L’interesse pubblico alla misurazione

delle performance nella PA

PROF.SSA GABRIELLA D’AMORE
 In passato….
L’Italia è un paese che tradizionalmente è stato caratterizzato da un “sistema a
finanza derivata” con gran parte delle risorse raccolte in maniera accentrata e poi
redistribuite alle amministrazioni periferiche tramite trasferimento (Marsilio, 2009).
Mancando l’autonomia, il governo era costretto a ripianare i deficit inevitabilmente
prodotti dall’assenza di strumenti di programmazione e controllo della spesa e dal
meccanismo a piè di lista, diffuso anche a livello locale, determinando:

la deresponsabilizzazione dei manager pubblici rispetto al raggiungimento dei

risultati e all’efficienza della gestione
L’ingresso nell’Unione Europea
ha determinato la fissazione di parametri e vincoli alla crescita del
debito pubblico, rispetto al PIL prodotto da ciascun stato membro, e
la perdita della leva monetaria e dei tassi di cambio, fino ad allora
utilizzata per il ripiano del deficit, per cui…

…l’Italia si è vista costretta a ripensare alle logiche di funzionamento

che avevano guidato la pubblica amministrazione fino ad allora.
Avvio negli anni ’90 ai processi di riforma
Ispirandosi ora ai principi managerialisti del NPM dello “steering and not
rowing” (Osborne e Gaebler, 1992) e dell’accountability pubblica
La riforma del settore pubblico ha seguito 3 principali line direttrici:
tuttavia senza adeguata fase di
✓privatizzazioni ed esternalizzazioni dei servizi pubblici; monitoraggio

✓federalismo con il decentramento di funzioni e risorse dallo stato alle

amministrazioni periferiche con l’affermazione del binomio
“autonomia/responsabilità”
✓introduzione di sistemi formali di misurazione e valutazione dei risultati.
Tuttavia…
Solo nel 2009 sono stati introdotti nella PA strumenti
concreti di misurazione e valutazione delle performance
nella PA attraverso riforme dai chiari toni impositivi, come
la riforma Brunetta, o la riforma Madia e i suoi decreti
attuativi, che hanno vincolato l’erogazione di parte della
retribuzione accessoria di dirigenti e dipendenti
all’adeguamento alle disposizioni normative.
Perché?
La necessità di misurare e valutare le performance e i risultati
prodotti dalla PA risponde ad una crescente esigenza di
accountability (Fattore, 2009), manifestata da tutti gli stakeholders,
che ha spinto verso l’adozione di strumenti, misure e indicatori volti
alla rilevazione del valore creato dall’azienda pubblica.

Il dover “dare conto” agli stakeholders dei risultati conseguiti e delle

modalità di impiego delle risorse ha reso necessaria la progettazione
e implementazione di sistemi di misurazione.
Difficoltà e limiti
L’assenza del mercato, che limita la funzione informativa del reddito
prodotto e impone il ricorso a misure extra-contabili, tra cui la
soddisfazione dei cittadini.

Il meccanismo del voto, attraverso il quale gli elettori scelgono i loro

rappresentanti delegandoli alla gestione dell’azienda e all’assunzione
di decisioni per loro conto, seppur necessario non appare dunque
sufficiente a garantire l’interesse pubblico.
 Il meccanismo della delega
Funziona fin quando esiste un rapporto di fiducia tra principale e agente (Jensen e
Meckling, 1976), tra consiglio di amministrazione e azionisti, tra organo politico
rappresentante e i suoi elettori.
In assenza di fiducia e in presenza di asimmetrie informative, è
necessario il ricorso a meccanismi di governance volti a ridurre la
possibilità che l’agente (gli organi di rappresentanza del potere volitivo)
adotti comportamenti opportunistici a danno del principale (i
cittadini/elettori) (Williamson, 1979).
Necessari:
Assetti organizzativi e strumenti di controllo utili a riallineare gli
interessi dell’uno a quelli dell’altro
Controllo sociale e miglioramento performance
Fallimento dei meccanismi volti ad assicurare la legittimazione
democratica, in assenza di forme di controllo
Gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance della
pubblica amministrazione svolgono prioritariamente 2 funzioni:
assicurare il controllo sociale da parte dei diversi stakeholders che
ruotano intorno all’azienda pubblica, tra cui, in primis, ritroviamo i
cittadini.
migliorare le performance
 La definizione del concetto di
performance
Prospettiva giuridica: attività e processi posti in essere dall’ente (input)
in virtù del ruolo e delle competenze che la normativa gli attribuisce.
Prospettiva economico-aziendale: risultati che l’amministrazione
raggiunge attraverso le azioni messe in atto (output) e alle finalità che
essa persegue (outcome).

