormente. La qualificazione della strategia è una decisione tipicamente politica ma che richiede una
collaborazione da parte della struttura professionale.

5.4 I diversi approcci alla pianificazione strategica pubblica

Fino agli anni Sessanta si tendeva a privilegiare l’autonomia della sfera politica, che doveva definire gli
obiettivi e gli indirizzi di funzionamento, mentre le tecnostrutture dovevano eseguire gli indirizzi politici
all’interno di assetti organizzativi, normativi e procedurali a elevata rigidità e stabilità. A partire dagli anni
Sessanta sono aumentate le teorie e i dibattiti che hanno messo in evidenza l’importanza delle strategie
pubbliche e l’elaborazione di molteplici strumenti per la loro elaborazione.

5.4.1 Approccio razionale o neoincrementale, globale o parziale

La pianificazione strategica pubblica è considerata razionale laddove si assume che il posizionamento
delle istituzioni sia globalmente modificabile, cambiandone radicalmente la postura con modifiche
complessive e omnicomprensive. L'approccio viene considerato razionale quando si pensa di poter
interpretare e prevedere i fenomeni futuri, di determinare il posizionamento strategico necessario per
rispondervi e di individuare le leve organizzative necessarie per attivare i cambiamenti richiesti dalla
strategia. Il modello si basa su una doppia razionalità: da un lato analisi e interpretazione dei bisogni e
programmazione delle risposte, dall’altro governo complessivo dell’ente. L’approccio neoincrementale
ritiene le istituzioni pubbliche sistemi che devono rispettare regole e principi immerse in un significativo
livello di dipendenza dagli schemi evolutivi del passato (path dependence). Vengono ritenuti quindi più

48
utili degli aggiustamenti al margine limitati in specifici settori e servizi, mantenendo un processo adattivo
parziale ma continuo nel tempo. Si permette così all’istituzione di adattarsi a delle sue componenti
organizzative variabili nel tempo. Il processo di cambiamento è parziale ma continuo.

5.4.2 Ambiente come variabile esogena o endogena

Le istituzioni pubbliche hanno come mission la soluzione di problemi sociali complessi ed hanno un
grado di apertura all’ambiente elevato e intenso, richiedendo un continuo e costante adattamento e
subendone tutti gli stimoli e le pressioni. Se non fossero in grado di definire delle politiche idonee a
seguire la dinamica dell’ambiente a cui si riferiscono verrebbero meno alle proprie finalità e perdono la
legittimazione. Quindi devono sia saper regolare ed indirizzare la dinamica dell’ambiente socio-
economico sia adattarsi velocemente alle dinamiche generate da fattori esterni. In questa prospettiva
l’ambiente viene visto come una variabile esogena.
Secondo un’altra impostazione teorica l’elenco dei problemi più urgenti per una comunità viene dettata
dall’amministrazione pubblica stessa e l’ambiente costituisce una variabile endogena dell’intero
sistema. Le amministrazioni pubbliche assumono il ruolo di trasformatore sociale in quanto sono in
grado di tradurre il dibattito politico sui valori e i principi della società in scelte strategiche che
condizionano la dinamica dell’ambiente. Quindi a seconda delle due diverse visioni sul rapporto con
l’ambiente vi sono due concezioni contrapposte sulla strategia: nel primo caso prevale la capacità di ascolto,
analisi e interpretazione dell’ambiente, nel secondo caso prevale la capacità di influenzarlo. In realtà, i due
approcci rappresentano profezie che si autoavverano.

5.4.3 Pianificazione strategica o management strategico

Un approccio teorico considera la strategia come il risultato di un processo di pianificazione come
costruzione di principi, regole e linee di indirizzo che devono lasciare alla gestione ordinaria il compito
di governare l’azienda. La pianificazione strategica deve definire i macro-indirizzi e gli obiettivi generali,
programmando le allocazioni delle risorse negli anni, mentre la gestione ordinaria si occupa dello
svolgimento delle attività correnti e quotidiane dell’azienda. Questo tipo di approccio determina una
separazione logica tra la pianificazione e la gestione, consentendo di regolare in modo flessibile i
contrasti e a volte i conflitti tra scelte e potere politico e scelte e potere amministrativo, gestionale e
organizzativo. Un altro filone, cioè quello del management strategico, si fonda sull’inscindibile unitarietà
tra il processo di pianificazione e quello di implementazione, rendendo così difficile distinguere tra il
compito di indirizzo della politica da quello esecutivo dei dirigenti, essendo distinguibili solo
logicamente.

