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INTRODUZIONE

Da alcuni anni, sia in Italia che altrove, la protesta interessa sempre più lo

scenario locale; intere comunità si mobilitano per opporsi alla realizzazione di “grandi

opere”: discariche, termovalorizzatori, rigassificatori, centrali nucleari, sviluppi

insediativi ed industriali dalla dubbia utilità, che oltre a modificare irrimediabilmente la

morfologia del territorio, nella maggior parte dei casi provocano danni

incommensurabili all’ambiente e alla salute della popolazione. Da nord a sud, sono

molteplici le opere sgradite così come diffuse sono le contestazioni che le

accompagnano; il No TAV Torino-Lione, il No dal Molin di Vicenza, il No Mose di

Venezia, il comitato No discarica di Chiaiano, il comitato contro l’inceneritore di

Acerra, il comitato anti-scorie di Scanzano Jonico, sono solo alcuni esempi di quello

che oramai è un problema pervasivo di difficile soluzione. In genere, le associazioni

ambientaliste, le associazioni di vicinato, i comitati di quartiere e i singoli cittadini che

si oppongono a tali infrastrutture, sono accusati di agire in nome di un “egoismo

territoriale” che privilegia il benessere di pochi all’interesse della collettività nel dotarsi

di tali impianti.




 In realtà, se si guarda più da vicino il fenomeno dei conflitti ambientali, la

situazione è un po’ più complessa: non mancano certamente gli egoismi ed i localismi

ma ad essi si accompagna spesso una genuina attenzione per la città in cui si vive, un

impegno civico che trascende l’interesse immediato e guarda al futuro e alle nuove

generazioni. Inoltre, ad un esame più attento, i progetti che suscitano così forti

opposizioni locali non si rivelano inattaccabili: tecnologie obsolete, scelte di

localizzazione approssimative, valutazioni mai fatte. Spesso poi, il consenso politico

1



passa per la realizzazione di opere pubbliche, piccole o grandi, necessarie o meno.

Dunque, uno sguardo attento e vigile da parte della società locale, non può che

rappresentare una risorsa, un modo per verificare, puntualmente e localmente, il senso

di molte scelte pubbliche. Una comunità attenta ed impegnata che si batte per essere

informata, può naturalmente costituire una sfida per i proponenti privati e per

un’amministrazione compiacente; in questa cornice le strategie comunicative diventano

fondamentali. I comitati di protesta, facilitati da rapporti di prossimità, cercano un

contatto diretto con la cittadinanza (volantinaggio, mailing lists, banchetti, incontri

informativi, manifestazioni). Eppure, cresce la consapevolezza che ciò non basta e che

purtroppo sono i mezzi d’informazione, dai quali i comitati sono spesso esclusi, a

formare l’opinione.



Questo è dunque l’argomento del presente lavoro, che nasce soprattutto dal

desiderio di analizzare un problema che riguarda la mia città, Grottaglie, in cui da anni

il comitato “Vigiliamo per la discarica” combatte contro l’impianto sito nel territorio

comunale. Dopo aver inquadrato il contesto della politica ambientale e passato in

rassegna la letteratura sui movimenti sociali di protesta, ho affrontato la questione nello

specifico: l’analisi del comitato “Vigiliamo per la discarica”, accompagnata da

un’indagine conoscitiva basata su questionari rivolti alla cittadinanza grottagliese, mi ha

permesso di comprendere a fondo le dinamiche dei fenomeni di protesta locale, i

repertori d’azione adottati e il loro impatto sull’opinione pubblica.


2



I. ATTORI E PROCESSI DELLA POLITICA AMBIENTALE

1.1. La politica ambientale

“La politica ambientale ricomprende l’insieme degli interventi posti in essere da

autorità pubbliche e da soggetti privati al fine di disciplinare quelle attività umane che

riducono la disponibilità di risorse naturali o ne peggiorano la qualità e la fruibilità”1. Al

centro della politica ambientale vi è dunque la relazione tra esseri umani e il loro

ambiente naturale con riguardo a quei comportamenti che producono il degrado

dell’ambiente rispetto allo stato attuale. I problemi ambientali, ai fini della politica e

della policy, sono un costrutto sociale, hanno cioè un’esistenza oggettiva in sé, solo

nella misura in cui la società percepisce l’esistenza di problemi o avverte l’esigenza di

interventi in merito. Pertanto la nozione di politica ambientale è strettamente correlata

alla sensibilità e alle tradizioni di ogni specifico contesto nazionale o locale, ed è

dunque impossibile delineare una configurazione assoluta, universalmente applicabile.

1.1.1. Il processo della politica ambientale

Una politica pubblica è il prodotto dell’attività di un’autorità provvista di potere

pubblico e di legittimità istituzionale; essa si presenta come un programma d’azione di

governo, in un dato settore della società o in un dato spazio geografico volto alla

risoluzione di un problema collettivo. Al centro dei processi di policy vi sono gli attori

le cui azioni ed interazioni determinano gli esiti dei processi; individuali o organizzativi,































































1
Lewanski Rodolfo, Governare l’ambiente. Attori e processi della politica ambientale, Il Mulino,
Bologna, 1997, p. 34.
3



di natura pubblica o privata, gli attori possono essere raggruppati in cinque principali

categorie: politici, burocrati, interessi economici, interessi diffusi, esperti.

Secondo Lewanski, i comportamenti degli attori possono essere visti come la

risultante di diversi fattori “interni” (idee, interessi, razionalità, risorse disponibili,

considerazioni strategiche) ed “esterni” (il contesto in cui i processi hanno luogo). Le

posizioni degli attori sono determinate dai loro sistemi di credenze normative e causali,

all’interno dei quali è possibile distinguere:

- Un nucleo “duro” primario, ovvero una “visione del mondo” che resiste anche alle

sfide dell’evidenza empirica;

- Un nucleo secondario formato dalle convinzioni relative ad una specifica politica

pubblica;

- Un terzo nucleo concernente le opzioni strategiche e strumentali appropriate per

raggiungere particolari obiettivi2.

Le possibilità per gli attori di raggiungere effettivamente gli esiti desiderati all’interno

dei processi di policy dipendono notevolmente dalle risorse controllate, in relazione a

quelle a disposizione degli altri attori. Le risorse disponibili possono essere ricondotte a

cinque grandi categorie: politiche (legittimazione, mobilitazione di consenso),

economiche, legali, informative (dati), know-how (modelli e conoscenze richiesti per

elaborare e dare significato ai dati).































































2

Kingdon John., Agendas, Alternatives and Public Policies (2nd ed.), Harper Collins, New York, 1995.

4



1.2. Il processo di policy

Le azioni e le interazioni degli attori formano i processi che a loro volta danno

origine alle politiche. Secondo Jones3 il processo di policy avviene per fasi

funzionalmente distinte: la constatazione del problema; la formulazione delle politiche

in cui gli input subiscono un processo di selezione e vengono eventualmente inseriti

nell’agenda pubblica; l’adozione di decisioni di portata generale; la messa in opera o

attuazione della decisione e infine la valutazione della politica. Il processo di policy ha

inoltre un carattere ciclico; la valutazione piuttosto che sboccare nella terminazione del

processo, scatena un procedimento a ritroso. Infatti, le questioni di policy di rado

vengono risolte una volta per tutte, tendendo a ripresentarsi continuamente sotto nuove

forme; inoltre grazie a determinati meccanismi di retroazione è possibile valutare i

risultati ottenuti e apportare progressivi aggiustamenti. Tale modello peraltro

rappresenta il flusso astrattamente logico del processo, ma assai di rado corrisponde a

quello cronologico. I processi di policy di norma sono infatti assai più complessi e meno

ordinati: una fase non costituisce forzatamente il seguito di quella che l’ha preceduta;

esse possono accavallarsi, presentarsi invertite nella sequenza cronologica o addirittura

non verificarsi affatto nel corso del processo di policy.































































3

 Jones Charles O., An Introduction to the Study of Public Policy, Duxbury Press, Belmont, 1970. Citato
in
Mény Yves, Thoenig Jean-Claude, Le politiche pubbliche, Il Mulino, Bologna, 2003, p. 125.

5



1.2.1. La domanda

Nella sua analisi sui problemi sociali, Becker4 ritiene che l’esistenza di un

problema sociale sia imputabile da un lato alle carenze oggettive della società e

dall’altro dipenda dalla decisione soggettiva di coloro che, a nome della società,

definiscono “problema sociale” un tale fenomeno5. Una condizione problematica

insorge infatti quando viene percepito un divario tra le condizioni esistenti nel “mondo

reale” e i valori, le opportunità e i bisogni perseguiti dagli attori (individuali o

collettivi). Solo una frazione di questi problemi assume la veste di “domande” di azione

pubblica; in altre parole diventano problemi di policy e danno luogo a controversie

pubbliche. Domande e politiche possono rinforzarsi a vicenda: le prime generano le

seconde, ma quest’ultime promuovono l’emergere di nuovi gruppi di interesse,

innalzando il livello delle aspettative e inducendo un aumento della relativa domanda.

Le domande possono provenire inoltre anche dagli stessi attori responsabili dell’offerta

di politiche pubbliche; essi sono in grado di sollevare determinate questioni,

strutturandole in modo favorevole ai propri obiettivi e di mobilitare l’opinione pubblica.

Nello specifico, il sorgere della domanda ambientale presenta notevoli ostacoli,

imputabili in particolar modo alle difficoltà di percepire l’esistenza di problemi

ambientali, al di fuori della ristretta cerchia scientifica.































































4

Becker Howard S., Problems in the publication of field studies in Arthur J. Vidich. J. Bensman, & M.R.
Stein (Eds.), Reflections on Community Studies, New York: Wiley, 1964, pp. 267-284. Citato in Mény
Yves, Thoenig Jean Claude, op. cit., p. 141.
5
Mény Yves, Thoenig Jean-Claude, op. cit., Il Mulino, Bologna, 2003, p. 141.
6



1.2.2. La fissazione dell’agenda

Con il termine agenda si intende “l’insieme di problemi percepiti quale materia di

dibattito pubblico, se non proprio di intervento (attivo) delle autorità pubbliche

legittime”6. Cobb ad Elder fissano tre condizioni necessarie e sufficienti affinché un

problema entri a far parte dell’agenda di governo7:

- La posta o il problema deve poter dipendere dalla competenza dei pubblici poteri;

- Una posta o un problema è oggetto di percezioni contrastanti e pertanto necessita

dell’attenzione pubblica;

- Una richiesta di inserimento in agenda deve essere opportunamente codificata e

tradotta in un linguaggio adeguato.

Ciò che determina l’iscrizione in agenda di un problema pubblico è la misura del

consenso o in caso contrario di conflitto che accompagna ogni problema articolato. In

ragione della scarsità delle risorse disponibili alle autorità pubbliche, l’iscrizione in

agenda di un problema è l’esito di un’intensa competizione perché è indispensabile una

scelta di priorità tra l’enormità di domande che sovraccaricano il sistema pubblico. Le

probabilità di successo di un problema ai fini della sua inclusione nell’agenda sono

legate a vari fattori ed è possibile che un tema già considerato rilevante possa essere

improvvisamente emarginato per effetto di bruschi cambiamenti di priorità. La nascita

di nuovi problemi (e di nuove politiche) è inoltre imputabile all’intervento tempestivo di

“imprenditori politici” e policy brokers, interessati ad affermare specifiche soluzioni e

capaci di cogliere le brevi finestre di opportunità che si presentano. Al pari di un

imprenditore che opera sul terreno economico, individui, gruppi, movimenti e coalizioni































































6
Padioleau D.J., L’Etat au concret, Puf, Paris, 1982. Citato in Mény Yves, Thoenig Jean-Claude , op. cit.,
p. 135.

7
Mény Yves, Thoenig Jean-Claude, op. cit., p. 147.

7



mobilitano risorse sul terreno politico e mettono in atto strategie affinché l’autorità

pubblica possa prendere in considerazione una nuova posta in gioco.

1.2.3. Il policy making

La decisione rappresenta l’apogeo del processo politico poiché è il momento in

cui vengono compiute scelte che comportano la distribuzione di costi e benefici tra gli

attori che operano nell’arena politica, determinando la natura delle dinamiche

relazionali. A tal proposito Lowi8 ritiene che siano le caratteristiche delle policies ad

influenzare le dinamiche politiche e non viceversa. Egli offre una tipologia delle

politiche pubbliche analizzate sotto il loro aspetto coercitivo:

Le politiche regolative consistono in norme di comando - in positivo o in negativo

- che mirano ad influenzare il comportamento dei soggetti destinatari (es. il codice della

strada); esse comportano livelli elevati di coercizione e di conflittualità tra beneficiari e

destinatari della regolazione. Di natura regolativa sono molte politiche ambientali, come

quelle che riguardano la prevenzione dell’inquinamento dell’aria o dell’acqua, i

regolamenti edilizi, ecc.;

Le politiche costitutive stabiliscono l’assetto normativo che governa la produzione

delle leggi o l’esercizio del potere politico - amministrativo. In tal caso la coercizione

perviene al soggetto in modo tenue e indiretto (es. leggi elettorali);

Le politiche redistributive sono adottate dall’autorità pubblica per emanare criteri

che consentano l’accesso a determinati vantaggi a categorie specifiche di soggetti; esse































































8
Lowi, Theodore J. Four Systems of Policy, Politics, and Choice, in “Public Administration Review”,
vol. 32, n. 4, (Luglio-Agosto, 1972), pp. 298-310.

8



sono volte a modificare l’allocazione di valori e pertanto la conflittualità tra le categorie

di possibili destinatati è piuttosto alta (es. tassazione dei redditi);

Le politiche distributive attribuiscono benefici diretti a soggetti individuati; il

soggetto beneficia di un’eccezione alla regola grazie ad un particolare favore

accordatogli, o semplicemente perché il suo caso soddisfa un certo numero di

condizioni (es. licenza di costruire). Questa categoria politica in particolare rappresenta

in molti paesi occidentali uno dei pilastri della politica ambientale; essa è rivolta in

particolar modo alla realizzazione di infrastrutture quali depuratori degli scarichi idrici e

impianti di smaltimento di rifiuti solidi, ma concerne anche la bonifica di aree inquinate

e il monitoraggio ambientale.

Inoltre, le politiche ambientali assumono spesso valenze simboliche, nel senso che

“appartengono all’universo dei segni o della parola la cui essenza non consiste

nell’agire, ma nel dire, nel far sapere e far credere che si agisce, o che ci si preoccupa di

intervenire”9. Quando la domanda si fa pressante, i policy makers offrono talvolta una

risposta volta a mutare le percezioni e i comportamenti dei destinatari; non

necessariamente le risposte consistono dunque in un netto accoglimento o rigetto della

domanda, esse attingono ad una ricca gamma di simboli e argomentazioni, per non

perdere legittimazione e per gestire il carattere potenzialmente conflittuale delle

richieste. L’autorità pubblica cerca dunque di “educare” i pubblici, di aggirare gli

imprenditori della politica e di neutralizzare le opposizioni; essa può inviare un gesto

simbolico (es. manifestare attenzione alle argomentazioni degli imprenditori); eccepire

situazioni di forza maggiore (es. impedimenti oggettivi quale l’assenza di risorse);

rinviare l’esame del problema (es. creazione di commissioni di esperti); stabilire un
































































9
Edelman Murray, The Symbolic Uses of Politics, University of Illinois Press, Chicago, 1976. Citato in
Mény, op. cit., p. 124.
9



percorso procedurale senza assumere impegni nel merito; accogliere solo aspetti parziali

più o meno rilevanti o prendere in considerazione l’intera richiesta. Tra il rigetto della

domanda o il suo pieno accoglimento, vi è tutta una gamma di risposte possibili, per

mantenere o acquisire il sostegno.

1.2.4. L’attuazione

La messa in opera o attuazione è quella fase di una politica pubblica durante la

quale si producono atti ed effetti imputabili ad uno schema normativo di intenzioni, di

testi e di dichiarazioni. Il momento della messa in opera è sottovalutato per ragioni

culturali che portano a sottovalutare il ruolo che gli esecutori possono svolgere nel

processo di policy. Mény e Thoenig10 menzionano tre tipi di pregiudizio che fanno da

supporto strutturale a tale sottovalutazione:

- Il primato dell’autorità gerarchica;

- La distinzione tra politica e amministrazione;

- Il perseguimento del criterio di efficienza.

In realtà l’attuazione è in larga misura la politica pubblica: durante la fase di attuazione

le politiche continuano ad essere riformulate e trasformate attraverso processi di

aggiustamento reciproco di obiettivi, strategie e mezzi ai vincoli e alle circostanze

esterne; è quindi in questa fase che si determinano i contenuti e gli esiti effettivi della

politica ambientale. Le difficoltà dell’attuazione rappresentano un aspetto “fisiologico”

piuttosto che “patologico” della politica ambientale.































































10

Mény Yves, Thoenig Jean-Claude, op. cit., p. 190.
10



Alcune delle cause possono essere:

- La dimensione dei problemi che superano le capacità del sistema pubblico;

- La complessità dell’azione congiunta, provocata dall’ingresso nel processo di

attuazione di una molteplicità di attori, dei quali, in fase di decisione non è prevista la

partecipazione;

- La scarsa trattabilità dei problemi ambientali, scientificamente complessi e incerti.

1.3. Gli attori della politica ambientale

Il settore della politica ambientale si caratterizza per la natura degli attori e per il

ruolo che rivestono gli attori del policy making. In particolar modo, tra gli imprenditori

dei problemi ambientali, coloro cioè che sollevano i problemi e tentano di influenzare il

contenuto delle politiche, assumono un’importanza rilevante i movimenti ambientalisti,

i media e gli scienziati.

1.3.1. Il movimento ambientalista

Gli ambientalisti hanno significativamente influenzato le politiche in numerosi

paesi, esercitando la propria azione ad ogni livello di policy, da quello locale a quello

internazionale. Essi hanno contribuito a formare e ad aggregare la domanda ambientale,

ed esercitano tuttora un’influenza sulla selezione delle domande e sul processo

decisionale. Inoltre giocano un ruolo decisivo anche in relazione alla fase attuativa delle

politiche, ad esempio monitorandone la corretta applicazione da parte delle autorità e

dei soggetti le cui attività incidono sull’ambiente.

11



In Italia, le prime associazioni ambientaliste nascono oltre un secolo fa. Già agli

inizi del XX secolo in Italia era attiva un’apprezzabile tradizione di associazionismo

protezionista e conservazionista espressa da una ristretta élite piuttosto influente. Negli

anni a cavallo del 1900 nascono la Società botanica italiana, il Club Alpino italiano, il

Touring Club, la Pro Montibus et Silvis, l’associazione per i paesaggi e i monumenti

italici, tutte volte a tutelare il patrimonio naturale e culturale nazionale. Dopo il 1945,

negli anni del secondo dopoguerra e del miracolo economico, l’ambientalismo si dedica

ad attività divulgative miranti a sviluppare la sensibilità verso i temi naturalistici,

conduce attività di ricerca, e soprattutto s’impegna in iniziative volte alla conservazione

diretta del patrimonio naturale (Fondo mondiale per la natura nella sezione italiana del

Wwf creata nel 1966), e talvolta anche artistico – monumentale (“Italia Nostra” istituita

nel 1955). In Italia risalgono a questo periodo anche Pronatura, istituita nel 1953, la

Lega per la protezione degli uccelli (Lipu 1965), e la Federnatura (1970). Se in questi

anni le associazioni mirano a sollecitare e a controllare l’operato del Parlamento, del

governo e della pubblica amministrazione, informando nel contempo l’opinione

pubblica, a partire dagli anni ‘70, sull’onda della mobilitazione studentesca e operaria,

esse assumono una connotazione più marcatamente politica e subiscono una profonda

trasformazione nelle modalità d’azione e nell’incisività, che segna una rottura con il

movimento conservazionista di stampo moderato e non-conflittuale.

Negli anni a seguire è essenzialmente la lotta al nucleare a mobilitare le

associazioni ambientaliste e a collocarsi al centro dei movimenti di protesta; i progetti di

costruzione di siti nucleari, previsti dai piani energetici nazionali pubblicati

annualmente a partire dal 1975, suscitano un moto crescente di protesta accompagnato

dal moltiplicarsi dei comitati locali, via via sorti laddove è prevista la costruzione di un

12



impianto11. In questo periodo, in seno al movimento ambientalista sono identificabili

due matrici, la prima definibile come “ecologia politica”, la seconda come

“ambientalismo radicale”12. L’ecologia politica emerge dai movimenti sociali degli anni

‘60 e ‘70 ed è caratterizzata da una componente di critica anticapitalistica e anti-

industriale, volta a inquadrare i problemi ambientali in un’ottica di trasformazione più

ampia della società che implichi l’intervento nella sfera politica. L’organizzazione che

più di ogni altro raccoglie questo retaggio in Italia è la Lega per l’ambiente, creata nel

1980 in seno all’Arci. La matrice di “ambientalismo radicale” risente invece del sistema

politico-culturale anglosassone per quanto concerne i metodi d’azione adottati e

l’attenzione rivolta ai media. I primi rappresentanti di questa tendenza sono i Friends of

the Earth fondati negli Stati uniti nel 1969; la sezione italiana (Amici della Terra, Adt)

viene fondata nel 1977 ed è inizialmente vicina al Partito Radicale. Espressione

dell’ambientalismo radicale è inoltre Greenpeace13, i cui metodi di azione diretta sono

ulteriormente perfezionati e amplificati nei loro effetti tramite l’uso sapiente dei media.

A seguito delle trasformazioni subite negli anni ‘70, il movimento ambientalista sceglie

di impegnarsi direttamente nell’arena politica con la nascita di un nuovo partito, i Verdi.

Tuttavia in Italia, l’affermarsi di un partito verde ha subito ostacoli dall’occupazione del

suo potenziale spazio politico da partiti della nuova sinistra (Dp e Radicali), e

dall’influenza che le strutture di classe continuano ad esercitare sulle scelte di voto,

nonché dalle forti resistenze delle liste a darsi una struttura organizzativa nazionale.































































11
La più vasta mobilitazione avvenuta in Italia attorno ad una questione ambientale si verificò nella
seconda metà degli anni ‘70 in connessione con la decisione di localizzare una centrale a Montalto di
Castro, non riuscendo però ad arrestarne la costruzione.
12
Lewanski Rodolfo, op. cit., p. 145.
13
Greenpeace fu creata nel 1971 da alcuni militanti canadesi dopo che con un peschereccio riuscirono ad
impedire esperimenti nucleari americani al largo dell’Alaska.
13



1.3.2. Media

In generale, l’ambiente ha ricevuto notevole attenzione da parte dei media, anche

per il suo carattere di issue relativamente consensuale e “apolitica”. Nei processi della

politica ambientale sono identificabili due distinti ruoli svolti dai mezzi di

comunicazione di massa. Da una parte i media fungono da canali di comunicazione

attraverso cui avvengono i processi discorsivi tra gli attori della policy. Dall’altra però,

essi stessi costituiscono attori veri e propri in quanto esercitano un’influenza

significativa sia sulla domanda che sulla formazione delle politiche; essi possono infatti

risvegliare la sensibilità di un pubblico più o meno vasto, attirando l’attenzione su un

determinato problema o piuttosto possono forzare un gruppo ad entrare in scena,

interpellandolo direttamente.

In relazione alla formazione della domanda ambientale, i media svolgono

un’azione divulgativa rivolta ai non-esperti, stimolando un processo di apprendimento

sociale sia da parte dell’opinione pubblica che delle élite, mediante il

“confezionamento” di conoscenze scientifiche in merito ai problemi che affliggono

l’ecosistema. Dall’altra parte i media svolgono un ruolo fondamentale nel sollevare

ondate emotive in connessione con eventi drammatici, ma sono altrettanto pronti a

rivolgere lo sguardo altrove pur di conservare l’attenzione del pubblico. Ciò

contribuisce a spiegare le oscillazioni della domanda che caratterizzano la politica

ambientale. Inoltre, i media possono svolgere un ruolo di rilievo anche nella fissazione

dell’agenda, rendendo i policy makers consapevoli dell’esistenza di specifiche domande

ambientali e costringendoli ad intervenire in merito.

14



1.3.3. Scienziati ed esperti

Le questioni ambientali presentano un elevato contenuto tecnico scientifico che ha

ben pochi riscontri in altre politiche settoriali; sia le cause del degrado che le possibili

soluzioni vanno individuate attraverso l’impiego di conoscenze scientifiche avanzate.

Ciò conferisce un ruolo influente agli attori che detengono tali conoscenze, ovvero agli

scienziati ed esperti in materia, che spesso detengono una posizione semimonopolistica

in merito.

Gli scienziati hanno un duplice ruolo: da un lato (scienza del problema)

identificano l’esistenza di problematiche ambientali, comunicandole in termini

comprensibili ai non addetti ai lavori (pubblico e policy makers); dall’altro svolgono

un’azione consultiva in chiave prescrittiva circa le misure da adottare in risposta ai

problemi (scienza della soluzione). Tuttavia ciò non significa che i policy makers siano

necessariamente disponibili a effettuare le proprie scelte sulla scorta delle indicazioni

fornite; essi tendono piuttosto a selezionare le informazioni scientifiche in base ai propri

obiettivi a suffragio delle decisioni già assunte.

Nonostante i quesiti posti dalla scienza contengano spesso implicazioni valoriali

che esulano dalle competenze tecnico-scientifiche, si verifica spesso un problema di

“identità” dei ruoli tra gli attori; di frequente sono le autorità politiche a compiere

valutazioni scientifiche mentre agli scienziati è richiesta la risoluzione dei problemi di

policy. Le opinioni circa l’effettiva influenza della scienza sulle politiche appaiono

piuttosto contrastanti; se da un lato la scienza ha facilitato il raggiungimento di accordi

internazionali concernenti le risorse ambientali, mettendo a disposizione una comune

base conoscitiva utile a valutare le conseguenze delle possibili opzioni, d’altra parte tali

strumenti sono utili solo se i governi in causa sono disposti ad accettarne la validità. In

15



generale il peso esercitato dalla scienza dipende da numerosi fattori tra cui lo status di

cui la scienza gode presso l’opinione pubblica e i policy makers in ogni specifico

contesto nazionale. Tuttavia negli ultimi anni, la credibilità della scienza appare

fortemente incrinata soprattutto a causa di forti margini di incertezza scientifica in

relazione ai problemi ambientali, di profondi contrasti tra gli stessi esperti nonché di usi

partigiani che della scienza sono stati fatti. Inoltre, la perdita di credibilità degli

scienziati s’inserisce in un mutamento di percezione riguardo alla scienza e alla

tecnologia in generale, spesso considerate fonti di rischio piuttosto che di sicurezza e

benessere. Sono dunque diminuite le capacità della scienza di contribuire

all’elaborazione di soluzioni consensuali.

16



II. IL DISSENSO AMBIENTALISTA: I COMITATI CITTADINI

TRA PROTESTE E APPROCCI CONSENSUALI

2.1. Il dissenso ambientalista

Il fenomeno del dissenso nei confronti delle politiche ambientali dei governi ha

radici piuttosto recenti; la contestazione degli insediamenti “utili ma sgradevoli”14

assume una rilevanza di massa solo con la nascita e lo sviluppo del movimento

ambientalista. Negli anni settanta, soprattutto in Nord America e nell’Europa

scandinava e continentale, le associazioni ecologiste iniziano a promuovere campagne

di sensibilizzazione e forme di protesta a cui accompagnano iniziative di studio e

approfondimenti conoscitivi (indagini epidemiologiche, studi di impatto, convegni

ecc.). Tuttavia solo negli ultimi anni, attraverso il diffondersi della cultura

ambientalista, il progressivo radicamento delle associazioni nella realtà territoriale e

l’affermazione delle liste verdi, il fenomeno delle opposizioni locali raggiunge una

dimensione più ampia.

2.1.1. La sindrome NIMBY

Per designare alcune forme di opposizione ad opere pubbliche che hanno, o si

teme possano avere effetti negativi sui territori in cui verranno costruite, è stato

introdotto l’acronimo NIMBY (ossia Not In My Back Yard), oramai entrato a pieno

titolo nel linguaggio corrente. L’etichetta NIMBY designa un fenomeno trasversale a
































































14
Bobbio Luigi, Un processo equo per una localizzazione equa, in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a
cura di), Perché proprio qui? Grandi opere e opposizioni locali, F. Angeli, Milano, 1999, p. 186.
17



gruppi sociali e partiti che condividono atteggiamenti caratterizzati da un’ambivalenza

di fondo: da un lato si individuano come necessari, in linea generale, le opere del

contendere (grandi vie di comunicazione, insediamenti industriali, termovalorizzatori,

discariche, depositi di sostanze pericolose, centrali elettriche e simili), ma dall’altro si

rifiuta che esse vengano insediate nel proprio territorio a causa delle eventuali

ripercussioni sull’ambiente locale15.

