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Facolt Scienze dellAmministrazione

Corso Scienze dellAmministrazione Digitale

Professore Donato A. Limone

Tutor Riccardo Severi

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Lezione 1
Introduzione alla scienza dell'amministrazione digitale

1 La scienza dell'amministrazione digitale: definizione. La scienza che si occupa delle


norme, delle funzioni, delle strutture, delle risorse, dei servizi delle Pubbliche Amministrazioni
intese come soggetti che operano nella Societ dell'Informazione come - burocrazie digitali -
che fanno uso prevalente delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni.
2 La scienza dell'amministrazione digitale si occupa di:
2.1 Norme: le regole che stabiliscono le strutture e le funzioni delle Pubbliche
Amministrazioni.
2.2 Modelli organizzativi: come le Pubbliche Amministrazioni sono organizzate in ragione
delle norme di riferimento; come ci si organizza rispetto alle finalit stabilite dal legislatore e
alla - missione - degli enti, agli obiettivi ed ai programmi; caratteristiche dei modelli
organizzativi dei ministeri, delle regioni, delle province, dei comuni, delle aziende sanitarie
locali.
2.3 Il sistema procedimentale come asse portante delle attivit amministrative e dei
rapporti tra Pubbliche Amministrazioni e cittadini/imprese e tra Pubbliche Amministrazioni.
2.4 Il modello del Piano Esecutivo di Gestione (PEG).
2.5 Le risorse umane:i dipendenti pubblici; la dirigenza; i contratti di lavoro; la
formazione; la valutazione delle risorse; il telelavoro.
2.6 Le risorse finanziarie: i modelli di gestione; la contabilit pubblica.
2.7 I controlli interni
2.8 La comunicazione pubblica
2.9 La burocrazia digitale

Lezione 2
Ulteriori elementi caratterizzanti del modello generale di organizzazione
funzionale definito dal d. lgs 29/93 e dal d, lgs 165/2001

1 La prima normativa di base sulla dirigenza pubblica: dpr 748/1972


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2 La prima legge di semplificazione: legge 59/1997
3 La riforma dell'organizzazione del Governo
4 L'accesso dei disabili alla pubblica amministrazione
5 Il modello organizzativo funzionale delle P.A. secondo la legge n.3/2001
6 La riforma della Costituzione...
7 La semplificazione del linguaggio amministrativo
8 L'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR)
9 Il riordino della dirigenza
10 La comunicazione istituzionale secondo la legge 150/2000
11 La formazione tramite l'e-learning
12 Il benessere nelle P.A.
13 Il bilancio sociale
14 La customer satisfaction

Lezione n. 3
Il benessere organizzativo nelle Pubbliche Amministrazioni

1 La direttiva del Ministro della Funzione Pubblica del 24.03.04


2 Finalit della direttiva
3 Le motivazioni per l'adozione di misure finalizzate ad accrescere il benessere
organizzativo.
4 Le indicazioni per accrescere il benessere organizzativo.
4.1 L'attenzione al benessere organizzativo come elemento di cambiamento culturale.
4.2 L'attenzione alle variabili critiche.
4.3 Il processo per la rilevanza e il miglioramento del benessere organizzativo.
4.4 Contenuti e strumenti del piano di miglioramento.
5 Il cambiamento nelle politiche di sviluppo delle risorse umane.
6 Gli studi sul benessere organizzativo.
7 Le dimensioni del benessere organizzativo.
8 Gli indicatori di benessere.
9 Gli indicatori d malessere.

Lezione n. 4
Il Bilancio Sociale nelle Pubbliche Amministrazioni

1 La direttiva
2 Obiettivi del bilancio sociale

3
3 L'adozione del bilancio sociale
4 Come realizzare un bilancio sociale
5 Le linee guida per la formazione, l'adozione e la realizzazione del bilancio sociale
6 Il manuale sui bilanci sociali

Lezione n. 5
La comunicazione istituzionale

1 La legge 15/2000
2 La direttiva sulla comunicazione istituzionale
3 Il piano di comunicazione
4 l'ufficio per le relazioni con il pubblico
5 Ufficio stampa
6 La comunicazione elettronica
7 Le risorse

Lezione n. 6
L'Amministrazione Digitale

1 Il codice dell'amministrazione digitale


2 Definizioni
3 Finalita'
4 Diritto dell'uso delle tecnologie
5 Qualita' dei servizi
6 Norme generali
7 Rapporti tra stato, regioni ed enti locali
8 Digitalizzazione e riorganizzazione
9 Competenze del Presidente del Consiglio
10 Struttura per l'organizzazione, l'innovazione e le tecnologie
11 Il documento informatico
12 Firma digitale
13 I certificatori
14 Formazione e gestione dei documenti informatici
15 Trasmissione informatica dei documenti
16 Dati delle P.A.
17 Fruibilit dei dati
18 Servizi in rete
19 Carte elettroniche
4
20 Sviluppo acquisizione riuso di sistemi informatici nelle P.A.
21 Le regole tecniche
22 Il sistema pubblico di connettivit

Lezione 1
Introduzione alla scienza dellAmministrazione Digitale

1 La scienza dell'amministrazione digitale: definizione. La scienza che si occupa delle


norme, delle funzioni, delle strutture, delle risorse, dei servizi delle Pubbliche
Amministrazioni intese come soggetti che operano nella Societ dell'Informazione come
- burocrazie digitali - che fanno uso prevalente delle tecnologie dell'informazione e delle
comunicazioni.

Questo modulo introduttivo serve ad inquadrare la scienza dellamministrazione digitale sotto il


profilo scientifico, sotto un profilo metodologico e con riferimento agli stessi contenuti della
scienza dellamministrazione digitale.
Possiamo quindi definire la scienza dellamministrazione digitale, la scienza che si occupa di
norme, delle funzioni, delle strutture, delle risorse, dei servizi delle Pubbliche
Amministrazioni.
Quindi la definizione di scienza dellamministrazione digitale considera tre elementi portanti
(sicuramente rifacendosi alla scienza dellamministrazione classica consolidata) infatti si
riferisce alle organizzazione pubbliche complesse o semplici e a tutto ci che riguarda le
organizzazioni pubbliche:
le strutture e risorse,
le funzioni e quindi i servizi,
le norme
Tre elementi che fanno funzionare le organizzazioni pubbliche. Nello stesso tempo la scienza
dellamministrazione digitale si occupa di collocare lo studio delle organizzazioni pubbliche nel
contesto attuale caratterizzato dalla cosiddetta societ dellinformazione e quindi dalluso
prevalente delle tecnologie dellinformazione e delle comunicazioni. La cosiddetta burocrazia
digitale che fa uso prevalente nei processi amministrativi dellinformatica e della telematica.
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DEFINIZIONE
La scienza dellamministrazione digitale si occupa pertanto di norme, si occupa quindi
delle regole che stabiliscono e definiscono le strutture e le funzioni delle Pubbliche
Amministrazioni.

2.1 NORME: LE NORME CHE STABILISCONO LE STRUTTURE E LE FUNZIONI DELLE


PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI.

Le Pubbliche Amministrazioni hanno tra le vari finalit la realizzazione dei principi sanciti
nellart. 3 della Carta Costituzione, cio devono realizzare quelle condizioni che garantiscano a
tutti i cittadini pari dignit sociale luguaglianza davanti alla legge, senza distinzione di
sesso, di razza, di religione, di lingua, di opinioni politiche, di condizioni personali e
sociali. Quindi compito della Repubblica (e quindi delle PP.AA.) rimuovere gli ostacoli
di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libert e la uguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione
di tutti i lavoratori allorganizzazione politica economica e sociale del Paese.
Pertanto i Principi Costituzionali di eguaglianza formale e sostanziale definiscono quella che
la funzione fondamentale delle burocrazie pubbliche cio: creare eguali condizioni di base per
lo sviluppo socio economico dei cittadini.
In questo senso le burocrazie digitali hanno il compito specifico di eliminare quelle forme di
gap (rottura) che contrappongono da un lato i cittadini che hanno la possibilit di utilizzare
facilmente le tecnologie dellinformazione e della comunicazione e dallaltro quei cittadini che ne
sono privi.
Quindi sotto questo profilo lart. 3 della Costituzione, interpretato e letto in rapporto alla societ
dellinformazione e in rapporto con le burocrazie digitali ci permette una nuova lettura, dove le
burocrazie digitali svolgono la funzione molto importante di abbattere qualsiasi tipo di barriera
nei rapporti fra cittadini e Pubblica Amministrazione, tra imprese e Pubblica Amministrazione
nella funzione di erogazione dei servizi con strumenti tecnologici che permetto modalit di
accesso veloci, semplici ed efficaci.
In questo senso si pone lart. 8 del codice dellAmministrazione digitale che sancisce il diritto
allalfabetizzazione informatica: lo stato promuove iniziative volte a favorire
lalfabetizzazione informatica dei cittadini con particolare riguardo alle categorie a

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rischio di esclusione (si parla in proposito di divario digitale o digital divide), anche al
fine di favorire lutilizzo dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni

Art. 97 cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e limparzialit dellamministrazione.
Anche i principi costituzionali sanciti nellart. 97 della Costituzione, buon andamento ed
imparzialit della Pubblica Amministrazione possono essere modernamente interpretati nella
nuova dimensione digitale dellamministrazione.
Principio del buon andamento: efficienza, efficacia ed economicit.
Il buon andamento, che si concretizza nelladeguatezza e nella convenienza nellesercizio
dellazione amministrativa, in una burocrazia digitale ovviamente legato alla creazione di
condizioni tecnologiche di informatizzazione del procedimento amministrativo che consenta
rispetto alla burocrazia tradizionale di ridurre i tempi dellazione amministrativa e di garantire
livelli pi elevati di efficienza (sta indicare il rapporto tra input ed output, il sistema p efficiente se
a parit di risorse impiegate in grado di realizzare il massimo risultato) efficacia (verifica che
lazione del sistema abbia dato luogo a risultati coerenti con gli obiettivi programmati e che i
risultati siano stati in grado di soddisfare i bisogni) nonch di economicit (la capacit di
soddisfare i bisogni dinteresse pubblico sulla base di un flusso di ricchezza economicamente
sopportabile e socialmente accettabile dalla comunit) della stessa azione amministrativa.
Principio di imparzialit: predeterminazione dei criteri e ragionevolezza.
Lart. 97 della Costituzione fa riferimento alla imparzialit dellamministrazione evidente che in
una amministrazione digitalizzata crea condizioni di imparzialit intesa come dovere della
Pubblica Amministrazione di agire senza discriminare i soggetti coinvolti e di ponderare
comparativamente tutti gli interessi coinvolti dallazione amministrativa. In particolare si
sostanzia nellutilizzo dei software informatici uno dei due corollari che costituiscono il principio
di imparzialit, cio il principio della predeterminazione dei criteri e delle modalit cui le
amministrazione devono attenersi nelle scelte successive. Infatti, i software per loro
intrinseca costruzione si basano su algoritmi che operano in modo deterministico, stabilito e
predefinito e che richiede a tal fine luso di una modulistica razionalizzata ed uguale per tutti in
questo modo vengono cristallizzati i criteri e il sistema informatico non consente possibilit di
arbitri e discriminazioni nei confronti del cittadino. Il principio trova applicazione nellart. 57 del
C.A.D.: diritto a trovare online tutti i moduli e i formulari validi ed aggiornati. Le
pubbliche amministrazione provvedono a definire e a rendere disponibile per via
telematica lelenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i moduli e i
formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di
certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notoriet. Le pubbliche amministrazioni

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non possono richiedere luso di moduli e formulari che non siano stati pubblicati; in caso
di omessa pubblicazione, i relativi procedimento possono essere avviati anche in
assenza dei suddetti moduli o formulari. La mancata pubblicazione altres rilevante ai
fini della misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti
responsabili.
Anche rispetto al principio di ragionevolezza la burocrazia digitale offre possibilit per la P.A. di
seguire canoni di razionalit operativa nello svolgimento della propria azione al fine di
evitare decisioni arbitrarie e razionali. In tal senso la ragionevolezza impone, in
particolare, la corrispondenza dellazione amministrativa ai fini indicati dalla legge, la
coerenza con i presupposti di fatto assunti a base della decisione amministrativa, la
logicit della stessa ed, infine, la proporzionalit dei mezzi rispetto ai fini.
La parzialit ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenza.
Altro aspetto interessa costituito dai siti internet istituzionali che consentono non solo di
accedere ai servizi della P.A. ma per altro aspetto di concretizzare il principio di pubblicit
dellazione amministrativa mettendo a disposizioni dei cittadini le informazioni relative alle
procedure amministrative nonch quelle che permetto di esercitare il controllo dellimparzialit
della P.A.
Decreto Legislativo n. 165/2001
Il decreto legislativo 30 marzo 2001 n.165 stabilisce le norme generali sullordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (gi in parte contenute nel decreto
legislativo 29/93, legge delega n. 241/92) e nel contempo definisce un modello nuovo, generale,
astratto delle organizzazioni pubbliche. Questo modello costituisce la preliminare
riorganizzazione della macchina pubblica necessaria per la realizzazione dellAmministrazione
digitale. Le finalit fondamentali del decreto legislativo 165/2001 sono rinvenibili nella volont
del legislatore di sviluppare una organizzazione in grado di offrire servizi ai cittadini-utenti, di cui
le P.A. sono al servizio, riuscendo altres a razionalizzare il costo del lavoro, delle strutture e in
generale del funzionamento delle amministrazioni.
Tutto questo si traduce in unAmministrazione che in grado di garantire modelli organizzativi
fondati sui principi di efficienza, di efficacia, di economicit, di pubblicit, di trasparenza
allazione dellamministrazione; in sintesi di buon andamento e imparzialit della pubblica
amministrazione
In particolare questo modello viene definito allart. 4 del decreto 165 del 2001 che introduce la
separazione funzionale fra indirizzo e controllo da una parte e attuazione e gestione dallaltro,
ovvero fra politica e amministrazione.
Art.4 del Decreto Legislativo 165/2001

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Integralmente viene di seguito riportato ad eccezione del comma 4, in questo riquadro
integralmente trascritto: Le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano
direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri
ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e
gestione dallaltro.
In particolare prevede che:
- (art. 4 comma 1) gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-
amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programma da attuare ed adottando gli altri
atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati
dellattivit amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti (quindi lattivit di base
degli organi quella di programmare e di verificare lattuazione dei programmi da parte
della dirigenza);
- (art. 4 comma 2) ai DIRIGENTI, invece, spetta ladozione degli atti e provvedimenti
amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano lamministrazione verso lesterno,
nonch la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di
spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono
responsabili in via esclusiva dellattivit amministrativa, della gestione e dei relativi
risultati.

Il carattere generale del principio di separazione confermato dalla previsione dellobbligo della
deroga legislativa espressa per poter incidere con una legge successiva sullattivit
espressamente assegnata alla dirigenza amministrativa.

Agli organi di governo in particolare spettano (art. 4 comma 1 e art. 14 comma 1):
1. la decisione in materia di atti normativi e ladozione dei relativi atti di indirizzo
interpretativo ed applicativo;
2. la definizione di obiettivi, priorit, piani, programmi e direttive generali per lazione
amministrativa e per la gestione;
3. la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da
destinare alle diverse finalit e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale
generale;
4. la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione
di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi;
5. le nomine, designazione ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni;
6. le richiesta di pareri alle autorit amministrative indipendenti ed al Consiglio di Stato.

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Tale elenco evidenzia come lo spirito della riforma della dirigenza si stato quello di concretare il
passaggio:
1. dal potere di ordine
2. ad un rapporto di direzione, di cui la direttiva ministeriale ne rappresenta il tipico atto di
esercizio.
Lart. 14 del Decreto Legislativo 165/2001 dal canto suo, statuendo che i ministri provvedono
ad assegnare ai dirigenti di livello pi elevato una quota parte delle risorse del bilancio del
ministero, tende a realizzare una sorta di connessione fra indirizzo politico-amministrativo e
bilancio dellamministrazione, consentendo ai dirigenti di vertice di avere un quadro annuale
delle risorse assegnate rispetto agli obiettivi, in modo da garantire lottimizzazione e la
tempestivit delle scelte.
In particolare, il Ministro con cadenza periodica, e comunque ogni anno entro 10 giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di bilancio, anche sulle proposte dei dirigenti preposti ad
uffici dirigenziali deve:
definire obiettivi, priorit,piani e programmi da attuare ed emanare le conseguenti
direttive generale per lattivit amministrativa e per la gestione;
effettuare lassegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilit delle rispettive
amministrazioni delle risorse di cui al D. Lgs. 279/1997 nonch provvedere alle variazioni
delle assegnazioni, tendo altres conto dei procedimenti e subprocedimenti attribuiti ed
adotta altri provvedimenti ivi previsti.
Inoltre, la legge 15/2005 modificando la legge 241/1990 marca ulteriormente la linea di
separazione funzionale fra indirizzo e controllo. Si fa infatti riferimento alla disciplina
dellautotutela laddove previsto che i provvedimenti di sospensione, revoca e di annullamento
di ufficio siano adottati da un organo diverso da quello che ha approvato il provvedimento
principale (artt. 21 quater, 21 quinques, 21nonies)
La disposizione va letta in combinato disposto con lart. 14 comma 3 del D. Lgs 165/2001 che
contempla il divieto per il ministro di revocare, riformare, riservare o avocare a s, o altrimenti
adottare un provvedimento o atti di competenza dei dirigenti.
In caso di inerzia del dirigente alladozione degli atti di rispettiva competenza si prevede che il
ministro stabilisca un termine entro cui il dirigente deve provvedere e che, decaduto tale termine
invano, o qualora latto gestionale sia adottato con grave inosservanza delle direttive, il ministro
possa nominare un commissario ad hoc, affinch questultimo, e non lorgano politico adotti le
necessarie soluzioni gestionali.
Il modello di separazione assurge cos a dignit di principio giuridico, che non pu trovare
momenti di deroga neppure in presenza di fattispecie dove la negligenza vada comunque
addebitata al dirigente competente ad adottare latto gestionale. Anche in tal caso, infatti, latto
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gestionale non pu essere adottato dallorgano politico, facoltato soltanto a nominare un altro
dirigente commissario ad acta, il quale, in ossequio al principio di separazione fra compiti di
indirizzo e compiti di gestione (rimessi alla dirigenza) potr porre in essere la necessaria attivit
gestionale. Resta invece salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimit.
A confermare ulteriormente il superamento del modello di sovra ordinazione gerarchica fra
politici ei dirigenti e quindi il carattere generale del principio di destinazione funzionale suddetta
rileva infine la previsione di cui allart. 16, comma 4, del Decreto Legislativo 165/2001 secondo
cui esclusa la possibilit di proporre ricorso gerarchico al ministro avverso gli atti dirigenziali.
Possiamo allora dire che il modello generale definito dal decreto n. 165 del 2001 un modello
astratto che deve trovare applicazione in tutte le Pubbliche Amministrazione con riferimento al
proprio ordinamento e poggia su due soggetti lorgano politico e la dirigenza e sul principio di
distinzione netta delle funzioni attribuite ai due soggetti e quindi su un modello che sappia
concretamente realizzare in modo efficace questa distinzione tra indirizzo e gestione.
ovvio che tutta la struttura organizzativa dell'ente una struttura che deve essere
regolamentata considerando questa distinzione.
A questo punto possiamo stabilire una connessione tra modello organizzativo e burocrazia
digitale, infatti se allorgano politico spetta la definizione dei programma e la verifica della loro
attuazione allora emerge forte lindispensabile costruzione di un sistema di informazioni di dati,
cio che tutta la organizzazione della pubblica amministrazione utilizzi strumenti informatici
telematici, banche dati finalizzati che permetta allorgano politico di poter:
definire i programmi conformi alla realt sociale ed economica attraverso un sistema di
dati che permetta di essere utilizzato perch aggiornato, certificato, adeguatamente
implementato
di verifica, cio la possibilit successivamente di effettuare controlli per rilevare se i
programmi sono stati poi attuati adeguatamente o se vi la necessit di modificare la
programmazione per eventuali esigenze nate dal contesto nella sua evoluzione e nella
sua dinamicit.
Nello stesso tempo altrettanto fondamentale per la dirigenza che deve gestire il sistema
procedimentale e che si deve occupare della gestione nella sua completezza con particolare
riferimento alla gestione finanziario-tecnica ed amministrativa, evidente che la dirigenza dovr
anche essa utilizzare un sistema di dati completo, aggiornato, implementato, certificato,
validato. Quindi il sistema di dati deve essere attendibile ed un deve essere un sistema sul
quale poter fare affidamento sia nella fase di attuazione, come nella fase di programmazione e
come nella fase di verifica e controllo e ci inoltre pu sussistere se il sistema di dati completo
e certificato.

