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Giuristudiando- Le sintesi di Giuristando 2012

Biagio Lecce
http://blog.libero.it/giuristando

Anguillara Sabazia Italy

Foto Ranalli

Elementi di Scienza delle finanze e sistema tributario


(Dispensa di Economia politica per lesame di maturit)

ANNO SCOLASTICO 20011/2012

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Sommario:

PRIMA PARTE Introduzione alla Scienza delle Finanze 1. 2. 3. 4. Economia politica e Scienza delle Finanze.p. 3 I bisogni economici in generale e i bisogni pubblici 6 I servizi pubblici e lesternalit.. 8 Le teorie economiche sul ruolo della finanza pubblica. 12

SECONDA PARTE Il patrimonio dello stato 5. Il patrimonio dello stato.. 25 6. Limpresa pubblica fra privatizzazioni e liberalizzazioni.. 28 7. Il ruolo dellimpresa pubblica secondo le diverse teorie economiche.... 32

TERZA PARTE Lattivit finanziaria dello stato 8. La spesa dello stato: classificazioni e misurazioni principali.. 35 9. La spesa pubblica e il sistema-paese. 39 10. Le entrate dello stato: classificazioni e misurazioni principali.. 43 11. I prezzi.. 45 12. I tributi. 47 13. Limposta e i caratteri del sistema tributario... 49 14. I principi di fiscalit. 52 15. I modi di attuazione della progressivit dellimposta. 55 16. I procedimenti di imposizione fiscale.. 58 17. Il bilancio dello stato.. 63

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Prima parte Introduzione alla Scienza delle Finanze 1. Economia politica e Scienza delle Finanze La Scienza delle Finanze una branca della Economia politica. Essa viene anche detta Economia pubblica o Economia Finanziaria.

LA FINANZA PUBBLICA La finanza pubblica indica l'attivit economico-amministrativa dello stato rivolta ad organizzare e fornire ai cittadini beni e servizi essenziali, come la difesa, la giustizia, la sicurezza, l'istruzione, la cura della salute e via di seguito. L'azione economica dello stato rivolta ad assicurare bei e servizi ai cittadini si estende a tutto il settore pubblico (composto, oltre che dallo stato, anche da molti altri enti come le Regioni, le Province, i Comuni, gli enti pubblici economici e non economici, eccetera). OGGETTO DELLA SCIENZA DELLE FINANZE Dunque la Scienza delle Finanze studia l'organizzazione economica dello stato e la sua azione in campo economico. Il che equivale a dire che: la Scienza delle Finanze studia lazione della Pubblica amministrazione (P.A.) e i modi in cui essa soddisfa i bisogni pubblici. Questa analisi si divide in due tipologie o fasi: analisi positiva e analisi normativa

ANALISI POSITIVA L'analisi positiva prende in considerazione la concreta azione della P.A. in

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luoghi e tempi specifici (per esempio le condizioni del servizio pubblico in una certa zona della citt). ANALISI NORMATIVA L'analisi normativa prende invece in considerazione l'azione che la P.A. dovrebbe svolgere per raggiungere gli obiettivi prefissati di soddisfazione dei bisogni collettivi (per esempio, quali stanziamenti finanziari sarebbero necessari per garantire un servizio di trasporto efficiente in una certa zona della citt). ALTRE DISCIPLINE: IL DIRITTO FINANZIARIO La Scienza delle Finanze si accompagna allo studio del Diritto finanziario,

che quella branca del diritto che regola l'attivit finanziaria ed economica dello stato, regola cio l'attivit finanziaria pubblica.

Il Diritto Tributario (o Legislazione fiscale) invece fa parte del Diritto finanziario e

riguarda in particolare la sfera delle entrate dello stato, cio le risorse economiche che esso riceve dai propri cittadini sotto forma di tributi. Altre scienze sono molto vicine alla Scienza delle finanze e spesso vi si accompagnano nella analisi dei problemi economici: in primo luogo l'Economia politica, di cui essa storicamente un settore specifico, la Politica Economica e le Scienze statistiche, per citarne solo alcune.

LECONOMIA POLITICA

L'Economia Politica studia i sistemi economici in tutti i loro aspetti importanti,

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in particolare il mercato, la produzione, lo scambio, il comportamento di tutti i principali protagonisti economici, come le imprese, le famiglie (e in genere tutto il settore privato), ma anche gli stati e le organizzazioni internazionali (settore pubblico). LA POLITICA ECONOMICA

La Politica economica studia invece le scelte strategiche che lo stato compie in

campo economico, per esempio, l'analisi delle scelte statali nei diversi settori economici, in campo energetico o in materia fiscale. Questi interrogativi e tanti altri sono oggetto della politica economica. LA STATISTICA

E infine la Statistica, che importante come base di tutte le scelte e decisioni

economiche di cui abbiamo parlato sopra, perch fornisce ai governanti e agli studiosi i dati essenziali (anche attraverso l'ISTAT Istituto nazionale di statistica e lEurostat, organismo simile che opera in campo europeo comunitario) su cui elaborare ipotesi di azione amministrativa ed economica.

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2. I bisogni economici in generale e i bisogni pubblici I bisogni economici esprimono le esigenze del gruppo sociale: bisogni primari, secondari e via di seguito. I bisogni pubblici invece esprimono la necessit della popolazione di disporre di beni e servizi di fondamentale importanza offerti dallo stato. Sono dunque una sottocategoria di bisogni economici che indica esclusivamente i bisogni soddisfatti dallo stato. I BISOGNI ECONOMICI I bisogni economici si dividono in: bisogni collettivi e bisogni individuali

BISOGNI ECONOMICI COLLETTIVI I bisogni collettivi sono quelli che vengono soddisfatti a seguito della azione collettiva del gruppo sociale organizzato, e simultaneamente per tutti i cittadini. Ne sono esempi la difesa dello stato dagli attacchi esterni, la politica estera, la sicurezza interna e lordine pubblico, il buon funzionamento della giustizia e della pubblica amministrazione, ecc. BISOGNI ECONOMICI INDIVIDUALI Al contrario, i bisogni individuali sono quelli che vengono soddisfatti a seguito della azione individuale del singolo, e in tempi diversi. Ne sono esempi gli approvvigionamenti necessari alla persona (vestiario, alimentazione, istruzione, cure mediche), della famiglia (labitazione, i periodi di riposo), ecc. I BISOGNI PUBBLICI

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Essi possono essere divisi in tre categorie:

bisogni

istituzionali:

consistenti

nel

risultato

delle

funzioni

principali

tradizionalmente proprie dello stato, come la tutela dellordine interno e della sicurezza, la difesa dello stato e il governo del territorio, la politica estera, le decisioni di politica economica e monetaria, la giustizia;

bisogni sociali: cio che vengono soddisfatti dallo stato perch ci produce maggiore

convenienza sociale, ma potrebbero in teoria essere talvolta soddisfatti anche soltanto dal privato: per esempio la creazione di infrastrutture (ponti, strade, edifici); la tutela della salute, listruzione;

bisogni di merito (o merit wants), vale a dire bisogni individuali che la pubblica

amministrazione (P.A.) soddisfa per renderli accessibili a tutti (istruzione, sanit, assicurazioni sociali, la difesa e la valorizzazione della cultura, propriet della casa di abitazione).

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3. I servizi pubblici e lesternalit I servizi pubblici vedono lo stato impegnato nel ruolo di garante della soddisfazione degli interessi e bisogni dei cittadini. Beni e servizi pubblici sono resi dallo stato per soddisfare i bisogni collettivi e, talvolta, anche i bisogni individuali. CARATTERI DEI BENI E SERVIZI PUBBLICI Caratteri specifici dei servizi pubblici sono: la non escludibilit e la non rivalit.

NON ESCLUDIBILITA' I servizi pubblici possono essere forniti contemporaneamente a pi soggetti dallo stato e la fruizione di essi da parte di ciascuno non esclude quella degli altri. Ne consegue che lo stato non pu escludere nessun cittadino dal godimento dei servizi pubblici (art. 3 Cost., principio di uguaglianza dei cittadini). NON RIVALITA' I costi del servizio sono a carico dello stato e non dipendono (entro certi limiti) dal numero dei fruitori o utenti (come nel mercato). Quindi il consumo o la fruizione del servizio pubblico da parte di un soggetto non esclude n influenza quello di ogni altro. Esempio: il viaggio in treno. o A nessuno pu essere impedito di acquistare il biglietto per un viaggio in treno (non escludibilit). o Il servizio e il suo costo per lo stato non cambiano (entro certi limiti) in relazione al numero dei viaggiatori (non rivalit). Corollari dellesempio: non cambia il prezzo del biglietto in base al numero di persone che prendono lo

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stesso treno. n l'utilizzo del treno da parte di un cittadino esclude l'utilizzo contemporaneo da parte di un altro. E anche vero, per, che la gestione dei servizi pubblici oggi sempre di pi ancorata a criteri di mercato e di efficienza, tipici dei sistemi anglosassoni e americani, quando non siano addirittura lasciati ad operatori del settore privato, pur con i necessari controlli pubblici (liberalizzazioni). CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI I servizi pubblici si dividono in: generali (o indivisibili) e speciali (o divisibili)

SERVIZI PUBBLICI GENERALI I servizi generali sono rivolti alla collettivit nel suo insieme e non danno luogo a prestazioni separate. Sono cio considerati indivisibili in singole prestazioni a vantaggio di ogni singolo cittadino (es. difesa e sicurezza nazionale, tutela dell'ambiente, promozione e valorizzazione della cultura); SERVIZI PUBBICI SPECIALI I servizi pubblici speciali, al contrario, sono rivolti ai singoli e danno luogo a prestazioni separate. Sono forniti su richiesta dei singoli cittadini e divisibili in tante prestazioni quanti sono i cittadini che ne fruiscono (es. trasporti e istruzione superiore). I SOGGETTI EROGATORI DI SERVIZI PUBBLICI I soggetti che erogano i servizi pubblici sono: lo stato e gli enti pubblici.

Lo stato si avvale delle sue istituzioni (gli organi della P.A., dal vertice alla periferia secondo le competenze, come il governo o il prefetto) per la realizzazione dei suoi compiti essenziali, come la difesa, la giustizia, l'ordine pubblico, l'istruzione obbligatoria (per soddisfare i bisogni istituzionali). Lascia agli enti pubblici la gestione dei servizi pubblici finalizzati a soddisfare i bisogni

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collettivi ed individuali che il mercato da solo non in grado di soddisfare (bisogni tecnici), come nel caso dellistruzione, della sanit, della tutela dellambiente e del territorio, della costruzione di opere pubbliche, della gestione di servizi alla popolazione (biblioteche, musei ecc.). IN CONCLUSIONE I bisogni pubblici sono soddisfatti dallo stato e dagli enti pubblici I bisogni pubblici possono avere carattere di bisogni collettivi o bisogni individuali I bisogni pubblici vengono soddisfatti attraverso i servizi generali o attraverso i servizi speciali erogati dallo stato e dagli enti pubblici Lo stato e gli enti pubblici intervengono di norma nella gestione dei servizi pubblici quando il mercato da solo non in grado di fornirli o di fornirli alle giuste condizioni (fallimenti del mercato). ESTERNALITA Sia dai servizi generali che da quelli speciali derivano in ogni caso effetti positivi per la collettivit: dai servizi generali tutti traggono vantaggio (il verde pubblico, la presenza di infrastrutture su un certo territorio, come porti, aeroporti). Ma anche i servizi speciali possono comportare vantaggi per tutta la collettivit: per ogni cittadino che prende il bus c' un'automobile in meno sulle strade, con tutti gli effetti positivi che ci comporta per la comunit, minore traffico, minore inquinamento e maggiore risparmio di risorse economiche ed energetiche dai bilanci pubblici, oppure una impresa che investe in ricerca crea ricchezza per tutto il territorio in cui agisce (spillover tecnologico o esternalit). Ne ricaviamo allora la nozione di esternalit: sono gli effetti ulteriori positivi o negativi che derivano alla collettivit dalla produzione ed erogazione di beni e servizi speciali. Quando i servizi sono destinati a individui o categorie di individui determinati (servizi speciali) non detto che anche tutti gli altri (non destinatari di questi servizi, cosiddetti terzi) non ne ricevano beneficio, anche se indirettamente. In questi casi si parla di esternalit positive. Al contrario, se i terzi ne ricevono danno, si hanno esternalit negative. Per esempio, unimpresa che adotta sistemi antinquinamento potrebbe essere

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agevolata da una tassazione pi bassa rispetto alle concorrenti che inquinano (tassazione ambientale). Ma il vantaggio, in questo caso, non solo quello avuto dall'impresa virtuosa, ma anche dalle persone che vivono nella zona dove sono ubicati gli stabilimenti, i quali avranno a disposizione i servizi di quellimpresa e allo stesso tempo un ambiente ugualmente salubre; lo stesso discorso potrebbe farsi per le imprese che non concludono contratti con imprese mafiose, ma anzi ne denunciano la presenza, le quali beneficiano in territorio (del bene legalit), oltre a rendere migliore la qualit dei prodotti del settore produttivo e minore i relativi prezzi, e infine a rendere pi accessibili i canali di finanziamento bancari per le singole imprese.

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4. Le teorie economiche sul ruolo della finanza pubblica SETTORE PUBBLICO E SETTORE PRIVATO Leconomia pubblica poggia sulleconomia privata. Se i soggetti economici privati, come le imprese e le famiglie, non riescono a produrre ricchezza, lo stato non potr fornire beni e servizi pubblici ai cittadini, non avendo i mezzi economici per farlo. Infatti le risorse economiche che lo stato e gli enti pubblici destinano alla soddisfazione dei bisogni pubblici derivano dal settore privato (imprese e famiglie) attraverso limposizione fiscale (tasse, imposte e contributi). Pi il settore privato ricco, pi lo stato pu erogare servizi e beni pubblici a vantaggio di tutti (si veda la figura a). Fig. a

INTERDIPENDENZA DEI SETTORI

INTERVENTO

FINANZIAMENTO

SETTORE PRIVATO

LE DIFFERENZE TRA SETTORI Nel settore pubblico le scelte economiche sono unilaterali e imposte ai cittadini (potere di sovranit), secondo il criterio della cura dellinteresse generale

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EQUILIBRIO

SETTORE PUBBLICO

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(interesse pubblico) e della copertura dei costi con le imposte (copertura finanziaria).

Nel settore privato, le scelte economiche sono frutto di contrattazione tra le parti (libera iniziativa economica), secondo il criterio del profitto di ciascuno (scopo di lucro), e della copertura dei costi con i ricavi (metodo economico).

