ATTUALITà • La riforma Brunetta nella sanità: cosa cambia e per chi
La riforma Brunetta nella sanità:
cosa cambia e per chi
I
l ciclo di riforme della Amministrazione Pubblica,
che possiamo idealmente far partire dalla famosa
legge 241/1990 sulla trasparenza, vede, con l’appro-
vazione della cosiddetta riforma Brunetta del 2009, un
passaggio importante e una discontinuità destinata a se-
gnare, comunque la si voglia giudicare, uno spartiacque
nella riorganizzazione della macchina pubblica.
In questo articolo esporremo in sintesi la nuova norma-
tiva soprattutto nell’ottica del cambiamento che essa se-
gna per cittadini, amministrazioni e dipendenti pubblici;
vedremo poi più in dettaglio cosa cambia per il settore
della sanità e quali sono le questioni in discussione in
questo comparto; infine daremo conto di una importan-
te sperimentazione della legge e delle accese discussioni
che essa ha suscitato.
Le caratteristiche chiave
della riforma Brunetta
Qualche breve accenno ai contenuti del provvedimento sarà
utile per definirne i principi guida e l’impostazione di prin-
cipio nei temi chiave che va a regolare.
Il Dlgs 150/20091, che costituisce l’asse portante della
riforma, è figlio della legge delega 15/2009 che, all’ini-
zio dell’anno scorso, diede ampia delega al Governo per
una riforma complessiva dell’Amministrazione Pubblica
basata sulle parole chiave di merito, trasparenza, premia-
lità, responsabilità dirigenziale, rias-
setto della contrattazione.
La riforma ha come obiettivi: una
migliore organizzazione del lavoro, il
rispetto degli ambiti riservati rispetti-
vamente alla legge e alla contrattazione
collettiva, elevati standard qualitativi
ed economici delle funzioni e dei servi-
zi, l’incentivazione della qualità della
prestazione lavorativa, la selettività e
la concorsualità nelle progressioni di
carriera, il riconoscimento di meriti e
demeriti, la selettività e la valorizzazio- renato Brunetta
1. Per il testo e la spiegazione della legge appare di grande utilità il sito www.riformabrunetta.it, realizzato dalla delivery
unit del ministero, che ha in carico il sostegno all’applicazione della riforma.
12 L’InFERMIERE 2/2010
di Carlo Mochi Sismondi
Presidente FORUM PA
ne delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi diri-
genziali, il rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e della
responsabilità della dirigenza, l’incremento dell’efficienza
del lavoro pubblico e il contrasto alla scarsa produttività
e all’assenteismo, nonché la trasparenza dell’operato delle
amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità
(art. 1).
Cambiamenti importanti sono previsti per tutti i soggetti
coinvolti nella riforma:
• per i cittadini la legge si propone di garantire mag-
giore trasparenza sull’organizzazione, sui servizi, sulle
perfomance, per consentire forme partecipate di con-
trollo. Più partecipazione attraverso sistemi organici
di rilevazione della customer satisfaction; più attenzio-
ne in quanto le amministrazioni e i loro dipendenti
saranno valutati sostanzialmente in base alla capacità
di offrire servizi migliori;
• per le amministrazioni tre sono gli ambiti più inno-
vativi: la valutazione, la trasparenza, il nuovo modello
di contrattazione. Il tema della valutazione è quello
che più è stato al centro della discussione ed è infatti
uno degli aspetti più immediatamente innovativi della
legge: non più incentivi e premialità uguali per tutti,
ma l’obbligo di dotarsi di un piano delle performance
con obiettivi chiari e misurabili, di costituire un or-
ganismo indipendente di valutazione che certifichi
il sistema di misurazione e di valuta-
zione adottato. Infine, ma di massi-
mo impatto mediatico, l’obbligo di
distribuire la parte di salario legata ai
risultati in forma fortemente diversifi-
cata: il 50% dell’ammontare al 25%
dei più bravi, il restante 50% a una
fascia intermedia che rappresenta il
50% dell’organico, mentre al restante
25%, giudicato meno performante,
non andrà nulla. Per quanto attiene
alla trasparenza, l’obbligo principale,
oltre alla totale apertura già ricorda-
 ATTUALITà • La riforma Brunetta nella sanità: cosa cambia e per chi
ta, è quello di dar conto ai cittadini della qualità dei
servizi, dei loro costi effettivamente sostenuti, delle
performance ottenute nei vari comparti. Infine la con-
trattazione collettiva cambia radicalmente soprattutto
per quanto attiene alla contrattazione integrativa, che
deve adeguarsi alla legge che la disciplina in forma
molto più stretta, riportando alla podestà legislativa
molti aspetti che prima erano nella disponibilità dei
contratti;
• per i dipendenti ci sono i cambiamenti più evidenti,
anche qui idealmente giocati tutti sulle parole misura-
zione e valutazione, merito, premialità, responsabilità.
