INDICE

Pag. Prefazione I. MISURAZIONE E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 1.1 Introduzione alla misurazione 1.2 Misurazione nella Pubblica Amministrazione 1.3 La ricerca del bilanciamento II. IL DECRETO E LA SITUAZIONE ITALIANA 2.1 La situazione normativa precedente 2.2 Le parti del decreto 2.3 Valutazione e trasparenza delle performance 2.3.1 Gli strumenti del decreto 2.3.1.1 Balanced Scorecard 2.3.1.2 Performance Prism 2.3.1.3 Common Assessment Framework 2.3.2 I soggetti del decreto 2.4 La cultura delloutcome 2.4.1 Individuare loutcome e le sue variabili chiave 2.5 Matrice evolutiva delle pratiche adottabili 2.6 Lattuale situazione italiana: luci ed ombre III. LA SITUAZIONE IN BASILICATA 3.1 La Pubblica Amministrazione in Basilicata 3.2 Operazione Trasparenza 3.2.1 Operazione Trasparenza in Basilicata 3.3 La riforma in Basilicata: lindagine 3.3.1 Sezione I. Misurazione delle prestazioni 3.3.2 Sezione II. Orientamento organizzativo 3.3.3 Sezione III. Soggetti coinvolti 3.3.4 Sezione IV. Caratteristiche organizzative 3.4 Criticit emerse 4

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Conclusioni Ringraziamenti Appendice A Appendice B Appendice C BIBLIOGRAFIA SITOGRAFIA

66 69
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Il pi grande spreco nel mondo la differenza tra ci che noi siamo e ci che possiamo diventare (Ben Herbster)

Prefazione

Lobiettivo di questo lavoro stato quello di analizzare lo stato di implementazione dei Performance Measurement System nella Pubblica Amministrazione, ponendo particolare attenzione ai cambiamenti che sono stati introdotti, o che tali dovrebbero essere, dal recentissimo intervento legislativo del Ministro per la Pubblica Amministrazione e lInnovazione, Renato Brunetta. In particolare lattenzione stata concentrata sul caso dellAmministrazione Pubblica in Basilicata, al fine di verificare come linnovazione portata dalla nuova normativa sia stata recepita ed accolta allinterno di una realt di dimensioni modeste, rispetto a pi imponenti presenze pubbliche su altri territori, ma con esigenze ed obiettivi non dissimili dal resto dItalia. Lelaborato si divide sostanzialmente in due parti: la prima sostanzialmente volta ad illustrare le basi teoriche sulle quali si svolge lo studio: vengono analizzate le caratteristiche del D.lgs 150/2009 attuativo della legge delega 15/2009, i suoi obiettivi, i soggetti e gli strumenti previsti per la sua applicazione, nonch riferimenti alla situazione normativa italiana precedente. Vengono, inoltre, illustrate le principali caratteristiche dei pi recenti e collaudati Sistemi di Misura delle Prestazioni quali la Balance Scorecard, il Performance Prism, il Common Assessment

Framework, ampiamente noti nella letteratura economica ma ancora in fase di studio e di implementazione nel settore della Pubblica Amministrazione. La seconda parte dellelaborato incentrata soprattutto sulla realt lucana, sulla struttura dellapparato pubblico in Basilicata, sulle tematiche affrontate nel questionario somministrato ai dirigenti pubblici e sugli esiti di tale indagine. Lobiettivo del questionario la rilevazione dello stato di fatto del processo di utilizzo delle misure di prestazione delle performance allinterno delle pubbliche amministrazioni nonch la rilevazione dei fattori che impattano su questo processo. Si passa, quindi, ad illustrare i risultati di interviste personali ad un gruppo di dirigenti, che consentono di indagare, da un punto di vista qualitativo, le impressioni scaturite dalle disposizioni del decreto e lo stato dellarte nellimplementazione dei PMS. Lelaborato affronta inoltre, con una breve trattazione,

lapplicazione in Basilicata di un precedente intervento normativo, collegato per tematica al decreto oggetto dello studio e denominato Operazione Trasparenza.

Cap. 1 MISURAZIONE E PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

1.1 Introduzione alla misurazione Non si pu gestire ci che non si pu misurare sostengono Kaplan e Norton (2005), ed ecco che la misurazione diviene uno strumento alla base della definizione ed implementazione della strategia, della gestione del comportamento organizzativo, della comunicazione agli stakeholders, dellapprendimento organizzativo. Nel pubblico come nel privato, lorganizzazione necessita di essere guidata nelle dinamiche di creazione del valore tramite una gestione protesa al continuo miglioramento delle performance: il necessario trait dunion tra lattivit strategica e quella pi strettamente operativa dellorganizzazione rappresentato dai sistemi di misura e gestione delle performance, che costituiscono il meccanismo gestionale attraverso cui vengono valutate, governate e migliorate le proprie capacit di generare valore. Lo stretto legame fra capacit di definizione della vision e bont di implementazione del performance management sono ben evidenziati nella classificazione delle organizzazioni proposta da De Waal e Fourman (2001), in figura 1.1.

Matrice Vision / Performance Management

Figura 1.1 (De Waal e Fourman, 2001)

Come evidenziato da De Waal e Fourman, il tema della misurazione delle prestazioni strettamente collegato alla vision organizzativa ed alle necessarie strategie messe in atto per la sua realizzazione. Difatti la principale caratteristica delle misure di performance che esse consentono di valutare il raggiungimento degli obiettivi connessi alla strategia e di analizzare gli eventuali scostamenti. In tal modo viene innescato un processo di analisi, feedback e valutazione a ciclo continuo, che consente di sfruttare le informazioni derivanti dalle misurazioni per monitorare i processi, implementare azioni correttive e pianificare in maniera pi efficace,

avviando cos un ciclo virtuoso di miglioramento continuo delle performance organizzative. La figura seguente spiega come si autoalimenta il ciclo di gestione delle performance

Ciclo di Gestione delle Performance

Figura 1.2

Ma cosa si intende per performance? Una definizione di base potrebbe essere la seguente: la performance il contributo che un soggetto apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalit e degli obiettivi ed, in ultima istanza, al soddisfacimento dei bisogni per i quali lorganizzazione stata costituita (Hinna, 2009). Questa definizione, in maniera pi esaustiva, individua nel contributo sia il risultato che le modalit di raggiungimento dello stesso ed intende per soggetto un singolo individuo, un sistema o unorganizzazione. Il concetto di performance complesso e multidimensionale; secondo Bouckaert (2008) bisogna considerare due principali aspetti, che lo rendono tale: ampiezza della performance (span): input output outcome, intermedi e finali; profondit della performance (depth): societ organizzazioni politiche / programmi individui / gruppi. Data la sua multidimensionalit, si preferisce parlare delle performance, al plurale. Questo anche lapproccio seguito nella riforma Brunetta. 1.2 Misurazione nella Pubblica Amministrazione Lo studio che stato eseguito prende le mosse dall entrata in vigore del D.lgs 150/2009 promosso dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e lInnovazione. Decreto che ha imposto una

profonda revisione di tutti gli aspetti della disciplina del lavoro presso la pubblica amministrazione, passando per cinque punti fondamentali: - premiazione del merito; - valutazione delle performance; - valorizzazione della figura dirigenziale; - lealt e disciplina; - contrattazione collettiva. Filo conduttore di almeno quattro dei precedenti punti la misurazione e gestione delle performance, argomento che, maggiormente approfondito nel settore privato, giunge alla ribalta del settore pubblico italiano solo negli ultimi anni: infatti, spesso loperato della PA avviene in un regime di monopolio spaziale, nel quale viene a mancare quello stimolo competitivo in grado di innescare opportuni processi di miglioramento; da questa

constatazione si sentita la necessit, per garantire un servizio qualitativamente migliore, nonch adeguato agli esempi di PA estere, di introdurre tecniche gestionali tipiche delle imprese private, quali, appunto, il Performance Measurement. Una definizione di Pubblica Amministrazione fornita dalla legge stessa:

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 Per Amministrazioni Pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative; le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo; le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunit Montane e loro consorzi ed associazioni; le istituzioni universitarie; gli Istituti autonomi case popolari; le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni; tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali; le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale (D. lgs 165 / 2001). Ma la Pubblica Amministrazione, esattamente come le imprese private, unorganizzazione che opera con precise finalit di creazione del valore, acquisendo risorse per arrivare alla produzione di un output, tangibile o meno che sia. Di conseguenza la creazione del valore data dalla qualit degli output prodotti e questultima data dalla qualit delle performance del sistema organizzativo. La misurazione delle prestazioni, in riferimento agli obiettivi del suddetto decreto, viene intesa come uno strumento per sostenere i miglioramenti motivando i soggetti, comunicando le aree prioritarie di intervento, valutando per compensare. In particolare, in tutte le recenti riforme della PA nei paesi OCSE, la valutazione ha assunto un ruolo di primordine sia dal punto di vista del personale che dal punto di vista delle organizzazioni. LItalia aveva gi affrontato questo tema nel passato, in particolare con i decreti legislativi n. 29/93 e n. 286/99, ma emersa, dopo pi

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di quindici anni, la necessit di completare il quadro e soprattutto di rimuovere gli ostacoli che hanno impedito a questi decreti di produrre un effettivo salto di qualit. Due sono gli ordini di ragioni che richiedono leffettiva implementazione della misurazione delle performance nella PA: il primo strettamente relativo alla soddisfazione delle esigenze del cittadino; infatti costui il vero centro di qualsiasi sistema di misurazione dato che sono la sua soddisfazione e la sua partecipazione al processo di creazione del valore a renderlo il vero motore dei processi di miglioramento ed innovazione. Il secondo profilo invece legato alla migliore capacit di scelta e di selezione da parte delle autorit competenti, per ci che concerne lallocazione delle risorse fra le diverse strutture, rendendo capaci di premiare quelle virtuose e di eccellenza ed, al contempo, di ridurre sprechi ed inefficienze. Una ricerca condotta qualche anno fa negli Stati Uniti ha inoltre messo in luce delle potenzialit empiricamente confermate dall indagine svolta su PA nelle quali luso di Performance Measurement System, nella concezione pi moderna degli stessi, avviene da diversi anni: questa ricerca ha confermato come lattuazione della misurazione delle prestazioni sostenga una migliore comunicazione interna, evidenzi le criticit riguardo la somministrazione di attivit e servizi, fornendo oltretutto spunti per confrontarsi e migliorarsi, aggiunga valore alle decisioni di bilancio fornendo informazioni pertinenti sui risultati cos come sui costi e sulle attivit.