LE SCUOLE ECONOMICHE Le scuole economiche hanno sviluppato nel corso degli ultimi due secoli idee differenti sul ruolo pi o meno incisivo che lo stato deve avere nelleconomia. LA SCUOLA CLASSICA La scuola classica, maturata nella prima met dell800 con pensatori come Smith, Ricardo e Malthus (Maltesio), propugnava idee liberiste, che confinavano il ruolo dello stato alla soddisfazione dei soli bisogni istituzionali (difesa, giustizia, ordine pubblico, esteri, governo del territorio), mentre lasciavano al mercato il compito di soddisfare tutti gli altri bisogni collettivi ed individuali: istruzione, sanit, ed in genere i servizi pubblici. Ci rispecchiava la situazione storico-sociale nel suo primo approccio al fenomeno della industrializzazione. I principi di questa scuola di pensiero economico si riconducono essenzialmente: allaffermazione del mercato, come sistema economico fondato sul libero scambio e sulla libera formazione dei prezzi di beni e servizi attraverso il confronto libero e automatico tra la domanda e lofferta di essi. allidea che qualunque offerta di beni e servizi crei da sola la corrispondente domanda (legge degli sbocchi o del Say), perch la produzione industriale produce reddito (per esempio, per i lavoratori occupati) che viene poi speso per lacquisto delle merci prodotte. Per cui, pi si produce, pi si vende. allidea che il mercato crei equilibrio tra domanda e offerta di beni in modo automatico e fisiologico (cosiddetta mano invisibile), senza necessit cio di interventi esterni di altri soggetti, come lo stato per lappunto. In sostanza, chi produce, investe e rischia capitali propri nella misura in cui sicuro di

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soddisfare bisogni sentiti nella popolazione, e intanto continua a farlo se ne ha un ritorno soddisfacente di vendite e gradimento della collettivit. Questo meccanismo porta ad una situazione di equilibrio, dove cio la domanda (D) uguale allofferta (O). (D=O) vuol significare che i bisogni economici sono soddisfatti dal mercato in concorrenza e il sistema economico in equilibrio. ASSUNTO DELLA TEORIA CLASSICA Secondo i classici, lo stato non deve avere nessun ruolo nelleconomia, dovendo solo pensare a garantire alcuni beni collettivi e soddisfare bisogni tipici della sua funzione: le leggi (farle, farle applicare, e sanzionarne le violazioni), la difesa, la sicurezza nel territorio, la politica estera, eccetera. Al di fuori di queste poche materie, il mercato che deve operare per la soddisfazione dei bisogni collettivi ed individuali (teoria dello stato gendarme, riguardo allaspetto giuridico, e teoria dello stato minimo, riguardo allaspetto economico). Ogni intervento dello stato rivolto a fornire beni e servizi che il mercato anche da solo potrebbe fornire danneggia il sistema economico, perch sottrae risorse alle imprese e alla produzione e dunque consuma una ricchezza che invece in esso potrebbe prodursi: questa la teoria del consumo propugnata in particolare dal Say.

LA SCUOLA NEOCLASSICA La scuola neoclassica, che si afferma a fine ottocento, riprende le idee degli economisti classici (Smith, in chiave liberista, e Marx in chiave di critica al liberismo e al capitalismo) e le innova: in particolare essa afferma che il valore dei beni economici non legato esclusivamente al lavoro che stato necessario impiegare per produrli, ma soprattutto alla utilit concreta che essi hanno allinterno della societ (cosiddetto utilitarismo o marginalismo). I produttori di beni e servizi sono spinti a produrre in quei settori nei quali si registra una forte utilit economica, poich ad una elevata utilit corrisponde un elevato prezzo ed un elevato livello di vendite e profitti.

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Da ci deriva che il mercato portato a trascurare la produzione di quei beni e servizi che, pur essendo utili alla societ, non possono essere pagati a prezzi troppo alti dai cittadini: per esempio, i trasporti, la sanit, listruzione, lenergia, la tutela ambientale. Se il gestore dellimpresa privata che ha in gestione il servizio di trasporto ritiene di poter realizzare dei profitti, decide di continuare ad offrirlo, ma se ci non fosse (ad esempio a causa del limitato numero di viaggiatori) rinuncerebbe, lasciando sguarnita una zona del territorio nazionale. Si verifica allora il cosiddetto fallimento del mercato. I FALLIMENTI DEL MERCATO Per fallimenti del marcato si intendono tutti quei casi in cui il marcato non in grado di fornire alcuni servizi a soddisfazione di bisogni pubblici. Si rende allora necessario lintervento dello stato. Dato che, pi c bisogno di un bene, pi la sua utilit marginale alta, soltanto lo stato pu livellare lutilit marginale dei beni di cui vi carenza con quella dei beni forniti dal mercato. E ci pu fare producendo beni e servizi nei settori in cui si registrano i fallimenti del mercato.

Vediamo allora perch il mercato fallisce nella soddisfazione dei bisogni pubblici:

o il privato non nella condizione di fornire beni e servizi pubblici, perch non possibile individuare le singole prestazioni e i singoli fruitori o il valore delle singole prestazioni (servizi indivisibili); per esempio: vi sono aree del Paese destinate a parco naturalistico, ove non possibile costruire se non a date condizioni di rispetto dellambiente e del paesaggio e svolgere attivit non rientranti in quelle consentite. Questo bene pubblico (la tutela della riserva naturale) non divisibile in singole prestazioni verso singoli utenti.

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il privato non riesce a fornire servizi generali o speciali a prezzi accessibili a tutti i cittadini (bisogni di merito o merit wants), dovendosi anche sobbarcare i costi dei cosiddetti free riders (persone prive di reddito che comunque devono avvalersi dei servizi per valutazioni di opportunit politica e morale); per esempio: la gestione di una linea di trasporto non sempre consente al produttore di praticare normalmente prezzi bassi, tali da soddisfare anche i cittadini dotati di redditi bassi; o il mercato non mette il singolo produttore nelle condizioni di farsi retribuire il vantaggio che i terzi traggono dalla fornitura di un servizio speciale a vantaggio di un cittadino (esternalit); per esempio: la costruzione di unautostrada, da parte di un privato, porta utilit anche alle imprese che sono collocate nei pressi dellautostrada (esternalit positiva). Non potrebbe il privato farsi pagare dalle imprese questa utilit aggiuntiva, ma potrebbe solo riscuotere il pedaggio dai fruitori. o la costruzione e il mantenimento di infrastrutture (strade, ponti, edifici pubblici), e in genere la produzione di beni di elevata utilit sociale, sono troppo costosi rispetto al numero di utilizzatori dellopera e dunque poco redditizi per il privato, che non avrebbe modo di coprire i costi sostenuti e realizzare un suo profitto; per esempio: la gestione di un grande ponte che collega due localit poco popolate non consente al privato di recuperare i costi dellinvestimento fatto per costruirlo con il solo pedaggio, oppure un grande porto che non ha alle spalle un distretto produttivo non si sostiene da solo nel mercato. o lassenza di concorrenza (monopolio o oligopolio) potrebbe generare situazioni svantaggiose per i cittadini (tariffe troppo alte, qualit dei servizi bassa); pochi taxi in citt, vuol dire tariffe molto alte; oppure: se una sola impresa nelle condizioni di fornire energia elettrica in una certa zona, essa produce poco e alza i prezzi dellenergia; il che le conviene rispetto a produrre di pi e vendere a prezzi pi bassi; il privato potrebbe far leva sulla scarsa informazione dellutente per praticargli trattamenti peggiorativi; per esempio: lassicuratore non pu sapere come in

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realt viene tenuta ed usata lautomobile assicurata dal suo cliente. Quindi il premio assicurativo forfetizza questo rischio e ci pu essere a danno di uno dei due operatori. ASSUNTO DELLA TEORIA NEOCLASSICA Secondo i neoclassici, il ruolo dello stato nelleconomia deve essere limitato a coprire i fallimenti del mercato, cio ad erogare solo quei beni che il settore privato non nella condizione di fornire. LA SCUOLA KEYNESIANA La scuola keynesiana muove dalla critica alle teorie classiche e neoclassiche, consistente nella costatazione che la crescita del reddito non si trasforma interamente in nuovi consumi, in quanto pi si ricchi, pi si tende percentualmente a risparmiare. Ci consente di affermare che le classi pi povere sono quelle che risparmiano di meno.

Esempio: chi risparmia di pi, un operaio che guadagna mille euro al mese circa o un imprenditore che realizza profitti per diecimila euro al mese? Loperaio costretto a spendere tutto il suo reddito, specie se con figli a carico, mentre limprenditore, pur consumando di pi, avr a disposizione una parte del suo reddito da destinare a risparmio.

Ma se allaumento del reddito corrisponde una diminuzione percentuale del consumo, limprenditore si trover a non poter vendere tutta la merce prodotta (crisi di sovrapproduzione).

Se ha fiducia nella ripresa dei consumi, limprenditore abbassa il prezzo della merce e la vende tutta, e poi aspetta di rifarsi con le partite successive di prodotto.

Ma se non ha fiducia (lindice della fiducia dellimpresa importante per comprendere gli andamenti futuri delleconomia), preferir ridurre il livello degli

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investimenti, in modo da produrre sempre meno e conseguentemente proceder a licenziamenti di personale (disoccupazione). La minor occupazione ridurr complessivamente il reddito spendibile per lacquisto di beni e servizi. Si determina un ciclo negativo delleconomia che conduce alla recessione economica o addirittura collasso del sistema economico (la cosiddetta trappola della liquidit). Cos avvenne durante il crollo della borsa del 29. Keynes ritiene allora necessario lintervento dello stato attraverso la finanza pubblica per riequilibrare e rendere uguali lofferta e la domanda ad un livello superiore di piena occupazione dei fattori di produzione (capitale e lavoro). Il meccanismo di incremento del reddito fa leva sulla finanza pubblica e sulla spesa pubblica (politica di deficit spending). Infatti, secondo Keynes, lincremento della spessa pubblica genera due effetti essenziali: o leffetto di moltiplicatore del reddito e degli investimenti; o leffetto di acceleratore degli investimenti e dei consumi. Il moltiplicatore keynesiano il coefficiente numerico che bisogna moltiplicare per lammontare della spesa pubblica aggiuntiva per ottenere leffettivo incremento di reddito del sistema: la formula : 1/(1-c), dove c indica la propensione al consumo (cio il rapporto tra la variazione del consumo e la variazione del reddito), derivante da: C = cY, dove C indica il livello generale dei consumi e Y il reddito nazionale. Leffetto di accelerazione degli investimenti deriva dal fatto che se lo stato produce nuovi investimenti, con ci mette i privati nelle condizioni di cominciare anchessi nuove attivit imprenditoriali e di produzione di servizi in genere. Insomma, mette in moto un volano per leconomia. ASSUNTO DELLA TEORIA KEYNESIANA

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I keynesiani ritengono necessario, in alcune fasi del ciclo economico (la congiuntura una fase del ciclo economico) lintervento dello stato con manovre di finanza pubblica (aumento della spesa o riduzione dei tributi, oppure come ai giorni nostri, con il Governo Monti, riduzione della spesa e aumento dei tributi) per favorire lequilibrio del sistema economico in condizioni di piena occupazione (sfruttamento) dei fattori produttivi. CRITICA KEYNESIANA AI CLASSICI E NEOCLASSICI Punto debole dei classici e neoclassici era infatti, secondo Keynes, lassunto per cui lequivalenza tra domanda ed offerta fosse la prova dellequilibrio del sistema economico, dunque della condizione migliore possibile di esso. Keynes obietta che un equilibrio tra domanda e offerta pu esservi anche ad un livello di solo parziale sfruttamento delle risorse di un Paese: lavoratori, materie prime, capitali e terra. La spesa pubblica pu allora rappresentare quel volano che consente agli operatori economici di avviare lo sfruttamento delle risorse rimaste ancora inutilizzate. I NEOLIBERISTI I neoliberisti (le scuole della Sintesi neoclassica di Hicks e Samuelson, dei Monetaristi di Milton Friedman e della Nuova macroeconomia classica di Lucas) criticano le teorie keynesiane ognuna dal suo punto di vista, rispettivamente: dei malfunzionamenti casuali del mercato e della concorrenza, che conducono solo eccezionalmente alle ipotesi di Keynes, del necessario equilibrio tra la quantit di moneta emessa nel sistema economico (offerta di moneta) e di moneta detenuta in forma liquida per consumi e investimenti (domanda di moneta), e infine della inutilit della spesa pubblica perch anticipata dalle aspettative razionali dei singoli (vedi sotto). CRITICA DEI NEOLIBERISTI AI KEYNESIANI A parere dei neoliberisti, leccesso di spesa pubblica obbliga lo stato a reperire i fondi attraverso un innalzamento delle tasse e il ricorso al debito pubblico. o Quanto alle tasse, poi, questo strumento rischia di essere insufficiente, perch, (come sostiene Laffer, con la sua famosa curva)

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vi un livello di imposizione fiscale rispetto al quale un inasprimento delle tasse non si traduce per lo stato in un aumento del gettito (vale a dire dellincasso). E ci perch se le tasse sono troppo alte aumentano levasione fiscale e lelusione fiscale (modi tecnici per non pagare le imposte o pagarle in modo minore, il primo illegale, il secondo ai confini della legalit) o diminuiscono le attivit produttive (come a dire, meglio non fare niente che lavorare per troppo poco: rimozione dellimposta) o, al contrario, le imprese presenti stralavorano per ottenere gli stessi risultati (come a dire, devo lavorare di pi per continuare ad avere gli stessi risultati di prima: elisione dellimposta) oppure queste ultime gettano il carico delle nuove tasse sui consumatori e clienti, alzando i prezzi delle merci e dei servizi: traslazione dellimposta) e generando nuova inflazione (innalzamento del livello generale dei prezzi, come si registra in Europa in questi giorni, anche come effetto delle politiche di inasprimento fiscale dei governi messe in campo per fronteggiare la crisi finanziaria. Basti pensare allinnalzamento dellIVA, imposta sul valore aggiunto).

o Quanto al debito pubblico (vale a dire i prestiti che lo stato contrae con gli acquirenti dei titoli di stato), esso rappresenta domanda di liquidit di moneta, e se un bene richiesto in misura maggiore sappiamo che il suo prezzo aumenta. Qual il prezzo della moneta? Linteresse. Ne deriva che il tasso di interesse sale in conseguenza dellaumento della spesa pubblica dello stato. Male stanno quegli stati che hanno bisogno di moneta a prestito e non trovano investitori medi piccoli e grandi disposti a prestagliela. Anzi abbiamo assistito ai giorni nostri alla competizione tra gli stati europei ad accaparrarsi i soldi degli investitori suddetti, al fine di far pagare di meno i costi della crisi economica ai propri cittadini; in particolare, lo abbiamo visto nel raffronto tra i valori di riferimento (spread) dellItalia e della Germania: i mercati (meglio sarebbe dire le agenzie private di valutazione degli andamenti economici: agenzie di rating) hanno ritenuto pi affidabili i

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rendimenti dei titoli statali tedeschi rispetto a quelli italiani, perch, a parer loro, garantiti da una economia retrostante (quella tedesca) pi solida di quella italiana. Sar davvero cos? In conclusione, laumento del debito pubblico degli stati danneggia chi domanda capitali, come gli imprenditori, che avranno pi difficolt a prendere in prestito capitali dalle banche, in quanto avranno come competitors gli stati stessi (che vogliono lo stesso denaro) e dovranno quindi restituire su di essi interessi pi alti (perch si sa, ci che pi richiesto di pi si paga), e preferiranno allora non aumentare gli investimenti o addirittura produrre di meno (effetto di spiazzamento dellimpresa). Alleffetto di spiazzamento dellimpresa consegue la riduzione delloccupazione e la diminuzione complessiva del reddito.

Quella lieta conclusione che Keynes riteneva possibile grazie alla spesa pubblica e al cosiddetto moltiplicatore del reddito non si verifica in realt secondo i neoliberisti, criteri ampiamente applicati dagli stati moderni, almeno per il profilo finanziario.