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Questo modello di organizzazione per essere adeguatamente sviluppato deve necessariamente
caratterizzato da una organizzazione di tipo digitale in quanto la gestione delle risorse umane,
tecniche e finanziarie deve avvenire attraverso l'uso di tecnologie dell'informazione e della
comunicazione. Quindi il modello astratto definito dal decreto 165 del 2001 un modello che
oggi pu essere realizzato adeguatamente solo a condizione che le organizzazioni pubbliche
siano organizzazioni digitali nell'ambito delle quali il sistema dei dati e delle informazioni non
un fattore meramente aggiuntivo ma costituisce un'intrinseca e imprescindibile espressione
dell'organizzazione medesima. utile ribadire che tale sistema di dati deve essere
caratterizzato dalla completezza, dalla oggettivit, dalla verificabilit (quindi validato) e che
risponda ai principi di efficaci, di economicit, di trasparenza: questi costituiscono gli elementi
essenziali di un modello di organizzazione che definiamo modello di burocrazia digitale.
Questo modello che noi possiamo rilevare in termini astratti, incentrato sul principio di
distinzione tra le funzioni attribuite allorgano politico e quelle attribuite alla dirigenza, un
modello che viene ulteriormente definito e caratterizzato dal decreto legislativo n. 165 del 2001
nella parte in cui prevede.:
art. 5 (potere di organizzazione) Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare lattuazione dei principi di cui allart. 2,
comma 1, e la rispondenza al pubblico interesse dallazione amministrativa.
Gli organismi di controllo interno verificano periodicamente la rispondenza delle
determinazioni organizzative ai principi indicati allart. 2 comma 1 anche al fine di
proporre ladozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per ladozione
delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione.
Ci significa che le pubbliche amministrazione esercitano il potere di organizzazione
finalizzato ad assicurare lattuazione dei principi stabiliti dallart. 2 che devono ispirare
lorganizzazione stessa e quindi per assicurare lattuazione dei programmi; e questo
potere di organizzazione a sua volta soggetto alla verifica periodica da parte degli
organismi interni di verifica, che deve controllare la congruenza fra le determinazioni
organizzative e i principi indicati dal decreto legislativo tra cui anche laderenza ai
programmi.
Art. 2 del Decreto legislativo 165/2001
Le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di
legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispetti ordinamenti, le
linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i
modi di conferimento della titolarit dei medesimi; determinano le dotazioni organiche
complessive. Esse ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri:

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a) funzionalit rispetto ai compiti e ai programmi di attivit, nel perseguimento degli obiettivi di
efficienza, efficacia ed economicit. A tal fine, periodicamente e comunque allatto della
definizione dei programmi operativi e dellassegnazione delle risorse, si procede a specifica
verifica ed eventuale revisione;
b) ampia flessibilit, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da
assumersi ai sensi dellart. 5, comma 2;
c) collegamento delle attivit degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed
esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici;
d) garanzia dellimparzialit e della trasparenza dellazione amministrativa, anche attraverso
listituzione di apposite strutture per linformazione complessiva dello stesso;
e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dellutenza e
con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dellunione europea.
art. 6 (Organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche) ma questo modello
viene caratterizzato in modo particolare anche dal fatto non solo organizzazione e la
disciplina degli uffici ma anche la consistenza e leventuale variazione delle dotazioni
organiche devono essere determinate in funzione delle finalit indicate dallart. 1,
comma 1, attraverso una preventiva verifica degli effettivi fabbisogni.
Pertanto il principio che pone uno stretto ed imprescindibile collegamento tra la verifica
dei reali fabbisogni da una parte e dallaltra la determinazione delle risorse umane
nell'ambito dell'organizzazione nellambito di una burocrazia digitale, quindi di
unamministrazione che fa uso nellerogazione dei servizi di tecnologie informatiche
significa che deve in questa operazione di determinazione dellorganico che deve, in
quanto pu, utilizzare le risorse umane soltanto per attivit di qualit nellerogazione dei
servizi e quindi deve utilizzare sempre di meno le risorse umane per attivit di routin
amministrativa, per attivit ripetitive di tipo burocratico, in quanto queste possono essere
espletate attraverso l'uso di modulistica elettronica o l'uso dei procedimenti
amministrativi informatici che ovviamente presentano anche il vantaggio di abbattere
tempi, semplificare le attivit, abbattere i costi, rendere pi trasparente l'operazione.
Quindi questo modello che stabilisce il principio del reclutamento delle risorse e quindi
l'utilizzo di risorse in relazione di reali bisogni che sono verificati attraverso tecniche
adeguate di rilevazione anche in questa fase mediante lutilizzo di strumenti informatici.
Art. 1 del Decreto Legislativo 165/2001
1. Le disposizioni del presente decreto disciplinano l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e
di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, tenuto conto delle autonomie locali e di
quelle delle regioni e delle province autonome, nel rispetto dell'articolo 97, comma primo, della
Costituzione, al fine di:

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a) accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi
dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici;
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale,
diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni,
assicurando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condizioni uniformi
rispetto a quelle del lavoro privato, garantendo pari opportunit alle lavoratrici ed ai lavoratori
nonch l'assenza di qualunque forma di discriminazione e di violenza morale o psichica.
(lettera cos sostituita dall'articolo 21, comma 1, lettera a), legge n. 183 del 2010)

Art. 7 (Gestione delle risorse umane) Questo modello all'articolo 7 stabilisce una serie di
principi per la gestione delle risorse umane, che costituiscono regole di carattere
generale per la definizione del modello organizzativo.
Secondo tali principi:
1. Le pubbliche amministrazioni garantiscono parit e pari opportunit tra uomini e
donne per l'accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro;
2. Le amministrazioni pubbliche devono garantire la libert di insegnamento e
l'autonomia professionale nello svolgimento delle attivit didattiche scientifiche e di
ricerca;
3. le amministrazioni pubbliche devono individuare quindi criteri di priorit nell'impiego
flessibile del personale, purch compatibile con l'organizzazione degli uffici e del
lavoro, a favore dei dipendenti in situazioni di svantaggio personale, sociale e
familiare e dei dipendenti impegnati in attivit di volontariato ai sensi della legge
266/1991 (Per agevolare un utilizzo flessibile delle risorse evidente una normativa
particolarmente importante quella contenuta nel D.P.R. n. 70/1999 sul telelavoro);
4. le amministrazioni hanno l'obbligo di formare e aggiornare il personale compreso
anche il personale, con qualifica dirigenziale, e devono curare 'adeguamento dei
programmi formativi al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della
pubblica amministrazione, soprattutto la cultura del cambiamento, la cultura della
innovazione, cio la formazione quale strumento per la trasformazione della pubblica
amministrazione tradizionale in una pubblica amministrazione digitale che sappia
essere adeguata alla societ dell'informazione, in poche parole verso una burocrazia
digitale;
5. Le pubbliche amministrazioni non possono erogare trattamenti economici, accessori
che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese. Pertanto sono necessari
strumenti di verifica oggettiva delle prestazioni che consentano di stabilire
obiettivamente leffettivo espletamento delle stesse prestazioni;

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6. Le pubbliche amministrazioni per esigenze cui non possono far fronte con personale
in servizio, possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza
determinando preventivamente la durata di questo incarico, il luogo, l'oggetto il
compenso della collaborazione stessa. Ci significa che le amministrazioni devono
motivare la necessit di ricorrere all'utilizzo di risorse umane specialistiche esterne
(collaborazioni esterne) e allo stesso tempo il legislatore pone delle condizioni bene
precise cio che siano prevista quale requisito per lassunzione la comprovata
competenza del professionista e che il contratto di collaborazione preveda
esplicitamente la dura, il luogo, loggetto ed il compenso della collaborazione.
Le disposizioni contenute nell'articolo 7 del decreto legislativo 165 del 2001,
sinteticamente richiamate, sono elementi caratterizzati del modello di una
organizzazione moderna e digitale. Questi principi che riguardano la gestione delle
risorse umane richiamano necessariamente la costruzione di un sistema informatico
di gestione di dati, che deve essere completo, affidabile e validato, che riguarda le
risorse umane, riguardano il profilo dei dipendenti, riguardano la loro utilizzazione
nell'ambito delle strutture e dei servizi, riguardano la resa, la valutazione delle
prestazioni dei dipendenti.
Art. 8 (costo del lavoro, risorse finanziarie e controlli) definisce un modello che si
strettamente connesso al costo del lavoro, al la gestione delle risorse finanziarie e al
ricorso a sistemi di controllo della gestione finanziaria. In particolare le amministrazioni
pubbliche devono adottare tutte le misure affinch la spesa del proprio personale sia
evidente, certa e prevedibile nella evoluzione (nel tempo). Le risorse finanziarie per
la gestione delle risorse umane devono essere stabilite, determinate in base alla
compatibilit economico-finanziaria definita appunto nei documenti di bilancio e di
programmazione, per questo motivo possiamo dire che le risorse umane sono uno degli
elementi fondamentali della programmazione di un ente e del suo bilancio poich sono
le risorse attraverso le quali le amministrazioni garantiscono che l'azione amministrativa
si conformi ai principi di efficienza, efficacia, economicit.

Fino ad ora abbiamo analizzato i principi generali (Titolo I) che reggono lorganizzazione delle
Pubbliche Amministrazione, basato su principio di separazione tra lorgano politico e la
dirigenza, nei titoli successivi del Decreto Legislativo 165/2001 sono contenute le norme di
dettaglio.

Il titolo II (organizzazione) Capo I (Relazioni con il pubblico) configura altres un modello


organizzativo, stabilito dall'articolo 4 e dagli articoli che abbiamo preso in esame, fondato sul
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principio di art 10 - trasparenza del pubbliche amministrazioni e quindi di apertura al cittadino.
Pertanto questo modello organizzativo astratto generale poggia sul concetto delle relazioni con
il pubblico e cio a dire su una organizzazione moderna nella quale il sistema di risorse,
strutture, funzioni, di norme, di dati per definizione aperto alla propria utenza (cittadini,
imprese, altre pubbliche amministrazioni). Allora la trasparenza delle amministrazione pubbliche
deve caratterizzare il procedimento, i modelli e i sistemi informativi utili alle interconnessioni tra
le pubbliche amministrazioni.
Art. 10 del Decreto Legislativo 165/2001 Trasparenza delle amministrazioni pubbliche
1. L'organismo di cui all'articolo 2, comma 1, lettera mm), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ai fini
della trasparenza e rapidit del procedimento, definisce, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera e), i
modelli e sistemi informativi utili alla interconnessione tra le amministrazioni pubbliche.
2. La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica ed i comitati
metropolitani di cui all'articolo 18 del decreto-legge 24 novembre 1990, n. 344, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 gennaio 1991, n. 21, promuovono, utilizzando il personale degli uffici
di cui all'articolo 11, la costituzione di servizi di accesso polifunzionale alle amministrazioni
pubbliche nell'ambito dei progetti finalizzati di cui all'articolo 26 della legge 11 marzo
1988, n. 67, e successive modificazioni ed integrazioni.

Quindi il primo strumento per assicurare la trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni e quello
della creazione e gestione di sistemi informativi che devono essere interconnessi interoperabili
tra di loro, per cui tutta la pubblica amministrazione diventa un'amministrazione che dialoga
attraverso la rete. Questo si traduce in capacit di creare flussi di dati tra le varie articolazioni
della P.A., la dematerializzazione documentale, la velocit nelle comunicazioni e la riduzione dei
tempi dei procedimenti amministrativi, che implica anche la riduzione dei costi della P.A..
Oltre a questi strumenti interni che sono diretti a realizzare il principio di trasparenza il Decreto
Legislativo allart. 11 prevede listituzione degli uffici per le relazioni con il pubblico (URP) che
dovrebbero promuovere e contribuire ad aprire lamministrazioni allutenza (cittadini e imprese),
e di conseguenza all'affermazione di un modello di burocrazia digitale.
In particolare la norma prevede che gli URP, anche mediante l'utilizzo di tecnologie informatiche
devono essere al servizio dell'utenza per garantire loro i diritti di partecipazione sanciti dal capo
III della legge 7 agosto 1990, n. 241; devono fornire informazioni all'utenza relative agli atti e
allo stato dei procedimenti; infine condurre ricerche ed analisi finalizzate alla formulazione di
proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con
l'utenza.
Ricordiamo anche che gi la legge 150/2000 disciplina dellattivit di informazione e
comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni assegnava i seguenti compiti:

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Garantire lesercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla
L. 241/90;
Agevolare lutilizzo dei servizi offerti ai cittadini, anche attraverso lillustrazione delle
disposizioni normative e amministrative, e linformazione sulle strutture e sui compiti
delle amministrazioni medesime;
Promuovere ladozione di sistemi di interconnessione telematica e coordinare le reti
civiche;
Attuare, mediante lascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica
della qualit dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti.

Possiamo dire che gli U.R.P. avrebbero potuto rappresentare il cardine della rivoluzione digitale
della burocrazia nel doppio ruolo interno di informatizzazione dei processi amministrativi e
esterno di comunicazione pubblica verso i cittadini-utenti per la piena consapevolezza dei nuovi
strumenti messi di accesso ai servizi della P.A., contribuendo quindi consolidamento del
principio della trasparenza attraverso luso delle tecnologie informatiche.
In realt tutto ci non stato realizzato perch sono mancati i processi di cambiamento nella
sfera del back-office, imprescindibili per unefficace e trasparente costruzione del front-office
capace di rispondere alle finalit previste dal Decreto Legislativo.
LU.R.P. consta di un front office e di un back office
Front office costituisce il luogo fisico dove lutente entra in contatto con lufficio, ovvero
dove si realizza concretamente lesperienza di servizio;
Back office no visibile allutente, ma determinante per la funzionalit dellufficio,
rappresenta tutto ci che si muove dentro la linea di contatto diretto con i cittadini, in
particolare svolge funzioni di coordinamento nei rapporti con i referenti delle Aree
presenti nellEnte e per questo motivo sono indirizzati i flussi informativi provenienti dalle
diverse fonti. Per questo motivo necessaria lanalisi sul funzionamento dello schema
organizzativo dellente per individuare la mappa delle comunicazioni fra gli uffici e i
servizi.
Infatti il back-office non stato toccato in modo significativo dai processi di automazione, di
digitalizzazione e dell'uso della telematica e quindi compromettendo la possibilit per le varie
articolazioni della P.A. di poter dialogare attraverso la rete in modo rapido ed efficace. In questo
senso fondamentale allora il cambiamento del modello organizzativo che deve conformarsi al
modello astratto previsto dal decreto legislativo 165 del 2001, che tra i suoi pilastri
fondamentali, sui cui tale modello costruito, prevede luso della telematica e
linformatizzazione dei processi amministrativi e dei collegamenti tra i vari uffici, infatti questi

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strumenti garantiscono la gestione dei dati in tempo reale in relazione a i procedimenti
amministrativi.
In conclusione la digitalizzazione del back-office consentirebbe non solo una pi rispondente
attivit di front office delle U.R.P. ma anche la possibilit per il cittadino e le imprese di poter
dialogare con la P.A. attraverso i siti istituzionali ottenendo tutte le informazioni necessarie e utili
nonch lerogazione di servizi.
L'informazione del back-office digitalizzata e che questa informazione pu essere utilizzata
all'interno degli uffici per garantire lo sviluppo dell'azione amministrativa nel rispetto dei principi
di cui alla legge 241 del '90 ma ovviamente questo modello di organizzazione digitale
garantisce anche la possibilit che posso avere delle aperture su uffici di relazioni che sulla
base anche di transazioni elettroniche possono rilevare bisogni particolari e poi questi uffici
possono contattare direttamente l'utenza attraverso altri canali tradizionali o telematici.
Questo modello astratto indubbiamente alla base ancora oggi, pi di ieri, per la costruzione
di un modello organizzativo di tipo digitale, l'unico modello che pu garantire una totale
apertura del sistema, una totale trasparenza del sistema, una totale fruibilit del sistema e una
totale verifica diciamo di come il sistema organizzativo si comporta nei riguardi della stessa
utenza.
Ricordiamo infine lultimo provvedimento in materia di trasparenza, le legge 106/2011 di
conversione del D.L. 70/2011, che al fine di rendere effettivamente trasparente lazione
amministrativa e di ridurre gli oneri informativi gravanti su cittadini e imprese ha previsto
lobbligo a carico delle pubbliche amministrazioni di pubblicare sui propri siti istituzionali, per
ciascun procedimento amministrativo ad istanza di parte rientrante nelle proprie competenze,
lelenco degli atti e documenti che linteressato ha lonere di produrre a corredo dellistanza.
Lobbligo viene meno per gli atti o documenti la cui produzione a corredo dellistanza prevista
da norme di legge, regolamento o da atti pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.
Lomessa pubblicazione non legittima la P.A. procedente a rigettare listanza, motivando il
provvedimento di diniego con la mancata produzione di un atto o documento; in questo caso la
P.A. deve invitare listante a regolarizzare la documentazione in un termine congruo. Il
provvedimento di diniego eventualmente emanato nullo. Inoltre il mancato adempimento
valutato ai fini della attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.

Art. 12. Uffici per la gestione del contenzioso del lavoro

1. Le amministrazioni pubbliche provvedono, nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, ad organizzare la


gestione del contenzioso del lavoro, anche creando appositi uffici, in modo da assicurare lefficace
svolgimento di tutte le attivit stragiudiziali e giudiziali inerenti alle controversie. Pi amministrazioni
omogenee o affini possono istituire, mediante convenzione che ne regoli le modalit di costituzione e
di funzionamento, un unico ufficio per la gestione di tutto o parte del contenzioso comune.

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2.2 Modelli organizzativi: come le Pubbliche Amministrazioni sono organizzate in ragione
delle norme di riferimento; come ci si organizza rispetto alle finalit stabilite dal
legislatore e alla - missione - degli enti, agli obiettivi ed ai programmi; caratteristiche dei
modelli organizzativi dei ministeri, delle regioni, delle province, dei comuni, delle aziende
sanitarie locali.
La scienza dellamministrazione digitale non limita la sfera di studio e ricerca alle norme
dellordinamento giuridico, che nel capitolo precedente abbiamo analizzato con particolar
riguardo alla Carta Fondamentale ed al Decreto Legislativo 165/2001 che definisce il modello
astratto e generale di organizzazione, ma allarga la sua competenza anche allanalisi concreta
dei modelli organizzativi, cio a dire come le pubbliche amministrazioni sono organizzate, come
sono organizzate in ragione delle norme di riferimento e alle finalit da esse stabilite, potremmo
dire in sintesi rispetto a quella che la missione e gli obietti dellente. ovvio che proprio la
diversit delle mission dei vari enti determina una diversit dei modelli organizzativi: dai modelli
organizzativi di un ministero, ai modelli organizzativi di un'amministrazione regionale,
provinciale, comunale, di un'azienda sanitaria locale. Sono modelli da principi di carattere
generale come l'articolo 3 e l'articolo 97 della Costituzione, come le norme che abbiamo visto
del decreto 165 del 2001, come le norme del procedimento amministrativo stabilite dalla legge
241 del '90, ma indubbiamente il modello di organizzazione di un ministero diverso per
obiettivi, programmi, finalit da un modello organizzativo di una regione.
Infatti lamministrazione regionale ha il compito di supportare le finalit della Regione, che sono
quelle di programmare e di legiferare, di dare indirizzi, di coordinare gli enti del proprio territorio
regionale.

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Tuttavia si tratta di una diversit di modelli di organizzazione che per, oggi nellaffermazione di
una burocrazia digitale, devono avere una caratteristica fondamentale che le citate norme
impongono, cio devono essere delle organizzazioni che danno vita ad una amministrazione di
tipo digitale, in grado di comunicare attraverso la rete e mediante questa sviluppare un flusso
informativo tra i vari enti della P.A. (dati, documenti) e tutto ci deve essere finalizzato sia ad
una pi efficiente, efficace, economica e trasparente azione amministrativa ma in particolare
alla possibilit per il cittadino e le imprese di accedere alle informazioni ed ai servizi della
Pubblica Amministrazione.
Ovviamente i modelli organizzativi di tutti questi enti si differenziano per le specificit che
riguardano il sistema di dati, il procedimentale amministrativo, il sistema documentale, i servizi
erogati ma tutti devono rispettare la condizione fondamentale che quella di costituire tutti
insieme una rete, un flusso di informazione tra le pubbliche amministrazioni, quello di
interconnettere le diverse organizzazioni e quello di scambiare dati con modalit elettroniche
(art. 1, comma 1 lett. a) del D.Lgs. 165/2001 il coordinato sviluppo di sistemi informativi
pubblici).
chiaro che il modello organizzativo dei comuni definito dal decreto legislativo 267 del 2000
(Testo unico sulle autonomie locali) che allart. 3 recita Le comunit locali, ordinate in comuni e
provincie, sono autonome. Quindi il principio di autonomia del comune e delle province il
principio base della loro stessa organizzazione in quanto strettamente correlato alla loro stessa
missione.
Ci significa che ogni comunit locale ha una sua organizzazione, un suo sistema documentale,
procedurale.
Tuttavia bisogna considerare che le comunit locali costituiscono entit di un unico Stato,per
questo motivo lorganizzazione deve essere inoltre caratterizzata dalla interconnettivit tra tutte
le comunit locali attraverso ununica rete capace di fornire servizi ai cittadini. Questo il
modello nuovo da realizzare, questo il modello digitale delle comunit locali.
Il comune
Il comune (art. 3 del decreto legislativo 267 del 2000) l'ente locale che rappresenta la propria
comunit, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo, quindi l'organizzazione
strettamente legata a questa missione:
rappresenta la propria comunit, dal punto di vista istituzionale, politico, formale e
legale;
cura gli interessi di questa comunit locale, interessi che sono di vario tipo;
promuove lo sviluppo della comunit locale.
Quindi l'organizzazione burocratica del comune deve consentire la rappresentanza della
comunit locale, deve contribuire a creare le condizioni amministrative per curare gli interessi
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della comunit locale e deve supportare la promozione dello sviluppo della comunit locale.
Evidentemente questo significa che l'organizzazione burocratica non pu essere di carattere
soltanto formale, ma dovr creare un sistema finalizzato a questa triplice missione.
Un sistema di informazione che in modo attento si riferisce al contesto sociale ed economico
della comunit, un sistema di informazioni che rilevi permanentemente, adeguatamente tutte le
informazioni relative a questo contesto, un sistema quindi che sia implementato in modo tale da
creare le condizioni di verifica dellattivit verso lo sviluppo promozionale della comunit locale,
quindi un sistema di informazioni che venga utilizzato per la definizione di programmi, diremmo
con riferimento al modello generale delle organizzazioni che abbiamo visto al modello 4 del
decreto 165 del 2001, quindi un sistema informativo a supporto dell'attivit di programmazione e
di verifica dei programmi e nello stesso tempo un sistema che entri nel merito della cura degli
interessi e della loro promozione e dello loro sviluppo.
Allora il modello di organizzazione generale astratto e qui precisato e disegnato in ragione del
principio di autonomia e delle competenze attribuite ai comuni dall'articolo 3 del decreto
legislativo 267/2000. Anche rispetto a questo modello concreto deve riproposi la separazione
tra organo politico e dirigenza nella curare degli interessi della comunit locale e nella
promozione dello sviluppo della comunit locale.
PROVINCIA
Sempre l'articolo 3 del decreto 267 del 2000 al 3 comma definisce la provincia ente locale
intermedio tra comune e Regione, rappresenta la propria comunit, ne cura gli interessi, ne
promuove e ne coordina lo sviluppo
Come evidente la norma replica nel suo contenuto il comma 2 dello stesso articolo che d
definizione dellente Comune, per presenta un elemento in pi che quello dellattribuzione
alla Provincia del coordinamento in materia di sviluppo della propria comunit. Quindi la
provincia deve non solo direttamente promuovere lo sviluppo, ma ha altres in questa materia il
compito di coordinamento delle politiche e delle azioni dei Comuni che ricadono sul proprio
territorio amministrativo. Questo significa creare il collegamento con e tra i comuni creando
quella rete di enti e di enti in rete ricorrendo ad un conforme modello organizzativo di
coordinamento delle burocrazie dei comuni che fanno parte della provincia, in grado di
coordinare e quindi promuoverne lo sviluppo.
Quindi il modello organizzativo previsto dall'articolo 3 comma 3 del decreto 267 del 2000
configura un collegamento tra i comuni (che possiamo definire i comuni in rete e una rete dei
comuni) mediante lattribuzione del ruolo di coordinamento allente intermedio, la Provincia, pur
nellautonomia che la stessa norma riconosce ai Comuni. Questo modello si concretizza nella
costruzione di un sistema burocratico intermedio che fa capo appunto alla Provincia attraverso
un sistema di informazioni che sia in grado fornire gli strumenti per unadeguata

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programmazione delle politiche di sviluppo delle comunit locali e quindi lindividuazione di
azioni coerenti con il raggiungimento di questo obiettivo.

Non possiamo per non tener conto nello studio del modello organizzativo dei Comuni e delle
Provincie dei principi stabiliti dal 4 comma dellart. 3 del T.U. che sono diretti a rafforza il
principio di autonomina, annunciato nel 1 comma: i comuni e le province hanno autonomia
statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonch autonomia impositiva e finanziaria
nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza
pubblica. Quindi questo sistema di burocrazie che ha un elevato tasso di autonomia deve
avere anche un elevato tasso di autonomia organizzativa. Infatti, tra i vari livelli di autonomia
riconosciuta dal T.U. agli enti locali - quella statutaria, quella organizzativa, quella normativa,
quella amministrativa, quella impositiva e quella finanziaria - ci deve essere un legame di
coerenza e congruit funzionale in modo tale da creare un sistema di entit comunali e
provinciali autonomi che non si ferma alla sola enunciazione di principi enucleati negli statuti ma
concretamente la loro autonomia si deve esprimere anche in una burocrazia funzionale alla
previsione del c omma 3 di questo articolo 3 del decreto 267 del 2000 e quindi un modello
organizzativo costruito in funzione dellautonomia statutaria, normativa, organizzativa, tecnica,
amministrativa, impositiva e finanziaria degli enti; tra ingegneria statutaria e ingegneria
organizzativa vi deve essere un forte nesso logico, funzionale, istituzionale per supportare la
funzione fondamentale di questi enti: rappresentare la comunit locale, curare gli interessi della
comunit locale, promuovere lo sviluppo della comunit locale.

Ulteriore elemento caratterizzante dellorganizzazione degli enti locali rappresentato


dallarticolo 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000 che definisce il sistema regionale delle
autonomie locali. Ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo
comma, della Costituzione, le regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di
carattere unitario nei rispettivi territori,organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a
livello locale attraverso i comuni e le province. A tal fine le leggi regionali si conformano ai
princpi stabiliti dal testo unico in ordine alle funzioni del comune e della provincia, identificando
nelle materie e nei casi previsti dall'articolo 117 della Costituzione, gli interessi comunali e
provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio.
La generalit dei compiti e delle funzioni amministrative attribuita ai comuni, alle province e
alle comunit montane, secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con
esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale. Inoltre la
legge regionale indica i princpi della cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la

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Regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello
sviluppo economico, sociale e civile.
Infine ee regioni, nell'ambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e
procedure di raccordo e concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di
cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire la collaborazione e l'azione coordinata
fra regioni ed enti locali nell'ambito delle rispettive competenze.