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La stessa indagine ha inoltre confermato la centralit del ruolo del cittadino allinterno della misurazione delle performance, come soggetto valutatore delle prestazioni dellamministrazione e come destinatario della reportistica generata dallimplementazione dei PMS; risultati empirici dimostrano come questa reciproca

interdipendenza generi impulsi al miglioramento dei servizi pubblici, oltre ad una cittadinanza pi consapevole (Melkers e Willoughby, 2005).

1.3 La ricerca del bilanciamento

Fino a non molti anni fa la misurazione delle prestazioni incontrava forti resistenze da parte di quei manager che erroneamente vedevano in essa un processo non produttivo. Coloro che maggiormente si opponevano a tale cultura, vedevano nella misurazione uno strumento per controllare e punire, pi che per motivare. Essa veniva vista come la bacchetta del maestro daltri tempi (De Stefano, 2002). Nel frattempo si continuava a focalizzare lattenzione sul raggiungimento e mantenimento di obiettivi economici a breve termine, trascurando il fatto che indicatori esclusivamente di tipo economico-finanziario nulla dicevano riguardo le possibilit di sviluppo e crescita delle organizzazioni che ne facevano uso. Le performance economicofinanziarie sono indicatori tardivi (lagging indicator) nel senso che misurano oggi gli effetti di

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decisioni prese molti mesi prima. Un sistema di soli indicatori lagging evidentemente inadeguato per navigare nel futuro dal momento che, per poterlo fare, esso deve anche contenere indicatori guida (leading indicator) per cogliere lo stato di salute delle capacit organizzative interne e delle relazioni con lambiente e quindi valutare anticipatamente le future performance (Biazzo e Garengo 2010). Un PMS deve innanzitutto configurarsi come un sistema bilanciato, in quanto deve fornire una visione olistica del funzionamento dellorganizzazione, permettendo di abbandonare lorientamento al breve periodo e la visione opportunistica del profitto basata su indicazioni prettamente economicofinanziarie. Inoltre il PMS deve configurarsi come un sistema strategico, in quanto linsieme degli indicatori deve essere il frutto di unaccurata selezione dei fattori critici di successo (FCS) gli elementi che caratterizzano in modo qualitativo le scelte strategiche dell organizzazione (De Waal, 2007). Studi condotti sullo stesso tema nella Georgia State University, propongono come essenziali caratteristiche diverse, ma non incompatibili con quelle appena trattate; tali studi, rifacendosi in ampia parte alle parole di Bouckaert (1993), stabiliscono il principio che i sistemi di misurazione delle performance devono rispondere a tre criteri di base (Streib e Poister, 1999): Validit, intesa come possibilit di fornire dati effettivamente utilizzabili;

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Legittimit, dovendo le misure essere accettate da coloro che ne saranno soggetti;

Funzionalit, dovendo essere in grado di fornire benefici identificabili.

Come Bouckaert sostiene, la debolezza in una delle tre componenti sufficiente a minare lintero sistema di misura delle prestazioni (1993). La rinnovata enfasi sulla misura delle prestazioni deriva da unassunta convinzione circa la possibilit che lottenimento di informazioni pertinenti e quantificabili riguardo le pi rilevanti prospettive dellattivit svolta nella PA consenta di ottimizzare limplementazione delle politiche pubbliche, la somministrazione di servizi al cittadino, la gestione dellorganizzazione stessa, oltre a rendere pi trasparente il proprio operato nei confronti degli stakeholder (Sole, 2010). Tuttavia, premesso che il riconoscimento del contributo che limplementazione di un PMS porta allintero apparato dellamministrazione sia tuttaltro che pacifico, gli investimenti sin ora effettuati per lintroduzione di tali sistemi di misurazione allinterno delle organizzazioni pubbliche hanno avuto impatti poco significativi sui processi di formalizzazione ed esecuzione delle politiche pubbliche e sulla percezione di potenziamento nellerogazione dei servizi da parte degli stakeholders.

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Cap. 2 IL DECRETO E LA SITUAZIONE ITALIANA

2.1 - La situazione normativa precedente

La misurazione delle prestazioni, intesa quale insieme integrato di pratiche e tecniche gestionali volte al miglioramento del servizio/prodotto offerto, sebbene sia stata esplicitamente

regolamentata solo con il pi volte citato D.lgs 150/2009, riguarda diversi riferimenti normativi preesistenti che, tuttavia, affrontavano il tema in maniera autonoma, prendendo in esame un solo aspetto per volta e non linsieme delle dimensioni cui lodierna accezione della misurazione delle prestazioni guarda in maniera complessiva. Difatti lesistenza di normativa riguardante solo aspetti quali il controllo di gestione, la certificazione di qualit, la soddisfazione dellutenza o la valutazione dei dirigenti pubblici, evidenzia come le precedenti tendenze, nel caso della Pubblica Amministrazione, vertevano oltremodo al controllo pi che alla gestione. In tema di Controllo di Gestione, definito come la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso lanalisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantit e qualit dei servizi offerti, la funzionalit dellorganizzazione dellente, lefficienza, lefficacia ed il livello di economicit nellattivit di realizzazione dei predetti obiettivi (D.lgs. n. 77/1995 art.39 comma 2), diversi sono gli interventi normativi riguardanti la corretta gestione delle risorse (cfr. Appendice B), introdotti in un arco di tempo di oltre 15 anni,

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incentrati soprattutto sulla responsabilizzazione dei dirigenti pubblici circa: la realizzazione degli obiettivi fissati dagli organi politici e la correttezza amministrativa e lefficienza gestionale. Inoltre in questi contesti normativi che si cominciano ad introdurre una serie di meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione di costi, rendimenti ed attivit svolte, oltre ad una separazione, allinterno delle Amministrazioni Pubbliche, fra funzioni politiche e funzioni amministrative. In tema di Controllo di Qualit, secondo una definizione generale della International Organization for Standardization (ISO) la qualit linsieme delle propriet e delle caratteristiche di un prodotto e/o servizio che conferiscono allo stesso la capacit di soddisfare i bisogni espliciti e impliciti del cliente/fruitore. Questa definizione rispecchia il concetto fondamentale della soddisfazione dellutente, anticipando quello che poi sar il perno della valutazione come intesa dalle pi recenti riforme. Sullo stesso tema insistono diversi riferimenti normativi nazionali (cfr. Appendice B), che molto accentuano lesigenza di introdurre sistemi di sorveglianza e metodologie per la verifica della qualit dei servizi e delle prestazioni. Ulteriore strumento normativo, che in qualche modo anticipa il tema della trasparenza delloperato delle PA nei confronti degli stakeholder, cittadini in primis, il DL n. 163/1995 che introduce la Carta dei Servizi, una sorta di tramite fra lAmministrazione e lutenza: in questa, infatti, devono essere riportati non solo i servizi erogati, ma anche gli standard di qualit e quantit dei

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servizi stessi, garantendo il diritto al rimborso in caso di mancato rispetto degli standard dichiarati. Ed ancora, ai soggetti ed agli strumenti di controllo di gestione previsti nel D.lgs. 286/1999 stato affiancato, con il D.P.R. 315/2006, il Comitato Tecnico Scientifico con funzioni di supporto ed elaborazione di metodologie e strumenti per la pianificazione strategica delle Amministrazioni dello Stato, oltre che di promozione di strumenti per assicurare una migliore allocazione delle risorse, strettamente connessa agli obiettivi strategici individuati. Sempre in riferimento agli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV o altrimenti denominati) identificati nel decreto del 1999, ulteriori modifiche, in ordine alla loro composizione e alle attivit che sono chiamati a svolgere, sono giunte nella legge finanziaria per il 2008 (l. 244/2007), riguardanti laffidamento ricevuto per lo svolgimento delle attivit istruttorie sullo stato della spesa, sullefficacia allocativa e sul grado di efficienza dellamministrazione. Il decreto esposto nei prossimi paragrafi, traducendo in norme giuridiche i principi contenuti nella legge delega 4 marzo 2009, n. 15, ha impostato una profonda revisione di tutti gli aspetti della disciplina del lavoro presso la pubblica amministrazione, inclusa la tematica della valutazione stessa.

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2.2 Le parti del Decreto

Il provvedimento oggetto di approfondimento in questo capitolo consta di cinque titoli comprensivi di settantaquattro articoli: il titolo I, formato da un solo articolo, circoscrive loggetto e le finalit del decreto, riassumibili in cinque tematiche: premiazione del merito, valutazione delle performance, contrattazione collettiva, valorizzazione della figura

dirigenziale, lealt e disciplina; il titolo II riguarda i temi della misurazione, valutazione e trasparenza delle performance, al fine di assicurare elevati standard qualitativi del servizio reso dalla PA, tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa ed individuale; il titolo III approfondisce la valutazione del merito e gli strumenti per premiarlo incentivando la produttivit e la qualit della prestazione lavorativa; il titolo IV reca significative innovazioni al D.lgs. 165/2001, riguardo ai principi generali alle tematiche specifiche della contrattazione collettiva, della dirigenza e dei processi disciplinari; il titolo V, infine, contiene le norme transitorie e finali, definendo lambito di applicazione delle innovazioni

contenute nei precedenti titoli.