Vediamo i principali:
– dalla performance organizzativa a quella indivi-
duale. Il decreto estende la valutazione delle per-
formance a tutti i dipendenti pubblici, e non più
solo ai dirigenti. Il decreto prevede inoltre un col-
legamento diretto tra la programmazione delle per-
formance organizzative e quella delle performance
individuali;
– valutazione oggettiva su obiettivi e competenze.
Il sistema di misurazione e di valutazione che sarà
adottato da ogni amministrazione dovrà prevedere
anche le competenze da valutare per ogni dipenden-
te, nonché i livelli di performance da raggiungere;
– la garanzia di un sistema di valutazione trasparente.
Gli organismi indipendenti di valutazione dovran-
no certificare gli esiti della valutazione, in base al
rispetto delle regole previste dal sistema di misu-
razione e di valutazione. I dipendenti e i dirigen-
ti sapranno ogni anno su quali obiettivi e su quali
competenze saranno valutati;
– selettività dei sistemi premianti. Al fine di dare con-
cretezza allo sforzo di valutazione e al riconoscimento
del merito, il Dlgs 150/2009 prevede una distribuzio-
ne in livelli di performance differenziati, che garanti-
scono la selettività nell’erogazione dei premi e delle
indennità. La graduatoria è stilata a livello dell’orga-
nizzazione sia per i dirigenti, sia per i dipendenti. Non
si tratta quindi di istigare una competizione all’inter-
no di ogni servizio, bensì di supportare un processo di
miglioramento per l’intera organizzazione;
– sanzioni disciplinari. Le procedure riguardanti l’ap-
plicazione di sanzioni sono state semplificate e la por-
tata delle sanzioni è stata rafforzata. Per esigenze di
certezza e di omogeneità di trattamento viene definito
un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assog-
gettate al licenziamento, che potrà essere ampliato,
ma non diminuito, dalla contrattazione collettiva.
2. rimane inteso che se non saranno adeguati gli ordinamenti le norme entreranno in vigore tali e quali sono nel decreto
legislativo.
La riforma nella sanità
Entrando nel merito dell’applicazione della riforma al
comparto della sanità, dobbiamo prima di tutto conside-
rare che esistono due differenti ambiti di applicazione.
Alcune disposizioni, infatti, rientrano nella potestà legi-
slativa esclusiva dello Stato e sono quindi applicabili da
subito a tutti i dipendenti pubblici; altre devono invece
essere recepite dalle Regioni e dagli enti locali nei propri
ordinamenti e in questo senso c’è un esplicito richiamo
anche agli enti del Servizio sanitario nazionale.
• Le norme che valgono per tutti e da subito, che quindi
sono già entrate in vigore e sono immediatamente ope-
rative anche per la sanità, sono quelle che riguardano:
– la trasparenza come principio universale, in parti-
colare, poi, la trasparenza nel ciclo della gestione
della performance (tema assai rilevante in sanità);
– il tema della qualità dei servizi pubblici e la fissazio-
ne di standard di qualità;
– l’inderogabilità delle norme relative al Titolo III
della legge “Merito e premi” da parte dei contratti
collettivi;
– l’obbligo di costituire entro il 30 aprile del 2010
gli Organismi indipendenti di valutazione secondo
l’art. 14 della legge;
– la definizione dei temi di potestà legislativa che ven-
gono sottratti alla contrattazione collettiva (ad es.
la gestione delle risorse umane e l’organizzazione
degli uffici);
– il nuovo assetto della contrattazione collettiva che
comunque, pur imponendosi ope legis al settore
sanità, prevede una specificità aprendo un’apposita
sezione contrattuale per la dirigenza del ruolo sani-
tario del SSN;
– l’obbligo di adeguare i contratti collettivi integrativi
vigenti alle norme della legge entro il 31 dicembre
2011 (per le amministrazioni dello Stato il 13 di-
cembre 2010);
– la complessa normativa riguardante le sanzioni
disciplinari e la responsabilità dei dipendenti pub-
blici, comprese le norme innovative sulla responsa-
bilità disciplinare dei dirigenti (quelle che possono
essere semplificate dicendo che se un dirigente non
punisce un dipendente di fronte a un comporta-
mento passibile di provvedimento disciplinare di-
venta lui stesso passibile di punizione).