Quindi il sistema organizzativo previsto dal Decreto Legislativo 267/2000 un sistema


organizzativo composito articolato in varie organizzazioni da quelle comunali a quelle
provinciali attraverso strumenti messi a disposizione dalla regione per creare un sistema delle
autonomie locali. Ora se vogliamo utilizzare e riferirci al concetto di sistema, chiaro che un
sistema formato da pi componenti che agiscono tra di loro e fanno parte di un unica entit
funzionale e che svolgono all'interno di queste entit delle funzioni sia proprie che di
interrelazione con altri soggetti, infatti per la costruzione di un sistema di autonomie non
sufficiente la semplice previsione normativa ma necessario creare quelle condizioni per cui
questo sistema interconnesso con gli altri sistemi e dove le parti abbiano la possibilit di creare
uno scambiano dati affidabili, certificati, validati ed aggiornati. Creare una rete reale di scambio
di informazioni tra questi enti, quindi creare un sistema regionale delle autonomie locali,
altrimenti non possiamo pensare che un modello di questo tipo, interorganizzativo, possa
svilupparsi solo sulla base di regole astratte vi quindi la necessit di andare verso un sistema
regionale delle autonomie locali di tipo digitale, cio a dire un sistema fatto di regole, di
strutture, di funzioni caratterizzato dall'essere un sistema in rete e un sistema di reti che
collegano gli enti nell'ambito di questo sistema regionale. Ecco perch l'articolo 4 contribuisce a
completare la definizione del modello organizzativo degli enti locali unitamente all'articolo 5
dove ovviamente anche il concetto di programmazione regionale un concetto vuoto se non fa
riferimento a un collegamento stretto con le autonomie locali della regione e quindi se non fa
riferimento a burocrazie che devono supportare, attraverso sistemi digitali, questa
programmazione regionale integrata con le esigenze, con le attivit, con i programmi delle
province e dei comuni.
Art. 5. Programmazione regionale e locale.
1. La Regione indica gli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale e su
questi ripartisce le risorse destinate al finanziamento del programma di investimenti degli enti locali.
2. Comuni e province concorrono alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e programmi
dello Stato e delle regioni e provvedono, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione
ed attuazione.
3. La legge regionale stabilisce forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei
piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della Regione.
4. La legge regionale indica i criteri e fissa le procedure per gli atti e gli strumenti della
programmazione socioeconomica e della pianificazione territoriale dei comuni e delle province
rilevanti ai fini dell'attuazione dei programmi regionali.

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5. La legge regionale disciplina, altres, con norme di carattere generale, modi e procedimenti per la
verifica della compatibilit fra gli strumenti di cui al comma 4 e i programmi regionali, ove esistenti.

Quindi l'articolo 5 unitamente all'articolo 4 e all'articolo 3 ci d l'opportunit di fare


considerazioni che rafforzano questo concetto dell'organizzazione pubblica digitale e cio a dire
una organizzazione che deve supportare, sostenere le attivit delle regioni, delle province e dei
comuni, ma che non pu sostenerle se non sulla base di un sistema di dati appetibile,
attendibile, sul quale possiamo fare riferimento, verificato, validato, certificato, aggiornato in
modo tale da creare quelle condizioni di una rete di pubbliche amministrazioni e di pubbliche
amministrazioni in rete attraverso le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni. Quindi
gli statuti comunali e provinciali (articolo 6) e i regolamenti (art.7) che devono mettere a punto i
modelli organizzativi dovrebbero contribuire allo sviluppo dei modelli burocratici digitali delle
regioni, delle province e dei comuni per creare un sistema regionale delle autonomie locali e
quindi a sua volta un sistema nazionale che comprenda i rapporti tra tutte le pubbliche
amministrazioni. Purtroppo evidente che il modello che finora si sviluppato stato un
modello burocratico organizzativo che ha tenuto poco conto del sistema delle informazioni
allinterno dello stesso modello e determinandone uno sviluppo parziale. Oggi vi la necessit
di sviluppare un modello organizzativo strettamente legato allo sviluppo di un modello di dati
che supporti la missione degli enti. Senza questo modello di dati, tecnologicamente avanzato,
impossibile definire un modello organizzativo completo, funzionante, efficace di organizzazione
moderna, rischiamo, infatti, di rimanere attaccati alle semplici affermazioni statutarie, rischiamo
di produrre regolamenti di organizzazione che non tengono conto di questo rapporto stretto fra
organizzazione ed informazione, attraverso lutilizzo delle tecnologie dell'informazione e, quindi,
rischiamo di continuare a sviluppare ed utilizzare modelli organizzativi parziali, modelli
organizzativi che non contribuiscono a sostenere la missione degli enti di riferimento.
Ecco perch importante una lettura moderna delle disposizioni contenute nel decreto
legislativo 267 del 2000.
L'articolo 10, inoltre, ci permette di fare altre considerazioni sul modello organizzativo,
considerazioni che hanno a che fare con il diritto di accesso e di informazione, diritto che
deve essere costruito attraverso un modello burocratico che preveda la possibilit di accesso
telematico e una informazione permanente nei riguardi dei cittadini e delle imprese attraverso
modelli organizzativi che devono supportare questo diritto di accesso e di informazione.
evidente che una modello organizzato secondo criteri tradizionali e non digitali limita di fatto il
diritto di accesso anche perch basato su una burocrazia farraginosa attenta alle forme e non
alla sostanza perch, evidentemente, non era stato progettato per garantire il diritto all'accesso
e il diritto all'informazione. Per questo motivo necessario che l'ente (gli organi politici e la
dirigenza) mediante lo strumento del regolamento definisca regole che devono supportare la
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creazione di modelli organizzativi che tengano conto anche del diritto di accesso e del diritto di
informazione dei cittadino e delle imprese oltre che della missione fondamentale degli enti di
riferimento.
Art. 10. Diritto di accesso e di informazione.
1. Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli
riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione
del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione, conformemente a quanto
previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza
delle persone, dei gruppi o delle imprese.
2. Il regolamento assicura ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e
disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi; individua, con norme di
organizzazione degli uffici e dei servizi, i responsabili dei
procedimenti; detta le norme necessarie per assicurare ai cittadini l'informazione sullo stato degli atti
e delle procedure e sull'ordine di esame di domande, progetti e provvedimenti che comunque li
riguardino; assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui in
possesso l'amministrazione.
3. Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all'attivit dell'amministrazione, gli enti
locali assicurano l'accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e
alle associazioni.
A fortiori il diritto di accesso e di informazione e il relativo modello organizzativo degli enti locali
viene confermato dall'articolo 12 del D. Lgs. 267/2000 che si occupa dei sistemi informativi e
statistici degli enti locali stabilendo la necessit gli stessi esercitino le attivit informativi e
conoscitivi delle loro funzioni in modo tale da garantire la circolazione delle conoscenze e
informazioni fra le amministrazioni e per consentire la fruizione su tutto il territorio naizionale,
ove previsto. In questo modo gli enti locali possono evidentemente non solo contribuire allo
sviluppo locale ma fornendo informazioni possono contribuire allo sviluppo nazionale attraverso
anche il sistema statistico nazionale. In tal senso ovviamente necessario che il modello
organizzativo, il modello burocratico del comune, della provincia, della regione sia un modello
organizzativo burocratico che tenga conto di questa caratteristica, cio quellq di utilizzare
strumenti conoscitivi delle decisioni, strumenti conoscitivi dei programmi, strumenti conoscitivi
da mettere a disposizione dell'intero sistema delle pubbliche amministrazioni, non solo a livello
provinciale regionale, ma anche livello nazionale.
Art. 12. Sistemi informativi e statistici.
1. Gli enti locali esercitano i compiti conoscitivi e informativi concernenti le loro funzioni in modo da
assicurare, anche tramite sistemi informativo-statistici automatizzati, la circolazione delle
conoscenze e delle informazioni fra le amministrazioni, per consentirne, quando prevista, la fruizione
su tutto il territorio nazionale.
2. Gli enti locali, nello svolgimento delle attivit di rispettiva competenza e nella conseguente
verifica dei risultati, utilizzano sistemi informativo-statistici che operano in collegamento con gli uffici
di statistica in applicazione del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322. in ogni caso
assicurata l'integrazione dei sistemi informativo-statistici settoriali con il sistema statistico nazionale.
Quindi il principio di autonomia caratterizza il modello organizzativo degli enti locali che pertanto
potr adeguarsi alle specificit che distinguono le varie comunit, tenendo conto dei concreti
bisogni, degli interessi e delle adeguate iniziative finalizzate a realizzarne un maggiore sviluppo
sociale. A tutto ci, come finora detto, deve contribuire lente provincia con il suo ruolo di
coordinamento e la regione che deve realizzare il sistema regionale delle autonomie.

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Lart. 13 stabilisce le funzioni attribuite al comune: Spettano al comune tutte le funzioni
amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei
settori organici dei servizi alla persona e alla comunit, dell'assetto ed utilizzazione del territorio
e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti
dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di
decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.
Lesercizio delle funzioni amministrative che afferiscono alla popolazione e al territorio
determina la necessit di mettere a punto sistemi di dati integrati e integrabili tra di loro
attraverso un modello organizzativo burocratico che non pu essere di tipo verticale ma bens
potremmo di tipo orizzontale che consenta linterazione tra i vari settori dellAmministrazione
comunale. La realizzazione di questo modello permette la programmare dei servizi, degli
interventi, la definizione delle azioni che riguardano la popolazione e i suoi i bisogni ovvero il
territorio. Tuttavia, attualmente, nella generalit dei casi ci troviamo di fronte a modelli
organizzativi carenti dal punto di vista della formazione, della produzione, della gestione e della
validazione dei dati si essi riferiti alla popolazione che al territorio. In particolare ci riferiamo ai
dati riferiti ai servizi, al sistema di verifica della qualit dei servizi o alla soddisfazione dell'utente
rispetto all'erogazione dei servizi. Per questo motivo si deve affermare che il modello ancora
utilizziamo un modello burocratico di tipo verticale, rigido e chiuso sicuramente legato alla
gestione formale, documentale di un'amministrazione distante dalle esigenze reali della
popolazione, della comunit e del territorio. Quindi anche l'articolo 13 conferma il binomio
imprescindibile che vede da un lato un amministrazione che sa rispondere ai bisogni dei propri
cittadini in modo efficiente ed efficace e dallaltro una burocrazia digitale che ne costituisce il
necessario strumento per lesercizio delle funzioni attribuite e riferimento per la creazione e lo
sviluppo del proprio modello organizzativo.
Lart. 19 del T.U. riguarda le Funzioni delle provincie che per a seguito dellintroduzione
nel dellart. 23, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con L. 22 dicembre 2011, n. 214
dovranno essere trasferite con legge statale e regionale ai comuni, residuano alla
provincie le sole funzioni di indirizzo e coordinamento nonch in base al decreto
spending review sono funzioni delle province quali enti con funzioni di area vasta, ai sensi
dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione la pianificazione territoriale
provinciale di coordinamento nonch tutela e valorizzazione dellambiente, per gli aspetti di
competenza. Nonch la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale,
autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione
regionale nonch costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione
della circolazione stradale ad esse inerente. In base alle vecchia normativa alle Provincie

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spettavano le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone
intercomunali o l'intero territorio provinciale nei settori della difesa del suolo, della tutela e
valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamit; tutela e valorizzazione delle risorse
idriche ed energetiche; valorizzazione dei beni culturali; viabilit e trasporti; protezione della
flora e della fauna parchi e riserve naturali; caccia e pesca nelle acque interne; organizzazione
dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi
delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; servizi sanitari, di igiene e profilassi
pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; compiti connessi alla istruzione
secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia
scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
evidente che se noi andiamo a considerare le funzioni della provincia ci troviamo davanti
ancora ad un ulteriore conferma della necessit di dar vita ad un modello organizzativo di tipo
digitale in grado di creare un sistema a rete di enti e un sistema di enti in rete. Infatti per
difendere le politiche di tutela del suolo, di tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed
energetiche, per la valorizzazione dell'ambiente, per la prevenzione alle calamit, per le funzioni
di viabilit e trasporti, per la protezione della fauna, per caccia e la pesca, per l'organizzazione
dello smaltimento dei rifiuti e tutte le altre funzioni, ci pu essere gestito solo attraverso una
programmazione sulla base di un sistema di informazioni capillare, un sistema di informazioni
che ricavi i dati dai comuni da altri enti e finalizzati proprio a una conoscenza dei bisogni
economici, di bisogni della comunit, ad una conoscenza del territorio e ai bisogni legati al
territorio. Quindi data la complessit del sistema dei dati e l'esigenza di un aggiornamento
continuo delle informazioni non si pu prescindere dall'uso delle tecnologie informatiche
telematiche.
Peraltro era prevista una particolare funzione della provincia alla lettera L comma 1 dell'articolo
19 riferita alla raccolta e alla elaborazione dei dati nei riguardi di enti locali oltre che alla
funzione di assistenza tecnico amministrativa nei riguardi di enti locali, quindi c' una
competenza precisa della provincia, quello di raccogliere prima ed elaborare dati riferiti al
territorio provinciale, riferita ai comuni, evidentemente vi necessit in questo caso di creare
una rete di dati scambiati con valore legale avvalendosi di una governant del sistema quindi di
un insieme di regole relative alla formazione, alla gestione dei dati, alla loro implementazione,
allaggiornamento, allo scambio, alla fruibilit e alla possibilit di accesso. Solo in questo modo
possibile creare un sistema utile, efficace di informazione a supporto delle attivit di
programmazione della provincia, ma anche dei comuni, quindi creare un afflusso di dati verso la
regione prima e successivamente verso il livello nazionale. Questo modello organizzativo della
provincia un modello organizzativo digitale, anche la lettura dell'articolo 19 non fa altro che
confermare questo modello nuovo, la necessit di andare verso amministrazioni digitale, non

27
perch usano tecnologie ma perch usano dati attraverso le tecnologie e quindi usano
appropriatamente un sistema di dati che deve essere parte integrante del modello
organizzativo.
Compiti di programmazione delle Province
La lettura dell'articolo 20 conferma questo modello di organizzazione digitale disciplinando i
compiti di programmazione spettanti alla provincia, che deve ritenersi non abrogato poich
rientranti nelle funzioni di indirizzo e coordinamento. La provincia deve raccoglie e coordinare le
proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed
ambientale della Regione; concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e
degli altri programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale; formula e
adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri
programmi pluriennali sia di carattere generale che settoriale e promuove il coordinamento
dell'attivit programmatoria dei comuni, da qui la necessit di creare un sistema di informazione
di scambio di tipo digitale tra comuni, provincie e regioni, questo da ancora una volta ragione al
modello di organizzazione digitale e su una governant dei dati, un'attenzione particolare per i
dati, una cultura matura ed evoluta per quanto riguarda la formazione, gestione, fruizione,
l'utilizzazione, diffusione dei dati. inevitabile la creazione di reti telematiche attraverso le quali
far transitare e scambiare i dati, ma inevitabile che la governant deve costruire delle regole
che devono permettere la creazione di sistemi di informazione utilizzando le tecnologie
dell'informazione e della comunicazione, quindi anche all'articolo 20, compiti di
programmazione della provincia rispetto la regione, rispetto ai comuni, sono compiti tipici della
provincia ma evidentemente sono compiti che si possono attuare soltanto facendo riferimento
alla creazione di un sistema di informazioni a tecnologia avanzata. Anche la gestione dei piani
territoriali, dei piani che hanno a che fare con il territorio in senso stretto richiede una
conoscenza del territorio dal punto di vista fisico, georeferenziato, dal punto di vista tematico
cio per quelle funzioni che hanno a che fare con il territorio e che quindi richiedono dei dati che
permettono di integrare le funzioni, il bisogni del territorio e quindi richiedono un sistema
informativo territoriale ovviamente che non sia solo l'espressione di una tecnologia, che non sia
nemmeno l'espressione di un modello organizzativo separato
Cio abbiamo insieme di tutti gli uffici provinciali e poi abbiamo anche un modello organizzativo
di un sistema territoriale come se fosse una struttura separata dal resto della provincia o se
vogliamo dal resto del comune se ci riferiamo a sistemi organizzativi comunali, evidente che il
sistema organizzativo deve essere quello che contempli, comprenda tutte le funzioni
amministrative e che per comprenda tutti i dati per quelle funzioni amministrative, per
esercitare quelle funzioni amministrative di conseguenza questo pu essere solo un modello
organizzativo di tipo digitale.

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Art. 20. Compiti di programmazione.
1. La provincia:
a) raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica,
territoriale ed ambientale della Regione;
b) concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani
regionali secondo norme dettate dalla legge regionale;
c) formula e adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di
sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere generale che settoriale e promuove il
coordinamento dell'attivit programmatoria dei comuni.
2. La provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione
e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina
gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica:
a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;
b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;
c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere
per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.
3. I programmi pluriennali e il piano territoriale di coordinamento sono trasmessi alla Regione ai fini
di accertarne la conformit agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e
territoriale.
4. La legge regionale detta le procedure di approvazione, nonch norme che assicurino il concorso
dei comuni alla formazione dei programmi pluriennali e dei piani territoriali di coordinamento.
5. Ai fini del coordinamento e dell'approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale
predisposti dai
comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla Regione ed ha, in ogni caso, il
compito di accertare la compatibilit di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di
coordinamento.
6. Gli enti e le amministrazioni pubbliche, nell'esercizio delle rispettive competenze, si conformano ai
piani territoriali di coordinamento delle province e tengono conto dei loro programmi pluriennali.

Aree e citt metropolitane


Gli articoli 22 e 23 si riferiscono alle are e citt metropolitane la cui disciplina oggi contenuta
nel decreto spending review allart 18 che ha sostanzialmente apportato delle modifiche ed in
particolare stabilendo che le citt metropolitane sono enti che sostituiscono le provincie
assumendone le funzioni fondamentali in materia di pianificazione territoriale generale e delle
reti infrastrutturali; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonch
organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilit e
viabilit; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
In ogni caso anche per queste realt il modello organizzativo deve essere di tipo digitale, si
tratta di modelli organizzativi articolati e nei quali imprescindibile un sistema di informazioni
costituito su diversi livelli e di informazioni connessi alla rete che collega i vari enti che fanno
parte della citt metropolitana. Infatti sarebbe difficile addirittura tenere in vita un'area una citt
metropolitana, ma del resto qualsiasi altro tipo di modello sovracomunale o sovra provinciale,
necessitano di un sistema di enti in rete e di una rete di enti che si scambiano dati, si
scambiano programmi, si scambiano ed effettuano verifiche attraverso la stessa rete di enti e
attraverso strumenti che vengono governati, definiti e utilizzati assieme. Tutto ci continua a
sostenere la nostra tesi che il modello organizzativo pubblico oggi un modello organizzativo
inevitabilmente di tipo digitale, ci non perch esso costituito da una tecnologia avanzata ma
perch pone come valore di primo piano il flusso di dati finalizzati alla programmazione e alla
29
gestione dei servizi e al controllo dell'attivit dell'azione amministrativa. Quindi un modello
organizzativo che oggetto della scienza dell'amministrazione digitale.
Art. 18.
Istituzione delle Citt metropolitane e soppressione delle province del relativo territorio
1. A garanzia dell.efficace ed efficiente svolgimento delle funzioni amministrative, in attuazione
degli articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le Province di Roma, Torino,
Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono soppresse, con
contestuale istituzione delle relative citt metropolitane, - omiss -
2. Il territorio della citt metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa
ai sensi del comma 1, fermo restando il potere di iniziativa dei comuni ai sensi dell.articolo 133,
primo comma, della Costituzione. Le citt metropolitane conseguono gli obiettivi del patto di stabilit
interno attribuiti alle province soppresse.
3. Sono organi della citt metropolitana il consiglio metropolitano ed il sindaco metropolitano, il
quale pu nominare un vicesindaco ed attribuire deleghe a singoli consiglieri.
omiss -
6. I componenti del consiglio metropolitano sono eletti, tra i sindaci dei comuni ricompresi nel
territorio della citt metropolitana, da un collegio formato da questi ultimi e dai consiglieri dei
medesimi comuni, secondo le modalit stabilite per l.elezione del consiglio provinciale e con
garanzia del rispetto del principio di rappresentanza delle minoranze.
Omisss
Alla citt metropolitana sono attribuite:
a) le funzioni fondamentali delle province;
b) le seguenti funzioni fondamentali:
1) pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;
2) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonch organizzazione dei
servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;
3) mobilit e viabilit;
4) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
8. Alla citt metropolitana spettano:
a) il patrimonio e le risorse umane e strumentali della provincia soppressa, a cui ciascuna citt
metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi;
omiss
9. Lo statuto metropolitano, da adottarsi da parte del consiglio metropolitano a maggioranza
assoluta entro sei mesi dalla prima convocazione:
a) regola l.organizzazione interna e le modalit di funzionamento degli organi e di assunzione delle
decisioni;
b) regola le forme di indirizzo e di coordinamento dellazione complessiva di governo del territorio
metropolitano;
c) disciplina i rapporti fra i comuni facenti parte della citt metropolitana e le modalit di
organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane, prevedendo le modalit con le quali la
citt metropolitana pu delegare poteri e funzioni ai comuni, in forma singola o associata, ricompresi
nel proprio territorio con il contestuale trasferimento delle relative risorse umane, strumentali e
finanziarie necessarie per il loro svolgimento;
d) pu prevedere le modalit con le quali i comuni facenti parti della citt metropolitana possono
delegare compiti e funzioni alla medesima;
e) pu regolare le modalit in base alle quali i comuni non ricompresi nel territorio metropolitano
possono istituire accordi con la citt metropolitana.
omiss

Dirigenza ed incarichi negli enti locali (Capo III)


L'articolo 107 riproduce i principi del modello astratto previsto dall'articolo 4 del decreto
legislativo 165 del 2001 di separazione tra lorgano politico e la dirigenza. Pi precisamente il
modello astratto costituisce un punto di riferimento che trova nellart. 107 una precisazione
concreta e dettagliata di quelle che sono le funzioni della dirigenza nellambito degli enti
comunali e provinciali.

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Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli
statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di
controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione
amministrativa, finanziaria e tecnica attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa,
di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo
Dal punto di vista del modello organizzativo ci significa che gli statuti e regolamenti nel definire
le funzioni e le responsabilit della dirigenza hanno come vincolo assoluto il principio di
separazione del modello astratto definito dall'articolo 4 del decreto 165 del 2001. Ancora, la
gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, quindi la gestione dei procedimenti amministrativi
e i relativi poteri e le modalit di esercizio devono rendere conto di un autonomia della dirigenza
rispetto allorgano di governo. Possiamo allora dire che il tenore della norma stabilisce un
vincolo assoluto per gli statuti e i regolamenti e non si tratta di una semplice affermazione di
principio generico, ma impone precisione e dettaglio in relazione ai poteri generali e
amministrativi della dirigenza.
Questa affermazione del legislatore rafforzata nel comma 2 dello stesso articolo, (riferimento
al modello astratto di cui all'articolo 4 del decreto 165 del 2001) stabilendo che spettano ai
dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che
impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo
statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo
dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui
rispettivamente agli articoli 97 e 108.
In particolare poi il comma 3: Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi
e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in
particolare, secondo le modalit stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente:
a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;
b) la responsabilit delle procedure d'appalto e di concorso;
c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga
accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati
dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le
concessioni edilizie;
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di
competenza comunale, nonch i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni

31
amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e
repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed
ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.
Come si pu notare questo elenco di competenze della dirigenza ha un forte impatto nella
creazione di modelli organizzativi, inevitabile che il modello organizzativo di un comune, di
una provincia deve uniformarsi alla previsione dellarticolo 107 e di conseguenza anche il
sistema di dati deve essere costruito come supporto per la conoscenza di tutti gli elementi
necessari per le decisioni che la dirigenza chiamata a intraprendere in relazione ai compiti
definiti e ad essa attribuiti dall'articolo 107. In questo senso la disposizione contenuta nel 6
comma esplicita nello stabilire che i dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva,
in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati
della gestione. Ecco perch nella progettazione, e sviluppo di modelli organizzativi necessario
che tali modelli comprendano, come elementi integranti, un efficace sistema di dati e che
richiede quindi una loro governan, che si traduce nel monitoraggio nella valutazione e nella
certificazione dei dati.
Ulteriore richiamo al modello organizzativo astratto, che rafforza la separazione tra organo e
dirigenza, rappresentato dal 4 comma dello stesso articolo: Le attribuzioni dei dirigenti, in
applicazione del principio di cui all'articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto
espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.

