E-governance capitoli slide

Introduzione

Governare la complessità
Negli ultimi anni, il concetto di governance è diventato il tema centrale delle realtà
organizzative, come nuovo modello gestionale in grado di offrire una migliore gestione
dei diversi ambienti operativi.
La governance delle strutture organizzative si applica sia al settore delle imprese
private che al settore pubblico.
I processi di innovazione e riorganizzazione di tuH i se?ori produHvi, quindi, passa
oggi a?raverso la governance.
Appare, dunque, di fondamentale importanza capire come concretamente essa possa
trovare applicazione in un modello organizza<vo e, sopra?u?o, qual è il suo impa?o sui
sistemi di governo aziendale.
Si tra?a di un conce?o complesso e di non facile definizione.
La governance pubblica
Il corso avrà ad ogge?o principalmente la governance pubblica che pone le basi per un
nuovo inquadramento teorico del governo e del funzionamento delle is<tuzioni
pubbliche.
La governance delle is<tuzioni pubbliche incide tanto sui meccanismi di
funzionamento interno che sulle relazioni con l’esterno, poiché en< ed
amministrazioni sono chiamate a rapportarsi in modo completamente rinnovato con la
realtà sociale, economica e poli<ca in cui operano, per svolgere la propria specifica
missione is<tuzionale e per raggiungere gli obieHvi di interesse pubblico.
Le dinamiche del cambiamento
Per comprendere come si è giun< a questa innovazione occorre indagare le dinamiche
evolu<ve di riforma che hanno interessato le is<tuzioni pubbliche e che hanno avviato
il processo di cambiamento ancora in a?o, che rifle?e l’evoluzione del ruolo dello Stato.
A seguito della globalizzazione economica che ha determinato la creazione di nuovi
asseH poli<ci a livello internazionale, si è assis<to ad un radicale cambiamento delle
vecchie prospeHve degli sta< nazionali democra<ci.
Il cambiamento sociale e l’incapacità delle is<tuzioni poli<che di sintonizzarsi con la
rapidità delle trasformazioni della società ha determinato una crisi del conce?o stesso
di Stato.
La governance si inserisce in questo profondo cambiamento per ovviare alle nuove
esigenze di partecipazione e cooperazione necessari nei nuovi contes< socioeconomici.
Si tra?a di un conce?o nato nel contesto dell’analisi economica e ada?ato alla scienza
poli<ca.
Cos<tuisce in specie una integrazione del New Public Management.
Le implicazioni della governance
La creazione dell’impianto teorico della governance detrmina un vero e proprio
cambio di paradigma all’interno del quale viene dato risalto ai seguen< elemen<:
• l’esercizio del potere è funzionalizzato alla creazione del “consenso sulle scelte di
poli8ca pubblica”;
• vi è un elevato numero di a?ori coinvol< nella dinamica di esercizio del potere;
• l’a?enzione non si pone più solo sul risultato ma anche sul processo che conduce
all’output e all’outcome, ovvero sull’impa?o della poli<ca pubblica in termini di
creazione di valore pubblico e miglioramento della qualità della vita sociale e
economica di un determinato territorio;
• si prevede un largo u<lizzo di strumen< informali, come il dialogo, cooperazione,
consultazione, al fine di creare un clima posi<vo per lo sviluppo di partnership;
durature nelle quali vi sia reciproca convenienza nel fare squadra per obieHvi comuni.

Capitolo 1

Evoluzione dei modelli burocratici

La burocrazia
Una delle principali soluzioni ai problemi che determina l’organizzazione su vasta
scala di un organismo statale è stato lo sviluppo della burocrazia, definibile come una
struBura sociale formale, razionalmente organizzata, che implica aDvità definite
chiaramente, in cui le varie azioni sono idealmente in relazione funzionale con i fini
dell’organizzazione.
Max Weber sociologo, filosofo ed economista teorizza le caraBerisIche di questa
organizzazione burocraIca elaborando un modello idealIpico che ha stabilito i principi
ai quali essa si deve ispirare.
L’ideal7po di burocrazia secondo Weber
La burocrazia come modello organizzaIvo di Ipo razionale- legale, secondo la
concezione di Weber, è cosItuita da un corpo
di funzionari incardinaI nell’ambito di una struBura suddivisa gerarchicamente tra il
verIce (i leader), il personale amministraIvo ed altre parI interessate (gli utenI, i clienI,
i fornitori, etc.), il cui compito è meBere in opera le decisioni del legislatore ma anche
preservare l’esistenza dell’organizzazione di cui fa parte.
Il rispeBo della legge e della gerarchia salvaguarda infaD la legiDmità del potere
decisionale e del monopolio dell’autorità centrale sul resto del territorio.
Modello piramidale
Il modello idealIpico di burocrazia a piramide di Weber dispone che le finalità
aziendali siano prestabilite dalla norma e dall’uso rigido che se ne fa (normaIva
prescriDva).
La pluralità di ruoli specialisIci richiede, tuBavia, delle forI struBure di coordinamento,
che cosItuiscono la premessa della gerarchizzazione, la quale aumenta in relazione
direBa alla crescita dimensionale dell’organizzazione.
In un modello di questo Ipo la competenza a prendere le decisioni è aBribuita
esclusivamente a livello apicale.
Al middle management è affidato il compito di controllare l’esecuzione precisa delle
mansioni che devono essere svolte dal personale esecuIvo, ossia verificare il rigido
rispeBo delle procedure.
Cri7che al modello weberiano. La posizione di Merton
Merton, rappresentante del cosiddeBo funzionalismo debole, ha soBolineato gli aspeD
di criIcità interni alla struBura burocraIca, elaborando il conceBo di “incapacità
addestrata”, ovvero quella condizione secondo cui la specializzazione professionale
diventa deformazione e cosItuisce un ostacolo al cambiamento.
Con tale espressione, Merton si riferisce alle conseguenze inaBese che possono
presentarsi quando le azioni basate sull’addestramento e l’abilità tecnica, che in
passato avevano dato un risultato posiIvo, possono risultare inappropriate soBo
mutate condizioni.
La posizione di Crozier
Tale resistenza al cambiamento è considerata dal sociologo francese Crozier non tanto
come una “conseguenza inaBesa” dell’organizzazione burocraIca quanto piuBosto
come una sua caraBerisIca prioritaria e struBurale.
Essa deriverebbe da un’autoriproduzione del modello burocraIco che è costruito in
modo da non avere al proprio interno nessuno strumento isItuzionale che le permeBa
di correggersi.
Le fasi di sviluppo dello Stato
L'evoluzione del conceBo di burocrazia è legata alla concezione dello Stato e delle sue
funzioni che di volta in volta si sono modificate nei vari periodi storici.
Tale sviluppo può essere sinteIzzato in quaBro fasi:
- Stato dei diriD formali
- Welfare State
- Stato dei servizi
- New Public Management e Governance.