• Le norme che andranno in vigore quando, entro la
fine del 2010, le Regioni e gli enti del SSN avranno
adeguato i propri ordinamenti alla legge2 sono quelle
che riguardano:
L’InFERMIERE 2/2010
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ATTUALITà • La riforma Brunetta nella sanità: cosa cambia e per chi
– i modi e gli strumenti della misurazione e della va-
lutazione della performance dell’organizzazione e
dei singoli;
– l’articolazione del ciclo di gestione della perfor-
mance;
– la definizione degli obiettivi;
– il sistema di misurazione e di valutazione della
performance con le modalità e i soggetti preposti;
– gli ambiti di misurazione e di valutazione della
performance individuale;
– la responsabilità dell’organo di indirizzo politico-
amministrativo nel fissare gli obiettivi strategici;
– i criteri e le modalità per la valorizzazione del me-
rito e l’incentivazione della performance, compre-
sa la determinazione delle fasce;
– le progressioni economiche e di carriera;
– l’attribuzione degli incarichi e delle responsabilità;
– l’accesso ai percorsi di alta formazione e di cresci-
ta professionale;
– il premio di efficienza;
– l’accesso alle diverse aree funzionali e alle relative
posizioni economiche apicali.
Infine il comma 12 dell’art. 13 del decreto, quello che
istituisce la famosa “Commissione per la valutazione, la
trasparenza e l’integrità delle Amministrazioni Pubbli-
che”, garantisce un’azione di raccordo con le altre agen-
zie di valutazione, ossia, per la sanità, con l’AGENAS e
l’ANVUR (per ricerca e università).
È comunque possibile sostenere che i principi generali
della legge, soprattutto per quanto attiene a trasparen-
za, valutazione, nuova suddivisione tra temi soggetti
alla legge e temi di potestà contrattuale, responsabilità
disciplinare per i dirigenti ecc., sono già in vigore, an-
che se nella maggior parte dei casi le aziende sanitarie
e ospedaliere non hanno ancora strutturato né percorsi
informativi, né tanto meno formativi per la loro diri-
genza. Per quel che riguarda valutazione, premialità
(le famose fasce del 25%; 50% e 25%), strumenti e
indicatori per la misurazione e altro, c’è ancora qual-
che mese di tempo perché le strutture recepiscano nei
propri ordinamenti i principi della legge.
Una prima e controversa
sperimentazione
Al di là del complesso panorama legislativo, che si è
cercato di rendere comprensibile a costo di qualche
semplificazione, appare quindi chiaro che il SSN è
completamente coinvolto dalla riforma in tutti i suoi
punti chiave, sia pure in momenti e con forme diverse.
Appare quindi largamente auspicabile che si cominci
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sin da ora, quando ancora c’è qualche mese di tempo
per il recepimento delle parti di più immediato impatto
sul personale, a verificare la compatibilità delle norme
con i modelli organizzativi esistenti e a sperimentare le
modalità dell’applicazione.
In questo senso si è mossa la FIASO (Federazione delle
Aziende Sanitarie e Ospedaliere), che ha recentemente
sottoscritto un protocollo di intesa con il Ministero per
la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione proprio
per sperimentare insieme a una ventina di aziende l’ap-
plicazione della legge.
La sperimentazione si è posta l’obiettivo di verificare,
senza produrre effetti giuridici né effetti economici, le
innovazioni introdotte dal Dlgs 150/2009; nello spiri-
to della riforma sono stati previsti una serie di atti e
procedure nell’ambito delle finalità previste dall’atto
aziendale e nel rispetto delle normative di legge e con-
trattuali.
È opportuno richiamare qui alcuni passaggi del proto-
collo di sperimentazione stesso:
Le Aziende sanitarie e ospedaliere, che hanno aderito al
progetto oggetto della presente convenzione e hanno sot-
toscritto la convenzione, consapevoli della fondamentale
importanza del momento di valutazione delle proprie risor-
se umane, avviano la sperimentazione presso proprie Unità
Organizzative Complesse/Dipartimenti allo scopo di:
a. migliorare le prestazioni degli individui, utilizzando la
valutazione come opportunità;
b. premiare il merito individuale attraverso il riconosci-
mento economico;
c. favorire la crescita professionale degli individui attra-
verso interventi di sviluppo (affiancamento, mobilità
interna, autoformazione, addestramento, ecc.);
d. disporre di informazioni per la migliore gestione delle
risorse umane.