Nella comunicazione politica, l’argomento NIMBY si presta ad essere usato sia da

quanti sostengono il progetto (tutte le opposizioni sono causate dalla sindrome NIMBY),

sia da quanti lo avversano (le nostre argomentazioni non sono prese in considerazione

perché ritenute espressione della sindrome NIMBY); la strumentalizzazione del termine

può pertanto portare a dequalificare a priori le valide argomentazioni portate contro una

localizzazione indesiderata poiché le si considera espressione di un cieco egoismo di chi

non vuole un certo impianto a casa propria ma nel contempo non si oppone alla

medesima localizzazione a casa d’altri. A tal proposito gli americani si sono sbizzarriti

nel creare acronimi in merito: dal semplice LULU (Locally Unwanted Land Use) con

cui ci si limita a constatare che determinati utilizzi del territorio sono malvisti sul piano

locale, alla degenerazione estrema di BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere

Near Anybody)16.































































15
Oltre a NIMBY ambientali, “sono frequenti casi più inquietanti di NIMBY sociali in cui i residenti si
oppongono all’apertura di servizi sociali che minacciano di abbassare lo status del loro quartiere o di
metterne in pericolo la sicurezza”..”i bersagli principali sono i servizi destinati agli stranieri (centri di
accoglienza, campi nomadi, centri di raccolta in attesa di provvedimenti di espulsione), ai
tossicodipendenti, ai malati mentali o semplicemente ai poveri. Questi tipi di protesta sono circondati,
nell’opinione pubblica da uno stigma ancora più negativo dal momento che si presentano come una lotta,
odiosa e arrogante, del ricco contro il povero, del sano contro il malato, del normale contro il diverso”.
Bobbio Luigi, op. cit., p. 188.
16
Altri acronimi: CAVE (Citizens Against Virtually Everything) e NOPE (Not On Planet Earth).
18



In generale, la forza delle opposizioni locali deriva dallo squilibrio tra i costi e i

benefici di uno specifico insediamento, in quanto i costi sono concentrati su gruppi

ristretti mentre i benefici sono diffusi tra una vasta collettività. Ciò genera nei residenti

un disagio di tipo sociale e psicologico che, esasperato dal mancato confronto tra

pubblica amministrazione e cittadinanza, scatena sentimenti di rivalsa e opposizione in

coloro che non riconoscono più il territorio come proprio. Ecco che, per superare

l’accusa di nimbysmo, molte proteste considerano il proprio ambiente non solo uno

spazio geografico e fisico ma esso diviene piuttosto un contenitore di dinamiche

relazionali entro cui agire per il bene comune; la salvaguardia dell’ambiente si rivela un

valore non più circoscritto ma universale e l’individuo non guarda più soltanto al

proprio luogo di abitazione ma è spinto invece ad una tutela più ampia dell’intero

pianeta.

2.2. I comitati di cittadini

I comitati di cittadini sono la specifica forma organizzativa che si accompagna

alla sindrome NIMBY; essi spuntano all’improvviso radicandosi facilmente nel tessuto

sociale e hanno come unico obiettivo quello di contrastare l’insediamento indesiderato,

per poi sciogliersi una volta che la vicenda è esaurita.

In seno ai comitati è possibile distinguere gli attivisti dai simpatizzanti: l’attivista

NIMBY è in genere una persona combattiva e idealista, animata da un forte senso di

responsabilità collettiva, voglia di partecipare e di impegnarsi in prima persona;

promuove azioni di dura opposizione e allaccia relazioni basate sulla condivisione del

luogo di appartenenza. Il simpatizzante è invece colui che aderisce alla causa senza

19



lasciarsi coinvolgere nelle azioni di rivolta; egli partecipa alle attività di divulgazione

delle informazioni, raccoglie consensi e stringe relazioni di tipo amicale costruite

attorno alla condivisione di un ideale comune.

2.2.1. Cosa sono

“I comitati di cittadini sono gruppi organizzati, ma debolmente strutturati, formati

da cittadini che si riuniscono su base territoriale e utilizzano prevalentemente forme di

protesta per opporsi ad interventi che ritengono danneggerebbero la qualità della vita sul

loro territorio o chiedere miglioramenti di essa”17. Della Porta osserva come i comitati

possano rappresentare una delle formule organizzative verso cui si sono evoluti i

movimenti sociali degli anni ‘70:

a) Gruppo di interesse pubblico;

b) Associazione di nuovo volontariato;

c) Centro sociale autogestito;

d) Comitato di cittadini.

Essi si presentano come forme di organizzazioni sociali spontanee impegnate a

promuovere campagne di protesta su vari temi, da quelli ambientali a quelli sulla

sicurezza; sono caratterizzati da identità localistiche, da una struttura flessibile e

partecipativa e da un basso grado di coordinamento. Sorgono in relazione ad un

problema che investe un territorio limitato; sono costituiti da persone residenti nell’area

interessata che agiscono soprattutto attraverso proteste e proposte, indirizzate in































































17
Della Porta Donatella, Comitati di cittadini e democrazia urbana: una introduzione, in Della Porta
Donatella (a cura di), Comitati di cittadini e democrazia urbana, Rubettino, Cosenza, 2004, p. 7.
20



particolar modo all’amministrazione e ai poteri locali, al fine di ottenere il sostegno

dell’opinione pubblica e la risoluzione pacifica del conflitto.

Nella letteratura sociologica i comitati di cittadini sono stati riconosciuti in primo

luogo come espressione del free riderism, ovvero come rifiuto di pagare i costi

necessari per il raggiungimento di beni collettivi.

In molti casi sono visti come gruppi NIMBY (Not In My Back Yard – Non nel mio

giardino) caratterizzati da interessi particolaristici e mossi da preoccupazioni egoistiche

e materialiste di resistenza al mutamento sociale. Essendo dunque incapaci di vedere

oltre il proprio giardino, essi agiscono sul modello dell’homo aeconomicus, mediante un

calcolo tra costi e benefici personali; rifiutano una distribuzione concentrata dei costi

quando i benefici risultano invece diffusi. Talvolta però tali comitati appaiono non come

una minaccia ma piuttosto come una risorsa per la democrazia, poiché capaci di

canalizzare le richieste di cittadini, altrimenti destinate a restare ai margini della politica

pubblica; in quest’ottica essi sono intesi come forme di mobilitazione dal basso, ovvero

aggregazioni di soggetti che esercitano i loro diritti di cittadini, cercando di difendere la

qualità della vita nella loro comunità.

Al centro delle azioni di protesta dei comitati vi sono grievances particolarmente

salienti per i cittadini; le mobilitazioni si focalizzano in particolare su due issues:

inquinamento urbano e sicurezza. Sul tema dell’ambiente molti comitati si presentano

come più propositivi che reattivi, spesso proponendo interventi compatibili con il

territorio e con l’ambiente. Pur nascendo su problematiche riguardanti un territorio

ristretto, i comitati spesso estendono la loro azione, sia in termini di costruzione

identitaria che di partecipazione; la issue su cui è incentrata la mobilitazione viene

21



inserita in un sistema di relazioni più ampio, che induce i comitati ad abbracciare nuove

rivendicazioni o a rinascere su nuovi temi.

2.2.2. Struttura e composizione

L’analisi di Della Porta sui comitati di protesta, mostra che essi sono debolmente

strutturati dal punto di vista organizzativo: i membri attivi spesso non superano la

decina; il budget è ridottissimo e generalmente finanziato in toto dai membri. Pochi

comitati sono dotati di uno statuto e ancora meno lo applicano. Risultano precarie anche

le alleanze dei comitati, che solo in rare occasioni ottengono il sostegno da parte di

associazioni ambientaliste, spesso accusate a torto o ragione di privilegiare interessi

forti o di essere addirittura collaterali ai partiti politici.

Il comitato consta di una membership raggruppabile in tre cerchi concentrici18:

La leadership: nucleo più interno costituito dai fondatori e dagli animatori delle

iniziative (in media 15 persone per comitato);

I soci: nucleo numericamente più ampio che può comprendere circa 200 persone

qualora ne venga formalizzata l’affiliazione che non è tuttavia indispensabile;

I partecipanti alle iniziative: costituiscono il nucleo più esterno della membership

e possono raggiungere le diverse centinaia in alcune assemblee e cortei di protesta.

Nel complesso i membri attivi dei comitati sono individui profondamente radicati nel

territorio che vivono e frequentano abitualmente il proprio quartiere; si tratta

prevalentemente di persone di mezza età, con titoli di studio di medio livello (diploma e

licenza), pensionati o con occupazioni tipiche dei ceti piccolo-borghesi (sia pure con






























































18

 Allasino Enrico, Tra il cortile di casa e il network: la struttura organizzativa interna, in Della Porta
Donatella (a cura di), op. cit., p. 45.
22



numerose eccezioni). Sono rari invece gli immigrati, scarseggiano i giovani e tra le

categorie professionali sono relativamente pochi gli operai: prevalgono impiegati,

pensionati e commercianti. Infine le donne sono in minoranza in due comitati su tre.

Ora, malgrado la pretesa dei comitati di presentarsi come gli autentici portavoce

della cittadinanza, le comunità in cui operano non sono affatto entità monolitiche. Dalle

indagini condotte in merito si rivela come la variabile che determina un atteggiamento

di opposizione sia la vicinanza alla fonte del rischio. Dunque prima di procedere nella

trattazione è opportuno soffermarci sulla nozione di rischio.

2.2.3. Rischio e percezione del rischio

Nel senso comune, il rischio presenta un’estensione semantica assai ampia. “Per

una persona il rischio può denotare un pericolo, la probabilità di subire un certo danno,

la probabilità di subire un effetto indesiderato, talvolta anche solo una preoccupazione

per una situazione di incertezza, di cui non si sa se porterà svantaggi o vantaggi”19. Un

rischio può essere volontario (deliberatamente assunto dall’individuo) o involontario

(quando l’assunzione del rischio non è controllabile dall’individuo); esso può essere

evitato o minimizzato. Al fine di intraprendere azioni per evitare o minimizzare un

rischio (risk management) è necessario effettuare un’accurata analisi del rischio (risk

analysis). Secondo la risk analysis20 il rischio è dato dall’equazione:

R = p · Dα































































19
Molocchi Andrea, Non nel mio giardino. Il dissenso ambientalista e lo sviluppo sostenibile, CUEN,
Napoli, 1998, p. 25.
20
La risk analysis è una disciplina scientifica che mira a stabilire in termini quantitativi il livello di
rischio associato all’uso di una certa tecnologia. 

23



dove p è la probabilità del verificarsi dell’evento ipotizzato e Dα il danno atteso a

seguito dello stesso evento.

Detto ciò, gli elementi cognitivi su cui si basa una valutazione scientifica del

rischio sono del tutto diversi dai fattori che influenzano la percezione del rischio

medesimo, cioè dagli elementi con cui una persona si forma un’opinione; tale

percezione coinvolge dimensioni diverse come, per esempio, le conseguenze sia

immediate sia future e le loro implicazioni tanto su un piano razionale ed oggettivo

quanto su un piano emozionale e soggettivo. Il rischio percepito dipende dunque da una

varietà di fattori, che vanno dalle relazioni con l’esterno (dirette o indirette attraverso i

mass media) alla cultura; dagli interessi economici alla storia personale; dalle

aspettative alla contingenza emotiva. Tuttavia l’accettabilità del rischio non può

dipendere esclusivamente dalla percezione soggettiva21 ma è necessario considerare

anche l’insieme delle opportunità e dei benefici22 che l’individuo può trarre dal processo

di mutamento innescato dalla localizzazione dell’impianto; infatti per quanto

indesiderabili, gli insediamenti tendono a produrre anche qualche beneficio sul piano

locale, spingendo gli attori che ne sono interessati a mobilitarsi in favore del progetto.

2.3. La produzione simbolica dei movimenti

Nell’analisi sui movimenti sociali, Donatella della Porta sottolinea l’esistenza di

almeno due modi di guardare al rapporto tra azione collettiva e cultura.































































21
“L’insediamento di una fabbrica che magari produce qualche forma di inquinamento o genera
congestione può essere salutato come un evento storico, mentre l’apertura di un impianto per il
trattamento dei rifiuti può essere respinta con sdegno anche se crea occupazione e non comporta
alterazioni rilevanti per l’ambiente”. Molocchi Andrea, op. cit., p. 31.
22
Per fare un esempio, la disponibilità ad accettare un lavoro pericoloso non dipende solo dal rischio
percepito, ma anche dall’indennità di rischio salariale.

24



Il primo approccio si sofferma sull’aspetto valoriale della cultura: i principi

fondamentali con cui l’attore si identifica influenzano la definizione di obiettivi

specifici e l’individuazione di strategie di condotta efficaci e nel contempo moralmente

accettabili. Il nesso tra azione collettiva e sfera dei valori è stato sottolineato in

riferimento a varie forme di “nuova politica” legate ai temi dell’ambiente, della pace,

dei diritti civili e di genere. In particolare Inglehart ha sostenuto come l’emergere di

nuovi movimenti politici a partire dagli anni ‘70 fosse dovuto a più ampi processi di

mutamento di valori e nello specifico a un graduale indebolimento dei sistemi di valori

di tipo “materialistico” (benessere economico, sicurezza personale e collettiva) a favore

di valori “postmaterialistici” (autorealizzazione nella sfera privata, espansione della

libertà di opinione, della democrazia partecipata e dell’autogoverno nella sfera

pubblica).

Il secondo approccio considera invece l’azione collettiva come una prassi

cognitiva, un modo per attribuire senso all’esperienza dell’attore. In quest’ottica ecco

che la mobilitazione non dipende tanto dai valori ma piuttosto dal processo di

interpretazione della realtà che fa si che l’azione collettiva sia vista come la risposta

indispensabile per la risoluzione di un’ingiustizia.

Nella letteratura sui movimenti sociali, la relazione tra azione collettiva e

produzione simbolica è stata studiata con riferimento alla nozione di schema

interpretativo o frame, introdotta nell’analisi sociologica da Goffman.

In generale uno schema interpretativo è:

“una struttura generale, standardizzata, predefinita (nel senso che già appartiene alla

conoscenza che il ricettore di un messaggio ha del mondo) che permette la ri-cognizione

25



(del mondo) e orienta la percezione. […] [Essa gli] permette di costruire specifiche

aspettative di ciò che sta per avvenire, vale a dire, di dare senso alla propria realtà”23.

Applicato alla mobilitazione sociale, il concetto di framing sta ad indicare il

processo di costruzione sociale delle condizioni cognitive che stanno alla base

dell’attività di protesta; esso permette di selezionare, organizzare, interpretare e dare

senso ad una realtà complessa per fornire una guida utile per conoscere, analizzare,

persuadere e agire.

Il frame può svolgere due funzioni che interagiscono tra loro: la prima ha carattere

espressivo, e attiene alla costruzione di una comune visione del mondo e contribuisce a

definire l’identità collettiva; la seconda ha carattere strategico-strumentale volta a

designare un insieme di credenze e significati che ispirano e legittimano l’azione

collettiva.

I frames costruiti dagli attori della protesta e i frames che legittimano la

situazione esistente interagiscono anche in modo conflittuale tra loro; l’azione è

pertanto facilitata qualora si verifichi un “allineamento” degli schemi interpretativi,

ovvero una convergenza tra i modelli di interpretazione della realtà adottati dai leader

dei movimenti e quelli della popolazione che essi intendono mobilitare. Nel corso di

queste interazioni i comitati talvolta sono in grado di superare la sindrome Nimby; in

altri casi però non hanno la capacità di spiegare il carattere pubblico dell’interesse che

difendono, o piuttosto non riescono ad elaborare una strategia discorsiva convincente

tale da mascherare i loro effettivi interessi particolaristici.

Dunque il successo dei movimenti sta nella capacità dei loro esponenti di

riformulare i propri valori e le proprie motivazioni, in modo da adattarle nella maniera































































23
Della Porta Donatella, Diani Mario, I movimenti sociali, NIS, Roma, 1997, p. 84.
26



più efficace agli specifici orientamenti dei settori d’opinione pubblica che si intendono

mobilitare.

2.3.1. Il reframing e il caso Love Canal

Come abbiamo appena detto, il frame è uno schema interpretativo che permette

all’individuo di dare un senso alle proprie esperienze e alla realtà che lo circonda. Molte

politiche ambientali possono essere descritte in termini di dominanza di un frame

(esistenza di un solo frame) o di pluralismo dei frame (coesistenza di frames multipli);

in entrambi i casi è possibile assistere ad un cambiamento nella definizione di una

situazione problematica o nelle strategie d’azione da intraprendere. E’ questo il

cosiddetto processo di reframing, che permette di spostare l’attenzione da un contesto

dominato da frames conflittuali a una situazione in cui l’interazione tra credenze e dubbi

genera una nuova interpretazione della realtà. Un complesso caso di reframing24 si ebbe

negli anni ‘70 a Love Canal, nei pressi di Niagara Falls, nello stato di New York. Il

quartiere di Love Canal salì tristemente alla ribalta della cronaca nazionale ed

internazionale dopo che fu scoperto lo sversamento nel canale, che originariamente

avrebbe dovuto collegare le due sponde del fiume Niagara, di 21.000 tonnellate di

prodotti e rifiuti chimici da parte della Hooker Chemicals and Plastics (adesso

Occidental Chemical Corporation). In seguito alla vendita del terreno, dal 1955 al 1978

furono edificate sul posto, una scuola e diverse abitazioni per 239 famiglie. Ben presto

però si resero evidenti, un grave stato d’inquinamento dell’aria e del suolo, nonché































































24
Laws David, Rein Martin, Reframing Practice in Hajer Maarten, Wagenaar Hendrik, Deliberative
Policy Analysis: understanding governance in the network society, Cambridge University Press,
Cambridge, 2003, pp. 180-201.
27



malformazioni genetiche e problemi riproduttivi nella popolazione femminile. Il 2

agosto 1978 il New York State Department of Health (NYSDOH) promulgò

un’ordinanza evacuativa del luogo.

Ebbene, in quello che è stato ribattezzato come il più grande disastro ambientale

della storia degli Stati Uniti, il policy frame è stato messo in discussione almeno tre

volte, determinando in tal modo un cambiamento nelle strategie d’azione adottate.

La prima sfida al frame dominante si ebbe in risposta all’accusa di nimbysmo

mossa dai pubblici poteri e rivolta alle proteste locali dei cittadini di Love Canal; gli

attivisti risposero alle accuse invertendo il frame, da NIMBY (Not In My Backyard) a

NIAB (Not In Anybody’s Backyard), provocando in tal modo un aggiustamento

nell’azione che si orientò verso la riduzione del volume dei rifiuti e le modalità di

gestione responsabile dei rifiuti stessi.

La seconda sfida al frame dominante emerse parallelamente alla richiesta di diritti

civili da parte della popolazione di Love Canal; alla base delle proteste vi fu infatti la

lotta contro un “razzismo ambientale” caratterizzato da un’ingiustizia distributiva e

partecipativa che andava a colpire prevalentemente le comunità più povere, spesso

connotate da fattori etnici (nativi americani, ispanici, afro-americani, e altre minoranze),

e che vedevano ridotto il proprio diritto a gestire i territori in cui vivere e lavorare.

Questo frame alternativo produsse una serie di aggiustamenti nella politica ambientale,

che portarono a definire l’agenda dell’American environmental justice movement e a

focalizzare l’attenzione verso le disparità socioeconomiche ambientali.

Infine, la terza sfida al frame dominante prese il via dall’esperienza stessa del

Love Canal che costituì un esempio per altri movimenti di protesta e che contribuì a

modellare la politica ambientale. Si affermò così la consapevolezza che la salute fosse

28



un bene non negoziabile e che dunque la questione riguardasse la capacità della scienza

nel definire i problemi ambientali e le strategie d’azione da adottare di fronte

all’incertezza.

2.3.2. Identità dei comitati

Con il termine identità si intende “il processo tramite il quale gli attori sociali si

riconoscono – e sono riconosciuti da altri attori – come parte di collettività più ampie, e

sulla base di tali appartenenze attribuiscono significato alle proprie esperienze e alle

loro evoluzioni nel tempo”25. La costruzione dell’identità rappresenta una componente

essenziale dell’azione collettiva in quanto permette agli attori impegnati in un conflitto

di riconoscersi come soggetti legati (o divisi) da interessi, valori, storie comuni. Non vi

è infatti azione collettiva in assenza di un “Noi”, caratterizzato da tratti comuni e da una

specifica solidarietà, né in assenza di un “Altro” cui attribuire la responsabilità della

condizione in cui versa l’attore e contro il quale chiamare alla mobilitazione. Quindi la

costruzione dell’identità collettiva implica sia una definizione in positivo di chi

appartiene ad un certo gruppo, sia l’individuazione in negativo di coloro che non solo ne

sono esclusi, ma che si oppongono attivamente ad esso.

L’identità è la risultante di un’operazione di auto individuazione da parte del

soggetto e di un riconoscimento esterno; essendo un processo sociale essa è soggetta a

rielaborazioni frequenti. Infatti, le rappresentazioni che gli attori propongono di sé sono

continuamente confrontare con le immagini che di loro producono altri attori sociali

(istituzioni, gruppi sociali, opinione pubblica, media). Dunque, nella costruzione di































































25
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 102.
29



un’identità collettiva entrano in gioco sia fattori endogeni che esogeni agli attori. Non è

sufficiente l’aspirazione a differenziarsi dal resto del mondo mediante una determinata

autorappresentazione di sé; è opportuno invece che tale definizione trovi riscontro

nell’immagine che altri attori hanno del soggetto attraverso un processo di mutuo

riconoscimento. Se prevale una visione stigmatizzante dell’identità collettiva, allora gli

attori che la promuovono devono investire tutte le loro risorse per pubblicizzare26 una

diversa definizione di quell’identità; in caso contrario non solo la loro capacità di azione

collettiva sarà estremamente limitata ma risulteranno incapaci di concepire se stessi

come soggetti legittimati a reclamare diritti di cittadinanza al pari di altri gruppi sociali.

Per quanto concerne lo specifico ambito territoriale, l’identità politica degli attori

dipende non solo dall’esistenza fisica di un territorio, ma soprattutto dalla percezione

che ne hanno i suoi abitanti che lo vivono socialmente e ne sperimentano l’esistenza.

Talvolta l’identità collettiva territoriale nasce dalla localizzazione di un’opera pubblica.

Non sempre però da ciò scaturisce una mobilitazione dei comitati; spesso sono i

comitati stessi ad attivarsi al fine di riesumare vecchie solidarietà di vicinato, creando

nuove identità collettive sulla base delle quali essi si mobilitano.

2.4. Comitati e trasformazione dei partiti

La relazione che vige tra comitati e partiti politici è stata oggetto di numerose

controversie nell’ambito della letteratura sociologica. In un’immagine antipolitica i

comitati rappresentano al contempo la causa e la conseguenza della trasformazione del

sistema politico. Nel corso degli anni si è verificato infatti un graduale cambiamento






























































26
Andretta Massimiliano, L’identità dei comitati: tra egoismo e bene pubblico, in Della Porta Donatella
(a cura di), op. cit., p. 72.

30



delle caratteristiche dei partiti accompagnata da un indebolimento del loro radicamento

organizzativo sul territorio e da un progressivo deterioramento dei canali di

comunicazione con la cittadinanza; se da un lato è diminuita la capacità di ascolto delle

istanze dei cittadini, dall’altro è accresciuta la sensibilità dei partiti alle pressioni degli

interessi economici forti. La crisi dei partiti e in particolare l’indebolimento del loro

radicamento sociale e territoriale, investe sia i partiti di centro-destra che quelli di

centro-sinistra, soprattutto per quanto concerne la tematica ambientale. I comitati

esprimono una critica radicale agli attori della politica tradizionale, che accusano di

essere incapace di legittimarsi sia in termini di efficienza che di rappresentatività. Per

certi versi la critica dei comitati alla politica istituzionale si estende addirittura alla

concezione stessa di democrazia rappresentativa; i comitati si presentano come attori

surrogati, talvolta indispensabili per riavviare la comunicazione interrotta tra istituzioni

e cittadini. Nello specifico essi si appropriano dell’azione identificante, non più

appannaggio esclusivo dei partiti; questi ultimi da parte loro continuano ad interagire

con gli attori della protesta ma spesso appaiono incapaci di elaborare interpretazioni

complessive sulle cause dell’insoddisfazione e sulle possibili soluzioni. Articolazione e

aggregazione della domanda politica, attività tipiche dei partiti, vengono quindi svolte

da gruppi, associazioni di volontariato, comitati che poi rivolgono le loro richieste alle

istituzioni, saltando la mediazione dei partiti.

Se i comitati esprimono certamente una critica alla politica esistente, essi possono

essere però concepiti come “prolungamento della politica tradizionale con altri mezzi”.

In una visione più ottimista infatti, i comitati appaiono come nuovi attori della

rappresentanza che si sommano a partiti, gruppi di interesse, associazioni, contribuendo

31



a far emergere ed incanalare domande che gli altri attori non riescono a cogliere e

filtrare.

Nonostante i comitati si presentino come reazione ai fallimenti della politica

istituzionale, e perciò sottolineano la loro apartiticità, essi interagiscono comunque con

essa, anche se tendono a rifiutate esplicite alleanze partitiche e talvolta non mancano di

denunciare tentativi di strumentalizzazione da parte dei partiti politici stessi. Nella

fattispecie in esame, anche i comitati sull’ambiente rifiutano l’alleanza con i singoli

partiti, soprattutto per evitare una spaccatura al loro interno; essi diffidano spesso anche

delle associazioni, che pensano vogliano legarli ad una logica di parte e collaborano

maggiormente con i gruppi ambientalisti, seguiti dalle associazioni di quartiere e quelle

culturali, i Verdi e la Chiesa.

2.5. La struttura delle opportunità politiche

Prima di analizzare la relazione che intercorre tra issues (ambiente o sicurezza) e

coalizioni partitiche, è opportuno soffermarsi sul concetto di “struttura delle opportunità

politiche”: insieme degli elementi caratteristici di un sistema politico che influenzano

l’azione dei movimenti sociali. Da un punto di vista teorico questo concetto può essere

fatto risalire a Tocqueville, secondo cui esiste una stretta relazione tra istituzioni

politiche ed azione collettiva; in seguito altri autori hanno evidenziato l’importanza dei

processi politici, la loro dinamicità e l’idea che la forza o la debolezza di uno stato

possano influenzare le strategie dei movimenti sociali. Tale concetto si è quindi prestato

ad una serie di interpretazioni, tant’è che Sidney Tarrow osserva: “political opportunity

32



may be discerned alone so many directions and in so many ways that it is less a variable

than a cluster of variables – some more readily observable than others”27.

Alcuni autori a tal proposito hanno offerto una schematizzazione delle dimensioni delle

opportunità politiche, riportata nella tabella qui di seguito:

Tabella 1: Le dimensioni delle opportunità politiche secondo alcuni autori28

Brockett Kriesi Rucht Tarrow

Meaningful access Formal Access to the party Openness or closure


points institutional system of the polity
structure
Presence of allies The state’s policy Stability of political
Informal implementation alignements
procedures in capacity
Elite
relation to a given Presence/absence of
fragmentation and
challenge The alliance elite allies
conflict
structure as regards a
The configuration given challenger Division whitin the
Level of
of power as elite
repression
regards a given The conflict
challenger structure as regards a
Temporal location
given challenger
in cycle of protest

In particolare, Sidney Tarrow29, nella sua analisi sui cicli di protesta in Italia dal 1965 al

1975, ha elaborato uno schema teorico in cui evidenzia come lo sviluppo dei movimenti

sociali sia influenzato principalmente da quattro variabili:































































27
Tarrow Sidney, National Politics and Collective Action: Recent Theory and Research in Western
Europe and the United States, in “Annual Review of Sociology”, 14, (1988), pp. 421-440. Citato in
McAdam Doug, Conceptual origins, current problems, future directions, in McAdam Doug, McCarthy
John D., Zald Mayer N. (a cura di), Comparative perspectives on Social Movements. Political
opportunities, Mobilizing Structures, and cultural Framings, Cambridge University Press, NY, 1996, p.
26.
28
McAdam Doug, op. cit., in McAdam Doug, McCarthy John D., Zald Mayer N. (a cura di), op. cit., p.
27.
33



Livello di apertura/chiusura del sistema politico;

Grado di decentramento territoriale;

Tolleranza delle elite nei confronti della protesta;

Orientamento strategico dei potenziali alleati.

Tarrow analizza le variabili istituzionali e parte dal presupposto che tanto più sono gli

accessi, maggiore apertura gode il sistema; in particolare le variabili istituzionali più

importanti risultano la distribuzione territoriale del potere, la separazione funzionale dei

poteri e la presenza di canali di democrazia diretta.

Per quanto concerne il decentramento territoriale, in genere si considera più facile

l’accesso al processo decisionale, tanto maggiore è la vicinanza tra cittadino e

amministrazione pubblica. Per questo motivo, il decentramento dei poteri in periferia

(enti locali, Regioni, Stati in sistemi federali) è considerato un aspetto di apertura del

sistema politico alle spinte provenienti dal basso.

In merito alla separazione funzionale del potere, invece, il sistema si può

considerare tanto più aperto quanto maggiore è la divisione dei compiti tra legislativo,

esecutivo e giudiziario.

Un’ulteriore osservazione riguarda la quantità di potere gestito dallo Stato rispetto

a quello gestito da altri attori, gruppi di pressione, partiti, media e cittadini.

Per quanto riguarda l’esistenza di canali di democrazia diretta, la struttura

istituzionale delle opportunità politiche sarà più aperta quanto maggiore risulterà la

capacità di partecipazione dei cittadini attraverso strumenti come il referendum,

l’iniziativa popolare, e le procedure d’appello contro le decisioni dell’amministrazione,





















































































































































































29

Tarrow Sidney, Democrazia e disordine. Movimenti di protesta e politica in Italia. 1965-1975, Laterza,
Roma-Bari, 1990.

34



che garantiscono la possibilità di intervenire rispetto al potere legislativo ed esecutivo,

indipendentemente dalla mediazione di partiti, gruppi di interesse e burocrati pubblici.

Oltre alle variabili istituzionali, particolare attenzione spetta ai cosiddetti

challenger, cioè coloro che azionano il cambiamento. Infatti, l’apertura del sistema

decisionale non significa automaticamente l’accoglienza delle domande emergenti, dato

che il sistema deve mediare anche con altre posizioni, spesso opposte a quelle

manifestate dal movimento di protesta; le istituzioni sono potenzialmente aperte anche

ai loro oppositori e ciò permette di spiegare eventi congiunturali, quali l’emergere e il

declino della protesta o la capacità di mobilitazione dei movimenti. Un’influenza

significativa sull’emergere della protesta e sul potenziale di mobilitazione è svolto

dunque dal sistema di conflitto e dal sistema delle alleanze dei movimenti. In

quest’ottica, le istituzioni statali talvolta appaiono come alleati dei movimenti, oltre che

costituire le arene in cui avviene la mediazione dei conflitti.