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In generale, lasse della riforma la forte accentuazione della selettivit nellattribuzione degli incentivi economici e di carriera, in modo da premiare i capaci ed i meritevoli, incoraggiare limpegno sul lavoro e scoraggiare comportamenti di segno opposto. Il tutto in un contesto di piena affermazione della cultura della valutazione la cui carenza, fino ad oggi, ha sempre frenato ogni possibilit di produrre un tangibile miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche italiane, non ponendole al passo delle pi efficienti amministrazioni doltralpe e doltreoceano. 2.3 Valutazione e trasparenza delle performance

Tra le diverse chiavi di lettura di questa parte le pi rilevanti le individuiamo nel tentativo di implementare ci che era gi contenuto in norme precedenti ma che non si riusciti ad applicare in passato, prendendo esempio dalle esperienze positive di altri paesi in cui la misurazione pratica ormai diffusa, rimuovendo gli ostacoli incontrati e promuovendo nuovi strumenti e nuovi soggetti. Dall esperienza dei tentativi passati, oltre che dalla corposa letteratura economica in materia, il legislatore prende le mosse e fa emergere nel decreto la necessit di collocare il tema della valutazione in un modello integrato di riforma, prendendo in considerazione pi elementi:

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i fattori abilitanti il processo di valutazione dei risultati: se il sistema di definizione degli obiettivi, di misurazione, di controllo e di quality management non sono appropriati, anche il processo di valutazione sar inadeguato. Risulta infatti evidente come linsuccesso in ambito decisionale e valutativo sia inevitabile con ladozione di dati imperfetti, incompleti o comunque imprecisi;

leve del cambiamento: la valutazione non pu essere introdotta solo tramite linserimento di tecniche e metodologie davanguardia, ma necessita del coinvolgimento totale degli attori interni ed esterni al processo; in particolar modo dovr modificarsi la cultura organizzativa dei dipendenti pubblici, che dovranno necessariamente fare proprio un nuovo modo di lavorare, maggiormente

partecipativo e finalizzato al miglioramento continuo dei servizi; il sistema di valutazione: necessario chiarire subito la natura dellorganismo di valutazione, la sua articolazione, il suo ruolo, le sue funzioni e le metodologie di valutazione. Soprattutto nel nostro Paese, dove la misurazione e la valutazione sono meccanismi guardati con sospetto, necessario rendere evidente sostituendola la a loro quella funzione di

accompagnamento,

identificata,

nellimmaginario collettivo, con il controllo; i fattori propulsivi: con la buona riuscita negli obiettivi di implementazione dei PMS nella Pubblica Amministrazione

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sar

possibile

sviluppare

un

efficace

sistema

di

comunicazione e rendicontazione ai cittadini ed agli stakeholders tutti, cos da rendere effettivo il principio della trasparenza. 2.3.1 Gli strumenti del decreto Il citato decreto prevede lattivazione di un ciclo di gestione delle performance che consenta alle pubbliche amministrazioni di organizzare il proprio lavoro in unottica di miglioramento delle prestazioni e dei servizi resi. Il ciclo di gestione delle performance uno degli strumenti che dovrebbero offrire allamministrazione la possibilit di realizzare il tanto auspicato passaggio da una cultura di gestione legata strettamente al concetto di output ad una visione pi ampia del concetto di risultati, in termini di outcome. A tal fine si rende necessario: aiutare le amministrazioni ad assimilare questa nuova logica; mettere il cittadino, fruitore ultimo dellattivit pubblica, al centro della programmazione (customer satisfaction) e della rendiconditazione (trasparenza); rafforzare il collegamento tra retribuzione e performance (premialit selettiva). A livello amministrativo, affinch ci avvenga, indispensabile: 1) dotarsi di un documento di pianificazione e programmazione che individui obiettivi strategici ed operativi e relativi

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indicatori

per

la

misurazione

valutazione

delle

organizzazioni nonch gli obiettivi assegnati al personale dirigente con relativi indicatori ( piano di performance ); 2) controllare e misurare i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, rilevando gli eventuali scostamenti al fine di ripensare le strutture ed i sistemi in uso ( PMS ); 3) assicurare ogni possibile iniziativa per garantire un maggior livello di trasparenza (Russo e Faverin, 2009).

Con riguardo alla tematica che maggiormente ci interessa, ossia la Misurazione delle Performance, la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e lIntegrit delle amministrazioni pubbliche ha stabilito, nel recentissimo intervento coordinatore (delibera 89/2010) i requisiti minimi richiesti al sistema di misurazione delle performance, qualunque sia quello adottato. In base a tali requisiti ogni amministrazione dovr dotarsi di un PMS che preveda: una chiara definizione degli obiettivi; una presenza consistente di indicatori di outcome; la specificazione dei legami tra obiettivi, indicatori e target; la caratterizzazione degli indicatori secondo il formato proposto dalla Commissione; la rilevazione effettiva delle performance. Un sistema di misurazione strutturato in tal modo, render le organizzazioni capaci di (Franco-Santos e al., 2007):

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acquisire informazioni relative agli obiettivi e monitorare i progressi ottenuti rispetto a questi;

legare dazione;

le

fasi

di

pianificazione,

formulazione

implementazione della strategia allo svolgimento dei piani comunicare obiettivi e risultati allinterno e allesterno dellorganizzazione, nonch confrontare le proprie performance in unottica di benchmarking, nel caso in cui alcuni indicatori siano comuni a pi organizzazioni; influenzare i comportamenti organizzativi; generare cicli di apprendimento (Senge, 2006).

Con riguardo al previsto ciclo di gestione delle performance, lo stesso decreto ne stabilisce ogni fase con un livello di dettaglio allo stesso tempo elevato ma flessibile per adattarsi alle diverse realt delle pubbliche amministrazioni, che dovranno svilupparle in maniera integrata e coerente: 1) obiettivi di performance dellamministrazione nel suo complesso e delle varie unit organizzative che la compongono; 2) collegamento tra gli obiettivi e lallocazione delle risorse; 3) gestione dei programmi e degli interventi orientata al raggiungimento degli obiettivi; 4) misurazione delle performance; 5) valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi;

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6) rendicontazione delle performance ai fini del controllo interno; 7) rendicontazione esterna delle performance agli organi competenti ed ai cittadini. Limplementazione del nuovo ciclo di performance si dovrebbe quindi ripercuotere sul rapporto con il personale, attraverso il sistema premiante, e sul rapporto con il pubblico, attraverso la customer satisfaction e la trasparenza.

Ci che il decreto non specifica la tipologia di sistema di misurazione delle performance da utilizzare, rimandando ad interventi normativi successivi ed a direttive dellapposita

Commissione. La letteratura in materia propone una grande variet di PMS, sviluppati da diversi autori nel corso degli anni. Si va dal Performance Measurement Matrix di Keegan et al. (1989) al Performance Pyramid System di Lynch e Cross (1991), dal PMS for service industries di Fitzgerald et al. (1991) all Integrated Performance Measurement System (IPMS) di Bititci et al. (1997), dallOrganizational Performance Measurement (OPM) di Chennell et al. (2000) allIntegrated Performance Measurement for small firms di Laitinen (1996, 2002). Vengono di seguito introdotti tre dei pi utilizzati e diffusi Sistemi di Misurazione delle Prestazioni, descritti in maniera sintetica nelle loro principali caratteristiche, senza la pretesa alcuna di avvalorare luno o laltro modello, nello specifico contesto delle amministrazioni pubbliche.

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2.3.1.1 Balanced Scorecard

Il pi celebre dei modelli di misurazione delle performance, ideato nel 1992, strutturato in maniera da presentare chiaramente il legame tra risultati, processi e risorse, oltre che tra obiettivi, indicatori ed azioni (Kaplan e Norton, 1992). La BSC richiede una visione bilanciata delle performance organizzative secondo le celebri quattro prospettive: economico finanziaria, che contiene le misure di prestazione relative ai parametri chiave dello stato di salute economico-finanziario; si valuta, dunque, la capacit dellorganizzazione di raggiungere gli obiettivi strategici fissati in modo economico; cliente, che comprende gli indicatori relativi ai fattori critici di successo con i clienti; si misura la value proposition dellorganizzazione; processi aziendali, che include le misure relative ai fattori critici di funzionamento dei processi interni, con particolare riguardo ai processi chiave in cui lorganizzazione deve eccellere; apprendimento ed innovazione, con indicatori relativi al clima ed alla cultura organizzativa, oltre che alla disponibilit di competenze critiche; lobiettivo di misurare la capacit innovativa e di creazione di valore dellorganizzazione.

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La stretta interconnessione fra le quattro prospettive, ed i relativi indicatori contenuti, fa della BSC uno strumento molto efficace: le prestazioni economicofinanziarie sono la punta di un albero che dipendente dalla solidit degli strati sottostanti: il clima e la cultura organizzativa e le competenze dei singoli rappresentano le radici su cui si fonda lefficienza e lefficacia dei processi; a sua volta, il funzionamento dei processi influenza la capacit di fornire valore al cliente (Biazzo e Garengo, 2010). Laddove la selezione delle misure nelle diverse prospettive sia basata sul concetto di Fattori Critici di Successo (FCS), la rappresentazione degli stessi e dei collegamenti logici che tra questi intercorrono costituisce la mappa strategica (Kaplan e Norton, 2004) dellorganizzazione: la descrizione della logica della strategia organizzativa, che possa fornire un senso complessivo alle misure contenute nella BSC. Ci detto, bene specificare che unarchitettura del genere tuttaltro che prescrittiva, ed anzi pu essere integrata con prospettive diverse, se lo si ritiene necessario per descrivere meglio la strategia organizzativa. Con riguardo alla Pubblica

Amministrazione, ad esempio, Bocci (2005) propone la sostituzione della prospettiva del cliente con quella della comunit di riferimento, nella quale si pu tenere conto delle diverse dimensioni che rappresentano i ruoli pi significativi assunti dal cittadino nella sua relazione con lorganizzazione: cittadino/cliente,

cittadino/proprietario, cittadino soggetto alla legge, cittadino partner. La figura 2.1 rappresenta, appunto, tale soluzione:

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Le prospettive della BSC per organizzazioni mission - oriented

Figura 2.1 (Bocci, 2005)