Capitolo 2

NPM e Public Governance. Teorie e aspe; cri<ci

NPM e Public Governance

Durante la fine degli anni 70 e l’inizio degli anni 80 sono emerse, contestualmente nei
vari asseC internazionali, problemaEche connesse al funzionamento delle pubbliche
amministrazioni.
Il NPM nasce agli inizi degli anni 80 per rispondere alle esigenze di miglioramento del
funzionamento delle isEtuzioni pubbliche, apportando delle innovazioni.
Tra gli elemenE di novità emersero esigenze di:
- controllo dell’operato pubblico;
- misurazione e valutazione delle performances pubbliche; - rendicontazione
dell’operato per il sePore pubblico.
A parEre dalla fine degli anni Novanta, parEcolarmente nel contesto europeo, si
sviluppò un approccio nuovo denominato Public Governance.
Essa ha sosEtuito e integrato il primo considerandolo troppo vicino al mondo delle
imprese private e di
conseguenza poco criEco, meccanicisEco e non in grado di rilevare le specificità
decisionali e gesEonali delle amministrazioni pubbliche.
 Le teorie che hanno ispirato il NPM
I principali indirizzi teorici che hanno ispirato il NPM sono staE:
- Teoria economica neoclassica; - Public choice theory; - Principal/Agent theory
Le prime esperienze di NPM
L’origine del New Public Management può farsi risalire alle iniziaEve assunte nel corso
degli anni 80 dal governo inglese e da quello statunitense, che hanno ridimensionato le
proprie amministrazioni, avviando un profondo percorso di riforma.
Il NPM in Italia
In Italia il percorso di ammodernamento della pubblica amministrazione ispirato al
paradigma del NPM inizia a parEre dagli anni 90 sulla base:
- da un lato, delle riflessioni sulle criEcità emerse nel sistema amministraEvo negli anni
80 dovute alle gravi inefficienze di funzionamento delle PA;
- dall’altro, dei cambiamenE dei sistemi amministraEvi di altri paesi europei avvenuE
alla fine degli anni 70, ma anche grazie ad alcune organizzazioni internazionali come
ad es. l’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) e al
processo di integrazione nell’Unione europea che hanno promosso un progePo di
riforma delle pubbliche amministrazioni.
Queste innovazioni sono state recepite aPraverso una serie di aC normaEvi:
-l a Legge n.142/1990 di riforma le autonomie locali,
-l a Legge n.241/1990 che ha riformato la disciplina del procedimento amministraEvo,
-i l D.lgs. 29/1993 sulla riforma e privaEzzazione del pubblico impiego, -i l D.lgs.
59/1997 (Bassanini) sulla devoluzione di funzioni alle regioni ed agli enE locali.
QuesE provvedimenE legislaEvi hanno avviato la trasformazione della pubblica
amministrazione italiana nel senso di favorire:
- una maggiore trasparenza e semplificazione dell’azione amministraEva;
-l a razionalizzazione dell’uElizzo delle risorse;
- una gesEone del personale più efficiente;
-I l decentramento amministraEvo.

Capitolo 3

Il concetto di accountability

L’accountability nel se4ore pubblico

Il conce<o di accountability nel se<ore pubblico si basa sulla trasparenza e sulla resa
del conto dei comportamen? messi in a<o e realizza un meccanismo corre@vo
dell’azione amministra?va, finalizzato a risolvere i problemi di comunicazione e fiducia
tra le par?.
L’accountability ha alla base un rapporto fiduciario tra il sogge<o agente e il sogge<o
per cui si agisce (principale).
Nelle pubbliche amministrazioni si parla di accountability in termini di controllo e
misurazione delle performance o di programmazione e implementazione dei
programmi pubblici e governance pubblica.
Il conce<o di performance ha trovato in Italia largo spazio con la riforma a<uata dal
d.lgs. 150/2009 (riforma Brune<a).
Una definizione di accountability
Il termine accountability definisce una nuova categoria di interven?, nel se<ore
pubblico e privato, tesi ad una maggiore trasparenza e responsabilizzazione dei
sogge@ che ne fanno parte.
Essa rappresenta una forma di responsabilità incondizionata per i risulta? consegui?
da una organizzazione.
L’accountability rappresenta in sostanza una sorta di rendicontazione, l’obbligo di
spiegare e gius?ficare il proprio comportamento, verso coloro che sono des?natari
dell’azione.
L’importanza delle informazioni nella
accountability
Cara<eris?ca fondamentale dell’accountability è la comunicazione verso l’esterno
dell’azione svolta.
Essa si basa su un dialogo costante inteso come discorso bidirezionale e relazionale.
Le ?pologie di accountability pubblica. In base ai sogge@
Sulla base dei soggeC che intervengono nelle relazioni di accountability pubblica, si
dis?nguono:
- accountability burocra?ca;
- accountability poli?ca; - accountability ispe@va; - accountability pubblica; -
accountability negoziale.
In base all’ogge<o...
Sulla base dell’ogge4o di analisi della rendicontazione, invece, si dis?nguono:
- accountability economico-finanziaria; - accountability giuridica; - accountability sulle
performance.

Capitolo 4

NPM e Governance nell’evoluzione norma:va italiana

Il Rapporto Giannini
1979 – Il rapporto Giannini può essere considerato come il primo documento che ha
posto le basi per la riforma in senso aziendalisDco delle PA italiane.
A questo rapporto sono seguiD il d.lgs. 3 febbario 1993, n. 29 recante
Razionalizzazione dell’organizzazione delle PA e il d.lgs. 12 febbraio 1993 n. 39 recante
Norme in materia di sistemi informaDvi automaDzzaD delle PA che ha avviato il
processo di informaDzzazione pubblica.
Altro documento significaDvo in chiave di aziendalizzazione delle amministrazioni
pubbliche è stato il DPCM 27 gennaio 1994, recante Principi sull’erogazione dei servizi
pubblici.
In oSemperanza alle riforme richieste in ambito comunitario, il conceSo di servizio
pubblico inizia ad essere interpretato in modo oggeTvo, cioè a prescindere da chi lo
eroga (sia esso soggeSo privato o pubblico), a differenza del criterio soggeTvo
uDlizzato in passato.
Il Rapporto sulla condizione delle pubbliche amministrazioni
Con il Rapporto Cassese del 1993 si inizia a parlare di standard qualitaDvi cui tuT i
soggeT erogatori di servizi pubblici dovrebbero adeguarsi.
Per controllare il rispeSo di quesD standard vengono, dapprima isDtuite le prime
Autorità indipendenD e, successivamente, viene emanato il d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286
che ha disciplinato appunto la Qualità dei servizi pubblici.
La semplificazione dei procedimen: amministra:vi
• A seguito della legge 241/1990, si è cercato di semplificare e snellire l’aTvità
amministraDva.
• Ne sono esempio le leggi Bassanini del 1997, e il successivo DPR 28 dicembre 2000,
n. 445 recante Disposizioni legislaDve in materia di documentazione amministraDva.
La modifica del sistema dei controlli
Anche il sistema dei controlli è stato uniformato alle logiche di NPM e Governance e
alle necessità di accountability nel seSore pubblico.
In tal senso, successivamente al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 è stata la riforma BruneSa
di cui al d.lgs. 150/2009 a potenziare la responsabilità della PA verso il ciSadino ad
essere totalmente trasparente, performante e accessibile.
Il codice dell’amministrazione digitale
È in questa stagione di riforme che si inserisce il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 recante
Codice dell’amministrazione digitale, che ha reso obbligatoria la riorganizzazione e
l’informaDzzazione delle pubbliche amministrazioni. Codice che è stato modificato in
prima baSuta con d.lgs. 30 dicembre 2010, n. 235, con lo scopo di accelerare la
transizione al digitale, rimasta per lo più inaSuata.