Dall’altro lo Stato, in quanto garante dell’ordine pubblico (ciò che i manifestanti

definiscono repressione) e detentore del monopolio della forza fisica, è comunque un

oppositore in quanto può utilizzare la polizia per controllare la protesta. Dalle ricerche

condotte da Della Porta sulle strategie di controllo della protesta, si evince che gli stili

di protest policing più tolleranti e selettivi facilitano l’integrazione dei movimenti

all’interno di un complesso sistema di negoziati, portando ad una progressiva

stigmatizzazione della violenza intesa come espressione di devianza.

In generale, gli oppositori dei movimenti, possono essere sia attori istituzionali

che attori non istituzionali (o contromovimenti). “La relazione tra movimenti e

contromovimenti è definita come un conflitto loosely coupled, dove le due parti

35



raramente si incontrano”30, portando al prevalere di una situazione di forte conflittualità

accompagnata da una visione manichea della politica. La presenza di contromovimenti

non violenti influenza soprattutto le possibilità di successo dei movimenti, mentre i

contromovimenti violenti portano ad una radicalizzazione dei repertori d’azione.

Un altro fattore che favorisce il successo dei movimenti sta poi nella presenza di

forti alleati, quali sindacati e partiti, soprattutto nel caso in cui rivestono una posizione

di potere. L’alleanza con attori che partecipano alla politica istituzionale contribuisce a

stemperare la radicalizzazione dei movimenti di protesta. Nello studio sui movimenti

sociali, Donatella della Porta e Mario Diani sottolineano come in molti casi l’alleanza

con la sinistra abbia accentuato anche notevolmente la capacità di mobilitazione della

protesta. “In generale, è stato osservato che l’autocollocazione a sinistra è positivamente

correlata con la disponibilità ad utilizzare forme di protesta, in particolare forme di

disobbedienza civile”31.

Inoltre, è stato rilevato che i partiti di sinistra al governo, memori delle esperienze

di repressione vissute in prima persona, tendano ad essere più liberali in termini di

ordine pubblico e ad appoggiare le domande su temi compatibili con quelli del proprio

elettorato tradizionale.

Nonostante il concetto di struttura delle opportunità politiche abbia assunto un

ruolo centrale nella ricerca sui movimenti sociali, la sua utilizzazione non è però esente

da problemi. Se i primi studi sulle opportunità politiche si sono concentrati su poche

caratteristiche, la ricerca comparata degli anni Ottanta ha esteso l’attenzione ad elementi

sempre nuovi, considerando come rilevanti un numero sempre maggiore di dimensioni.

In tal modo si è verificato un ampliamento delle capacità esplicative del concetto,
































































30
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 246.
31
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 255.
36



accompagnata però da una riduzione della sua specificità. Un ulteriore problema sta nel

fatto che, la distanza tra i fenomeni analizzati e i loro presunti effetti è spesso tale da

impedire la comprensione delle dinamiche causali della protesta. Anche la scarsa

attenzione prestata alla percezione soggettiva della struttura delle opportunità politiche

da parte degli attori della protesta può rappresentare un limite; la mobilitazione

collettiva è infatti possibile qualora vi sia un processo di liberazione cognitiva, che

comporta la percezione di un’apertura nel sistema delle opportunità, il convincimento di

avere il potere di cambiare le cose e l’attribuzione al sistema della responsabilità di ciò

che non funziona. Un quarto ed ultimo problema consiste nella scarsa chiarezza

dell’explanandum, ovvero su ciò che le varie strutture delle opportunità politiche

dovrebbero spiegare (grado di mobilitazione, emergenza di un ciclo di protesta,

comportamento dei movimenti e le loro strategie).

2.5.1. Cooperazione e alleanze nelle campagne di protesta

Quando l’opposizione riguarda decisioni politiche poco conflittuali e poco

rilevanti, generalmente vi è una scarsa resistenza da parte dell’amministrazione

pubblica, che adotta un atteggiamento accomodante, specie nel caso in cui la decisione

non sia al centro dell’offerta politica su cui l’elettorato è chiamato ad esprimersi;

viceversa qualora i comitati decidano di intervenire su decisioni sentite come rilevanti e

conflittuali dall’amministrazione, poiché sollevano contro-mobilitazioni di gruppi

considerati elettoralmente cruciali, le resistenze saranno maggiori.

In generale si ritiene che una coalizione di centro sinistra risulti più aperta rispetto

a richieste di tutela e protezione dell’ambiente, pur mantenendo una certa attenzione a

37



non scoraggiare interessi economici potenzialmente rilevanti ai fini elettorali. Viceversa

una coalizione di centro destra appare più orientata a soddisfare soprattutto le domande

di sicurezza.

In base a ciò, si ipotizza che quando la struttura delle opportunità politiche è

molto chiusa, la protesta sarà scoraggiata perché la percezione delle scarse possibilità di

successo porrà disincentivi all’azione; quando essa è molto aperta altre modalità di

influenza sul processo politico potranno essere praticate con costi più bassi e con esiti

preferibili (usufruendo di canali preferenziali di accesso alle istituzioni); quando essa è

semiaperta, la protesta sarà incentivata a prescindere dagli sforzi cooperativi, mentre

quando è semichiusa, la cooperazione sarà incoraggiata dalla percezione che solo un

sistema di alleanza allargato può consentire di raggiungere gli obiettivi per i quali ci si

mobilita. Detto ciò, possiamo affermare che una struttura chiusa o semichiusa (centro-

destra rispetto all’ambiente e centro-sinistra rispetto alla sicurezza) pone degli incentivi

alla cooperazione32 dei comitati, mentre una struttura aperta e semiaperta (centro-destra

in relazione alla sicurezza e centro-sinistra in relazione all’ambiente) al contrario non la

incoraggia.

Tabella 2: Struttura delle opportunità politiche

Issue Coalizione di Centro-sinistra Coalizione di Centro-destra

Ambiente Semiaperta Chiusa

Sicurezza Semichiusa Aperta































































32
Per cooperazione si intende un evento di protesta in cui due o più organizzazioni combinano le proprie
risorse per raggiungere un obiettivo rispetto al quale tutti i partecipanti hanno un interesse comune reale o
percepito.


38



Qualora si percepisca una minore apertura delle opportunità politiche rispetto ad

una certa issue, l’organizzazione di movimento tende ad ampliare il sistema della

alleanze al fine di garantirsi il favore e il sostegno dei mass media e dell’opinione

pubblica e moltiplicare la possibilità di ascolto e trattamento politico da parte delle

istituzioni. Tuttavia, l’estensione del sistema di alleanze e le appartenenze multiple

(appartenenza ad altri comitati e organizzazioni contemporaneamente) non garantiscono

il successo delle campagne di protesta né scoraggiano l’insorgere di mobilitazioni

reattive.

La capacità di influenzare i processi di policy da parte degli attori dipende infatti

anche dalle risorse (economiche, politiche, legali, know-how, informazioni) che un

attore può mettere in campo in uno specifico processo. In particolare nella fase di policy

making assume un ruolo fondamentale la capacità degli attori coinvolti di sviluppare

politiche attraverso un sistema di idee comprensibili e plausibili; in questa fase,

altamente discorsiva, gli attori non sono impegnati in un esercizio di retorica fine a se

stesso ma cercano di affermare la propria egemonia in merito ad una specifica questione

di policy. In particolare i comitati appaiono impegnati da un lato nell’elaborazione di un

“discorso interno” volto a creare un’identità collettiva al fine di mobilitare i membri

attuali o potenziali nell’azione di protesta, dall’altro nell’elaborazione di un “discorso

esterno” rivolto ad alleati, avversari o policy makers, con i quali relazionarsi. Attraverso

il discorso pubblico dunque, i comitati acquisiscono quella credibilità tale da renderli

interlocutori influenti nel processo decisionale.

39



2.5.2. Le risorse dei comitati

I comitati pur scarseggiando di mezzi organizzativi, materiali e finanziari non

mancano del tutto di risorse; oltre alla capacità di mobilitare i cittadini essi possono

possedere un know how e delle competenze tecniche e giuridiche significative da

impiegare nel corso delle loro campagne di protesta.

I comitati di cittadini, come tutti gli attori collettivi ed individuali, possono

ricorrere a forme di capitale; Bourdieu distingue tra capitale umano e capitale sociale,

cui aggiungere una forma di capitale spesso sottovalutata, il capitale politico. Il capitale

umano si riferisce all’insieme delle risorse individuali prevalentemente cognitive legate

alle proprie conoscenze, capacità e abilità; esse riguardano il livello di istruzione,

l’expertise e le particolari capacità cognitive, comunicative e pratiche. A tal proposito,

nell’analisi sociologica33 dei comitati di protesta si evidenzia una membership

caratterizzata in prevalenza da individui tra i 40 e 65 anni mediamente scolarizzati, in

possesso di diploma di licenzia media inferiore e superiore (in non pochi casi della

laurea), appartenenti a ceti medi (pensionati, commercianti e artigiani). Pochi sono

invece gli studenti, le casalinghe e gli operai.

La nozione di capitale sociale sta ad indicare invece l’insieme di risorse, sia

collettive che relazionali, che sono legate al possesso di un network duraturo di relazioni

di tipo associativo, amicale e/o parentale. Vi è infine il capitale politico, ovvero

l’insieme di risorse cognitive e relazionali che si distingue dai due tipi precedenti per la

specificità del know how e delle relazioni individuali e collettive tipiche dell’attività

politica e sindacale.































































33

 Piazza Gianni, Le risorse dei comitati nei processi decisionali, in Della Porta Donatella (a cura di),
op.cit., p. 138.

40



Da queste premesse emerge che i comitati, per costituirsi e per organizzare

campagne di protesta, devono disporre di almeno una di queste forme di capitale e,

possibilmente di più di una. Se il capitale sociale e politico possono risultare importanti

al momento della costituzione dei comitati, in quanto essa è facilitata dal riattivarsi di

reticoli preesistenti e/o dalle capacità di qualche “imprenditore della protesta” attivista o

ex militante politico-sindacale, il capitale umano e quello politico possono assumere

maggior rilevanza nel corso delle attività dei comitati, soprattutto nelle campagne da

essi promosse Infatti, il capitale politico rappresenta la risorsa principale impiegata dai

comitati in tutte le fasi di policy; esso contribuisce ad aumentare le possibilità di

successo della protesta fornendo ai comitati le capacità di ampliare le proposte e le

alleanze, indebolire l’opposizione, generalizzando i frames e le rivendicazioni. Il

capitale umano invece è utilizzato soprattutto nelle fasi di agenda setting e di

riformulazione; è indispensabile per affrontare campagne complesse e articolate e per

elaborare proposte alternative valide.

2.5.3. La sottovalutazione della protesta

I promotori degli interventi sul territorio che possono generare conseguenze

sgradevoli, spesso sottovalutano la portata della protesta. Innanzitutto ritengono che

essa non sia rappresentativa dell’intera popolazione ma che sia fomentata da una

minoranza di professionisti e agitatori irragionevoli che vanno alla ricerca di occasioni

di conflitto in cui inserirsi per strumentalizzarla a fini politici; si intende cioè “una

situazione in cui la protesta viene fomentata, incoraggiata o appoggiata da un esponente

politico per perseguire propri scopi partigiani che non hanno nulla a che fare con gli

41



obiettivi esplicitamente dichiarati”34. Pur essendo, quella della strumentalizzazione

politica una tipica ossessione italiana, è opportuno chiarire che “il politico di

opposizione o il sindaco che promuove una protesta per acquisire consenso da spendere

nel gioco politico, non compie un atto abnorme o deviante, ma fa semplicemente il suo

mestiere […] che, tra l’altro, risulta utile allo sviluppo della dialettica democratica”35.

Poiché anche i cittadini fanno uso dei politici per i propri scopi, affinché i propri

interessi abbiano accesso nell’arena politica, più che di strumentalizzazione si dovrebbe

parlare di un patto implicito basato sulla reciprocità. L’altro errore consiste invece nel

dedurre dalla doppiezza del politico che caldeggia e strumentalizza una protesta,

l’infondatezza della stessa; essa infatti può essere condotta con argomenti riconosciuti

validi dai cittadini a prescindere dalle motivazioni recondite degli individui che la

promuovono, la strumentalizzano o la sostengono.

I promotori degli interventi sottovalutano le proteste anche per un secondo

motivo: “essi ritengono che gli argomenti degli oppositori siano privi di fondamenti

razionali, siano dettati da paure arcane ed illogiche e facilmente confutabili sul piano

tecnico-scientifico”36 e pertanto non meritevoli d’attenzione. In realtà è opportuno

precisare che le paure, anche se infondate, sono spesso in grado di generare effetti

tangibili; Bobbio ad esempio scrive come la diffusione del timore che un certo impianto

possa produrre pericoli per la salute degli individui, possa generare nel contempo un

calo dei valori immobiliari37. D’altro canto, la presunta irrazionalità della protesta,

ritenuta imputabile ad informazioni errate o insufficienti, non può essere risolta dai

promotori degli interventi mediante la sola campagna di informazione ed educazione
































































34
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 204.
35
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 205.

36
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 206.
37

Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 208.

42



volta a far conoscere le proprie ragioni e fugare inutili paure; la strategia di

comunicazione in sé può addirittura peggiorare le relazioni con la comunità. E’

necessario piuttosto che essa sia accompagnata da una disponibilità dei promotori ad

interloquire, a rivedere il proprio progetto anche su aspetti essenziali e a riformulare il

problema.

2.6. Approccio consensuale per una localizzazione equa

Dagli studi condotti in merito agli insediamenti sgradevoli, si evince come non sia

possibile localizzare impianti utili ma indesiderati senza una qualche forma di consenso

da parte delle comunità ospitanti e senza un loro coinvolgimento nel processo

decisionale. Secondo Bobbio infatti, l’approccio consensuale è giustificato sia da

ragioni di efficienza che di giustizia. Prima di tutto, esso permette di sciogliere quei

nodi che altrimenti verrebbero tagliati, aggirando l’ostacolo rappresentato dal problema

pubblico e peggiorando di conseguenza la situazione della comunità destinataria; d’altro

canto il consenso tra gli attori può dar vita a soluzioni più eque, contribuendo a limitare

le ingiustizie relative all’ineguale distribuzione dei rischi associati a impianti pericolosi.

Detto ciò, il primo passo da compiere nel processo consensuale consiste

nell’individuare gli stakeholders, ovvero i portatori di interessi che possono essere in

linea di principio di tre tipi38:

- Le amministrazioni pubbliche;

- Gli interessi (operatori del settore, associazioni di categoria, gruppi ambientalisti,

comitati spontanei di cittadini);































































38

Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 224.


43



- I cittadini non organizzati.

Dopodiché si procede stabilendo il metodo di localizzazione consensuale da adottare;

volontario o del confronto strutturato. Entrambi i metodi partono dal presupposto che i

proponenti non hanno solo bisogno di cercare un sito ove localizzare l’impianto, ma

anche una comunità disposta ad accettarlo.

Il metodo volontario, considerato dagli studiosi nord-americani come la via

maestra per superare la sindrome NIMBY, si ispira a principi pluralisti di libera scelta.

Esso prevede che la scelta del sito sia effettuata solo tra le comunità che si offrono

spontaneamente; queste sono libere di ritirarsi dal processo di scelta in qualsiasi

momento e si esprimono sulla decisione finale mediante un referendum.

“L’amministrazione pubblica si impegna […] ad offrire alle candidate il massimo

supporto tecnico, a garantire che siano rispettati gli standard di sicurezza e a sorreggere

la scelta della comunità con una capillare campagna di informazione tra i cittadini”39.

Il metodo del confronto strutturato invece si rifà a principi di scelta

onnicomprensiva orientata al bene comune; dopo aver individuato un’area entro cui

ricadono i benefici di un impianto sgradevole, tutti i soggetti interessati dall’area in

questione, opportunamente informati sui dati del progetto, sui rischi e le compensazioni

offerte, sono invitati a decidere in merito alla localizzazione del sito; nel caso in cui non

venga raggiunto un accordo, i pubblici poteri si riservano di imporre la localizzazione

dell’impianto medesimo.































































39
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 224.
44



2.6.1. Le misure di localizzazione

Dopo aver esaminato gli aspetti procedurali della localizzazione consensuale di un

impianto sgradevole, possiamo procedere con la trattazione delle misure che rendono

effettivamente praticabile una determinata soluzione localizzativa: la suddivisione di

pesi; le garanzie; le compensazioni e il controllo locale sulla gestione.

La suddivisione dei pesi può essere realizzata in modi differenti: si possono

stabilire ad esempio criteri di rotazione indirizzando gli impianti sgradevoli verso quelle

comunità rimaste fino ad allora immuni, oppure decidere di costruire più impianti di

dimensioni minori per ridurre il divario tra l’ambito dei beneficiari e quello dei soggetti

penalizzati.

La diversa valutazione del rischio tra il proponente dell’impianto e la comunità

può portare ad un accordo consensuale qualora vengano elargite specifiche garanzie da

parte dei promotori come l’impegno a risarcire gli eventuali danni o a sospendere il

funzionamento dell’impianto medesimo (eventuale alterazione dell’ambiente

circostante); la richiesta di garanzie può inoltre rivelarsi una strategia per obbligare i

promotori a rivelare la loro vera valutazione dei rischi.

Le compensazioni possono essere di natura monetaria, destinate ai singoli

cittadini o all’ente locale (in tal caso si stabilisce la ripartizione tra la cittadinanza),

oppure di tipo occupazionale, come l’impegno da parte del proponente ad appaltare i

lavori a imprese locali o a utilizzare esclusivamente manodopera locale40. Inoltre i

promotori possono contrattare compensazioni ambientali mirate ad eliminare i fattori di

rischio o di degrado presenti sul territorio, oppure che decidere di compensare la

comunità costruendo impianti sportivi o case popolari.































































40
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Luigi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 229.
45



Il controllo locale sulla gestione prevede “stazioni di monitoraggio gestite o co-

gestite dal governo locale, pubblicità dei dati relativi al funzionamento dell’impianto,

partecipazione di esponenti locali, istituzioni di comitati di cittadini che vigilano

sull’andamento dell’impianto e fanno da tramite tra la società di gestione e la comunità

locale”41.

I processi Nimby non sono dunque per loro natura intrattabili. Con appropriate

strategie politiche il conflitto può essere disinnescato. Approfondirò questo tema più

avanti, con riferimento alla creazione di arene deliberative e ai processi che le

caratterizzano.































































41
Bobbio Luigi, op. cit., in Bobbio Lugi, Zeppetella Alberico (a cura di), op. cit., p. 230.

46



III. MOVIMENTI DI PROTESTA E POLITICHE PUBBLICHE

3.1. La protesta

La protesta è un’azione non convenzionale caratterizzata dall’utilizzo di canali di

influenza indiretta, attraverso l’attivazione di una serie di attori collettivi. Riprendendo

l’analisi di Lipsky in Protest in City Politics, Della Porta e Diani elaborano un processo

di comunicazione della protesta che vede coinvolti diversi attori; “la protest

constituency, cioè la base direttamente interessata alle politiche pubbliche, esprime una

leadership, che guida le azioni di protesta e tiene i rapporti con l’esterno. I mezzi di

comunicazione di massa diffondono i messaggi, che sono indirizzati soprattutto al

pubblico di riferimento dei decisori pubblici, e questi ultimi sarebbero i veri bersagli

della protesta”42.

Fig 1: La comunicazione della protesta































































42
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 196.
47



Nei suoi aspetti più radicali la protesta è considerata come una forma di azione

collettiva propria dei movimenti sociali. Essa, si sviluppa quando si costituiscono le

risorse necessarie al passaggio da una fase etico-culturale (prepolitica) alla elaborazione

socio-politica di un tema. Nella prima fase, la issue destinata ad essere messa al centro

delle campagne di protesta, è tenuta in vita all’interno di piccoli circoli intellettuali,

culturali più che politici, che criticano la cultura dominante ma non riescono ad attrarre

l’attenzione dei media e del pubblico. In questa fase i movimenti funzionano piuttosto

come forum di discussione e mettono a disposizione le proprie risorse al fine di creare

un’identità collettiva. In seguito tali identità collettive si rafforzano nelle mobilitazioni

di massa e nello scontro con la controparte che inizialmente reagisce in modo

conflittuale alle domande emergenti. Si passa quindi ad un aggiustamento reciproco tra i

movimenti e il loro ambiente: si aprono nuovi canali di accesso al sistema politico,

mentre svaniscono le forme più aspre del conflitto. Per varie ragioni le campagne di

mobilitazione declinano ma lasciano un residuo importante: una nuova identità di

movimento, composta da un sistema di valori, materializzato in associazioni e reticoli di

relazioni. A questo punto, le organizzazioni del movimento possono evolvere in quattro

forme differenti o in un insieme variabile di: partiti, imprese economiche, gruppi

culturali, associazioni volontarie, che continuano in diverse arene le loro azioni sul tema

centrale del movimento.

Alcuni gruppi si istituzionalizzano, trasformandosi in partiti o gruppi di interesse;

specializzati nella rappresentanza politica; altri si radicalizzano, rinvigorendo la

mobilitazione e dedicandosi alle forme d’azione più violente; alcuni gruppi si

commercializzano aprendosi al mercato e fornendo una serie di servizi alla comunità e

altri ancora si richiudono in se stessi divenendo simili a sette, associazioni di

48



volontariato e clubs con l’intento di provvedere ai bisogni dei propri membri. Tuttavia

l’identità dei gruppi può essere rimobilitata attraverso la protesta e ciò può avvenire in

modo reattivo, in genere in seguito a progetti di legge che minano le risorse o le

conquiste del movimento; o in modo proattivo, all’interno di più generali campagne di

protesta.

Fig. 2: Tipologia delle trasformazioni dei movimenti sociali

3.1.1. Logiche della protesta

Le diverse forme di protesta, pur essendo accomunate da quella che è la rottura

del consenso, si possono distinguere a seconda della loro principale logica d’azione o

modus operandi: logica dei numeri (gli attivisti sottolineano la diffusione delle proprie

convinzioni); logica del danno (capacità degli attivisti di apportare perdite materiali);

49



logica di testimonianza (gli attivisti dimostrano attraverso il proprio esempio la

possibilità di agire)43 .

La logica dei numeri si basa sull’idea che il destino dei movimenti dipenda in

buona misura dal numero dei loro sostenitori; mobilitando il maggior numero possibile

di dimostranti, i movimenti di protesta richiamano l’attenzione dei rappresentanti eletti

mostrando loro l’esistenza di una maggioranza diversa rispetto a quella di governo. Le

tattiche adottate a tal fine vanno dai cortei di massa alle petizioni e i referendum.

Tuttavia la logica dei numeri, pur essendo coerente con i principi della democrazia

rappresentativa, non sempre funziona come ci si aspetterebbe: può accadere che i

dimostranti non riescano a convincere gli elettori sulla giustezza delle proprie

rivendicazioni; le proteste, avendo una durata limitata possono avere una modesta

influenza sulle decisioni politiche; gli attori della protesta non sempre riflettono le

opinioni della maggioranza dell’opinione pubblica, e ciò è dimostrato dalle non rare

sconfitte nei referendum sui temi sollevati da movimenti sociali.

La logica del danno materiale è basata sulla capacità di interrompere la routine

della vita quotidiana. Essa è spesso alla base della forma di protesta storicamente più

diffusa, lo sciopero. Forme radicali di protesta in fabbrica vanno dai cosiddetti scioperi

“selvaggi” o a “scacchiera” al sabotaggio dei macchinari. Espressione estrema della

logica del danno è la violenza politica, contro le cose o contro le persone. Anche questa

logica d’azione ha però vincoli e limiti: prima di tutto l’azione violenta presenta forti

rischi poiché aumenta la repressione e allontana i simpatizzanti moderati; può generare

contrasti all’interno dei movimenti, e non solo quando assume forma estrema. Per































































43

Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 201.


50



esempio molti militanti possono nutrire perplessità circa l’utilizzo di tattiche, come il

boicottaggio, che tendenzialmente danneggiano un pubblico innocente.

La logica della testimonianza è volta a dimostrare il coinvolgimento emotivo di

chi protesta; essa “si esprime, in primo luogo, attraverso la partecipazione ad azioni che

comportano alti costi o rischi personali”44. Tra le tattiche ispirate alla logica della

testimonianza figurano la disobbedienza civile, tipica del movimento pacifista, e le

azioni dirette non violente caratterizzate da interventi capaci di incidere

immediatamente sugli obiettivi della protesta. Forme di azione meno dirompenti, ma

ispirate alla logica della testimonianza, sono di tipo persuasivo: conferenze, concerti,

riviste e documentari con il fine di educare il pubblico ad una diversa concezione del

mondo.

Dunque, nella scelta fra diverse forme d’azione i leader dei movimenti devono

affrontare una serie di dilemmi strategici dal momento che ogni azione indirizza

contemporaneamente messaggi a pubblici diversi. Essi infatti si trovano spesso a dover

scegliere tra due vie, entrambe rischiose: il radicalismo, capace di rafforzare la coesione

interna ma che nel contempo rischia di alienare il sostegno esterno, e quindi le simpatie

dei potenziali alleati, e il moderatismo, che seppur orientato al raggiungimento di

obiettivi attraverso forme d’azione pacifiche, può ridurre la solidarietà nel nucleo

originario alla base. Problematico è inoltre il rapporto con i mezzi di comunicazione,

determinanti nell’influenzare le caratteristiche dei movimenti di protesta; infatti “per

ottenere l’attenzione dei media, le forme d’azione devono coinvolgere molte persone,

utilizzare tattiche radicali, oppure essere particolarmente innovative”45. In particolare i

giornalisti non si limitano a chiedere notizie e novità ai leader della protesta ma tendono






























































44
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 207.

45
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 212.
51



ad adeguarsi a quello che viene considerato buon gusto: “la conformità agli standard di

notiziabilità nello stile politico, e la conoscenza dei pregiudizi e dei desideri degli

individui che decidono il media coverage rappresentano una determinante cruciale

dell’efficacia della leadership”46.Un ulteriore difficoltà sta poi nel fatto che i media, in

genere presentano le immagini della protesta senza nessuna elaborazione dei suoi temi

sostanziali che vengono presentati, nella migliore delle ipotesi, in termini sloganistici; il

problema non è tanto l’esistenza di pregiudizi politici, quanto piuttosto gli esigenti

criteri che i media adoperano per determinare ciò che è degno di attenzione oppure no:

dimensioni, innovazione e militanza della protesta sono newsworthy, mentre le

prospettive critiche sulle politiche pubbliche non lo sono.

Concludendo l’analisi sulle forme di azione collettiva, c’è da dire che esse si

verificano in ondate cicliche ove si assiste ad un’intensificazione dell’azione di protesta;

in questa fase vi sono dinamiche ricorrenti di ascesa e ricaduta: a fasi di espansione e

compressione della protesta corrispondono processi di radicalizzazione e

istituzionalizzazione delle forme d’azione. Tuttavia, accanto a queste fluttuazioni

cicliche sembrano affermarsi tendenze più stabili con un ampliamento del repertorio

delle azioni di protesta; inoltre nelle democrazie occidentali si assiste ad una progressiva

estensione della protesta anche ad attori istituzionali e la stigmatizzazione della violenza

politica accompagnata da una crescente moderazione dei repertori d’azione utilizzati dai

movimenti stessi.































































46
Lipsky Michael., Protest and City Politics, Rand McNally & Co., Chicago, 1965, p.170. Citato in Della
Porta Donatella, Diani Mario, op. cit, p. 212.

52



3.1.2. Strategie d’azione

La letteratura sui movimenti collettivi nelle società avanzate ha osservato come,

nel corso degli anni, si assista ad un graduale cambiamento delle strategie di protesta

adottate dai movimenti collettivi; in particolare i movimenti degli anni Ottanta,

introducono tre innovazioni nei repertori d’azione della protesta: l’assenza pressoché

totale di forme d’azione violenta, l’utilizzazione dell’azione diretta non violenta, e la

combinazione delle forme più varie di azioni convenzionali ed innovative. In generale,

le azioni dirette non violente, e la disobbedienza civile rappresentano le strategie

preferite dal movimento pacifista. Accanto ad esse, vi sono poi le manifestazioni, sia in

forma di marcia o di catene umane, orientate principalmente a dimostrare la forza

numerica del movimento. Modi più convenzionali di protesta sono invece rappresentati

dalla raccolta di firme su petizioni e richieste di referendum. In modo simile al

movimento della pace, anche altri movimenti della sinistra libertaria attivi negli anni

Ottanta, combinano forme d’azione diretta non violenta e forme d’azione istituzionali.

Il movimento ecologista affianca le interazioni con pubblica amministrazione e

enti locali a forme di azione diretta con valore esemplare ed educativo. Il repertorio

delle loro strategie di protesta combina forme d’azione convenzionali (come petizioni e

dibattiti), con forme innovative, come azioni esemplari (costruire un parco) o azioni

dirette (far scappare gli animali all’apertura della caccia); le campagne sono difensive

(contro provvedimenti che danneggiano il patrimonio artistico o naturale), ma anche

offensive (come quelle per la realizzazione di zone pedonali nei centri storici). Il

potenziale di notiziabilità, legato in passato all’uso di repertori violenti, è mantenuto

negli anni ’90, attraverso l’alta teatralità e una frequente innovazione nei repertori

simbolici.

53



I movimenti di questi anni, investono molto sulle relazioni con i mezzi di

comunicazione di massa; essi elaborano moduli di protesta volti a sensibilizzare ed

informare, e al contempo dimostrare una partecipazione intensa, praticando l’obiettivo

da raggiungere. Ne sono un esempio i movimenti antimafia che, nel corso degli anni

’90, danno vita ad una serie di azioni dimostrative: falò di armi giocattolo, lenzuola

bianche appese alle finestre, fiaccolate, catene umane, veglie; tutte azioni in cui il

coinvolgimento individuale è prioritario rispetto alla manifestazione di forza che prevale

in forme d’azione basate sul grande numero.