Anche le famiglie, secondo questa analisi, sono portate a spendere di meno in consumi, o in primo luogo perch ci che compravano sul mercato, adesso (nella visione di Keynes) lo stato a fornirlo in buona parte direttamente, o ed inoltre la consapevolezza di una maggiore spesa pubblica induce le famiglie ad aspettarsi che il livello dellimposizione fiscale possa aumentare. Si formano cio delle aspettative razionali (da cui lomonima teoria delle aspettative razionali di Lucas) in ordine al fatto che il reddito accumulato sia ripreso dallo stato con le tasse. Secondo la teoria delle aspettative razionali, i soggetti economici si comportano in modo da anticipare e rendere inutili gli interventi successivi dello stato sulla spesa pubblica.

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ASSUNTI DEI NEOLIBERISTI DELLECONOMIA Per i neo-liberisti, similmente a quanto gi affermato su altre basi dai classici e dai neoclassici, lo stato deve contenere o evitare del tutto le manovre finanziarie di intervento sulleconomia che facciano ricorso allaumento della spesa pubblica, perch producono la diminuzione della produzione e dei consumi, in una parola, del reddito.

LE TEORIE POLITICO-SOCIOLOGICHE Facciamo un accenno, infine, alle teorie politico-sociologiche che partono invece da una critica generale della realt sociale, critica che investe le stesse categorie logiche del ragionamento economico. Esse enfatizzano il legame tra politica e classe dominante e sostengono che le scelte pubbliche in campo finanziario sono dettate in realt dagli interessi delle classi dominanti (per Marx, la borghesia). Tali classi, gi ricche, tendono ad erodere e ridurre la parte di reddito destinata allo stato per proteggere i loro redditi e profitti a danno delle parti pi povere della popolazione. Da ci consegue una riduzione dei servizi pubblici, su cui proprio queste ultime fanno maggiore affidamento. Le classi dominanti continuano per a chiedere allo stato infrastrutture a vantaggio delle imprese (strade, rifornimenti di energia e carburanti, accordi commerciali con stati esteri, protezione della propriet e della propriet intellettuale come quella dei brevetti industriali), in sostanza buon funzionamento delle istituzioni e pace sociale: due voci che comportano comunque un elevato livello di spesa pubblica. In particolare, la pace sociale deriva dalla attenuazione dei conflitti sociali, che deflagrano quando il divario economico tra le classi si acuisce.

Altri studiosi ritengono che, pi che il dominio di una classe sociale, sia il dominio della classe di governo a falsare le scelte pubbliche, che sono sempre orientate al mantenimento del potere: il che induce i governanti a privilegiare gruppi di potere che consentano loro di rimanere pi saldamente al comando. Queste riflessioni sono svolte in Italia da Pareto.

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Lanalisi in chiave scientifica degli elementi egoistici e di conservazione del potere, proprio dei politici, attraverso il primato delle lobbies che influenzano le scelte finanziarie, stata svolta dal Buchanan ed enunciata nella teoria delle scelte pubbliche. Vi poi chi collega levoluzione della finanza allevoluzione della tecnologia, che richiede una spesa pubblica che un tempo non rientrava nella necessit dello stato (per es. autostrade informatiche, cablatura delle citt, digitale terrestre, treni ad alta velocit). Con lenunciazione della teoria della produzione, Wagner, principale sostenitore di queste tesi, mette in luce il valore della spesa pubblica come produttiva di nuova utilit per il sistema economico. ASSUNTI DELLE TEORIE POLITICO-SOCIOLOGICHE Per le teorie politico-sociologiche, la finanza pubblica risente prevalentemente degli interessi egoistici della classe dominante, o di governo e del progresso tecnologico.

CONCLUSIONE FINALE Dallanalisi delle teorie economiche, culminata nei suesposti assunti, deriva che sostanzialmente due sono gli orientamenti generali sul ruolo dello stato nelleconomia e sulla funzione della finanza pubblica: la teoria della finanza neutrale e la teoria della finanza funzionale.

Per finanza neutrale (a favore di essa: classici, neoclassici e neoliberisti) si intende che lo stato non deve influenzare il sistema economico attraverso le manovre di finanza pubblica, e deve trarre da esso le sole risorse necessarie a finanziare lattivit istituzionale che gli tradizionalmente propria.

Per finanza funzionale (a favore di essa: keynesiani, neokeynesiani e teorie politico-sociologiche) si intende che lo stato deve influenzare direttamente il sistema economico attraverso le manovre di finanza pubblica, in quanto esso, oltre a trarre dal sistema economico le risorse per lattivit istituzionale che gli tradizionalmente propria, deve utilizzare la leva fiscale (i tributi) e la leva

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finanziaria (il debito pubblico) per modificare le condizioni della produzione (politica industriale, commerciale e dello sviluppo), dellequit sociale (politica di redistribuzione dei redditi e della coesione sociale), della stabilit sociale ed economica (politica di stabilizzazione anticongiunturale: anti-inflazione e a favore delloccupazione). PERCORSO DI SINTESI Teoria classica: il ruolo dello stato nelleconomia neutrale (finanza neutrale), e quindi lo stato non deve alterare o influenzare gli andamenti economici dei singoli soggetti economici (famiglie e imprese). Teoria neoclassica: vi sono alcuni bisogni economici che non possono essere soddisfatti dal mercato, ma la cui soddisfazione richiede lintervento dello stato: si tratta dei cosiddetti fallimenti del mercato. Per il resto vale la concezione della finanza neutrale. Teoria keynesiana: lo stato deve invece intervenire sul sistema economico, influenzando e stimolando il comportamento dei soggetti economici, in vista di tre finalit essenziali (finanza funzionale): o lo sviluppo e la crescita (pi produzione e pi strutture e infrastrutture) o la stabilizzazione delleconomia (meno inflazione e pi occupazione); o la redistribuzione del reddito (pi equit sociale). Teorie neoliberiste: lintervento dello stato in economia inutile (perch prevedibile e anticipato dagli operatori economici) e dannoso (perch spiazzante per il settore privato (Fig. b) sul piano della formazione dei prezzi degli investimenti e del livello dei consumi).

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Seconda parte Il patrimonio dello stato 5. Beni demaniali e beni patrimoniali dello stato I BENI DEMANIALI Sono innanzitutto beni demaniali i beni pubblici che sono direttamente fruibili dai cittadini. Essi sono destinati a diretta utilit dei cittadini. Essi sono inoltre: inalienabili, o cio non possono essere venduti dallo stato o dagli enti pubblici proprietari; inusucapibili, o cio non possono essere acquistati per usucapione da chi li abbia usati per almeno venti anni nellinerzia dello stato o degli enti pubblici proprietari; inespropriabili, o cio non possono essere acquisiti a seguito di procedura debitoria. Quali sono i beni demaniali? Sono quelli del demanio necessario (regime naturale o obbligatorio per questi beni) e quelli del demanio eventuale (regime non imposto dalla natura stessa dei detti beni, ma sempre scelto dal legislatore): Demanio necessario o Demanio idrico Fiumi Laghi Torrenti Ghiacciai o Demanio marino Spiagge Lidi Porti Rade Lagune Foci dei fiumi

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o Demanio militare Piazzeforti Fortezze Fortificazioni Mura Demanio eventuale o Demanio stradale o Demanio ferroviario o Demanio aeronautico o Acquedotti o Demanio storico archeologico artistico e culturale I BENI PATROMONIALI I beni non demaniali sono detti beni patrimoniali. Essi si dividono in beni patrimoniali disponibili e beni patrimoniali indisponibili.

I BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI I beni patrimoniali indisponibili sono beni pubblici vincolati ad una funzione di utilit pubblica anche indiretta (con vincolo di destinazione). si tratta di beni destinati a soddisfare linteresse pubblico, ma non in modo diretto, cio con la immediata fruibilit da parte dei cittadini. Essi sono inoltre inalienabili e inespropriabili Solo con una specifica legge, per, si potrebbe modificare il loro status giuridico e renderli, per esempio, alienabili, senza che ci comporti una violazione dei principi fondamentali delle leggi dello stato. I beni patrimoniali indisponibili sono: Foreste Miniere Acque minerali e termali Cave e torbiere

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Cose di interesse storico-culturale e artistico-monumentale Dotazioni del Presidente della Repubblica Le caserme, gli armamenti, gli aeromobili e navi militari Gli immobili sedi di uffici pubblici e di pubblico servizio e loro arredi.

BENI PATRIMONIALI DISPONIBILI I beni patrimoniali disponibili sono tutti i beni che non rientrano nelle categorie dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili. Essi sono: alienabili, usucapibili e espropriabili, e non destinati a pubbliche funzioni.

La loro gestione avviene secondo le norme di diritto civile e, in particolare, quelle sulla propriet.

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6. Limpresa pubblica fra privatizzazioni e liberalizzazioni Lo stato pu intervenire sul sistema economico attraverso le imprese pubbliche, cio imprese organizzate e gestite dallo stato con limpiego di capitali pubblici. Esse erano costituite, nella precedente visione economica, dagli enti pubblici economici, come lENI (Ente nazionale idrocarburi) e lIRI (Istituto per la ricostruzione industriale). Negli anni settanta e ottanta hanno preso piede le partecipazioni dello stato nelle imprese private: lo stato diventava azionista e sostanzialmente apportava capitali in preesistenti imprese private. LE PRIVATIZZAZIONI Nel corso degli anni novanta, in armonia con quanto succedeva in Europa, sono state avviate le cosiddette privatizzazioni, con le quali iniziato il percorso inverso, vale a dire lingresso delle imprese private nella gestione delle attivit economiche di natura pubblicistica, in precedenza gestite dallo stato, aventi ad oggetto, cio, i principali servizi di pubblica utilit (trasporti, comunicazioni, erogazione di energie ed acqua, smaltimento dei rifiuti). Anche il settore delle opere pubbliche stato interessato da questo fenomeno e il patrimonio immobiliare dello stato e degli altri enti pubblici (cd. cartolarizzazioni). Le azioni principali intraprese dallo stato nel percorso verso le privatizzazioni sono state: rendere privato ci che prima era pubblico, ci che avvenuto con la vendita di buona parte del patrimonio disponibile dello stato e degli altri enti pubblici ai privati (es. edifici pubblici non destinati a pubbliche funzioni); trasformare in societ commerciali (S.p.a.) gli enti pubblici economici (es. ENI) o comunque aventi incidenza economica (es. ENEL, Ente Ferrovie dello Stato, Ente Poste e telecomunicazioni);

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una terza azione ancora in corso mentre scrivo, e consiste nel fare accedere nelle societ privatizzate, che gestiscono servizi pubblici, capitali privati, in modo da renderli prevalenti rispetto agli investimenti statali (azionariato privato o diffuso). LE LIBERALIZZAZIONI Lavvio delle privatizzazioni ha richiesto anche in Italia lattivazione delle cosiddette liberalizzazioni, come passaggio necessario per uniformare il nostro sistema giuridicoeconomico al diritto europeo. Con le liberalizzazioni stato regolato laffidamento alle imprese private, mediante gare di appalto pubbliche, della gestione dei servizi pubblici in molti settori un tempo riservati allo stato, e il fenomeno pienamente in corso nel momento in cui scrivo. In conclusione si pu dire che si verificato un cambiamento importante nel modo di concepire lazione dello stato nelleconomia: dalla gestione da parte degli enti pubblici statali e locali dei servizi di pubblica utilit si passati alla sola determinazione degli indirizzi strategici in merito alla gestione dei servizi e beni pubblici e al controllo da parte dello stato dellazione espletata dalle imprese aggiudicatarie degli appalti pubblici (cd. imprese affidatarie dei servizi pubblici) nel nome della tutela dellinteresse pubblico. Tale opera di controllo, inoltre, si rispecchia nella fissazione per legge o per atto amministrativo delle tariffe (soprattutto le tariffe massime) e degli standard di qualit che devono essere applicati nei vari servizi dei diversi settori di pubblico interesse. Ci consente allo stato di garantire ai cittadini alcuni caratteri dei beni pubblici, come la non escludibilit e la non rivalit, e di realizzare al contempo consistenti risparmi di spesa pubblica. LA MAGGIORE EFFICIENZA DELLE IMPRESE PRIVATE RISPETTO ALLO STATO Alcuni elementi essenziali infatti rendono lazione economica dellimpresa pi efficiente di quella degli enti pubblici:

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limprenditore mette a rischio capitali propri e dunque rende massima la produttivit dei fattori di produzione (capitale e lavoro). Quanto minori sono i costi, tanto maggiore la produttivit dei fattori e il profitto. Lo stato invece non preme per lefficienza perch chi amministra non rischia di tasca propria e le inefficienze sono pagate dalla collettivit con il sistema delle entrate pubbliche (tributi).

Le imprese affidatarie della gestione dei servizi pubblici devono dimostrare di possedere livelli di know how e capacit tecnica preferibili rispetto alle imprese concorrenti. Lo stato non ha invece rivali a se stesso.

I dirigenti del settore privato rispondono del loro operato essendo amovibili dallincarico in caso di inefficienza e risultati negativi di gestione. I dirigenti pubblici, invece, sono spesso impiegati in pi settori e non sempre agevole valutare lefficacia della loro azione. Sono pressoch inamovibili, in quanto legati da rapporti di lavoro a tempo indeterminato.

La gestione per via politica delle imprese di produzione di beni e servizi si presta a generare clientelismo e sprechi di risorse pubbliche.

In conclusione, pacifico in economia che le liberalizzazioni portano grandi vantaggi per i consumatori, a dispetto di quello che potrebbe sembrare ad alcuni, soprattutto per via di pregiudizi ideologici. Per fare un esempio, se la gestione del servizio di erogazione dellacqua da parte di privati rendesse maggiori le tariffe di quelle praticate in regime di gestione pubblica, ci non vorrebbe necessariamente dire che la mano pubblica pi conveniente per il cittadino, dato che gli eventuali risparmi sulle tariffe il cittadino li vedrebbe recuperati ampiamente a suo danno sulla fiscalit generale. Insomma, se lacqua pubblica ti costa meno di quella privata perch ti fanno pagare pi tasse. E dal saldo generale di quanto paghi di acqua e di quanto

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paghi di fiscalit generale che si capisce davvero se la liberalizzazione del settore e la privatizzazione delle risorse conviene o meno al cittadino. Perch si va dunque verso le liberalizzazioni in economia pubblica? Perch scientifico che conviene, anche se non mancano casi di gestione oculata ed efficiente da parte di soggetti pubblici. Ma le eccezioni non cambiano il fenomeno nella sua portata generale. Lalternativa alle liberalizzazioni e privatizzazioni sostenibile, ma solo in unottica ideologizzata.

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7. Il ruolo dellimpresa pubblica secondo le diverse teorie economiche LIMPRESA PUBBLICA NELLA TEORIA CLASSICA: Limpresa pubblica ruba spazio e risorse alle imprese private. Limpresa pubblica deve limitarsi alla realizzazione di opere e servizi pubblici. Limpresa pubblica deve intervenire nella gestione dei cosiddetti monopoli naturali, situazioni nelle quali cio la gestione della produzione da parte di un singolo soggetto vantaggiosa per la collettivit rispetto alla situazione di concorrenza, perch solo cos si realizzano le cosiddette economie di scala, vale a dire quei risparmi e quellefficienza che comincia a generarsi oltre certi livelli quantitativi di beni e servizi (es. energia). Limpresa pubblica deve invece intervenire a bilanciare ove necessario (e dunque evitare) la formazione di oligopoli nei diversi settori, che peggiorerebbero i trattamenti dei consumatori a vantaggio di poche imprese (cartelli).