Multidimensionalità della performance

Il fine delle aziende pubbliche
Il soddisfacimento delle esigenze provenienti dai diversi portatori
d’interesse in condizioni di equilibrio economico, utile a garantire
il rispetto dei caratteri di aziendalità definiti dalla dottrina
economico aziendale, tra cui ritroviamo la sistematicità,
l’economicità e l’autonomia decisionale ed economica da soggetti
esterni.
tuttavia spesso i sistemi di misurazione di
performance non tengono in considerazione il
soddisfacimento degli stakeholder ma vengono presi
in considerazione criteri differenti
 Ampiezza e profondità causa difficolta nella misurazione della performance

L’ampiezza del concetto di performance pubblica

Eterogeneità delle attività e dei servizi erogati dalle pubbliche
amministrazioni e, dunque, dei risultati che queste conseguono

Eterogeneità e molteplicità dei soggetti coinvolti nel

soddisfacimento dei medesimi bisogni espressi dai diversi
stakeholder
 Profondità del concetto di performance
pubblica
Attiene al livello di osservazione e di analisi delle performance che può essere:
Individuale: attiene all’analisi delle azioni e dei risultati di ciascun soggetto che
opera all’interno dell’amministrazione pubblica;
Organizzativa: fa riferimento ai singoli uffici, unità operative, settori, dipartimenti, di
cui si compone l’amministrazione;
Aziendale: si riferisce alla performance complessiva dell’intera amministrazione.
Settoriale: a seconda dell’ambito di riferimento ad esempio trasporti, salute,
istruzione, ambiente.
Sistema: nel caso in cui si analizza la performance al livello aggregato di regione, di
Paese o sovranazionale (es. Paesi UE,Medio Oriente, USA, ecc.)
Ulteriori fattori di complessità
Il contesto di riferimento: i bisogni espressi dai cittadini e
l’attenzione alla qualità dei servizi erogati variano a seconda del
grado di sviluppo e della cultura.
Dinamicità del concetto di performance: si evolve nel tempo, in
funzione dei cambiamenti che subiscono la domanda e offerta di
servizi.
Multidimensionalità della performance pubblica: può essere
misurata e valutata con diversi parametri.
I criteri di valutazione della performance
Secondo la prospettiva economico-aziendale, sono principalmente
quattro :
Efficienza: rapporto tra le risorse impiegate (input) e i risultati
ottenuti (output)
Efficacia: rapporto tra i risultati ottenuti e quelli prefissati
Economicità: rapporto output/input
è un parametro particolarmente difficile da
Equità: ??? misurare
In senso manageriale
Efficienza: Capacità di un’azienda di erogare beni e servizi minimizzando
l’impiego di risorse disponibili, che al tempo stesso può significare, cercare di
ridurre le risorse da impiegare per produrre determinati servizi, o massimizzare
la quantità delle attività o dei servizi offerti con le risorse che sono disponibili.
Efficacia: (gestionale o interna) capacità di un’azienda di raggiungere gli obiettivi
prefissati, e (sociale o esterna), intesa come la capacità di soddisfare le attese e i
bisogni degli stakeholder di riferimento.
Economicità: individua la capacità dell’azienda di soddisfare le aspettative e i
bisogni degli stakeholder minimizzando l’uso delle risorse disponibili.
Efficienza nella PA
Per le aziende pubbliche è fondamentale stabilire anche le modalità
attraverso le quali è possibile migliorare l’efficienza, rendendosi
necessario il contemperamento delle esigenze espresse dai diversi
stakeholder, e dunque evitando che una maggiore efficienza
determini una minore qualità dei servizi, o giustizia sociale.
Ridurre la spesa pubblica in ambito sanitario, ad esempio, potrebbe
determinare una scarsa qualità dei servizi offerti o una riduzione
delle esenzioni a svantaggio delle categorie sociali più deboli.
Efficacia nella PA
Per le aziende private una misura diretta dell’efficacia esterna o sociale è data
dalla scelta dei consumatori di acquistare i beni e servizi offerti sul mercato, e
dunque dal volume delle vendite realizzato in un determinato arco temporale.
Per le aziende pubbliche, l’assenza di un mercato di riferimento e dunque di un
prezzo di vendita per i servizi offerti rappresenta un fattore di complessità
notevole per valutare la performance dell’ente.