5.4.4 Pianificazione delle istituzioni pubbliche o della società

Il processo di pianificazione definito da un ente può avere ad oggetto l’amministrazione stessa intesa
come soggetto giuridico (ente) e soggetto economico (azienda) oppure la città e il territorio in cui si
estende la competenza amministrativa. Nel primo caso si concentra sullo svolgimento delle funzioni
istituzionali o su quelle scelte nell’ambito della propria autonomia, sul mix di utenti e servizi, sulla
definizione delle forme della produzione. Nel secondo caso il processo ha come risultato la definizione
della vocazione della città e del territorio. La pianificazione di comune, provincia e regione, intesa come
ente-azienda, agisce sulle variabili amministrative, gestionali e organizzative interne più direttamente
controllabili (più alta probabilità di successo attuativo) mentre il processo di pianificazione della città
influenza soggetti economici e sociali su cui si ha una minore forza di governo diretto (minori probabilità
di successo). Infatti, il piano strategico della città e del territorio può porre vincoli e divieti ma non può
imporre obblighi ad agire.

5.5 Gli strumenti di pianificazione strategica delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche si dotano di strumenti di pianificazione strategica approvati con cadenza regolare
(di norma ogni 3-5 anni) che sono:
• di natura generale (portafoglio di attività dell’istituzione);
• di natura settoriale (riguardano un ambito di intervento);

49
 • di natura funzionale (riguardano una funzione aziendale).

La numerosità degli strumenti a volte impedisce che questi siano coordinati tra di loro, impedendo
l’emergere di una strategia chiara. Ciò accade perché i singoli strumenti sono adottati in tempi diversi,
spesso in funzione delle differenti leggi. Ognuno di essi risponde a prassi e leggi specifiche e di volta in
volta richiede negoziazioni con stakeholder diversi. Per ogni strumento di pianificazione cambiano le
norme di riferimento, gli interlocutori locali e quelli sovraordinati autorizzativi. Le istituzioni pubbliche
nelle quali sono presenti adeguate professionalità riescono a raggiungere una coerenza interna tra tutti
gli strumenti strategici settoriali e funzionali. Questo processo si costruisce con la predisposizione di un
master plan di base nel quale devono inserirsi logicamente tutti gli altri, cercando di determinare in modo
coordinato un forte potere di influenza sull'insieme degli stakeholder interni ed esterni.

5.6 La relazione tra le istituzioni pubbliche e l'ambiente

Visione weberiana tradizionale: le relazioni tra i servizi garantiti dall’ente pubblico e l’ambiente esterno
sono intense solo nella fase iniziale del processo, in cui gli organi istituzionali dialogano con gli
stakeholder per interpretare i bisogni della popolazione e li traducono in scelte strategiche, e nella fase
valutativa finale in cui vengono valutate l’efficacia dei servizi e la soddisfazione del cliente. Nella fase di
erogazione invece l'istituzione deve garantire neutralità e rispetto delle procedure, evitando di essere
influenzata da pressioni esterne, che possano generare favori o scelte arbitrarie. Manca un confronto
intenso con l’ambiente in fase di erogazione.

Approccio manageriale: propone una prospettiva per cui le relazioni tra le istituzioni e ambiente sono
bidirezionali e costantemente attive. I concetti e gli strumenti di service management contribuiscono
all’adeguamento reciproco delle relazioni e al miglioramento della capacità della risposta alle domande
esterne. Il raggiungimento dei target desiderati dipende più dalle leve del service management che non
dalle strategie dichiarate. Il marketing e il service management hanno una funzione attiva e propositiva
nei confronti dei cittadini che cerca di sfruttare il contatto con l’utente per:
1. renderlo consapevole delle strategie e politiche di erogazione;
2. rendere l’utilizzo delle risorse più efficiente;
3. conseguire una maggiore efficacia delle politiche.