LIMPRESA PUBBLICA NELLE TEORIE MARXISTE E SOCIALISTE Secondo queste teorie le imprese pubbliche fanno linteresse dei capitalisti perch aiutano le imprese a tenere alto il saggio di profitto, perch offrono le loro materie prime, beni e servizi a prezzi bassi, inferiori ai costi. Questo intervento salvifico dellimpresa pubblica diventa un modo per mantenere i profitti delle imprese private e nazionalizzare le perdite accumulate dalle imprese private in crisi. Lintervento dellimpresa pubblica fa aumentare loccupazione e con essa la domanda di beni e servizi a vantaggio dellimpresa privata (sostegno dei consumi). Unico fatto positivo, per queste teorie ideologiche, che nellimpresa pubblica verrebbe meno lo sfruttamento del lavoro da parte del capitalista. Rimane pur sempre quello dello stato. LIMPRESA PUBBLICA NELLA TEORIA KEYNESIANA

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Secondo Keynes limpresa pubblica serve ad evitare la congiuntura economica sfavorevole e a stabilizzare leconomia. Se il sistema non produce a sufficienza beni e servizi necessari possibile che essi rincarino. Per evitare ci, pu scendere in campo lo stato attraverso limpresa pubblica che producendo direttamente quei beni (materie prime, fattori di produzione in genere) evita la speculazione negativa sul fattore mancante.

LIMPRESA PUBBLICA NELLE TEORIE POLITICO-SOCIOLOGICHE Limpresa pubblica ha il vantaggio di sottrarre lo stato e la classe governante al ricatto delle grandi imprese, che potrebbero incidere in maniera determinante sulle scelte di governo. In negativo, limpresa pubblica, in quanto direttamente soggetta alla politica, potrebbe generare fenomeni di clientelismo e lottizzazione, tutte cose che confliggono con la democrazia e con lefficienza.

LIMPRESA PUBBLICA NELLE TEORIE NEOLIBERISTE Tali correnti di pensiero economico stanno influenzando trasversalmente la politica mondiale, con lobiettivo specifico, in Europa, di edificare una nuova economia sociale di mercato. Londata mondiale di privatizzazioni e liberalizzazioni rappresenta la concreta attuazione di questi indirizzi di pensiero economico fondati sulla opinione che la politica deve operare le scelte gestionali di indirizzo nei settori ove vi la presenza delle imprese pubbliche, mentre debba essere il settore privato (imprese e organizzazioni non profit) a realizzarle attraverso la gestione concreta dellattivit economica in forma di impresa. A tali conclusioni spinge la necessit di riequilibrio dei conti pubblici (onerati anche dal peso delle imprese pubbliche inefficienti), attraverso la promozione della efficienza nellintero sistema economico, di pressione per un arretramento della politica dal potere gestionale delleconomia e

delladeguamento agli indirizzi economici delle politiche europee.

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In negativo Secondo le scuole di pensiero neoliberista, le imprese pubbliche sono fonte di sprechi soprattutto per leccesso di impiego di manodopera, a causa della inefficienza organizzativa e per la mancanza di responsabilit diretta economica in capo a chi prende le decisioni strategiche di gestione. Le imprese pubbliche infatti non sono soggette al fallimento e questo produce spreco di risorse. La struttura dellimpresa pubblica tale da rendere difficile la individuazione dei responsabili delle scelte operative, e questo produce lassismo e inefficienza. Le inefficienze sono causate anche dal sistema clientelare che si instaura nella politica e tramite essa allinterno dellimpresa pubblica (concessione di posti di lavoro in cambio del voto). Limpresa pubblica non ha come obiettivo il profitto (dato dalla differenza tra ricavi e costi) e dunque non spinta a rendere massima la riduzione dei costi. Infine, se al potere politico della classe dirigente si aggiunge anche il potere economico attraverso la gestione delle imprese pubbliche, si verifica un ulteriore gap di democrazia nella societ.

In positivo, la presenza di imprese pubbliche rende possibile linvestimento in settori altamente rischiosi legati soprattutto alla innovazione tecnologica e alla sperimentazione, dove vi forte rischio di perdere i capitali investiti (analisi normativa). Altro elemento positivo la possibilit che ha limpresa pubblica di investire in aree del Paese economicamente depresse, per sollevarle dalla crisi.

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Parte terza Lattivit finanziaria dello stato 8. La spesa pubblica La spesa pubblica riguarda lintero settore pubblico, cio: stato ed altri enti pubblici, compresi gli enti di previdenza e assistenza.

CLASSIFICAZIONE DELLA SPESA Essa viene classificata in base a diversi criteri. PER OBIETTIVI la spesa pu servire a dotare il paese di nuove infrastrutture e opere pubbliche, che incrementano il capitale pubblico, e allora si definisce spesa in conto capitale. Oppure pu riguardare le spese necessarie a realizzare la funzione pubblica (il ruolo dello stato) in ogni anno finanziario, e allora si definisce spesa corrente. Quindi, gli stanziamenti per la costruzione di una scuola o di un ospedale rientrano nella spesa in conto capitale, mentre la spesa per la retribuzione dei pubblici dipendenti o a titolo di interessi sui prestiti avuti dai cittadini attraverso la emissione di titoli del debito pubblico o ancora per il pagamento dei canoni di locazione di aree o locali utilizzati dalla P.A. ma di propriet dei privati o infine per i consumi elettrici e di altro tipo di approvvigionamento ordinario rientrano nella spesa corrente.

PER IL TEMPO IN CUI AVVIENE

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Altro modo per distinguere le voci di spesa quello del tempo in cui avviene la spesa, per cui avremo: la spesa ordinaria, cio una spesa programmata dai bilanci pubblici e che ricorre di norma ogni anno nella stessa misura o in misura ampiamente predefinita dalla P.A. e predefinibile, e la spesa straordinaria, che riguarda invece gli stanziamenti necessitati da eventi eccezionali, come le calamit naturali, che dunque non si ripetono regolarmente in ogni esercizio finanziario. La storia insegna, per, che sforamenti di spesa dovuti ad eventi eccezionali si verificano anchessi con una certa regolarit; di talch il bilancio pubblico prevede anche dei fondi specificamente destinati alle emergenze non previste o prevedibili.

PER LINCIDENZA SULLECONOMIA PRIVATA Ulteriore modo di distinguere la spesa riguarda gli effetti che essa produce sulleconomia: la spesa pubblica pu essere diretta agli acquisti di beni e servizi, di consumo o durevoli, e allora la P.A. diventa un operatore di mercato e influisce sulle condizioni del mercato dal lato della domanda; o pu anche produrre tali beni e metterli a disposizione dei cittadini, e allora influisce sul sistema economico dalla parte dellofferta. In entrambi i casi, la spesa pubblica contribuisce ad aumentare la ricchezza del sistema economico, perch stimola la produzione di nuovi beni e servizi ed detta spesa reale. Sul punto, importante considerare linsegnamento di Keynes, che auspicava lintervento dello stato nel ruolo di consumatore di beni e servizi proprio nei momenti di crisi economica, perch solo cos possibile, ad opinione di questa scuola, fare in modo che un eccesso di liquidit e di risparmio disponibile si trasformi in effettivi consumi. Se invece di produrre o stimolare la produzione di nuovi beni e servizi lo stato si limita a spostare risorse dalle sue casse a quelle di altri enti

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pubblici o privati o alle tasche dei cittadini, allora abbiamo la spesa per trasferimenti: sono trasferimenti i sussidi alle famiglie disagiate, le sovvenzioni alle imprese nascenti o operanti in zone economicamente depresse del paese o in settori strategici per leconomia nazionale, le pensioni e, in genere, i trattamenti para-retributivi (intenso In questi giorni il dibattito sui cosiddetti ammortizzatori sociali).

PER LINCIDENZA SUL BILANCIO PUBBLICO Unultima distinzione importante quella tra spesa di governo e spesa di esercizio (o di ordine), con le quali si indicano le risorse impiegate per la realizzazione della funzione pubblica, nel primo caso, e le risorse impiegate per raccogliere le risorse necessarie alla gestione della funzione pubblica, nel secondo. Insomma, far pagare i tributi ai cittadini ha un costo notevole (spesa di esercizio), ma certamente pi corposa la spesa per raggiungere gli obiettivi di programmazione economica.

OBIETTIVI PRINCIPALI DELLA SPESA PUBBLICA I principali obiettivi della spesa pubblica sono: lo sviluppo e la crescita delleconomia, la stabilizzazione dellazione economica o contro linflazione e la disoccupazione, cosiddetta congiuntura economica sfavorevole,

e, infine, la redistribuzione del reddito o in nome dellequit sociale tra cittadini ricchi e poveri (distribuzione personale), tra zone ricche e povere del Paese, centro-nord e sud (distribuzione territoriale), tra titolari di fattori di produzione diversi, siano essi riconducibili al capitale o al lavoro (distribuzione funzionale);

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tra operatori di settori produttivi diversi, primario, secondario e terziario (distribuzione settoriale). Ad ogni obiettivo di spesa corrisponde un tipo di politica economica del governo: di sviluppo e crescita, di stabilizzazione e di redistribuzione. Si tratta in tutti e tre i casi di politiche di bilancio, politiche, cio, che hanno origine a seguito delle manovre sul bilancio pubblico. E utile osservare, per, che tali obiettivi, non sono perseguito esclusivamente dal settore pubblico, ma anche dal sistema economico nel suo complesso (cd. sistema-paese). Altra importante leva di politica economica a disposizione dei governi in senso lato quella della politica monetaria, di cui si parler in seguito. LA PRESSIONE DELLA SPESA PUBBLICA La pressione della spesa pubblica indica il rapporto tra la spesa del settore pubblico (stato, regioni, enti locali e enti di previdenza e assistenza) e il Pil (Prodotto interno lordo). In Italia questo rapporto del 50% nel 2006, del 49,4% nel 2008, del 52,5% nel 2009 (dati del gennaio 2012). Rappresentiamo cos: S/Pil = 1/2 circa

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9. La spesa pubblica e il sistema-paese Si sente spesso, anche in politica, lespressione sistema-paese. Proviamo a definire questo concetto. SISTEMA-PAESE Si tratta di un insieme di fattori che riguardano le condizioni effettive di un sistema economico: soprattutto la dotazione di infrastrutture e lefficienza della Pubblica Amministrazione e delle imprese. RICERCA E INNOVAZIONE Vi sono alcuni elementi che potenziano l'economia, in primo luogo l'investimento pubblico in ricerca, che fa aumentare il valore aggiunto delle produzioni.

In ogni filiera produttiva (per esempio dal grano al pane) l'impresa aggiunge in ogni fase di lavorazione valore economico alle materie prime e ai prodotti semilavorati, per avere infine i prodotti finiti. Il valore aggiunto misurato dalle imprese dalla differenza tra il valore delle vendite e il valore delle materie prime e dei beni intermedi utilizzati. Se l'impresa impiega processi e materiali altamente tecnologici o si avvale di servizi altamente specializzati, il valore che aggiunge molto maggiore (o i costi sono molto pi contenuti) e ci le consente di battere la concorrenza internazionale e piazzare i suoi prodotti a prezzi elevati (cosiddetta competitivit).

L'ottimo

livello

dei

ricavi

pu

tradursi

in

ottimi

livelli

retributivi

dei

suoi dipendenti; dal che deriva un elevato livello di consumi di beni e servizi, che potenzia la ricchezza e produce reddito. FORMAZIONE Lo stesso a dirsi per listruzione e la formazione: le imprese che trovano sul mercato

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personale formato e competente non devono sostenere autonomamente i costi di formazione e questo le induce a investire in maggiore produzione. SANITA Un buon funzionamento del sistema sanitario rende pi produttivi i lavoratori, in termini di ore lavorate e innalza la ricchezza del paese. EFFICIENZA La Pubblica amministrazione, se efficiente, riduce di molto i costi delle imprese, evitando per esempio dispendio di tempi (code agli sportelli degli uffici pubblici, pratiche eccessivamente lunghe e farraginose per la costituzione di una societ o per richiedere finanziamenti, eccetera). Anche la qualit dellamministrazione, per esempio di in termini di onest dei pubblici funzionari, evita che le imprese abbiano aggravi di costi che pesano sul risultato finale economico e sul livello di legalit nel Paese. Perch il sistema-paese sia efficiente necessario ridurre gli sprechi (i cosiddetti tagli della spesa pubblica) e contenere limposizione fiscale per favorire nuovi investimenti. Il circolo virtuoso che dovrebbe innescarsi : aumento degli investimenti pubblici e privati, aumento del reddito (effetto di moltiplicatore del reddito e degli investimenti), aumento dei consumi, aumento della domanda aggregata, ancora aumento degli investimenti, per poi riprendere con un nuovo ciclo. CRESCITA TENDENZIALE DELLA SPESA PUBBLICA Questo circolo virtuoso spinge alcuni economisti a teorizzare la legge della crescita tendenziale della spesa pubblica:

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la societ si sviluppa in continuazione (per effetto della tecnologia e dei nuovi stili di vita) e la spesa pubblica tende a crescere per soddisfare sempre nuove esigenze dei cittadini (legge di Wagner). EFFETTO MOLTIPLICATORE DELLA SPESA PUBBLICA Secondo una precisa visione di politica economica, la spesa pubblica avrebbe un effetto riattivante delleconomia. Ma non detto che le cosiddette politiche di spesa pubblica (deficit spending) non incorrano in altri seri problemi, come leccessivo indebitamento degli stati, argomento scottante ai giorni nostri. Vediamo perch la spesa genera un aumento del reddito nazionale: parliamo del cosiddetto moltiplicatore keynesiano dei redditi e degli investimenti, che il meccanismo per il quale quando lo stato aumenta la spesa pubblica per infrastrutture o servizi pubblici (spesa sociale), aumenta la spesa per intervento nelleconomia (imprese pubbliche), oltre alla spesa istituzionale (necessaria per il funzionamento delle istituzioni), genera un aumento della produzione (perch offre ai cittadini beni che diversamente il mercato non produrrebbe) e d la possibilit ai soggetti economici (beneficiati di nuovo reddito) di investire a loro volta in attivit produttive. Lequazione della domanda la seguente: Y (reddito) = C (consumi totali) + I (investimenti totali); da cui deriva che C = fY, cio aumentando il consumo aumenta il reddito; si riscrive allora I = Y cY, (dove c misura la propensione al consumo, cio il rapporto tra la variazione del reddito e la variazione del consumo). Allora, mettendo in evidenza Y, avremo che I = (1 c) Y, e che Y = I/1-c. Infine Y = I x 1/1-c. La formula 1/1-c il cosiddetto moltiplicatore, cio un coefficiente che moltiplicato per lammontare della spesa pubblica aggiuntiva (investimento) ci dice di quanto aumenta il reddito. Che poi questo investimento aggiuntivo sia di tipo privato (da parte delle imprese) o da parte dello stato con la spesa pubblica (G), non cambiano in ogni caso i termini del discorso.