Stesse considerazioni relative alla dirigenza sono replicabili anche per la figura del Dirigente
Generale dellente prevista dallart. 108. Il sindaco (nei comuni con popolazione superiore ai
15.000 abitanti) e il presidente della provincia possono nominare 1 un direttore generale, che
provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente,
secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende
alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in
particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto
dall'articolo 197, comma 2, lettera a), nonch la proposta di piano esecutivo di gestione previsto
dall'articolo 169. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell'esercizio delle funzioni loro
assegnate, i dirigenti dell'ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.
Figura questa cui attribuita una funzione particolare che quella del coordinamento delle
decisioni e dell'azione dei dirigenti e della verifica dell'attivit dei piani attuati dai singoli dirigenti,
quindi il sistema informativo dovr tenere conto non solo del livello dirigenziale e delle
1
al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di
organizzazione degli uffici e dei servizi
32
competenze dei singoli dirigenti ma nel caso in cui un'amministrazione abbia un direttore
generale deve tenere conto anche della funzione di coordinamento del Dirigente Generale.
Potremmo dire che al Dirigente Generale attribuita la governant del sistema amministrativo
luci finalit corrispondono alle competenze stabilite dall'articolo 107, a sua volta la governant
espressione e concretizzazione molto forte del modello organizzativo astratto dell'articolo 4 del
decreto 165 del 2001.
Quindi tutto il sistema della Dirigenza un sistema strettamente legato al tale modello
organizzativo e di cui questultimo deve tener conto del sistema direzionale; ma a sua volta il
sistema dirigenza strettamente legato a strumenti conoscitivi che deve contribuire a creare e
che deve utilizzare nellesercizio delle funzioni attribuite.
chiaro, infatti, che un sistema informativo adeguato rappresenta uno strumento indispensabile
per rende pi efficaci, efficienti e rapide le decisione degli organi di vertice dellamministrazioni
sia esso dirigente generale o dirigenti preposti ai veri settori della macchina burocratica. Ancora
una volta la conferma che il modello organizzativo deve essere un modello di tipo digitale.
(Certamente un modello dove risorse, uomini, dati interagiscono tra di loro e che a tal fine va
regolamentato). Cos come ulteriore esempio rappresentato dall'articolo 147 del decreto 267
del 2000 relativo alla tipologia dei controlli interni, infatti la loro finalit e quella di effettuare un
controllo non pi formale ma un controllo di tipo gestionale che entra nel merito della gestione
finanziarie, cos come di quella strumentale, tecnica e delle risorse umane. Un controllo che
entra nel merito dei programmi che sono affidati i dirigenti da parte delle organi sempre facendo
riferimento a quel modello astratto dal quale siamo partiti in questa analisi della modellistica
organizzativa dei denti pubblici. Pertanto, gli enti locali, nell'mbito della loro autonomia
normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a: garantire
attraverso il controllo di regolarit amministrativa e contabile, la legittimit, regolarit e
correttezza dell'azione amministrativa; verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia,
efficienza ed economicit dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante
tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati; c) valutare le prestazioni del
personale con qualifica dirigenziale; valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di
attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in
termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
I controlli interni, in ogni caso, devono essere ordinati nel rispetto del principio della distinzione
tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione (per l'effettuazione dei controlli pi enti locali possono istituire
uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalit di costituzione e di funzionamento) . Quindi un
controllo di gestione che deve adoperare metodi strumenti adeguati, e quindi deve utilizzare
come nel caso del controllo di correttezza dell'azione amministrativa un sistema di informazioni
di dati che deve riguardare tutti i settori e tutti i servizi dell'ente, in modo tale che il controllo di

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gestione possa effettivamente verificare l'efficienza, l'economicit e lefficacia dellazione
amministrativa. Quindi solo attraverso un sistema di programmi e obiettivi da raggiungere che si
avvalga di un sistema di informazioni, creando cos una integrazione tra programmi, obiettivi e
dati, possibile un controllo di gestione che sia in grado di rispondere alle finalit per le quali
esso previsto.
Come visto larticolo prevede anche il controllo delle prestazioni del personale con qualifica
dirigenziale che strettamente collegato agli altri due perch non vi dubbio la responsabilit
dellattuazione del programma attribuita al dirigente, che quindi a sua volta responsabile del
raggiungimento dei risultati e degli obiettivi ed pertanto a lui e alle sue prestazioni che deve
riferirsi questa valutazione connessa agli altri due controlli. Tale valutazione deve essere
condotta sulla base di dati oggettivi, di dati certi, di dati che sono strettamente collegati ai
programmi e agli obiettivi, per programmi e obiettivi che per loro natura sono complessi,
articolati e specialistici. Per questo motivo l'uso di strumenti e metodi deve inevitabilmente
considerare il ricorso a un sistema di dati adeguato in quanto progettato per la valutazione della
dirigenza, cio un sistema di dati costruito in funzione di parametri, metodi e strumenti di
valutazione delle performance del dirigente e per questo motivo deve essere un sistema che
sappia discriminare tra i vari dati in modo tale che non rientrino nella valutazione dati che
abbiano un carattere intenzionale e quindi caratterizzati dallelemento soggettivo.
Il sistema di dati deve naturalmente essere anzitutto funzionale al modello organizzativo
dellente e priori rispondendo a tale finalit si presenta anche come valido strumento di
valutazione dei dirigenti, di ottimizzazione del rapporto costi prestazioni o anche la valutare
dell'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei programmi e di altri strumenti di
determinazione dell'indirizzo politico nei termini di concorrenza risultati conseguiti e obiettivi
predefiniti.
Allo stesso modo il sistema finanziario e contabile dell'ente locale, disciplinato dagli artt. 149 e
seguenti, si basa su un modello di gestione delle risorse finanziarie e di utilizzo di strumenti di
contabilit avanzata (finanziaria, analitica) che si inserisce nel cotesto del pi ampio modello
organizzativo e che non pu non essere un sistema digitalizzato.
Il monitoraggio dei dati finanziari utilizzati e la gestione delle risorse finanziarie budgettizzate
infatti strettamente legato alle funzioni dirigenziali e alla verifica e valutazione delle loro
prestazioni, cos come pi in generale agli obiettivi ed ai programmi dellente.

Controllo di Gestione (vedi pag. 108 e seguenti del libro)


Il controllo di gestione previsto dalla T.U. strumento di valutazione che non pu non essere
supportato da una burocrazia di tipo digitale.

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LArt. 196 definisce il controllo di gestione: la procedura diretta a verificare lo stato di
attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della
comparazione tra i costi e la quantit e qualit dei servizi offerti, la funzionalit
dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicit nell'attivit
di realizzazione dei predetti obiettivi.
Verifica stato attuazione obiettivi programmati;
Verifica la funzionalit dellorganizzazione.
Verifica lefficacia, lefficienza ed il livello di economicit delle attivit che realizzano gli
obiettivi.
La finalit di questa procedura quella di:
assicurare la realizzazione degli obiettivi programmati;
realizzare la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche;
garantire l'imparzialit ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la
trasparenza dell'azione amministrativa.
Esso si sostanzia in un processo regolare e sistematico e richiede sempre literazione dei vertici
della struttura con gli altri membri dellorganizzazione, in particolar modo con le figure apicali.
Per limplementazione di tale strumento, lalta dirigenza aziendale utilizza un sistema
informativo basato su dati quantitativo/monetari - che formano la contabilit direzionale o di
controllo in grado di fornire, nei tempi e nei modi pi opportuni, informazioni specifiche ed
adeguate. Quindi in sostanza si tratta di un processo di tipo collaborativo che coinvolge tanto i
responsabili dei servizi, allo scopo di ottimizzare i costi ed i risultati conseguibili/conseguiti,
quanto gli organi di direzione politica, al fine di valutare ladeguatezza delle scelte e delle azioni
compiute per attuare i piani i programmi e gli orientamenti designati dallorgano di governo,
valutando i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi programmati.
Il controllo di gestione deve essere applicato secondo le modalit stabilite dai propri statuti e dai
regolamenti di contabilit e dallart. 197 del T.U. che nei individua larticolazione i almeno tre
fasi:
1. predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi;
2. rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonch rilevazione dei risultati raggiunti;
3. valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro
stato di attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza ed il grado di economicit
dell'azione intrapresa.

La prima attivit, in particolare, corrisponde a quella di pianificazione e di programmazione che


lorgano politico deve predisporre per adeguare la gestione dellente al relativo programma
elettorale, individuando in tal modo gli obiettivi programmatici che la giunta intende realizzare
35
nel futuro, i modelli di bilancio come pure quello pluriennale e la relazione previsionale e
programmatica devono essere compilati dai servizi competenti, i quali potranno avvalersi di
budget settoriali che evidenzino, sulla base del trend storico del servizio, le dotazioni impiegate
nel periodo che precede quello oggetto della programmazione.

Seconda fase, rilevazione dei dati relativi ai costi e ai proventi, nonch dei risultati raggiunti,
quindi questa seconda fase legata al rapporto costi prestazione ed legata ai risultati,
quindi qui abbiamo dati di quantit, dati relativi ai risultati e quindi questa fase diventa una fase
molto complessa perch una fase che deve operare e deve elaborare dati relativamente alle
quantit, alle qualit e ai risultati raggiunti quindi strettamente collegata ai programmi e agli
obiettivi dettagliati.

La terza fase la valutazione dei dati prodotti in rapporto al piano degli obiettivi, ovviamente il
fine di questa terza fase quello di verificare lo stato di attuazione degli obiettivi e di misurare
lefficacia, lefficienza e leconomicit dellazione intrapresa, quindi difficile fare una
valutazione sullefficienza lefficacia e leconomicit dellazione amministrativa e del programma
degli obiettivi se non si elaborano dei dati relativi a questi programmi e a questi obiettivi e
soprattutto dati che permettono una valutazione dellefficienza efficacia ed economicit-

Lart. 197 fornisce delle indicazioni riguardo a criteri di valutazione e stabili che il controllo di
gestione deve essere svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, ove previsti,
verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei
singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere
produttivo, i ricavi. Inoltre per la verifica dell'efficacia, dell'efficienza e della economicit
dell'azione amministrativa devono essere rapportate le risorse acquisite ed i costi dei servizi,
ove possibile per unit di prodotto, ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametri gestionali
dei servizi degli enti locali previsto dall'articolo 228, comma 7.

La conclusione del controllo di gestione a norma dellart. 198 e costituita dal Referto del
controllo di gestione, che la struttura operativa, alla quale assegnata tale funzione deve
fornire:
agli amministratori ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati
ai responsabili dei servizi affinch questi ultimi abbiano gli elementi necessari per
valutare l'andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili
alla Corte dei conti.

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Senza entrare di pi nel merito, il controllo di gestione da ragione del modello organizzativo di
tipo digitale, perch non vi dubbio che la creazione di un sistema di dati che strettamente
collegato ai programmi e agli obiettivi dettagliati, la creazione di questo sistema di dati che
viene poi messo a disposizione del dirigente, quindi il dirigente pu utilizzare per se lo
strumento del controllo di gestione perch verifica le proprie attivit dei dati anche
quotidianamente quindi se ha un sistema digitale dei dati ha la possibilit di fare una verifica
periodica, sistematica molto frequente di quanto sta portando avanti nelle azioni che a lui sono
state attribuite e nello stesso tempo lamministrazione, in particolare il nucleo di valutazione pu
utilizzare questi dati del controllo di gestione per fare poi la valutazione dei dirigenti, quindi
ancora una volta analizzando anche strumenti come il controllo di gestione noi possiamo
concludere che il modello organizzativo, il modello burocratico digitale lunico modello che
oggi pu garantire lo sviluppo di burocrazie moderne adeguate agli enti che vogliono affermare,
confermare lautonomia che la Costituzione ha dato a questi enti e solo attraverso la ricchezza
dei dati che lente pu articolare i programmi, pu verificare le esigenze della comunit locale e
pu rispondere a queste esigenze e soprattutto pu curare gli interessi di queste comunit e
pu promuovere lo sviluppo socio-economico di queste comunit.

2.3 Il sistema procedimentale come asse portante delle attivit amministrative e dei
rapporti tra Pubbliche Amministrazioni e cittadini/imprese e tra Pubbliche
Amministrazioni.
Continuando nella nostra analisi sui modelli organizzativa e pi in generale di ci di cui si
occupa la scienza dellamministrazione digitale: le norme sui modelli organizzativi delle
pubbliche amministrazioni, i concreti modelli organizzativi, le finalit dellorganizzazione, le
tecnologie al servizio dei modelli organizzativi abbiamo preso in esame il modello astratto cos
come definito dallarticolo 4 del decreto 165 del 2001 nonch il modello organizzativo delle
provincia e dei comune cos come definiti dal decreto legislativo 267/2000.
Ma la scienza dellamministrazione si occupa anche del sistema procedimentale.
Il sistema procedimentale o sistema dei procedimenti amministrativi lasse portante delle
attivit amministrative e dellazione amministrativa e quindi dei rapporti fra cittadino, impresa e
pubblica amministrazione e di erogazione di servizi, non che dei rapporti tra le pubbliche

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amministrazione e in relazione a questo sistema che si pone il problema della semplificazione e
della razionalizzazione, per questi motivi oggetto particolare di analisi della scienza
dellamministrazione digitale.

l procedimento amministrativo una sequenza di atti amministrativi orientati all'emanazione


di un atto finale, il provvedimento amministrativo - che atto a rilevanza esterna e caratterizzato
da autoritariet e, talvolta, da esecutoriet. Il procedimento amministrativo definisce l'azione
dell'amministrazione pubblica e la vincola al rispetto di regole preordinate, caratteristica
generale dei moderni ordinamenti.(Da non confondersi con il processo amministrativo, che il
procedimento giurisdizionale per controversie di diritto amministrativo). Si osservi come il
procedimento amministrativo si configura come una serie di atti tramite i quali la pubblica
amministrazione (PA) provvede a definire e manifestare la propria volont, ovvero a produrre gli
effetti giuridici propri di una determinata fattispecie. A livello definitorio, possiamo dire che,
affinch un atto amministrativo sia perfetto ed efficace, esso deve essere emanato dopo avere
seguito un particolare iter, comprendente pi atti e operazioni, che, nel loro complesso
prendono il nome di procedimento amministrativo. Il procedimento amministrativo pu essere
definito come la forma della funzione, ovvero il tramite - attraverso una serie coordinata di
attivit ed atti procedimentali - tra due situazioni statiche: il potere (momento iniziale
dell'attribuzione) e il provvedimento (momento finale della produzione). impossibile
immaginare un'attivit o un'azione amministrativa senza "procedimento", esso garantisce la
corretta formazione della volont della PA e il rispetto dei principi - sanciti all' art. 97 della
Costituzione - di legalit, imparzialit e buon andamento dell'amministrazione.

Per discutere adeguatamente del procedimento amministrativo importante fare anche luce su
una serie di elementi e principi correlati alle attivit amministrative. La norma fondamentale in
materia di organizzazione dell'azione amministrativa risiede nell'art. 97 della Costituzione, il
quale recita che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo
che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione. Tale
disposizione viene riassunta in dottrina e in giusrisprudenza nel criterio supremo della
ragionevolezza dell'azione amministrativa. L'art.97 si indirizza immediatamente e
programmaticamente al legislatore. La legge 241/1990, nel dettare le regole del procedimento
amministrativo, fa propri i principi costituzionali di buon andamento e imparzialit e vi aggiunge
gli ulteriori criteri della economicit, efficacia, efficienza, pubblicit, trasparenza. Infatti, recita
l'art 1 Articolo 1. (Principi generali dell'attivit amministrativa)
1. Lattivit amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed retta da criteri di economicit, di
efficacia, di imparzialit, di pubblicit e di trasparenza secondo le modalit previste dalla presente legge e
dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonch dai princpi dellordinamento
comunitario.
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1-bis. La pubblica amministrazione, nelladozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le
norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.
1-ter. I soggetti privati preposti allesercizio di attivit amministrative assicurano il rispetto dei princpi di
cui al comma 1.
2. La pubblica amministrazione non pu aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate
esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria.

La legge 241/90 dobbiamo dire preliminarmente che mossa da due obbiettivi principali che
sono:
1. la democratizzazione dellazione amministrativa, rendere lazione
amministrativa pi democratica e porre fine agli autoritarismi, ed in poche
parole porre fine alla imperscrutabilit dei comportamenti amministrativi.
Rovesciare il principio di segretezza documentale (principio cristallizzato nellart.
15 del Testo Unico degli Impiegati Civili dello Stato del 1957), di chiusura della P.
A. e rendere quindi lAmministrazione pi trasparente, una casa di vetro
attraverso la partecipazione e laccesso degli interessati al procedimento di
formazione dellatto.;
2. la semplificazione del procedimento amministrativo, questo viene legato
indissolubilmente al discorso dei tempi dellazione amministrativa, nel senso che
quando si dice semplificazione del procedimento amministrativo si pensa a porre
fine e far cessare le immotivate lentezze dellazione amministrativa (quelle
che nel gergo si chiamano lentezze burocratiche) e rendere
lAmministrazione pi veloce, pi efficiente, meno burocratica e pi
responsabile di fronte al cittadino attraverso laffermazione che i tempi
dellazione amministrativa devono essere certi (principio della certezza temporale
della conclusione del procedimento).
Sotto il primo profilo si trattava di rendere lAmministrazione pi trasparente e ribaltare il
principio di segretezza documentale degli atti, di cui abbiamo parlato, il principio cristallizzato
nellart. 15 del Testo Unico degli impiegati civili dello Stato. Lo scopo era evidente, rendere
lAmministrazione una casa di vetro attraverso la partecipazione e laccesso degli interessati al
procedimento, al processo di formazione dellatto. Questa una svolta rivoluzionaria, ma non
bastava rendere lamministrazione traspirante ma bisognava rendere lamministrazione pi
veloce e pi efficiente e qui vien in rilievo il secondo obiettivo cio la semplificazione del
procedimento che risponde a questa esigenza di rendere lamministrazione pi efficiente e
meno burocratica e pi responsabile di fronte al cittadino attraverso laffermazione che i tempi
dellazione amministrativa devono essere certi. E questo si intende quando si parla del
principio della certezza temporale della conclusione del procedimento.
Quindi democratizzazione e semplificazione sono gli obiettivi della 241/90-

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Questi due obiettivi si traducono sul piano normativo, innanzitutto attraverso la consacrazione
in una serie di principi: efficienza, efficacia, economicit, pubblicit e responsabilit
dellazione amministrativa, considerati principi di portata precettiva concreta, in grado di
condizionare ed informare ogni aspetto dellesercizio dellazione amministrativa e ne
costituiscono il presupposto della legittimit.
Il principio di legalit, quindi la conformit dellazione ad una regola predeterminata.
La P.A. pu esercitare solo i poteri che le sono stati conferiti espressamente dalla
legge. Pu avere una duplice eccezione sia di conformit formale e sostanziale (vedi
prima libero e poi il file il procedimento amministrativo).
Corollari del principio sono:
- Il principio di tipicit dei provvedimenti amministrativi, non ammessi se non nei
casi previsti e disciplinati dalla legge, con la solo eccezione per le ordinanze di
urgenza e necessit;
- Il principio di necessit dellazione amministrativa, per cui lattivit della P.A. non
solo deve svolgersi nei limiti della legge, ma anche in modo obbligato perch
un dovere di cura di interessi altrui;
- Principio di continuit dellazione amministrativa, per cui la P.A. deve prevedere
in maniera continuativa, e non meramente eventuale, alla cura degli interessi
che le sono stati attribuiti.
per gli altri principi vedere libro da pag. 18 pag. 30

La legge 15 del 2005 integra il testo dellart. 1 della legge 241 segnatamente su un punto
significativi e cio contiene esplicito richiamo ai principi dellordinamento comunitario e
praticamente viene detto a chiare lettere che lazione amministrativa deve essere conforme ai
principi del diritto comunitario.
Quali sono i principi dellordinamento comunitario ai quali si fa riferimento ,dobbiamo ricordare
che questi principi sono sono fondamentalmente tre: il principio di proporzionalit, del
legittimo affidamento e di precauzione. Al di l dellultimo principio, che riguarda solo alcuni
settori della P. A. (come quelli per es. della politica ambientale e sanitaria, nei quali si possono
porre delle emergenze a fronte delle quali necessaria unazione preventiva, di carattere
cautelare), gli altri due principi, quello di proporzionalit e di legittimo affidamento, ruotano
intorno allesigenza della massima tutela possibile delle situazioni private che si trovano
coinvolte dallesercizio del potere.
Queste situazioni private infatti possono, anzi devono, essere sacrificate soltanto laddove ci
risulti, in concreto, strettamente necessario (perci si parla di principio di proporzionalit), cio

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posso sacrificare una posizione soggettiva privata solo quando questo strettamente
necessario alla realizzazione dellinteresse pubblico.
Facciamo lesempio del provvedimento restrittivo per eccellenza, quindi ad un provvedimento
ablatorio: la propriet privata pu essere espropriata o, per es. requisita, o sottoposta a servit
solo se questo necessario per la realizzazione di opere pubbliche questo gi lo sapevamo,
ma il principio di proporzionalit comporta qualcosa in pi e cio che lablazione della
propriet, lincisione di quel diritto, la compressione di quel diritto debba essere strettamente
necessaria alla realizzazione dellopera sia nelle sue dimensioni sia con riferimento allo
strumento utilizzato, perch se, ad es., sufficiente limposizione di una servit per la
realizzazione di un oleodotto, di un metanodotto ecc., non si deve arrivare allespropriazione
della propriet e se si procede alla espropriazione anzich limitarsi ad imporre una servit la
stessa espropriazione sar considerata illegittima e potr essere annullata (in questa stessa
prospettiva si pone anche il problema dellindennizzo).
Le novit contenute nella Legge 15 del 2005 sono fondamentali e tra le novit pi
importanti vi sono quelle in materia di motivazione e di invalidit dellatto. La matrice
comune di queste novit sembra essere comunque quella del buon andamento
dellAmministrazione e ci trova un riscontro importante nella Costituzione Europea (c stato
un Progetto di Trattato Costituzionale per lEuropa, firmato a Roma, che ingloba tutti i Trattati e
che diventa una Costituzione per lEuropa); ove si afferma che questo diritto del cittadino ad
una buona Amministrazione, significa che la stessa deve rispettare la legge, i diritti e gli
interessi dei singoli ma, al tempo stesso, deve realizzare risultati utili per la collettivit.
Nel nostro ordinamento questo precetto gi presente allart. 97 dove si afferma la
regola costituzionale del buon andamento che si articola nei due principi della
economicit e della efficacia.
Economicit: produzione dei migliori risultati con il minor dispendio possibile di risorse, cio
produzione dei migliori risultati compatibilmente con le risorse disponibili. Questo principio
deve essere collegato a quellart. 1 secondo comma della Legge sul procedimento
amministrativo che fissa la regola di semplificazione chiamata divieto di aggravamento del
procedimento, cio la regola che impone di non aggravare il procedimento se non per
straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dellistruttoria. Al buon
andamento collegato anche il principio dellefficacia, che esprime invece lattitudine alla
produzione dei risultati pratici stabiliti e programmati dalla stessa Amministrazione o
imposti dalla legge ovvero resi necessari dalla situazione nella quale si va ad incidere.
Vi poi la regola generale di tutto ci, la chiave di lettura o meglio, il presupposto per
loperativit stessa di tutti questi principi, il principio di pubblicit, ulteriormente declinato

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in quello della trasparenza dellazione amministrativa. Che significa giusto
procedimento e legittimo affidamento del cittadino.
Tutta questa serie di principi e norme contenute nella Legge n. 241 del 1990 e le novit
apportate dalla Legge n. 15 del 2005, mutano il volto della nostra Amministrazione, che
rendono finalmente trasparente e responsabile ed accrescono infine il livello di fiducia del
cittadino nellAmministrazione stessa.
In questo quadro qual il ruolo della comunicazione pubblica? Essa uno strumento al
servizio di questo cambiamento, il suo megafono, il monitor che presenta, che proietta questo
nuovo volto dellAmministrazione.
.