2.3.1.2 Performance Prism Uno strumento alternativo alla BSC, strutturato anchesso per aiutare i vertici organizzativi a costruire il consenso intorno alla visione ed alla strategia dellorganizzazione, stato ideato in tempi pi recenti da Neely, Adams e Kennerly (2002). La principale differenza fra i due strumenti risiede nello sviluppo della strategia che precede lidentificazione degli indicatori: mentre la BSC si basa su un paradigma resourse based (Barney, 1991), il Performance Prism muove da unoriginale concezione stakeholderbased (Jawahar e McLaughlin, 2001) dellorganizzazione. Il Performance Prism un modello che prevede la costruzione di schede bilanciate multiple, articolate sulle diverse tipologie di stakeholders; ogni scheda costituita da

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indicatori suddivisi in cinque prospettive, graficamente individuate dalle facce di un prisma, che sintetizzano gli aspetti ritenuti principali per il management organizzativo: soddisfazione degli stakeholder: conoscere i bisogni di tutti gli Stakeholders; strategie perseguite: definire gli obiettivi strategici da perseguire per assicurare valore agli Stakeholders; processi: individuare i processi chiave, necessari per perseguire gli obiettivi strategici dellorganizzazione; risorse disponibili: disporre delle capabilities necessarie per implementare i processi chiave; contributo degli stakeholders: definire cosa lorganizzazione si aspetta dai propri Stakeholders. Loriginalit di questo modello risiede nella grande importanza attribuita al rapporto con gli SH, non limitandosi a misurare la soddisfazione degli stessi, come fanno sistemi pi tradizionali: nel PP si va oltre, ponendo attenzione sul contributo che vien richiesto a questi, per il successo della propria organizzazione, senza considerarlo satisfaction. Il Performance Prism un modello che aiuta i dirigenti a pensare tramite la risposta a cinque domande: chi sono i nostri stakeholders e di cosa necessitano? una banale conseguenza della Stakeholders

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che strategia dobbiamo implementare per soddisfare

questi bisogni e desideri? quali processi dobbiamo mettere in atto per realizzare

gli obiettivi strategici? di quali capacit dobbiamo disporre per rendere i

processi pi efficienti ed efficaci? che cosa chiediamo ai nostri stakeholders in cambio?

Adottare insieme questi cinque punti di vista consente di ottenere un quadro completo ed integrato per la gestione delle performance organizzative e, rispondendo alle domande relative, le

organizzazioni possono costruire un modello strutturato per le prestazioni di business (Cranfield University, 2007). 2.3.1.3 Common Assessment Framework

Strumento attualmente pi utilizzato in Italia, soprattutto negli enti locali, il CAF un modello di PMS orientato sostanzialmente allautovalutazione. A differenza di quelli precedentemente illustrati, che si rivelano essere sistemi di misurazione strategici, il CAF uno strumento di gestione della qualit fondato sul principio che risultati eccellenti per i diversi stakeholders si ottengono attraverso una leadership che guidi politiche e strategie, nonch unefficace gestione di personale, partnership, risorse e processi. Il Common Assessment Framework (Griglia Comune di Autovalutazione) il risultato della cooperazione tra i Ministri

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responsabili delle funzioni pubbliche dellUE, sviluppato nel 2000, sotto legida di un apposito gruppo di lavoro istituito da esperti nazionali, che prende il nome di Innovative Public Services Group. Concettualmente simile agli strumenti di Total Quality

Management (TQM), stato concepito specificatamente per le organizzazioni del settore pubblico, ponendosi quattro scopi principali: introdurre le amministrazioni pubbliche ai principi di TQM, guidandole alluso ed alla comprensione del processo di autovalutazione; facilitare lautovalutazione della PA al fine di ottenere una diagnosi ed intraprendere azioni di miglioramento; agire come ponte fra i vari modelli in uso per la gestione della qualit; facilitare pratiche di apprendimento incrociato

(benchlearning) fra le diverse organizzazioni del settore pubblico.

In figura 2.2 viene illustrata la struttura base del CAF:

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Criteri del CAF

Figura 2.2 (EIPA, 2006)

La figura illustra i nove criteri principali, individuati per lanalisi dellorganizzazione; i fattori abilitanti descrivono ci che unorganizzazione fa e lapproccio utilizzato per conseguire i risultati prefissati, mentre nei restanti quattro criteri vengono misurati e valutati i risultati ottenuti, attraverso misure di percezione e indicatori di funzionamento. In quanto strumento di Total Quality Management, il CAF aderisce ai principi di eccellenza stabiliti dallEFQM: orientamento

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ai risultati, focalizzazione sul cliente, leadership e fermezza dei propositi, gestione per processi e obiettivi, coinvolgimento del personale, miglioramento continuo e innovazione, partnership e responsabilit sociale. Esso dunque, mira a migliorare le performance delle organizzazioni pubbliche sulla base di questi concetti. Sebbene il CAF si basi principalmente sulla valutazione delle performance gestionali e sullidentificazione degli elementi

organizzativi che rendono possibile il miglioramento, contribuire alla buona governance rappresenta il suo fine ultimo. Nella tabella seguente riportato un confronto fra gli strumenti descritti in precedenza, secondo unanalisi proposta dalla stessa Commissione coordinatrice della riforma:

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Confronto fra Balanced Scorecard, Performance Prism e Common Assessment Framwork

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Figura 2.3 (Commissione per la Valutazione, l Integrit e la Trasparenza delle amministrazioni Pubbliche, 2010)

2.3.2 - I soggetti del decreto

In funzione di una revisione ed un aggiornamento del sistema amministrativo, imparando dalle esperienze positive di altri Paesi, lintervento normativo oggetto di studio prevede la formazione di nuovi soggetti adibiti allaccompagnamento ed al controllo delle organizzazioni pubbliche, quali: A. Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e lIntegrit delle amministrazioni pubbliche, guidata da un Comitato Direttivo composto da esperti e da un direttore generale nominato dallo stesso Comitato Direttivo e formata sostanzialmente da esperti in materia, costituisce un organismo snello, mission oriented, ad alta concentrazione di know how. Come organo coordinatore della riforma, alla

Commissione spettano diverse competenze:

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definire le linee guida e diffondere le metodologie concernenti: la misurazione, la valutazione ed il

miglioramento della performance, la gestione del rischio di non integrit e non trasparenza; definire la struttura e le modalit di redazione del Performance Plan e del Performance Report e verificarne la corretta predisposizione; garantire la trasparenza delle performance delle

amministrazioni pubbliche, definendo le linee guida per la predisposizione, verificando ladozione del Piano della trasparenza e gestendo il portale della trasparenza; promuovere analisi comparate della performance delle amministrazioni pubbliche e garantirne la diffusione; promuovere iniziative di confronto con i cittadini, le imprese e le relative associazioni di rappresentanza, le organizzazioni sindacali, le associazioni professionali e le strutture di controllo esterno; mantenere e sviluppare contatti con gli analoghi organismi internazionali; predisporre, in collaborazione con il Cnel (Consiglio Nazionale dellEconomia e del Lavoro), una relazione annuale sulla performance delle amministrazioni centrali e garantirne la diffusione attraverso la pubblicazione online ed altre ritenute utili. Il modello ideato dunque prevede sostanzialmente che la Commissione detti le linee guida per la redazione dei vari

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documenti, per la valutazione delle performance, per la valutazione del rischio e per la definizione del piano della trasparenza e dellintegrit, oltre che agisca come coordinatore e catalizzatore della riforma. B. Organismo Indipendente per la Valutazione della

performance e delle trasparenza (OIV), in seno ad ogni amministrazione, garantisce dallinterno la definizione e limplementazione dei sistemi di valutazione, nel rispetto dei modelli definiti dalla Commissione. Questorganismo subentra ai servizi di controllo interno (SECIN o strutture equivalenti) nellesercizio delle attivit di controllo strategico di cui all articolo 6, comma 1, del D.lgs 286/1999, ed esercita in piena autonomia, riferendo direttamente amministrativo. Composto da almeno tre soggetti competenti nelle materie attinenti la valutazione e laudit della qualit, costituisce il diretto responsabile della corretta attuazione del ciclo di performance e del sistema di valutazione, con riferimento particolare a: qualit degli obiettivi; misurazione; valutazione; trasparenza. allorgano di indirizzo politico -

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In buona sostanza, gli OIV agiscono da interfaccia fra la Commissione, gli agenti di controllo esterni e lAmministrazione Pubblica, spettando loro il dovere di monitorare il funzionamento complessivo del sistema, di assicurare il rispetto delle linee guida e, a tal fine, di rendicontare annualmente sullo stato di attuazione allinterno dellamministrazione interessata.