3.2. Movimenti collettivi e politiche pubbliche

Le rivendicazioni dei movimenti di protesta hanno un alto valore simbolico; non

di rado vittorie parziali su particolari pretese, sono percepite come vere e proprie

sconfitte da parte degli attivisti, che ritengono le proprie richieste di una tale

importanza, da non poter essere soggette a negoziazione. Dal punto di vista delle

politiche pubbliche, possono essere distinti cinque livelli di responsiveness del sistema

politico alle domande collettive47.

- Access responsiveness indica la misura in cui le autorità sono disponibili ad

ascoltare le richieste di un certo gruppo

- Agenda responsiveness si ha quando la domanda diviene un tema e viene inserita

sull’agenda del sistema politico;

- Policy responsiveness, se i decision makers adottano legislazioni o politiche

congruenti con le domande manifeste dei gruppi di protesta;































































47

Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 270.

54



- Output responsiveness, se vengono prese delle misure atte ad assicurare la piena

implementazione della legislazione;

- Impact responsiveness si ha se lo scontento viene effettivamente alleviato

La maggior parte degli studi sugli effetti dei movimenti sociali si concentrano

prevalentemente sulla risposta in termini di policy e sulla produzione legislativa. Per

valutare gli effetti di un movimento occorre analizzare non solo l’adozione, ma anche

l’attuazione delle leggi che, anche se ben implementate, possono avere effetti limitati o

controproducenti. Le richieste di trasformazioni legislative, non rappresentano però

l’unico obiettivo dei movimenti; poiché le mobilitazioni durano un tempo limitato, i

movimenti non possono accontentarsi di una riforma legislativa, sempre reversibile, ma

devono fare in modo che il sostegno alla loro causa divenga così diffuso da scoraggiare

ogni ritorno al passato. Per questo motivo è utile guardare agli effetti di

sensibilizzazione dei movimenti, cioè alla “possibilità che un movimento sensibilizzi

altri attori […] verso soluzioni che vanno nella direzione da esso auspicata”48. I

movimenti mirano dunque a conquistare le simpatie di coloro che implementano le

politiche pubbliche e ad influenzare l’opinione pubblica, cambiando il sistema di valori

nel pubblico, oltre che nell’elite. Essi, se dotati di scarso potere in termini di status e di

poche risorse finanziarie ed organizzative, per accedere alle arene decisionali, devono

ampliare il loro sistema di alleanze; in tal modo possono influenzare le agenzie

pubbliche ed incrementare così le loro potenzialità di successo.

“I movimenti non si limitano comunque ad intervenire sulle singole policies, ma

hanno spesso influenza sul modo di funzionamento del sistema politico: sulle procedure































































48
Kriesi H., Koopmans R., Duyvendak J. W., Gugni M., New social movements in Western Europe: A
Comparative Analysis, University of Minnesota Press, Minneapolis, 1995. Citato in Della Porta
Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 272.
55



formali ed istituzionali, il reclutamento delle elite, la configurazione del potere

informale. I movimenti chiedono, e spesso ottengono decentramento del potere politico,

consultazioni dei cittadini interessati su determinate politiche, procedure di appello

contro alcune decisioni amministrative”49. Inoltre, essi contribuiscono alla creazione di

nuove policy arenas, in cui elaborare ed implementare le politiche pubbliche; talvolta

prendono parte in qualità di osservatori nelle commissioni di esperti, ove, pur avendo un

potere puramente consultivo e un mandato limitato nel tempo, tendono comunque ad

instaurare un dialogo con la pubblica opinione interagendo con la stampa e pubblicando

rapporti. Oltre alle commissioni di inchiesta, i rappresentanti dei movimenti tendono ad

avere frequenti rapporti con istituti di consultazione dotati di un potere autonomo in

merito all’implementazione di alcune politiche; gli amministratori pubblici impegnati in

queste istituzioni mediano specifiche rivendicazioni dei movimenti, spesso alleandosi

con i loro rappresentanti per esercitare pressione per un aumento delle risorse pubbliche

disponibili nelle aree di policies sottoposte alla loro giurisdizione.

3.2.1. Movimenti e democrazia diretta

Alla ricerca di nuove arene in cui presentare le proprie rivendicazioni, corrisponde

l’adesione da parte dei movimenti, di una specifica concezione della democrazia. Alla

democrazia parlamentare, basata sulla delega ai rappresentanti , i movimenti oppongono

la legittimità di forme di democrazia alternativa diretta e partecipata, attraverso le quali i

movimenti stipulano sia possibile una maggiore rispondenza delle decisioni agli

interessi dei cittadini che, se naturalmente interessati alla politica, devono assumersi































































49
Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 273.
56



direttamente il compito di intervenire nelle decisioni politiche. In quest’ottica i

movimenti, acclamati come i portatori di un “contagio dal basso”50, rappresentano gli

artefici del cambiamento di quell’insieme di norme che definiscono i temi e i mezzi

d’azione legittimi in politica. Il potere decisionale derivante da forme di intervento

diretto dell’elettorato, a prescindere dalla mediazione dei partiti, è in genere molto alto,

ma limitato a singoli quesiti. Dal punto di vista istituzionale, l’apertura di canali di

intervento come luoghi deliberativi e arene di dibattito, depotenzia il conflitto, e

previene la sua degenerazione in forme che creano problemi di ordine pubblico.

Tuttavia la presenza di nuovi canali di accesso per i movimenti sociali, potrebbe

presentare più rischi che vantaggi. Innanzitutto, i movimenti sarebbero spinti ad

accettare lo spostamento del conflitto dalle piazze, a loro più congeniali, ad arene in cui

sono particolarmente rilevanti risorse (quali competenze tecniche e scientifiche) di cui

essi di solito non dispongono in misura sufficiente. L’istituzione di commissioni ad hoc

può essere una risposta solo simbolica, data dalle elite per poter acquietare le proteste e

rinviare le decisioni a tempi più calmi. L’utilizzo di esperti, potrebbe legittimare come

“scientificamente” più adatte, soluzioni più congeniali a chi governa. Il referendum

infine, comporterebbe il rischio di far decidere “maggioranze silenziose”, spesso poco al

corrente dei, e poco interessate ai, temi e problemi sollevati dal movimento, e quindi

anche facilmente influenzabili da chi ha a disposizione maggiori risorse di

manipolazione del consenso. D’altra parte però, bisogna dire che spesso i movimenti,

anche grazie ad alleanze con esperti e policy makers, sono riusciti a trarre vantaggio

dallo spostamento delle decisioni a commissioni ad hoc, ottenendo l’inserimento di

nuovi temi nell’agenda politica e conquistando le simpatie dell’opinione pubblica.
































































50
Rohrschneider. Robert., Impact of Social Movements on the European Party system in “The Annals of
the AAPSS”, 528, (July 1993), pp.157-70. Citato in Della Porta Donatella, Diani Mario, op. cit., p. 280.
57



3.3. Le arene deliberative

Le esperienze di coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche costituiscono

un tentativo di dare una risposta non populistica alla crisi della democrazia

rappresentativa. Negli ultimi anni, in contesti culturali e geografici differenti, si è

assistito ad un aumento considerevole delle esperienze di scelta pubblica di tipo

deliberativo e democratico, basate cioè su una valutazione razionale ed imparziale degli

argomenti proposti dagli stakeholders coinvolti dalle conseguenze delle decisioni prese.

Tra i diversi casi attestati, Bobbio fornisce un elenco, non esaustivo, in merito:

le giurie di cittadini (Citizens’ Juries) sperimentate in Usa, Gran Bretagna,

Australia e Spagna;

le cellule di pianificazione (Plannunzelle) attuate in Germania;

le consensus conferences danesi e la conference des citoyens tenuta in Francia nel

1998;

i sondaggi deliberativi (Deliberative Opinion Polls) proposti e sperimentati da

James Fishkin;

molte esperienze di partecipazione dei cittadini ai processi di riqualificazione

urbana o di pianificazione urbanistica;

i processi per l’elaborazione dell’Agenda 21 sul piano locale;

numerose esperienze di risoluzione negoziale dei conflitti ambientali;

i processi consensuali per la localizzazione di impianti indesiderabili;

le multistakeholder environmental partnerships;

i débats publics istituiti in Francia dalla legge Barnier del 1995 sulle grandi opere

pubbliche;

l’elaborazione dei piani strategici delle città a partire dal caso di Barcellona;

58



gli interventi di comunità, come le search conferences (Greenwood e Morten

1998) e i community dialogues;

l’esperienza del bilancio partecipativo (orçamento participativo), avviata nel

1990 a Porto Alegre e poi estesa a un centinaio di città brasiliane.

Tali esperienze sono accomunate dall’istituzione di vere e proprie arene deliberative

nelle quali tutti i soggetti coinvolti, siano essi comuni cittadini, organizzazioni o

pubblici poteri, mediante un’interazione paritaria ed organizzata, prendono parte ad un

processo collettivo di decisione.

Le arene deliberative sono strutture artificiali create ad hoc per affrontare un

compito limitato e sufficientemente definito; in genere, esse si sciolgono nel momento

in cui il loro compito è concluso, anche se, in base alle esperienze esaminate, si

testimoniano numerose differenze in merito alla loro durata. Non hanno una portata

generale; esse mirano al conseguimento di una definizione condivisa riguardante uno

specifico problema, delineando le possibili soluzioni da adottare. Sorgono più spesso

per iniziativa delle istituzioni rappresentative, che per iniziativa dei movimenti sociali;

questi ultimi assumono in merito un comportamento ambivalente che oscilla tra il

desiderio di prender parte ad un processo deliberativo in cui far sentire la propria voce e

il timore di venire ingabbiati e manipolati, compromettendo così la propria autonomia.

Le arene deliberative sono altamente strutturate, ma le regole su cui si basano non

hanno, per lo più, natura giuridica. Esse si collocano extra legem; agiscono cioè al di

fuori delle procedure legali o aprendo delle parentesi informali all’interno di un

procedimento ufficiale. Ciò implica che i partecipanti non possano vantare alcun diritto

sul piano legale e che le conclusioni raggiunte dalla discussione non siano

giuridicamente vincolanti; d’altro canto, non dovendo produrre decisioni giuridicamente

59



vincolanti, le arene deliberative sono sciolte da tutte quelle formalità che irrigidiscono

inevitabilmente le sedi decisionali ufficiali e possono aprirsi a un confronto di tipo

sostanziale.

3.3.1. Meccanismi di inclusività

Mentre la democrazia rappresentativa, ha la pretesa di affidare a un arena stabile e

delimitata la trattazione di qualsiasi problema, senza alcuna garanzia circa l’effettiva

presenza nel dibattito di tutte le posizioni più rilevanti sul tema in discussione, i processi

partecipativi di democrazia diretta, prediligono un approccio tematico single-issue al

fine di calibrare la composizione dell’arena sulla natura del tema in discussione. L’idea

di realizzare la partecipazione mediante arene ad hoc non è però esente da critiche; esse

non contribuiscono infatti ad irrobustire la società civile mediante una crescita di

capitale sociale, ed i partecipanti, dopo aver compiuto un esperienza intensa e

interessante, tendono in genere a tornare alle loro occupazioni private.

La partecipazione alle arene deliberative, per definizione, è rivolta indistintamente

a tutti i cittadini che si trovano a condividere una data situazione o che hanno un

qualche interesse sul tema in discussione. Tuttavia, coloro che prendono effettivamente

parte al processo sono inevitabilmente una minuscola frazione dell’universo. Dal

momento che è impossibile coinvolgere a fondo l’intera popolazione, si punta

generalmente sulla partecipazione di quei cittadini che sono già, per inclinazione o

esperienza, attivi, competenti o che militano in qualche associazione o in qualche

movimento sociale; ci si rivolge cioè a quei cittadini con livelli superiori di istruzione,

che si informano su quotidiani e tv, leggono libri, frequentano il volontariato e

60



soprattutto si interessano di politica. In linea di principio sono disponibili tre diversi

meccanismi di selezione dei partecipanti al processo deliberativo: l’autoselezione, la

selezione mirata e la selezione casuale.

Il primo meccanismo consiste nell’autoselezione ed è utilizzato ad esempio nelle

assemblee pubbliche, in cui qualsiasi cittadino può entrare, ascoltare, prendere la parola.

Tuttavia questo metodo presenta due grosse difficoltà legate al numero dei partecipanti

e alla disomogeneità del coinvolgimento. Infatti, anche se la porta rimane aperta, è

probabile che la soglia venga varcata soltanto dagli habitué della partecipazione,

coinvolti in specifiche reti amicali, politiche o associative e finiscano per autoescludersi

coloro che hanno maggiori impegni famigliari (le madri), lavorativi (i lavoratori

autonomi) o che preferiscono utilizzare altrimenti il loro tempo libero (i giovani). A ciò

si aggiunge il rischio di un’autoesclusione politica, nel senso che risulti scoraggiata la

partecipazione di persone appartenenti a reti politiche diverse da quelle della

maggioranza.

Il meccanismo della selezione mirata permette di evitare i rischi

dell’autoselezione; esso prevede la costruzione di un microcosmo che rispecchia il più

ampiamente possibile gli interessi e i punti di vista presenti nella società di riferimento,

in cui soggetti portatori di visioni o interessi contrapposti si siedono intorno a un tavolo

per ricercare soluzioni comuni, per esempio su temi spinosi di natura ambientale. In

definitiva questo metodo consiste nel costruire un’arena in cui sia assicurata la presenza

di tutti i punti di vista rilevanti sul tema in questione; non conta che i partecipanti siano

rappresentativi dell’universo, ma che lo siano i punti di vista che essi sostengono. In

questo caso, la deliberazione si svolge tra stakeholders, ossia tra coloro che

rappresentano gli interessi in gioco, indipendentemente dal peso numerico che essi

61



hanno nella popolazione di riferimento. Arene deliberative di questo tipo sono assai

frequenti e i principali problemi riguardano l’effettiva rappresentatività dei gruppi

coinvolti e tutti i nodi relativi ai processi di ratifica.

Il microcosmo può essere costruito, inoltre, attraverso la selezione casuale di un

campione della popolazione di riferimento. In tal caso non si ha più a che fare con

militanti, leader naturali o cittadini attivi (come è probabile che avvenga nei due casi

precedenti), ma con cittadini comuni, compresi coloro che non varcherebbero mai la

porta di un assemblea o non si candiderebbero mai a un tavolo sociale. Se il gruppo di

partecipanti estratti è abbastanza numeroso (dell’ordine delle centinaia) come avviene

nei sondaggi deliberativi si può ritenere che il criterio di legittimazione consista in un

effettiva rappresentatività sociologica della popolazione. Nel caso di gruppi meno

numerosi, come avviene nelle giurie di cittadini o nelle consensus conferences non si

può contare sulla rappresentatività statistica ma la legittimazione risiede, piuttosto, nella

casualità della procedura di scelta e nell’eterogeneità sociologica dei partecipanti.

Dalle esperienze esaminate, le arene deliberative basate sul confronto tra

stakeholders appaiono più efficaci rispetto a quelle che prevedono una selezione casuale

dei partecipanti; se da un lato appaiono più efficienti nel favorire un buon processo

deliberativo, nel tener conto del dissenso e nel garantire la trasparenza del processo,

dall’altro sembrano meno efficaci nel rappresentare i punti di vista di un pubblico più

vasto e nell’acquisire direttamente le opinioni degli esperti. Nonostante entrambi i

metodi vadano incontro ad obiezioni, l’esperienza dimostra come sia ugualmente

possibile porre in essere approssimazioni socialmente accettabili di democrazia

deliberativa.

62



3.3.2. Partecipazione e deliberazione

Le arene deliberative lavorano attraverso la deliberazione, cioè mediante un

confronto tra tutti i punti di vista rilevanti, fino al raggiungimento di un accordo.

Tuttavia, vi sono casi altamente conflittuali caratterizzati da un forte disaccordo tra i

membri, in cui il metodo deliberativo appare del tutto inapplicabile. Nonostante ciò, le

arene deliberative possono svolgere qualche ruolo, ad esempio, in casi in cui si debba

suddividere una posta in gioco fissa tra i partecipanti (è il caso del bilancio partecipativo

di Porto Alegre51), oppure qualora si debba assegnare un “male” (per esempio un

impianto indesiderato) ad una delle comunità di partecipanti. In queste circostanze,

come sostiene Bobbio, i partecipanti possono decidere di accordarsi sui criteri per la

distribuzione dei “beni” e dei “mali”, affidandosi ad un metodo d’analisi multicriteri52.

Esperienze di democrazia deliberativa si stanno diffondendo in contesti geografici

e culturali molto diversi tra di loro, segnando un’aperta rottura rispetto alle modalità

usuali di policy making (maggioritario o negoziale) e superando le tradizionali forme di

partecipazione in cui i cittadini sono tenuti ai margini del processo decisionale. Le arene






























































51
Il bilancio partecipativo (orçamento participativo), introdotto nella città di Porto Alegre (Brasile) nel
1989, in seguito alla vittoria elettorale del Partido dos Tabalhadores, nasce dall’esigenza di coinvolgere i
cittadini nelle scelte sulla destinazione delle spese di investimento dell’amministrazione comunale e di
ripartirle in modo trasparente e equilibrato tra i 16 quartieri della città. Il processo del bilancio
partecipativo inizia ogni anno in primavera e si conclude in autunno con l’approvazione del bilancio da
parte del consiglio comunale. Tra marzo e luglio si svolgono due tornate di assemblee di quartiere che
indicano le priorità, ossia le opere e gli interventi cui deve essere data la precedenza. In autunno, quando
ogni quartiere ha espresso le sue priorità, gli uffici tecnici del comune stabiliscono la ripartizione dei
fondi tra i quartieri, indicando in quali settori devono essere impiegati. E’ stato dimostrato che la pratica
del bilancio partecipativo ha avuto l’effetto di ridurre le sperequazioni tra le diverse zone della città,
favorendo i quartieri più popolosi e meno dotati di servizi. Dato il successo e la notorietà dell’esperienza
di Porto Alegre, la pratica del bilancio partecipativo si è diffusa, sia pure con numerose varianti, in 170
città brasiliane in numerose città latinoamericane ed europee. In Italia forme (tra loro diverse) di bilancio
partecipativo sono state adottate da una trentina di comuni, tra cui Modena, Piacenza e il Muncipio 11 di
Roma, sia pure senza effetti redistributivi evidenti.
52
Ogni anno a Porto Alegre, il difficile gioco distributivo tra i 16 quartieri in cui è suddivisa la città,
viene risolto mediante l’applicazione di un algoritmo basato su tre criteri (numero di abitanti, fabbisogno
di servizi e priorità decise dalle assemblee di ciascun quartiere).

63



deliberative rappresentano una possibile risposta alla profonda crisi che attraversa i

tradizionali processi di rappresentanza e di policy making, sviluppandosi in parallelo ai

nuovi processi di governance e generando forme innovative di scelta collettiva. Una

recente indagine su alcuni processi partecipativi svolti in Italia, mostra però come un

impegno esplicito in merito, da parte delle amministrazioni, sia spesso assente. Questo

non significa che la partecipazione sia destinata a non avere influenza sulle scelte finali,

ma certamente rimane indeterminata la natura dell’empowerment che si vuole

riconoscere ai partecipanti.

Da un’attenta analisi delle esperienze di partecipazione dei cittadini alle decisioni

pubbliche, si evince come esse tendano a disporsi lungo un continuum rappresentato da

due poli che possiamo definire rispettivamente come il modello della pressione e il

modello del confronto. “Il modello della pressione considera la partecipazione come

uno strumento destinato a dare voce ai soggetti sociali deboli, marginalizzati o

tradizionalmente esclusi, per lo più per il tramite di movimenti sociali o di associazioni

che ne rappresentano le istanze”53. La caratteristica fondamentale del processo

partecipativo consiste nello spingere le amministrazioni pubbliche a rispondere ai

bisogni dei gruppi sociali più deboli ed emarginati, con lo scopo di ottenere una

redistribuzione delle risorse, una maggiore giustizia sociale o un mutamento degli

orientamenti politici dei governi. “Il modello del confronto parte viceversa dal

presupposto che la società abbia un carattere pluralista e intende la partecipazione come

un confronto, di natura dialogica, tra cittadini che hanno idee, punti di vista o interessi

diversi o contrapposti, allo scopo di elaborare soluzioni comuni, trovare punti di intesa































































53
Bobbio Luigi, Pomatto Gianfranco, Modelli di coinvolgimento dei cittadini nelle scelte pubbliche,
Rapporto elaborato per la provincia autonoma di Trento, 2007, p. 29.

64



o, per lo meno, di chiarire i termini del conflitto e di trovare qualche terreno comune”54.

La relazione tra i cittadini e l’amministrazione non è più di tipo dualistico, come nel

modello precedente, ma è piuttosto un confronto a più voci, in cui l’amministrazione

assume una posizione neutrale o eventualmente paritaria agli altri attori, qualora risulti

parte in causa nel processo. Entrambi i modelli puntano sull’inclusione, ma la intendono

in modo diverso: il modello della pressione risponde ad un ideale di democrazia

partecipativa che apre ad istanze e soggetti sociali in precedenza inascoltati; il modello

del confronto si avvicina piuttosto all’ideale di democrazia deliberativa, secondo cui

l’essenza della democrazia non consiste nella conta dei voti tra posizioni precostituite,

secondo il principio della maggioranza, o nella negoziazione tra interessi dati, ma nella

discussione fondata su argomenti (deliberation, in inglese) tra tutti i soggetti coinvolti

dal tema sul tappeto.































































54
Bobbio Luigi, Pomatto Gianfranco, op. cit., p. 29.

65



IV. LA DISCARICA DI GROTTAGLIE E IL COMITATO

“VIGILIAMO PER LA DISCARICA”

4.1. Il contesto istituzionale della localizzazione di una discarica

Il quadro delle competenze istituzionali nel campo delle politiche pubbliche di

protezione dell’ambiente è piuttosto complesso, al punto che, sul terreno delle relazioni

tra lo Stato, le Regioni, gli enti territoriali minori e gli altri soggetti dislocati a livello

locale (Camere di commercio, unità sanitarie locali ecc.) vige un generale livello di

confusione. La tutela dell’ambiente, da sempre accompagnata da un’incessante

produzione legislativa tesa a disciplinare diversi profili settoriali (rifiuti, acque,

emissioni atmosferiche, valutazione d’impatto ambientale, ecc.) ha determinato il

carattere spesso non uniforme della normativa e notevoli incertezze interpretative; ciò

ha portato spesso ad una sovrapposizione delle competenze tra Stato, Regioni ed enti

locali (Province e Comuni) richiedendo in alcuni casi, l’intervento della Corte

Costituzionale.

La normativa di riferimento a livello nazionale in materia di rifiuti è rappresentata

dal Decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006, emanato in attuazione della Legge

308/2004. Tale Decreto dedica la parte IV alle “Norme in materia di gestione dei rifiuti

e di bonifica dei siti inquinati” (articoli 177 – 266) ed ha abrogato una serie di

provvedimenti precedenti tra cui il Decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997, il

cosiddetto Decreto “Ronchi”, che fino alla data di entrata in vigore del d.lgs. 152/06 ha

rappresentato la legge quadro di riferimento in materia di rifiuti. Il d.lgs. n. 152

persegue la linea già definita dal Decreto “Ronchi”, ovvero la priorità della prevenzione

66



e della riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti, a cui seguono solo

successivamente il recupero (di materia e di energia) e quindi, come fase residuale

dell’intera gestione, lo smaltimento (messa in discarica ed incenerimento). Il d.lgs.

152/06 è stato di seguito corretto ed integrato dal decreto legislativo 16 gennaio 2008

n.4, che ha apportato modifiche alle norme in materia di valutazione di impatto

ambientale (VIA), valutazione ambientale strategica (VAS), acque e rifiuti del d.lgs.

152/2006 ed ha introdotto nella prima parte del Codice Ambientale nuovi principi di

carattere generale in materia ambientale:

- principio sulla produzione del diritto ambientale, in base al quale le disposizioni

generali ex d.lgs. 152/2006 sono "principi fondamentali" e "norme fondamentali di

riforma economico-sociale" che, in conformità al Titolo V della Costituzione, limitano

la potestà legislativa di Regioni ordinarie ed Enti ad autonomia speciale;

- principio dello sviluppo sostenibile, in base al quale la P.a. deve dare priorità alla

tutela ambientale;

- principio di prevenzione e principio di precauzione, in base ai quali occorre in

primis evitare di creare rischi per l'ambiente, e solo in subordine cercare di arginare

quelli esistenti;

- principio del chi inquina paga, che obbliga all'integrale ripristino dello status quo

ante dell'ambiente;

- principio di sussidiarietà, in base al quale lo Stato interviene solo per inefficacia

delle azioni poste a livello inferiore;

- principio del libero accesso alle informazioni ambientali senza che vi sia la

necessità di un interesse giuridicamente rilevante.

67



4.1.1. Normativa sulle discariche

Per quanto concerne la specifica disciplina delle discariche, i riferimenti normativi

di maggior rilievo possono essere ricondotti:

- A livello comunitario alla direttiva 1999/31/CE (relativa alle discariche di rifiuti)

- A livello nazionale

o Al d.lgs. 152/06 (Testo Unico) corretto dal d.lgs. 4/2008;

o Al d.lgs. 36/2003 di recepimento della DIR 1999/31/CE;

o Al DM 13 marzo 2003 (Criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica).

Di fatto, il d.lgs. 36/2003 costituisce, nel quadro normativo italiano, la prima

disciplina organica in materia di discariche di rifiuti e che si sostituisce, a quasi

vent’anni di distanza, alla deliberazione del Comitato Interministeriale 27 luglio 1984

(definitivamente abrogato dal d.lgs. n. 36/2003)55.

L’obiettivo principale del d.lgs. 36/2003 è quello di assicurare norme adeguate in

materia di smaltimento dei rifiuti introducendo misure, procedure, requisiti tecnici per

gli impianti di discarica e modalità di gestione finalizzati a ridurre effetti negativi

sull’ambiente e sulla tutela umana.

4.1.1.1. Decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36

Emanato in attuazione della direttiva 1999/31/CE, e costituito da 17 articoli e da 2

allegati tecnici, il decreto all’ art. 1 in merito alle finalità “stabilisce requisiti operativi e

tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti tesi a prevenire o a

ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, in particolare































































55

http://www.ecos.it/nuovo/sezioni/Argomenti/smaltimento-rifiuti-2005.htm

68



l’inquinamento delle acque superficiali, delle acque sotterranee, del suolo e

dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la

salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della

discarica”.(art.1 c.1)

L’art. 2 del d.lgs. n. 36/2003 fornisce un elenco completo di definizioni tra cui

quella di discarica, intesa come “l’area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante

operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di

produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore

degli stessi, nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per

più di un anno. Sono esclusi da tale definizione gli impianti in cui i rifiuti sono scaricati

al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero

trattamento o smaltimento, e lo stoccaggio di rifiuti in attesa di recupero o trattamento

per un periodo inferiore a tre anni come norma generale, o lo stoccaggio di rifiuti in

attesa di smaltimento per un periodo inferiore ad un anno”.

L’art. 4 della vigente disciplina classifica le discariche in:

- discariche per rifiuti inerti;

- discariche per rifiuti non pericolosi;

- discariche per rifiuti pericolosi.

69



Tabella 3 Confronto tra la nuova e la vecchia classificazione delle discariche

Nuova Classificazione d.lgs n. 36/2003 Vecchia classificazione D.C.I. 27/07/1984

Discarica per rifiuti inerti II categoria – tipo A

I categoria
Discarica per rifiuti non pericolosi
II categoria – tipo B
III categoria
Discarica per rifiuti pericolosi
II categoria – tipo C56

La Delibera Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984 ripartiva infatti le

discariche in:

- discariche di prima categoria (semplici impianti di stoccaggio nei quali possono

essere smaltiti rifiuti solidi urbani, rifiuti speciali assimilati agli urbani, fanghi non

tossici e nocivi);

- discariche di seconda categoria, definiti “impianti di stoccaggio definitivo sul

suolo o nel suolo”, suddivise a loro volta in:

o discariche di tipo A (nei quali possono essere smaltiti soltanto i rifiuti inerti);

o discariche di tipo B (nei quali possono essere smaltiti rifiuti sia speciali che

tossici e nocivi, tal quali o trattati, a condizione che non contengano – in

determinate concentrazioni - sostanze appartenenti ai gruppi 9-20 e 24, 25, 27 e

28 dell'allegato al D.P.R. n. 915 del 1982);

- discariche di terza categoria: impianti aventi caratteristiche di sicurezza

particolarmente elevate per la protezione dell'ambiente e della salute dell'uomo, nei































































56

Tale
tipologia
è
stata
abrogata
dal
DM
26
giugno
2000,
n.
219.


70



quali possono essere confinati rifiuti tossici e nocivi57, anche in concentrazioni superiori

a una determinata soglia fissata dalle stesse norme.

L’art. 5 del d.lgs. del 2003 definisce gli obiettivi di riduzione del conferimento di

rifiuti in discarica e di prevenire o ridurre il più possibile le ripercussioni negative

sull'ambiente e i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche, durante il loro

intero ciclo di vita.

L'art. 6 individua 14 categorie di rifiuti non ammessi in discarica e stabilisce un

preciso divieto di diluire o miscelare i rifiuti al solo fine di renderli conformi ai criteri di

ammissibilità.

Il successivo art. 7 prevede, in via generale, che i rifiuti possano essere collocati

in discarica soltanto dopo trattamento; fanno eccezione gli inerti il cui trattamento non

sia tecnicamente fattibile e quelli il cui trattamento non contribuisce al raggiungimento

delle finalità del decreto e non risulta indispensabile ai fini del rispetto dei limiti di

legge.