La legge 241/90 ha come titolo Disciplina del procedimento amministrativo, diritto di accesso e
principio di trasparenza dellazione amministrativa e pertanto evidente limportanza e la
centralit di queste norme nellorganizzazione degli uffici delle pubbliche amministrazioni. Infatti
significativi sono i riflessi che i principi della legge possono avere, se effettivamente attuati, nei
processi di razionalizzazione e reingegnerizzazione sullattivit della pubblica amministrazione.
In questo senso possiamo riferirci ad esempio ai fenomeni e ai processi di automazione degli
uffici, quali strumenti indispensabili per dare concretezza ai principi di questa legge
significativamente per i principi di pubblicit, trasparenza e partecipazione.
Quindi legge ed in particolare lattuazione dei principi di cui portatrice influenzano il modello
organizzativo delle pubbliche amministrazioni. , infatti, evidente che questi principi richiedono
la costruzione di strumenti di analisi che devono necessariamente basarsi su sistemi di dati e
flussi di informazione al fine di verificare, controllare ed eventualmente modificare i processi
amministrativi nella loro coerenza ai criteri di legittimit previsti dalla legge; se ci riferiamo al
principio di economicit questo afferisce corrette e complesse valutazioni economiche a
seguito delle quali si potr accertare la legittimit dellazione amministrativa.
Verificare lefficacia (principio di efficacia) di unazione costituisce unattivit complessa perch
si tratta valutare tutti i suoi passaggi e tutte le risorse impiegate in riferimento a determinati
presupposti e alle risorse disponibili cosi come per il criterio di efficacia.
Laltro criterio quello della pubblicit, nel senso che quella azione conoscibile perch
lamministrazione ha creato le condizioni di conoscibilit, pubblica, un azione che pu
essere verificata nella sua articolazione perch il criterio della pubblicit un criterio intrinseco
alla stessa azione amministrativa.
Infine il criterio della trasparenza, nel senso che quella azione amministrativa deve essere
progettata e realizzata ed effettuata in modo tale che sia trasparente in tutte le fasi del
procedimento e che quindi sia trasparente a tal punto che non ci devono essere poi problemi
ulteriori per poter rendere trasparente la stessa azione amministrativa, quindi da un lato la

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pubblicit legale di questa azione dallaltro la trasparenza e come lamministrazione rende
trasparente tutti i passaggi in modo tale da abbattere sempre di pi la discrezionalit della
stessa azione amministrativa perch i soggetti interessati sono in grado di verificare passo dopo
passo questa azione amministrativa con estrema facilit.
Questi criteri sono fondamentali nel modello del sistema procedimentale amministrativo che
deve essere pertanto progettato in funzione di questi principi. Quindi sono sia principi di di
legittimit dellazione amministrativa, ma anche principi informatori del modello organizzativo
del procedimento amministrativo.
Un ulteriore principio non solo giuridico ma anche definitorio del modello organizzativo
costituito dal secondo comma dellart. 1 che stabilisce il divieto di aggravamento del il
procedimento amministrativo, salvo che non ricorrano straordinarie e motivate esigenze
imposte dallo svolgimento dellistruttoria; principio della certezza dei tempi e della
semplificazione del procedimento che oblitera qualsiasi forma di lentezza e farraginosit del
procedimento.
Ci significa che solo in via eccezionale il procedimento pu essere aggravato, ci significa che
tutti i procedimenti devono rispettare un criterio, quello della semplicit e della semplificazione,
quello della razionalizzazione e pertanto la disposizione costituisce espressione e precisazione
del principio di economicit.
Un procedimento molto articolato perch non stato mai semplificato costituisce un
procedimento costoso e proprio per questo motivo non caratterizzato dal principio di
economicit. Quindi il procedimento presenta una struttura di conseguenza non a sua volta
conforme al principio di efficacia, ma non solo infatti la sua mancata razionalizzazione ostacola
anche la trasparenza e la pubblicit dellazione amministrativa, perch la sua eccessiva
articolazione in diversi centri di responsabilit fa si che il procedimento sfugga ad uneffettiva
possibilit per lutente, cittadino o impresa, di accesso e controllo.
Quindi la legge 241/1990 impone la razionalizzazione, la semplificazione e la
reingegnerizzazione di tutte le fasi del procedimento che riguarda anche listruttoria e quindi la
modulistica e attraverso modalit che consentano la pubblicit e la trasparenza delle attivit
amministrative della P.A.. Trasformazione che deve inevitabilmente riguardare anche soggetti
che operano nel procedimento e non solo la documentazione che viene utilizzata per
lespletamento del procedimento medesimo.

Lart. stabilisce le norme in materia di conclusione del procedimento: Ove il procedimento


consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche
amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento
espresso. La norma inoltre prevede che il procedimento debba concludersi entro 30 giorni salvo

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i quelli per le quali le amministrazioni abbiano con apposito provvedimento previsto un termine
superiore che non deve superare i 90 giorni. Vi possono per essere delle eccezioni con termini
superiori se ci giustificato dal profilo dellorganizzazione, dagli interessi pubblici tutelati e
dalla complessit del procedimento in ogni caso non pu essere superato il termine di 180
giorni. Se la durata di una attivit amministrativa importante, come previsto dalla norma ora
esposta, allora la durata, questa va determinata in ragione della natura del procedimento, in
ragione dellistruttoria del procedimento, in ragione del sistema documentale che alla base del
procedimento, in ragione delle fasi del procedimento, in ragione della modulistica usata nel
procedimento, evidente che tutto questo pu essere effettuato se il procedimento viene
analizzato, scomposto in tutti i suoi elementi e quindi la stessa durata pu essere determinata in
modo adeguato in ragione di tutti gli elementi che abbiamo prima citato.
I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o
dal ricevimento della domanda, se il procedimento ad iniziativa di parte.
Il D.L. 9 febbraio 2012, n. 5, convertito con legge di conversione 4 aprile 2012, n. 35 ha apportato una
serie di modifiche ed integrazioni allart. 2 pi precisamente fanno seguito i relativi commi:
8. La tutela in materia di silenzio dell'amministrazione disciplinata dal codice del processo
amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. Le sentenze passate in giudicato che
accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell'amministrazione sono trasmesse, in
via telematica, alla Corte dei conti.
9. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della
performance individuale, nonch di responsabilit disciplinare e amministrativo-contabile del
dirigente e del funzionario inadempiente.
9-bis. L'organo di governo individua, nell'ambito delle figure apicali dell'amministrazione, il soggetto cui
attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell'ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo
si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o in mancanza
al funzionario di pi elevato livello presente nell'amministrazione.
9-ter. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello superiore di cui al
comma 7, il privato pu rivolgersi al responsabile di cui al comma 9-bis perch, entro un termine pari alla
met di quello originariamente previsto, concluda il procedimento attraverso le strutture competenti o con
la nomina di un commissario.
9-quater. Il responsabile individuato ai sensi del comma 9-bis, entro il 30 gennaio di ogni anno, comunica
all'organo di governo, i procedimenti, suddivisi per tipologia e strutture amministrative competenti, nei
quali non stato rispettato il termine di conclusione previsto dalla legge o dai regolamenti. Le
Amministrazioni provvedono all'attuazione del presente comma, con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica.
9-quinquies. Nei provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte sono espressamente indicati il
termine previsto dalla legge o dai regolamenti e quello effettivamente impiegato.

Lart. 3 modificato dalla legge 15/2005 ha previsto la Motivazione del procedimento stabilendo
che ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione
amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo
che per gli atti normativi e quelli a contenuto generale. Dando un definizione precisa di
motivazione cio che essa deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che
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hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria.
Pertanto necessario creare un sistema di flusso di dati da una parte e procedure di accesso ai
servizi da parte dellutente, cittadino e impresa, tale che possa permettere una facile e rapida
verifica dellesistenza dei presupposti di fatto e quindi una valutazione di carattere giuridico che
devono supportare la decisione dellamministrazione e che devono essere esplicitati nella
motivazione. Certamente sono tutti aspetti che riguardano quella fase del procedimento che
viene definita istruttoria.
Qualora le ragioni della decisione risultano da altro atto dell'amministrazione richiamato dalla
decisione stessa, insieme alla comunicazione di questultima deve essere indicato e reso
disponibile anche l'atto cui essa si richiama.
(art. 3 comma 4)La decisione dellamministrazione che si traduce in un atto amministrativo
deve essere notificato al destinatario e nel medesimo provvedimento devono essere indicati il
termine e l'autorit cui possibile ricorrere.
In questo modello del procedimento non possiamo che rilevare come linsieme dei dati e
linsieme delle fasi, come la durata e la modulistica e listruttoria sono tutti elementi che
comportano il flusso dei dati e lutilizzo dinamico di documenti e fascicoli la cui consultazione
potrebbe avvenire ricorrendo a strumenti di tipo digitale. In questo senso lart. 3 bis articolo
aggiunto dalla legge 15/2005 prevede esplicitamente che le amministrazioni pubbliche
devono incentivare l'uso della telematica sia nei rapporti interni sia tra le diverse
amministrazioni e tra queste e i privati al fine di conseguire la maggiore efficienza nelle loro
attivit. Questo articolo, pur nella sua brevit, rappresenta una norma rilevante perch non solo
lunico articolo che fa esplicito riferimento al principio di efficienza ma anche perch lo pone in
stretto collegamento con la diffusione e lutilizzo dei mezzi telematici da parte delle P.A..
Tuttavia necessaria una riflessione sotto il profilo della modellistica organizzativa, la norma
pu essere considerata limitativa sia perch fa riferimento al solo principio dellefficacia, mentre
trascura tutti gli aspetti positivi delle tecnologie a supporto dellefficacia, della pubblicit e della
trasparenza e anche perch nulla dice in relazione alla possibilit di gestione del procedimento
amministrativo sotto un profilo informatico. Ovviamente questo viene affermato dal legislatore
nel decreto legislativo 82/ 2005 il codice dellamministrazione digitale, qui diversamente il
legislatore della legge 241/90 ha fa richiamo alla telematica e non anche allinformatica con i
suoi aspetti che riguardano la firma digitale del documento informatico e le altre norme che
fanno gi parte del nostro ordinamento dal 1997. Questo parziale riferimento alluso delle
tecnologie sicuramente non ha contribuito allaffermazione allinterno delle Pubbliche
Amministrazione di un gestione procedimentale che fosse totalmente digitalizzata.

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Il capo II della legge 241/ 1990 contiene le norme relative al responsabile del procedimento. Ci
significa ogni procedimento deve avere un suo responsabile cui attribuita la responsabilit
della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonch,
eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.
A tal fine la norma prevede preliminarmente che, ove non direttamente stabilito per legge o per
regolamento, le pubbliche amministrazioni devono determinare per ciascun tipo di
procedimento relativo ad atti di loro competenza l'unit organizzativa responsabile della
istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonch dell'adozione del provvedimento
finale. Cos che il dirigente di ciascuna unit organizzativa provveda ad assegnare a s o ad
altro dipendente addetto all'unit tale responsabilit; Fino a quando non sia effettuata
l'assegnazione, considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla
unit organizzativa.
I compiti del responsabile del procedimento sono definiti nellarticolo 6:
valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilit, i requisiti di legittimazione ed i
presupposti che siano rilevanti per l'emanazione di provvedimento;
accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta
ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, pu
chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o
incomplete e pu esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni
documentali;
propone l'indizione o, avendone la competenza, indce le conferenze di servizi;
cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai
regolamenti;
adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti
all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del
provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non pu discostarsi
dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non
indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

Dal punto di vista della modellistica organizzativa questo significa che la figura del responsabile
una figura che se immessa e se opera in un modello organizzativo di tipo razionalizzato
semplificato e quindi migliorato, evidentemente nellambito di questo modello il responsabile
riesce a sviluppare il sistema procedimentale, a sostenerlo a supportarlo adeguatamente con
minori responsabilit o meglio con un tasso minore di errori e quindi con una responsabilit pi
lineare e con un procedimento che si sviluppa secondo il principio delleconomicit, della
razionalit e non secondo il principio dellaggravamento. Diversamente se il responsabile opera

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in un contesto organizzativo non razionalizzato, aumentano i tempi, i rischi di un procedimento
mal gestito, aumentano i rischi dei ricorsi, aumentano tutti quei fenomeni di inefficacia
dellazione amministrativa perch lazione in se stessa presenta lopposto dei criteri di
economicit, efficacia, pubblicit e trasparenza, quindi evidente che il modello che noi
proponiamo per il procedimento amministrativo il modello di un procedimento amministrativo
informatico, semplificato, meno soggetto a fatti discrezionali, pi soggetto a fasi e modulistiche
di tipo informatico e quindi un procedimento che pu essere effettuato con dei risultati
estremamente positivi.
Inoltre nel rispetto del principio di trasparenza lart. 5 prevede che lobbligo di comunicazione ai
soggetti elencati nellart. 7 o a chiunque vi abbia interesse sia dellunit organizzativa
competenze che il nominativo del responsabile.

Questa disposizione trova poi ampia trattazione nel capo III Partecipazione al procedimento
amministrativo. In questo senso lart. 7 comunicazione di avvio del procedimento stabilisce
che salvo ragioni di celerit del procedimento, l'avvio del procedimento stesso comunicato:
ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale destinato a produrre effetti
diretti;
a quelli che per legge debbono intervenirvi;
ai soggetti, non destinatari, individuati o facilmente individuabili nei confronti dei quali
possa derivare un pregiudizio dalladozione del provvedimento.

Quindi un procedimento che in quanto partecipato pu agevolarsi di tutte le forme di


comunicazione digitalizzata verso i soggetti interessati, verso gli uffici competenti per una
migliore efficacia, efficienza, economicit e trasparenza dellazione amministrativa. Per questo
motivo un modello organizzativo di tipo informatico pu meglio garantire il diritto di accesso agli
atti attraverso modalit telematiche di visione degli atti, come anche la presentazione di
memorie di documenti di scritti attraverso la rete telematica e quindi pu migliorare il modello
organizzativo attraverso un intervento di tipo digitale.
Questo aspetto riguarda il diritto di partecipazione (pag. 28 del libro) che trova la sua disciplina
negli art. 10 e seguenti. In questo senso stabilisce che i soggetti di cui allart. 7 hanno diritto:
a) di prendere visione degli atti del procedimento
b) di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove
siano pertinenti all'oggetto del procedimento..

Il capo IV interviene in materia di Semplificazione dellazione amministrativa dando definizione


dallart. 14 allart.21 di istituti che sono diretti al tal fine.

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La Conferenza di servizi

Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un
procedimento amministrativo, l'amministrazione procedente pu indire una conferenza di servizi.

Accordi fra pubbliche amministrazioni

Anche al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 14, le amministrazioni pubbliche possono sempre
concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attivit di interesse
comune.

Attivit consultiva

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri a essi obbligatoriamente richiesti entro
venti giorni dal ricevimento della richiesta.

Valutazioni tecniche

Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l'adozione di un
provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti
appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza
dell'amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro
novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette
valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di
qualificazione e capacit tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.

Autocertificazione

I documenti attestanti atti, fatti, qualit e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del procedimento, sono
acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione procedente, ovvero sono detenuti,
istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. L'amministrazione procedente pu richiedere agli
interessati i soli elementi necessari per la ricerca dei documenti.

Dichiarazione di inizio attivit Scia

Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque
denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l'esercizio di attivit
imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento dei
requisiti e presupposti di legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun
limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli
atti stessi, sostituito da una segnalazione dell'interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa
nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo, alla cittadinanza, all'amministrazione della
giustizia, alla amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del
gettito, anche derivante dal gioco, nonch di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone
sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria.

La segnalazione corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dellatto di notoriet per


quanto riguarda tutti gli stati, le qualit personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, nonch, ove espressamente
previsto dalla normativa vigente, (2) dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle
dichiarazioni di conformit da parte dellAgenzia delle imprese di cui all articolo 38, comma 4, del
48
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e
asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza
dellamministrazione. Nei casi in cui la legge prevede lacquisizione di pareri di organi o enti appositi,
ovvero lesecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni,
attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli
organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e
asseverazioni nonch dei relativi elaborati tecnici, pu essere presentata mediante posta raccomandata con
avviso di ricevimento, ad eccezioni dei procedimenti per cui previsto l'utilizzo esclusivo della modalit
telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte
dell'amministrazione. (4)

Silenzio assenso

Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di
provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di
accoglimento della domanda, senza necessit di ulteriori istanze o diffide, se la medesima
amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il
provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2.

Se continuiamo nellanalisi del sistema procedimentale evidente che ci battiamo nellarticolo


14 e seguenti che sono gli articoli che riguardano la semplificazione amministrativa che ha
come obiettivo quello di rispettare i criteri di efficacia, economicit, di pubblicit e di trasparenza
dellazione amministrativa e quindi la semplificazione amministrativa pu essere effettuata dai
singoli uffici interessati, pu essere proposta dal responsabile del procedimento, materia tipica
della dirigenza per cui il dirigente che responsabile del proprio sistema dei procedimenti deve
continuamente monitorare questi procedimenti, li deve sottoporre ad una azione di
semplificazione continua in modo tale da rispettare i criteri di efficacia, economicit, pubblicit e
trasparenza dellazione amministrativa, ovviamente anche la conferenza dei servizi pu essere
fatta in modo informatico e telematico con valore legale e tutto questo stato inserito nelle
modifiche recenti della legge 241 del 1990, evidente che questa legge dedica molti interventi
in materia di semplificazione ma si ritiene che lintervento di semplificazione deve essere una
regola del procedimento che deve essere inserita formalmente nel regolamento dei
procedimenti, nel regolamento di organizzazione e deve comportare un intervento periodico
assiduo molto puntuale del dirigente o dei responsabili dei servizi proprio per ottimizzare il
sistema procedimentale.
Si parte dalla base che il sistema procedimentale la base dellazione amministrativa il
sistema portante della funzione della dirigenza, il sistema portante dellerogazione dei servizi
verso il cittadino e quindi dei rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione, di
conseguenza il modello organizzativo che deve sostenere il sistema procedimentale
esattamente un modello organizzativo digitale che operi sulla base di una preliminare e
costante azione di semplificazione e di reingegnerizzazione dei procedimenti stessi. Se
consideriamo il modello astratto di cui allarticolo 4 del decreto 165 del 2001, se consideriamo i
49
modelli pi concreti e pi puntualmente definiti come quelli definiti nel decreto 267 del 2000
(modello provinciale e modello comunale), non possiamo che concludere che il sistema
procedimentale di competenza della dirigenza e quindi il dirigente deve fare del sistema
procedimentale il suo corbusiness deve fare la sua missione fondamentale e di conseguenza
deve monitorare questi procedimenti per applicare a questi procedimenti un intervento costante
di razionalizzazione e semplificazione. Tutto il sistema procedimentale deve essere
automatizzato, tutto il back-office deve essere reingegnerizzato e automatizzato perch a sua
volta deve essere collegato al protocollo informatico e gestione documentale informatica e avr
la possibilit di inviare istanze elettroniche con valore legale, con luso della firma digitale e di
avviare poi un procedimento informatico fino a provvedimento finale e fino alla comunicazione
del provvedimento stesso al soggetto interessato sempre fatto con tecnologie informatiche e
telematiche. Questa la nuova frontiera per quanto riguarda il sistema procedimentale e il
sistema procedimentale informatico non fa altro che confermare che bisogna andare verso
burocrazie digitali e quindi il sistema procedimentale informatico oggetto precipuo, specifico
della scienza dellamministrazione digitale.

Il capo IV bis stato introdotto dalla legge 15/2005 che ha apportato significative novit alla
materia dellefficacia e dellinvalidit del provvedimento amministrativo ed in materi di revoca e
recesso. Efficacia ed invalidit del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso

Efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati

Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun
destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme stabilite per la notifica agli
irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile. Qualora per il numero dei destinatari la
comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede
mediante forme di pubblicit idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima.

Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati non avente carattere sanzionatorio pu
contenere una motivata clausola di immediata efficacia.

I provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente sono
immediatamente efficaci.

Esecutoriet

Nei casi e con le modalit stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono imporre
coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento costitutivo di obblighi
indica il termine e le modalit dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l'interessato non
ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa diffida, possono provvedere all'esecuzione coattiva nelle
ipotesi e secondo le modalit previste dalla legge.

Ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni
per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato.

50
Efficacia ed esecutivit del provvedimento

I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente
stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.

L'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo pu essere sospesa, per gravi ragioni e
per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo
previsto dalla legge. Il termine della sospensione esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e pu
essere prorogato o differito per una sola volta, nonch ridotto per sopravvenute esigenze.

Revoca del provvedimento

Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di
nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia
durevole pu essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla
legge. La revoca determina la inidoneit del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la
revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo
di provvedere al loro indennizzo.

Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali,
l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati parametrato al solo danno emergente e tiene
conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilit da parte dei contraenti della contrariet dell'atto
amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri
soggetti all'erronea valutazione della compatibilit di tale atto con l'interesse pubblico.

Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali,
lindennizzo liquidato dallamministrazione agli interessati parametrato al solo danno emergente e tiene
conto sia delleventuale conoscenza o conoscibilit da parte dei contraenti della contrariet dellatto
amministrativo oggetto di revoca allinteresse pubblico, sia delleventuale concorso dei contraenti o di
altri soggetti allerronea valutazione della compatibilit di tale atto con linteresse pubblico.

Recesso dai contratti

Il recesso unilaterale dai contratti della pubblica amministrazione ammesso nei casi previsti dalla legge
o dal contratto.

Nullit del provvedimento

nullo il provvedimento amministrativo che:

manca degli elementi essenziali,


che viziato da difetto assoluto di attribuzione,
che stato adottato in violazione o elusione del giudicato,
nonch negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

Annullabilit del provvedimento

annullabile il provvedimento amministrativo:

adottato in violazione di legge


viziato da eccesso di potere o da incompetenza.

51
Non annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli
atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non
avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non
comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione
dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in
concreto adottato.

Annullamento d'ufficio

Il provvedimento amministrativo illegittimo per vizi che ne determinano lannullabilit pu essere


annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo
conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro
organo previsto dalla legge.

fatta salva la possibilit di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di


interesse pubblico ed entro un termine ragionevole".

Il capo V invece disciplina Accesso ai documenti amministrativi art. da 22 a 28

Definizioni e princpi in materia di accesso:

si intende:

a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti
amministrativi;

b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che
abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e
collegata al documento al quale chiesto l'accesso;

c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del
documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla
riservatezza;

d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica


o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico
procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attivit di pubblico interesse,
indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;

e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato
limitatamente alla loro attivit di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalit di pubblico interesse, costituisce
principio generale dell'attivit amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne
l'imparzialit e la trasparenza.

3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi
1, 2, 3, 5 e 6.

4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano
forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196,
in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.
52
6. Il diritto di accesso esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i
documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.

Ambito di applicazione del diritto di accesso

1. Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle
aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il diritto di accesso nei
confronti delle Autorit di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti,
secondo quanto previsto dall'articolo 24.

Esclusione dal diritto di accesso

escluso:

a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive
modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal
regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del
presente articolo;

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;

c) nei confronti dell'attivit della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi,
amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari
norme che ne regolano la formazione;

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di
carattere psico-attitudinale relativi a terzi.

2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o


comunque rientranti nella loro disponibilit sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.

3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle
pubbliche amministrazioni.

4. L'accesso ai documenti amministrativi non pu essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere
di differimento.

Modalit di esercizio del diritto di accesso e ricorsi

1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei
modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L'esame dei documenti gratuito. Il rilascio di copia
subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di
bollo, nonch i diritti di ricerca e di visura.

2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all'amministrazione
che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.

3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso sono ammessi nei casi e nei limiti stabiliti
dall'articolo 24 e debbono essere motivati.

4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego
dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il
richiedente pu presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero
chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e
53
regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la
suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza attribuita al difensore
civico competente per l'ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta inoltrata presso la Commissione per
l'accesso di cui all'articolo 27 nonch presso l'amministrazione resistente. Il difensore civico o la
Commissione per l'accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. Scaduto
infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per
l'accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano
all'autorit disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni
dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l'accesso consentito.
Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al
comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al
difensore civico o alla Commissione stessa. Se l'accesso negato o differito per motivi inerenti ai dati
personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione
dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso inutilmente
il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione III del capo I del titolo I
della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e
160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del 2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da
parte di una pubblica amministrazione, interessi l'accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la
protezione dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per
l'accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la pronuncia del
Garante sino all'acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici giorni. Decorso inutilmente
detto termine, il Garante adotta la propria decisione".