La figura seguente esplica la struttura del modello proposto:

Il modello in sintesi

Figura 2.4 (www.innovazionepa.gov.it, 2009)

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2.4 La cultura delloutcome

Seguendo le indicazioni fornite dalla Commissione, ogni amministrazione dovr dotarsi di un sistema di misurazione delle performance che rispetti almeno i seguenti requisiti minimi: chiara definizione degli obiettivi; specificazione dei legami fra obiettivi, indicatori e target; caratterizzazione degli indicatori secondo il formato proposto dalla Commissione; rilevazione effettiva delle performance, secondo la frequenza e le modalit definite nello schema di caratterizzazione degli indicatori; presenza consistente di indicatori di outcome tra gli indicatori relativi ad obiettivi che hanno impatto sugli Stakeholders esterni. E importante notare la necessit, espressa dallultimo punto elencato, di dotare le organizzazioni di obiettivi, e quindi indicatori, di outcome, laddove si riferiscano, come la norma, a Stakeholders esterni. La stessa Commissione provvede a dare una definizione di outcome, per comparazione con il pi noto output: loutcome l impatto, il risultato ultimo di unazione. Nella misurazione delle performance ci si riferisce alloutcome per indicare la conseguenza di unattivit o processo dal punto di vista dellutente del servizio e degli stakeholder pi in generale (delibera 89/2010). La stessa

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commissione esemplifica il concetto, identificando loutcome come il risultato immediato di un servizio o di un intervento (ad es. riduzione della percentuale di fumatori), oppure lo stato finale raggiunto (ad es. riduzione dellincidenza dei tumori ai polmoni). A rendere pi chiara la differenza fra output ed outcome ci pensano ancora le parole della Commissione, tramite la gi citata delibera: Mentre loutput ha una dimensione temporale di breve periodo, loutcome ha una dimensione di lungo periodo che deve essere valutata anche in termini di sostenibilit, in quanto molto spesso connessa con i bisogni primari del cittadino. Come gi detto in precedenza, uno dei principali obiettivi del decreto consiste nel realizzare il passaggio da un visione di breve periodo,

tradizionalmente focalizzata sui mezzi e sugli input, ad una pi lungimirante e pi strettamente collegata ai bisogni della comunit, relativa agli outcome. Al fine di intraprendere un percorso che conduca effettivamente verso la misurazione degli outcome necessario introdurre allinterno della catena logica una specifica fase relativa alla definizione degli appositi indicatori. Per far questo deve essere reso pi esplicito il nesso tra obiettivo strategico ed outcome. Nella figura seguente riportata la catena logica proposta per i Ministeri, mentre per gli Enti non dovranno essere considerati le missioni ed i programmi:

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Nuovo schema logico per l Italia

Figura 2.5 (delibera CIVIT 89/2010)

Oltre alla collocazione degli outcome all interno della catena logica, importante esplicitare il percorso utile alla loro individuazione. Come indicato in figura 2.5, tale percorso parte dallindividuazione dei bisogni effettivi degli stakeholder, sia interni che esterni, destinatari di un determinato servizio. Successivamente, gli obiettivi sono utilizzati come punto di partenza della pianificazione dei processi e delle relative attivit attraverso input coerenti con i requisiti determinati in fase di ricognizione dei bisogni.

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Quindi, il risultato delle attivit di processo permette di procedere ad una misurazione basata su output ed outcome. Al fine di tale misurazione, di fondamentale importanza lacquisizione di flussi di dati e informazioni in possesso di soggetti diversi dallorganizzazione stessa. In tal senso si muovono gli accordi di collaborazione realizzati dalla Commissione con lIstituto Nazionale di Statistica (ISTAT), che si configura come uno degli attori principali nel processo di misurazione degli outcome. Mentre in presenza dell attuale schema logico la tensione degli obiettivi rivolta verso aspetti interni, con la nuova formulazione dovrebbe questa rivolgersi verso il conseguimento del risultato finale per il cittadino. 2.4.1 Individuare loutcome e le sue variabili chiave

Nella pi volte citata delibera 89/2010, la Commissione si preoccupa di stabilire un iter che porti all individuazione delloutcome allinterno del singolo Ente, a testimonianza dell importanza data all argomento nellambito della riforma. Definire correttamente gli outcome aiuta a individuare meglio obiettivi di qualsivoglia natura; permette, inoltre, di concentrarsi sugli impatti desiderati ed effettivamente conseguiti grazie alle attivit messe in atto a livello di singolo Ente. Il primo passo per lindividuazione delloutcome e dei relativi indicatori la definizione di una leadership di programma in riferimento allEnte le cui decisioni influiscono in maniera

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determinante sul coordinamento dei soggetti che contribuiscono al raggiungimento dell outcome. Una volta identificati gli outcome di riferimento, per riuscire a svilupparli in un insieme coerente con i programmi e gli obiettivi essenziale identificare quali sono le categorie di stakeholders e quali effetti si desidera ottenere: individuarli a monte e misurarli a valle aiuta ad avere maggior chiarezza dal punto di vista della gestione strategica. Il passo successivo consiste nel legare gli outcome agli istituti che, di volta in volta, possono essere chiamati a contribuire al raggiungimento dei relativi obiettivi; identificare gli stakeholder contributor aiuta a tracciare le responsabilit ed a identificare chiaramente le tipologie di contributo richieste. A questo punto importante definire correttamente gli indicatori, in maniera che siano qualitativamente solidi, perch ci aiuta a gestire con sistematicit il raggiungimento delloutcome stesso. A tal fine la Commissione stessa ha fornito schemi e test di sviluppo di indicatori e target, che ne testino la qualit e la fattibilit degli stessi (cfr. Appendice C). Lulteriore step consiste nel definire il legame ed il peso tra obiettivi strategici ed outcome di riferimento, al fine di stabilire un percorso logico chiaro a tutta lorganizzazione ed esaltare il contributo delle diverse aree di responsabilit al raggiungimento degli impatti sulla societ effettivamente desiderati. E inoltre importante definire il ruolo di una determinata azione strategica per porre le basi allindividuazione di indicatori coerenti e target di

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riferimento,

oltre che stabilire per ciascuna azione rilevante il

relativo responsabile. A termine di tale processo gli indicatori creati dai vari Enti saranno passati al vaglio della Commissione stessa che, per ciascuno di loro, fornir dei punteggi utilizzando il sistema del semaforo, oltre a fornire raccomandazioni concernenti: raccordo fra obiettivi strategici ed outcome ; appropriatezza di indicatori e target rispetto agli obiettivi di outcome; possibili miglioramenti del sistema di misurazione.

2.5 Matrice evolutiva delle pratiche adottabili

Nella pi volte citata delibera la Commissione si preoccupa di prevedere un percorso di miglioramento per lo sviluppo, lutilizzo e la revisione dei PMS all interno delle amministrazioni pubbliche. Questo iter, segnato dalle varie fasi di maturit dellimplementazione, vuole contribuire non solo alla strutturazione di sistemi di misurazione pi robusti, ma soprattutto alla trasparenza, allaccountability ed alla qualit dei servizi erogati dalle amministrazioni: I. la prima fase di questo percorso prevede il rispetto dei requisiti minimi richiesti dalla Commissione; questi corrispondono essenzialmente alle condizioni necessarie per lesistenza di un sistema di misurazione,

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coniugate ad indicazioni specifiche per lo sviluppo di indicatori di outcome; II. la seconda fase di maturit presenta un sistema di misurazione strutturato attorno a tutti gli obiettivi strategici e di outcome previsti. Inoltre viene specificata una traiettoria di miglioramento per ogni obiettivo che, attraverso la mappatura di processi e attivit, rende chiaro come gli input e i processi di trasformazione contribuiscono al raggiungimento di output e outcome. In questa fase il sistema gi strutturato su diversi livelli e le informazioni sono trasmesse efficacemente allinterno dellorganizzazione e dallorganizzazione ai suoi stakeholder principali; i dati posseduti sono di alta qualit nel senso di accuratezza, validit e affidabilit. Il vertice politico-amministrativo riceve questi dati e controlla landamento dellorganizzazione rispetto ai suoi obiettivi strategici. III. la terza fase prevede lutilizzo di una mappa strategica a livello di vertice che rende possibile la comprensione a fondo dei driver di successo dellorganizzazione e di come questa potr raggiungere i suoi obiettivi. Le responsabilit associate a target e indicatori sono rese pubbliche, i report pubblicati con cadenza semestrale o annuale, di facile fruizione per un audience non specializzata, anche attraverso diversi formati di

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rappresentazione (Converse e Weaver, 2008). Il vertice politico-amministrativo coinvolto nella fase di revisione delle performance e di modifica periodica del sistema di misurazione stesso. IV. la quarta fase comprende ulteriori attributi rilevanti, quali la comprensione a tutti i livelli gerarchici degli obiettivi strategici e dei motivi per l utilizzo di target e indicatori. Attraverso mappe strategiche a cascata, lorganizzazione riesce a legare processi e attivit a livello di vertice, dipartimenti, servizio, gruppo e individuale. Grazie ad indicatori standardizzati possibile confrontare le performance allinterno ed allesterno dell organizzazione, secondo una logica di benchmarking. I risultati ottenuti a livello di output, outcome e soddisfazione degli utenti sono collegati a dati economico-finanziari. Tutto ci reso possibile da un appropriato sistema informativo. V. nella quinta fase di maturit i legami tra i driver di successo e gli indicatori di performance sono validati e quindi lorganizzazione in possesso di veri indicatori predittivi. La revisione del sistema di misurazione perci vaglia leffettiva rilevanza di indicatori e ne valuta il contributo informativo verso il

raggiungimento degli outcome. Questi aspetti sono efficacemente dellorganizzazione comunicati tramite lutilizzo allinterno di sistemi

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informativi sufficientemente sofisticati. La cultura organizzativa ora supporta a pieno lutilizzo dei sistemi di misurazione e una cultura di performance effettivamente presente (Micheli e Pavlov, 2008).