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Uno degli indici della salute di una economia infatti la disponibilit di capitali da parte del settore privato. Nelle recenti polemiche europee sul debito pubblico italiano, largomento pi corposo usato dal Governo italiano stato il sostenere che a fronte di un elevato debito pubblico accumulato negli anni lItalia presenti un basso indebitamento privato: in sostanza le nostre famiglie e le nostre imprese sono indebitate di meno di quanto non lo siano quelle degli altri paesi europei. E questo si traduce in maggiori possibilit del sistema di generare nuovi investimenti, anche attraverso il buon funzionamento degli agenti catalizzatori di risorse dal settore privato, come la Borsa o i collocatori di titoli del debito pubblico statale.

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10. Le entrate dello stato: classificazioni e misurazioni principali Le entrate dello stato si dividono, come la spesa, in diverse categorie concettuali. Le categorie, come abbiamo gi notato per la spesa, non si aggiungono luna allaltra, ma si intrecciano tra di loro. I criteri di distinzione sono dettati per: Incidenza economica o Entrate correnti (incidono sui redditi prodotti ogni anno dal settore privato e pubblico) Es. imposte (dirette e indirette), proventi delle pubbliche imprese

o Entrate in conto capitale (incidono sui beni patrimoniali dello stato, che vengono cos dismessi o messi a frutto) Es. alienazioni di cespiti, cartolarizzazioni

o Entrate per accensione di prestiti (incidono sul risparmio liquido dei cittadini e formano il debito pubblico) Es. debito pubblico

Ricorrenza nel tempo o Entrate ordinarie (ricorrono periodicamente in base alla legislazione vigente) Es. tributi, proventi delle imprese pubbliche

o Entrate straordinarie (ricorrono una tantum, eccezionalmente per calamit o eventi straordinari e contingenti) Es. prestiti pubblici, emissione di moneta, imposta una tantum

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Fonte o Entrate originarie (derivano da beni o imprese appartenenti al settore pubblico delleconomia) Es. proventi, prezzi

o Entrate derivate (derivano dal settore privato delleconomia) Es. tributi, prestiti

Potere pubblico esercitato o Entrate tributarie (sono prelievi coattivi di ricchezza da parte dello stato nei confronti dei cittadini) Es. tasse, imposte, contributi

o Entrate extra-tributarie (non comportano lesercizio di poteri pubblici coattivi nei confronti dei cittadini) Es. prestiti, proventi di imprese pubbliche, proventi della alienazione di beni pubblici, sanzioni pecuniarie (il caso delle sanzioni pecuniarie particolare, perch lesercizio di potere coattivo mira in questo caso a ripagare un danno che il reato o la violazione di legge ha causato allo stato, dunque realizza una funzione punitiva e tuttal pi riparatoria o risarcitoria e non impositiva).

LA PRESSIONE TRIBUTARIA La pressione tributaria o fiscale indica invece il rapporto tra i tributi (tasse, imposte e contributi) e il Pil (prodotto interno lordo) e si aggira nel 2006 intorno al 43.3 del Pil, e nel 2009 al 43,2%. LA PRESIONE CONTRIBUTIVA La pressione contributiva indica invece il rapporto tra i soli contributi e il Pil.

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11. I prezzi I prezzi sono entrate extra-tributarie, originarie, che lo stato ottiene mettendo a frutto beni del suo patrimonio o esercitando imprese pubbliche. Si distinguono in: Prezzi privati o se derivano dallazione delle imprese pubbliche che offrono al mercato beni e servizi in concorrenza con le imprese private. Lobiettivo quello della massimizzazione dei profitti/benefici: cio rendere massima la differenza tra ricavi e costi; o sono il corrispettivo dei prodotti di imprese che si comportano come imprenditori privati (il fenomeno riguarda oggi anche le imprese attive nei servizi pubblici dei settori liberalizzati). Prezzi quasi privati o se tengono conto anche dellinteresse pubblico connesso con il servizio prestato: Lobiettivo tutelare linteresse pubblico insieme allefficienza della P.A.; temperare i prezzi in alcuni settori. o Esempi: vendita di frutti di beni demaniali (es. legname dei terreni demaniali); o prodotti delle industrie di base partecipate dallo stato o dagli enti pubblici (energia elettrica, industria siderurgica, alcune banche) col fine di favorire alcuni settori o aree del paese (redistribuzione funzionale, territoriale, occupazionale). Prezzi pubblici o se lo stato fornisce beni e servizi pubblici incassando prezzi pari ai costi sostenuti: Lobiettivo realizzare un monopolio pubblico o sociale su alcuni beni e servizi mantenendo il bilancio pubblico in equilibrio (lo stato non deve realizzare profitti ma raggiungere e mantenere tendenzialmente in pareggio il bilancio).

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I costi possono essere distribuiti tra i cittadini in modo differenziato. o Es. ferrovie, poste. Prezzi politici o se lo stato fornisce determinati beni e servizi ad un prezzo inferiore al prezzo di costo, e ci fa a seguito di decisione politica di rendere pi facile laccesso a determinati tipi di beni: per esempio i cosiddetti beni di merito. o Riguardano i servizi di utilit sociale: nel campo del trasporto urbano, della sanit, delle iniziative culturali, della utilizzazione di reti informatiche, ecc.

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12. I tributi
Per tributi intendiamo il prelievo coattivo di ricchezza che lo Stato opera attraverso gli enti impositori nei confronti dei cittadini, tenuti a concorrere alle spese collettive in proporzione alla propria capacit contributiva (contribuenti). I tributi si dividono in: Imposte Tasse Contributi LE IMPOSTE Le imposte sono prelievi coattivi della ricchezza del cittadino (redditi o patrimonio) in forma diretta (es. IRPEF imposta sul reddito delle persone fisiche) o in forma indiretta (es. IVA imposta sul valore aggiunto). Limposta diretta, infatti, colpisce il contribuente individuato nella sua ricchezza o, pi precisamente, nelle manifestazioni di ricchezza che la legge prende in considerazione (ammontare dei redditi, del patrimonio, eccetera). Limposta indiretta invece colpisce alcuni atti che sono per la legge manifestazioni di un certo livello di ricchezza assoggettabile a tassazione (es. la compravendita di un immobile comporta il pagamento della imposta di registro, senza nessun riferimento alla ricchezza effettiva dei contraenti). Quindi essa non colpisce direttamente il reddito o il patrimonio in quanto tale (misurato nella sua effettiva consistenza) ma lattivit che se ne origina (se considerata di rilievo economico), la quale lascia presumere una certa disponibilit di reddito o patrimonio. LE TASSE Le tasse sono prelievi coattivi di ricchezza che si verificano in occasione della richiesta, da parte del singolo cittadino, di un servizio speciale, divisibile: per esempio liscrizione alla scuola statale o la partecipazione agli esami di maturit o luso delle trasmissioni di telefonia mobile attraverso gli apparecchi cellulari. In questo caso il contribuente sopporta parte del costo del servizio, lasciando il resto a carico del bilancio dello stato. I CONTRIBUTI

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Infine i contributi sono prelievi coattivi di ricchezza che lo stato fa nei confronti del cittadino che si avvantaggia, senza che sia necessaria una specifica richiesta, di servizi, opere o interventi pubblici: per esempio per lurbanizzazione (costruzione di strade, illuminazione pubblica, bonifica di terre paludose o insalubri, copertura del rischio di perdita della capacit di lavoro ad una certa et, eccetera). Dagli esempi fatti distinguiamo gli oneri di urbanizzazione, oneri di bonifica, oneri previdenziali o sociali. In alcuni casi lo stato solleva il cittadino da questi oneri o contributi e li pone a carico della collettivit, come nel caso della cosiddetta fiscalizzazione degli oneri sociali, con cui lo stato sottrae da quanto dovuto dal privato allo stato a titolo di imposte e tasse quanto da esso corrisposto a titolo di contributi.

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13. L'imposta e i caratteri del sistema tributario IL PRESUPPOSTO DELLIMPOSTA Il presupposto dellimposta la situazione giuridica e di fatto in presenza della quale nasce lobbligazione tributaria, insomma la situazione prevista dalla legge. LA BASE IMPONIBILE Limposta calcolata sulla base imponibile, che il valore economico del bene che viene assoggettato al prelievo coattivo di ricchezza: o il patrimonio, o il reddito, o il reddito speso in beni e servizi o nella attivit produttiva, o la produzione ottenuta o il consumo di un dato bene o eccetera. LOGGETTO DELLIMPOSTA Se la base imponibile il valore economico del bene su cui grava limposta, il bene su cui grava limposta loggetto dellimposta. LALIQUOTA La misura in cui limposta grava sulloggetto espressa in percentuale di base imponibile, che si definisce aliquota. IL CONTRIBUENTE Il soggetto che paga limposta il contribuente, che se sopporta il peso economico dellimposta detto inciso, se invece scarica il peso su altri, come nel caso dellIva che il negoziante scarica legittimamente sul cliente attraverso la maggiorazione del prezzo dei prodotti (traslazione dellimposta), detto percosso. IL SOSTITUTO DIMPOSTA

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Il datore di lavoro (e non il solo caso) paga allo stato alcune imposte del lavoratore trattenendo gli importi direttamente dalla busta paga di questultimo. Viene definito allora sostituto di imposta, mentre il lavoratore sar il contribuente inciso. Altri casi di sostituto di imposta abbiamo con la banca, che versa allo stato le imposte sulle rendite e servizi finanziari prelevando gli importi direttamente dal conto corrente bancario del correntista; e infine con la societ, che versa allo stato gli importi relativi alle imposte sui dividendi distribuibili ai soci. LENTE IMPOSITORE Il soggetto che impone limposta lente impositivo. LIMPOSTA NELLA COSTITUZIONE Il rapporto tributario (obbligazione) da ritenersi uno dei rapporti fondanti della Repubblica. Lart. 23 cost. dispone che nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta dallo stato se non in forza della legge. Quindi solo una legge (o un atto avente forza di legge) pu imporre dei tributi (riserva di legge). Inoltre, le leggi di natura tributaria non possono essere abrogate per referendum. Lart. 53 cost. dispone: Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva. Il sistema tributario informato a criteri di progressivit. Dunque ognuno deve contribuire alle spese pubbliche in ragione della sua ricchezza, quindi il debito di imposta deve essere assolto come un dovere costituzionale. PRINCIPIO DI PROGRESSIVITA DEL SISTEMA TRIBUTARIO In base al criterio di progressivit al crescere della base imponibile cresce anche laliquota. Ci non vuol dire che non vi possano essere nel nostro diritto imposte proporzionali (per esempio lIres, imposta sul reddito delle societ); limportante che il sistema tributario nel suo complesso garantisca la progressivit, ovviamente per ragioni di equit sociale e fiscale.

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Quindi se guadagno 100 pago 20 (aliquota 20%); se guadagno 200, se limposta proporzionale pago 40 (aliquota 20%), se limposta progressiva pago pi di 40 (aliquota maggiore del 20%). Ma quanto di pi? In ragione del tasso di progressivit applicato al sistema. Limposta regressiva, cio quella che, pi guadagni, meno paghi, bandita invece dagli ordinamenti democratici, perch crea disparit di trattamento tra i cittadini: se ne hanno esempi per ogni qualvolta il governo vuole incentivare investimenti virtuosi, in settori o aree del paese dove necessario promuovere uno sviluppo maggiore (defiscalizzazione) o per premiare investimenti ecocompatibili (tassazione ambientale di favore). La stessa Iva pu essere letta come imposta regressiva, dato che pi pesa meno si ricchi: io e Zio Paperone paghiamo la stessa Iva sui generi alimentari. Lui paga un po di pi di me sulle barche a vela semplicemente perch io non le acquisto. Ricordiamo che lIva stata recentemente elevata al 21%.

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14. I principi di fiscalit Le ragioni e i criteri del prelievo fiscale risiedono nella Costituzione. Il criterio informativo del prelievo fiscale , come si diceva, quello della capacit contributiva del cittadino, per il che egli soggetto al carico fiscale in considerazione della sua situazione economica ed esistenziale personale, dalla quale il governo non pu astrarre (art. 53 cost.). Ognuno deve contribuire alle spese collettive in base alla ricchezza posseduta e alla sua capacit di produrre reddito, ma anche in considerazione del tipo di reddito posseduto (qualit del sacrificio) e della quantit del reddito o ricchezza posseduta (quantit della retribuzione). Quale reddito comporta maggiore sacrificio, quello da lavoro (magari usurante) o quello da rendite di vario genere? Il sistema tributario, nel suo complesso, deve essere improntato ai principi della progressivit dellimposta e delladeguamento di essa alla capacit contributiva di ognuno. Per cui al crescere della ricchezza individuale deve corrispondere una crescita pi che proporzionale della pressione fiscale individuale. TEORIE SULLA FISCALITA Diverse sono le teorie che hanno analizzato nel corso del tempo la fiscalit, ricercandone una giustificazione formale e filosofica e i criteri pratici di attuazione. TEORIE DEL BENEFICIO Alcune teorie, dette contrattualiste (di stampo liberale), hanno ipotizzato uno scambio di valori economici tra il cittadino, che versa i tributi allo stato, e lo stato, che ne restituisce il valore in beni e servizi. Da questa premessa, consegue che il peso dello fiscalit statale debba gravare sulle classi che maggiormente si avvalgono dei servizi pubblici, esentando dal pagamento quei soggetti che meno richiedono lintervento pubblico e che, detto per inciso, sono in genere i pi ricchi (teoria del beneficio). Tesi anacronistiche e superate ormai, queste, che hanno affondato la loro valenza anche sulla considerazione della fiscalit come limite e ostacolo alleconomia privata e

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alla produzione di nuova ricchezza. Lidea di una finanza neutrale fa propendere questi studiosi per la necessit di limitare il prelevo fiscale in ogni caso. TEORIE DEL SACRIFICIO Alla analisi della scuola classica delleconomia ha fatto seguito lindagine riconducibile alla scuola neoclassica, le teorie sociologiche delleconomia e socialiste. In questo contesto di pensiero ha preso corpo la teoria del sacrificio, con diverse tonalit. Questa teoria sostiene che il carico fiscale deve gravare sui cittadini in modo tale da arrecare un pari sacrificio ad ognuno di essi, senza ingenerare ingiustizie e diseguaglianze. Ma come si fa a misurare il sacrificio imposto dallimposta (mi si perdoni il bisticcio)? Se guadagno un milione di euro al mese avverto con minor sacrificio una imposta sul reddito di cento euro di quanto lavvertirei se guadagnassi mille euro.

I neoclassici risolvevano la questione con riferimento alla utilit marginale della ricchezza: essi misuravano lutilit dellultima dose di ricchezza e quando la riduzione di questa utilit era tale da determinare un sacrificio uguale a quello degli altri contribuenti si individuava il giusto livello di imposizione per ciascuno. Quindi, per restare allesempio, alla tassa di cento euro per il povero corrispondeva, in termini di utilit perduta e dunque di sacrificio, una tassa, per ipotesi, di diecimila euro per il ricco.