Capitolo 5

Il codice dell’amministrazione digitale

La digitalizzazione delle PA
La digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni sta assumendo un ruolo decisivo
nella crescita del paese.Il tema dell’e-government, in specie, ha portato ad una
ridefinizione delle regole di organizzazione del seEore pubblico, nell’oFca di strategie
complessive di innovazione, cui le amministrazioni si rivolgono, al fine di delineare
asseF, sempre più idonei, che consentano di migliorare i procedimenH interni e la
qualità dei servizi erogaH.
Definizione di e-government
Con il termine e-government (governo eleEronico) si intende, infaF, l’uHlizzo delle
moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione nel processo di
ammodernamento dell’amministrazione nazionale.
L’evoluzione normaAva dell’e-government
Le disposizioni normaHve che si sono susseguite, in materia, prendono avvio, già, dalla
l. del 7 agosto 1990, n. 241, di riforma del procedimento amministraHvo.
Il d.lgs. n. 39, intervenuto il 12 febbraio 1993, ha disciplinato i sistemi informaHvi
automaHzzaH delle pubbliche amministrazioni ed isHtuito l’Autorità InformaHca per
la Pubblica Amministrazione – AIPA (oggi sosHtuita dall’Agenzia per l’Italia digitale).
Queste norme sono state seguite da: la l. del 23 dicembre 1993, n. 547, che ha
introdoEo nel codice penale l’art. 491-bis, concernente le
aFvità di falsificazione del documento informaHco (art. 3), e la l. del 24 dicembre 1993,
n. 537, che ha disciplinato la conservazione dei documenH amministraHvi su supporto
oFco, anche a fini di esibizione, per finalità amministraHve e probatorie (art. 2, comma
15).
La prima legge Bassanini
• La pietra angolare del sistema normaHvo che ha reso possibile l’ingresso, nelle
amministrazioni italiane, degli strumenH tecnico- informaHci è stata la l. del 15 marzo
1997, n. 59, nota anche come legge Bassanini, in cui è contenuta la disposizione
secondo la quale “gli aF, daH e documenH formaH dalla pubblica amministrazione e
dai privaH con strumenH informaHci o telemaHci, i contraF sHpula- H nelle medesime
forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenH informaHci, sono
validi e rilevanH a tuF gli effeF di legge. I criteri e le modalità di applicazione del
presente comma sono stabiliH per la pubblica amministrazione e per i privaH, con
specifici regolamenH da emanare entro centoseEanta giorni dalla entrata in vigore
della presente legge [...]” (art. 15, comma 2).
Nel 1997, la legge Bassanini è stata integrata con il testo del d.p.r. n. 513, recante
criteri e modalità per la formazione, archiviazione e trasmissione di documenH con
strumenH informaHci e telemaHci, a norma dell’art. 15, comma 2, della l. 15 marzo
1997, n. 59, e con il successivo d.p.c.m. 8 febbraio 1999, recante regole tecniche per la
formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione, anche temporale, dei documenH informaHci ai sensi dell’art. 3, primo
comma, d.p.r. 10 novembre 1997, n. 513.
Il codice dell’amministrazione digitale
Il 7 marzo 2005 è stato emanato il d.lgs. n. 82, recante codice dell’amministrazione
digitale, il cui scopo è stato quello di rendere
obbligatoria l’innovazione della PA offrendo, da una parte, ai ciEadini e alle imprese
nuovi diriF di partecipazione telemaHca a tuEe le pubbliche aFvità; dall’altra,
stabilendo che tuEe le amministrazioni debbano organizzarsi in modo da rendere
sempre disponibili le informazioni da esse possedute in forma digitale.
Nel tentaHvo di accelerare il processo di trasformazione e semplificazione dell’aFvità
pubblica, e di adeguare le norme all’evoluzione tecnologica, con il d.lgs. 30 dicembre
2010 n. 235, emanato in aEuazione della delega contenuta nell’art. 33 della l. 18 giugno
2009, n. 69, è stato adoEato il nuovo codice dell’amministrazione digitale, entrato in
vigore il 25 gennaio 2011.
I più recenA intervenA di riforma del CAD
• Da ulHmo, il codice è stato interessato da due ulteriori intervenH correFvi ad opera
del d.lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, entrato in vigore nel mese di gennaio 2018 e dalla
recenHssima l. 11 seEembre 2020, n. 120, che ha introdoEo alcune novità in tema di
innovazione digitale.

Capitolo 6

I principali strumen7 dell’amministrazione digitale

La riorganizzazione delle PA
L’art. 12 del codice de?a le norme generali per l’uso delle tecnologie dell’informazione
e delle comunicazioni nell’azione amministraBva, e ha espressamente stabilito il
principio secondo il quale le pubbliche amministrazioni, nell’organizzare
autonomamente la propria aGvità, uBlizzano le tecnologie dell’informazione e della
comunicazione, al fine di realizzare gli obieGvi di efficienza, efficacia, economicità,
imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione; di garanBre il rispe?o dei
principi di uguaglianza e di non discriminazione; nonché l’effeGvo riconoscimento dei
diriG dei ci?adini e delle imprese in conformità con gli obieGvi indicaB nel piano
triennale per l’informaBca nelle pubbliche amministrazioni.
Il responsabile per la transizione digitale
Per garanBre l’a?uazione delle linee strategiche della riorganizzazione e la
digitalizzazione dell’amministrazione definite dal governo, ciascuna amministrazione
deve individuare al suo interno un unico ufficio dirigenziale generale per la transizione
alla modalità operaBva digitale. La figura del responsabile per la transizione al digitale
è stata introdo?a dall’art. 17 del codice dell’amministrazione digitale, come novellato
dalle ulBme riforme.
Secondo il de?ato normaBvo le pubbliche amministrazioni garanBscono l’a?uazione
delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione
dell’amministrazione definite dal Governo.
Per fare questo, ciascuna amministrazione affida a un unico ufficio dirigenziale
generale la transizione alla modalità operaBva digitale e i conseguenB processi di
riorganizzazione finalizzaB alla realizzazione di un’amministrazione digitale e aperta.
Il documento informa7co e le firme eleCroniche
Il percorso legislaBvo seguito dalla regolamentazione del documento informaBco e
della firma digitale è stato, inizialmente, tracciato, come precedentemente evidenziato,
dalla l. del 15 marzo 1997, n. 59, che all’art. 15, comma 2, stabilisce che “gli a&, da) e
documen) forma) dalla pubblica amministrazione e dai priva) con strumen) informa)ci
e telema)ci, i contra& s)pula) nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e
trasmissione con strumen) informa)ci, sono validi e rilevan) a tu& gli effe& di legge”.
Il documento informaBco è, secondo la definizione data dal DPR 513/97, e da allora
rimasta pressoché invariata “la rappresentazione informa)ca di a&, fa& o da)
giuridicamente rilevan)”.
Successivamente, il regolamento eIDAS definisce il documento ele?ronico come
“qualsiasi contenuto conservato in forma ele?ronica, in parBcolare testo o
registrazione sonora, visiva o audiovisiva”.
La faGspecie del documento informaBco ha posto, fin da subito, in evidenza la
necessità di reperire strumenB che fossero idonei a garanBre che le dichiarazioni
negoziali, in esso contenute, rispondessero ai principali requisiB di immodificabilità,
appartenenza e riferibilità alle parB che le hanno emesse.
Il codice dell’amministrazione digitale nella sua versione originaria del 2005, all’art. 1,
disBngueva tre Bpologie di firme, la firma ele?ronica
semplice, la firma ele?ronica qualificata e la firma digitale, cui si è aggiunta la firma
ele?ronica avanzata introdo?a dalla riforma del 2010.
Oggi, la disciplina di riferimento è contenuta nel regolamento eIDAS che disciplina tre
Bpologie di firme ele?roniche, disBnguendole in semplice, avanzata e qualificata.
Mentre la disciplina della firma digitale rimane solo in Italia ed è regolamentata dal
codice.
La firma ele?ronica è “l’insieme dei da) in forma ele<ronica, allega) oppure connessi
tramite associazione logica ad altri da) ele<ronici, u)lizza) come metodo di
auten)cazione informa)ca” (art. 3 eIDAS).
La validità giuridica del documento informa7co
Il documento informaBco soddisfa il requisito della forma scri?a e ha l’efficacia
probatoria prevista dall’art. 2702 cod. civ. Quindi, il documento fa piena prova, fino a
querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni di chi lo ha so?oscri?o.
Nel caso in cui il documento informaBco sia so?oscri?o con firma ele?ronica semplice la
sua idoneità a soddisfare il requisito della forma scri?a e il suo valore probatorio sono
liberamente valutabili in giudizio.
La firma ele?ronica nella quale sia prevista l’idenBficazione prevenBva del Btolare
della firma apposta su un documento informaBco equivale, pertanto, alla so?oscrizione
autografa apposta su un documento cartaceo.