La sperimentazione riguarda due tipi di valutazione di
performance:
• la valutazione dei dirigenti, aspetto che quasi la totalità
delle Aziende è già abituata a curare, che si realizza, in
accordo con le norme fissate dal Dlgs 150, attraverso
simulazioni basate sui dati disponibili del 2008;
• la valutazione di tutto il personale del comparto appar-
tenente alle strutture prescelte a questo fine dalle Azien-
de Sanitarie partecipanti, aspetto sul quale l’esperienza è
meno diffusa, che si svolge attraverso una vera e propria
sperimentazione sul campo basata su di un periodo di
valutazione di quattro mesi (da maggio ad agosto).
Nell’ambito della sperimentazione sono state elaborate del-
le schede di valutazione che saranno utilizzate dalle aziende
partecipanti, riportate nelle figure 1 e 2 (pp. 15-16).
 ATTUALITà • La riforma Brunetta nella sanità: cosa cambia e per chi

Questa sperimentazione ha dato adito a un’aspra pole-

mica suscitata dalle organizzazioni sindacali dei medici
(ANAAO ASSOMED, CIMO-ASMD, AAROI-EMAC,
FP CGIL MEDICI, FVM, CISL MEDICI, FASSID,
FESMED, UIL FPL FEDERAZIONE MEDICI, SDS
SNABI, AUPI, SINAFO, FEDIR SANITÀ, SIDIRSS)
che hanno contestato3 la possibilità per i DG delle
aziende sanitarie e ospedaliere di sperimentare pezzi
della riforma che riguardano aspetti per cui sino al 31
dicembre 2010 rimangono vigenti le attuali disposizio-
ni. Sarebbe illegittimo quindi sperimentare strumenti
e metodi diversi di valutazione, soprattutto farlo senza
il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali.

Il Ministro Brunetta ha risposto con altrettanta deter-

minazione con una nota che così recita:
Al riguardo questo Dipartimento osserva che il testo
dell’intesa è in linea con analoghi protocolli sotto-
scritti dal Ministero con diverse altre associazioni di
datori di lavoro (Anci, Upi, Unioncamere, ecc.) al fine
di accompagnare l’applicazione concreta di quanto di-
sposto dal decreto legislativo 150 del 31 ottobre 2009
(la cd. “Riforma Brunetta della Pubblica Amministra-
zione”).
Questi protocolli sono ovviamente conformi alla le-
gislazione vigente e alle norme contrattuali. Appare (continua)

pertanto sorprendente questa levata di scudi delle orga- Figura 1 - SCHEDA DI vALUTAZIONE PER IL
nizzazioni sindacali contro l’applicazione del protocol- COmPARTO
lo sottoscritto con FIASO. Nel caso specifico, saranno

3. Una lettera delle OO.SS. recita: «Con riferimento a quanto in oggetto le sottoscritte Organizzazioni Sindacali ritengono
necessario comunicare la non condivisione del metodo adottato per pervenire alla definizione del protocollo di intesa.
Suscita notevole perplessità l’esclusione, tra i sottoscrittori dell’intesa, delle rappresentanze delle regioni, da cui le Azien-
de sanitarie e ospedaliere dipendono come articolazione istituzionale organizzativa per l’erogazione dei servizi sanitari.
Poiché le Aziende sanitarie non costituiscono enti autoreferenziali di proprietà dei singoli Direttori generali (nemmeno
sotto l’egida della fiASO che rappresenta semplicemente una federazione di parte delle Aziende) ci sembra sia stata
posta in essere una grave forzatura istituzionale ancor prima che una violazione di vigenti norme legislative e contrattuali.
infatti, oltre le questioni di metodo sopra rappresentate, il protocollo d’intesa, che vorrebbe estendere l’applicazione del-
le disposizioni di cui al Dlgs 150 del 2009 agli enti del Servizio sanitario nazionale, appare illegittimo poiché in contrasto
con le previsioni dello stesso Dlgs 150 del 2009. Quest’ultimo, infatti, disciplina specificamente l’estensione ai dipendenti
del Servizio sanitario nazionale delle regole in materia di valutazione dettate per le Amministrazioni dello Stato.
in particolare, l’art. 16 del Decreto attribuisce alle regioni il potere di adeguare gli ordinamenti delle Amministrazioni
dipendenti dalle stesse (tra cui anche le Aziende sanitarie) ai principi contenuti nel Dlgs 150 del 2009.