La traiettoria di miglioramento sottesa a queste fasi di maturit presuppone uno sforzo organizzativo che dipende solo in parte da aspetti di natura tecnica. Non si tratta, infatti, di una mera adozione di sistemi e tecniche sviluppati e sperimentati in altri contesti, bens di un approccio volto al cambiamento culturale ottenuto attraverso una leadership diffusa. Oltre alla considerazione di tali fasi, la Commissione evidenzia la necessit, condivisa da celebri esempi in letteratura, che i ruoli degli stakeholder interni (vertice politico e amministrativo, management, staff, etc.) debbano mutare nel tempo, a seconda che un nuovo sistema sia introdotto o che un sistema debba essere diffuso e consolidato (Schein, 1985; Kotter, 1996). 2.6 Lattuale situazione italiana: luci ed ombre. Il lavoro preparativo svolto dalla Commissione, lapparato teorico sul quale si fonda la riforma Brunetta e sul quale vorrebbero fondarsi i cambiamenti da attuare in tempi ormai prossimi, rappresentano certamente moli consistenti di lavoro gi svolto. Nonostante ci, il dispiegamento di risorse e mezzi per lintroduzione di questa nuova cultura della performance

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allinterno delle amministrazioni pubbliche non ha ancora avuto un impatto significativo sebbene (o nonostante) un successivo intervento della Commissione fissi al 31 dicembre 2010 la data ultima per adeguarsi al cambiamento. Dalla pubblicazione della delibera 89/2010 diverse sono state le discussioni e le iniziative, prese a diversi livelli, nella pubblica amministrazione italiana; in particolare accesa la discussione riguardo lapplicabilit delle disposizioni CIVIT agli Enti locali di pi modeste dimensioni. Bretagna (2010) evidenzia il pericolo che, dal 1 gennaio, si cada in uno sterile obbligo per il quale non rimarr altra alternativa che seguire pedissequamente le istruzioni della Commissione, senza una reale possibilit di calare nelle singole realt il percorso individuato dalla riforma Brunetta; in tal modo, avverte Bretagna, ladempimento principale, di individuare un sistema di misurazione e valutazione delle prestazioni adatto al singolo Ente, rischia di venir meno in realt piccole e dalle risorse limitate. Un pericolo pi ampio incombe sulle piccole realt, secondo quanto pronosticato da Urbani (2010): loggettiva incertezza nella disciplina degli OIV, nonostante la delibera 104/2010 sia espressamente dedicata, crea una distinzione di trattamento fra PA a livello ministeriale e quelle a livello territoriale. Fa notare lautore come i requisiti di ammissione per far parte degli OIV comportino uneffettiva scarsit di personale esperto e qualificato per accedervi, con una quota di copertura idonea inferiore al 10% che potrebbe comportare il fallimento dell intera riforma. Auspica Urbano una

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ridefinizione di tale posizione, da parte del Civit, per la reale diffusione della cultura della valutazione e per la reale attuazione della riforma. Non manca, tuttavia, chi manifesta ottimismo nel compimento di tale riforma, cos come non mancano buoni esempi di

amministrazioni pubbliche a livello nazionale. Ad esempio, fra coloro che prima si sono mossi al fine di implementare la cultura della valutazione, Ranzetta (2010) evidenzia il caso di diversi comuni del Varesotto e del Milanese che, in collaborazione con gli esperti delluniversit Bocconi, hanno intrapreso corsi di formazione ed aggiornamento per meglio cogliere le direttive e le opportunit della riforma Brunetta, consistenti in un percorso formativo fondato sui concetti di produttivit, efficienza e trasparenza. Ed ancora un caso di intraprendenza si avuto a Lodi, dove lamministrazione comunale ha istituito un sistema di misurazione e valutazione delle prestazioni, innovativo nella sua somiglianza ad una vera e propria pagella per i dipendenti. Sebbene ancora sperimentale, il piano prevede la messa a punto di una serie di indicatori omogenei e confrontabili fra i vari comuni, per misurare le rispettive performance amministrative e dare vita ad una sorta di graduatoria degli enti pi efficienti e produttivi.

Dopo aver introdotto il tema della valutazione nelle pubbliche amministrazioni, oltre a struttura e scopi della riforma in atto, dal capitolo successivo si entra nel tema che maggiormente interessa questo elaborato, la Pubblica Amministrazione della Basilicata.

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Cap. 3 LA SITUAZIONE IN BASILICATA

3.1 La Pubblica Amministrazione in Basilicata Ai fini di una maggiore comprensione della natura dellanalisi effettuata, si ritiene utile fornire una breve descrizione della situazione attuale delle Amministrazioni Pubbliche in Basilicata. Per una popolazione di 588.495 abitanti (Wikipedia, 2010) la PA lucana risultava sino a pochi mesi fa eccessivamente frammentata in una piccola costellazione di Enti Locali, Enti sub-Regionali, Comunit Montane e solo recentemente ha trovato attuazione il riordino voluto e stabilito da pi interventi normativi precedenti (L.R. n. 11/2008), al fine di ridurre gli sprechi di unamministrazione eccessivamente frastagliata. Senza addentrarci nellanalisi di questo riordino, ci limitiamo a presentare brevemente la struttura dellapparato pubblico lucano, facendo riferimento a quanto riportato sul portale della Regione Basilicata. Fra gli organi di derivazione costituzionale troviamo la Regione Basilicata, le due Province di Potenza e Matera ed i centotrentuno Comuni, ad attuare le funzioni di Governo Territoriale. Aumentato, contrariamente a quanto prevedibile, con il recente riordino, il numero degli Enti sub-Regionali; fanno parte di questa categoria: AATO, ALSIA, APT, ALBEA, Basilicata PSR, CIA Basilicata, ARPAB, ARDSU, ATER Potenza, ATER Matera, ENEA, Acqua S.p.A., Acquedotto Lucano S.p.A., ADB Basilicata, ASI Potenza, Consorzio Alta Val dAgri, Consorzio Bradano e

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Metaponto, Consorzio di bonifica Vulture-Alto Bradano, Ente per lo Sviluppo dellirrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania ed Irpinia, Ente Parco archeologico storico naturale delle chiese rupestri del materano, Ente Parco Gallipoli Cognato-Piccole Dolomiti lucane, Ente Parco Nazionale del Pollino, Istituto Zooprofilattico Puglia e Basilicata. Notevolmente ridotto, invece, il numero delle comunit montane presenti sul territorio, che passa da ben tredici a sole tre: Comunit Montana Alto Agri, Comunit Montana Alto Basento, Comunit Montana Alto Bradano. Ridotto anche il numero delle aziende sanitarie locali, da nove a sole quattro: ASP, ASM, CROB e l AOR San Carlo. Tre gli Organismi Regionali attualmente previsti: CO.RE.COM, Comitato Regionale per i Lucani allEstero e Metapontum Agrobios. Una sola la sede universitaria presente sul territorio, lUniversit degli Studi della Basilicata, seppure smistata fra i due capoluoghi di provincia. Concludono il quadro gli organismi che rappresentano il decentramento delle funzioni ministeriali a livello territoriale. Quanto riportato altro non rappresenta che il quadro di riferimento degli Enti presi in considerazione nellanalisi realizzata, aggiornato a Settembre 2010.

3.2 - Operazione trasparenza

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Antecedente, ma strettamente connesso con la riforma della pubblica amministrazione trattata, un intervento normativo del 2009 dello stesso ministro Brunetta, in tema di trasparenza della pubblica amministrazione nei confronti dei cittadini: sulla falsa riga di un provvedimento gi adottato nel 2008 per il solo Ministero della Pubblica Amministrazione ed Innovazione, lart. 21 della legge 69/2009 estende lobbligo a tutte le amministrazioni pubbliche del territorio nazionale. Nello specifico, ogni amministrazione tenuta a comunicare e pubblicare online: incarichi affidati a consulenti e collaboratori esterni; incarichi retribuiti ai dipendenti pubblici; consorzi e societ a totale o parziale partecipazione pubblica; distacchi, aspettative e permessi sindacali, nonch aspettative e permessi per funzioni pubbliche elettive; nominativi dei dirigenti (curriculum vitae, retribuzioni e recapiti istituzionali) e tassi di assenza e presenza del personale, aggregati per ciascun ufficio dirigenziale. Poco pi di un anno dopo lo stesso Ministero ha pubblicato i dati di unindagine svolta al fine di verificare gli adempimenti a tali obblighi (fonte: http://www.innovazionepa.gov.it): il monitoraggio ha rilevato una situazione molto positiva se si osserva il dato dei Ministeri. Tutti hanno, infatti, pubblicato sulla home-page del proprio sito istituzionale, i dati indicati dalle disposizioni normative. Tutti gli Enti Regione hanno pubblicato i dati sulla propria homepage; riguardo ai dati relativi al trattamento economico il 100% di essi ha adempiuto completamente mentre relativamente ai dati

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curriculari del proprio personale dirigenziale le Regioni Lombardia e la Regione Puglia devono ancora completarli. Il 53,3% degli Enti regione ha pubblicato il computo delle assenze/presenze aggiornato, ma ancora indietro risultano Emilia Romagna, Abruzzo, Calabria, Lazio, Liguria e Puglia. Il monitoraggio ha rilevato una situazione positiva anche per quanto riguarda le Amministrazioni Provinciali. Di queste ultime il 96,5% ha infatti pubblicato le retribuzioni del personale, il 99% i curricula vitae. La raccolta dei dati sulle assenze/presenze si rileva pubblicata dal 97,6% delle amministrazioni provinciali, sebbene non manchino anche in questo caso isolati casi di non aggiornamento. Quanto ai Comuni capoluogo di Provincia, il 99% ha effettuato la pubblicazione delle retribuzioni annue lorde e dei curricula vitae. Mostrano dati parziali solo il 7,6% dei Comuni nella pubblicazione delle retribuzioni ed il 9,8 in quella dei dati curriculari. Il 94,5% dei 91 comuni rilevati ha raccolto e pubblicato i dati delle assenze/presenze del proprio personale. Complessivamente, il monitoraggio effettuato dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e lInnovazione evidenzia una situazione largamente positiva (soprattutto se riferita a quella registrata alcuni mesi prima) nel processo di adempimento degli obblighi di legge sulla trasparenza. Daltra parte, permane il dato negativo ricorrente circa il mancato aggiornamento sui rispettivi siti istituzionali dei tassi di assenza/presenza del personale afferente a ciascuna unit dirigenziale.

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Di seguito vengono riportati i dati raccolti nel corso della nostra indagine, sulla situazione relativa a tali adempimenti, concernente lAmministrazione Pubblica della sola Regione Basilicata.