Capitolo 7

Il procedimento amministra6vo informa6co

L’avvio del procedimento amministra6vo informa6co

I documen= informa=ci, le copie, gli estra@ possono essere trasmessi con qualsiasi
mezzo informa=co o telema=co, idoneo ad accertarne la provenienza. La trasmissione
informa=ca del documento soddisfa il requisito della forma scriDa ed esonera da ogni
obbligo di produzione ed esibizione del documento cartaceo (art. 45, comma 1, D.Lgs.
82/2005).
Analogamente, “le comunicazioni di documen- tra le pubbliche amministrazioni,
avvengono di norma mediante l’u-lizzo della posta ele8ronica o in cooperazione
applica-va; esse sono valide ai fini del procedimento amministra-vo una volta che ne
sia verificata la provenienza” (art. 47, comma 1).
La ges6one documentale nella PA
digitale
Nella prospe@va del codice dell’amministrazione digitale, le pubbliche
amministrazioni redigono gli originali dei propri documen= con strumen= informa=ci.
La formazione dei documen= in modo digitale è, dunque, il primo passo per la
compiuta dematerializzazione del patrimonio informa=co raccolto e prodoDo dalla PA
nei registri e negli archivi pubblici, su cui poggia la concreta possibilità di addivenire ai
momen= successivi di ges=one eleDronica dei flussi documentali e, di conseguenza,
anche dei procedimen= amministra=vi, e di conservazione delle informazioni con
modalità digitali.
Il protocollo informa6co
La ges=one dei flussi documentali e la ges=one dei procedimen= amministra=vi
informa=zza= sono rese possibili dagli applica=vi di protocollo informa=co e dalla
possibilità di creare fascicoli informa=ci per i singoli procedimen=.
La classificazione dei documen= informa=ci assume rilievo fondamentale anche al fine
di garan=re l’archiviazione e la successiva conservazione digitale.Il protocollo
informa=co, unitamente alla firma digitale e all’uso della posta eleDronica cer=ficata,
rende possibile la realizzazione di una ges=one completamente automa=zzata dei
flussi documentali, aDesa la loro interconnessione funzionale.
E all’interno della pubblica amministrazione esso ha rappresentato, finora, il primo
passo verso l’automazione dell’ufficio.
Il fascicolo informa6co
La pubblica amministrazione =tolare del procedimento amministra=vo può raccogliere
in un fascicolo informa=co gli a@, i documen= e i da= rela=vi al procedimento
medesimo da chiunque forma= e, al momento della comunicazione dell’avvio del
procedimento, informa gli interessa= sulle modalità per esercitare in via telema=ca i
diri@ di cui all’ar=colo 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
In questo modo si vuole garan=re che vengano accelera= i tempi e le procedure
interne, con maggiore efficienza, minore costo per la PA e maggiore trasparenza per i
ciDadini.Il fascicolo informa=co è realizzato in modo tale da essere direDamente
consultato ed alimentato da tuDe le amministrazioni coinvolte nel procedimento.
Il fascicolo informa=co deve contenere alcune informazioni tra cui l’indicazione:
dell’amministrazione =tolare del procedimento, che cura la cos=tuzione e la ges=one
del fascicolo medesimo; delle altre amministrazioni partecipan=; del responsabile del
procedimento; dell’oggeDo del procedimento.Il fascicolo informa=co può contenere
aree a cui hanno accesso solo l’amministrazione =tolare e gli altri sogge@ da essa
individua=; esso è formato in modo da garan=re la correDa collocazione, la facile
reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli
documen=; è inoltre cos=tuito in modo da garan=re l’esercizio in via telema=ca dei
diri@ previs= dalla citata legge n. 241 del 1990.
Il fascicolo informa=co si pone come centro del procedimento telema=co, quale punto
di condivisione delle a@vità e delle informazioni su cui ogni ufficio o amministrazione
può intervenire per conoscere o per immeDere il proprio contributo per un
determinato procedimento amministra=vo.
Nella procedura automa=zzata, tuDa la documentazione informa=ca, quindi, sia i da=
di base, di regola presenta= dagli interessa= nei procedimen= ad impulso di parte, sia
la documentazione procedimentale della PA, risiede in un server del quale è
responsabile l’amministrazione procedente.
Ogni a@vità amministra=va può, dunque, par=re usufruendo dell’accesso ai fascicoli
virtuali delle pra=che, perché l’accesso telema=co non presenta limi=di sorta e può
essere contemporaneo per tu@ i partecipan=, trasformando, così, lo schema lineare e
sequenziale del procedimento in uno schema a stella.

Capitolo 8

Il regolamento eIDAS

Il regolamento eIDAS. Iden>ficazione ele@ronica e servizi fiduciari per le transazioni

ele@roniche
Il regolamento 23 luglio 2014 n. 910 (2014/910/UE), noto anche come regolamento
eIDAS, conLene una serie di norme sulla idenLficazione ed autenLcazione eleNronica e
i servizi fiduciari per le transazioni eleNroniche nel mercato europeo. L’acronimo
eIDAS sta, infaR, per “electronic IDenLficaLon, AuthenLcaLon and trust Services”. Il
regolamento eIDAS è entrato in vigore il 17 seNembre 2014.
Scopo del regolamento eIDAS è stato quello di fornire un quadro giuridico basato sul
principio della neutralità tecnologica, stabilendo degli standard cerL di riferimento.
Esso nasce per instaurare una maggiore fiducia nelle transazioni economiche online,
garantendo un livello di affidabilità uniforme nell’Unione.
Il regolamento opera su tre piani di intervento. Il primo riguarda l’idenLficazione
eleNronica degli utenL. La seconda area di azione riguarda i servizi fiduciari e le
transazioni economiche. La terza area definisce il quadro giuridico per le firme
eleNroniche, per i sigilli eleNronici, il valore legale dei documenL e la loro
trasmissione.
Iden>ficazione, servizi fiduciari, sigilli ele@ronici nel regolamento europeo
L’idenLficazione eleNronica altro non è che una autenLcazione personale che avviene
in forma eleNronica per accedere a dei servizi online. In conformità al regolamento
eDAS è stato creato il cd. SPID, il Sistema Pubblico per la gesLone dell’IdenLtà Digitale
di ciNadini e imprese.
L’idenLtà digitale SPID può essere uLlizzata dai ciNadini italiani per accedere ai servizi
online delle pubbliche amministrazioni italiane ed europee. Lo SPID, per l’accesso
transfrontaliero ai servizi pubblici online, diventerà obbligatorio per tuR a parLre dal
2019.
Il regolamento eIDAS definisce servizi fiduciari, quesL servizi informaLci, forniL a
pagamento, che creano, verificano, convalidano e conservano le firme eleNroniche, i
sigilli eleNronici, ed in genere i cerLficaL relaLvi a tali servizi.
Se il servizio servizio fiduciario soddisfa i requisiL stabiliL nel regolamento eIDAS
viene deNo “qualificato” ed è soNoposto a vigilanza da parte dell’Agenzia per l’Italia
Digitale. Si traNa, dunque, dei cerLficatori accreditaL che rilasciano i cerLficaL per le
firme digitali, i conservatori accreditaL e i gestori di posta eleNronica cerLficata.
La firma qualificata eIDAS è equiparabile alla firma digitale italiana. La vera novità del
regolamento eIDAS è l’introduzione del sigillo eleNronico, che ha lo scopo di garanLsce
la provenienza e l’integrità dei daL ad esso associaL.
Servizi ele@ronici integra> in Europa
Il regolamento eIDAS ha definito la normaLva che disciplina le interazioni eleNroniche
fra i ciNadini, le imprese e le pubbliche
amministrazioni in ambito comunitario, definendo degli standard di sicurezza più
elevaL e garantendo l’efficacia dei servizi e delle transazioni online nel territorio
dell’UE.
Il regolamento eIDAS ha rappresentato il primo passo verso un’Europa digitalmente
integrata e rappresenta la base da cui gli StaL membri devono parLre per promuovere
e favorire la cooperazione transfrontaliera e l’interoperabilità dei sistemi nazionali di
idenLficazione eleNronica (eID).
Lo scopo è quello di rendere possibile l’accesso dei ciNadini e delle imprese ai servizi
pubblici digitali nei diversi StaL membri, aNraverso un sistema unico di autenLcazione
e gesLone delle idenLtà digitali.
Iden>tà digitali e nodi eIDAS
Un’idenLtà digitale può definirsi come un insieme di daL che descrivono in modo
univoco una persona. E la gesLone di quesL daL
riguarda la creazione, la manutenzione, l’uso ed eventualmente la cancellazione delle
informazioni che servono ad idenLficare la persona nel mondo digitale.
Per realizzare quesL obieRvi, l’Italia si è dotata del proprio nodo eIDAS, ossia lo
strumento che garanLrà ai ciNadini italiani la possibilità di uLlizzare la propria idenLtà
digitale per accedere ai servizi online delle pubbliche amministrazioni degli altri staL
membri dell’UE.
Il nodo italiano eIDAS rientra nel ProgeNo CEF-FICEP (First Italian Crossborder eIDAS
Proxy), finanziato dalla Commissione europea, ed è la prima piaNaforma italiana di
interoperabilità transfrontaliera delle idenLtà digitali europee (eID).
Il Sistema “Login with eIDAS”
Il sistema funziona tramite il pulsante “Login with eIDAS” presente sui siL web delle
amministrazioni che erogano servizi fruibili da ciNadini stranieri.
Il nodo italiano eIDAS è stato validato dalla Commissione europea nel 2017. E la
noLfica dello SPID è stata pubblicata nella GazzeNa ufficiale europea del 26 seNembre
2018.
In questo modo, l’Italia è stata uno fra le prime nazioni dell’UE a dotarsi di un sistema
di autenLcazione nazionale in linea con il regolamento eIDAS.
Dal 29 seNembre 2018, poi, è stata resa operaLva la piaNaforma eIDAS-Network per
l’interoperabilità dell’idenLficazione informaLca,
che consente il riconoscimento transfrontaliero delle eID e permeNe ai ciNadini e alle
imprese dell’UE di accedere ai servizi online erogaL da enL appartenenL ad uno Stato
membro differente.
Il funzionamento del nodo eIDAS
Dal mese di febbraio 2019, l’Italia si è dotata anche di un portale informaLvo,
www.eid.gov.it, promosso dall’Agenzia per l’Italia digitale, che supporta le pubbliche
amministrazioni nell’adeguamento al regolamento eIDAS illustrando le procedure
tecniche e amministraLve necessarie per conneNersi al nodo italiano eIDAS.
A parLre dal mese di seNembre del 2019, gli staL comunitari che si sono dotaL di un
nodo eIDAS nazionale dovranno consenLre l’accesso ai loro servizi digitali anche
tramite l’idenLtà digitale italiana SPID.
In altre parole, aRvando il login eIDAS, le PA italiane che già rendono disponibili i
propri servizi online tramite SPID, possono estendere queste funzioni anche ai
ciNadini stranieri che possono accedervi tramite le idenLtà digitali dei paesi di
provenienza.
In modo analogo, gli altri paesi dell’UE, aNraverso i nodi eIDAS, possono consenLre
l’accesso ai loro servizi ai ciNadini italiani provvisL di SPID.
Interazioni comunitarie delle iden>tà digitali
In caso di operazioni telemaLche transfrontaliere effeNuate con l’idenLtà SPID, il nodo
eIDAS nazionale comunica con il nodo eIDAS dell’altra nazione interessata per
verificare univocamente l’idenLtà del ciNadino richiedente.
In tal modo, una volta verificate le credenziali SPID, il nodo eIDAS italiano invia la
conferma al nodo eIDAS estero, che a sua volta inoltra la conferma al service provider
che eroga il servizio online richiesto.
In futuro, l’accesso ai servizi delle amministrazioni pubbliche comunitarie potrà
avvenire uLlizzando non solo le credenziali SPID ma anche la Carta d’IdenLtà
eleNronica.
Gli staL membri che hanno aderito al sistema di accesso tramite eIDAS, aNualmente,
sono il Lussemburgo, la Norvegia, la LeNonia, la Slovenia, l’Olanda, la Gran Bretagna, la
Spagna, la Svezia, la Grecia, il Belgio, l’Austria, l’Estonia e Malta.