Gli artt. 8, 9 e 10 disciplinano le condizioni dell’autorizzazione:

- il contenuto della domanda di autorizzazione per la costruzione e l'esercizio di una

discarica;

- le condizioni che devono sussistere ai fini del rilascio dell'autorizzazione;

- il contenuto del provvedimento di autorizzazione.

In particolare l’art. 8 al comma 1 prevede che nella gestione e dopo la chiusura della

discarica debbano essere rispettati i tempi, le modalità, i criteri e le prescrizioni stabiliti

dall’autorizzazione e dai piani di gestione operativa, post-operativa e di ripristino































































57

Rifiuti
tossici
e
nocivi
contenenti sostanze appartenenti ai gruppi 9-20 e 24, 25, 27 e 28 dell'allegato al
D.P.R. n. 915 del 1982. 


71



ambientale, nonché le norme in materia di gestione dei rifiuti, di scarichi idrici e tutela

delle acque, di emissioni in atmosfera, di rumore, di igiene e salubrità degli ambienti di

lavoro, di sicurezza, e prevenzione incendi; deve inoltre essere assicurata la

manutenzione ordinaria e straordinaria di tutte le opere funzionali ed impiantistiche

della discarica.

Disposizioni specifiche in merito alle procedure di ammissione dei rifiuti e di

chiusura della discarica sono dettate, inoltre, negli artt. 11 e 12. Relativamente alla

procedura di chiusura, l'art. 12 precisa, in particolare che: “la discarica, o una parte della

stessa, è considerata definitivamente chiusa solo dopo che l'Ente territoriale competente

al rilascio dell'autorizzazione […] ha eseguito un'ispezione finale sul sito, ha valutato

tutte le relazioni presentate dal gestore […] e comunicato a quest'ultimo l'approvazione

della chiusura. […] Anche dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore è

responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase di

gestione post-operativa, per tutto il tempo durante il quale la discarica può comportare

rischi per l'ambiente”.

L’art. 13 stabilisce che la manutenzione, la sorveglianza e i controlli della

discarica devono essere assicurati anche nella fase della gestione successiva alla

chiusura, fino a che l’ente territoriale competente accerti che la discarica non comporta i

rischi per la salute e l’ambiente. In particolare, devono essere garantiti i controlli e le

analisi del biogas, del percolato e delle acque di falda che possano essere interessate.

Nell’ art. 17 vengono dettagliate le disposizioni transitorie e finali. Entro sei mesi

dalla data di entrata in vigore del decreto il titolare dell’ autorizzazione presenta

all’autorità competente un piano di adeguamento della discarica alle previsioni del

decreto.

72



L’allegato 1, nella sezione relativa ai Criteri costruttivi e gestionali degli impianti

di discarica stabilisce che gli impianti per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi e non

pericolosi, che richiedono un’organizzazione gestionale più articolata rispetto agli

impianti che accolgono i soli rifiuti inerti, non vanno ubicati di norma:

- “in aree interessate da fenomeni quali faglie attive, aree a rischio sismico di 1^

categoria così come classificate dalle legge 2 febbraio 1974, n. 64, e provvedimenti

attuativi, e aree interessate da attività vulcanica, ivi compresi i campi solfaterici, che per

frequenza ed intensità potrebbero pregiudicare l’isolamento dei rifiuti;

- in corrispondenza di doline, inghiottitoi o altre forme di carsismo superficiale;

- in aree dove i processi geologici superficiali quali l’erosione accelerata, le frane,

l’instabilità dei pendii, le migrazioni degli alvei fluviali potrebbero compromettere

l’integrità della discarica e delle opere ad essa connesse;

- in aree soggette ad attività di tipo idrotermale;

- in aree esondabili, instabili e alluvionabili; deve al riguardo essere presa come

riferimento la piena con tempo di ritorno minimo pari a 200 anni. Le Regioni

definiscono eventuali modifiche al valore da adottare per il tempo di ritorno in accordo

con l’Autorità di bacino laddove costituita”.

Inoltre, la discarica può essere autorizzata solo qualora essa non costituisca un grave

rischio ecologico. Nella scelta del sito di ubicazione è dunque opportuno verificare la

sussistenza di alcune condizioni atte a determinare l’ accettabilità dell’impianto stesso:

- distanza dai centri abitati;

- collocazione in aree a rischio sismico di 2^ categoria (così come classificate dalla

legge 2 febbraio 1974, n.64, e nei provvedimenti attuativi), per gli impianti di discarica

per rifiuti pericolosi sulla base dei criteri di progettazione degli impianti stessi;

73



- collocazione in zone di produzione di prodotti agricoli ed alimentari definiti ad

indicazione geografica o a denominazione di origine protetta ai sensi del regolamento

(CEE) n. 2081/92 e in aree agricole in cui si ottengono prodotti con tecniche

dell’agricoltura biologica ai sensi del regolamento (CEE) n. 2092/91;

- presenza di rilevanti beni storici, artistici, archeologici.”

Per quanto concerne i disturbi e i rischi si stabilisce inoltre che “il gestore degli

impianti di discarica per rifiuti non pericolosi e pericolosi deve adottare misure idonee a

ridurre al minimo i disturbi ed i rischi provenienti dalla discarica e causati da:

- Emissioni di odori, essenzialmente dovuti al gas di discarica;

- Produzione di polvere;

- Materiali trasportati dal vento;

- Rumore e traffico;

- Uccelli, parassiti ed insetti;

- Formazione di aerosol;

- Incendi.”

L’allegato 2, è infine relativo ai piani di gestione operativa, di ripristino

ambientale, di gestione post-operativa, di sorveglianza e controllo finanziario.

4.1.1.2. Decreto Ministeriale 13 marzo 2003

L’art. 1 del decreto ministeriale 13 marzo 2003 riguarda i criteri di ammissibilità

dei rifiuti in discarica e disciplina gli obblighi rispettivamente gravanti sul produttore

dei rifiuti e sul gestore dell’impianto di discarica. Il principio di fondo della normativa è

quello della “responsabilità condivisa”; il legislatore responsabilizza infatti, sia il

74



produttore che il gestore dei rifiuti, al fine di ottenere il risultato della corretta gestione

della discarica. Per evitare responsabilità penali, essi devono poter provare il rispetto di

tutti gli obblighi posti dalla normativa sulle discariche (d.lgs. n.36/2003 e D.M. 13

marzo 2003); per sottrarsi a responsabilità civili, devono invece dimostrare l’adozione

di tutte le misure idonee ad evitare il danno, così come previsto dall’art. 2050 del codice

civile.

L’art. 2 riguarda gli impianti di discarica per rifiuti inerti.

L’art. 3 riguarda gli impianti di discarica per rifiuti non pericolosi e precisa i

criteri genericamente indicati nel d.lgs. n.36/2003, stabilendo che in queste discariche

possono essere smaltiti, senza caratterizzazione analitica, i seguenti rifiuti:

- I rifiuti urbani non pericolosi sottoposti a trattamento, le porzioni non pericolose

dei rifiuti domestici raccolti separatamente e gli stessi rifiuti non pericolosi di altra

origine ma di analoga composizione, nonché gli altri rifiuti che verranno indicati da un

successivo decreto ministeriale;

- I rifiuti non pericolosi che presentano caratteristiche specifiche in merito alla

presenza di eluato e alla concentrazione minima di sostanza secca;

- I rifiuti pericolosi stabili non reattivi a precise condizioni (caratteristiche

dell’eluato, concentrazione di carbonio organico totale, il pH minimo e la

concentrazione minima di sostanza secca);

- I rifiuti contenenti fibre minerali artificiali (siano essi pericolosi o non pericolosi,

lo smaltimento deve avvenire in celle appositamente ed esclusivamente dedicate),

nonché i rifiuti a base di gesso e materiali edili contenenti amianto (legato in matrici

cementizie o resinoidi);

75



Vige tuttavia il divieto assoluto di conferire in discarica per rifiuti non pericolosi,

specifiche categorie di rifiuti.

L’art. 4 riguarda le discariche per rifiuti pericolosi.

L’art. 5 indica i criteri di ammissibilità per il deposito sotterraneo di rifiuti,

stabilendo in particolare, il divieto di collocare in questi depositi i rifiuti che possono

subire trasformazioni indesiderate di tipo fisico, chimico o biologico dopo la

deposizione; di questi rifiuti, esclusi dal deposito sotterraneo, viene anche fornita una

lista, peraltro solo esemplificativa (ad esempio i rifiuti biodegradabili; i rifiuti

dall’odore pungente; i rifiuti auto infiammabili; ecc.).

L’art. 6 consente all’autorità che deve autorizzare la discarica (regione o

provincia) di concedere, in casi singoli, deroghe ai requisiti fissati dagli artt. 2, 3, e 4

per l’ammissione, rispettivamente, nelle discariche per rifiuti inerti, non pericolosi e

pericolosi. Requisiti indispensabili per la concessione della deroga sono:

- Una valutazione del rischio che dimostri che non esistono pericoli per l’ambiente;

- La presenza di valori limite non eccedenti il triplo di quelli specificati per la

corrispondente categoria di discarica.

L’Allegato 1 del D.M. 13 marzo 2003 è specificamente dedicato ai criteri di

ammissibilità dei rifiuti di amianto o contenenti amianto.

L’Allegato 2 del D.M. 13 marzo 2003 riguarda, invece, i metodi di

campionamento e analisi dei rifiuti.

76



4.1.2. Regime delle competenze

Il regime delle competenze in materia di gestione dei rifiuti è disciplinato dagli

articoli 195, 196, 197 e 198 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dalla disciplina regionale

vigente.

In generale competono allo Stato quelle funzioni di indirizzo e coordinamento e

l’emanazione delle norme di attuazione, come espresso nell’articolo 195 del d.lgs.

152/06 che ne definisce gli ambiti. In particolare, nel comma 2 lettera e) del succitato

articolo si stabilisce che allo Stato compete la determinazione dei criteri qualitativi e

quali-quantitativi per l’assimilazione, ai fini della raccolta e dello smaltimento, dei

rifiuti speciali ai rifiuti urbani, derivanti da enti e imprese.

Diverse sono le competenze spettanti agli altri enti:

Alla Regione (art.196) competono:

- Piani regionali di gestione rifiuti;

- Regolamentazione delle attività di gestione rifiuti;

- Approvazione di progetti di nuovi impianti e autorizzazione all’esercizio (salvo

deleghe alle Province e competenze statali);

- Attività in materia di spedizioni transfrontaliere;

- Delimitazione degli ATO58 per i rifiuti urbani;

- Contenuti della relazione per la gestione semplificata dei rifiuti;

- Definizione dei criteri per l’individuazione delle aree non idonee alla

localizzazione degli impianti, per l’individuazione dei luoghi degli impianti idonei.

Alla Provincia (art. 197) competono:































































58

L’acronimo ATO sta per Ambito Territoriale Ottimale

77



- Controllo periodico su tutte le attività di gestione, intermediazione e commercio

dei rifiuti, ivi compreso l’accertamento delle disposizioni di legge;

- Verifica e controllo dei requisiti previsti per l’applicazione delle procedure

semplificate nonché competenza amministrativa per il rilascio all’esercizio delle stesse;

- L’individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di

smaltimento e recupero dei rifiuti;

- Approvazione di progetti di nuovi impianti e autorizzazione all’esercizio per

tipologie di impianto delegate dalla Regione;

- Nullaosta inizio attività;

- Approvazione di varianti migliorative agli impianti;

- Consulenza;

- Irrogazione sanzioni amministrative;

- Controllo delle autorizzazioni.

Al Comune (art.198) competono:

- Gestione dei rifiuti urbani nell’ambito dell’ATO;

- Tutela igienico sanitaria nella gestione dei rifiuti ed in particolare nella gestione

dei rifiuti urbani;

- Modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani;

- Modalità di conferimento, raccolta differenziata e trasporto dei rifiuti urbani;

- Norme per una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei

rifiuti da esumazione ed estumulazione;

- Misure per l’ottimizzazione delle forme di conferimento, raccolta e trasporto dei

rifiuti primari da imballaggio;

- Modalità di esecuzione pesata dei rifiuti urbani:

78



- Assimilazione, per qualità e quantità dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti

urbani;

- Forniscono parere a Provincia e Regione nell’ambito dell’approvazione dei

progetti e all’autorizzazione di impianti di smaltimento e recupero rifiuti;

- Irrogazione sanzioni amministrative per imballaggi.

4.1.2.1. Competenze nell’attività di smaltimento e recupero dei rifiuti

L’attività di smaltimento e di recupero dei rifiuti presso un impianto esterno

coinvolge una serie di livelli di governo, ognuno dei quali con specifiche attribuzioni e

precise responsabilità.

- Lo Stato indica i criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee

alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti (art. 195, comma 1, lett. p).

- La Regione fissa i criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti adatti allo

smaltimento e al recupero, nonché per l’individuazione – ad opera della Provincia –

delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti (art. 196, comma 1, lett. n-o).

- Le Province individuano le zone idonee alla localizzazione degli impianti di

smaltimento e di recupero dei rifiuti urbani, con indicazioni plurime per ogni tipo di

impianto, nonché le zone non idonee (art. 197, comma 1, lett. d che in ordine a

quest’ultima ipotesi si riferisce ai rifiuti tout court), sulla base delle previsioni del piano

territoriale di coordinamento, ove già adottato, e di quelle del piano regionale di

gestione dei rifiuti, sentiti le autorità d’ambito e i comuni interessati.

Il procedimento relativo al rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione e

la gestione di nuovi impianti di smaltimento è disciplinato dall’art. 208, che attribuisce

79



un ruolo centrale alla regione. Il procedimento di autorizzazione inizia a istanza della

parte che intende realizzare l’impianto; egli deve presentare il progetto definitivo

dell’impianto e la documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto

dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute e di

sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica. Per gli impianti assoggettati alla normativa

nazionale di attuazione alla direttiva 96/61/CE, l’autorizzazione integrata sostituisce

l’autorizzazione per la realizzazione e la gestione degli impianti (art. 213 d.lgs.

152/2006). Entro trenta giorni dal ricevimento dell’istanza, la Regione nomina un

responsabile del procedimento e convoca una conferenza di servizi cui partecipano i

responsabili dell’autorità d’ambito, degli uffici regionali e degli enti locali interessati (la

cui necessaria presenza nel procedimento di approvazione degli impianti di smaltimento

era stata riconosciuta nel precedente contesto normativo dalla sentenza della Corte

costituzionale 19 marzo 1996, n.79). La conferenza, entro novanta giorni dalla sua

convocazione, valuta i progetti, acquisisce gli elementi di compatibilità con le esigenze

ambientali e territoriali, nonché la valutazione di compatibilità ambientale, se prevista, e

trasmette le proprie “conclusioni” con i relativi atti alla Regione che, entro 30 giorni dal

ricevimento delle stesse (il termine massimo complessivo risulta di 150 giorni, fatti

salvi i casi in cui sia prevista la VIA), approva il progetto e autorizza la realizzazione e

la gestione dell’impianto. In caso di inutile decorso del termine per l’approvazione

finale, si prevede l’intervento sostitutivo del governo.

80



4.2. La discarica La Torre Caprarica

Il caso che mi accingo a trattare è piuttosto singolare. A Grottaglie, comune di

32.835 abitanti in provincia di Taranto, città d’arte e d’artisti immersa in uno scenario

paesaggistico - naturalistico suggestivo, tra cave naturali e gravine, in uno dei tratti più

belli della macchia mediterranea, sorge una discarica per rifiuti speciali non pericolosi;

in una zona sottoposta a vincoli idrogeologici, urbanistici, archeologici e protetta dal

piano paesaggistico regionale che vieta espressamente di autorizzare discariche per

rifiuti speciali in tali aree, sorge la discarica La Torre Caprarica. Si tratta di una

discarica di seconda categoria – tipo B, ove non sono conferiti rifiuti solidi urbani,

conosciuti con la sigla RSU, ma possono essere smaltiti “rifiuti speciali tal quali o

trattati; rifiuti tossici e nocivi a condizione che rispondano ai requisiti fissati dal punto

4.2.3.2. della deliberazione del Comitato Interministeriale 27 luglio 1984 […] e anche

rifiuti che contengono polveri o fibre di amianto in concentrazione non superiore a

10.000 mg/kg”59. Nella quasi totalità tali rifiuti non sono prodotti nel suddetto territorio.

Fig. 3: Discarica di Grottaglie































































59

http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/premessa.htm

81



4.2.1. Cosa sono i rifiuti speciali

I rifiuti speciali non sono rifiuti nucleari né rifiuti urbani. I rifiuti speciali

classificati secondo quanto previsto dall’art. 184, comma 3, del decreto legislativo n.

152 del 3 aprile 2006 come modificato dal decreto legislativo n. 4 del 16 gennaio 2008,

sono:

a) i rifiuti da attività agricole e agro-industriali;

b) i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che

derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall'articolo 186;

c) i rifiuti da lavorazioni industriali;

d) i rifiuti da lavorazioni artigianali;

e) i rifiuti da attività commerciali;

f) i rifiuti da attività di servizio;

g) i rifiuti derivanti dalla attività di recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti

dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acquee dalla depurazione delle acque

reflue e da abbattimento di fumi;

h) i rifiuti derivanti da attività sanitarie;

i) i macchinari e le apparecchiature deteriorati ed obsoleti;

l) i veicoli a motore, rimorchi e simili fuori uso e loro parti;

m) il combustibile derivato da rifiuti.

Non sono compresi i rifiuti speciali prodotti da attività artigianali, commerciali e

di servizio, assimilati ai rifiuti urbani che sono soggetti al regime dei rifiuti urbani.

82



Tabella 4: Discariche per rifiuti speciali non pericolosi in esercizio60

4.2.2. Analisi del caso

La discarica in questione è sita in provincia di Taranto tra i comuni di Grottaglie e

San Marzano di San Giuseppe, in località La Torre Caprarica, dal nome delle due

masserie più vicine, in una zona dichiarata d'interesse nell'ambito del nascente parco

delle gravine. L’impianto si colloca in prossimità di un santuario rupestre del XIII

secolo dedicato alla Madonna delle Grazie di San Marzano, di assoluto interesse

storico-culturale ma anche archeologico e paesaggistico; in prossimità della Via Appia































































60

 Regione Puglia. Assessorato all’Ecologia. Servizio gestione rifiuti e bonifiche (a cura di),
Aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti speciali nella Regione Puglia. Documento preliminare,
Bari, (maggio 2009), p. 46.

83



Antica e di un insediamento archeologico già sottoposto a vincolo. La realizzazione

dell’opera interessa infine un’area nelle vicinanze di una conduttura idro-potabile

dell’acquedotto pugliese, che corre lungo il confine del III lotto, e di una casa famiglia

per diversamente abili, nonché di manufatti rurali, di abitazioni civili ed insediamenti

produttivi. La discarica, di proprietà della Ecolevante S.p.A, è realizzata su di un’area

di proprietà della medesima società, caratterizzata dalla presenza di un ex cava di

calcare. Essa consta di:

- I lotto (in esercizio fino al 16 luglio 2005 per la determinazione della Provincia

n.32/2004, ma non più utilizzato fin dal 2002 per la AUSL/TA1) è di poco più di

300.000 metri cubi; in fase di post gestione dal 2001;

- II lotto, in esercizio e sempre nella stessa cava, è di circa 1.200.000 metri cubi;

l’estensione complessiva è di circa 1.600.000 metri cubi e 3,5 ettari ed è in via di

esaurimento.

Con la delibera comunale del 13.2.2004 si approva “un III lotto di discarica” per

un’area di 25 ettari e per una capienza complessiva di 3.000.000 metri cubi.

Ma il Comitato Tecnico Provinciale nel verbale n. 42 del 14.4/2004 afferma che: “…tra

la discarica autorizzata e il III lotto richiesto come ampliamento, esiste la strada statale

n.603. Tale fatto mette in evidenza che il progetto non può essere riferito ad

ampliamento della discarica esistente ma deve riferirsi al progetto di nuova discarica

posizionata vicina a quella esistente. Pertanto il Comitato Tecnico si esprimerà sul

progetto solo dopo la presentazione della domanda conforme…”61.

La ragguardevole distanza, già evidenziata dal Servizio Ecologia ed ambiente

della provincia che intercorre tra il III lotto e la discarica preesistente, con conseguente































































61
http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/DOMA5.htm


84



inutilizzabilità di una serie di infrastrutture del preesistente impianto, nonché la

frapposizione della strada statale 603 Francavilla-Carosino tra il lotto richiesto come

ampliamento e la discarica già utilizzata, hanno indotto il comitato tecnico istituito

presso la provincia di Taranto a rilevare già nell’aprile del 2004, che si era in presenza,

di fatto, di un nuovo progetto di discarica posizionata nei pressi di quella esistente. E

l’Assessorato all’Urbanistica della Regione il 5.7.2004 (protocollo 7081/2°) finalmente

dichiara che, ricadendo la zona in area annessa censita dal PUTT, si applicano ad essa le

norme che vietano la realizzazione di discariche di qualsiasi tipo; sancisce la

“inammissibilità del progetto in esame” e invita il Comune di Grottaglie a “rivedere il

proprio parere alla luce delle considerazioni innanzi esposte”62.

4.2.3. La storia

La vicenda ha inizio nel maggio del 2004, quando a seguito di un’assemblea

civica, la cittadinanza grottagliese viene informata dell’esistenza di una discarica per

rifiuti speciali non pericolosi (2° Cat. Tipo B) operativa a sua insaputa dal ‘99 in località

La Torre Caprarica. In tale occasione nasce il comitato “Vigiliamo per la discarica” e

viene lanciata una petizione popolare sottoscritta da 3000 cittadini volta a chiedere

l’annullamento della delibera comunale del 13.2.200463; con essa si approva l’istanza

presentata da Ecolevante S.p.A. - società esercente l’attività di smaltimento dei rifiuti -

circa la realizzazione di un III lotto di discarica per rifiuti speciali, in ampliamento ad un































































62
http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/bugie.htm

63
In data 13.02.04 il consiglio comunale di Grottaglie, con 17 “si”, 9 “no” ed un solo astenuto, approva la
realizzazione di un terzo lotto di discarica per rifiuti speciali non pericolosi. Esprimono parere favorevole
DS, Margherita ed Udeur; contraria Rifondazione Comunista.
85



I ed un II lotto già assentiti dal Consiglio Comunale con delibere n.71 del 13/07/1997,

n.62 del 27/07/1999 e n.11 del 28/02/2000.

Il 3 novembre 2005 la Provincia approva il suddetto progetto ed autorizza

definitivamente l’esercizio del III lotto della discarica; questo provvedimento viene poi

annullato, con sentenza n.3830 del 5.7.2006 dal TAR Puglia sez. Lecce, in

accoglimento del ricorso presentato dal comitato “Vigiliamo per la discarica”. La

sentenza riconosce che l’opera in oggetto viene realizzata in un territorio di rilevante

interesse ambientale, in un’area vincolata dal piano paesaggistico regionale (PUTT/p)

come area “annessa” a un “Ambito territoriale distinto” (ATE) di tipo “macchie”,

assoggettata dunque ad una specifica disciplina di tutela e valorizzazione.

La società Ecolevante S.p.A. tuttavia propone appello alla sentenza, accolto poi

dal Consiglio di Stato il 14 giugno 2007.

Nel contempo però la discarica è oggetto anche di un procedimento penale. Nel

febbraio del 2007 gli agenti di polizia provinciale di Taranto pongono i sigilli sui

cancelli d’ingresso del III lotto poiché i lavori realizzati risultano abusivi. Il mese

seguente il tribunale del riesame di Taranto respinge la richiesta di dissequestro e

conferma la ricorrenza di tutti i presupposti per la configurabilità del reato di

costruzione abusiva, oltre che del reato di abuso d’ufficio a carico di un dirigente della

Provincia di Taranto e dell’amministratore della società Ecolevante. Agli inizi di luglio

il tribunale del riesame di Taranto accoglie la richiesta di revoca della misura cautelare

avanzata dai legali della società di gestione Ecolevante S.p.A. e dispone il dissequestro

delle aree sulle quali ricadrà il III lotto di discarica.

Nel mese di agosto riprendono dunque i lavori fino al 27 ottobre 2007, quando

sulla base di accertamenti esperiti sul posto, la Guardia di Finanza sottopone a sequestro

86



preventivo un’area adibita a discarica per rifiuti speciali non pericolosi, decine di

migliaia di tonnellate di rifiuti speciali, nonché diversi mezzi pesanti per movimento e

spianata. La discarica risulta infatti operante in violazione delle prescrizioni e dei

vincoli imposti dalla Provincia di Taranto alla Ecolevante S.p.A. In particolare si

riscontra un utilizzo dell’impianto per stoccaggio e accumulo di rifiuti speciali in

difformità rispetto alla relativa documentazione di accompagnamento e senza alcuna

verifica o analisi chimica dei rifiuti stessi. Prosegue tuttavia il conferimento nella

medesima discarica dei rifiuti provenienti da altre province; in particolare è consentita

l’accettazione e lo stoccaggio dei rifiuti solidi urbani trattati, provenienti dall’ ATO

Lecce 2, così come stabilito dal decreto del Commissario straordinario per l’emergenza

rifiuti in Puglia.

Domenica 16 settembre 2007 si insedia in prossimità della discarica gestita da

Ecolevante S.p.A. il Presidio Permanente No Discariche, che nasce dalla confluenza

dei comitati di S. Marzano, Fragagnano, Monteparano, Sud in movimento di Grottaglie e

il comitato Città Vecchia di Taranto.

Inoltre il 18 ottobre viene approvata la proposta di legge regionale di iniziativa

popolare “Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi,

prodotti al di fuori della regione Puglia che transitano nel territorio regionale e sono

destinati a impianti di smaltimento siti nella regione Puglia” con un solo astenuto e

dopo oltre un anno dalla presentazione delle firme (4 settembre 2004). La legge porta il

n. 29/31.10.2007 e viene pubblicata sul BURP il 5 novembre 2007.

Intanto il sequestro del III lotto è confermato dal Pubblico Ministero il 29 ottobre

e dal Giudice per le indagini preliminari il 5 novembre, ma due giorni dopo viene

revocato.

87



Nonostante l’area in questione sia sottoposta a numerosi vincoli ambientali, in

data 3 luglio 2008 la Regione Puglia rilascia l’autorizzazione integrata ambientale

(AIA) verso cui “Vigiliamo per la discarica” presenta ricorso; il comitato chiede

l’annullamento, previa sospensiva delle autorizzazioni integrate ambientali (AIA)

rilasciate a favore della Ecolevante ma la richiesta è respinta il 5 novembre presso il

TAR di Lecce.

Il 1 settembre riapre il III lotto; i camion cominciano nuovamente a versare rifiuti

in discarica, non senza le proteste di comitati e associazioni di cittadini, che segnalano

la fuoriuscita di percolato64 dai mezzi e di miasmi maleodoranti dall’impianto,

inducendo molti di loro a ricorrere a cure mediche.

La Corte Costituzionale con sentenza n.10/2009 depositata il 23 gennaio, annulla

la legge regionale di iniziativa popolare che disciplina l’arrivo dei rifiuti extra regione,

dando tuttavia la possibilità ai cittadini di ricorrere alla Corte Europea per far chiarezza

sulla questione dei rifiuti in Italia.

Ad oggi, tra continui ricorsi e rinvii, si attende ancora lo svolgimento del processo

nei confronti del rappresentante legale della Ecolevante SpA e del funzionario della

Provincia, a seguito dell’azione legale mossa il 21 luglio 2006 dal comitato “Vigiliamo

per la discarica”; nel procedimento, oltre al comitato risultano parte civile alcuni

cittadini grottagliesi che, in qualità di elettori e sostituendosi al Comune di Grottaglie e

alla Provincia, propongono un’azione popolare e chiedono i danni da devolvere a favore

dello stesso Comune e della Provincia.































































64

Il
percolato è il liquido che si origina prevalentemente dall'infiltrazione di acqua nella massa dei rifiuti
odalla decomposizione degli stessi.


88



4.2.4. Il comitato di protesta “Vigiliamo per la discarica”

Alla luce delle problematiche e dei rischi connessi all’impianto, sin dal 2004 la

cittadinanza grottagliese si è mobilitata contro la discarica per rifiuti speciali La Torre

Caprarica. Il 2 aprile 2004 è nato il coordinamento “Vigiliamo per la discarica” a cui

hanno aderito inizialmente una decina di cittadini a titolo personale e le seguenti

associazioni: Casa per la Pace, Comitato contro l’elettrosmog, Chiesa Evangelica

Valdese, Associazione sportiva dilettantistica Ottica Saracino settore atletica,

Soroptimist International Italia-club di Grottaglie, Associazione Pragma onlus,

Parrocchia S. Rosario e gruppo parrocchiale di Azione Cattolica. A distanza di poco, a

richiesta di molti cittadini non appartenenti a nessuna associazione, il 13 maggio 2004 il

coordinamento si è convertito in Comitato65

In questi anni il comitato “Vigiliamo per la discarica” ha proposto un modello di

cittadinanza attiva, portando avanti una linea di partecipazione democratica dal basso

per la tutela dell’ambiente (paesaggio, risorse naturali, urbanistiche, agricole,

archeologiche, ecc..) e della salute dei cittadini; esso cerca tuttora un confronto con le

amministrazioni (comunale, provinciale, regionale e statale) perché vengano fornite

informazioni trasparenti su quello che è “un problema complesso dal rischio elevato”66.