Questo modo di ragionare ha giustificato il ricorso alla progressivit dellimposta, sostenuto con maggior rigore dai pensatori economici socialisti, i quali parlarono finanche di sacrificio minimo per lintera collettivit. Cosa vuol dire? Se si immaginasse di poter misurare il sacrificio dellimposta, una politica ispirata a questa idea di giustizia ed equit fiscale dovrebbe gravare esclusivamente sui redditi pi alti, perch il conto totale del sacrificio causato a tutti i contribuenti sarebbe comunque minore che se si tassassero, anche in misura minima, i redditi bassi. Questi ultimi andrebbero esentati in ogni caso dal prelievo fiscale. PROGRESSIVITA E ALTRI PRINCIPI FISCALI Altri principi derivano quali corollari dei principi di uguaglianza e solidariet. PRINCIPI DI UNIVERSALITA E UNIFORMITA

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Il principio di universalit quello per cui tutti devono pagare le imposte, quello di uniformit, per cui tutti devono pagarle allo stesso modo. Non compatibile con lequit tributaria lesenzione differenziata per categorie identiche di redditi. E possibile, invece, che lo stato tenga conto delle condizioni peculiari di ogni contribuente, come il carico familiare e le condizioni di salute. Ci fa soprattutto attraverso le deduzioni e le detrazioni dimposta. PRINCIPIO DI LEGALITA IN MATERIA FISCALE Nessuno dei detti principi pu valere infine al di fuori del principio di legalit, per cui i tributi sono da commisurarsi in modo complessivo da parte di un governo democraticamente eletto dal popolo e in forza della legge. A ci consegue che la materia tributaria sia soggetta ad una riserva di legge: lart. 23 cost., infatti, dispone che nessuna prestazione personale o patrimoniale pu essere imposta se non in base alla legge. La riserva di legge per relativa e consente (come pi volte confermato anche dalla Corte Costituzionale per la materia fiscale) lintervento di fonti subordinate agli atti aventi valore di legge, pur nel quadro dei principi quadro della legge stessa.

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15. I modi di attuazione della progressivit La progressivit dellimposizione fiscale un dovere dellattivit di governo in base a quanto disposto dallart. 53 della Costituzione, che chiama i cittadini a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva, e dunque in modo tale che a redditi pi elevati o livelli di ricchezza pi elevati corrispondano aliquote di imposta via via pi elevate. Il che non esclude che nel nostro ordinamento possano esservi singole imposte di carattere proporzionale e non progressivo, come nel caso dellIRES (Imposta sul reddito delle societ). Il secondo comma del citato articolo, infatti, richiede che il sistema tributario nel suo complesso sia informato a criteri di progressivit e non le singole imposte. Vediamo allora come pu essere applicata la progressivit dellimposta: Nei seguenti modi: continuo, per classi, per scaglioni, per deduzione, per detrazione.

o La progressivit continua indica che limposta cresce in modo continuo ed in funzione di ogni minimo incremento dellimponibile. Quindi se il reddito del contribuente passa da 1000 a 1001 Euro, aumenter anche laliquota.

o La progressivit pu essere data per classi di reddito: per esempio i lavoratori dipendenti con redditi fino a circa 8000 Euro (cosiddetta no-tax area) non pagano Irpef (imposta sul reddito delle persone fisiche), mentre i redditi fino a 15000 Euro pagano versano, ipotizziamo, a titolo di Irpef il 23% del reddito e via di seguito. Ad ogni classe si applica unaliquota. Rimane per il problema dello scalino nel passaggio tra classi contigue.

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Cos nellesempio fatto, avremo che un cittadino che guadagna 8001 Euro annui dovr sopportare unaliquota pari a quella di un cittadino che guadagna 15000 Euro e ci lo porr in condizioni di reddito peggiori, una volta versata limposta, del cittadino con reddito inferiore.

o La progressivit pu essere determinata per scaglioni di reddito: con il che si divide il reddito di ciascun contribuente in tante parti corrispondenti ognuna ad un livello di aliquota e si fa il calcolo composto delle aliquote. Quindi se, come lavoratore dipendente, guadagno 20.000 Euro annui, dovr fare il seguente calcolo: da 0 a 8000 Euro non applicher alcuna imposta (perch si tratta di no-tax area); per la parte di reddito che va da 8.000 Euro a 15.000 (poniamo caso) applicher unaliquota di 23%. E infine, per la parte di reddito che va da 15.000 a 20.000 (dunque su 5.000 Euro) applicher il 27% di aliquota. Tabella di tipo esemplificativo e non informativo (tratta da: http://crisi-finanziaria.myblog.it/)

Scaglioni reddito 2010 da 0 a 15.000 euro da 15.000,01 a 28.000 euro da 28.000,01 a 55.000 euro da 55.000,01 a 75.000 euro oltre 75.000 euro

Aliquota 23% 27% 38% 41% 43%

o La progressivit pu poi essere determinata per deduzione dallimponibile. Dallimponibile deduco una parte (per lo pi coincidente con costi sostenuti per produrre il reddito, come acquisti di materiali necessari alla attivit che svolgo, oppure spese di tipo sanitario, contributi lavorativi (oneri sociali) versati, eccetera, e su questo ammontare in tal modo limato calcolo laliquota, con la conseguenza che pi posso dedurre dallimponibile (volgarmente, scaricare) minore sar laliquota alla quale mi dovr assoggettare. Funziona la progressivit anche allinverso, insomma.

o La progressivit per detrazione di imposta funziona cos:

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calcolo limposta dovuta, dallimposta detraggo una parte che la legge mi consente di detrarre (per lo pi agevolazioni per redditi bassi o per il fatto di avere redditi da lavoro dipendente (che comportano dunque pi sacrificio), per carichi familiari (per il fatto di avere familiari a carico senza redditi o che abbiano redditi fino a circa duemila Euro annuali), eccetera; il criterio molto simile a quello adottato per la deduzione. Nel caso della detrazione dellimposta il vantaggio per il contribuente sar maggiore che nel caso della deduzione dallimponibile. Esempio: ipotizziamo che la legge mi consenta di dedurre fino al 10% da un imponibile di 11.100 Euro, applicher laliquota prescritta per un reddito di 10.000 Euro e non di 11.100 Euro: se laliquota prescritta per un reddito di 10.000 (per assurdo) del 10%, dovr versare Euro 1000,00. Se invece ipotizziamo che la legge mi consenta di detrarre il 10% dallimposta dovuta per un reddito di 11.100 Euro (con aliquota sempre al 10%), dovr detrarre da 1.100 Euro (a tanto ammonta limposta dovuta) la somma di 110 Euro (pari al 10% dellimposta) e mi rimarr da versare allerario Euro 990,00. La mia convenienza ammonta a 10 Euro. Che affare!

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16. I procedimenti di imposizione fiscale LEFFICIENZA DELLE PROCEDURE DI IMPOSIZIONE FISCALE Limposizione fiscale attivit che la Pubblica amministrazione (P.A.) deve condurre nel rispetto del principio di efficienza amministrativa (art. 97 cost.). Lefficienza deve essere valutata dal punto di vista della P.A. stessa, e comporta che i costi necessari per lapplicazione e riscossione delle imposte non siano superiori alle nuove entrate procurate o comunque eccessivi (vedi sopra spese di esercizio), e dal punto di vista del cittadino, nel senso di non assoggettarlo a sprechi inutili di tempo, fatica e denaro.

Alla riuscita di questi obiettivi concorrono, tra gli altri fattori, la chiarezza del quadro normativo, la semplicit dei procedimenti amministrativi e di giurisdizione tributaria, la affidabilit dei sistemi di contabilit dei soggetti economici soggetti allimposizione.

LE FASI DEL PROCEDIMENTO DI IMPOSIZIONE FISCALE Il procedimento amministrativo di imposizione fiscale si divide in due fasi principali: laccertamento e la riscossione o Vi poi una fase finale di versamento dei tributi riscossi nelle casse dello stato o dellente impositore.

Lentrata prodotta definita gettito fiscale. LACCERTAMENTO Con laccertamento, lamministrazione finanziaria individua la ricchezza imponibile: individua quindi il presupposto di imposta (cio la situazione giuridica e di fatto in presenza della quale nasce lobbligazione tributaria), il soggetto passivo, loggetto dellimposta, la base imponibile, le deduzioni applicabili, laliquota di legge, le detrazioni di imposta, lo scorporo di eventuali acconti gi versati al fisco e la liquidazione dellimposta dovuta (imposta netta).

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Con la riscossione provvede, autonomamente o con concessione di poteri ad altro ente (pubblico o privato), al prelievo coattivo nei confronti del contribuente della ricchezza oggetto di obbligazione tributaria. Laccertamento pu avvenire in diversi modi: dufficio, se la stessa P.A. finanziaria a procedere allaccertamento e a notificare al contribuente lesatto importo dellimposta dovuta; mediante sostituto di imposta, se tra la P.A. e il contribuente si interpone un terzo soggetto, detto sostituto di imposta, che procede allaccertamento (es. il datore di lavoro); mediante auto-accertamento o autotassazione, se lo stesso contribuente ad accertare e dichiarare al fisco i suoi redditi e limposta dovuta.

o Il primo caso (metodo dufficio) ricorre per esempio quando lente che impone il tributo (ente impositore come lo Stato) allo stesso tempo datore di lavoro del contribuente: dunque debitore verso questultimo di somme di denaro a titolo di retribuzione, ma creditore verso il medesimo dellimposta sul reddito da lavoro dipendente. o Il secondo caso (metodo del sostituto dimposta) ricorre quando il sostituto di imposta (per esempio, una persona giuridica datrice di lavoro, la banca di cui il contribuente correntista, la societ di cui il contribuente socio) debitore a vario titolo del contribuente ma al contempo tenuto per legge ad accertare limposta dovuta dal contribuente allo stato. o Il terzo caso ricorre quando si lascia al contribuente stesso (metodo della dichiarazione verificata), in quanto per esempio lavoratore autonomo, impresa o intestatario di beni fruttiferi (uno stabile, un terreno, una partecipazione azionaria ecc.), il compito di accertare la base imponibile e liquidare limposta dovuta allerario (autotassazione). RISCOSSIONE Fatto laccertamento dellimposta dovuta e determinato il preciso ammontare del debito tributario (liquidazione dellimposta), si avvia la fase della riscossione delle somme, con vari sistemi. Riprendendo le figure viste sopra, o fatto laccertamento dufficio, la P.A. procede alla riscossione compensando quanto da essa dovuto al lavoratore dipendente a titolo di

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retribuzione con quanto da questultimo ad essa dovuto a titolo di imposta. Ci fa attraverso una trattenuta sullo stipendio detta ritenuta diretta, versata nelle casse dellerario; o fatto laccertamento, il sostituto dimposta provvede alla riscossione trattenendo parte del denaro che dovrebbe dare (a vario titolo, come stipendio o salario, come interessi passivi sui depositi in conto corrente o dividendi degli utili prodotti dalla societ) al contribuente, per poi versarlo allo stato o allente impositore a titolo di imposta (o di acconto di imposta). In questo caso la trattenuta definita ritenuta alla fonte, perch operata laddove si produce il reddito tassabile; o fatto laccertamento mediante la cosiddetta dichiarazione dei redditi (di cui il modello pi diffuso, prestampato e fornito al contribuente dalla stessa P.A., il modello UNICO, comprensivo delle svariate forme di reddito che concorrono a formare limponibile: lavoro dipendente, autonomo, da capitale, ecc.), il contribuente avvia direttamente la fase del versamento dellimposta. VERSAMENTO Il contribuente procede al versamento diretto dellimposta alle scadenze periodiche fissate dalla legge mediante appositi modelli forniti dallamministrazione finanziaria (per esempio, il modello F24): e ci pu fare avvalendosi degli sportelli postali, bancari anche mediante strumenti di pagamento autorizzati (come carte di credito, bonifici bancari, home banking, ecc.). Altre forme di versamento dellimposta si hanno con i bolli o i ruoli (cartelle di pagamento notificate al contribuente dallamministrazione finanziaria). CONTROLLI SULLE DICHIARAZIONI VERIFICATE Si detto che la dichiarazione dei redditi ha natura di dichiarazione verificata successivamente dalla P.A. finanziaria. Infatti, questultima pu effettuare due tipologie di controllo sulle dichiarazioni dei redditi: il controllo formale degli adempimenti fiscali; il controllo sostanziale degli imponibili dichiarati.

IL CONTROLLO FORMALE Il controllo formale riguarda la regolarit formale della dichiarazione dei redditi, quanto

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ai modelli utilizzati, al rispetto delle scadente temporali, e alla corretta applicazione del diritto tributario quanto alla determinazione degli elementi dellimposta (dal presupposto di imposta allimposta netta). IL CONTROLLO SOSTANZIALE Il controllo sostanziale riguarda invece la veridicit degli imponibili dichiarati al fisco e di conseguenza della imposta liquidata. In tal caso la P.A. finanziaria verifica che: non vi siano altri imponibili, (redditi, beni materiali o immateriali, attivit, ecc.) che siano assoggettabili ad imposta e che siano stati tralasciati dal contribuente, pi o meno dolosamente, in fase di dichiarazione dei redditi. ACCERTAMENTO IN RETTIFICA La P.A. finanziaria avvia allora laccertamento in rettifica verso il contribuente che risulti, dai controlli a campione o pianificati con particolari criteri, non aver dichiarato il reddito in modo veritiero. La P.A. notifica al contribuente un avviso di accertamento in rettifica, con indicazione specifica degli imponibili da sottoporre a tassazione, dellimposta dovuta e della documentazione atta a dare prova di quanto richiesto al contribuente. POLICY TRIBUTARIA E LOTTA ALLEVASIONE Sorge adesso una domanda: ma come fa la P.A. finanziaria ad individuare le dichiarazioni, per cos dire, da rettificare? con controlli a campione pianificati dai vertici di governo sulla base delle decisioni di policy tributaria (politica di lotta alla illegalit); con lapplicazione di due criteri alternativi di valutazione: o dellaccertamento analitico o e dellaccertamento sintetico (o induttivo).

LACCERTAMENTO ANALITICO Laccertamento analitico prende in considerazione ogni elemento di reddito e ne valuta la possibile natura di imponibile. LACCERTAMENTO SINTETICO

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Laccertamento sintetico prende in considerazione elementi ed indizi atti a far presumere la presenza di redditi imponibili: beni di lusso, organizzazione aziendale, tenore di vita, ecc. E possibile per la P.A. ricorrere allaccertamento sintetico solo in casi eccezionali e tassativamente indicati dalla legge, per esempio nei confronti di contribuenti che si siano assoggettati, in fase di dichiarazione dei redditi, agli studi di settore o soggetti ai cosiddetti parametri o redditometro e vi siano irregolarit o mancanze nelle dichiarazioni dei redditi o nelle scritture contabili eventualmente richieste dalla legge, come nel caso delle imprese e dei professionisti. GLI STUDI DI SETTORE Gli studi di settore sono strumenti di accertamento basati su modelli di questionari, che il contribuente unisce alla dichiarazione dei redditi, contenenti informazioni dettagliate sulla natura e sui caratteri della sua attivit. In base alle elaborazioni del programma informatico GERICO, la P.A. in grado di associare ad ogni contribuente un reddito presuntivo legato ad una valutazione di carattere tecnico. Ogni scostamento al ribasso dellimposta dichiarata dal contribuente rispetto a quella indicata dal programma in applicazione dello studio di settore per categoria di contribuente fa scattare laccertamento fiscale: il contribuente pu allora accettare di pagare quanto richiesto dal fisco in termini di maggiore imposta, interessi e sanzione ridotta, o, se ritiene la sua dichiarazione veritiera, chiedere la verifica analitica dei suoi redditi. AUTOTUTELA FISCALE Unultima osservazione riguarda la cosiddetta autotutela, che si ha quando la P.A. finanziaria annulla o revoca un avviso di accertamento avendo riscontrato in esso un errore. Per rendere affidanti gli accertamenti, la P.A. pu sempre richiedere informazioni e documentazione, disporre la convocazione o, con le prescritte autorizzazioni, perquisizioni, ispezioni e altri atti eventualmente utili, urgenti e necessari ad accertare gli imponibili. Anche il contribuente pu abbastanza liberamente fornire documentazione utile alla ricostruzione della sua situazione reddituale.