Capitolo 9

Il Piano triennale per l’informa9ca nelle PA

Il Piano Triennale per l’Informa9ca nella Pubblica Amministrazione è un documento di

indirizzo strategico ed economico che de@a le regole e i principi operaAvi per la
trasformazione digitale del nostro paese.
Il Piano Triennale è stato realizzato da AgID, l’Agenzia per l’Italia digitale nel 2017, con
l’obieMvo principale di razionalizzare la spesa delle amministrazioni, migliorando la
qualità dei servizi offer9 a ciKadini e imprese dalle amministrazioni pubbliche.
Il Piano triennale individua alcuni dei passaggi chiave per o@enere il risultato
prefissato, tra i quali quello di snellire i procedimenA burocraAci, e quello di garanAre
una maggiore trasparenza dei processi amministra9vi ed efficienza nell'erogazione dei
servizi pubblici.
I presupposA da cui parte il Piano Triennale prendono in considerazione, quindi, la
riforma della Pubblica amministrazione, a@raverso l’uso delle nuove tecnologie
informaAche e delle comunicazioni per migliorare le prestazioni e ridurre l’impa@o
della spesa pubblica.
Le origini del Piano Triennale. La strategia europea e l’agenda digitale
Nel 2010, la Commissione Europea ha de@ato le linee-guida della Strategia europea
sulla innovazione, occupazione ed integrazione sociale, finalizzato a creare un mercato
digitale unico a livello comunitario.
L’agenda digitale europea nasce nell’ambito di questa strategia come documento
programma9co con cui ogni Paese membro si impegna a definire le linee per la
digitalizzazione nazionale.
In Italia, l’agenda digitale, elaborata nel 2012, pone al centro del processo di
innovazione la pubblica amministrazione, quale motore del paese nella diffusione della
cultura digitale a livello nazionale.
Al fine di armonizzare i rapporA tra i diversi a@ori sociali, le fonA di finanziamento
nazionali e comunitarie e le norme in materia, AgID ha reda@o nel maggio 2017 il
Piano triennale per l’informaAca nella Pubblica Amministrazione.
Il documento propone un modello strategico per le amministrazioni pubbliche che
integra un sistema di gesAone più efficiente con l’uAlizzo delle tecnologie più avanzate.
Il modello Strategico del Piano
Il Piano triennale così elaborato ha:
1. fissato i principi architeKurali fondamentali da ado@are; 2. specificato le regole di
usabilità e interoperabilità da seguire; 3. chiarito le inizia9ve da svolgere a livello
centrale e locale.
Il modello strategico del piano si muove su un’archite@ura a più livelli che prevede
alcune azioni da realizzare in determinaA orizzonA temporali grazie al contributo di
specifici a@ori.
Complessivamente le azioni sono 67 e prevedono ciascuna l’o@enimento di uno o più
risultaA.
ObieSvi aKesi fino al 2019
Il Piano Triennale ha previsto gli obieMvi da raggiungere entro la primavera del 2019
per la trasformazione digitale della PA italiana, fissando i principi archite@urali
fondamentali e le regole di usabilità e interoperabilità da seguire.
Seguendo il modello indicato le PA dovranno sviluppare servizi digitali secondo le
proprie specificità appoggiandosi su pia@aforme nazionali per offrire ai ci@adini
servizi pubblici più efficienA.
Il Modello Strategico disAngue 5 macro-aree: le infrastruKure fisiche (es. Cloud,
conneMvità, Data Center), le infrastruKure immateriali, i modelli di interoperabilità, gli
ecosistemi ver9cali (i se@ori in cui si svolge l’azione della Pubblica Amministrazione)
e gli strumen9 per la generazione e diffusione dei servizi digitali.
Per ogni area, il Piano Triennale descrive quindi lo scenario aKuale, gli obieSvi
strategici che si intende perseguire.
Le infrastruKure realizzate
Fra le più importanA infrastruKure realizzare ed implementate nel triennio di
riferimento 2017-2019 rientrano:
1. il PagoPA, per la digitalizzazione dei pagamenA direM alle amministrazioni
pubbliche;
2. il Sistema pubblico di idenAtà (SPID), per l’accesso a tuM i servizi pubblici online con
una sola idenAtà digitale;
3. l’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR), un database unico della
popolazione residente in Italia, testato di diversi comuni;
4. le azioni di potenziamento della Banda Larga.