5. Le controversie relative allaccesso ai documenti amministrativi sono disciplinate dal codice del
processo amministrativo.

Obbligo di pubblicazione

1. Fermo restando quanto previsto per le pubblicazioni nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
dalla legge 11 dicembre 1984, n. 839, e dalle relative norme di attuazione, sono pubblicati, secondo le
modalit previste dai singoli ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto
che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una
pubblica amministrazione ovvero nel quale si determina l'interpretazione di norme giuridiche o si dettano
disposizioni per l'applicazione di esse.

2. Sono altres pubblicate, nelle forme predette, le relazioni annuali della Commissione di cui all'articolo
27 e, in generale, data la massima pubblicit a tutte le disposizioni attuative della presente legge e a tutte
le iniziative dirette a precisare ed a rendere effettivo il diritto di accesso.

3. Con la pubblicazione di cui al comma 1, ove essa sia integrale, la libert di accesso ai documenti
indicati nel predetto comma 1 s'intende realizzata.

Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi

1. istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri la Commissione per l'accesso ai documenti
amministrativi.

2. La Commissione nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio
dei ministri. Essa presieduta dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed
composta da dodici membri, dei quali due senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive
Camere, quattro scelti fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, su designazione dei rispettivi
54
organi di autogoverno, due fra i professori di ruolo in materie giuridiche e uno fra i dirigenti dello Stato e
degli altri enti pubblici. membro di diritto della Commissione il capo della struttura della Presidenza del
Consiglio dei ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione.
La Commissione pu avvalersi di un numero di esperti non superiore a cinque unit, nominati ai sensi
dell'articolo 29 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

3. La Commissione rinnovata ogni tre anni. Per i membri parlamentari si procede a nuova nomina in
caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del triennio.

5. La Commissione adotta le determinazioni previste dall'articolo 25, comma 4; vigila affinch sia attuato
il principio di piena conoscibilit dell'attivit della pubblica amministrazione con il rispetto dei limiti
fissati dalla presente legge; redige una relazione annuale sulla trasparenza dell'attivit della pubblica
amministrazione, che comunica alle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri; propone al
Governo modifiche dei testi legislativi e regolamentari che siano utili a realizzare la pi ampia garanzia
del diritto di accesso di cui all'articolo 22.

6. Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine assegnato dalla
medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione di quelli coperti da segreto di
Stato.

Modifica dell'articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica
10 gennaio 1957, n. 3, in materia di segreto di ufficio

1. L'art. 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, sostituito dal seguente:

"Art. 15 ( Segreto d'ufficio ). - 1. L'impiegato deve mantenere il segreto d'ufficio. Non pu trasmettere a
chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o
concluse, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi
e delle modalit previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell'ambito delle proprie attribuzioni,
l'impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non
vietati dall'ordinamento".

Le Disposizioni finali

Ambito di applicazione della legge

1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici
nazionali. Le disposizioni della presente legge si applicano, altres, alle societ con totale o prevalente
capitale pubblico, limitatamente all'esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli
articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6, nonch quelle del capo IV-bis si applicano a tutte le
amministrazioni pubbliche.

2. Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate
dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell'azione amministrativa, cos come definite dai principi stabiliti dalla presente legge.

2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m),
della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli obblighi per la pubblica
amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un
responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l'accesso alla documentazione
amministrativa, nonch quelle relative alla durata massima dei procedimenti.

55
2-ter. Attengono altres ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera
m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la dichiarazione di inizio attivit ( 2)
e il silenzio assenso, salva la possibilit di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in
cui tali disposizioni non si applicano.

2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza,
non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli
essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.

2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la


propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme
di attuazione.

Atti di notoriet

1. In tutti i casi in cui le leggi e i regolamenti prevedono atti di notoriet o attestazioni asseverate da
testimoni altrimenti denominate, il numero dei testimoni ridotto a due.

2. fatto divieto alle pubbliche amministrazioni e alle imprese esercenti servizi di pubblica necessit e di
pubblica utilit di esigere atti di notoriet in luogo della dichiarazione sostitutiva dell'atto di notoriet
prevista dall'articolo 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, quando si tratti di provare qualit personali, stati
o fatti che siano a diretta conoscenza dell'interessato.

Lezione 2 Ulteriori elementi caratterizzanti del modello generale di organizzazione


funzionale definito dal DLGS 29-93 dal DLGS 165-2001

Per comprendere meglio il modello organizzativo astratto generale dellorganizzazione pubblica


cos come definito dallarticolo 4 del decreto 165 del 2001 interessante approfondire alcune
leggi fondamentali che dal 1993 in poi hanno contribuito a costruire il modello organizzativo
generale delle pubbliche amministrazioni.
La prima normativa di base sulla dirigenza pubblica contenuta nel D.P.R. 748/ 1972 che
disciplinava le funzioni dirigenziali nelle amministrazioni dello stato anche ad ordinamento
autonomo. Il D.P.R. si caratterizzava, per, la mancanza della previsione di un modello generale
di riferimento. Infatti, le funzioni della dirigenza erano rapportate ad un modello organizzativo di
tipo gerarchico e di tipo verticale, si parla in termini di attribuzioni gerarchico-funzionali. Tuttavia
si pu considerare come il primo provvedimento normativo che in modo sistematico ha
affrontato il problema e la disciplina della dirigenza pubblica.
Diversamente il decreto legislativo 29/ 1993 ha definito un modello di riferimento generale
proprio basato sulla separazione tra lorgano politico cui spetta la programmazione e la verifica

56
e dallaltro la dirigenza che si occupa di tutti gli aspetti tecnici, gestionali, amministrativi con
poteri autonomi di spesa, di intervento, di attuazione dei programmi stabiliti dagli organi
Di particolare rilievo inoltre la prima legge di semplificazione la legge 59/ 1997 recante
Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la
riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa [1], nota come
Legge Bassanini, impone in particolare due principi:
La semplificazione delle procedure amministrative e dei vincoli burocratici alle attivit
private
Il federalismo amministrativo, cio il perseguimento del massimo decentramento
realizzabile con legge ordinaria, senza modifiche costituzionali.
La matrice della legge 59/1997 europea, quindi sovranazionale, in quanto originata da spinte
all'armonizzazione ed unificazione amministrativa degli apparati dei diversi Paesi membri
dell'Unione europea.
La legge 59/1997 si configurata come una legge delega, finalizzata essenzialmente a dare al
Governo il potere di emanare decreti delegati al fine di sviluppare una vastissima attivit di
innovazione e riforma dell'intero sistema amministrativo italiano, nonch per incidere:
sul sistema delle fonti;
sulle strutture di governo dello Stato;
sulle modalit di collegamento tra Stato, Regioni e sistema delle autonomie locali.
Caratteristiche fondamentali dell'attivit di riforma delineata dalla L. 59/1997:
1. Ridefinire i rapporti e la distribuzione delle competenze fra lo Stato, le Regioni e il
sistema delle autonomie locali, realizzando quello che stato definito il terzo
decentramento (dopo quelli del 1970-72 e del 1975-77) e come il "massimo di
federalismo amministrativo a Costituzione invariata";
2. Riformare, coerentemente con il federalismo amministrativo da realizzare, la riforma
della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri e in generale degli enti pubblici nazionali,
conducendo a termine il processo riformatore gi avviato con la L. n. 400/1988 e ripreso
durante il primo governo Amato e il governo Ciampi;
3. Completare le riforme di primarie strutture amministrative avviate durante il decennio
precedente e in particolare quelle relative al rapporto del pubblico impiego, alla struttura
e al ruolo della dirigenza pubblica, alla formazione dei funzionari e dei dirigenti pubblici e
le relative modalit di selezione e di carriera; (le norme della L.59/1997 sono state
assorbite nel D.Lgs 165/2001 - Testo unico sul Pubblico Impiego emanato ai sensi della
delega di cui all'art. 1 comma 8 della Legge 340/2000)
4. Rivedere le modalit di organizzazione e di funzionamento di alcuni ambiti specifici dei
servizi pubblici e della disciplina pubblicistica di alcuni settori economici, mirando anche
57
ad avviare massicci fenomeni di rilocalizzazione delle funzioni fra Stato e Regioni nonch
di privatizzazione e delegificazione di alcuni settori precedentemente a forte
caratterizzazione pubblicistica;
5. Realizzare la semplificazione delle procedure e delle regole che presiedono all'attivit
amministrativa in generale e all'organizzazione e al funzionamento dell'amministrazione
italiana;
6. Riformare il sistema scolastico italiano, organizzandolo sulla base di una rete di
istituzioni scolastiche dotate di autonomia funzionale ed estendendo anche
all'organizzazione scolastica il regime delle autonomie funzionali gi introdotto per le
Universit e per le Camere di commercio.

Quindi la legge Bassanini rappresenta un testo fondamentale nella definizione del modello
organizzativo perch riconfigura il sistema delle attribuzioni delle funzioni e dei compiti delle
regioni e degli enti locali secondo il principio di sussidiariet e quindi di decentramento che si
traduce nellavvicinamento del momento della decisione al destinatario della decisione cio ad
un decentramento di tipo federalista. In secondo la legge delega avvia una riforma complessiva
della pubblica amministrazione e dei processi di semplificazione amministrativa.
Lenucleazione di questi principi sono contenuti nellart. 4 della legge.
In particolare la legge ha previsto che le regioni stabilendo che le regioni, nelle materie di cui
all'articolo 117 della Costituzione, in conformit ai singoli ordinamenti regionali e sentite le
rappresentanze degli enti locali, conferiscono alle province, ai comuni e agli altri enti locali tutte
le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale.
Cos come per gli altri compiti e funzioni relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello
sviluppo delle rispettive comunit, nonch tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili
nei rispettivi territori ma esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o
periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici venissero conferiti alle regioni, alle
province, ai comuni e agli altri enti locali con specifici decreti legislativi.

I conferimenti delle predette funzioni doveva avvenire nell'osservanza dei seguenti principi
fondamentali:

a) il principio di sussidiariet
con l'attribuzione della generalit dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni,
alle province e alle comunit montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali,
associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le
dimensioni medesime, attribuendo le responsabilit pubbliche anche al fine di favorire

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l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie,
associazioni e comunit, alla autorit territorialmente e funzionalmente pi vicina ai
cittadini interessati;

b) il principio di completezza
con la attribuzione alla regione:
- dei compiti e delle funzioni amministrative non assegnati al comuni, alle province o alle
comunit montane
- le funzioni di programmazione;

c) il principio di efficienza e di economicit


anche con la soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui;

d) il principio di cooperazione
tra Stato, regioni ed enti locali anche al fine di garantire un'adeguata partecipazione alle
iniziative adottate nell'ambito dell'Unione europea;

e) i principi di responsabilit e unicit dell'amministrazione


con la conseguente attribuzione a un unico soggetto delle funzioni e dei compiti
connessi, strumentali e complementari, e quello di identificabilit in capo a un unico
soggetto anche associativo della responsabilit di ciascun servizio o attivit
amministrativa;

f) il principio di omogeneit
tenendo conto in particolare delle funzioni gi esercitate con l'attribuzione di funzioni e
compiti omogenei allo stesso livello di governo;

g) il principio di adeguatezza
in relazione all'idoneit organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire, anche in
forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni;

h) il principio di differenziazione nell'allocazione


delle funzioni in considerazione delle diverse caratteristiche, anche associative,
demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi;

i) il principio della copertura finanziaria e patrimoniale


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dei costi per l'esercizio delle funzioni amministrative conferite;

j) il principio di autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilit


degli enti locali nell'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi a essi conferiti.

Si tratta di una serie di principi che sono importanti perch hanno una rilevanza di carattere
organizzativo nel senso che in ragione di questi principi di attribuzioni delle competenze e delle
funzioni alle varie articolazioni della Pubblica Amministrazione si rende necessario costruire un
nuovo sistema organizzativo che sia adeguato alle novit introdotte dalla legge 59/1997.

Nel senso della ridefinizione delle attribuzioni e delle funzioni si pone larticolo 11 della legge 59
del 1997, che investe le diverse e per certi versi ridotte competenze dellamministrazione
statale. Il tal senso delegava il Governo a emanare uno o pi decreti legislativi diretti a:
a) razionalizzare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri,
anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri, nonch di
amministrazioni centrali anche a ordinamento autonomo;
b) riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza,
le istituzioni di diritto privato e le societ per azioni, controllate direttamente o
indirettamente dallo Stato, che operano, anche all'estero, nella promozione e nel sostegno
pubblico al sistema produttivo nazionale;
c) riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei
costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivit svolta dalle amministrazioni pubbliche;
d) riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della
ricerca scientifica e tecnologica nonch gli organismi operanti nel settore stesso.

Di particolare rilevo il 4 comma dello stesso articolo che proprio al fine di conformare le
disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 alle disposizioni della legge Bassini
ha attribuito al governo la possibilit di emanare ulteriori disposizioni integrative e correttive
attenendosi ai principi contenuti negli articoli 97 e 98 della Costituzione, ai criteri direttivi di cui
all'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, a partire dal principio della separazione tra
compiti e responsabilit di direzione politica e compiti e responsabilit di direzione delle
amministrazioni, nonch, ad integrazione, sostituzione o modifica degli stessi ai seguenti
principi e criteri direttivi:
a) completare l'integrazione della disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato e
la conseguente estensione al lavoro pubblico delle disposizioni del codice civile e delle leggi sui
rapporti di lavoro privato nell'impresa; estendere il regime di diritto privato del rapporto di lavoro

60
anche ai dirigenti generali ed equiparati delle amministrazioni pubbliche, mantenendo ferme le
altre esclusioni di cui all'articolo 2, commi 4 e 5 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29;
b) prevedere per i dirigenti, compresi quelli di cui alla lettera a), l'istituzione di un ruolo unico
interministeriale presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, articolato in modo da garantire
la necessaria specificit tecnica;
c) semplificare e rendere pi spedite le procedure di contrattazione collettiva; riordinare e
potenziare l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)
cui conferita la rappresentanza negoziale delle amministrazioni interessate ai fini della
sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali, anche consentendo forme di associazione tra
amministrazioni, ai fini dell'esercizio del potere di indirizzo e direttiva all'ARAN per i contratti dei
rispettivi comparti;
d) prevedere che i decreti legislativi e la contrattazione possano distinguere la disciplina
relativa ai dirigenti da quella concernente le specifiche tipologie professionali fatto salvo quanto
previsto per la dirigenza del ruolo sanitario di cui all'articolo 15 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, e stabiliscano altres una distinta disciplina
per gli altri dipendenti pubblici che svolgano qualificate attivit professionali, implicanti
l'iscrizione ad albi, oppure tecnico-scientifiche e di ricerca;
e) garantire a tutte le amministrazioni pubbliche autonomi livelli di contrattazione collettiva
integrativa nel rispetto dei vincoli di bilancio di ciascuna amministrazione; prevedere che per
ciascun ambito di contrattazione collettiva le pubbliche amministrazioni, attraverso loro istanze
associative o rappresentative, possano costituire un comitato di settore;
f) prevedere che, prima della definitiva sottoscrizione del contratto collettivo, la quantificazione
dei costi contrattuali sia dall'ARAN sottoposta, limitatamente alla certificazione delle
compatibilit con gli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all'articolo 1-bis della legge
5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, alla Corte dei Conti;
g) devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice ordinario, tenuto conto di quanto previsto dalla
lettera a), tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, ancorch concernenti in via incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini
della disapplicazione, prevedendo: misure organizzative e processuali anche di carattere
generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso; procedure
stragiudiziali di conciliazione e arbitrato; infine, la contestuale estensione della giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi a oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi
comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici, prevedendo altres un regime processuale transitorio per i procedimenti pendenti;

61
h) prevedere procedure facoltative di consultazione delle organizzazioni sindacali firmatarie dei
contratti collettivi dei relativi comparti prima dell'adozione degli atti interni di organizzazione
aventi riflessi sul rapporto di lavoro;
i) prevedere la definizione da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della funzione pubblica di un codice di comportamento dei dipendenti della pubblica
amministrazione e le modalit di raccordo con la disciplina contrattuale delle sanzioni
disciplinari, nonch l'adozione di codici di comportamento da parte delle singole amministrazioni
pubbliche; prevedere la costituzione da parte delle singole amministrazioni di organismi di
controllo e consulenza sull'applicazione dei codici e le modalit di raccordo degli organismi
stessi con il Dipartimento della funzione pubblica.
Come si pu notare anche questo articolo 11 introduce elementi di riorganizzazione, di
razionalizzazione e di potenziamento sia per quanto riguarda il modello organizzativo della
presidenza del consiglio dei ministri, sia per quanto riguarda luso di strumenti e di meccanismi
di monitoraggio e di valutazione.

Sempre nella legge 59/ 1997, noi, possiamo individuare altri principi e criteri contenuti nellart.
12. Nell'attuazione della delega il Governo si atterr, (oltrech ai principi generali desumibili
dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e dal decreto legislativo
3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni e integrazioni) ai seguenti principi e criteri
direttivi:

a. assicurare il collegamento funzionale e operativo della Presidenza del Consiglio dei


ministri con le amministrazioni interessate e potenziare, ai sensi dell'articolo 95 della
Costituzione, le autonome funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente
del Consiglio dei ministri, con eliminazione, riallocazione e trasferimento delle funzioni e
delle risorse concernenti compiti operativi o gestionali in determinati settori, anche in
relazione al conferimento di funzioni di cui agli articoli 3 e seguenti;
b) trasferire a Ministeri o a enti e organismi autonomi i compiti non direttamente riconducibili
alle predette funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio
dei ministri secondo criteri di omogeneit e di efficienza gestionale, ed anche ai fini
della riduzione dei costi amministrativi;
c) garantire alla Presidenza del Consiglio dei ministri autonomia organizzativa,
regolamentare e finanziaria nell'ambito dello stanziamento previsto e approvato con le
leggi finanziaria e di bilancio dell'anno in corso;
d) procedere alla razionalizzazione e redistribuzione delle competenze tra i Ministeri, tenuto
conto delle esigenze derivanti dall'appartenenza dello Stato all'Unione europea, dei

62
conferimenti di cui agli articoli 3 e seguenti e dei principi e dei criteri direttivi indicati
dall'articolo 4 e dal presente articolo, in ogni caso riducendone il numero, anche con
decorrenza differita all'inizio della nuova legislatura;
e) eliminare le duplicazioni organizzative e funzionali, sia all'interno di ciascuna
amministrazione, sia fra di esse, sia tra organi amministrativi e organi tecnici, con
eventuale trasferimento, riallocazione o unificazione delle funzioni e degli uffici esistenti, e
ridisegnare le strutture di primo livello, anche mediante istituzione di dipartimento o di
amministrazioni ad ordinamento autonomo o di agenzie e aziende, anche risultanti dalla
aggregazione di uffici di diverse amministrazioni, sulla base di criteri di omogeneit, di
complementariet e di organicit;
f) riorganizzare e razionalizzare, sulla base dei medesimi criteri e in coerenza con quanto
previsto dal capo I della presente legge, gli organi di rappresentanza periferica dello Stato
con funzioni di raccordo, supporto e collaborazione con le regioni e gli enti locali;
g) procedere, d'intesa con le regioni interessate, all'articolazione delle attivit decentrate e
dei servizi pubblici, in qualunque forma essi siano gestiti o sottoposti al controllo
dell'amministrazione centrale dello Stato, in modo che, se organizzati a livello
sovraregionale, ne sia assicurata la fruibilit alle comunit, considerate unitamente dal
punto di vista regionale. Qualora esigenze organizzative o il rispetto di standard
dimensionali impongano l'accorpamento di funzioni amministrative statali con riferimento a
dimensioni sovraregionali, deve essere comunque fatta salva l'unit di ciascuna regione;
h) riordinare le residue strutture periferiche dei Ministeri, dislocate presso ciascuna provincia,
in modo da realizzare l'accorpamento e la concentrazione, sotto il profilo funzionale,
organizzativo e logistico di tutte quelle presso le quali i cittadini effettuano operazioni o
pratiche di versamento di debiti o di riscossione di crediti a favore o a carico dell'Erario
dello Stato;
i) istituire, anche in parallelo all'evolversi della struttura del bilancio dello Stato e alla
attuazione dell'articolo 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive
modificazioni, un pi razionale collegamento tra gestione finanziaria e azione
amministrativa, organizzando le strutture per funzioni omogenee e per centri di
imputazione delle responsabilit;
j) diversificare le funzioni di staff e di line, e fornire criteri generali e principi uniformi per la
disciplina degli uffici posti alle dirette dipendenze del Ministro, in funzione di supporto e di
raccordo tra organo di direzione politica e amministrazione e della necessit di impedire,
agli uffici di diretta collaborazione con il Ministro, lo svolgimento di attivit amministrative
rientranti nelle competenze dei dirigenti ministeriali;

63
k) p) garantire la speditezza dell'azione amministrativa e il superamento della
frammentazione delle procedure, anche attraverso opportune modalit e idonei strumenti
di coordinamento tra uffici, anche istituendo i centri interservizi, sia all'interno di ciascuna
amministrazione, sia fra le diverse amministrazioni; razionalizzare gli organi collegiali
esistenti anche mediante soppressione, accorpamento e riduzione del numero dei
componenti;
l) istituire servizi centrali per la cura delle funzioni di controllo interno, che dispongano di
adeguati servizi di supporto e operino il collegamento con gli uffici di statistica istituiti ai
sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, prevedendo interventi sostitutivi nei
confronti delle singole amministrazioni che non provvedano alla istituzione dei servizi di
controllo interno entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo;
m) organizzare le strutture secondo criteri di flessibilit, per consentire sia lo svolgimento dei
compiti permanenti, sia il perseguimento di specifici obiettivi e missioni;
n) prevedere che i processi di riordinamento e razionalizzazione sopra indicati siano
accompagnati da adeguati processi formativi che ne agevolino l'attuazione, all'uopo anche
rivedendo le attribuzioni e lorganizzazione della Scuola superiore della pubblica
amministrazione e delle altre scuole delle amministrazioni centrali.
o) Realizzare processi di mobilit tra amministrazioni.

E come si pu notare questi criteri che sono indicati allarticolo 12, sono criteri che hanno tutti
un peso specifico per quanto riguarda lorganizzazione. Alcuni di questi criteri intervengono
direttamente sui modelli organizzativi per esempio come organizzare la presidenza del
consiglio, come organizzare i ministeri, come organizzare le relazioni tra la presidenza del
consiglio e i ministeri, altri criteri hanno un incidenza diretta e molto forte sulla procedura di
razionalizzazione e di redistribuzione delle competenze tra ministeri ed altre hanno valore
sempre di carattere di razionalizzazione e semplificazione per quanto riguarda leliminazione di
duplicazione organizzative e funzionali. Altri criteri ancora riguardano proprio la
razionalizzazione delle procedure, delle attivit amministrative proprio per agevolare, garantire
la speditezza dellazione amministrativa e il superamento delle frammentazioni delle procedure,
quindi si tratta di interventi di vario tipo che sottolineano questa particolare attenzione del
legislatore ai processi di semplificazione (legge 59 del 1997).
Quindi il modello organizzativo astratto previsto dallarticolo 4 del decreto 29 del 1993 resta
intatto nella sua struttura, nella sua funzionalit e nella sua portata costituendo larchetipo di
riferimento per il modello organizzativo della presidenza del consiglio dei ministri e dei ministeri
alla luce dei principi enunciati nella legge delega 59/1997. Quindi si tratta di un intervento
normativo di carattere organizzativo e funzionale finalizzato ad una pi efficiente e efficace

64
attuazione dellarticolo 95 della Costituzione e quindi per attuare con maggiore aderenza le
funzioni di indirizzo e coordinamento attribuite alla presidenza del Consiglio dei Ministri
relativamente delle politiche dei vari ministeri, nonch relativi allazione dei ministeri medesimi
che sono, evidentemente, gli strumenti organizzativi attraverso i quali poi vengono rese ed
attuate le politiche definite dai programmi del consiglio dei ministri.