Fino al 2004 infatti, molti cittadini ignoravano l’esistenza di una discarica per

rifiuti speciali non pericolosi sita nel territorio comunale; le autorità locali non si erano

preoccupate di avvisarli in merito all’esistenza di un I lotto di 330.000 metri cubi e di un

II lotto di 1.200.000 metri cubi.































































65
Attualmente il comitato Vigiliamo per la discarica è formato da una decina di associazioni e da un
centinaio di cittadini.
66
http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/NEWS_22-05-04.htm

89



Il problema è emerso solo all’inizio del 2004, a seguito della delibera comunale

che approvava un III enorme ampliamento della suddetta discarica: solo allora un partito

di maggioranza e uno di opposizione con due distinti volantini provvedevano ad

informare la popolazione a riguardo.

Da allora, nelle diverse riunioni tenutesi, il Comitato “Vigiliamo per la discarica”

ha sempre sottolineato come non vi sia alcun interesse pubblico da parte della

collettività grottagliese a dotarsi di tali impianti. L’insediamento violerebbe infatti il

decreto legislativo n. 22 del 5.2.1997 (Decreto Ronchi)67, emanato in attuazione delle

direttive comunitarie 156 e 689 del 1991 (sui rifiuti in genere e su quelli pericolosi) che

recita: “la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse e deve essere

disciplinata in modo da assicurare un’elevata protezione dell’ambiente” e tale attività

deve attuarsi “senza danneggiare il paesaggio e siti di particolare interesse, tutelati in

base alla normativa vigente”. Contrariamente a ciò, la discarica è situata in un’area

sottoposta a vincoli paesaggistici e idrogeologici; essa compromette irreparabilmente

l’area in cui sorgono il Santuario Madonna delle Grazie (Comune di San Marzano) e la

Cooperativa “Amici” che ospita disabili; costituisce un rischio per la salute sia durante

l’esercizio che dopo la chiusura. Inoltre secondo il d.lgs. 22/97 (art. 22, comma 3c), lo

smaltimento dei rifiuti speciali deve essere effettuato “in luoghi prossimi a quelli di

produzione al fine di favorire la riduzione della movimentazione dei rifiuti”.































































67
Piano regionale di gestione rifiuti, approvato con decreto n. 41/2001 del Commissario delegato per
l’emergenza rifiuti nella Regione Puglia (pubblicato in BUR Puglia n.60 suppl. del 19.4.2001 in Criteri
per la localizzazione Art. 22 comma 3 lettera e) D.lgs. 22/97 e succ. mod. stabilisce che sono da
considerarsi non idonee per ospitare qualsiasi impianto di smaltimento e recupero rifiuti (ad eccezione
degli impianti di discariche 2A da valutare caso per caso) le aree che presentano le seguenti
caratteristiche: e) aree di accertata presenza di comunità floro-faunistiche e di geotopi di particolare
interesse naturalistico e ambientale (censite e regolamentate nei: PUTT/Paesaggio, Titolo II del D.lgs. n.
490/99).

90



Oltre a ciò, il comitato ha ribadito come per i cittadini non potesse esserci alcuna

ricaduta economica diretta derivante dalle royalties68 incassate dal Comune, non

trattandosi di RSU e anche perché esse vanno nel bilancio generale sul quale il cittadino

non interviene direttamente. In più, le royalties, che secondo il comitato sarebbero

disposte in violazione del principio di tipicità delle entrate di diritto pubblico ex art. 23

Cost., non possono garantire l’assoluta imparzialità dell’amministrazione comunale.

Un parere negativo inequivocabile sulla discarica, è stato espresso

dall’Assessorato regionale all’urbanistica il 5.7.2004 (protocollo N. 7081/2) poiché

“…l’area annessa alla macchia censita dal PUTT69, interessata dal progetto di che

trattasi, costituisce, contrariamente a quanto illustrato nella proposta progettuale,

pregiudizio invalicabile per la prosecuzione dei lavori, posto che in tale area si

applicano i divieti … che vietano la realizzazione di discariche di qualsiasi tipo …

essendo possibile per espressa previsione della norma, i soli progetti finalizzati al

“risanamento e/o adeguata sistemazione ambientale finale congruente con la morfologia

dei luoghi”. Esso ha ribadito: “Ovviamente non può farsi rientrare il progetto di

discarica di rifiuti speciali in questione tra gli interventi di risanamento e/o sistemazione

ambientale che la norma ammette”.

Oltre ai rischi di contaminazione dell’acqua potabile, le violazioni dei vincoli

paesaggistici, archeologici, il dispregio delle numerose masserie vicine, dei vigneti della

zona, del monastero rupestre della Madonna delle Grazie e della casa famiglia per

diversamente abili, last but not least, l’ulteriore pericolo è rappresentato dal cosiddetto

bird strike, che mi appresto a trattare.
































































68
541.238, 96 euro (anno 2000); 687.568,78 euro (anno 2001); 1.031.399, 13 euro (anno 2002);
1.005.000, 00 euro (anno 2003) per un totale di 3.265.206, 87 euro.
69
Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio approvato con deliberazione della Giunta
regionale n. 1748/2000.
91



4.2.5. Bird strike

Con il termine Bird strike (dall'inglese bird = volatile e strike = impatto) in

aviazione viene indicato l'impatto violento tra un aeromobile ed uno o più volatili, con

conseguenze di gravità più o meno rilevanti.

Fig. 4: Bird strike

“Sia i volatili che gli aeromobili frequentano lo stesso spazio e quando si scontrano, a

causa delle velocità molto alte e delle masse in gioco, per la legge secondo la quale

l'energia che si sviluppa nell'urto è pari a ½ della massa per la velocità al quadrato

(E=½mv2) le conseguenze degli impatti possono essere disastrose. Anche un piccolo

uccello se impattato a velocità molto alte può causare gravi danni, tenendo anche conto

che l'ingestione da parte delle turbine di un aereo ne provoca il danneggiamento e a

volte lo spegnimento, facendo venire a mancare la spinta all'aeromobile e mettendolo in

condizioni di non poter più volare, o volare in condizioni di emergenza”70. Nel mondo,

dal 1912 a oggi, i bird strike hanno causato la perdita di 88 aerei civili e la morte di 243

persone; 512 bird strike segnalati lo scorso anno solo in Italia.































































70
http://www.enac-
italia.it/La_Regolazione_per_la_Sicurezza/Infrastrutture_Aeroportuali/Bird_strike/Che_cos%27-10-
_il_bird_strike/index.html
92



Tabella 5: Quadro riassuntivo del fenomeno del bird strike negli ultimi anni:


Tipologia Aviazione civile Aeronautica militare

Impatti ogni anno 36.000 oltre 4.300

Incidenti mortali 47 (1912-2004) oltre 70 (1950-2002)

Aerei distrutti 88 aerei civili (1912-2004) oltre 380 (1950-2002)

Numero di morti 243 (1912-2004) 165 (1950-2000)

Costi in dollari 1,2 miliardi l’anno oltre 25 milioni l’anno

Detto ciò, poiché nel territorio grottagliese è sito l’aeroporto civile con base

militare “Marcello-Arlotta”, la presenza di volatili che si aggirano in prossimità della

discarica La Torre Caprarica, rende effettivo il rischio di bird strike. Le norme tecniche

dell’Organizzazione Internazionale dell’Aviazione Civile (ICAO) impongono che tra la

pista di un aeroporto e qualsiasi discarica di rifiuti, e con la sola eccezione delle

discariche per rifiuti inerti, ci sia una distanza di almeno 13 Km. Tuttavia, in violazione

degli standards di sicurezza, la discarica risulta localizzata a soli 5,4 Km dalla pista

dell’aeroporto di Grottaglie, distante solo 7,1 km da un’altra discarica sita nel comune

di Fragagnano.

Denunciando la superficialità con la quale sono stati approvati i progetti per la

realizzazione di tali discariche, per complessivi 4.500.000 metri cubi, unitamente al

pericolo di bird strike, il comitato “Vigiliamo per la discarica” decide di presentare

ricorso nell’ottobre del 2008 presso il TAR Puglia di Lecce, per chiedere

l’annullamento, previa sospensione delle autorizzazioni integrate ambientali (AIA)

rilasciate dalla Regione Puglia a favore della Ecolevante SpA e concesse per il I e il II

lotto ancora in esercizio, e per il III lotto rientrato da poco in attività. Il 5 novembre
93



2008, con l’ordinanza n.1505/08 il TAR Lecce respinge la richiesta di sospensiva

proposto dal comitato, unitamente al ricorso per l’annullamento dell’AIA, a difesa della

quale risultavano costituiti la Regione Puglia, Provincia di Taranto, Comune di

Grottaglie, Ministero delle Infrastrutture, AUSL e ENAC (Ente nazionale per

l'aviazione civile).

4.2.6. Ecomafia ed inchiesta “Eldorado”

Oltre ai rischi fino ad ora esaminati, la discarica La Torre Caprarica è salita alla

ribalta della cronaca nera, poiché inglobata in un circuito criminale e mafioso, che ne

faceva la destinataria ultima di un traffico illecito di rifiuti.

Con il termine ecomafia ci si riferisce, comunemente a quell’organizzazione

criminale che opera e commette reati arrecanti danni all’ambiente. Il termine ecomafia,

coniato dall’Associazione italiana ambientalista Legambiente, è ormai entrato nel

linguaggio comune e, nella fattispecie in esame sta ad indicare quei settori della

criminalità organizzata dediti al traffico e allo smaltimento illecito dei rifiuti.

Attualmente la Puglia figura al secondo posto nella classifica delle illegalità nel ciclo

dei rifiuti e quella delle discariche abusive è una piaga senza sosta che riguarda tutti i

capoluoghi pugliesi.

Dunque, sfortunatamente la discarica di Grottaglie non è esente dal cancro di

interessi particolaristici e mafiosi. Infatti, la discarica La Torre Caprarica è più volte

citata nell’inchiesta “Eldorado” (2003) della procura di Milano, conclusasi il 23 marzo

2006, ove figura tra le destinazioni finali di un traffico illecito di rifiuti a livello

nazionale. Le indagini condotte in merito, hanno evidenziato che rifiuti di ogni tipo

94



venivano sottoposti a miscelazioni e a vorticosi percorsi dal sud Italia al nord, per poi

ritornare al sud; in particolare dalla Campania, alcuni carichi di rifiuti venivano portati

in Emilia Romagna per essere lì smaltiti: in realtà ripartivano per la Lombardia dove

una volta miscelati con scarti di gomma e terre di bonifica, tornavano in Puglia,

precisamente nella discarica di Grottaglie71. Inoltre, la falsificazione delle bolle e il

rubricamento del carico come “rifiuti speciali non pericolosi”, rendeva i rifiuti

formalmente e apparentemente compatibili con la discarica di destinazione finale. Dai

rilevamenti compiuti, sono sorti diversi dubbi sulla vera natura degli scarti; oltre ai

probabili rifiuti urbani ordinari, camuffati da rifiuti speciali, non è stata esclusa la

possibilità di uno sversamento in discarica di scarti industriali nocivi. Tutto ciò, ha

indotto una preoccupazione allarmante nella cittadinanza, espressa dal comitato

“Vigiliamo per la discarica” che ha denunciato la inattendibilità dei controlli effettuati

sui rifiuti da Arpa, Servizio Ecologia e Ambiente e Ausl, dato che le analisi o sono state

effettuate su campioni prelevati dalla Ecolevante SpA, o finalizzate "a validare i dati

prodotti dalla società Ecolevante”72.

4.2.7. Il Presidio Permanente No discariche

Tra gli attori coinvolti nelle azioni di protesta contro la discarica, un ruolo

considerevole, seppur breve è stato svolto anche dal Presidio permanente NO

discariche (esperienza durata dal 2007 al 2008). Il presidio è nato il 16 settembre 2007,

in contrada La Torre Caprarica, in prossimità della discarica per rifiuti speciali gestita






























































71
L’inchiesta riguarda anche la discarica Vergine di Fragagnano
72

http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/articolo.php?subaction=showfull&id=11941017
74&archive=&start_from=&ucat=5


95



da Ecolevante SpA; ad esso hanno aderito cittadini di Grottaglie, San Marzano di S.G.,

Fragagnano, Taranto ed altri comuni limitrofi, con l’obiettivo di mantenere viva

l’attenzione sul problema delle discariche e al contempo continuare ad elaborare

richieste e proposte per una gestione del territorio rispettosa della salute e dell’ambiente.

Con il termine presidio permanente si intende un luogo attrezzato come

un’agenzia giornalistica (computer, fax, fotocopiatrice, telefono, modem, ecc.): esso

però è soprattutto un gruppo di persone unite da un patto ufficialmente e liberamente

preso, volto ad attuare un programma specifico attorno al problema ambientale, sul

modello di altre analoghe iniziative come il presidio antidiscarica di Chiaiano, il no dal

Molin e il no Tav.

Nello specifico, il presidio permanente No discariche “nasce per la difesa della

terra e dell'ambiente. Nasce per sancire il diritto alla salute ed alla partecipazione

democratica dei cittadini. Nasce per rinnegare l'arroganza e le politiche di falso sviluppo

intraprese dai nostri amministratori. Nasce per interrompere la stucchevole catena tra

affarismo e partiti. Nasce come laboratorio democratico di proposta per l'attuazione di

vere politiche che si sviluppino dal basso. Al presidio prendono parte cittadini di varia

provenienza ed estrazione che spogliandosi dalle bandiere politiche ed ideologiche”73 si

uniscono per ribadire:

- il fermo dissenso nei confronti del III lotto e della piattaforma;

- la richiesta e la verifica dei controlli da parte dell’Agenzia Regionale di

Protezione Ambientale;

- l’impegno ad attuare una continua e puntuale informazione.































































73

http://presidiopermanente.blogspot.com/2007_09_01_archive.html


96



Il presidio è dunque un’azione legale e un modo pacifico di manifestare; in quest’ottica

il presidio permanente No discariche ha rappresentato una forma di resistenza civile e

democratica contro il prevalere della logica del profitto che ha ceduto la tutela della

salute e dell’ambiente al business dei rifiuti.

97



V. IL COINVOLGIMENTO DEI CITTADINI

5.1. Coinvolgimento e partecipazione dei cittadini

Dopo aver inquadrato il caso della discarica di Grottaglie e le problematiche che

accompagnano l’opera sgradita, possiamo procedere con l’analisi delle forme di

partecipazione alle scelte pubbliche, attuate dalla cittadinanza e dal comitato “Vigiliamo

per la discarica”. Per fare ciò ho adoperato un modello triadico, elaborato dal sociologo

Osti, che definisce tre tipi di coinvolgimento dei cittadini nella gestione dei rifiuti: il

coinvolgimento come partecipazione razionale; il coinvolgimento tra cultura ed

interessi; il coinvolgimento come reciprocità.

5.2. Coinvolgimento come partecipazione razionale

Il coinvolgimento nasce, secondo questa categoria, da una partecipazione

razionale alla cosa pubblica da parte di quei cittadini che, contribuiscono in modo

sostanziale ad una questione tecnicamente difficile, politicamente spinosa e

personalmente onerosa. Secondo questo approccio il coinvolgimento è essenzialmente

un processo cognitivo: un apprendimento di codici, a partire da una predisposizione

interiore di natura emotiva, valoriale o razionale, che avviene attraverso l’educazione, la

partecipazione politica, l’esposizione ai mass media. Il coinvolgimento è quindi frutto di

un’azione integrata che prevede momenti di vera e propria scuola (educazione

ambientale), momenti di dialettica (forum, assemblee, gruppi di lavoro) e campagne

pubblicitarie.

98



5.2.1. Repertori d’azione

Il coinvolgimento come partecipazione razionale, nel caso di Grottaglie, è frutto

di un’azione combinata esercitata, contrariamente alle aspettative, dal comitato

“Vigiliamo per la discarica” e non dalla pubblica amministrazione. Il comitato

analizzato, non è particolarmente radicale nei suoi repertori; privilegia forme d’azione

più moderate rispetto ad altri attori che tendono invece a radicalizzare la protesta

(presidio permanente no discariche). Le forme d’azione privilegiate sono le più

convenzionali (petizione, legge regionale di iniziativa popolare, volantinaggio, opuscolo

informativo, lettera ai politici, esposti), con anche una certa attenzione a forme d’azione

indirizzate direttamente ai media (linea di moda Rifiuto Speciale). Tuttavia, vi sono

occasioni in cui il conflitto si radicalizza; generalmente l’insoddisfazione si esprime

attraverso forme di denuncia pubblica, individuale o di piccolo gruppo (come la lettera

ai giornali), seguite da manifestazioni dimostrative (assemblee e cortei) e perturbative

(sit in, occupazioni e irruzioni in luoghi pubblici), per giungere poi alla denuncia alla

magistratura. Nel repertorio d’azione del Comitato, vi sono poi le azioni procedurali,

che comprendono le azioni legali e i ricorsi al TAR, indicatori di una rottura profonda

nel rapporto con le istituzioni. In genere, l’escalation nei repertori qui accennati, si

accompagna ad una critica sempre più profonda nei confronti dell’amministrazione

pubblica, accusata di sordità da parte del Comitato in merito ai problemi che affliggono

la cittadinanza e alle soluzioni da esso proposte.

99



5.2.2. Azioni convenzionali

Tra le azioni convenzionali messe in atto dal comitato per sensibilizzare ed

informare la popolazione in merito alla discarica La Torre Caprarica, vi è la diffusione

di una nota intitolata “Allarme ambiente”, inviata nel 2004 a tutte le scuole di

Grottaglie, alle parrocchie e alle diverse categorie professionali. L’anno successivo,

negli istituti superiori, il comitato somministra agli alunni un questionario sulla

situazione ambientale a Grottaglie, riproposto poi nel 2008, e da cui emerge purtroppo

come il target dei giovanissimi sia sostanzialmente disinformato in merito.

Tra le pubblicazioni occasionali prodotte dal Comitato, grande importanza riveste

l’opuscolo informativo, (consultabile anche online) ove in 12 pagine, oltre a specificare

le proprie finalità, si da risposta ad una serie di domande fondamentali, relative alla

tipologia di discarica e rifiuti in essa stoccati, norme vigenti ed impatto ambientale

dell’impianto, competenze istituzionali e possibili soluzioni al problema.

Rientrano inoltre tra le azioni convenzionali attuate dal comitato, le lettere

indirizzate ai politici; tra di esse vi è ad esempio quella inviata al presidente della

Provincia di Taranto Gianni Florido (28.12.2004) a cui si chiedono chiarimenti ed

interventi specifici sulla questione, alla vigilia della scadenza del mandato del

Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti e, del ritorno della competenza in

materia di rifiuti agli enti locali.

Sono infine azioni convenzionali, la petizione popolare e la legge regionale di

iniziativa popolare, strumenti legislativi concreti di democrazia attiva.

100



5.2.2.1. La petizione popolare

L'ordinamento legislativo italiano conferisce ai cittadini il diritto di ricorrere allo

strumento della petizione popolare all'art. 50 della Costituzione: “Tutti i cittadini

possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre

comuni necessità”. Il diritto di petizione è inoltre considerato diritto fondamentale

dell'Unione Europea e, come tale, inserito nell'apposita Carta dal Parlamento Europeo

all'art. 44: “Qualsiasi cittadino, o qualsiasi persona giuridica che risieda o abbia la sede

sociale in uno Stato membro dell’Unione Europea ha il diritto di presentare una

petizione al Parlamento europeo”. La petizione popolare, a differenza della proposta di

legge di iniziativa popolare, che tratterò più avanti, non richiede la formulazione in

articoli e non costituisce atto di iniziativa legislativa. Il d.lgs. 267/00 (T.U. enti locali)

prevede la possibilità di presentare petizioni da parte dei cittadini anche a livello

comunale e provinciale, al fine di promuovere interventi per la migliore tutela di

interessi collettivi, secondo la disciplina prevista dallo statuto.

Date queste premesse normative, il 27 settembre 2004, il Comitato “Vigiliamo per

la discarica”, consegna nelle mani del sindaco di Grottaglie, la petizione popolare con la

quale 3000 cittadini firmatari, chiedono l’annullamento in via di autotutela della

delibera n. 4 del 13.02.2004, che autorizza un III lotto di discarica nel territorio

comunale, in località La Torre Caprarica. A tale richiesta l’Amministrazione risponde

con la delibera n.31 del 3.6.2005, che “revoca” la delibera del 13.02.2004 di pieno

assenso al III lotto, definita pubblicamente dal comitato “revoca-truffa” un mese prima

che fosse approvata, e regolarmente e giustamente annullata dal TAR/LE con sentenza

n. 5236 del 22.11.2005, dietro ricorso della società che gestisce la discarica.

101



5.2.2.2. La legge regionale di iniziativa popolare

Tra le varie iniziative condotte negli anni dal comitato “Vigiliamo per la

discarica”, la più rilevante (nonostante sia stata annullata nel 2009 dalla Corte

Costituzionale) è sicuramente la legge regionale di iniziativa popolare “Disciplina per

lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della

regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a impianti di

smaltimento siti nella regione Puglia”.

La legge di iniziativa popolare è un istituto legislativo di democrazia diretta,

mediante cui i cittadini, attraverso una raccolta di firme74 presentate al Parlamento (o ad

un ente amministrativo locale) possono lanciare un progetto di legge affinché questo

possa essere discusso e votato.

A tal proposito, l’art. 71, comma secondo della Costituzione dice che: “Il popolo

esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila

elettori, di un progetto redatto in articoli”.

Inoltre l’art. 15 dello Statuto della Regione Puglia recita:

1. L’iniziativa popolare di legge si esercita secondo le disposizioni del presente

Statuto e della legge regionale, mediante la presentazione di un progetto redatto in

articoli e sottoscritto da almeno quindicimila elettori della regione.

2. L’iniziativa legislativa può essere inoltre esercitata da ciascun Consiglio

provinciale, dal Consiglio dell’area metropolitana, da ciascun Consiglio di Comune

capoluogo di provincia e da almeno cinque Consigli comunali.































































74
In Italia il numero di firme necessarie alla presentazione di una legge di iniziativa popolare varia a
seconda dell'istituzione, come anche tra regione e regione: per le leggi a carattere nazionale, da presentare
in Parlamento, è necessario raccogliere almeno 50mila firme, e presentare tale proposta alla Corte di
Cassazione. Barusso Edoardo, Diritto costituzionale. Istituzioni di diritto pubblico, Maggioli, Rimini,
2008, p. 112.
102



3. L’iniziativa legislativa dei soggetti di cui al presente articolo non è ammessa per

la revisione dello Statuto, per leggi in materia tributaria e di bilancio e non può essere

esercitata nei sei mesi antecedenti la scadenza del Consiglio regionale.

4. I progetti di legge di iniziativa popolare non esaminati non decadono in caso di

scadenza o scioglimento anticipato del Consiglio regionale.

5. Il Consiglio regionale, con regolamento, assicura servizi e strutture per

l’assistenza ai proponenti e definisce le modalità e i tempi di esame delle proposte.

6. Il Consiglio statutario verifica la sussistenza del quorum richiesto e dichiara

l’ammissibilità dell’iniziativa legislativa.

7. Sino alla nomina del primo Consiglio statutario le funzioni previste al comma 6

sono esercitate dall’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale.

Nella fattispecie in esame, il comitato “Vigiliamo per la discarica”, a seguito del

terzo enorme ampliamento della discarica La Torre Caprarica di Ecolevante SpA, dopo

aver lanciato la petizione popolare volta a chiedere l’annullamento in via di autotutela

della delibera comunale 12.2.2004 e dopo aver approfondito il tema dei rifiuti speciali e

il problema del proliferare delle discariche per rifiuti speciali soprattutto in Puglia,

elabora la proposta di legge regionale di iniziativa popolare “Disciplina per lo

smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della

regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a impianti di

smaltimento siti nella regione Puglia”, con il sostegno dei comitati di Massafra,

Palagiano, Ginosa, Palagianello, Statte, Manduria, Fragagnano e Monteparano, attivi

nelle rispettive zone per il problema dei rifiuti speciali e delle discariche. Il 4 settembre

2006 vengono consegnate al Presidente del Consiglio regionale oltre 16.000 firme

raccolte prevalentemente in provincia di Taranto, ma anche nelle altre province pugliesi.

103



Deliberano in favore della legge le province di Foggia e di Taranto e i Comuni di

Palagiano, Stornarella (FG), Carosino, S.Marzano e Grottaglie.

Il 20.12.2006 la V Commissione del Consiglio Regionale discute la proposta di legge

regionale di iniziativa popolare e presenta suoi emendamenti, che non vengono accettati

perché non ritenuti adeguati a rispettare il contenuto e lo spirito della legge di iniziativa

popolare75. Il 3 ottobre la V Commissione del Consiglio Regionale completa

l’approvazione della legge regionale di iniziativa popolare; presentazione e articolato

vengono approvati all’unanimità. Il 18 ottobre, dopo oltre un anno dalla presentazione

delle firme, viene finalmente approvata, con un solo astenuto, la legge regionale di

iniziativa popolare. La legge porta il n.29 del 31.10.2007 e viene pubblicata sul BURP il

5 novembre 2007. Tuttavia, la Corte Costituzionale con sentenza n.10/2009 depositata il

23 gennaio provvederà ad annullare la suddetta legge.

5.2.3. Azioni dimostrative

Oltre ad utilizzare i canali di democrazia diretta, il comitato “Vigiliamo per la

discarica”, ha messo in atto una serie di azioni dimostrative, per attivare l’attenzione del

pubblico sulla questione e ottenerne il consenso. Tra le azioni dimostrative promosse

dal comitato, vi sono le assemblee pubbliche; si tratta di incontri pressoché settimanali,

durante i quali il comitato informa la cittadinanza circa le eventuali novità legislative e

gestionali della discarica e i provvedimenti da attuare. Dal 2004 ad oggi, il comitato































































75
Tra i motivi che spingono a rifiutare gli emendamenti presentati dalla V Commissione del Consiglio
Regionale, vi è, ad esempio, il riferimento al decreto commissariale n.41 del 2001 (contenuto negli
emendamenti regionali), che ritiene i rifiuti speciali essere una “merce”; ciò è infatti in netto contrasto con
i principi di prossimità e appropriatezza sanciti dalla normativa dell’Unione Europea e dalla legge
nazionale e, quindi, anche con il contenuto e lo spirito della stessa proposta di legge di iniziativa
popolare.
104



“Vigiliamo per la discarica” ha indetto diverse assemblee, che continuano a

rappresentare lo strumento privilegiato per sensibilizzare e comunicare con la

cittadinanza. Infatti, nonostante viviamo in un epoca in cui le informazioni e le

comunicazioni viaggiano attraverso la rete, il digital divide76, impedisce di fatto a buona

parte della popolazione di beneficiare delle informazioni digitali; resta pertanto

indispensabile il ruolo degli incontri organizzati dal movimento per informare i

cittadini.

Fig. 5: Manifesto della prima assemblea del comitato “Vigiliamo per la discarica”































































76

Il digital divide è un termine tecnico con cui ci si riferisce alle disuguaglianze (economiche, culturali e
sociali) nell’accesso e nell’utilizzo delle tecnologie informatiche

105



5.2.4. Azioni procedurali

Il comitato, dal momento della sua costituzione sino ad oggi, ha fatto ampio uso

delle azioni procedurali; tra le istanze presentate presso le istituzioni vi sono:

- il ricorso straordinario al Capo dello Stato (luglio 2004) circa il prolungamento di

esercizio del I lotto e il piano riguardante la gestione rifiuti; atto notificato;

- il ricorso al TAR (13.11.2004) con il quale si impugna la determinazione del

dirigente del servizio di Ecologia e Ambiente di Taranto con cui è stato approvato il

piano di adeguamento della discarica sita in località “La Torre-Caprarica” senza la

previa prestazione, da parte della società di gestione della discarica, di tutte la garanzie

finanziarie normativamente previste, necessarie per assicurare che siano svolte tutte le

attività per mantenere in condizioni di sicurezza ambientale la discarica per il periodo di

gestione operativa, per il ripristino ambientale dell’area dopo la sua chiusura, e per la

gestione post-operativa, come previsto dal d.lgs. 36/2003;

Al pari del comitato “Vigiliamo per la discarica”, anche la società Ecolevante

SpA, proprietaria della discarica La Torre Caprarica, è ricorsa più volte ad azioni

procedurali, per difendere le proprie posizioni e per frenare la protesta del comitato. La

contro mobilitazione di Ecolevante si è data contestualmente al tentativo di denigrare la

coordinatrice del comitato “Vigiliamo per la discarica”. la prof.ssa Etta Ragusa,

attualmente rinviata a giudizio, poiché “rea” di aver reso pubblici atti e documenti alla

magistratura in cui risultano finanziamenti generosi della società Ecolevante SpA a

gruppi politici, e le lettere di ringraziamento di questi. Mossa da un dovere civico e

morale e sapendo perfettamente che, come non è proibita la liberalità nella elargizione

di finanziamenti da parte di qualunque privato, così è fatto obbligo (a chi elargisce e a

chi riceve, soprattutto se si tratta di partiti politici) di rendere pubblici finanziamenti e

106



sponsorizzazioni, ferma restando la responsabilità morale sia di chi li elargisce, sia di

chi li richiede e li riceve, la prof.ssa Etta Ragusa, col consenso e a nome del comitato

“Vigiliamo per la discarica”, il 22 febbraio 2007, ha consegnato alla Procura della

Repubblica di Taranto, nelle mani del procuratore, un esposto con la documentazione -

pervenuta al comitato - inerente finanziamenti a partiti ed associazioni di Grottaglie

elargiti dalla Ecolevante SpA. A seguito di una querela del legale rappresentante della

Ecolevante SpA, un sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di

Taranto, ha emesso il decreto di citazione a giudizio nei confronti della prof.ssa Ragusa,

per “il reato di cui agli artt.110-684 C.P. per avere, in unione e concorso con ignoti,

congiuntamente all’esposto depositato in data 22.02.2007 presso la Procura della

Repubblica di Taranto, nella sua qualità di coordinatrice del comitato “Vigiliamo per la

discarica”, pubblicato atti e documenti, movimentazioni bancarie su c/c intestati a

Ecolevante SpA, ricevute di pagamento, copie delle matrici di assegni emessi … - di un

procedimento penale … pendente presso la sopracitata Procura della Repubblica, di cui

era vietata a quel momento, per legge, la pubblicazione”77. Ad oggi si attende ancora

l’esito del giudizio. Eppure, attestati di solidarietà e di stima nei confronti della

coordinatrice del Comitato “Vigiliamo per la discarica”, fanno ben sperare in un epilogo

positivo della vicenda.