Capitolo 10

La ges4one documentale dei documen4 informa4ci

La cos4tuzione delle AOO per la ges4one digitale

Le Pubbliche Amministrazioni, nell’ambito del proprio ordinamento, provvedono a:
• Individuare le aree organizzaEve omogenee (AOO) e i relaEvi uffici di riferimento;
• nominare, in ciascuna delle AOO, il responsabile della gesEone documentale e un suo
vicario, in possesso di idonee competenze giuridiche, informaEche ed archivisEche;
• per le amministrazioni con più AOO, nominare il coordinatore della gesEone
documentale e un suo vicario, in possesso di idonee competenze giuridiche,
informaEche ed archivisEche;
• adoMare per ogni AOO il manuale di gesEone documentale, su proposta del
responsabile della gesEone documentale oppure, ove nominato, dal coordinatore della
gesEone documentale.
Il protocollo informa4co
La registrazione informaEca dei documenE è rappresentata dall’insieme di daE in
forma eleMronica allegaE o connessi al documento informaEco al fine
dell’idenEficazione univoca di tuR i documenE prodoR e acquisiE.
Al termine della registrazione, il documento è idenEficato da un insieme di daE in
forma eleMronica che può includere sin da questa fase la classificazione e si integra
con il piano di organizzazione delle aggregazioni documentali, definito dal
Responsabile della gesEone documentale, nell’ambito del manuale di gesEone.
La segnatura di protocollo è l’associazione ai documenE amministraEvi informaEci in
forma permanente e non modificabile di informazioni riguardanE i documenE stessi, in
ingresso e in uscita al sistema di protocollo, uEle alla sua idenEficazione univoca e
certa.
Le caraAeris4che di sicurezza del protocollo informa4co
Il sistema di protocollo informaEco, eventualmente integrato in un sistema di gesEone
informaEca dei documenE, assicura il rispeMo delle disposizioni in materia di
sicurezza predisposte dall’AgID.
In parEcolare, il sistema di protocollo informaEco deve garanEre: l’univoca
idenEficazione ed autenEcazione degli utenE; la garanzia di accesso alle risorse
esclusivamente agli utenE abilitaE e/o a gruppi di utenE secondo la definizione di
apposiE profili; il tracciamento permanente di qualsiasi modifica intervenuta nel
documento.
La classificazione dei documen4 informa4ci
La classificazione ha il fine di organizzare logicamente tuR i documenE amministraEvi
informaEci prodoR o ricevuE da un ente nell’esercizio delle sue funzioni.
L’aRvità di classificazione si avvale del piano di classificazione che mappa, su più livelli
gerarchici, tuMe le funzioni dell’ente.
La classificazione è un’aRvità obbligatoria nel sistema di gesEone informaEca dei
documenE dell’AOO e si applica a tuR i documenE prodoR e acquisiE dalla stessa AOO
soMoposE o meno alla registrazione di protocollo.
Le informazioni relaEve alla classificazione nei casi dei
documenE amministraEvi informaEci cosEtuiscono parte integrante dei metadaE
previsE per la formazione dei documenE medesimi.
Archivio informa4co
La Pubblica Amministrazione documenta la propria aRvità tramite funzioni del
sistema di gesEone informaEca dei documenE finalizzate alla produzione, alla gesEone
e all’uso delle aggregazioni documentali informaEche, corredate da opportuni
metadaE.

Capitolo 11

Un esempio di procedimento amministra6vo informa6co. Il SUAP

L’is6tuzione del SUAP. Uno strumento

di semplificazione amministra6va
Lo Sportello Unico A>vità Produ>ve, SUAP, rappresenta il punto di contaAo
fondamentale fra imprese e isDtuzioni pubbliche per
tuAe le praDche relaDve all’apertura e alla gesDone aziendale.
È stato isDtuito per la prima volta con d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
L’introduzione e la diffusione degli sportelli unici, in Italia, si colloca nell’ampia scia di
riforme che hanno interessato la pubblica amministrazione dall’inizio degli anni ‘90.
In parDcolare, la cd. amministrazione per sportelli rappresenta una delle applicazioni
delle novità contenute nella l. 15 marzo 1997, n. 59, nota anche come legge Bassanini
ed è annoverata come un criterio di semplificazione.
Il primo regolamento SUAP: d.p.r. 447/1998
Con il d.p.r. 447/1998 il legislatore ha descriAo per la prima volta le caraAerisDche
Dpiche del SUAP e le sue modalità di funzionamento, che in linea di principio sono
state mantenute, pur con qualche corre>vo nelle successive riforme.
Il SUAP viene isDtuito dal Comune, è competente a ricevere tuAe le istanze relaDve ai
procedimenD amministraDvi riguardanD le a>vità produ>ve, mentre tuAe le altre
amministrazioni coinvolte nel procedimento non possono più rilasciare a>
direAamente al richiedente.
La domanda inviata al SUAP da parte dell’interessato, dunque, da avvio ad un
procedimento unico. Il provvedimento conclusivo dell’istanza rappresenta il Dtolo
unico per la realizzazione dell’intervento richiesto.
Il rilancio del SUAP
Nonostante i numerosi tentaDvi di favorire lo sviluppo del SUAP all’indomani della sua
isDtuzione, lo sportello unico si è sviluppato nel corso degli anni in maniera
disomogenea sul territorio nazionale.
Nel 2008 con la legge n. 133 del 6 agosto, il legislatore, sulla scia delle disposizione
europee, ha definiDvamente sancito che lo sportello unico rappresenta l’unico punto di
accesso per il richiedente a tuAe le vicende amministraDve che riguardano la sua
a>vità produ>va.
L’applicazione delle norme del Codice dell’amministrazione digitale al SUAP
Lo Sportello unico funziona tramite un portale che assume la denominazione seguente:
- www.impresainungiorno.gov.it
Con il d.p.r 7 seAembre 2010, n. 160 il legislatore ha definiDvamente individuato nella
dematerializzazione e nella informaDzzazione delle procedure gli strumenD
fondamentali per il rilancio sul SUAP.
L’a>vità produ>va può meAersi in contaAo con il SUAP tramite sito isDtuzionale previa
autenDcazione informaDca.
La trasmissione della documentazione per l’avvio del procedimento unico avviene in
genere tramite PEC.
La gesDone telemaDca dei procedimenD di competenza del SUAP implica che anche le
comunicazioni tra il SUAP e le altre amministrazioni avvengano tramite il canale
informaDco.