Tuttavia, nelle more di tale adeguamento, e comunque fino al 31 dicembre 2010, il Decreto prevede espressamente che
“negli ordinamenti delle regioni e degli enti locali si applicano le disposizioni vigenti”. ne consegue che la valutazione dei
dirigenti del ruolo sanitario, medici, veterinari e sanitari continua attualmente a essere disciplinata dalle disposizioni conte-
nute nel Dlgs 502 del 1992, e nella contrattazione collettiva. in questo quadro, il protocollo in esame, che ha valore di fonte
secondaria, non è competente a regolamentare in maniera difforme dalla legge, condizioni, tempi e modalità di applica-
zione del procedimento di valutazione di cui al Dlgs 150 del 2009 alle Aziende sanitarie, nemmeno a titolo sperimentale.
Pertanto, il protocollo in esame risulta viziato per violazione di legge, e quindi non applicabile dalle Aziende sanitarie che
lo hanno sottoscritto. Piuttosto, eventuali forme di sperimentazione andrebbero concordate al tavolo della contrattazione
collettiva, atteso che a quest’ultima è rimessa la competenza della disciplina del rapporto di lavoro dei dirigenti medici e
sanitari, compreso l’aspetto della valutazione professionale, o comunque essa andrebbe definita solo dopo un confronto
con le Organizzazioni Sindacali della categoria nel rispetto dei principi di massima collaborazione e trasparenza».

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ATTUALITà • La riforma Brunetta nella sanità: cosa cambia e per chi
Figura 2 - SCHEDA DI vALUTAZIONE PER LA DIRIgENZA
comunque le Aziende Sanitarie e Ospedaliere a dover
attivare tutte le procedure di relazioni sindacali e con-
trattuali per l’applicazione del sistema di valutazione e
incentivante.
A ogni buon fine si ricorda che gli obiettivi stabiliti dal
protocollo sono quelli di effettuare preventivamente la
valutazione e l’analisi degli effetti dei decreti di rifor-
ma del lavoro pubblico nelle ASL; stimolare la parteci-
pazione delle Aziende del Servizio Sanitario Nazionale
all’iniziativa “Mettiamoci la faccia” attraverso l’attività
di sperimentazione e rilevazione della customer sati-
sfaction basata sull’utilizzo di ‘emoticon’; migliorare la
rilevazione di dati e la sperimentazione di modelli di
innovazione tecnologica applicati al campo sanitario;
stimolare la partecipazione delle amministrazioni al pro-
getto “Linea Amica”, il contact center multicanale della
Pubblica Amministrazione.
Come si vede, si tratta di azioni che mirano esclusiva-
mente a migliorare l’efficacia della Pubblica Ammini-
strazione nella fornitura al cittadino-cliente di beni e
servizi pubblici nel settore sanitario. Se qualche organiz-
zazione sindacale ne ha paura non ha che da confessarlo
esplicitamente.
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(continua)
Conclusioni
Sembra chiaro che l’innovazione, come tutte le esperienze
di cambiamento, non potrà essere effettuata senza l’inte-
ressamento di tutti i soggetti in gioco. È infatti palese che
il vero nodo è quello culturale. All’interno delle Aziende
questo significherà la messa in rete di servizi, dipartimenti
e direzioni, affinché si possano implementare sperimenta-
zioni rispettose dei climi culturali locali.
Le famiglie professionali tutte, ivi inclusa quella infermie-
ristica, sono tra i protagonisti attesi di questo cambiamen-
to, nel senso che senza il loro interessamento proattivo non
sarà praticabile alcuna modificazione sostanziale dello sta-
tus quo. In tal senso potrà essere interessante promuovere
una valutazione incentrata su parametri standard (vedi fi-
gure 1 e 2), al fine di contribuire a una sperimentazione su
scala nazionale finalizzata all’individuazione di indicatori
di riferimento. A questa potrà assommarsi una valutazio-
ne specifica e contestualizzata, complementare alla prima.
Soprattutto nella fase di prima applicazione, la costruzio-
ne di un pool di indicatori potrà essere supportata dagli
esiti di questa rete di sperimentatori.
Una discussione ampia, articolata, costruttiva: questo
l’obiettivo primario.