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17. Il bilancio dello stato Il bilancio dello stato un documento giuridico-contabile dal quale risulta landamento dei conti pubblici. E come una sorta di fotografia della situazione contabile. FUNZIONE GIURIDICA E un documento giuridico, perch rappresenta un vincolo legale alle Amministrazioni dello stato, non solo quella finanziaria, le quali: devono utilizzare i fondi iscritti a bilancio per raggiungere gli obiettivi della programmazione economica (spesa) in ogni comparto della P.A. (es. salute, istruzione, attivit produttive, ecc.); devono utilizzare solo e soltanto i fondi che in bilancio sono stati destinati a tali specifici obiettivi. Dunque, non potrebbe il Ministro dellIstruzione e della Ricerca utilizzare fondi destinati alla sanit.

FUNZIONE CONTABILE E un documento contabile, perch da esso deve risultare lattivit finanziaria dello stato in modo chiaro, analitico e veritiero, sia sul fronte delle entrate che su quello della spesa. FUNZIONE ECONOMICA Il bilancio diventa strumento di politica economica attraverso lazionamento delle leve della spesa e delle entrate. In questo modo gli organi di governo possono influenzare leconomia secondo il principio della cosiddetta finanza funzionale: con questa espressione si intende che leconomia pu essere indirizzata e programmata attraverso la leva finanziaria. FUNZIONE POLITICA Con questa espressione si intende il controllo che il Parlamento, e oggi anche lUnione europea e gli enti regionali e locali, possono, con differente intensit, esercitare sulla funzione di bilancio, come essenziale funzione di indirizzo della politica nazionale da parte degli organi di governo. FUNZIONE DI GARANZIA

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Nella prospettazione dei dati in bilancio si pu leggere, inoltre, una funzione di garanzia di democraticit dellordinamento e di tutela del patrimonio pubblico e dei diritti dei cittadini. Da una lettura attenta e costante dei dati del bilancio il cittadino pu trarre convincimenti corretti e fondanti delle sue opinioni in merito alloperato complessivo degli organi di governo. PRINCIPI DI BILANCIO In particolare i principi contabili cui deve essere ispirata la redazione del bilancio sono, oltre a quelli di chiarezza, analiticit e veridicit, anche quelli di annualit: il bilancio deve essere compilato in ogni anno finanziario; universalit: nel bilancio devono confluire tutte, e per intero, le voci di spesa e di entrata dello stato; unit: le entrate devono essere convogliate in un unico fondo dal quale vengono tratte le risorse per i singoli obiettivi di spesa; sono quindi vietati i tributi di scopo, cio imposte speciali per la realizzazione di singole attivit amministrative (es. costruzione di una scuola o un ospedale, rimborso del debito pubblico). Ci per evitare il danno di una spesa disorganicamente decisa. pubblicit: il bilancio deve essere portato a conoscenza dei cittadini, in modo che essi possano esercitare il controllo democratico sullazione politica del Governo con il voto, ed anche del Parlamento, perch possa esercitare il controllo istituzionale sul Governo attraverso la fiducia; pareggio: il bilancio deve mirare al pareggio fra le entrate e la spesa, e non allattivo contabile, prerogativa delle imprese. Il pareggio pu anche essere raggiunto in pi anni. Il che rende legittimo, in circostanze eccezionali, il deficit di bilancio (o disavanzo pubblico, che si ha quando la spesa supera le entrate) come scelta politica del Governo (per esempio, quando, in un momento di particolare crisi economica, necessario sostenere i consumi delle famiglie con trasferimenti dello stato allulteriore fine di sostenere lintero sistema economico).

I principi di bilancio sono stati da ultimo rivisti e innovati dalla legge 39 del 2009.

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NATURA DELLA LEGGE DI BILANCIO Il bilancio dello stato un documento composto a sua volta da tanti documenti, che insieme formano la legge di bilancio; tale documento presentato come disegno di legge dal Governo al Parlamento entro il 15 ottobre (e non pi 30 settembre) di ogni anno e approvato con legge del Parlamento entro il 31 Dicembre. LA LEGGE DI BILANCIO COME LEGGE SOLO FORMALE In questa legge non si prevedono azioni amministrative (doveri o poteri, obblighi o diritti degli uffici amministrativi), ma solo vincoli contabili. Si dice infatti che una legge formale: rappresenta cio lo stato delle risorse finanziarie (una sorta di fotografia contabile, insomma). LA MANOVRA ECONOMICA E FINANZIARIA IL CONTENUTO SOSTANZIALE POLITICO DELLA MANOVRA DI BILANCIO Invece, il contenuto politico della manovra economico-finanziaria del Governo si trova nella legge di stabilit (che sostituisce la vecchia legge finanziaria), che chiarisce in che modo e in che misura il Governo intende investire il denaro pubblico nei diversi settori della vita politica e, dunque, quale sia la sua politica economica e finanziaria. La manovra economica e finanziaria del Governo, pertanto, non si esaurisce con la sola legge di bilancio di previsione , ma comprende anche altri atti, I DOCUMENTI DELLA MANOVRA ECONOMICA E FINANZIARIA In questa materia gli ultimi Governi, soprattutto il Governo Berlusconi e il Governo Monti stanno innovando. Tanto per cominciare sono mutate le denominazioni e i contenuti dei principali documenti contabili e finanziari della programmazione economico-finanziaria promossa dal Governo. Se prima avevamo: IL DOCUMENTO DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA il famoso DPEF (Documento di programmazione economica e finanziaria) che il Governo presentava al Parlamento entro il 30 giugno di ogni anno e che anticipava i contenuti della la legge finanziaria, LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA che il Ministro dellEconomia e Finanze presentava ogni anno al Parlamento insieme alla legge di bilancio, e che spiegava i contenuti della manovra di bilancio, LA LEGGE FINANZIARIA

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che il Governo presentava come disegno di legge al Parlamento insieme al disegno di legge di bilancio entro il 30 settembre e che per veniva approvata prima della legge di bilancio, proprio perch ne rappresentava lanima il contenuto politico, adesso, con le nuove norme introdotte da due provvedimenti (la legge n. 39 del 2011, a modifica della legge 136 del 2009), abbiamo invece: 1. IL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA Il DEF sostituisce la Decisione di Finanza Pubblica (DFP, passaggio intermedio), come in un primo momento era stato chiamato dal Ministro Tremonti il vecchio DPEF. Ma, come sappiamo, in Italia si cambia molto per poi in fondo, molto spesso, lasciare le cose come stanno; dal DPEF (Documento di programmazione economica e finanziaria), passando per il DFP, siamo approdati al DEF (Documento di economia e finanza pubblica, appunto), che, nei contenuti ricalca molto i predecessori: dal sito Governo.it (che fa chiarezza in modo semplice, e per questo merita il nostro plauso) leggo sul DEF: Viene presentato
annualmente dal Governo alle Camere entro il 10 aprile, contiene il quadro della programmazione economico finanziaria su base triennale, ed composto 1) dal Programma nazionale di stabilit 2) dal Programma Nazionale di riforma 3) e da una Terza sezione contenente a. Analisi e tendenze della finanza pubblica b. e la relativa Nota metodologica. Il DEF va presentato alle Istituzioni comunitarie entro il 30 aprile.

Come si vede dalle date di presentazione (10 aprile), questo documento stato anticipato rispetto al vecchio DPEF (che veniva presentato entro il 30 giugno), questo perch vi sia maggiore tempo per i Parlamenti nazionali e per gli organi dellUnione Europea di esaminare e concertare, con possibili proposte di modifica, i documenti varati dai vari stati europei (cosiddetta governance economica e finanziaria europea). Dunque la programmazione anticipata e contenuta nella prima parte di ogni anno finanziario. 2. LA NOTA DI AGGIORNAMENTO AL DEF
presentata annualmente alle Camere entro il 20 settembre. Serve in sostanza ad arricchire o modificare il DEF dei contenuti elaborati in sede comunitaria. Come si legge nella Guida della Ragioneria generale dello Stato sulla modifica della legge di contabilit e finanza pubblica dellaprile 2011, entro il (..) 20 settembre, il Governo

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invia alle Camere la Nota di aggiornamento del DEF con cui aggiorna le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica e gli obiettivi programmatici. Con la medesima Nota di aggiornamento pu, inoltre, essere ridefinita larticolazione degli obiettivi programmatici tra i sotto-settori delle amministrazioni pubbliche. In questi casi, entro il 10 settembre, il Governo trasmette alle Camere e alla Conferenza permanente (Stato, Regioni e autonomie locali) le linee guida per la ripartizione degli obiettivi programmatici. Come si vede, in questa fase avviene il coinvolgimento anche del livello locale della P.A., oltre che delle istituzioni europee.

3. LA LEGGE DI STABILITA Sostituisce la legge finanziaria e viene presentata annualmente alle Camere entro il 15 ottobre. La nuova struttura del documento alleggerita rispetto al passato: mancano per esempio le norme di delegazione legislativa (ma sono invece indicate le riduzioni di autorizzazione legislativa per la spesa corrente) e le norme organizzatorie (da ritenersi, per esempio, relative alla organizzazione degli uffici pubblici necessari a dare esecuzione alla manovra). Tutto ci confluisce nelle leggi collegate al bilancio. E ancora suddiviso in articolato e tabelle. Quanto ai macro-dati finanziari, esso contiene essenzialmente, e in conformit al passato: il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del ricorso al mercato; la variazione delle aliquote delle imposte; l'importo dei fondi speciali; l'importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici; le norme eventualmente necessarie all'attuazione del Patto di stabilit interno e alla realizzazione del Patto di convergenza; le misure correttive delle leggi che comportano oneri superiori a quelli previsti.

Nella parte delle tabelle, pi prettamente contabile, invece, cambia qualcosa: non vi sono, per esempio, i fondi di spesa corrente obbligatoria relative agli enti pubblici, passati alla competenza della legge di bilancio. Vengono poi evidenziati i rifinanziamenti, le riduzioni e le rimodulazioni della spesa in conto capitale. In seno al documento, inoltre, esplicitato il prospetto riepilogativo degli effetti triennali sui saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, fabbisogno e indebitamento netto) che sono attesi come conseguenza della applicazione della presente legge, anche in considerazione degli orientamenti manifestati dal Parlamento in fase di approvazione della legge.

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Per rendere ancora pi chiari questi effetti, viene prevista una specifica nota illustrativa della legge, che supplisce in parte alla funzione della soppressa Relazione previsionale e programmatica del Ministro. Vi sono, inoltre, nel documento le previsioni dei conti economici delle pubbliche amministrazioni e le loro previsioni di cassa per i successivi tre anni, rimeditate alla luce degli effetti possibili legati alla legge di stabilit. Rimane infine, per quanto riguarda la spesa, la centralit delle cosiddette missioni, vale a dire gli obiettivi di spesa caratterizzanti della politica economica e finanziaria di ogni comparto della pubblica amministrazione, con maggiore chiarezza in ordine agli effetti che la legge di stabilit comporter su di esse, con particolare riguardo alle risorse fresche disponibili.

4. LA LEGGE DI BILANCIO DI PREVISIONE DELLO STATO Il disegno di legge viene presentato annualmente alle Camere entro il 15 ottobre, illustra le entrate e le spese dello Stato relative al triennio della manovra finanziaria, dunque insieme alla legge d stabilit. Come si vede, i documenti pi importanti della manovra, la legge di stabilit e la legge di bilancio, vengono spostati in avanti al 15 ottobre (mentre prima erano da presentarsi entro il 30 settembre): possiamo quindi dire che la nuova manovra comincia prima ed entra nella fase conclusiva dopo, questo evidentemente per dare pi tempo e voce in capitolo al Parlamento e alla Unione Europea. 5. I DISEGNI DI LEGGE COLLEGATI ALLA MANOVRA FINANZIARIA I disegni di legge collegati alla legge finanziaria (in gergo giornalistico spesso indicati come il collegato finanziario, che modificano lordinamento per rendere possibile o migliore la manovra economico-finanziaria), rimangono in vigore e devono divenire legge nel mese di gennaio. 6. I DISEGNI DI LEGGE DI ASSESTAMENTO Inoltre, a seconda degli andamenti economici e finanziari, possibile che nel corso dellanno finanziario il Governo promuova disegni di legge di assestamento dei conti pubblici. Il bilancio di assestamento riproduce in larga parte lo schema del bilancio di previsione, e cio articolato, sul fronte della spesa, in Missioni e Programmi; il voto politico (bilancio decisionale) ha ad oggetto i soli programmi. 7. RENDICONTO GENERALE DELLO STATO LA RIFORMA DELLA GOVERNANCE EUROPEA

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La riforma della governance europea, in nome dellausterity dovuta alla crisi economica, prende avvio con il cosiddetto semestre europeo, introdotto dal
Consiglio ECOFIN del 7 settembre 2010 (ricordiamo che lEcofin la seduta di argomento economico del Consiglio dei Ministri dellUnione Europea). Con esso si dato il via ad un pi incisivo coordinamento preventivo delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri che tenga conto anche delle variabili esterne degli andamenti economici degli altri stati europei e del resto del mondo, limitando in tal modo la sovranit degli stati europei in nome della coesione economica, sociale e territoriale (cosiddetto patto Europlus). Da ci deriva la permanenza e, per certi aspetti, il rafforzamento dei vincoli di bilancio degli stati gi stabiliti con il Patto di stabilit e crescita contenuto nel Trattato di Amsterdam del 1997, poi modificato da Lisbona 2010.

Giusto per la cronaca, ricordiamo che il patto di stabilit e crescita europeo stabiliva dei limiti convenzionali (e non per questo dogmaticamente immodificabili) allindebitamento degli stati: in particolare, il limite del 3% del PIL, al deficit pubblico; e il limite del 60% del PIL, al debito pubblico degli stati europei. In questa ultima ondata di riforme finanziarie derivate dallUnione europea si posto laccento e lattenzione, da parte di alcuni Governi forse in modo eccessivo, sulle politiche di bilancio prudenti e sul livello del debito pubblico e del disavanzo pubblico degli stati: come dire lattenzione puntata sul debito degli stati contratto negli anni (debito pubblico) e su quello che vi si aggiunge nellultimo anno in ciascun paese (disavanzo). Da ci la necessit di inasprire le politiche interne, penalizzando fortemente i cittadini degli stati pi deboli, con tagli ai servizi pubblici e/o inasprimento fiscale. Anche i criteri di bilancio sono stati modificati, come ricorda sempre la Guida della Ragioneria generale dello stato, per una migliore integrazione e trasparenza delle
informazioni contabili, nonch per migliorare il loro livello qualitativo (patto Europlus). Insomma, mala tempora currunt, ma non detto che ci non lasci risultati positivi.