5.7 Gap attuativi della strategia: cosa sono e perché si determinano

Talvolta nelle istituzioni pubbliche si può determinare un divario strutturale tra quanto pianificato e
l’effettiva capacità di attuazione, dovuto ad esempio all’indebolimento della volontà politica o al
cambiamento delle dinamiche ambientali o alla mancanza di competenze tecniche. I principali fattori
che possono determinare il gap attuativo delle strategie pubbliche dichiarate sono:

• la strutturale indeterminatezza e genericità dei programmi elettorali, che devono essere tali da
attrarre il consenso. Maggiore è la chiarezza e specificità dei programmi elettorali, minore è il
numero di persone che si riconoscono in questi. Il consenso deve essere la precondizione per
attuare determinate strategie e politiche.
• l’inerzia amministrativa, gestionale e organizzativa, con riferimento alla sedimentazione dei
comportamenti amministrativi derivanti dalla path dependence.
• l’influenza di soggetti esterni. Rispetto alle istituzioni pubbliche non è possibile l’opzione “exit”
per gli utenti scontenti, che hanno a disposizione la “voice” per far pervenire pressioni e stimoli
mirati a migliorare i servizi.

Un altro tipo di pressioni riguarda l’azione delle lobby e dei gruppi socio-economici che devono
difendere particolari interessi esterni. Vi sono alcune teorie rispetto alle modalità di reazione ai gap
attuativi.
Secondo la prima teoria i gap attuativi sono inevitabili quindi la pianificazione strategica ha la funzione
di mettere in evidenza la loro ampiezza e le cause che li hanno determinati. I maggiori vantaggi della
pianificazione sono connessi alla capacità di mettere in evidenza la strategia emergente piuttosto che
alla capacità di formulare una fondata strategia futura.

50
La seconda base teorica si concentra sull’analisi dei gap attuativi come valutazione della qualità ed
efficacia dei diversi strumenti operativi, in modo da riprogettare gli strumenti di governo dell’istituzione
e migliorare la qualità del management.
Il terzo filone teorico identifica nei gap attuativi la misura del fatto che le strategie si fondano su ipotesi
ideali e non realistiche, pertanto il management pubblico dovrebbe perseguire delle strategie
contestualizzate, evitando tentativi di perseguire strategie che hanno avuto successo nei settori privati
o in altri contesti politico-istituzionali.

CASO 9: La piscina di Castelnuoto

La città di Castelnuoto ha una forte tradizione di sport acquatici, ma attualmente la piscina comunale
sta affrontando problemi finanziari e non riesce ad attirare una vasta gamma di fruitori. La piscina
attualmente è utilizzata principalmente da nuotatori abituali italiani e ha una scarsa partecipazione di
donne, anziani, disabili e famiglie con bambini. Il sindaco ha creato una task-force per attirare nuovi
utenti fragili offrendo servizi specifici per le loro esigenze, come hydrobike per le persone in
sovrappeso e piccoli scivoli per i bambini. L'obiettivo è di rilanciare la piscina in modo efficace ed
economicamente sostenibile, favorendo l'inclusione sociale e la pratica sportiva.
In sintesi, la decisione del sindaco dipende dalle priorità politiche e dagli obiettivi a lungo termine per
la città. Potrebbe cercare di mitigare il rischio di perdere il consenso politico attraverso una
comunicazione efficace e coinvolgendo i cittadini nella decisione. Ci sono molte soluzioni tecniche e
operative che possono essere adottate per cercare di superare il trade-off tra una politica inclusiva e la
perdita di consenso come per esempio si potrebbe includere l'introduzione di tariffe differenziate per i
diversi gruppi di utenti, la modifica degli orari di apertura della piscina per consentire una maggiore
flessibilità, l'implementazione di programmi di formazione specifici per gli atleti e gli utenti con
disabilità per garantire che siano in grado di utilizzare la piscina in modo sicuro e confortevole, e così
via.. La gestione degli stakeholder è un processo continuo che coinvolge l'identificazione, la
valutazione e la gestione delle relazioni con tutte le parti interessate coinvolte in un progetto o
un'organizzazione. È importante seguire alcune linee guida generali, tra cui l'identificazione di tutti gli
stakeholder, la valutazione degli interessi e delle preoccupazioni degli stakeholder, il coinvolgimento
attivo degli stakeholder, la comunicazione efficace e il rispetto degli impegni presi con gli stakeholder.