Larticolo 13 della legge 59 del 1997 modifica, per esempio, larticolo 17 della legge 400 del
1988 proprio in merito allorganizzazione degli uffici dei ministeri organizza e delega ed
interviene sulla disciplina degli uffici dei ministeri che devono essere determinati con dei
regolamenti emanati ai sensi del comma 2 della legge 400 del 1988 su proposta del ministro
competente lintesa con il presidente del consiglio dei ministri e con il ministro del tesoro.
I criteri di questa riorganizzazione sono:
- il riordino degli uffici di diretta collaborazione con i ministri e i sottosegretari di stato
stabilendo che questi uffici di diretta collaborazione hanno esclusive competenze di
supporto dellorgano di direzione politica in accordo tra questo organo di direzione
politica e lamministrazione.
- Individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante
diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro
organizzazioni per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilit eliminando le
duplicazioni funzionali sempre queste modifiche della legge 400 del 1988
- introducono strumenti di verifica periodica dellorganizzazione dei risultati
- introducono il principio della indicazione e della revisione periodica della consistenza delle
piante organiche
- introducono il principio della previsione dei decreti ministeriali di natura non
regolamentata per la definizione dei compiti delle unit dirigenziale nellambito degli uffici
dirigenziali generali.

rticolo 15

Larticolo 15 della legge 59/1997 si introduce gli strumenti operativi per la realizzazione e la
costruzione della rete unitaria della pubblica amministrazione che deve essere realizzata con lo
scopo di mettere in collegamento e quindi in rete le pubbliche amministrazioni. evidente che il
comma 1 dellarticolo 15 della legge 59 del 1997 nel disporre che: Al fine della realizzazione
della rete unitaria delle pubbliche amministrazioni, l'Autorit per l'informatica nella pubblica
amministrazione incaricata per soddisfare esigenze di coordinamento, qualificata competenza

65
e indipendenza di giudizio, di stipulare uno o pi contratti-quadro con cui i prestatori dei servizi
e delle forniture relativi al trasporto dei dati e all'interoperabilit si impegnano a contrarre con le
singole amministrazioni alle condizioni ivi stabilite stabilisce il principio che le pubbliche
amministrazioni devono essere messe in una rete telematica e questa rete telematica diciamo
cos compito per lautorit per linformatica nelle pubbliche amministrazioni laita quello di
definire questa rete i servizi di rete per creare questa rete delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 2 dellarticolo 15 della legge 59 del 1997 2. Gli atti, dati e documenti formati dalla
pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle
medesime forme, nonch la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e
rilevanti a tutti gli effetti di legge. I criteri e le modalit di applicazione del presente comma sono stabiliti,
per la pubblica amministrazione e per i privati, con specifici regolamenti da emanare entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400. Gli schemi dei regolamenti sono trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica per l'acquisizione del parere delle competenti Commissioni introduce nel nostro
ordinamento per la prima volta il principio della validit giuridica dei documenti informatici e
stabilisce che con appositi regolamenti debbano essere regolamentati sia i documenti
informatici sia luso della firma digitale cio tutte quelle norme tecniche che servono a rendere
validi i documenti informatici e valida la firma elettronica che deve essere apposta a tali
documenti questo articolo 15 ha un peso specifico sul modello organizzativo perch si pu qui
collocare, in questa legge del 1997, la nascita di un modello organizzativo che ha a che fare
con la telematica con la rete delle pubbliche amministrazioni e ha a che fare con un principio
molto importante, cio quello che passa nella rete non una semplice transazione elettronica
ma informazione elettronica con valore legale, quindi la rete ha una sua funzionalit primaria,
importante fondamentale e in questo caso, secondo il comma 2 dellarticolo 15 della legge 59
del 1997, la rete diventa uno strumento, diventa una infrastruttura, una parte importante del
modello organizzativo delle pubbliche amministrazioni per cui non solo questo modello poggia
su principi generali della distinzione dei compiti fra organi politici e dirigenza ma anche su un
modello che mette in rete tutte le amministrazioni, quindi tutte le amministrazioni che scambiano
informazioni e queste amministrazioni scambiano informazioni dando un valore legale. Questo
articolo 15 sostanzialmente pone le basi per la progettazione e la realizzazione
dellamministrazione digitale nellambito del sistema Italia.

Altro punto fondamentale della legge in relazione al processo di riorganizzazione ed


ammodernamento della pubblica amministrazione rinvenibile nellarticolo 20 della legge che
introduce il principio della delegificazione di norme concernenti i procedimenti amministrativi.
66
Larticolo stabilisce che il Governo, entro il 31 gennaio di ogni anno, deve presentare al
Parlamento un disegno di legge cd legge annuale di semplificazione finalizzata alla
delegificazione delle norme concernenti i procedimenti amministrativi, coinvolgenti non solo le
amministrazioni non centrali, ma anche quelle locali o autonome. Nella legge devono essere
indicati:
- i criteri per l'esercizio della potest regolamentare
- i procedimenti oggetto della disciplina
- allegata la relazione sullo stato di attuazione della semplificazione dei procedimenti
amministrativi.
inoltre nella stessa legge:
- il Governo individua i procedimenti relativi a funzioni e servizi che, per le loro
caratteristiche e per la loro pertinenza alle comunit territoriali, sono attribuiti alla potest
normativa delle regioni e degli enti locali:
- e indica i principi che restano regolati con legge della Repubblica ai sensi degli articoli 117,
primo e secondo comma, e 128 della Costituzione.
I regolamenti sono emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione
del Consiglio dei ministri, su proposta del presidente del Consiglio dei ministri - Dipartimento
della funzione pubblica, di concerto con il ministro competente, previa acquisizione del parere
delle competenti Commissioni parlamentari e del Consiglio di Stato.
I regolamenti si conformano ai seguenti criteri e principi:
a) semplificazione dei procedimenti amministrativi,
e di quelli che agli stessi risultano strettamente connessi o strumentali, in modo da
ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti,
anche riordinando le competenze degli uffici, accorpando le funzioni per settori
omogenei, sopprimendo gli organi che risultino superflui e costituendo centri interservizi
dove raggruppare competenze diverse ma confluenti in una unica procedura;
b) riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti
e uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi;
c) regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo
che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima
amministrazione;
d) riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei
procedimenti
che si riferiscono alla medesima attivit, anche riunendo in una unica fonte
regolamentare, ove ci corrisponda a esigenze di semplificazione e conoscibilit

67
normativa, disposizioni provenienti da fondi di rango diverso, ovvero che pretendono
particolari procedure, fermo restando l'obbligo di porre in essere le procedure stesse;
e) semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili
anche mediante adozione ed estensione alle fasi di integrazione dell'efficacia degli atti, di
disposizioni analoghe a quelle di cui all'articolo 51, comma 2, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni;
f) trasferimento a organi monocratici o ai dirigenti amministrativi di funzioni anche
decisionali
che non richiedano, in ragione della loro specificit, l'esercizio in forma collegiale, e
sostituzione degli organi collegiali con conferenze di servizi o con interventi, nei relativi
procedimenti, dei soggetti portatori di interessi diffusi;
g) individuazione delle responsabilit e delle procedure di verifica e controllo;
h) soppressione dei procedimenti che risultino non pi rispondenti alle finalit e agli
obiettivi fondamentali definiti dalla legislazione di settore o che risultino in
contrasto con i principi generali dellordinamento giuridico nazionale o
comunitario;
i) soppressione dei procedimenti che comportino, per lamministrazione e per i
cittadini, costi pi elevati dei benefici conseguibili, anche attraverso la
sostituzione dellattivit amministrativa diretta con forme di autoregolamentazione
da parte degli interessati;
j) adeguamento della disciplina sostanziale e procedimentale dellattivit e degli atti
amministrativi ai principi della normativa comunitaria, anche sostituendo al regime
concessorio quello autorizzatorio;
k) soppressione dei procedimenti che derogano alla normativa procedimentale di
carattere generale, qualora non sussistano pi le ragioni che giustifichino una
difforme disciplina settoriale.
I compiti di accertamento sugli effetti prodotti dalle norme contenute nei regolamenti di
semplificazione e di accelerazione dei procedimenti amministrativi sono attribuiti ai servizi di
controllo interno che possono anche formulare osservazioni e proporre suggerimenti per la
modifica delle norme stesse e per il miglioramento dell'azione amministrativa.

Questo significa avviare un processo di delegificazione, che si traduce in un processo di


semplificazione amministrativa, attraverso lo strumento dei regolamenti.
I criteri e principi cui devono attenersi i regolamenti, sopra enunciati, hanno una precipua
valenza di carattere organizzativo, strutturale e funzionale.

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Un altro criterio quello della individuazione delle responsabilit e delle procedure di
verifiche e di controllo e poi previsione per i casi di mancato rispetto del termine del
procedimento o di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato o
incompleto assorbimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica
amministrazione di forme di indennizzo automatico e forfetario a favore dei soggetti
richiedenti il provvedimento, quindi si tratta di principi e criteri che sono importanti, che
sono quindi stati utilizzati nellambito della legge 59 del 1997 e che conformano un
insieme di criteri e di principi che hanno una valenza organizzativa, noi abbiamo
analizzato sia pur brevemente della legge 59 del 1997 proprio rispetto alla valenza
organizzativa e quindi allincidenza organizzativa dei principi e dei criteri che il
legislatore ha voluto qui definire con il compito generale di riorganizzare da un lato e di
semplificare dallaltro lazione amministrativa.

Con la legge 59/ 1997 il governo stato quindi delegato a riorganizzare il sistema
amministrativo del governo nel rispetto dei principi Costituzionali e quindi delle funzioni attribuite
al presidente del consiglio dei ministri. In attuazione di questa delega il governo ha emanato il il
decreto legislativo che ha supportato questo processo di organizzazione il decreto legislativo
30 luglio 1999 n. 300, operando una profonda modifica nellorganizzazione del governo, quindi
della presidenza del consiglio e dei ministeri. La modifica che ha:
- stabilito nel numero di 12 i ministeri al numero di 12 attraverso una riduzione
conseguente a soppressione e fusione dei precedenti dicasteri;
- listituzione delle agenzie
- lintroduzione del modello organizzativo del dipartimento.
Cos lart. 2 riporta infatti lelenco dei 12 (ora 13) ministeri e in particolare al comma 2 di questo
articolo si fa riferimento al modello organizzativo delle agenzie. I ministeri svolgono, per mezzo
della propria organizzazione, nonche' per mezzo delle agenzie disciplinate dal decreto
legislativo, le funzioni di spettanza statale nelle materie e secondo le aree funzionali indicate
per ciascuna amministrazione dallo stesso decreto, nel rispetto degli obblighi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea. Sono in ogni caso attribuiti ai ministri, anche con
riferimento alle agenzie dotate di personalit giuridica, la titolarit dei poteri di indirizzo politico e
la relativa responsabilit.

Lorganizzazione dei Ministeri disciplinata negli art. 3, 4, 5 e 6 del Decreto legislativo, in


particolare le norme stabiliscono che nei Ministeri le strutture di primo livello sono costituite,
alternativamente:
a) i dipartimenti;

69
b) le direzioni generali.
Con regolamenti o con decreti del ministro, emanati ai sensi dell'articolo 17, comma 4 bis, della
legge 23 agosto 1988, n.400, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative
ai sensi dell'articolo 19 della legge 15 marzo 1997, n.59, sono stabiliti:
- l'organizzazione,
- la dotazione organica,
- l'individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero,
- le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale,
- l'individuazione dei dipartimenti, nei casi e nei limiti fissati dalle disposizioni del decreto
legislativo, e la definizione dei rispettivi compiti.
I regolamenti prevedono la soppressione dei ruoli esistenti e restituzione di un ruolo unico del
personale non dirigenziale di ciascun ministero, articolato in aree dipartimentali e per direzioni
generali. Inoltre deve ispirarsi ai principi contenuti nella legge 241/90
Norma di fondamentale per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione costituita dal 5
comma che prevede che i ministeri devono avvalersi di propri sistemi informativi automatizzati e
sono tenuti ad assicurarne l'interconnessione con i sistemi informativi automatizzati delle altre
amministrazioni centrali e locali per il tramite della rete unitaria delle pubbliche
amministrazioni.
Per quanto riguarda l'individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale e la
definizione dei relativi compiti e la loro distribuzione tra le strutture di livello dirigenziale
generale avviene mediante decreto ministeriale di natura non regolamentare.
Con cadenza almeno biennale si deve procede alla revisione periodica dell'organizzazione
ministeriale,.

I Dipartimenti
Lart. 5 detta le norme di disciplina dei dipartimenti che sono costituiti per assicurare
l'esercizio organico ed integrato delle funzioni del ministero.
Ai dipartimenti sono attribuiti:
- compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali
- quelli di indirizzo e coordinamento delle unita' di gestione in cui si articolano i dipartimenti
stessi,
- quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie ed
umane ad essi attribuite.
Il capo del dipartimento svolge compiti di:
- coordinamento,
- direzione

70
- e controllo
degli uffici di livello dirigenziale generale compresi nel dipartimento stesso, al fine di assicurare
la continuit delle funzioni dell'amministrazione ed responsabile dei risultati
complessivamente raggiunti dagli uffici da esso dipendenti, in attuazione degli indirizzi del
ministro.
A tal fine il capo del dipartimento:
a) determina i programmi per dare attuazione agli indirizzi del ministro;
b) alloca le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili per l'attuazione dei
programmi secondo principi di economicita', efficacia ed efficienza, nonche' di
rispondenza del servizio al pubblico interesse;
c) svolge funzioni di propulsione, di coordinamento di controllo e di vigilanza nei confronti
degli uffici del dipartimento;
d) promuove e mantiene relazioni con gli organi competenti dell'Unione europea per la
trattazione di questioni e problemi attinenti al proprio dipartimento;
e) adotta gli atti per l'utilizzazione ottimale del personale secondo criteri di efficienza,
disponendo gli opportuni trasferimenti di personale all'interno del dipartimento;
f) e' sentito dal ministro ai fini dell'esercizio del potere di proposta per il conferimento degli
incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale generale;
g) puo' proporre al ministro l'adozione dei provvedimenti di revoca degli incarichi di
direzione degli uffici di livello dirigenziale generale e, comunque, viene sentito nel relativo
procedimento;
h) e' sentito dal ministro per l'esercizio delle attribuzioni a questi conferite dall'articolo 14,
comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29.

Dal capo del dipartimento dipendono funzionalmente gli uffici di livello dirigenziale generale
compresi nel dipartimento stesso.

Il modulo organizzativo che viene introdotto in questo decreto legislativo 300 del 1999 ,
appunto, il modulo del dipartimento. Si tratta di un modulo organizzativo
precedentemente sperimentato negli anni 80 che viene stabilito, viene assunto come una
unit organizzativa di riferimento di base. I dipartimenti sono costituiti per assicurare
lesercizio organico ed integrato delle funzioni del ministero, quindi il modulo
organizzativo che viene introdotto ha la finalit di superare modelli organizzativi di tipo
gerarchico e quindi verticali e non anche di tipo orizzontale.
Per quanto riguarda la figura del capo del dipartimento, egli il responsabile del
dipartimento che, in modo gerarchico, dipende direttamente dal ministro e coordina i

71
dirigenti generali, si occupa di dare propulsione al coordinamento dellazione
amministrativa, si occupa dellallocazione delle risorse, determina i programmi, quindi si
tratta di un modulo organizzativo di primaria importanza nellambito della ristrutturazione
della presidenza del consiglio dei ministri e dei ministeri.
evidente che funzionale rispetto a questo modulo funzionale un certo tipo di modello
burocratico che deve caratterizzasi per la snellezza e la maggiore efficienza, che deve
adoperare sistemi di informazione di base puntuali, implementati, aggiornati, e un
modulo organizzativo che deve operare sulla base dei principi di omogeneit, di
snellezza, sulla base di principi che tengano conto di dare attuazione ai programmi
prevedendo strumenti di verifica e di controllo dei programmi medesimi, quindi, un
modulo organizzativo che richiede una struttura in cui vi una costante verifica e
controllo in modo tale da intervenire prontamente e modificare in fase di attuazione i
piani definiti dal ministro stesso.
Quindi un modulo nuovo nella sua generalit cos come viene introdotto dal decreto
legislativo 300 del 1999, quindi un modulo che pu essere oggetto di studio, di analisi
soprattutto sotto il profilo della applicazione, sotto il profilo dei compiti del capo del
dipartimento e con particolare riferimento alla determinazione dei programmi per
lattuazione degli indirizzi del ministro e per quanto riguarda la allocazione delle risorse
per attuare questi programmi sempre secondo i principi dellefficienza, dellefficacia e
delleconomicit e nel rispetto del principio del servizio di pubblico interesse.
Indubbiamente un modulo organizzativo che richiede un modello di organizzazione
diverso rispetto a quello precedente.
Dal punto di vista organizzativo il dipartimento un'unit di tipo divisionale, laddove la
direzione generale un'unit organizzativa di tipo funzionale

Gli Uffici di diretta collaborazione con il ministro


Lart 7 si occupa invece degli Uffici di diretta collaborazione con il ministro la cui costituzione e
la disciplina, per l'esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli articoli 3 e 14 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, l'assegnazione di
personale a tali uffici e il relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie particolari
dei sottosegretari di Stato, sono regolati dall'articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29.
I regolamenti di cui al suddetto articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n.29, si attengono, tra l'altro, ai seguenti principi e criteri direttivi:

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a) attribuzione dei compiti di diretta collaborazione secondo criteri che consentano l'efficace e
funzionale svolgimento dei compiti di definizione degli obiettivi, di elaborazione delle
politiche pubbliche e di valutazione della relativa attuazione e delle connesse attivita' di
comunicazione, nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di
gestione;
b) assolvimento dei compiti di supporto per l'assegnazione e la ripartizione delle risorse ai
dirigenti preposti ai centri di responsabilita', ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 7
agosto 1997, n. 279, anche in funzione della verifica della gestione effettuata dagli appositi
uffici, nonche' del compito di promozione e sviluppo dei sistemi informativi;
c) organizzazione degli uffici preposti al controllo interno di diretta collaborazione con il
ministro, secondo le disposizioni del decreto legislativo di riordino e potenziamento dei
meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei
risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni pubbliche, in modo da assicurare il corretto
ed efficace svolgimento dei compiti ad essi assegnati dalla legge, anche attraverso la
provvista di adeguati mezzi finanziari, organizzativi e personali;
d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da assicurare: il raccordo
permanente con l'attivita' normativa del Parlamento, l'elaborazione di testi normativi del
Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualita' del linguaggio
normativo, l'applicabilita' delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della
normativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorita' indipendenti
e con il Consiglio di Stato;
e) attribuzione dell'incarico di Capo degli uffici di cui al comma 1 ad esperti, anche estranei
all'amministrazione, dotati di elevata professionalita'.

Le Agenzie

Lart.8 istituisce il modello organizzativo delle agenzie definendo il relativo ordinamento.


Le agenzie sono strutture che, secondo le previsioni del svolgono attivit a carattere tecnico-
operativo di interesse nazionale, in precedenza esercitate da ministeri e da enti pubblici.
Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle
regionali e locali.
Le agenzie hanno:
- piena autonomia nei limiti stabiliti dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei
conti
- sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro

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L'incarico di direttore generale dell'agenzia viene conferito in con le stesse modalit previste per
i capi dei dipartimenti.
Gli statuti delle agenzie istituite, emanati con regolamento, devono conformarsi ai seguenti
principi e criteri direttivi:
a) definizione delle attribuzioni del direttore generale dell'agenzia;
b) attribuzione al direttore generale e ai dirigenti dell'agenzia dei poteri e della responsabilita'
della gestione, nonch della responsabilit per il conseguimento dei risultati fissati dal
ministro competente nelle forme previste dal presente decreto, nell'ambito, ove possibile,
di massimali di spesa predeterminati dal bilancio o, nell'ambito di questo, dal ministro
stesso;
c) previsione di un comitato direttivo, composto da dirigenti dei principali settori di attivita'
dell'agenzia, in numero non superiore a quattro, con il compito di coadiuvare il direttore
generale nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite;
d) definizione dei poteri ministeriali di vigilanza, che devono comprendere, comunque:
- l'approvazione dei programmi di attivit dell'agenzia e di approvazione dei bilanci e
rendiconti, secondo modalit idonee a garantire l'autonomia dell'agenzia;
- l'emanazione di direttive con l'indicazione degli obiettivi da raggiungere;
- l'acquisizione di dati e notizie e l'effettuazione di ispezioni per accertare l'osservanza
delle prescrizioni impartite;
- l'indicazione di eventuali specifiche attivit da intraprendere;
e) definizione, tramite una apposita convenzione da stipularsi tra il ministro competente e il
direttore generale dell'agenzia, degli obiettivi specificamente attribuiti a questa ultima,
nell'ambito della missione ad essa affidata dalla legge; dei risultati attesi in un arco
temporale determinato; dell'entit e delle modalit dei finanziamenti da accordare
all'agenzia stessa; delle strategie per il miglioramento dei servizi; delle modalita' di verifica
dei risultati di gestione; delle modalita' necessarie ad assicurare al ministero competente
la conoscenza dei fattori gestionali interni all'agenzia, quali l'organizzazione, i processi e
l'uso delle risorse;
f) attribuzione all'agenzia di autonomia di bilancio, nei limiti del fondo stanziato a tale scopo
in apposita unita' previsionale di base dello stato di previsione del ministero competente;
attribuzione altresi' all'agenzia di autonomi poteri per la determinazione delle norme
concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento;
g) regolazione su base convenzionale dei rapporti di collaborazione, consulenza, assistenza,
servizio, supporto, promozione tra l'agenzia ed altre pubbliche amministrazioni, sulla base
di convenzioni quadro da deliberarsi da parte del ministro competente;

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h) previsione di un collegio dei revisori, nominato con decreto del ministro competente,
composto di tre membri, due dei quali scelti tra gli iscritti all'albo dei revisori dei conti o tra
persone in possesso di specifica professionalit; previsione di un membro supplente;
attribuzione dei relativi compensi, da determinare con decreto del ministro competente di
concerto con quello del tesoro;
i) istituzione di un apposito organismo preposto al controllo di gestione ai sensi del decreto
legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e
valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attivita' svolta dalle amministrazioni
pubbliche;
j) determinazione di una organizzazione dell'agenzia rispondente alle esigenze di
speditezza, efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa; attribuzione a regolamenti
interni di ciascuna agenzia, adottati dal direttore generale dell'agenzia e approvati dal
ministro competente, della possibilit di adeguare l'organizzazione stessa, nei limiti delle
disponibilit finanziarie, alle esigenze funzionali, e devoluzione ad atti di organizzazione di
livello inferiore di ogni altro potere di organizzazione; applicazione dei criteri di mobilita'
professionale e territoriale previsti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29 e
successive modificazioni e integrazioni;
k) facolt del direttore generale dell'agenzia di deliberare e proporre all'approvazione dei
ministro competente, di concerto con quello del tesoro, regolamenti interni di contabilit
ispirati, ove richiesto dall'attivit dell'agenzia, a principi civilistici, anche in deroga alle
disposizioni sulla contabilit pubblica.

Nel diritto pubblico il termine agenzia viene usato per designare un ente pubblico o, quantomeno,
un'organizzazione dotata di una certa autonomia nell'ambito della pubblica amministrazione, cui sono
attribuite specifiche funzioni. Sebbene il termine venga nella pratica usato con una certa variabilit di
significato, di solito le agenzie si differenziano da altre amministrazioni e, in particolare, dai dicasteri,
perch svolgono funzioni eminentemente operative. Il termine trova la sua origine nei paesi anglosassoni
(agency) dove, peraltro, viene utilizzato anche con un significato pi ampio, per designare una qualsiasi
amministrazione pubblica, compresi, quindi, i dicasteri.

Le agenzie possono essere istituite con legge o, in certi ordinamenti (ma non in Italia), con atto del potere
esecutivo.