In conclusione, vediamo quale ora il ciclo dei documenti della manovra finanziaria, sempre attingendo alle elaborazioni della medesima fonte governativa.

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ECCO IL CICLO DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA
Documento di economia e finanza (10 aprile)

Aggiornamento del programma di stabilit (30 aprile)

Rendiconto generale dello Stato ** (30 giugno) Disegno di legge di Assestamento (30 giugno) Linee Guida articolazione obiettivi DEF (eventuali - 10 settembre)

Disegno di legge di stabilit Disegno di legge di bilancio (15 ottobre) Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (entro il mese di gennaio)

Specifici documenti di programmazione delle AP diverse dallo Stato

SULLA LEGGE DI BILANCIO IN GENERALE Procediamo nellanalisi della legge di bilancio Quando si parla di legge di bilancio si intende riferirsi ad una serie di bilanci, infatti lart. 81 della Costituzione dispone: Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. IL RENDICONTO CONSUNTIVO Il rendiconto o bilancio consuntivo rappresenta la situazione contabile dellanno precedente, e deve essere presentato per lapprovazione del Parlamento entro il 30 giugno. IL BILANCIO DI PREVISIONE Quali sono invece questi bilanci di cui parla la Costituzione? Sono:

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o il bilancio previsionale annuale o e il bilancio previsionale pluriennale Questi due bilanci fanno parte insomma dellunica legge di bilancio. Il bilancio di previsione annuale il documento giuridico-contabile in cui vengono indicate le risorse finanziarie che il Governo potr/dovr destinare alla sua azione politica nel successivo anno finanziario. Il bilancio di previsione pluriennale indica invece le risorse che il Governo destiner ai vari settori della politica nazionale nei successivi tre anni, anche tenuto conto dei generali andamenti economici (PIL, prodotto interno lordo)e finanziari (gettito fiscale, cio ammontare totale dei tributi riscossi dallo stato). La novit principale della riforma consiste, in ogni caso, nellaver esteso a tre anni la portata giuridico-contabile del bilancio di previsione. Infatti, leconomia potrebbe crescere o decrescere, la congiuntura economica potrebbe cambiare, e questo avrebbe effetti diretti sul livello delle imposte versate allo stato (gettito fiscale). Se infatti le imprese realizzano minori profitti o le famiglie dichiarano minori redditi il gettito fiscale tender a diminuire e cos le risorse indicate nel bilancio non saranno effettivamente esistenti. MODALITA CONTABILI DI REDAZIONE DEL BILANCIO Vi sono infine due modalit diverse di contabilit di bilancio: o quella di cassa o e quella di competenza. Il bilancio annuale redatto in entrambe le modalit (cassa e competenza), mentre il bilancio pluriennale redatto in modalit di competenza, ed ogni anno si aggiorna di un anno. E da rilevare inoltre come la riforma della legge di contabilit e finanza del 2009 richiedesse il passaggio del sistema al solo bilancio di cassa, con eliminazione di quello di competenza. La delega contenuta nella legge 196/2009 (art. 40) stata modificata dalla Legge 39 del 2011, sicch il sistema transiter verso un bilancio misto competenza-cassa, con un rafforzamento del ruolo programmatorio di questultimo. ALTRE MODALITA DI REDAZIONE DEL BILANCIO Esso inoltre o a legislazione vigente o o programmatico (o a legislazione da modificare), che oltre a ipotizzare gli andamenti finanziari futuri, ipotizza eventuali

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modifiche alla legislazione vigente e relative conseguenze finanziarie sul bilancio. SCHEDA DI SINTESI SUL BILANCIO Ricapitoliamo i bilanci previsti e contenuti nellunica legge di bilancio: bilancio previsionale annuale di cassa bilancio previsionale annuale di competenza bilancio previsionale pluriennale a legislazione vigente bilancio previsionale pluriennale programmatico (cio a legislazione modificata)

Il bilancio di cassa considera le sole spese che saranno effettivamente erogate e le sole entrate che verranno effettivamente riscosse nel successivo anno finanziario (bilancio annuale di cassa). Il bilancio di competenza, invece, oltre alle spese e alle entrate indicate dal bilancio di cassa, indica anche le spese che lo stato si impegna a sostenere (per cui contrae un debito) e le entrate che lo stato matura a credito nel successivo anno finanziario (bilancio annuale di competenza) o nei successivi tre anni finanziari (bilancio pluriennale di competenza). LE FASI AMMINISTRATIVE DELLA SPESA Se una P.A. decide di dare attuazione alla realizzazione di unopera pubblica procede a vincolare le somme in bilancio per quellopera (impegno di spesa). Poi proceder a determinare con precisione lammontare della spesa necessaria (liquidazione della spesa). Poi con delibera o decisione dellorgano direttivo, procede a ordinare la erogazione della spesa (ordinazione della spesa). Solo a quel punto potr procedere al pagamento della spesa (per esempio il pagamento dei compensi alle imprese di costruzione che realizzano lopera). E molto probabile che questo procedimento duri pi di un anno finanziario, e allora nel primo anno la spesa per lopera comparir nel bilancio annuale e pluriennale di competenza. Solo nel bilancio di cassa dellanno in cui lo stato intender pagare la somma di denaro allimpresa di costruzioni invece comparir la detta somma. Cambia qualcosa nei pagamenti con la riforma della legge di bilancio e di finanza: in particolare, la P.A. che ordina ed eroga la spesa tenuta ad un piano finanziario dei
pagamenti a carattere pluriennale per tenere conto della fase temporale di adempimento delle obbligazioni. Tale documento, come ricorda la Ragioneria generale, mira a rafforzare il ruolo della cassa, anche attraverso un pi stretto raccordo tra lautorizzazione di cassa del bilancio e la gestione di tesoreria.

STRUTTURA DEL BILANCIO DI PREVISIONE ANNUALE

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La struttura del bilancio in parte cambiata dopo le recenti modifiche legislative: Esso composto: da una parte definita stato di previsione dellentrata, da altra pi lunga definita stati di previsione della spesa da un Quadro generale riassuntivo. STATO DI PREVISIONE DELLENTRATA Lo stato di previsione delle entrate indica tutte le entrate che nellanno successivo verranno accertate o incamerate dallo stato. Da notare che, secondo la nuova formulazione del bilancio di previsione, esso redatto secondo il criterio di cassa e non di competenza. La struttura del bilancio si articola nel seguente modo: Previsioni di entrata Previsioni di spesa Quadro generale riassuntivo

La previsione delle entrate articolata in quattro livelli, di cui solo il quarto viene reso oggetto del voto parlamentare (cosiddetto bilancio decisionale), e ricalca il seguente schema:

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Struttura del bilancio di previsione Previsioni di entrata

Primo livello Titoli: delle entrate

1 Tributarie

2 Extratributarie

3
Alienazione e ammortamento di beni patrimoniali

4
Riscossione di crediti o accensione di prestiti

Secondo livello delle entrate

Natura:

1 Ricorrente

2 Non ricorrente

Terzo livello Tipologia: delle entrate

SUB Tributarie Tributi pi importanti Gruppi di tributi con caratteristiche analoghe

Sub Altri Titoli

Chiarificazioni del contenuto

Quarto livello delle entrate

Attivit: SUB Tributarie


Da attivit Da attivit ordinaria di di accertagestione mento e controllo

SUB Altri Titoli Proventi (voci di dettaglio)

Come si vede rimane la precedente classificazione delle entrate in titoli. Sotto il profilo dellentrata, il bilancio si divide in: titoli (a seconda che siano tributarie, extra-tributarie o patrimoniali), In luogo di categorie e capitoli, di cui si parlava in precedenza, per individuare i vari tributi, abbiamo adesso la tipologia, sotto la quale vengono raggruppate le imposte per caratteristiche proprie, In luogo delle rubriche, che in precedenza indicavano lorgano amministrativo cui spettava laccertamento, abbiamo adesso le attivit, divise per funzioni amministrative, a seconda cio che le entrare derivino da ordinaria attivit della pubblica amministrazione (per esempio, esazione dei tributi), e attivit di accertamento e controllo (per esempio, a seguito di sanzioni amministrative).

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STATI DI PREVISIONE DELLA SPESA Mentre unico lo stato di previsione delle entrate, sul fronte della spesa abbiamo gli stati di previsione della spesa, uno per Ministero, che ne responsabile (centro di responsabilit della spesa). Nuova la figura dei programmi (nellambito delle funzioni-obiettivo), aggregati omogenei di attivit svolte allinterno di ogni singolo ministero, e che sono oggetto del voto parlamentare, mentre vengono confermate le missioni, quali funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica, non necessariamente rientranti in un unico ministero: infatti possibile che alcune missioni necessitino per il loro perseguimento del contributo di pi di un ministero. Rimane la partizione della spesa nei due titoli di corrente e in conto capitale, mentre confluiscono nei programmi le ulteriori partizioni della spesa in categorie (a seconda del tipo di fattore di produzione retribuito dallo stato: lavoro, materie prime, capitali, per il che avremo rispettivamente stipendi, prezzi, interessi, eccetera), rubriche (a seconda dei centri di spesa interessati), e capitoli (a seconda delloggetto specifico della spesa, per esempio la singola opera pubblica). In particolare si introduce la distinzione tra la spesa rimodulabile e quella non rimodulabile, con ci modificando e in parte assimilando i vecchi concetti di spesa obbligatoria e ordinaria, da una parte, e non obbligatoria e straordinaria, dallaltra. E giusto il caso di osservare che la spesa rimodulabile , allo stato, piuttosto esigua rispetto a quella non rimodulabile, ci che indica una situazione abbastanza ingessata del bilancio a legislazione vigente. Vediamo allora nella scheda larticolazione, per sommi capi, dei tre livelli di spesa:

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Struttura del bilancio di previsione Previsioni di spesa

PRIMO LIVELLO (per Ministero) SECONDO LIVELLO

MISSIONI Funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica

PROGRAMMI Aggregati omogenei di attivit svolte allinterno di ogni singolo ministero MACROAGGREGATI TITOLO I TITOLO II SPESA CORRENTE SPESA IN CONTO CAPITALE Investimento Oneri Spese di Altre spese in Spese Trattamenti Oneri del funzionamen comuni conto per di debito to capitale interve quiescenza pubblico e nti integrativi o comuni sostitutivi VOTO PARLAMENTARE

TERZO LIVELLO

QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO Questultimo documento importante perch contiene i cosiddetti risultati differenziali, vale a dire voci contabili che rappresentano e riassumono la situazione economico-finanziaria nelle sue grandezze principali: risparmio pubblico, saldo netto da finanziare (o fabbisogno), indebitamento netto e ricorso al mercato. Il risparmio pubblico mette in evidenza le entrate e la spesa corrente, e consente di capire se con le sole entrate tributarie ed extra-tributarie (per esempio, proventi di imprese pubbliche o di operazioni finanziarie) lo stato riesce a fare fronte alle spese normali di funzionamento delle istituzioni. E dato dalla differenza tra le entrate tributarie (tributi) ed extratributarie, escluse le entrate patrimoniali (per esempio, da vendita di beni pubblici) e da prestiti pubblici (titoli del debito pubblico), e la spesa corrente. Il saldo netto da finanziare o fabbisogno consente di capire se e in che misura lo stato riesce a fare fronte ai fini pubblici senza ricorrere allindebitamento.

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E dato dalla differenza tra le entrate tributarie, extra-tributarie e patrimoniali e la spesa corrente pi la spesa in conto capitale, sempre esclusi i prestiti pubblici (titoli del debito pubblico). Viene escluso insomma dalla voce di spesa il debito dello stato per restituzione dei capitali avuti a prestito (titoli del debito pubblico) e dalla voce di entrata laccensione di prestiti con lemissione di nuovi titoli. Lindebitamento netto rappresenta la scrematura massima dei conti pubblici da ogni elemento finanziario. Dunque, un dato molto indicativo della solidit delleconomia pubblica. E dato dalla differenza tra le entrate finali e le spese finali, con esclusione delle operazioni di finanziamento (accensione di prestiti con titoli del debito pubblico e restituzione di capitali avuti a prestito) e dei risultati economici delle partecipazioni azionarie, dei conferimenti in imprese, della concessione e riscossione di crediti. E infine, il ricorso al mercato, che indica lammontare di spesa pubblica che deve essere finanziato con ricorso ai prestiti. E dato dalla differenza tra il totale delle entrate e il totale delle spese, comprese quelle relative al rimborso dei titoli del debito pubblico. I NUOVI CRITERI DI BILANCIO DEL SEMESTRE EUROPEO Un primo aspetto di novit introdotto dalla L 39 del 2011, che recepisce i dettami del semestre europeo e del patto Europlus, riguarda il cosiddetto miglioramento del risparmio pubblico. Si visto sopra cosa sia il risparmio pubblico: esso indica in sostanza ci che rimane allo stato dalle entrate correnti, una volta erogata la spesa corrente, al di l quindi di smobilizzi, dismissioni e debito pubblico. Quando la previsione del risparmio pubblico per lanno corrente stimato in miglioramento (il che si appurer solo con i conti dellanno successivo) possibile (ed ora non pi) utilizzare subito queste maggiori somme (che potremmo chiamare extragettito) per coprire nuova spesa, necessitata da nuove leggi: la norma contenuta nellart. 81, quarto comma, ove si legge che nella sessione di bilancio, ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte (la cosiddetta copertura finanziaria), viene cos riletta con maggior rigore, nel senso di

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vietare per lappunto il ricorso al miglioramento del risparmio pubblico per sostenere ulteriori provvedimenti. Un secondo aspetto di innovazione dei criteri di bilancio riguarda la previsione del passaggio al bilancio di cassa, in sostituzione di quello di quello di competenza, con la previsione della programmazione pluriennale della spesa.
Singolare, infine, lintroduzione del bilancio di genere, dedicato alla valutazione del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini.

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Bibliografia: Riferimenti ad autori importanti: C. Cosciani, UTET Testi di riferimento: o L. Savasta Fiore, G. Paciariello, R. Collura, Scienza delle Finanze, Editore il Capitello; o N. Ardolfi, R. Palmisano, Scienza delle Finanze e sistema tributario, Editore Tramontana; o G. Lettieri, Scienza delle Finanze Maggioli Editore o Di Nardi, Economia della produzione; Economia dello scambio Ed. Cacucci o A. Sanna, Manuale di economia politica - Tramontana o C. Pace, Appunti di macroeconomia o G. Sabattini, Profilo di storia delle teorie economiche Ed. FrancoAngeli o G. Rodano, E. Saltari, Lineamenti di teoria economica Ed. Carocci o C. Trigila, Sociologia economica Ed. Il Mulino o Ludwig von Mises, Liberalismo Ed. La Biblioteca di Libero o G. Tremonti, La paura e la speranza Mondadori o S. Del Giudice, Fondamenti di diritto ed economia Ed. Simone per la scuola Dalla rete: o Sito ufficiale del Ministero dellEconomie Finanze o Sito ufficiale della Ragioneria generale dello stato o Blog sulla crisi finanziaria o Blog di Giuristando su Libero

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