51
CAPITOLO 8 - LE POLITICHE DI PRODOTTO E DI SERVIZIO

8.1 Strategia e leve di service management nelle istituzioni pubbliche

L'elemento qualificante delle strategie pubbliche è la definizione del target di utenti da privilegiare e la
natura dei bisogni da soddisfare, in base ai quali definire le caratteristiche dei servizi da offrire. Sono le
caratteristiche dei servizi a selezionare implicitamente gli utenti che vengono privilegiati, pur a fronte di
una narrazione formalmente universalistica.
Le leve di service management possono essere usate sia come strumento analitico, sia come strumento
di progettazione. Nel primo caso vengono usate per comprendere le caratteristiche di fatto dei servizi e
dedurre gli utenti che vengono implicitamente privilegiati, rappresentando uno strumento di analisi
strategica utile per prendere consapevolezza del posizionamento storico emergente. Viceversa,
agiscono come strumento di progettazione se vengono usate per raggiungere il target esplicitamente
definito, scegliendo caratteristiche dei servizi coerenti ai cluster obiettivo.

8.2 La differenza tra diritti, bisogni e domanda: implicazioni manageriali

Le persone hanno diritti definiti dalla cultura, dalle norme e dall'indirizzo politico che vengono espressi
attraverso le istituzioni pubbliche. Le persone talvolta non sono consapevoli di tali diritti oppure non
sono in grado di esprimerli o rivendicarli.
Le persone possono percepire altresì bisogni, che possono coincidere con i diritti sanciti, oppure essere
esclusi e considerati illeciti.
Il bisogno può rimanere latente, oppure esprimersi esplicitamente sotto forma di domanda al settore
pubblico (es: un anziano fragile può non avere più le risorse per chiedere attivamente assistenza).
La domanda di servizi pubblici può essere espressione di un bisogno che le politiche pubbliche
considerano un diritto (es: pensione); oppure può trattarsi di domanda che il sistema pubblico considera
inappropriata e non facente parte dei diritti tutelati (es: chirurgia estetica).
Vi sono inoltre casi di domande di servizi che non sono ben correlate ai reali bisogni perché vengono
fraintesi dalla stessa persona richiedente (es: giovane disoccupato chiede una casa popolare invece di
una riqualificazione professionale). Le leve di service management contribuiscono a selezionare i
bisogni prioritari appropriati e a stimolare i diritti che non erano inizialmente consapevoli o espressi.
Questo lavoro è tipico del modello economico-aziendale ma spesso si scontra con il modello politico in
quanto spesso la classe medio-alta è in grado di far valere maggiormente la propria posizione ed avere
una più forte voice politica. Quando succede ciò risulta utile un riposizionamento dei servizi ed un
contemperamento continuo degli interessi.

8.3 Leve di service management per il posizionamento dei servizi

Il processo di progettazione dei servizi è uno strumento non solo tecnico ma anche strategico,
fondamentale per determinare i soggetti destinatari di tali servizi. Il processo si compone di due fasi: il
posizionamento del servizio e la scelta sulle leve di service management.

8.3.1 Il posizionamento del servizio

Questa fase si concretizza nel modo in cui il servizio è percepito dal gruppo di cittadini che
rappresentano il target (il bikesharing comunale è aperto a tutti ma di fatto alcune categorie di persone
ne risultano più attratte). Il posizionamento si traduce in segmentazione della domanda (aggregazione
dei cittadini sulla base di criteri demografici, psicografici, reddituali o sociali) e differenziazione dell'offerta
(è necessaria però una mediazione tra esigenze di standardizzazione, dettate da ragioni di efficienza ed
economicità, e personalizzazione).

8.3.2 La scelta sulle leve di service management

La progettazione dei servizi di interesse pubblico si esplica mediante le scelte e l’implementazione delle
decisioni relative a un insieme di leve, i quali risultano più attratti o respinti a seconda delle caratteristiche
del servizio stesso, concretizzandone il posizionamento atteso. Le leve di service management
rappresentano le caratteristiche assunte dai servizi pubblici che determinano di fatto la selezione
dell’utenza privilegiata e quella scoraggiata nell’uso dei servizi stessi ed attraverso esse le istituzioni