5.3. Coinvolgimento fra cultura e interessi

Il coinvolgimento può indicare inoltre una presa di coscienza dell’origine

strutturale del problema rifiuti; ciò si traduce in una critica all’utilitarismo,
































































77
http://www.grottaglieinrete.it/public/post/rinvio-a-giudizio-di-etta-ragusa-coordinatrice-di-vigiliamo-
per-la-discarica-1562.asp
107



accompagnata da sentimenti nuovi che possono sfociare in un linguaggio irriducibile

all’utilità e al calcolo raziocinante: l’arte del rifiuto.

Fig. 6: Sacchetto Rifiuto Speciale

5.3.1. La linea di moda “Rifiuto Speciale”

Risponde a questo modello la linea di moda e gadget Indossa la protesta – Rifiuto

Speciale78 promossa dal Comitato “Vigiliamo per la discarica” di Grottaglie. Per

esprimere la propria sfiducia nelle istituzioni e per diffondere la conoscenza delle

proprie ragioni tra l’opinione pubblica, il Comitato “Vigiliamo per la discarica”, lancia

nel 2004 la singolare iniziativa attraverso il sito internet www.rifiutospeciale.it con lo

scopo di attirare l’attenzione degli organi di stampa nazionali ed internazionali.































































78
Grazie alla finalità e all’originalità dell’iniziativa “Rifiuto Speciale” ha ricevuto l’invito dall’ONU a
partecipare ad un seminario internazionale sul problema dei rifiuti.
108



Fig. 7: Sacchetto Rifiuto Speciale

La moda è oggi un mezzo di comunicazione

di massa che si riproduce e si diffonde secondo sue

proprie modalità e che al tempo stesso, entra in

relazione con altri sistemi massmediatici, primi fra

tutti il giornalismo specializzato, la fotografia, il

cinema, il marketing e la pubblicità. Da qui nasce

dunque l’idea di servirsi di uno strumento di

comunicazione innovativo come la linea di moda.

Oltre ai sacchetti di stoffa contrassegnati dal logo,

simbolicamente appesi ai balconi della cittadina,

nell’estate del 2004 vengono confezionate T-shirt Rifiuto speciale, che ottengono da

subito un enorme successo. Successivamente la protesta approda in passerella attraverso

abiti provenienti dai vari mercatini e gioielli realizzati con ritagli di lamiera che si

trasformano in simboli polemici con scritte allusive, come Rifiuto speciale, Danger e

No.

La linea di moda è a firma di due grottagliesi, Antonio Annicchiarico, designer,

ingegnere e costumista, e l’architetto Mariagrazia Miale, che dichiarano: “Facendo parte

del comitato abbiamo riscoperto con grande gioia la forza emotiva e comunicativa del

nostro corpo e del nostro costume. Costume inteso come abito che riflette lo stato

d’animo, il disagio sociale, la gioia di chi l'indossa79». Gli autori intravedono negli abiti

un mezzo per trasformare la protesta in un riscatto materiale e ideale; attraverso la

scritta Rifiuto speciale che si sostituisce al logo delle grandi case di moda, l’intento è































































79
http://www.rifiutospeciale.it/it/index.htm
109



quello di veicolare un messaggio pacifico e gioioso a tutela dei propri diritti, della

salute, dell’ambiente naturale. Infatti Rifiuto speciale non indica solo la tipologia di

rifiuti stoccati nella discarica La Torre Caprarica , ma soprattutto il netto rifiuto da parte

della cittadinanza ad un allargamento della stessa. Ecco che l’indumento assume la

valenza di linguaggio, inteso come strumento di comunicazione: “un sistema, cioè, di

segni attraverso cui gli esseri umani delineano la loro posizione nel mondo e il loro

rapporto con esso. […] L’abito, gli oggetti con cui ci si copre, sono le forme attraverso

cui i corpi entrano in relazione con il mondo esterno e tra loro80.

Esempi tipici sono rintracciabili nel passato; dalla rivoluzione francese al

risorgimento italiano fino al Sessantotto sono molti i movimenti che hanno affidato agli

abiti, alle capigliature, agli slogan stampati, la manifestazione più appariscente

dell'inquietudine interiore e delle nuove aspettative. Ed è proprio dal passato che il

comitato trae esempio; “partire dal disagio per vestire una protesta ha fatto riconquistare

ai cittadini sensibilità ed umanità quasi dimenticate e gli abiti hanno ricominciato a

comunicare, ma non soltanto con l’alfabeto delle griffe81”.































































80
Daniela Calanca, Storia sociale della moda, Mondadori, Milano, 2002, p. 11.

81
http://www.rifiutospeciale.it/rassegnastampa/articolo_interni_gennaio2006.pdf

110



Fig. 8: Gadgets Rifiuti Speciali

Fig. 9: Gadgets Rifiuto Speciale Fig. 10: Gadgets Rifiuto Speciale

111



5.3.2. Lobbying di potere ed ecomafie

Nella prospettiva della politica di pressione, il coinvolgimento nei processi

decisionali è visto come una possibilità di scardinare circuiti di potere ristretti e chiusi,

dominati da grandi imprese e burocrazie deboli e compiacenti. Se esiste una stabile

configurazione dei poteri che condizionano gli esiti del policy making (il sistema

produttivo, cricche di potere economico-politico, la malavita organizzata e pur’anche un

sottile e pervasivo sistema culturale), la possibilità di coinvolgimento nel processo

decisionale di associazioni civiche e la loro capacità di esercitare una propria azione di

lobbying con professionalità e costanza, rende in qualche modo “aperti” gli esiti del

processo decisionale.

A Grottaglie, la partecipazione dei cittadini alla questione rifiuti è condizionata

dalla presenza di organizzazioni economiche in grado di esercitare forti pressioni sulle

strutture amministrative al fine di orientare le politiche dell’ambiente in senso

favorevole a sé. In questa cornice il coinvolgimento dei cittadini risulta essere un atto di

ribellione che si traduce in indignazione morale.

Inoltre il coinvolgimento dei cittadini nella prospettiva delle ecomafie si dà in

termini di coscienza civica, che si traduce in azioni di controllo e denuncia di

comportamenti illeciti nello smaltimento dei rifiuti. Il coinvolgimento è in tal senso un

atto civico, una dichiarazione di lealtà alle leggi che diventa atteggiamento vigile,

insopportabilità degli abusi, mobilitazione nei casi urgenti. Nonostante il sistema

illegale di gestione dei rifiuti riduca l’eventuale coinvolgimento dei cittadini, l’azione

dal basso non è però inefficace. Un ruolo importante è affidato alla comunicazione

locale la cui condizione di efficacia è la presenza di una comunità vivace e vigile, nella

quale circoli il desiderio di mantenere le relazioni. In questo caso il senso comunitario si

112



trasforma in una forma di controllo informale di tutte le attività che minacciano il bene

comune. In tal modo la mobilitazione contro la discarica di Grottaglie, si inserisce in un

contesto ben più ampio, che permette al comitato di uscire dal localismo della protesta e

di abbracciare tematiche più ampie, generalizzando la propria issue; la protesta contro la

discarica La Torre Caprarica si generalizza nella lotta contro la mafia che accomuna

l’intera penisola e in particolare il sud Italia.

5.4. Il coinvolgimento come reciprocità

Il coinvolgimento come reciprocità, nella governance dei rifiuti è visto come esito

positivo del tentativo di scardinare le policy communities. E’ un processo che interessa

la sfera politica e riguarda il cittadino che, attraverso la mediazione di associazioni e

comitati, fa sentire la propria voce, oltre le consultazioni elettorali o oltre la pura

rappresentanza istituzionale. Il coinvolgimento dei cittadini in reti amicali, associative o

di vicinato comporta un condizionamento reciproco e costante in cui il singolo soggetto

è al tempo stesso condizionato e condizionante. In questo approccio il coinvolgimento è

il prodotto derivante dalle interazioni tra gli individui ed è inteso come sollecitazione

della propria coscienza e responsabilità. Nella cittadinanza grottagliese, il

coinvolgimento come reciprocità, in merito alla questione della discarica, è fortemente

limitato dall’assenza di una corretta comunicazione istituzionale a riguardo (basti

ricordare che la cittadinanza ha appreso dell’esistenza della discarica per rifiuti speciali

non pericolosi sita nel territorio comunale, solo in seguito alla delibera del 13 febbraio

2004 con cui il comune autorizzava l’ampliamento di un terzo lotto) e a causa del gap

comunicativo che vige tra la società Ecolevante e il comitato “Vigiliamo per la

113



discarica”. Infatti, la Ecolevante SpA, oltre ad essere proprietaria della discarica La

Torre Caprarica, è il principale sponsor di ogni tipo di manifestazione si tenga a

Grottaglie, dalla squadra di calcio locale (di cui è proprietaria) fino alle feste dell’Unità,

che finanzia dal 199982, Dunque, in un contesto in cui la società proprietaria

dell’impianto domina la comunicazione in città, le strategie di comunicazione adottate

dal comitato “Vigiliamo per la discarica” appaiono insufficienti nel contrastare le

informazioni/disinformazioni veicolate dalla Ecolevante SpA e nel coinvolgere e

sensibilizzare la cittadinanza su un problema complesso che riguarda tutti. Le

assemblee, i volantini, le manifestazioni e la linea di moda “Rifiuto Speciale” rischiano

di risultare inefficaci, nel momento in cui buona parte della popolazione continua a

rimanere ignara nei confronti di un problema che affligge la città e compromette

seriamente il territorio e la salute dei suoi abitanti.

5.4.1. ICTs technologies

In un contesto dove esiste uno squilibrio nelle risorse comunicative, come quello

che stiamo esaminando, le information and communication technologies (ICTs)

possono rappresentare lo strumento chiave per realizzare forme di partecipazione attiva

nei processi decisionali da parte dei cittadini. Vi è un sostanziale accordo

nell’individuare alcune funzioni che è possibile attribuire alla rete:

La funzione di “networking”83: attraverso la rete, un movimento sociale ha la

possibilità di gestire diverse attività, che includono la proposta delle iniziative, la































































82

http://www.carta.org/campagne/ambiente/14044

83

Bentivegna Sara, La politica in rete, Meltemi, Roma, 2001, p. 42.


114



raccolta di adesioni, il coordinamento dei sostenitori e dei militanti e la cooperazione

nella pianificazione di forme di pressione. La funzione di networking è legata a indubbi

vantaggi in relazione a elementi quali l’economicità, la velocità e l’assenza di confini tra

gli utenti; la comunicazione interna dell’organizzazione risulta inoltre “accessibile”

anche ai soggetti esterni che visitano il sito web.

La funzione informativa e pedagogica84: la possibilità di adempiere alle funzioni

informativa e pedagogica offerta dalla disponibilità di un sito web mette il movimento

nella condizione di esercitare il duplice ruolo di produttore/selezionatore di messaggi

informativi ed educatore dei cittadini. La possibilità di produrre e distribuire

autonomamente materiale informativo escludendo i mediatori tradizionali, consente

all’organizzazione di acquisire una visibilità maggiore, diretta e continua nel tempo con

i destinatari della comunicazione. Sul versante della funzione pedagogica permessa

dalla presenza in rete, essa si manifesta mediante l’offerta di indicazioni utili ad

intraprendere un percorso formativo tale da consentire una conoscenza più approfondita

o una piena condivisione della linea adottata dal movimento. L’esercizio della funzione

pedagogica può essere analizzato in relazione alle seguenti aree:

- offerta di link;

- proposta di letture;

- organizzazione di seminari.

Tramite l’offerta di link, l’organizzazione e/o movimento suggerisce percorsi di

lettura e di acquisizione del materiale utile alla conoscenza di specifiche tematiche o,

più in generale, delle dinamiche in atto in un particolare momento. Ad esclusione dei

link che rimandano ad una collocazione dell’organizzazione all’interno di una rete di































































84

Bentivegna Sara, op. cit., p. 47.


115



relazioni con altri soggetti (comitati e associazioni), tutti gli altri link testimoniano

l’intento di guidare il navigante verso siti degni di interesse e di una qualche utilità per

il viaggio che sta effettuando.

L’indicazione di testi considerati fondamentali per la ricostruzione della storia e

della mission del movimento sociale, risponde ad un bisogno di “formare” i propri

sostenitori e di costruire un patrimonio culturale al quale fare riferimento.

In ultimo, la funzione pedagogica può essere esercitata mediante l’organizzazione

di veri e propri seminari formativi, pubblicizzati e presentati in rete che hanno

l’obiettivo di formare i membri dell’organizzazione per il coordinamento e la gestione

di una campagna di protesta.

La funzione di “mobilitazione e reclutamento”85: Nei movimenti sociali, le

attività di mobilitazione e quelle di reclutamento tendono a coincidere . Accanto ad

un’attività di mobilitazione costituita da appelli ai sostenitori a partecipare alle iniziative

programmate e da un invito a coinvolgere altri soggetti tramite il ricorso alla posta

elettronica, si sono sviluppate altre forme, più o meno articolate, di mobilitazione come

l’attivismo computerizzato, la guerra di base nell’informazione, fino ad arrivare alla

disobbedienza civile elettronica. L’attivismo computerizzato può essere definito come

l’uso delle infrastrutture di internet, da parte degli attivisti di un movimento per

comunicare tra loro. Nasce nella II metà degli anni ‘80 ma vede la sua grande

affermazione con la diffusione mondiale di internet, che determina l’aumento sensibile

dei siti nei quali gli attivisti possono incontrarsi per coordinare le varie “azioni di

pressione”. Il passo successivo all’attivismo computerizzato è rappresentato dalla guerra

di base dell’informazione. E’ una “guerra di parole” che supera la semplice attività di































































85

Bentivegna
Sara,
Politica e nuove tecnologie della comunicazione, Laterza, Bari, 2003

116



descrizione dei fatti ed internet diventa un veicolo per chiamare all’azione tutti i

sostenitori. La disobbedienza civile, infine, è caratterizzata dall’organizzazione di azioni

di disturbo simultanee realizzate tramite internet.

La funzione di “partecipazione”: concerne la possibilità di attivare flussi diretti di

comunicazione con i cittadini, Nei siti dei movimenti sociali vi è una maggiore

attenzione alla dimensione partecipativa dell’utente e un maggior spazio assegnato

all’occasione d’interazione tra i mezzi; grazie a strumenti alternativi (forum, chat, e-

mail e newsletter), internet permette di superare il senso d’isolamento derivante

dall’assenza di contatti face to face, permettendo la condivisione di ideali e di strategie

d’azione. L’isolamento fisico viene ad essere superato con la consapevolezza di far

parte di un movimento globale, con terminali in tutto il mondo e tenuti insieme proprio

dalla condivisione di alcuni ideali (ad esempio la tutela dell’ambiente).

5.4.2. Il comitato “Vigiliamo per la discarica” e la rete

Il comitato “Vigiliamo per la discarica” utilizza diversi strumenti informatici che,

permettono l’organizzazione interna del movimento, mediante la fissazione e la gestione

delle riunioni, e consentono la comunicazione diretta sia all’interno che all’esterno del

gruppo.

Nella comunicazione interna del Comitato, lo strumento informatico privilegiato è

la mailing list, che offre la possibilità di una comunicazione “molti a molti”,

permettendo di velocizzare i tempi delle discussioni e di allargarne il raggio. Grazie alla

rete, non è necessario che i messaggi rilevanti per tutti i membri pervengano solo ad uno

o ad una parte di essi, incaricato poi, di farli circolare più ampiamente. Ogni singolo

117



individuo può invece inserire in prima persona una notizia sul sito o sulla mailing list

del movimento in modo che l’intero gruppo ne prenda conoscenza pressoché

simultaneamente. Le mailing list sono utilizzate soprattutto per perfezionare le decisioni

prese nel corso delle riunioni fisiche; esse servono per esempio per far circolare bozze

di lettere o documenti ufficiali, in modo che ciascuno possa apportare eventuali

modifiche od integrazioni.

Nella telematica “esterna” (quella che mantiene il contatto fra la rete ed il

pubblico degli individui interessati) lo strumento privilegiato è la newsletter. Si tratta di

una sorta di rassegna stampa in rete che aggiorna su tutti gli articoli pubblicati nelle

ultime settimane, sia in rete che in carta stampata. Oltre alla rassegna stampa è possibile

trovare in internet, sul sito web www.vigiliamoperladiscarica.it, i dossier preparati dagli

esponenti del comitato e i resoconti delle attività. In più, è presente una dettagliata

descrizione delle battaglie e dei procedimenti giudiziari che hanno visto impegnato il

comitato sin dal 2004, completa dell’insieme di documenti legislativi di riferimento.

118



Tabella 6: Scheda riassuntiva del sito www.vigiliamoperladiscarica.it

Coinvolgimento dell’utente Forum: no


Chat: no
Newsletter (mailing list): si
Faq: si (sezione “Domande e Risposte”)
Community: no
Bisogno di iscrizione: no
Messaggio politico Slogan: si
Nella homepage del sito web è riportato lo
slogan “Siamo per la difesa dell’ambiente, e
della salute, non contro qualcuno. Cerchiamo
la verità perché il problema è complesso e il
rischio elevato”.

Storia del comitato: si


Vi è una sezione denominata “un po’ di
storia” che spiega l’origine del comitato e
ripercorre la vicenda della discarica La Torre
Caprarica. Inoltre le sezioni: “Chi siamo”, “Il
problema” e “La nostra posizione” forniscono
informazioni più dettagliate sulle motivazioni
e sulla posizione adottata dal comitato in
merito alla questione.
Links Pur non essendo presente un’apposita sezione
“Link”, nel sito web del comitato vi sono
continui collegamenti a siti e blogs di
associazioni affini, rimandi a riferimenti
giurisprudenziali e ad articoli di giornale di
testate provinciali, regionali e nazionali.

119



VI. ANALISI DEL CASO

6.1. La protesta del comitato “Vigiliamo per la discarica”

Il comitato “Vigiliamo per la discarica” di Grottaglie, nasce come reazione a una

politica di tipo LULU (Locally Unwanted Land Use), per protestare contro la discarica

per rifiuti speciali non pericolosi, sita nel territorio comunale. La letteratura sui

movimenti sociali di cui ho riferito nel secondo capitolo, suggerisce che la protesta, per

esprimersi, richiederebbe una struttura delle opportunità politiche semi-aperta, che

renda realistica la speranza di influenzare la situazione esistente nella direzione voluta.

Questa si da in presenza di istituzioni che offrono canali di accesso ai cittadini,

attraverso il decentramento territoriale e la divisione funzionale dei poteri, e/o se è

possibile disporre di alleati all’interno delle istituzioni stesse.

Tuttavia, come emerge anche dalle interviste con questionario online che ho

proposto alla cittadinanza grottagliese, la struttura delle opportunità politiche è percepita

come semi-chiusa. L’introduzione dell’elezione diretta del sindaco, non viene percepita

come portatrice di aperture tra istituzioni e cittadini; se negli anni novanta, tale riforma

aveva suscitato speranze di maggiore efficienza gestionale e accountability democratica,

ora, la riduzione dei poteri del consiglio comunale rispetto alla giunta, giustificata in

nome dell’efficienza, viene criticata non solo per la minore trasparenza del processo

decisionale, ma anche per il conseguente accresciuto rischio di “cattura” del governo

locale da parte di interessi forti.

La pressione esercitata sull’amministrazione da parte del comitato “Vigiliamo per

la discarica”, fa si che il suo peso nelle decisioni pubbliche, appaia sempre più come

120



sintomatico di una crisi della democrazia, con un effetto delegittimante del governo

locale, sempre più incapace di ascoltare le domande dei cittadini.

Inoltre, il capitale di fiducia, di cui i partiti di centro-sinistra dovrebbero disporre

in misura maggiore rispetto ai partiti di centro-destra nelle istanze ambientaliste, sembra

assottigliarsi sempre di più; le giunte di centro-sinistra vengono accusate di sordità alle

domande dal basso. Soprattutto, attivisti della sinistra rimproverano alla loro parte

politica di aver tradito quella vocazione all’ascolto che avrebbe dovuto esserle propria.

Nella percezione degli attivisti, la struttura delle opportunità politiche si presenta

dunque assai meno propizia di quanto apparirebbe prima facie ad un osservatore

esterno.

Nonostante ciò, la critica del comitato alla politica istituzionale, non sfocia in

posizioni radicali, né nelle forme, né nel metodo. Il comitato si percepisce infatti come

integratore, piuttosto che sostitutivo del circuito della rappresentanza elettorale, un

canale di informazione e proposta piuttosto che un attore antipolitico, che cerca forme

più o meno sofisticate di confronto con le varie amministrazioni. Il comitato dichiara

infatti: “Siamo per la difesa dell’ambiente e della salute, non contro qualcuno.

Cerchiamo la verità perché il problema è complesso e il rischio elevato. Riteniamo

l’ambiente e la salute beni fondamentali non alienabili nemmeno in cambio di un

guadagno economico per la comunità. Vogliamo portare avanti una linea di

partecipazione attiva dal basso, con mezzi trasparenti e democratici. Cerchiamo con

l’amministrazione (comunale, provinciale, regionale e statale) un confronto rispettoso e

consapevole, ma fermo, per la difesa dell’ambiente sotto ogni aspetto (paesaggio,

risorse naturali, urbanistiche, agricole, archeologiche, ecc.), e della salute dei cittadini di

121



oggi e di quelli di domani. Se sarà necessario tuteleremo l’ambiente e la salute della

nostra comunità fino al ricorso nelle sedi opportune”86.

Attraverso l’elaborazione (più o meno articolata), di una concezione più

partecipativa della democrazia, il comitato risponde alle accuse di “nimbysmo”,

particolarismo ed egoismo.

6.2. Indagine conoscitiva

Nell’analisi condotta sul comitato “Vigiliamo per la discarica”, per valutare la

conoscenza della cittadinanza grottagliese in merito alla discarica La Torre Caprarica, e

relativamente alle attività del comitato stesso, ho adoperato un questionario online,

somministrato ad utenti che ho reclutato attraverso e-mail private e mediante messaggi

collettivi, postati sul social network facebook, sul sito web

www.vigiliamoperladiscarica.it e su alcuni blog di riferimento di Grottaglie

(http://sopralapancalacapracanta.blogspot.com, http://tuttoilresto-noia.blogspot.com,

http://ioballodasola8.blogspot.com). La scelta di adoperare un questionario online, mi

ha permesso di ridurre i tempi di somministrazione (il questionario è stato accessibile

agli utenti per un periodo di 3 mesi). Tuttavia, poiché gli utenti in rete dedicano meno

tempo alla lettura e all’approfondimento, la scelta del medium mi ha vincolato nella

realizzazione di un questionario semplice e sintetico (10 semplici domande semi-

chiuse), per indurre meno utenti possibili ad abbandonare il sondaggio. Inoltre, il digital

divide, inteso nella fattispecie come gap generazionale di accesso agli strumenti

informatici, ha condizionato in buona parte la composizione anagrafica del campione di































































86
http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/chi_siamo.htm
122



utenti, che si è rivelato essere costituito prevalentemente da un pubblico giovane. Ad

ogni modo, pur senza pretese di rappresentatività del campione, il questionario

somministrato mi ha permesso di sondare una parte di cittadini sul tema della discarica,

di valutare le caratteristiche socio-demografiche (sesso, età, titolo di studio, professione)

di coloro che sono più o meno attivi nella protesta ambientalista e di indagare su temi

quali il capitale sociale (reticoli di appartenenza, attività in altre associazioni); la fiducia

negli organi di rappresentanza e infine la percezione della questione ambientale in

riferimento alla discarica La Torre Caprarica.

Grafico 1: Relazione con il comitato Vigiliamo per la discarica

123



In merito alla domanda “Qual è la tua relazione con il comitato “Vigiliamo per la

discarica” di Grottaglie?”, il 24,5% degli intervistati, in prevalenza giovani, afferma di

ignorare l’esistenza del comitato seppur attivo nel territorio dal 2004; il 15,4% del

campione, pur conoscendo il comitato dichiara di essere sostanzialmente estraneo alle

sue attività; il 40,6% degli intervistati, lo conosce e lo giudica positivamente mentre il

15,4% partecipa attivamente alle attività di “Vigiliamo per la discarica”.

Grafico 2: Membership e simpatizzanti del comitato “Vigiliamo per la discarica”

Da un’analisi incrociata, tra la fetta dei favorevoli e/o attivi, è possibile

distinguere la membership (27,6%) di “Vigiliamo per la discarica” e i suoi simpatizzanti

(72,5%). Mentre questi ultimi, coloro cioè che conoscono e giudicano positivamente

124



l’attività del comitato, sono costituiti da un pubblico abbastanza eterogeneo dal punto di

vista anagrafico, la membership del comitato è invece composta da un pubblico adulto

(40-60 e oltre 60 anni). E’ infatti pressoché nulla la presenza di giovanissimi tra gli

attivisti del comitato (la fascia 0-20 e 20-40 raggiunge a fatica il 10% della

membership).

Grafico 3: Titolo di studio

Per quanto concerne il titolo di studio degli intervistati, il grafico mostra che sono

in possesso del diploma di laurea il 43,6% della fascia d’età 20-40, il 41,2% della fascia

40-60 e il 37,5% degli over 60. Il 7,7% del campione esaminato possiede anche un

master.
125



Grafico 4: Professioni

Analizzando le professioni degli intervistati, si rileva un campione costituito dal

31,5% di studenti, un 18,2% di lavoratori autonomi (32,4% dei quali compresi nella

fascia d’età 40-60), un 28,7% di lavoratori dipendenti (32,4% dei quali compresi nella

fascia d’età 40-60), e un 6,3% di pensionati.

126



Grafico 5: Interesse per l’ambiente e conoscenza della discarica

Dalle domande “Come ritieni che sia il tuo grado di interesse e la tua attenzione

per l’ambiente” e “Come ritieni che sia la tua conoscenza in merito alla discarica La

Torre Caprarica” emerge che l’83,3% della fascia d’età 0-20 ritiene buono il proprio

interesse per la tematica ambientale (la percentuale scende a 49,5% nella fascia d’età

20-40) mentre il 33,3% considera scarsa la propria conoscenza in merito alla discarica

di Grottaglie (la percentuale sale a 36,8% nella fascia d’età 20-40). Inoltre molti giovani

preferiscono non rispondere ed eludere quest’ultima domanda.

127



Grafico 6: Partecipazione ad attività di volontariato, politiche e sindacali

Analizzando le risposte alla domanda “Hai mai partecipato ad attività politiche e

sindacali?” emerge un quadro piuttosto vario delle esperienze pregresse della

membership del comitato; esse riguardano l’attività di partito (23,8%), le associazioni

ambientaliste (9,5%), il volontariato (33,3%) e il sindacato (4,8%). Il 9,5% degli

attivisti dichiara inoltre di aver partecipato o di partecipare ad altre associazioni, in

particolare alle attività del presidio permanente No discariche.

128



Grafico 7: Indagine sulla fiducia

In merito alla domanda sulla fiducia nei confronti di diversi attori (Mass media,

Istituzioni di governo, scienziati ed esperti, comitato “Vigiliamo per la discarica” ed

Ecolevante SpA.), l’83,3 % degli intervistati dichiara una scarsa fiducia nei confronti

della società Ecolevante. Il 48,5% degli intervistati è invece abbastanza fiducioso nei

confronti di scienziati ed esperti, pur ritenendo talvolta la scienza e la tecnologia, fonti

di rischio piuttosto che di benessere. Controverso è anche il rapporto con i media visto

che l’81% degli intervistati dichiara di avere una scarsissima fiducia a riguardo. Infine,

il 45,3% del campione esaminato dichiara di essere molto fiducioso nei confronti del

Comitato “Vigiliamo per la discarica”.

129



Grafico 8: Discarica come problema o risorsa

Dalla domanda “Ritieni che la discarica di Grottaglie costituisca un problema per

la cittadinanza?” emerge che il 7,9% degli intervistati non sa ancora se ritenere

l’impianto una risorsa o una minaccia per la collettività mentre il 4,3% è assolutamente

convinto dell’innocuità della discarica, sia sotto il profilo ambientale che della tutela

della salute.

6.3. Risultati dell’indagine

Dall’elaborazione delle risposte al questionario online, è possibile trarre alcune

considerazioni. Prima di tutto emerge come un pubblico adulto (40-60 e oltre 60 anni)

130



sia sostanzialmente più informato e consapevole in merito alla discarica La Torre

Caprarica. Infatti, dai dati della ricerca si evince che i membri del comitato sono per lo

più cittadini adulti, in possesso di licenza media inferiore e superiore (in alcuni casi

hanno anche conseguito la laurea e il master) e appartenenti ai ceti medi (lavoratori

autonomi, lavoratori dipendenti, pensionati); essi partecipano con regolarità alle attività

del comitato e interagiscono tra loro per elaborare le strategie d’azione più idonee da

attuare.

L’insieme di queste proprietà individuali rientra nel cosiddetto “capitale umano” o

expertise che riveste un’importanza fondamentale nelle campagne di protesta,

soprattutto per quei comitati che sono spesso privi di risorse finanziarie e di strutture

organizzative solide. In particolare, la presenza di laureati, docenti e professionisti con

competenze specifiche (avvocati, ingegneri, architetti..) conferisce credibilità al

comitato, attribuendogli un know how significativo da poter impiegare per fronteggiare

le decisioni delle amministrazioni, con argomenti scientificamente fondati e linguaggi

pertinenti. In tal modo il comitato “Vigiliamo per la discarica”, non si limita ad opporsi

alle decisioni dell’amministrazione pubblica; attraverso le expertise tecniche e

giuridiche esso promuove azioni legali, ricorsi amministrativi, denunce alla

magistratura, elabora documenti e rapporti scientifici utili per sostenere e meglio

argomentare le proprie proposte e rivendicazioni in maniera proattiva e propositiva.