3.2.1 - Operazione Trasparenza in Basilicata Lindagine svolta sui portali delle Amministrazioni Pubbliche lucane (con lesclusione delle amministrazioni comunali), ci ha permesso innanzitutto di constatare leffettivo rispetto della legge 69/2009, in tema di trasparenza. Quello che viene identificato come un requisito fondamentale per rafforzare la rendicontazione agli stakeholder, cittadini in primis, quale appunto la trasparenza, rientra nella logica del miglioramento dell accountability prevista dal ciclo di riforme: sotto il profilo della rendicontazione, si cerca di garantire sistemi che forniscano informazioni sulle entit pubbliche, in modo che i cittadini possano esprimere giudizi e decisioni fondati. Per quanto riguarda il rispetto dei requisiti stabiliti dalla legge sopra citata, le amministrazioni pubbliche lucane si dimostrano piuttosto indietro, rispetto alla media nazionale, nel rispetto di alcuni di essi. I dati raccolti, aggiornati a luglio 2010, riportano un 50% di rispetto integrale della normativa solo nella comunicazione e pubblicazione dei recapiti dirigenziali, per la quale si evidenzia anche il dato del 22% di pubblicazioni incomplete, seguiti da percentuali discretamente pi basse nel rispetto degli altri requisiti previsti. Il picco minimo rappresentato dalle pubblicazioni delle

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retribuzioni, rispettato solo dal 32% degli Enti Pubblici, mentre relativamente diffusa la comunicazione pubblica dei tassi di presenza/assenza, effettuata dal 40% degli Enti. Il non rispetto degli altri requisiti sui quali lindagine si svolta, curricula ed elenchi dei collaboratori esterni, presenta invece preoccupanti percentuali comprese tra il 50 ed il 60%. Le figure di seguito riportate esemplificano, con un dato visivo, il rispetto dei requisiti stabiliti nella legge 69/2009, con riguardo ai soli enti pubblici lucani, amministrazioni comunali escluse:

Pubblicazioni dei curricula vitae

Figura 3.1

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Pubblicazioni delle retribuzioni

Figura 3.2

Pubblicazioni dei tassi di presenza/assenza

Figura 3.3

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Pubblicazione dei recapiti dirigenziali

Figura 3.4

Pubblicazione degli elenchi dei collaboratori esterni

Figura 3.5

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3.3 - La riforma in Basilicata: lindagine Come preannunciato, un ulteriore scopo dellelaborato voleva essere quello di riportare i risultati di unindagine svolta presso alcune delle amministrazioni locali, al fine di verificare lo stato di attuazione della riforma prevista dal decreto, oltre ad evidenziare le eventuali criticit e difficolt riscontrate nellimplementazione dei nuovi sistemi di misurazione delle prestazioni. A tal fine sono state condotte delle interviste one to one con alcuni esponenti del target cui la riforma si rivolge, dirigenti amministrativi di prima e seconda fascia appartenenti a diverse organizzazioni pubbliche. Il campionamento stato svolto in maniera non probabilistica, a catena, sfruttando di volta in volta le reti di conoscenze dellintervistato e dellintervistatore. Le interviste si sono basate principalmente sulla somministrazione di un questionario strutturato, articolato in cinque sezioni: i. misurazione delle prestazioni, per approfondire alcuni aspetti del sistema di misurazione delle prestazioni correntemente utilizzato nel dipartimento; ii. orientamento organizzativo, per indagare circa labilit del dipartimento di condurre il processo di misurazione delle prestazioni; iii. soggetti coinvolti, per verificare fino a che punto sono coinvolti i principali stakeholders ed operatori del dipartimento stesso;

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iv. caratteristiche organizzative, per comprendere come la riforma stata recepita ed accolta ai diversi livelli dellorganizzazione; v. informazioni generali, relative al rispondente. Inoltre, prendendo spunto dagli argomenti trattati nel

questionario, stato di volta in volta possibile approfondire taluni aspetti che ci consentissero di analizzare il punto di vista di chi ha recepito la riforma dallinterno della PA, nello specifico contesto lucano. Il tutto senza la presunzione di estendere i dati rilevati allintera Amministrazione Pubblica della Basilicata. Hanno collaborato, fornendo dati ed opinioni, dirigenti della Direg Beni Culturali, dell ARPAB, dell Ater Pz e del Comune di Potenza, tutti esercitanti la carica di dirigente per un periodo superiore ai dieci anni; in ogni caso, per ognuno di questi stato garantito lanonimato. 3.3.1 Sezione I. Misurazione delle prestazioni

A livello generale, stato verificato il livello di diffusione di determinate misure di prestazione per le attivit ed i programmi dei dipartimenti interessati: mentre risultano molto utilizzate le misure di outcome e di efficienza, la situazione si presenta pi controversa per le misure di output, diffuse in taluni dipartimenti e rare in altri. In seguito stato approfondito lutilizzo di queste tre tipologie di misure, nellambito delle diverse attivit dipartimentali. Per le misure di efficienza (costo per unit di output), lattivit che ne

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maggiormente destinataria risulta essere la gestione, monitoraggio e valutazione di piani e programmi, sebbene queste misure sono molto diffuse anche ad altri livelli di attivit; risultano poco utilizzate, tuttavia, nella pianificazione strategica. Una situazione molto simile accade per le misure di output (quantit di servizi forniti) con forti presenze nel campo della gestione e scarse in quello della pianificazione. E simile anche lutilizzo di misure di outcome, sebbene risultino in generale, meno utilizzate delle altre, pur attestandosi su alti livelli di diffusione. Nel complesso, in 2 dipartimenti su 3, fra quelli presi in considerazione, esplicitamente richiesto lutilizzo di misure di prestazione da politiche messe in atto allinterno dellorganizzazione.

3.3.2 - Sezione II. Orientamento organizzativo Con lintento di verificare lindirizzo assunto dai vari dipartimenti, in relazione al tema della misurazione delle performance, stato domandato con quale frequenza i dipendenti del dipartimento abbiano accesso a materiale (libri, riviste, etc) o abbiano la possibilit di frequentare conferenze o workshop sul tema della misurazione. Secondo le indicazioni degli intervistati, emerso che la situazione varia dal dirigente medio, che fa spesso uso di tali sistemi di aggiornamento, al dipendente, le cui possibilit sono pi ridotte.

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In seguito stato verificato che i dipartimenti cui ci riferiamo impiegano in misura piuttosto considerevole risorse nellattivit di misurazione delle prestazioni, anche in termini di personale impiegato in tali attivit. Affrontati anche i temi pi strettamente inerenti alla raccolta dati, alla definizione di obiettivi guida chiari ed alla capacit di comunicazione delle strategie adottate per il raggiungimento di questultimi: anche su questi argomenti stato riscontrato un andamento moderatamente positivo, laddove 1 dipartimento su 4 dichiara che misure in tal senso sono largamente adottate. 3.3.3 Sezione III. Soggetti coinvolti

Inizialmente si voluto verificare il grado di coinvolgimento di determinate figure, nella promozione del tema della misurazione e della cultura della trasparenza e dellefficienza. In base a questi dati, limitata appare la misura in cui si fatto ricorso a consulenti esterni, a supporto dellamministrazione. Variegato invece il grado di coinvolgimento dei cittadini, a seconda dei dipartimenti: 2 amministrazioni su 4 coinvolge i cittadini in misura considerevole, ma 1 su 4 in misura limitata ed altri addirittura per niente, sebbene costoro dichiarino di non avere rapporti istituzionali con il cittadino, per la particolare attivit svolta. Per quanto riguarda il coinvolgimento dei soggetti interni alle amministrazioni, ancora una volta sono pi i dirigenti che i dipendenti ad essere resi partecipi delle iniziative di promozione per

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lo sviluppo dei PMS, mentre moderatamente basso risulta essere il coinvolgimento dei politici. Infine, un focus sui dipendenti, mostra come questi siano coinvolti in misura considerevole nella scelta delle misure e degli indicatori, ma in misura limitata nel processo di implementazione degli stessi. 3.3.4 Sezione IV. Caratteristiche organizzative Con questa sezione stata spostata lattenzione sulle opinioni del ramo dirigenziale prima, e di quello dei dipendenti poi, circa il grado di accettazione del misurare per prendere le decisioni e circa la disponibilit nei confronti dei cambiamenti organizzativi e delle innovazioni. Per quanto riguarda il dirigente, 3 su 4 risultano essere fortemente daccordo ad implementare innovazioni e cambiamenti ed una percentuale uguale si dimostra moderatamente daccordo nel considerare la misurazione delle prestazioni come elemento importante per decidere. Per ci che concerne il dipendente, la stragrande maggioranza sembra accettare il cambiamento, sebbene solo il 50% di loro considera la misurazione delle prestazioni come un mezzo per migliorare le prestazioni stesse. Infine, si verificato come un sistema di incentivi che incoraggi il miglioramento delle prestazioni sia piuttosto diffuso fra le amministrazioni interessate, ma che lo stesso non si possa dire di un

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sistema che valorizzi lassunzione di rischi circa limplementazione di idee innovative per migliorare le prestazioni. 3.4 Criticit emerse

Come possibile leggere anche fra le righe dei risultati dei questionari strutturati, la Basilicata si presenta come una regione che fatica a mantenersi al passo con le riforme, almeno dal punto di vista amministrativo. Difatti, nonostante i recenti interventi della Commissione abbiano fissato al 1 gennaio 2011 il termine per limplementazione del nuovo PMS, con le relative riorganizzazioni connesse, in buona parte delle amministrazioni visitate largomento non neppure stato aperto. Diversi i casi in cui risulta essere ancora a pieno regime lutilizzo dei sistemi di valutazione previsti dalla normativa precedente e dove, oltretutto, non ancora stata recepita lincombenza del cambiamento. In altri casi, daltra parte, i temi della riforma Brunetta sono stati senza dubbio presi in considerazione, ma senza uneffettiva implementazione; in questi casi, in particolare, sono state fatte notare alcune problematiche che risultano essere dostacolo al cambiamento: prima causa su tutte, stata segnalata la mancanza di risorse adeguate, nelle diverse accezioni che la parola pu avere. Innanzitutto si resa palese la mancanza di tempo e denaro, dal momento che le nuove mansioni previste a carico dei dirigenti, in materia di rilevazione delle misure e di valutazione, sono state segnalate come ulteriori incarichi che non fanno altro che