52
pubbliche possono attuare la loro strategia e rendere concreto il posizionamento strategico
nell’ambiente di riferimento.
Le principali leve sono:
• La politica di prodotto/servizio: consiste nella scelta delle caratteristiche del core service e dei
peripherals (servizi accessori). Il core service in una biblioteca è costituito dal presidio di media
culturali, però può essere più focalizzato sui libri, sui dvd, quotidiani, ecc. I servizi accessori
rappresentano un ampliamento finalizzato a migliorare la qualità del servizio e possono non
avere natura politica e servire come fonte di reddito (bar in un museo).
• La forma di gestione: la natura della gestione influenza la natura del servizio (es: un centro
sportivo comunale dato in gestione ad una parrocchia diventerebbe una piattaforma per progetti
educativi e di inclusione sociale).
• Il personale di contatto: svolge tre funzioni principali: orienta gli utenti, produce le prestazioni,
negozia con i fruitori le caratteristiche del servizio. Il personale svolge un ruolo operativo e
relazionale, incidendo particolarmente sull'immagine ed il grado di soddisfazione dei fruitori.
Nell'istituzione pubblica, il ruolo relazionale del personale di contatto è stato a lungo trascurato
in favore del ruolo più strettamente operativo. Il front office è sempre stato considerato come una
funzione di complemento del back office, ma negli ultimi tempi il trend si sta invertendo e il ruolo
relazionale del personale di contatto viene maggiormente valorizzato.
• La comunicazione: l'istituto pubblico deve dialogare sia con i cittadini per legittimare la propria
azione redistributiva o di regolazione, sia con gli utenti effettivi o potenziali dei servizi per finalità
di promozione e presentazione. Inoltre, l'ente pubblico comunica per promuovere
comportamenti socialmente desiderabili o protettivi per la collettività e politiche di sostegno o
regolamentazione di standard di sicurezza (es: limiti di velocità). La comunicazione può svolgere
una pluralità di funzioni, quali: rendere nota ai cittadini l'esistenza di un servizio, evidenziarne le
caratteristiche e le condizioni di fruizione, comunicare gli esiti del servizio. Gli strumenti adottati
per la comunicazione possono avere un forte impatto sui segmenti di domanda (es: una
campagna web può impattare diversamente rispetto ad una campagna stampa).
• La logistica e il layout: definizione di dove, quando e con quali caratteristiche viene erogato il
servizio.
• La piattaforma di accesso: influenzano il tempo che i cittadini devono impiegare per ottenere un
servizio e, in relazione alle diverse disponibilità di tempo, definiscono i target che ne fruiscono,
nonché i costi di fruizione per i diversi target.
• Le tariffe: viene applicato un corrispettivo diretto oppure un prezzo politico. Il primo caso trova
applicazione quando il valore del servizio è fissato in misura inferiore al costo di produzione, il
secondo quando il valore risulta superiore al costo di produzione ma inferiore al prezzo di
mercato. Il biglietto del mezzo pubblico rappresenta una tariffa, mentre l'affitto per un campo di
calcetto pubblico corrisponde a un prezzo politico. La tariffa oltre a remunerare il costo di
produzione, ha anche l'obiettivo di regolare il comportamento del cittadino-utente. Le scelte di
natura tariffaria contribuiscono alla copertura del fabbisogno finanziario ma hanno anche
valenze più complesse:
o Definiscono la quota di copertura che fa perno sulla fiscalità generale rispetto a quella
relativa al contributo degli utenti;
o Orientano la domanda con l'obiettivo di contenere quella inappropriata;
o Segmentano l'utenza in funzione dei differenziali richiesti.
Le tariffe vengono spesso modulate in funzione dei diversi target sociali, per orientare l'uso nelle
diverse fasce orarie, per scoraggiare la domanda inappropriata.
Le leve di service management influenzano significativamente il posizionamento del servizio e quindi gli
utilizzatori prevalenti attesi. Esse vanno correlate al ciclo di vita del servizio stesso.

8.4 Le criticità nell'uso delle leve di service management

Formalmente la maggior parte dei servizi pubblici ha natura universalistica e quindi formalmente non
esclude nessuno. Quando le caratteristiche di un servizio sono molto marcate a favore di un certo
segmento di utenti, l'arrivo di altri target inevitabilmente abbassa il livello di soddisfazione percepita ed
indebolisce l'immagine del servizio.
53
Molti servizi pubblici hanno anche dei criteri che disciplinano le priorità o il diritto di accesso al servizio
però non sempre risultano allineati alle caratteristiche percepite del servizio. Infine, nelle istituzioni
pubbliche, fisiologicamente convive la comunicazione istituzionale (promuovere un territorio), di
servizio e quella politica; non è facile distinguere fra i tre livelli di comunicazione, perché i messaggi sono
tra di loro indipendenti.

http://bit.ly/Peer2Peer_Bocconi
http://bit.ly/Blab_Bocconi
https://www.blabbocconi.it/dispense/
@blabbocconi

54
55