uno dei limiti principali al calcolo del “valore” creato dall’azienda

pubblica attraverso l’erogazione di beni e servizi.
 Altri indicatori o parametri del valore
pubblico
Per servizi non escludibili, come la tutela dell’ambiente o la difesa nazionale, la
valutazione dell’efficacia richiede il ricorso ad indicatori indiretti, come potrebbe
essere la riduzione delle polveri sottili o dell’inquinamento per le politiche svolte in
ambito ambientale, ossia a misure di outcome piuttosto che output.
Per beni escludibili, come il servizio di trasporto pubblico, la valutazione
dell’efficacia sociale presenta comunque aspetti di complessità, connessi da un lato
alla forte componente soggettiva delle aspettative degli utenti, e dall’altro alle
difficoltà di misurazione connesse all’assenza di un prezzo di mercato e, in molti
casi, all’assenza di un servizio alternativo offerto da un soggetto pubblico o privato
concorrente.
Pertanto, la composizione delle preferenze degli utenti e la selezione di quali servizi
offrire e con quale modalità o standard qualitativi spetta alla politica.
Economicità nella PA
L’economicità è raggiunta se l’azienda è in grado di perseguire le sue finalità
istituzionali, garantendo un equilibrio tra i costi e ricavi, senza ricorrere a risorse
aggiuntive rispetto a quelle prelevate dalla collettività o trasferite da altri Enti.
Un’amministrazione che è in continuo disavanzo ed è costretta a richiedere
risorse straordinarie per il risanamento dei conti e per continuare ad operare è
ovvio che non rispetta il criterio di economicità né tantomeno può definirsi
autonoma.
Anche laddove riduca progressivamente la qualità e quantità di servizi offerti
per mantenersi in equilibrio economico, il criterio di economicità non viene
soddisfatto, in quanto viene meno il consenso sociale e dunque l’adempimento
della sua mission istituzionale
Autonomia soggettiva e oggettiva
Richiama ai concetti di equilibrio economico a valere nel tempo e di autonomia
soggettiva e oggettiva.
L’autonomia soggettiva si realizza nel momento in cui il management pubblico è
nelle condizioni di gestire e organizzare autonomamente l’amministrazione,
attraverso la definizione di obiettivi, la programmazione delle azioni e delle
risorse per il loro raggiungimento.
L’autonomia oggettiva dipende dalla capacità dell’azienda di sostenersi
autonomamente nel lungo periodo senza il ricorso a risorse esterne di natura
straordinaria, e dunque dalla sua capacità di mantenersi in equilibrio economico
nel tempo.
L’equità
E’ un criterio di valutazione che attiene tipicamente al settore pubblico, in
quanto il privato non è costretto a garantire l’accesso di tutti i soggetti ai beni o
servizi prodotti indipendentemente dalla possibilità che questi hanno di pagare.
E’ fondamentale per la valutazione della performance pubblica, in quanto
garantisce la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento
indipendentemente dalle condizioni dei singoli soggetti.
Non è semplice definire delle misure e indicatori in grado di stimare il grado di
equità raggiunto dalle amministrazioni nella soddisfazione di un determinato
bisogno.
Misurare l’equità
Una stima potrebbe essere data dal grado di copertura di un
determinato servizio o dal livello delle tariffe o dalla previsione di
esenzioni per le fasce più deboli, tuttavia queste misure offrono solo
una stima approssimativa e parziale.

Inoltre dipende fortemente dal contesto di riferimento cui l’analisi si

riferisce, se si guarda solo alla collettività amministrata o magari
all’intera nazione.
In sintesi,
Creazione di valore indica: la capacità di aggiungere ricchezza alle risorse che
rappresentano l’input del processo produttivo.

Tuttavia occorre un parametro di misurazione dei beni o servizi in uscita (cioè

dei ricavi) cioè erogati alla comunità (Catturi, 1994).

In assenza di prezzi nel settore pubblico occorrono altri indicatori o altre misure
del valore in grado di rappresentare l’utilità generata, così come i significati di
efficienza ed economicità assumono tutt’altro significato
In assenza di parametri oggettivi
Per la misurazione e valutazione delle performance della pubblica
amministrazione, bisognerà ricorrere:

✓al giudizio dei soggetti cui si rivolge, analizzando l’utilità generata per ognuno di
essi ed il grado di soddisfazione raggiunto.

✓a nuovi strumenti e misure proxy (Anthony e Young, 2003).