Capitolo 12

Telelavoro e smart working nelle PA

La flessibilità del lavoro pubblico

Le problema>che legate alla flessibilità del lavoro pubblico hanno occupato, a più
riprese, il legislatore nazionale che, con la L. del 16
giugno 1998, n. 191, e il DPR del 8 marzo 1999, n. 70, ha introdoLo la possibilità per la
PA di ricorrere a forme di telelavoro; mentre con il D.Lgs. 165/2001 ha esteso alla PA
la possibilità di valersi delle stesse forme contraLuali flessibili di assunzione ed
impiego del personale previste per il seLore privato.
Secondo la Legge 7 agosto 2015, n. 124, all’art. 14, comma 1, le pubbliche
amministrazioni devono adoLare misure organizza>ve des>nate a fissare obieWvi
annuali per l’aLuazione del telelavoro e per la sperimentazione di nuove modalità
spazio temporali di svolgimento della prestazione.
Il problema della flessibilità del lavoro è stato affrontato, poi, dalla L. 22 maggio 2017,
n. 81, recante misure per la tutela del lavoro autonomo non imprenditoriale e misure
volte a favorire l’ar>colazione flessibile nei tempi e nei luoghi del lavoro subordinato.
Cos’è il telelavoro
Il telelavoro è una par>colare modalità di esecuzione della prestazione di lavoro,
caraLerizzata dal faLo di essere effeLuata
regolarmente o per una quota consistente del tempo di lavoro da una o più località
diverse dal posto di lavoro tradizionale u>lizzando tecnologie informa>che e/o delle
telecomunicazioni.
Gli elemen> caraLerizzan> di questa faWspecie sono: •l a delocalizzazione dell’aWvità
lavora>va;
•l ’u>lizzo delle nuove tecnologie.
Telelavoro online e telelavoro offline
La nozione generale di telelavoro comprende:
• ipotesi di telelavoro on line, in cui il terminale del lavoratore è inserito in una rete di
comunicazione eleLronica che consente un collegamento con>nuo, in linea con il
computer madre, e, quindi, con il resto dell’organizzazione aziendale;
• telelavoro off line, non interaWvo, tra cui rientra quello definito one way line, a
senso unico, e che non prevede la trasmissione dei da> dall’azienda (o
dall’amministrazione) verso il telelavoratore.
Inquadramento giuridico del telelavoro
Il telelavoro, caraLerizzato dalle par>colari modalità tecniche e spaziali di esecuzione
della prestazione, appare di per sé neutro rispeLo alla classificazione negli schemi
norma>vi del lavoro, tanto subordinato (art. 2094 c.c.) che autonomo (art. 2222 c.c.).
La prestazione del lavoro a distanza, infaW, potrà essere, a seconda dei casi, ricondoLa
ad un contraLo di lavoro subordinato, autonomo, o anche parasubordinato.
Il telelavoro nelle PA
La L. 191/98 ha statuito, all’ar>colo 4, comma1, che le pubbliche amministrazioni “per
avvalersi di forme di lavoro a distanza, possono installare, nell’ambito delle proprie
disponibilità di bilancio, apparecchiature informa>che e collegamen> telefonici e
telema>ci necessari e possono autorizzare i propri dipenden> ad effeLuare, a parità di
salario, la prestazione lavora>va in luogo diverso dalla sede di lavoro, previa
determinazione delle modalità per la verifica dell’adempimento della prestazione
lavora>va”.
Il successivo DPR del 8 marzo 1999, n. 70, recante regolamento sul telelavoro nelle
pubbliche amministrazioni, ha disciplinato compiutamente la materia, definendo le
norme necessarie per la concreta opera>vità dell’is>tuto.
Gli accordi sindacali
Par>colare rilevanza riveste, tra le fon> della disciplina del telelavoro, la disciplina
colleWva stabilita:
- dall’accordo-quadro nazionale sul telelavoro del personale dipendente delle
pubbliche amministrazioni, siglato tra l’Aran e le Confederazioni sindacali nazionali il
23 marzo 2000.
DeLo accordo integra il DPR 70/99 e ha fissato regole appropriate e strumen> idonei a
consen>re alla pubblica amministrazione di valersi concretamente del telelavoro e al
lavoratore di scegliere una diversa modalità di prestazione di lavoro.
L’assegnazione al telelavoro
Qualora una pubblica amministrazione intenda avvalersi di forme di telelavoro, deve,
preliminarmente, s>lare un progeLo generale nel quale l’organo di governo dell’ente
individui gli obieWvi raggiungibili, prendendo in considerazione anche le proposte
avanzate dai responsabili degli uffici dirigenziali, e des>ni, a tal fine, apposite risorse.
Il progeLo generale deve indicare, in par>colare, le aWvità interessate, le tecnologie
u>lizzate ed i sistemi di supporto, le modalità di effeLuazione, le >pologie professionali
ed il numero dei dipenden> di cui si prevede il coinvolgimento, i tempi e le modalità di
realizzazione, i criteri di verifica e di aggiornamento, i cos> ed i benefici.
Il DPR 70/99 rinvia alla contraLazione colleWva l’individuazione dei criteri di
assegnazione al telelavoro.
È stato l’accordo-quadro del 2000 ad individuare i criteri generali che le
amministrazioni devono seguire, allorquando procedano all’assegnazione dei
dipenden> al telelavoro. Vengono, innanzituLo, menziona> i lavoratori che si siano
dichiara> disponibili a ricoprire deLe posizioni.
Il telelavoro ha dunque caraLere volontario. Secondariamente è sempre reversibile.
Orario di lavoro e verifica dell’adempimento
L’art. 6, comma 1, dell’accordo-quadro, in merito all’orario di lavoro dei telelavoratori
dipenden>, pur ribadendo che la prestazione di telelavoro è orientata verso modelli
innova>vi di distribuzione dell’orario, man>ene ferma la quan>tà oraria prevista per il
personale che presta la sua aWvità in sede, ossia trentasei ore seWmanali.
Il datore di lavoro può controllare il rispeLo dell’orario di lavoro e l’adempimento delle
prestazioni lavora>ve, ma le verifiche devono avvenire secondo modalità stabilite di
concerto con le rappresentanze sindacali, devono essere comunicate al dipendente e,
da questo, acceLate, specie nel caso in cui il controllo debba effeLuarsi presso il suo
domicilio.
I diriK dei telelavoratori
Al telelavoratore è garan>to l’esercizio dei diriW sindacali, per cui egli deve poter
essere informato e partecipare all’aWvità sindacale che si svolge in azienda. A tal fine,
l’ul>mo comma dell’art. 6 dell’accordo quadro, prevede l’is>tuzione, nelle
amministrazioni e negli en> che impiegano telelavoro, di una bacheca sindacale
eleLronica, nonché l’u>lizzo dell’e-mail con le rappresentanze sindacali sul luogo di
lavoro.
Par>colare rilevanza riveste, poi, la tutela della salute e sicurezza del lavoro, sancita
prima dalla legge 626/1994 ora abrogata dal d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81 e s.m.i.
Lo smart working
Secondo l’art. 18 della legge 81/2017, il lavoro agile è definito come una modalità di
esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le par>,
anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obieWvi e senza precisi vincoli di
orario o di luogo di lavoro, con il possibile u>lizzo di strumen> tecnologici per lo
svolgimento dell'aWvità lavora>va.
La prestazione lavora>va viene eseguita, in parte all'interno di locali aziendali e in
parte all'esterno senza una postazione fissa, entro i soli limi> di durata massima
dell'orario di lavoro giornaliero e seWmanale, derivan> dalla legge e dalla
contraLazione colleWva.