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appesantire una mole di lavoro gi considerevole. Strettamente collegata a questa tematica, stata fatta notare la mancanza di personale qualificato, in grado di recepire in maniera quanto meno accettabile le disposizioni relative al decreto: spesso definite, queste ultime, troppo scolastiche ed indubbiamente caratterizzate da un apparato teorico notevole e di non facile comprensione per i non esperti in materia di misurazione e valutazione. A coronamento di questa scarsit di personale, stata fatta notare una sorta di incoerenza di interventi regolatori effettuati di recente con la riforma in atto: in particolare, il dito stato puntato contro le stabilizzazioni, le quali hanno assegnato a ruoli facenti formalmente parte del target stabilito dalla riforma, personale con un grado di istruzione assolutamente insufficiente ad misurazione delle performance. Ma ancora, il tema di una legislazione spesso incoerente e contrastante con la riforma Brunetta stato richiamato anche in altre occasioni, dai dirigenti intervistati. Ci stato spiegato, ad esempio, come le norme riguardanti la retribuzione dei dirigenti, contenute nel D.lgs 150/2009, male si interfacciano con il DL 78/2010 recante, nella manovra finanziaria, nuove disposizioni per le spettanze dei dirigenti pubblici. Laddove non unaltra legge a contrastare limplementazione della riforma, lassenza di legge a venir utilizzata come motivante della mancata attuazione dei requisiti stabiliti: in particolare stato fatto notare come sia impossibile calare la riforma senza tenere conto delle peculiarit nelle singole amministrazioni. Di implementare avanzati sistemi di

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conseguenza si rendono necessarie le regolamentazioni specifiche, presumibilmente di derivazione regionale, affinch il modus operandi della PA si rinnovi. Un esempio, in tal senso, la carenza di regolamenti per istituire concorsi di accesso alle poltrone dirigenziali del settore pubblico: in mancanza di tali normative la cosa pi logica, che di fatti quella che si verifica, che le amministrazioni continuino ad utilizzare il vecchio metodo basato sui curriculum. In evidenza, fra le criticit riscontrate, anche quelle pi specificatamente culturali. Pur trattandosi di difficolt gi rilevate dalla Commissione, le barriere culturali sono state spesso esposte con riluttanza dagli intervistati che pur hanno collaborato. Il sentimento comune, confessato da parte degli stessi, stata una sorta di disillusione riguardo gli effetti di quella che appare, ad occhi di periti del settore pubblico, uno dei tanti bei progetti destinati ad essere archiviati nel cassetto a causa delle notevoli difficolt nel recepire il cambiamento. In tal senso, lesempio che ci stato proposto riguarda il tema della premialit come conseguenza della valutazione e la tendenza: stato evidenziato come sia tristemente diffusa la tendenza ad elargire valutazioni positive senza che queste siano effettivamente testimoniate da buone performance,

vanificando, in tal modo, le finalit di motivazione previste dal sistema di incentivi.

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Conclusioni
Al termine di questo lavoro, diverse le considerazioni effettuabili, in ordine alle diverse problematiche, ma anche ai diversi miglioramenti che lintroduzione della riforma Brunetta reca seco. A quasi un anno dallemanazione del decreto, le indagini, le analisi ed i commenti a tal riguardo non sono certo mancati e questo perch, dopo luscita del libro La casta ed altri simili, la riforma della Pubblica Amministrazione diventato argomento scottante sul quale ormai ogni cittadino vuole tenersi aggiornato, cos come vuole esserlo sul funzionamento e sui costi della stessa PA. Anche in questo quadro di pressione da parte dellutenza si muovono le direttive del legislatore: il percorso complesso ed impegnativo delineato dalla riforma ha, infatti, lo scopo di riaffermare i valori di efficienza, economicit ed efficacia, nonch ripristinare la fiducia della collettivit circa loperato delle PA (Gemignani, 2010). Senza dubbi, le criticit ci sono, date le difficolt insite nellattuazione della riforma che, in quanto ambiziosa, anche complicata. Ma proprio per questo occorre che ognuno faccia la sua parte, condividendone le idee di fondo. Come fa notare Griffi (2010) in un intervento alla tavola rotonda organizzata dal Forum PA, migliorare la qualit della performance e rendere lamministrazione un fattore positivo di sviluppo significa, innanzitutto, avere ben chiara unidea di tipo economico: le cd. diseconomie esterne di produzione, cio i costi provocati allesterno

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per il cattivo funzionamento di unazienda, non possono andare a carico del sistema Paese o dei cittadini, ma devono rimanere a carico di chi le produce. Per quanto riguarda la realt lucana, traspare forse una certa pigrizia nellapplicazione di norme come quelle relative alloperazione trasparenza, almeno a confronto delle tempistiche nazionali. Crediamo tuttavia, che, sul piano di implementazione della riforma Brunetta, lamministrazione lucana non discosti di molto il suo operato dalla media nazionale, avendo incontrato problemi di attuazione non diversi da quelli incontrati altrove, a giudicare dalle criticit segnalate a livello nazionale. Non va sottovalutata inoltre la soggettivit di ciascuna amministrazione nel relazionarsi al cambiamento. Infatti, forse occultati dalla mole delle problematiche riscontrate, sono presenti anche in Basilicata casi di eccellenza: in primo luogo, nellimplementazione della riforma, come sottolineato dai risultati dei questionari, positivi soprattutto per quanto concerne la diffusa percezione, a livello dirigenziale, degli effetti positivi della misurazione e della valutazione. In secondo luogo, non mancano in Basilicata iniziative degne di nota: ad esempio, ladesione da parte dellAsm, ad un protocollo cui hanno aderito altre 17 aziende sanitarie e che consente di avviare sul campo la sperimentazione della nuova riforma. Questo documento, infatti, fissa come obiettivi il miglioramento delle prestazioni individuali, utilizzando la valutazione come opportunit, la premiazione del merito individuale, il favore alla crescita

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professionale e la possibilit di contare su dati per migliorare la gestione delle risorse. Pi in generale, assume unimportanza fondamentale in questa fase laccompagnamento al cambiamento da parte di organismi come la Commissione, che portino alla definizione di una visione sistemica e di un piano complessivo: senza questi interventi lente pubblico va dal rischio di costruzione di un sistema privo di coerenza di fondo, orientato alla valutazione individuale finalizzata alla sola distribuzione di incentivi, al rischio ben pi grande di subire passivamente la riforma senza poterne assimilare al meglio le potenzialit e finendo per bollarlo come l ennesimo bel progetto, che tale rester.

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Ringraziamenti
A mia madre, che mi accompagna in ogni scelta della mia vita. Al Professor Schiuma che mi ha indirizzato alla materia, facendomela apprezzare senza che ci sia risultato pesante. AllIng. Sole che mi ha seguito nella stesura dellelaborato con smisurata pazienza e disponibilit. A mio padre, mia sorella ed i miei nonni, il piccolo ma indispensabile sostegno quotidiano di cui ho bisogno. A Sofia, per la serenit che mi ha dato in questi ultimi, interminabili mesi e che continua a darmi ogni giorno. Al collega Rocco, per la collaborazione instaurata nello studio e per laiuto fornitomi in ogni occasione. Ai miei zii, ai parenti ed a tutti quelli che mi vogliono bene, per laffetto che mi hanno dato senza chiedere niente in cambio. Ai ragazzi di economia, con i quali ho condiviso gioie e dolori della prima esperienza universitaria. Un ringraziamento particolare ai dirigenti della amministrazioni che hanno collaborato con la ricerca, regalandoci parte del loro tempo, oltre che a tutte le persone che ci hanno consentito di ottenere tali contatti.

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Appendice A : Abbreviazioni
AOR Azienda Ospedaliera Regionale BSC Balanced Scorecard CAF Common Assessment Framework CD Comitato Direttivo D.lsg Decreto Legislativo DL Decreto Legge D.P.R. Decreto del Presidente della Repubblica EFQM European Fondation for Quality Management EIPA European Institute of Public Administration FCS Fattori Critici di Successo OIV Organismi Indipendenti di Valutazione PA Pubblica Amministrazione PMS Performance Measurement System PP Performance Prism TQM Total Quality Management UE Unione Europea

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Appendice B : Riferimenti normativi

D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347 Norme risultanti dalla disciplina prevista dall accordo del 29 aprile 1983 per il personale dipendente degli Enti Locali Legge 8 giugno 1990, n. 142 Ordinamento delle Autonomie Locali D. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 Razionalizzazione dell organizzazione delle Amministrazioni Pubbliche e revisione delle disciplina in materia di pubblico impiego a norma dell articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.421 Legge 24 dicembre 1993, n. 537 Interventi correttivi di finanza pubblica D. lgs. 25 febbraio 1995, n. 77 Ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali D.L. 12 maggio 1995, n. 163 Misure urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi e per il miglioramento dellefficienza delle Pubbliche Amministrazioni D.P.R. 14 gennaio 1997 Approvazione dell atto di indirizzo e coordinamento alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per lesercizio delle attivit sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private D.lgs. 19 giugno 1999, n. 299 Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale D.lgs. 30 luglio 1999, n. 286 Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultti dellattivit svolta dalle Amministrazioni Pubbliche, a norma dellarticolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.59

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Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Norme Generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche D.P.R. 12 dicembre 2006, n. 315 Regolamento recante riordino del Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato Legge 24 dicembre 2007, n.244 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008) Legge Regionale 27 giugno 2008, n. 11, Norme di riordino territoriale degli Enti locali e delle funzioni intermedie anche in applicazione della L. 24 dicembre 2007, n. 244 (finanziaria 2008) Legge 18 giugno 2009, n.69 Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit nonch in materia di processo civile D.lgs 27 ottobre 2009, n. 150 Attuazione della legge 4 marzo 2009, n.15 in tema di ottimizzazione della produttivit del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni Delibera CIVIT n. 89 / 2010, Indirizzi -sottoposti a consultazione- in materia di parametri e modelli di riferimento del sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n.150) DL 31 maggio 2010, n.78 Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e competitivit economica Delibera CIVIT 2 settembre 2010, n. 104, Definizione dei sistemi di misurazione e valutazione delle performance entro il 30 settembre 2010

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Appendice C: schemi di sviluppo di indicatori e target

Scheda anagrafica dell indicatore

Tabella C 1

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Test di validazione della qualit dell indicatore

Tabella C 2

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Test di fattibilit informativa dell indicatore

Tabella C 3

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Test della qualit del target

Tabella C 4

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