Ciò spiega inoltre l’assenza dei giovanissimi nella membership del comitato; pur

essendo spesso in prima fila nelle azioni più radicali della protesta, per ovvi motivi

anagrafici, i giovani non sono ancora dotati delle sufficienti capacità cognitive,

comunicative e pratiche atte a condurre una protesta solida ed efficace.

131



Per quanto concerne il capitale politico, inteso come l’insieme delle risorse

cognitive, pratiche e relazionali, nel comitato riveste un ruolo fondamentale il ‘saper

fare politica e l’aver preso parte a precedenti esperienze di militanza e/o vita associativa

che favoriscono la promozione delle campagne di protesta. Le conoscenze acquisite da

alcuni esponenti del comitato, come ex militanti o tuttora attivisti in partiti, gruppi

politici, sindacati o movimenti, risultano estremamente utili nell’organizzazione della

protesta e nella promozione e conduzione della campagna di mobilitazione. Il grafico 6

conferma ancora una volta la vicinanza tra movimenti ambientalisti e partiti di sinistra,

espressa dalla letteratura sui movimenti sociali, secondo cui i comitati ambientalisti

sarebbero naturalmente allineati a sinistra, mentre quelli sulla sicurezza sarebbero

allineati a destra. Questo è dimostrato tralaltro dall’assenza di attività politiche

pregresse in partiti di destra da parte degli attivisti. Nonostante ciò, l’attività del

comitato non ha connotati partitici, dal momento che vi aderiscono persone di tutti i tipi

con diverse convinzioni ideologiche. Pur dominando un’ideologia di sinistra tra i

membri del comitato, non vi è alcun tipo di alleanza con il partito di centro-sinistra che

governa la città, ritenuto responsabile di non aver informato la cittadinanza

sull’esistenza di una discarica per rifiuti speciali sita dal ‘99 nel territorio comunale e di

aver deliberato a favore di un terzo enorme ampliamento della stessa.

Poiché le decisioni avversate dai cittadini sono state prese proprio dal partito di

centro-sinistra al governo della città, dall’indagine da me condotta si evince come la

sfiducia nelle istituzioni di governo prevalga sugli altri organismi: mass media, organi

tecnico-scientifici e Ecolevante SpA (società esercente lo smaltimento dei rifiuti).

Nonostante la società scriva sul proprio sito web (www.ecolevante.it) che la discarica è

progettata con sistemi moderni e all’avanguardia, nel massimo rispetto della tutela

132



ambientale, dagli studi condotti si evince come i problemi relativi all’impianto siano di

una tale gravità (vincoli paesaggistici, idrogeologici, archeologici, birdstrike) da

compromettere seriamente e inesorabilmente l’ambiente circostante e la salute dei

cittadini.

Il grafico 7 mostra però come la sfiducia della cittadinanza colpisca anche gli

esperti e gli scienziati, spesso considerati collaterali agli organi di governo, occupati a

trovare soluzioni ai problemi di policy invece che effettuare valutazioni prettamente

tecnico-scientifiche. Dalla sfiducia non sono esenti neanche i media, la cui tendenza è

generalmente quella di sovrarappresentare le proteste più radicali (presidio permanente

no discariche) e innovative, che coinvolgono numeri più alti di partecipanti; gli eventi di

protesta riportati sulla stampa sono quelli in qualche modo più interessanti, in grado di

influenzare maggiormente l’opinione pubblica e gli amministratori. Nonostante i media

fungano da canale di comunicazione attraverso cui avvengono i processi discorsivi degli

attori, spesso sono malvisti dai comitati, in quanto si concentrano su determinati

problemi piuttosto che su altri, e giocano un ruolo fondamentale sia sulla domanda che

sulla formazione delle politiche pubbliche.

Infine, come ultima considerazione emerge che al comitato “Vigiliamo per la

discarica” è riconosciuto il merito di condurre dal 2004, una campagna di protesta

orientata al bene comune, a difesa dell’ambiente e della salute della comunità intera.

Esso ha inoltre il plauso di svolgere un’attività di informazione puntuale sulla discarica

La Torre Caprarica, al contrario della pubblica amministrazione che, pur ritenendo

l’impianto una risorsa per il territorio, ha lasciato la cittadinanza all’oscuro della sua

esistenza.

133



Dunque, al comitato non resta che continuare ad informare e a mobilitare le

coscienze collettive persistendo con ragioni solide e ben fondate, nelle proprie

rivendicazioni nei confronti delle istituzioni; il riconoscimento del comitato come

interlocutore legittimato dal consenso popolare, incentiva la promozione di

un’opposizione vincente che ribadisce la richiesta di controlli, come previsto dalla

legge, per il I e il II lotto di discarica, e conferma il proprio no al III lotto (o nuova

discarica) e alla piattaforma per rifiuti pericolosi e non pericolosi.

6.4. Il sistema delle alleanze

Secondo Andretta87, una struttura delle opportunità politiche semiaperta (centro-

sinistra per l’ambiente e centro-destra per la sicurezza), incoraggia la mobilitazione

senza creare particolari incentivi alla cooperazione. Nell’analisi della protesta del

comitato “Vigiliamo per la discarica”, la struttura delle opportunità politiche è

semiaperta; a Grottaglie amministra infatti una giunta di centro-sinistra, teoricamente

più aperta rispetto a richieste di tutela e protezione dell’ambiente. Tuttavia, le decisioni

avversate dai cittadini di Grottaglie, sono state prese proprio da quei partiti che

governano tuttora la città (il 13 febbraio 2004 il Consiglio Comunale di Grottaglie ha

espresso parere favorevole all’ampliamento del III lotto di discarica gestita da

Ecolevante SpA).

Per opporsi a tali decisioni, il comitato “Vigiliamo per la discarica” sin dal

momento della sua costituzione, ha dato avvio ad una protesta che si è mostrata ben






























































87

Andretta Massimiliano, Mobilitazione e cooperazione: ambiente, immigrazione e sicurezza a Palermo e
Firenze negli anni ‘90, paper presentato al convegno annuale della Sisp, Genova, (18-20 settembre,
2002). Citato in Mosca Lorenzo, Cooperazione e conflitto fra opportunità politiche e temi della
mobilitazione, in Della Porta Donatella (a cura di), op. cit., p. 186.
134



presto efficace, grazie alla particolarità della issue ambiente. Infatti, la cooperazione

relativa ai temi ambientali, è di gran lunga maggiore di quella consentita da altre issue,

come la sicurezza; quando la protesta contrasta scelte dell’amministrazione dannose per

l’ambiente, con effetti negativi su tutta la popolazione, essa risulta più efficace e ha

maggiori possibilità di ampliarsi. Questo richiede anche una trasformazione delle

strategie retoriche con una generalizzazione del frame, che a sua volta consente

l’ampliamento del sistema di alleanza. Questo accade quando la protesta contro la

discarica La Torre Caprarica si amplia, e viene tematizzata nei termini di una tutela più

generale dell’ambiente e della salute dei cittadini. Questo consente di uscire

dall’immagine Nimby e di estendere il sistema d’alleanza del comitato, estensione

favorita dalla partecipazione e dall’appartenenza contemporanea degli attivisti ad altri

comitati e ad altre organizzazioni (appartenenze multiple).

Il comitato “Vigiliamo per la discarica”, come già detto nel capitolo IV, nasce

inizialmente come coordinamento di diverse associazioni, prevalentemente cattoliche.

Dopo essersi convertito in comitato, sceglie di cooperare, combinando le proprie risorse

con altre organizzazioni per raggiungere quegli obiettivi rispetto ai quali tutti i

partecipanti hanno un interesse comune reale e percepito. Per dare più forza alla

protesta, e più visibilità alle iniziative, il comitato decide di aderire ad un

coordinamento di comitati; dopo la delibera del 13.02.04, all’ennesimo rifiuto del

sindaco Raffaele Bagnardi (DS) di concedere visione ad alcuni cittadini grottagliesi, di

tutti gli atti amministrativi riguardanti i rapporti tra il Comune di Grottaglie e la

Ecolevante SpA (società di gestione della discarica), alcune decine di cittadini e dieci

associazioni danno vita ad un coordinamento di sensibilizzazione, grazie al quale,

135



ampliando il sistema di alleanza, ottengono risposta positiva per accedere alla

documentazione.

La mobilitazione cooperativa del comitato “Vigiliamo per la discarica” è

continuata nel tempo: nel maggio 2007 nasce il Coordinamento dei comitati

indipendenti formato da Sud in Movimento, Comitato pro-centro storico, Comitato

contro l’elettrosmog e “Vigiliamo per la discarica”; successivamente si rinsalda il

coordinamento con i comitati di San Marzano, Fragagnano, Monteparano, Sud in

movimento di Grottaglie e con il comitato Città vecchia di Taranto; il 16 settembre

2007, i comitati decidono insieme la nascita del Presidio Permanente No discariche, che

si insedia in prossimità della discarica gestita da Ecolevante SpA. Tra le proteste attuate

cooperativamente dal 2004 ad oggi, vi è ad esempio, il pubblico dissenso espresso da

“Vigiliamo per la discarica”, comitato pro Centro Storico, Sud in movimento e

Comitato contro l’elettrosmog, il 6 marzo 2007, a seguito del rigetto della richiesta di

istituzione di una Commissione Speciale in materia di “discarica di rifiuti speciali in

località la Torre Caprarica”, da parte del Consiglio Comunale di Grottaglie; una nuova

mobilitazione cooperativa di “Vigiliamo per la discarica”, insieme agli altri comitati, si

ha in occasione della discussione sulla riperimetrazione del PUTT, il 12.04.07; a livello

provinciale, “Vigiliamo per la discarica”, prende posizione insieme ai comitati dell’area

jonica, circa l’atto di intesa tra la Provincia di Taranto e l’A.R.P.A. e, con il Comitato

per Taranto oltre con i comitati precedenti, circa il Piano territoriale di coordinamento

provinciale (Ptcp). Tuttavia, la conquista di più alto valore, ottenuta grazie alla

cooperazione tra i comitati, è senz’altro l’approvazione della proposta di legge regionale

di iniziativa popolare (l. n.29 del 31.10.2007), “Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti

speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della regione Puglia, che

136



transitano nel territorio regionale e sono destinati a impianti di smaltimento siti nella

regione Puglia” presentata da oltre 16.000 cittadini-elettori prevalentemente dell’area

jonica. All’iniziativa prendono parte, oltre al comitato “Vigiliamo per la discarica”, i

comitati di Massafra, Palagiano, Ginosa, Palagianello, Statte, Manduria, Fragagnano e

Monteparano, attivi nelle rispettive zone per il problema dei rifiuti speciali e delle

discariche. Concludendo, grazie alla cooperazione con attori eterogenei e ampliando il

sistema di alleanza, il comitato è riuscito ad ottenere il sostegno di attori istituzionale e

ad accedere ai processi decisionali. La soddisfazione per questa conquista è espressa

dalle parole dell’Avv. Lupo, legale del comitato “Vigiliamo per la discarica”: “Penso

che nessuno possa mettere in dubbio che l’approvazione di questa legge rappresenta uno

dei fatti politici più importanti della nostra storia sociale e politica. E ciò

indipendentemente dalla circostanza che alcuni mezzi di comunicazione di massa, in

maniera miope o asservita a interessi economici e/o pseudo politici ben individuati, non

abbiano voluto dare il giusto risalto a questo evento. Prendiamo atto che il Governo

regionale, per mezzo dell’Assessore Losappio, e il Consiglio regionale tutto (con una

sola astensione) hanno voluto assecondare questa iniziativa, accogliendo le istanze di

partecipazione di sedicimila cittadini. Voglio inoltre pubblicamente ringraziare il

Consigliere regionale Luciano Mineo, che ha seguito e apprezzato la proposta di legge,

intuendone intelligentemente i suoi importanti e più profondi significati”88.































































88

http://www.vigiliamoperladiscarica.it/VIGILIAMo_plus/articolo.php?subaction=showfull&id=11941012
94&archive=&start_from=&ucat=4&
137



6.5. Conclusioni

Elaborando i dati raccolti attraverso il questionario, emerge come la cittadinanza

grottagliese risulti ancora sostanzialmente disinformata rispetto alla discarica la Torre

Caprarica. In un contesto in cui i mezzi di comunicazione sono in larga parte

compiacenti agli interessi forti, i volantini, le assemblee, le petizioni e la linea di moda

non bastano. Blogs e siti web sorti contro la discarica, cercano di colmare il gap

comunicativo che si respira in città (tra la Ecolevante SpA e il comitato “Vigiliamo per

la discarica”); eppure, nonostante la rete rappresenti di fatto il terreno espressivo dei

giovani, i siti web rischiano di essere consultati solo da chi è già informato e

consapevole in merito all’entità del problema. Si pone dunque un problema valoriale. La

discarica La Torre Caprarica, come abbiamo già detto, oltre ad essere per varie ragioni

illegittima (motivo per cui la protesta non può essere etichettata come nimby) fa sorgere

un problema universale: a quale futuro andiamo incontro? Cosa lasciamo alle nuove

generazioni? L’effetto serra, la scomparsa delle foreste, la riduzione della biodiversità,

la desertificazione, la contaminazione di suoli, dell’atmosfera e degli oceani con

sostanze tossiche, sono tutti elementi di una crisi che mette in pericolo gli equilibri del

pianeta.

La crisi ambientale è in larga misura responsabilità dell’uomo: prodotta da attività

economiche che dovrebbero dare risposte ai bisogni umani ma che invece, sono

diventate per effetto della logica di mercato, una minaccia per gli equilibri ecologici e

per la vita delle generazioni future. Questa crisi si intreccia inoltre con gli squilibri tra

nord e sud del mondo, tra ricchi e poveri all’interno di ogni società. Nasce da qui la

necessità di proteggere la Terra, recuperando il concetto di responsabilità collettiva

138



attraverso cui ripensare i meccanismi e le priorità dell’economia e puntare così al

miglioramento della qualità della vita, attuale e futura.

139



APPENDICE

Testo della petizione popolare

I cittadini firmatari, come da sottoscrizioni poste a tergo del presente atto,

Allarmati

- per la disinformazione in cui è stata tenuta la cittadinanza dal '96 ad oggi, essendo

il '96 l'anno in cui la Società di gestione ha chiesto (ist. 26535 del 13.12.’96) e ottenuto

il 13.3.97 dall’Amministrazione Comunale di Grottaglie la concessione edilizia per una

"discarica di seconda categoria di tipo B in località La Torre Caprarica”;

- per il continuo ampliamento della discarica: 330.000 metri cubi il I lotto (1998),

1.200.000 metri cubi il II lotto (2000), 3.000.000 di metri cubi il progetto del III lotto

(2004), che ne decuplicherebbe la capienza;

- per la richiesta di realizzazione di una “piattaforma polifunzionale per la selezione

e l'inertizzazione di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi”, che ha già avuto dalla

Regione la Valutazione di Impatto Ambientale;

- per la nuova codifica della tipologia dei rifiuti e delle discariche per la quale non

si capisce se la discarica in questione, che la determinazione provinciale n.32 del

27.2.04 definisce come <<ex 2^ Categoria tipo "B">>, sia da considerarsi "per rifiuti

non pericolosi" oppure "per rifiuti pericolosi";

- per il parere favorevole espresso circa il I lotto dall’A.R.P.A-TA (Agenzia

Regionale per l’Ambiente-sez di TA), di “innalzare entro e fino a 3 volte i limiti di

accettabilità… delle concentrazioni di alcuni parametri dei rifiuti in ingresso alla

discarica” [cioè del potenziale di rischio] (nota prot. n.21/04 del 29.01.04);

140



- per il proposito dalla Società di gestione di innalzare, anche per il III lotto, fino a

3 volte i limiti massimi di accettabilità delle concentrazioni dei parametri dei rifiuti in

ingresso [cioè ancora del potenziale di rischio] (v. Relazione generale, tavola 1.00, pag.

11, del Progetto di ampliamento del III lotto);

- per il fatto che nei procedimenti amministrativi riguardanti il I, II e III lotto non

sono stati coinvolti tutti i rappresentanti degli enti locali interessati e, quindi, non solo

quelli di Grottaglie, ma anche quelli di Fragagnano, Carosino, Monteparano, S.Marzano

e Francavilla Fontana;

- per il fatto che le aree sulle quali si intende realizzare il III lotto della discarica

sono vincolate dal piano paesaggistico regionale (PUTT-P, Piano Urbanistico

Territoriale tematico per il Paesaggio), e sottoposte a specifica disciplina e tutela che

vieta di autorizzare discariche per rifiuti speciali, come peraltro confermato dal piano

regionale di gestione dei rifiuti (paragrafo F2, pagg. 193 – 197 del decreto n. 41/2001

del Commissario delegato per l’emergenza ambientale, rif. BUR n. 60 suppl. del

19.4.2001), in attuazione dell’art. 22, comma 3, lett. e) del d.lgs. n. 22/97;

- per il fatto che le medesime aree sono vicinissime a siti di interesse archeologico;

- per il fatto che le medesime aree sono sottoposte a vincolo idrogeologico;

- per il fatto che la collettività grottagliese non ha alcun interesse pubblico a dotarsi

di una discarica per rifiuti speciali, che porrebbe una pesante ipoteca sul proprio

territorio;

- per il fatto che deve essere “assicurato” che lo smaltimento dei rifiuti speciali sia

effettuato “in luoghi prossimi a quelli di produzione al fine di favorire la riduzione della

movimentazione di rifiuti” (art. 22, 3° comma lett. c, del d.lgs. n. 22/97, e art.8,.1della

141



decis. N.1600/2001/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27.2.2002, e in

forza del principio “chi inquina paga” di cui all’art 2,.1 della medesima decisione);

- per il fatto che le medesime aree, come riconosciuto dalla Società di gestione

(Analisi di compatibilità ambientale, pagg. 107-109, tav. 2.00 del Progetto del III lotto),

rientrano in zone agricole di produzione di vini DOC e IGT e di prodotti caseari e oleari

DOP;

- per il fatto che non sono proponibili valutazioni d’impatto ambientale “a

spezzatino”, prima cioè per la piattaforma per rifiuti pericolosi e non pericolosi, e poi

per la discarica per rifiuti speciali, dovendo essere assoggettato l’intero progetto del III

lotto, cioè la discarica per rifiuti speciali con annessa piattaforma, a valutazione

d’impatto ambientale di competenza del Ministero dell’ambiente [combinato disposto di

cui all’art. 1, comma 10 e Allegato “A” lett. n) del d.P.R. 12.4.1996, nonché ai sensi

dell’art.4 comma 14 LR n.12/2001];

- per il fatto che nelle conferenze di servizi riguardanti la piattaforma polifunzionale

per la selezione e inertizzazione di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, il soggetto

che presenzia per il Comune di Grottaglie è privo di legittimazione e agisce in carenza

assoluta di potere, in quanto il Consiglio comunale di Grottaglie, che è l’organo

propriamente competente, con la deliberazione n. 5 del 13.2.2004, ha espresso parere

favorevole limitatamente all’ampliamento della discarica e non già sulla piattaforma;

chiedono

al Consiglio comunale di Grottaglie: di annullare, in via di autotutela, la propria

precedente deliberazione n. 5 del 13.2.2004, previa comunicazione di avvio del

procedimento di annullamento a tutti i soggetti interessati;

142



Al dirigente del Settore ecologia della Regione Puglia: di annullare, in via di

autotutela, la propria precedente determinazione n. 330 del 5.11.2003, relativa alla

valutazione di impatto ambientale per la realizzazione di una piattaforma polifunzionale

per la selezione e inertizzazione di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, previa

comunicazione di avvio del procedimento di annullamento a tutti i soggetti interessati;

Alla Provincia di Taranto di fermare i procedimenti amministrativi riguardanti

l’autorizzazione della discarica e della piattaforma;

Alla Provincia di Taranto e al Sindaco del Comune di Grottaglie di fornire al

comitato “Vigiliamo per la Discarica”:

a) i risultati dei controlli previsti dagli atti di Provincia, Regione e Ispettorato

Ripartimentale delle Foreste di TA che rispettivamente, per la realizzazione della

discarica e per concedere il nulla-osta essendo la discarica posta su terreno sottoposto a

vincolo idrogeologico, hanno subordinato il parere favorevole all’osservanza delle

prescrizioni a,b,c,d,e,f,g,h,i,j,k (delib. Reg. n. 439/98 e delib. Prov. n.1303/98) e

1,2,3,4,5,6,7,8,9,10 (nota n. 765/00 dell’IRF-TA);

b) i risultati dei controlli sulle condizioni poste, per concedere l’autorizzazione,

dai seguenti organismi: Comitato Tecnico della Provincia, Presidio Multizonale di

Prevenzione; Dipartimento di Prevenzione-Servizio di Prevenzione e Sicurezza degli

Ambienti di Lavoro; Ufficio Minerario della regione Puglia, che hanno consentito alla

realizzazione della discarica condizionando il proprio consenso a precise condizioni,

come è riportato nella citata delibera della Giunta Provinciale n.1303/98;

c) i risultati dei controlli sulle condizioni poste dalla Soprintendenza ai Beni

Culturali ed Ambientali, il cui rappresentante “…rilevato che trattasi di colmatura di

una cava già esistente… ritiene di non aver nulla da eccepire sul progetto in questione

143



a condizione che sia tutelata e bonificata l’area circostante coperta da macchia

mediterranea”, pur riservandosi di esprimere parere sul vincolo paesaggistico (delib.

Giun. Prov. n.1303/98);

d) gli atti istitutivi del “Disciplinare di esercizio dell’impianto” e del “Comitato

misto Società-Comune per un monitoraggio continuo dell’impianto della discarica”

previsti dalla Convenzione approvata con la delibera comunale del 28.2.2000;

e) se ci sia stata adeguata verifica circa il rispetto delle “osservazioni,

considerazioni e prescrizioni” espresse nel parere tecnico rilasciato il 14.10.1997dal

prof.L.Liberti (Univ.di BA, facoltà di ingegneria TA) su richiesta urgente

dell’Amministrazione Comunale, nota prot.2071/4 del 3.10.1997;

Al Ministero dell’Ambiente, alla Regione Puglia, alla Provincia di Taranto, al

Sindaco di Grottaglie, che tutti gli atti riguardanti i procedimenti amministrativi per la

piattaforma e l’ampliamento della discarica siano trasmessi al comitato “Vigiliamo per

la discarica” presso la sua sede: Casa per la pace, via S. Francesco De Geronimo 3,

Grottaglie (TA).

Invitano

il Ministero dell'Ambiente a non rilasciare, se richiesta, alcuna favorevole

valutazione d'impatto ambientale per la realizzazione della nuova discarica in

Grottaglie, località La Torre - Caprarica;

la Regione Puglia e la Provincia di Taranto a non rilasciare alcuna autorizzazione

per la realizzazione della nuova discarica e della piattaforma;

il Commissario delegato per l'emergenza ambientale per la Regione Puglia (il

Presidente della Giunta Regionale) a vigilare sugli atti amministrativi sinora emanati e

quelli da emanarsi;

144



il Sovrintendente ai beni archeologici:

a) a chiarire il parere espresso circa il primo lotto :“…non si può fare a meno di

sottolineare che la realizzazione della discarica andrebbe a costituire in futuro un

evidente ostacolo a qualsiasi intervento di valorizzazione del territorio e quindi di

fruizione turistica dello stesso” e a rivederlo anche alla luce degli studi archeologici,

effettuati dall’Università di Bari, riguardo al territorio in cui insiste la discarica e sue

immediate vicinanze (masseria Vicentino);

b) a tenere presente tali studi anche al momento di effettuare il sopralluogo per

l’ampliamento del III lotto, sopralluogo ritenuto opportuno dallo stesso funzionario

(verbale della Conferenza dei servizi del 16.02.04 organizzata dalla Provincia,

prot.n.10684/2004).

145



Testo della legge regionale di iniziativa popolare

Legge di iniziativa popolare ai sensi dell’art. 15 dello Statuto della Regione Puglia

approvato con legge regionale n. 7 del 12.5.2004 e ai sensi della legge regionale n. 9 del

16 aprile 1973.

Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al

di fuori della regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a

impianti di smaltimento siti nella regione Puglia.

Art. 1 La presente legge regionale, conformemente al regolamento CEE n.259/93

del Consiglio del 1° febbraio 1993, alla direttiva 75/442/CEE del 15 luglio 1975 e

successive modificazioni e integrazioni, al decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997,

disciplina lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di

fuori della regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a

impianti di smaltimento siti nella regione Puglia.

Art. 2 Lo smaltimento di rifiuti speciali di cui all’art. 1, al fine di ridurre la

movimentazione dei rifiuti allo stretto necessario e salvaguardare la salute e l’ambiente,

può avvenire solo nel rispetto dei principi di prossimità e appropriatezza nello

smaltimento dei rifiuti speciali sanciti dalla normativa dell’Unione Europea e dalla

legge nazionale.

Art. 3 Lo smaltimento di rifiuti speciali di cui all’art. 1 può avvenire in impianti

per rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi ubicati nel territorio regionale pugliese, a

condizione che quelli siti nella regione Puglia siano gli impianti di smaltimento

appropriati più vicini al luogo di produzione dei medesimi rifiuti speciali.

Pertanto, il produttore e/o il trasportatore di rifiuti speciali di cui all’art. 1, per smaltirli

in impianti siti nel territorio regionale pugliese, deve previamente munirsi di uno o più

146



certificati delle autorità extraregionali competenti, di data non anteriore a sei mesi,

attestanti l’inesistenza o l’inoperatività, nei rispettivi territori, di impianti appropriati per

lo smaltimento dei medesimi rifiuti speciali, individuati secondo il Catalogo Europeo

dei Rifiuti (CER).

Le autorità extraregionali cui il produttore e/o trasportatore dovrà chiedere i certificati di

cui al precedente comma, sono:

a) quelle competenti per il territorio in cui sono stati prodotti i rifiuti speciali

destinati agli impianti di smaltimento siti nel territorio regionale pugliese;

b) quelle che, diverse dalle precedenti, sono competenti per il territorio che,

rispetto al luogo di produzione dei rifiuti speciali, sia comunque più vicino al luogo in

cui è ubicato nel territorio pugliese l’impianto individuato come destinatario delle stesse

operazioni di smaltimento.

La maggiore o minore vicinanza o prossimità di un impianto appropriato per lo

smaltimento di rifiuti speciali sito in un territorio extraregionale rispetto all’impianto

appropriato sito nella regione Puglia, si determina sulla base dei chilometri da

percorrere con il mezzo di trasporto prescelto, secondo il percorso più breve, dal luogo

di produzione dei rifiuti speciali sino ai rispettivi impianti volta per volta presi in

considerazione.

Art. 4 Qualora nei territori extraregionali esistano o siano operativi impianti

appropriati per lo smaltimento dei rifiuti speciali, ma essi, secondo il criterio di cui al 4°

comma dell’articolo precedente, siano meno vicini rispetto al luogo in cui si trovi

l’impianto appropriato sito nel territorio regionale pugliese destinatario dei rifiuti

speciali, lo smaltimento può essere effettuato nell’impianto più prossimo sito nella

regione Puglia. In questo caso, il produttore e/o il trasportatore dei rifiuti speciali dovrà:

147



a) munirsi dei certificati delle autorità extraregionali competenti di cui al terzo

comma dell’articolo 3, attestanti l’esistenza e l’operatività, nei rispettivi territori, di

impianti di smaltimento appropriati allo smaltimento dei rifiuti speciali, con indicazione

del luogo in cui gli impianti si trovano:

b) dichiarare, con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ex art. 47 del d.P.R.

28 dicembre 2000 n. 445, che è più breve, secondo il criterio di cui al 4° comma

dell’articolo precedente, il percorso per raggiungere l’impianto di smaltimento

appropriato più vicino sito nella regione Puglia rispetto all’impianto di smaltimento

appropriato sito nel territorio extraregionale. Nella dichiarazione sostitutiva di atto di

notorietà, il produttore e/o il trasportatore di rifiuti speciali dovrà altresì dichiarare di

essere consapevole che, in caso di dichiarazioni mendaci, sarà punito ai sensi del codice

penale e delle leggi penali in materia.

Art. 5 I certificati rilasciati dalle autorità extraregionali competenti ai sensi degli

articoli 3 e 4 lettera a), e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà di cui all’articolo

4, lettera b), sono redatti in triplice copia: una dovrà essere conservata dal produttore;

l’altra dal trasportatore; la terza dal destinatario dei rifiuti speciali.

I certificati e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà dovranno essere conservati

per cinque anni dal produttore e dal trasportatore. Il destinatario dei rifiuti speciali dovrà

conservarli a tempo indeterminato.

Art. 6 Lo smaltimento di rifiuti speciali di cui all’art. 1, effettuato in impianti di

smaltimento ubicati nel territorio regionale pugliese senza la previa acquisizione dei

certificati e delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà di cui all’articolo 4 lettera

b), equivale a smaltimento effettuato in assenza di autorizzazione.

148



Art. 7 La presente legge sarà pubblicata nel Bollettino ufficiale della regione

Puglia.

E’ fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e farla osservare come legge della

regione Puglia.

149



Questionario online somministrato alla cittadinanza grottagliese.

150



151



152



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T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, sent. n. 3830 del 5 luglio 2006

163



Ringrazio la prof.ssa Etta Ragusa, coordinatrice del comitato “Vigiliamo per la

discarica” per la disponibilità mostratami durante il lavoro di tesi; ringrazio la mia

famiglia che mi ha sempre sostenuto ma soprattutto gli amici che mi hanno

accompagnato in questi splendidi anni universitari.

164