Capitolo 13

Il processo telema6co

L’avvio del processo telema6co

Il proge<o di digitalizzazione del processo cos=tuisce un approccio, nell’ambito
dell’amministrazione della gius=zia, dei principi rela=vi all’informa=zzazione delle
aCvità della pubblica amministrazione.
Lo svolgimento telema=co del processo ha trovato la sua prima regolamentazione
organica nel DPR del 13 febbraio 2001, n. 123 (Gu n. 89 del 17 aprile 2001), recante la
disciplina dell’uso di strumen= informa=ci e telema=ci nel processo civile,
amministra=vo e quello dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Con=. Le
modalità del proge<o di automazione del processo sono state, successivamente,
descri<e nel Decreto Ministeriale del 14 o<obre 2004 (Gu n. 272 del 19 novembre
2004, So 167), recante regole tecnico-opera=ve per l’uso di strumen= informa=ci e
telema=ci nel processo civile, e nei suoi allega=, conformemente con quanto previsto
dal comma 3 dell’art. 3 del DPR 123/2001.
Gli elemen6 fondan6 del PCT
Il processo telema=co ruota intorno a qua<ro elemen= fondamentali. I primi due sono
rappresenta= dal documento informa=co e dalla firma digitale. Ai sensi del primo
comma dell’art. 4, DPR 123/2001, “tuC gli aC e provvedimen= del processo possono
essere compiu= come documen= informa=ci so<oscriC con firma digitale [...]”. Qualora
non fosse possibile procedere alla so<oscrizione nel modo indicato, gli aC e i
provvedimen= saranno “redaC o stampa= su supporto cartaceo, so<oscriC nei modi
ordinari e allega= al fascicolo cartaceo” (art. 4, comma 2).
Gli altri due elemen= del processo telema=co sono il dominio gius=zia e il sistema
informa=co civile. Per dominio gius=zia si
intende, ex art. 1, le<. e), DPR 123/2001, “l’insieme delle risorse hardware e so_ware,
mediante il quale l’amministrazione della gius=zia tra<a in via informa=ca e telema=ca
qualsiasi =po di aCvità, di dato, di servizio, di comunicazione e di procedura”; il sistema
informa=co civile, invece, è “il so<oinsieme delle risorse del dominio gius=zia
mediante il quale l’amministrazione della gius=zia tra<a il processo civile” (art. 1, le<.
f).
Il DPR 123/2001
Nella prospeCva del DPR 123/2001 è ammessa la formazione, la comunicazione e la
no=ficazione di aC del processo civile mediante documen= informa=ci; la trasmissione,
comunicazione o no=ficazione dei documen= informa=ci sono effe<uate per via
telema=ca a<raverso il sistema informa=co civile (art. 2, commi 1 e 2).
La stru<ura del sistema informa=co civile consente di: individuare l’ufficio giudiziario
e il procedimento, individuare il sogge<o che inserisce, modifica o comunica l’a<o,
assicurare l’avvenuta ricezione della comunicazione dell’a<o, nonché l’automa=ca
abilitazione del difensore e dell’ufficiale giudiziario (art. 3, comma 1, DPR 123/2001).
Il DM 14 oJobre 2004
Il DM del 14 o<obre 2004 ha indicato, specificamente, i soggeC abilita= ad accedere al
sistema informa=co civile. In linea generale,
sono defini= soggeC abilita= tuC coloro ai quali è consen=to fruire dei servizi di
consultazione delle informazioni e trasmissione di documen= informa=ci rela=vi al
processo.
Prosegue, poi, l’art. 2, le<. i), DM 14 o<obre 2004, dis=nguendo i soggeC abilita= in
interni ed esterni, e, tra quelli esterni, i soggeC priva= e pubblici. SoggeC interni sono i
magistra=, il personale degli uffici giudiziari e dell’UNEP (ufficio no=fiche, esecuzioni e
protes=); soggeC esterni pubblici sono gli avvoca=, i procuratori dello Stato e gli altri
dipenden= di amministrazioni statali; soggeC esterni priva= sono, infine, i difensori
delle par= private, gli avvoca= iscriC negli elenchi speciali, gli esper= e gli ausiliari del
giudice.
La digitalizzazione delle procedure della gius6zia
L’u=lizzo della posta ele<ronica cer=ficata consente, oltre alla conoscibilità certa della
casella mi<ente e quindi del =tolare, anche la possibilità di legare la trasmissione con il
documento trasmesso.
Gli indirizzi ele<ronici e la rela=va casella di posta ele<ronica cer=ficata vengono
aCva= da ogni punto di accesso, su richiesta scri<a di registrazione dell’interessato, il
sogge<o abilitato esterno, cui deve essere allegato cer=ficato, rilasciato dal consiglio
dell’ordine di appartenenza, a<estante l’iscrizione all’albo. Lo stesso vale per gli esper=
e gli ausiliari del giudice, che, al momento della registrazione, presentano il cer=ficato
di iscrizione all’albo dei consulen= tecnici o la copia della nomina del giudice, da cui
deve risultare che l’incarico non sia esaurito.
La PEC nel processo telema6co
La casella di posta cer=ficata, è definita, nell’Allegato B del DM in esame, come una
“casella di posta ele<ronica alla quale è associata una funzione che rilascia delle
ricevute di avvenuta consegna al ricevimento di messaggi di posta cer=ficata”.
La necessità di assicurare la sicurezza degli scambi di comunicazioni impone un
sistema di verifica e controllo dei messaggi invia=. Le operazioni di verifica sono
effe<uate dal gestore centrale, mentre il punto di accesso ha il compito di mantenere in
linea i documen= informa=ci invia= fino a quando non riceve avviso di consegna dal
gestore centrale o dal punto di accesso del des=natario.
Il sistema delle no6fiche
La casella di posta cer=ficata perme<e, anche, di effe<uare i servizi di no=ficazione
degli aC processuali informa=ci che avviene secondo le modalità descri<e dall’art. 45
del decreto ministeriale del 2004. Le richieste di no=fica dei difensori pervengono
all’UNEP mediante inoltro del documento dal punto di accesso del mi<ente, tramite
intermediazione e controllo del gestore centrale. Le richieste di no=fica che
provengono, invece, dagli uffici giudiziari, sono inoltrate, tramite la SPC, verso il
sistema informa=co dell’UNEP.
Ad avvenuta no=ficazione dell’a<o, il sistema informa=co dell’UNEP invia, a chi ha
richiesto il servizio, il documento informa=co corredato di relata di no=fica, cos=tuita
dalla ricevuta ele<ronica, so<oscri<a dall’ufficiale giudiziario con firma digitale.
Le no=fiche tra difensori consistono, invece, in uno scambio di messaggi tramite le
rispeCve caselle di posta cer=ficata, mediato dal gestore centrale che provvedere a
corredare i messaggi e le ricevute di avvenuta consegna delle necessarie a<estazioni
temporali
Cos6tuzione in giudizio delle par6
Gli ar<. 9 ss. del DPR 123/01 disciplinano la cos=tuzione in giudizio delle par=, il
deposito degli aC e l’iscrizione a ruolo della causa,
nonché la formazione del fascicolo informa=co. Sia la procura alle li= sia la nota di
iscrizione a ruolo possono essere trasmesse per via telema=ca e so<oscri<e con firma
digitale.
La parte che procede alla iscrizione a ruolo o alla cos=tuzione in giudizio trasme<e per
via telema=ca i documen= probatori come documen= informa=ci o le copie
informa=che dei documen= probatori su supporto cartaceo (art. 9).
Il difensore che si cos=tuisce per via telema=ca trasme<e la copia informa=ca della
procura alle li=, nel caso in cui sia stata conferita su supporto cartaceo, e ne a<esta la
conformità all’originale so<oscrivendola con la propria firma digitale (art. 10).
La sentenza telema6ca
La sentenza, reda<a come documen= informa=co e so<oscri<a con firma digitale, viene
trasmessa per via telema=ca al presidente del tribunale e al presidente della sezione di
cui fa parte l’estensore, ed al cancelliere per il deposito. Ai fini del deposito, il
cancelliere appone sulla sentenza la sua firma digitale.
Le prime sperimentazioni del PCT
Come si può osservare dalla le<ura delle norme sul processo telema=co e le rela=ve
regole tecniche, non si assiste ad alcuna modificazione delle procedure giudiziarie, ma
soltanto alla automazione delle fasi processuali.13 Il proge<o di automazione del
processo ha trovato avvio, in via sperimentale, in alcuni tribunali italiani tra cui quelli
di Bari, Lamezia Terme, Bergamo, Bologna, Catania, Genova e Padova.
In par=colare, il gruppo di lavoro di Bologna ha messo a punto, dal 1993, un proge<o
denominato ‘Polis’, nell’ambito del quale è stato realizzato il primo sistema informa=vo
per la produzione, archiviazione e consultazione delle decisioni, che consiste nella
memorizzazione informa=ca del testo integrale di tu<e le sentenze emesse dal
Tribunale di Bologna, consultabili per via telema=ca da magistra= e avvoca=.
La sperimentazione ha avuto avvio, informa=zzando completamente le procedure
d’urgenza rela=ve ai ricorsi per ingiunzioni di pagamento e decre=
ingiun=vi.
E dopo la fase di sperimentazione, il Tribunale di Milano ha avviato la fase opera=va
del processo civile telema=co.
Il processo telema6co penale e amministra6vo
In ambito penale, il processo telema=co si configura al momento prevalentemente in
comunicazioni e no=ficazioni di cancelleria.
Il c.d. “processo amministra=vo telema=co” (PAT), invece, si celebra, ormai
obbligatoriamente, innanzi ai tribunali amministra=vi regionali e al Consiglio di Stato.
Il D.P.C.M. 40/2016 con=ene tu<e le norme di funzionamento e le specifiche tecniche
del processo amministra=vo telema=co e chiarimen= circa l'obbligatorietà del
processo telema=co sono state de<ate dall'ar=colo 7 del decreto legge n. 168/2016, in
quale disponeva l'obbligatorietà del deposito telema=co per i procedimen= incardina=
dal 1° gennaio 2017 mentre, per quelli già in essere a tale data, si sarebbe proseguito,
fino all’esaurimento del grado di giudizio e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, con
i deposi= cartacei. Di conseguenza, dal 1° gennaio 2018 tuC i giudizi del Processo
Amministra=vo si svolgono con modalità telema=che.
Il processo telema6co tributario e contabile
Ambito tributario: L’ar=colo 16 del D.L. 23 o<obre 2018, n. 119 conver=to in legge 17
dicembre 2018, n. 136, modificando l’ar=colo 16 bis del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n.
546 ha stabilito come dal 1° luglio 2019, la no=fica e il deposito degli aC processuali
presso le segreterie delle Commissioni tributarie vengano esegui= esclusivamente in
modalità telema=ca.
Ambito contabile: Il 7 o<obre 2016 è entrato in vigore il Codice di gius=zia contabile
(decreto legisla=vo 26 agosto 2016, n. 174) che de<a le regole processuali dei giudizi
di responsabilità erariale, di conto e di quelli sanzionatori e pensionis=ci innanzi alla
Corte dei Con=.
L’ar=colo 6 del citato decreto (digitalizzazione degli aC e informa=zzazione delle
aCvità), prevede che, nella gius=zia contabile, ove non sia disposto diversamente, si
applicano le regole e le specifiche tecniche del processo civile telema=co con alcune
peculiarità. Come si nota, vi è un espresso richiamo al processo civile telema=co.