Di solito l'agenzia nello svolgimento delle sue funzioni soggetta agli indirizzi e al controllo di un
dicastero: questa formula organizzativa finalizzata a separare le funzioni di indirizzo e controllo, che
rimangono al dicastero, da quelle operative, per le quali si ritiene pi adeguato un organismo, l'agenzia,
con caratteristiche organizzative e operative meno rigide di quelle ministeriali e pi vicine a quelle delle
aziende private (ad esempio per quel che riguarda il reclutamento e la gestione del personale, i processi di
spesa ecc.). In certi casi i rapporti tra dicastero e agenzia sono regolati da una convenzione dove sono
specificati gli obiettivi quantitativi e qualitativi che l'agenzia deve conseguire nello svolgimento delle sue
funzioni e le risorse finanziarie che gli verranno attribuite; si parla, in questo caso, di contracting in (per
distinguerlo dal contracting out nel quale le funzioni sono invece affidate a soggetti esterni alla pubblica
amministrazione: imprese o organizzazioni non profit). Si tratta di formule organizzative che hanno

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conosciuto una certa fortuna a partire dagli anni ottanta del secolo scorso, sulla scorta delle concezioni
che vanno sotto il nome di new public management.

Talvolta il termine agenzia viene utilizzato, con un significato del tutto diverso, per designare autorit
amministrative indipendenti (che negli Stati Uniti sono dette independent agencies).

Organi dell'agenzia sono:

il direttore generale, che ha attribuzioni analoghe a quelle dei capi dipartimento dei ministeri e
viene nominato con le stesse modalit; il direttore generale adotta i regolamenti interni di
organizzazione e contabilit dell'agenzia, che devono essere approvati dal ministro competente (di
concerto con il ministro dell'economia e delle finanze, quello di contabilit);
il comitato direttivo, composto dal direttore generale, che lo presiede, e dirigenti dei principali
settori di attivit dell'agenzia, in numero non superiore a quattro (sei nelle agenzie fiscali), con il
compito di coadiuvare il direttore generale nell'esercizio delle sue funzioni;
il collegio dei revisori, nominato con decreto del ministro competente, composto di tre membri
(pi un supplente), due dei quali scelti tra gli iscritti all'albo dei revisori dei conti o tra persone in
possesso di specifica professionalit.

Tramite apposita convenzione stipulata tra il ministro competente e il direttore generale dell'agenzia sono
individuati gli obiettivi specificamente attribuiti a questa ultima, nell'ambito della missione ad essa
affidata dalla legge; i risultati attesi in un arco temporale determinato; l'entit e le modalit dei
finanziamenti da accordare all'agenzia; le strategie per il miglioramento dei servizi; le modalit di verifica
dei risultati di gestione; le modalit necessarie ad assicurare al ministero competente la conoscenza dei
fattori gestionali interni all'agenzia, quali l'organizzazione, i processi e l'uso delle risorse.

Larticolo 11 di questo decreto, decreto 300 del 1999, trasforma le prefetture in uffici territoriali
del governo. Le Prefetture - Uffici territoriali del governo mantengono tutte le funzioni di
competenza ed inoltre assumono anche quella di assicura l'esercizio coordinato dell'attivit
amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantisce la leale collaborazione di detti uffici
con gli enti locali, tuttavia sono fatte salve le competenze proprie delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome.
Il Prefetto, titolare della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo, e' coadiuvato da una
conferenza provinciale permanente, dallo stesso presieduta e composta dai responsabili di tutte
le strutture amministrative periferiche dello Stato che svolgono la loro attivita' nella provincia
nonche' da rappresentanti degli enti locali.
Il Prefetto titolare della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo nel capoluogo della regione e'
altresi' coadiuvato da una conferenza permanente composta dai rappresentanti delle strutture
periferiche regionali dello Stato, alla quale possono essere invitati i rappresentanti della regione.
Nell'esercizio delle funzioni di coordinamento il Prefetto, sia in sede di conferenza provinciale
sia con interventi diretti, puo' richiedere ai responsabili delle strutture amministrative periferiche
dello Stato l'adozione di provvedimenti volti ad evitare un grave pregiudizio alla qualita' dei
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servizi resi alla cittadinanza anche ai fini del rispetto della leale collaborazione con le autonomie
territoriali. Nel caso in cui non vengano assunte nel termine indicato le necessarie iniziative, il
Prefetto, previo assenso del Ministro competente per materia, puo' provvedere direttamente,
informandone preventivamente il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Quindi come si pu notare il decreto legislativo 300 del 1999 un decreto che introduce delle
novit di tipo organizzativo, strutturale e funzionale che vanno ad aggiungersi e, se vogliamo,
vanno ad esplicitare e vanno a chiarire nella realt, nella attuazione il modello generale astratto
definito dal decreto 29 del 1993 e poi confluito nellarticolo 4 del decreto 165 del 2001, si tratta
di interventi che incidono nelle modifiche dellorganizzazione del governo e dei ministeri e quindi
incidono anche successivamente nei rapporti fra la presidenza del consiglio dei ministeri con le
regioni, le province, i comuni e le comunit montane cio con tutto il resto della pubblica
amministrazione, si tratta di moduli organizzativi nuovi, moduli organizzativi che devono essere
riconsiderati anche alla luce delle riforme costituzionali introdotte successivamente al decreto
legislativo 300 del 1999.
La recente legge n. 135/2012 di conversione del decreto sulla revisione della spesa ha
introdotto importanti significative innovazioni in materia di organizzazione delle Pubbliche
Amministrazione e del ruolo attribuito alla prefetture nel rapporto con questultime.
In particolare lart. 10 Riorganizzazione della presenza dello Stato sul territorio ha previsto
che:
1. La Prefettura - Ufficio territoriale del Governo assicura, nel rispetto dellautonomia funzionale
e operativa degli altri uffici periferici delle amministrazioni statali, le funzioni di rappresentanza
unitaria dello Stato sul territorio.
Le funzioni di rappresentanza unitaria di cui al primo periodo sono assicurate, tra l'altro,
mediante costituzione presso ogni Prefettura-Ufficio territoriale del Governo di un ufficio unico di
garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato. Al fine del conseguimento dei livelli ottimali di
efficienza, le singole funzioni logistiche e strumentali di tutti gli uffici periferici delle
amministrazioni statali sono esercitate da un unico ufficio che ne assume la responsabilit
diretta ed esclusiva
2. Con regolamento da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione del presente decreto ai sensi dellarticolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, e successive modificazioni, fermo restando il mantenimento in capo alle
Prefetture . Uffici territoriali del Governo di tutte le funzioni di competenza delle Prefetture, si
provvede allindividuazione di ulteriori compiti e attribuzioni della Prefettura . Ufficio territoriale
del Governo connessi allesercizio delle funzioni di cui al comma 1, secondo le seguenti norme
generali regolatrici della materia:
a) contenimento della spesa pubblica;

77
b) mantenimento della circoscrizione provinciale quale ambito territoriale di competenza
delle Prefetture . Uffici territoriali del Governo e degli altri uffici periferici delle pubbliche
amministrazioni dello Stato, gi organizza ti su base provinciale, salvo l adeguamento dello
stesso ambito a quello della citt metropolitana, laddove costituita, e fatta salva la
possibilit di individuare, con provvedimento motivato, presidi in specifici ambiti territoriali
per eccezionali esigenze connesse alla tutela dellordine e della sicurezza pubblica e del
soccorso pubblico, nonch alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali;
c) in coerenza con la funzione di rappresentanza unitaria dello Stato e costituzione di un
ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato in ogni Prefettura-Ufficio
territoriale del Governo, che esercita i propri compiti esclusivamente mediante utilizzo di
beni e risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili, individuazione di modalit,
anche ulteriori a quelle di cui all.articolo 11, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
e successive modificazioni, per assicurare, su scala provinciale, regionale o
sovraregionale, lottimale esercizio coordinato dellattivit amministrativa degli uffici
periferici dello Stato;
d) realizzazione dellesercizio unitario delle funzioni logistiche e strumentali di tutte le
strutture periferiche dellamministrazione dello Stato ed istituzione di servizi comuni, con
particolare riferimento alle funzioni di gestione del personale, di controllo di gestione, di
economato, di gestione dei sistemi informativi automatizzati, di gestione dei contratti,
nonch utilizzazione in via prioritaria di beni immobili di propriet pubblica, in modo da
assicurare la riduzione di almeno il 20 per cento della spesa sostenuta dallo Stato per
lesercizio delle medesime funzioni;
d-bis) attribuzione delle singole funzioni logistiche e strumentali di tutte le strutture
periferiche dell'amministrazione dello Stato, di cui alla lettera d), ad un unico ufficio, che ne
assume la responsabilit diretta ed esclusiva;
e) funzionalmente al processo di cui alla lettera d) del presente comma, con riferimento alle
risorse che non risultano pi adibite allesercizio delle funzioni divenute oggetto di
esercizio unitario da parte di altre strutture periferiche dellamministrazione dello Stato:
1) assegnazione, da parte delle amministrazioni di appartenenza, delle risorse umane
ad altre funzioni, ovvero collocamento in mobilit delle relative unit ai sensi degli
articoli 33, 34 e 34- bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni;
2) riallocazione delle risorse strumentali ed assegnazione di quelle finanziarie in capo
agli uffici individuati per lesercizio unitario di ciascuna di tali funzioni.
3. Il regolamento di cui al comma 2 adottato su proposta del Ministro dell.interno, del Ministro
per la pubblica amministrazione e la semplificazione e del Ministro delleconomia e delle
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finanze, di concerto con i Ministri competenti per materia. Lo schema di regolamento, previo
parere della Conferenza unificata, trasmesso alle Camere per l.espressione dei pareri da
parte delle competenti Commissioni parlamentari entro il termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione.
Decorso il termine per lespressione dei pareri, il regolamento pu essere comunque adottato.
Al fine di evitare soluzioni di continuit nell'integrazione dei sistemi informativi centrali e
periferici del Ministero dellEconomia e delle Finanze, necessaria per l'azione di monitoraggio e
controllo delle grandezze finanziarie e della spesa pubblica in particolare, la competenza sulle
infrastrutture informatiche e sui relativi sistemi applicativi in uso alle Ragionerie Territoriali dello
Stato rimane attribuita al Ministero delleconomia e delle finanze.
4. Sono fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano. Dallapplicazione del presente articolo sono esclusi gli uffici di sanit
marittima, aerea e di frontiera, i Posti di ispezione frontaliera e gli uffici veterinari per gli
adempimenti degli obblighi comunitari.

Sempre considerando tutti gli elementi innovativi che hanno introdotto modifiche nelle
organizzazioni pubbliche, abbiamo considerato la legge 59 del 1997 il decreto legislativo 300
del 1999, anche la legge 68 del 1999 (che detta norme per il diritto al lavoro dei disabili)
introduce, per quanto riguarda la allocazione delle risorse umane, delle novit non solo nel
settore privato ma anche nel settore pubblico, evidente che questa norma importante da
considerare nellambito della modellistica organizzativa perch il legislatore ha, ovviamente,
voluto introdurre norme di garanzia e promozione dirette allinserimento e allintegrazione nel
mondo del lavoro delle persone disabili. Anche nel settore pubblico tutto ci richiede una
organizzazione che sia adeguata e consenta di abbattere le barriere che impediscono una
piana integrazione delle persona con disabilit.

Se consideriamo la legge costituzionale numero 3 del 2001 che modifica il titolo quinto della
parte seconda della Costituzione, ci rendiamo conto che questa modifica ha una portata
profonda sui modelli organizzativi dello stato, delle regioni, delle province, dei comuni, delle
comunit montane e delle autonomie locali perch c una ridistribuzione dei compiti e delle
funzioni e quindi questa distribuzione dei compiti delle funzioni incide sui modelli organizzativi,

79
proprio perch sono accentuati i poteri autonomi regolamentari e quindi anche i poteri autonomi
regolamentari in materia di organizzazione.

La riforma del Titolo V della Costituzione entrata in vigore l8 novembre 2001 dopo un lungo
iter normativo ed essere stata sottoposta a referendum confermativo.
Si pu affermare che la legge ha operato una costituzionalizzazione di quel decentramento
amministrativo a Costituzione invariata introdotto in virt della produzione legislativa del
Ministro della Funzione pubblica On. Bassanini. Grazie alle leggi del 1997 nn. 59 e 127 stato
finalmente introdotto nel nostro ordinamento il principio di sussidiariet (principio di derivazione
comunitaria che ha trovato affermazione grazie al Trattato di Maastricht il quale ha dato vita
alla Unione Europea realizzando la fusione e il superamento delle Comunit Europee).
Analizzando nel dettaglio, vediamo come lart. 1 della legge in esame modifica lart. 114 Cost.:
la prima novit quella di riconoscere la distinzione tra Repubblica e Stato, ponendo
questultimo sullo stesso piano, dal punto di vista istituzionale, di Regioni, Province, Citt
metropolitane e Comuni (nel testo previgente si limitava a prevedere la ripartizione dello Stato
Repubblica in Regioni, Province e Comuni). La riformulazione del 1 comma, inverte il
precedente ordine degli enti territoriali indicati ed evidenzia il rilevante ruolo riconosciuto al
Comune inteso quale ente di base, il pi vicino ai cittadini, chiamato in via primaria a soddisfare
i loro interessi, nel rispetto del principio di sussidiariet. Rilevante la espressa previsione
costituzionale delle Citt metropolitane, introdotte dalla L. 142/90 e ora riconfermate e
regolamentate dal Testo Unico degli Enti Locali (artt. 23 ss. del D.lgs. n. 267 del 2001) enti che
troveranno definitiva applicazione con la legge 135/2012.
Il 2 comma in quanto sancisce lautonomia statutaria di tutti gli enti sopra indicati; tale
autonomia, infatti, se per le Regioni era gi costituzionalizzata dallart. 123 Cost., per Comuni,
Province ed altri enti locali, era stabilita soltanto a livello di legislazione ordinaria (art. 6 T.U. Enti
Locali). Di pari rilievo il riconoscimento che gli statuti, i poteri e le funzioni delle autonomie
locali sono assoggettati ai princpi fissati dalla Costituzione: tale affermazione sembra voler
elevare gli statuti locali al rango di fonti primarie, non pi soggetti ai princpi stabiliti dalle leggi
dello Stato, ma solo a quelli costituzionali. Tuttavia, se tale natura risulta indiscussa riferendoci
agli statuti regionali, approvati con legge regionale ex art. 123 Cost., pi ardua appare la
qualificazione in questi termini degli statuti degli altri enti locali che, a norma del citato art. 6
TUEL, sono adottati con deliberazione consiliare e soggiacciono ai princpi dello stesso Testo
Unico, in quanto qualificati dalla prevalente dottrina quali fonti sub-primarie. A conferma di ci
sta anche la disposizione del nuovo art. 117 (come modificato dalla legge costituzionale n.
3/2001), che attribuisce alla potest legislativa esclusiva dello Stato la materia della legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citt Metropolitane

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(comma 2, lettera p); gli statuti locali saranno quindi chiamati a muoversi nella cornice dettata
dalla legge statale. Il 3 comma dellart. 114, infine, istituzionalizza lo status di Roma capitale
dItalia, prevedendo che il suo ordinamento sia disciplinato con legge statale; in tal modo si
riconosce la peculiare posizione ed importanza della citt Capitolina per la Repubblica italiana.
La nuova formulazione dellart. 114 ha determinato la abrogazione degli artt. 115 e 128
Cost. le cui disposizioni sono state trasposte in quelle sopra richiamate.
Lart. 2 legge costituzionale n. 3/2001, introduce il terzo comma dellart. 116 Cost.,
prevedendo la possibilit di concedere alle Regioni a statuto ordinario, attraverso la legge dello
Stato, quelle forme e condizioni particolari di autonomia, proprie delle Regioni a statuto speciale
in virt delle previsioni del 1 comma dello stesso articolo. Tale disposizione si riferisce alle
materie espressamente individuate ai commi 2 e 3 dellart. 117 (ovvero quelle di competenza
esclusiva dello Stato e di competenza concorrente Stato-Regioni) e probabilmente sostanzia
unattribuzione di potest legislativa esclusiva alle Regioni a statuto ordinario che si va ad
aggiungere a quelle individuate dal 4 comma dellart. 117 (parliamo infatti di regionalismo
differenziato).
Intervento significativo della riforma rappresentato dalla nuova formulazione dellart. 117
Cost., il quale disciplina la distinzione tra potest legislativa dello Stato e potest legislativa
delle Regioni (ordinarie). La nuova formulazione ribalta completamente limpostazione
precedente dove erano indicate tassativamente le materie nelle quali le Regioni potevano
legiferare (in concorrenza con lo Stato) mentre in tutte le altre vi era potest legislativa
esclusiva dello Stato; ora invece sono elencate tassativamente le materie attribuite alla
legislazione esclusiva dello Stato (comma 2) e alla legislazione concorrente Stato Regioni
(comma 3), mentre si afferma che spetta alle Regioni la potest legislativa in riferimento ad
ogni materia non espressamente riservata in base ai commi precedenti (comma 4). Abbiamo
cos una competenza legislativa regionale residuale che rispecchia la residualit delle funzioni
amministrative regionali disciplinata dallart. 1 della L. n. 59 del 1997 (Bassanini 1) e
riconfermata dal D.lgs. 112/98 che ha dato attuazione alla legge stessa. Il principio di residualit
ci porta a sostenere che, laddove non sia espressamente indicato altrimenti, una materia deve
ritenersi oggetto di potest legislativa da parte delle regioni; per quanto riguarda la potest
regolamentare il 6 comma dispone che lo Stato la mantiene soltanto nelle materie in cui ha
potest legislativa esclusiva, mentre spetta alle Regioni la possibilit di intervenire con
regolamento nelle materie concorrenti ed in quelle esclusivamente riconosciute di competenza
regionale. Nella potest legislativa concorrente troviamo sempre la norma dello Stato che detta
i principi generali e la norma regionale che d attuazione agli stessi.
Sono attribuite esclusivamente allo Stato tutte quelle funzioni che non possono trovare
disciplina se non a livello statale, in quanto attinenti a rapporti internazionali (politica estera,

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diritto dasilo e diritti di cittadini extracomunitari, dogane), riguardanti diritti fondamentali delle
persone (ordinamento civile e penale, norme processuali, cittadinanza, difesa e ordine pubblico,
previdenza sociale, tutela dellambiente), inerenti lorganizzazione dello Stato (legislazione
elettorale, ordinamento degli enti pubblici nazionali), o infine, perch necessitano di una
regolamentazione a livello unitario su tutto il territorio della Repubblica (moneta, sistema
valutario e tributario, perequazione delle risorse finanziarie).
Rilevante il riconoscimento alle Regioni della possibilit di entrare a diretto contatto con altri
Stati o enti di altri Stati: il 9 comma del nuovo art. 117, prevede che nellambito delle loro
competenze, le Regioni possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni
ad altro Stato nel rispetto della procedura fissata con legge dello Stato. Questa possibilit di
porsi direttamente in rapporto con altri enti stranieri rappresenta un rilevante passo verso una
piena autonomia delle Regioni (anche se la politica internazionale italiana dovr pur sempre
mantenere una certa unit di indirizzi in quanto sarebbe inconcepibile ricorrere a 20 diversi
approcci internazionali).
Parimenti innovato rispetto alla vecchia formulazione risulta lart. 118, in tema di funzioni
amministrative. Mentre il testo precedente le attribuiva alle Regioni o allo Stato secondo il cd.
principio del parallelismo, in base al quale tali funzioni erano riconosciute nelle stesse materie in
cui gli stessi avevano lesercizio della potest legislativa, la nuova disposizione le conferisce di
norma ai Comuni, salva lattribuzione a Province, Regioni o Stato, qualora necessitino di un
esercizio unitario ovvero riguardino interessi che trascendano la realt comunale. In sostanza la
norma in esame non fa altro che recepire a livello costituzionale il principio di sussidiariet,
sopra richiamato, espressamente richiamato insieme a quelli di differenziazione ed
adeguatezza. Questultimo riguarda la verifica dellidoneit organizzativa dellamministrazione
rispetto al corretto esercizio delle funzioni ad essa attribuite; la differenziazione, invece, ci porta
a considerare le diverse caratteristiche (strutturali, territoriali e anche demografiche) degli enti
cui si vogliano conferire poteri amministrativi al fine di rendere effettivo ed efficace il
decentramento, in modo che le funzioni siano trasferite ad organi in grado di svolgerle
correttamente, senza legittimare poi interventi sostitutivi di enti superiori. Il 4 comma del nuovo
art. 118 applica il principio di sussidiariet anche ai rapporti tra enti locali e cittadini: sono infatti
favorite le iniziative per lo svolgimento di attivit di interesse generale ( quello che la dottrina
chiama principio di sussidiariet orizzontale).
Venendo allart. 119 Cost. sullautonomia finanziaria notiamo come il decentramento giuridico
strettamente legato a questultima, in quanto risulterebbe svuotato di ogni rilievo se non fosse
accompagnato dalla concessione di adeguati mezzi economici per la sua attuazione. Prima
novit rispetto al testo precedente laffermazione dellautonomia finanziaria non soltanto per le
Regioni, ma anche per i Comuni, le Province e le Citt Metropolitane. Tale autonomia stata

82
resa pi incisiva stabilendo prima di tutto che si tratta di autonomia di entrata e di spesa (1
comma) e riconoscendo la possibilit per gli enti locali di stabilire propri tributi ed entrate (2
comma). E bene ricordare che in precedenza avevamo un sistema in cui detti enti erano
destinatari dei finanziamenti da parte dello Stato: avevamo infatti per le autonomie locali
unautonomia finanziaria indiretta. Al fine di evitare che tra le Regioni si creino disparit
determinate dalla differente ricchezza economica delle stesse, il 3 comma prevede listituzione
con legge dello Stato di un fondo perequativo a favore delle zone pi svantaggiate. Ci in
rispondenza con quanto stabilito dalla lettera e) del 2 comma dellart. 117, dove disposta la
competenza esclusiva dello Stato sulla materia della perequazione delle risorse finanziarie. Il 5
comma dellart. 119 prevede la possibilit per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed
effettuare interventi speciali a favore di determinati enti locali. Larticolo si chiude con una regola
volta a prevenire gli sprechi e a contenere la spesa delle autonomie locali: gli enti locali non
possono indebitarsi se non per finanziare investimenti. In ogni caso esclusa ogni garanzia
dello Stato sui prestiti contratti dagli stessi enti locali (comma 6): la finalit della norma quella
di evitare che il nuovo sistema finanziario comporti comunque oneri aggiuntivi per il bilancio
statale, senza che peraltro il Governo centrale abbia su tali spese poteri di controllo. Si
provveduto cos a responsabilizzare gli amministratori locali, i quali dovranno gestire
efficientemente le risorse a loro disposizione, senza poter contare su aiuti provenienti da entit
superiori.
Lart. 120 Cost. al primo comma ribadisce quanto gi stabilito nei tre commi del testo
precedente, ovvero il divieto per le Regioni di introdurre dazi nei confronti delle altre Regioni o
comunque adottare misure che in qualsiasi modo ostacolino la libera circolazione delle persone
o delle cose o, ancora, limitare lesercizio del diritto di lavoro. Il 2 comma affida al Governo un
potere di intervento sostitutivo nei confronti delle Regioni e degli altri enti locali, qualora essi si
rendano inadempienti di fronte alle norme internazionali o comunitarie, oppure in caso di
pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela
dellunit giuridica o dellunit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Al forte decentramento si affianca cos la funzione
dello Stato volta al mantenimento dellunitariet ed uniformit dellordinamento (individuiamo qui
un potere di intervento dello Stato che si pone quale competenza trasversale rivolta al recupero
di materie non pi esclusivamente statali). Le norme internazionali e comunitarie devono
trovare una uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale, mentre si deve evitare che le
diverse condizioni economiche presenti nelle varie zone del territorio italiano si traducano in una
disparit di trattamento dei cittadini. Tuttavia, al fine di prevenire ogni abuso degli indicati poteri
sostitutivi, lultima parte del comma in esame stabilisce che detti interventi siano disciplinati
dalla legge ed esercitati nel rispetto dei princpi di sussidiariet e di leale collaborazione (torna a

83
farsi presente quellinteresse nazionale che caratterizzava il precedente ordinamento delle
autonomie locali e che stato cancellato formalmente dalla legge costituzionale n. 3/2001).
In rispondenza alla maggiore autonomia degli enti territoriali rilevante la quasi totale
scomparsa dei controlli statali sugli enti stessi. Lart. 9 della legge costituzionale n. 3/2001 ha
infatti abrogato lart. 124 Cost. dove era previsto il Commissario di Governo ovvero lorgano
decentrato dello Stato che aveva il compito di coordinare le funzioni amministrative centrali con
quelle della Regione. Un simile compito non pi in linea con il nuovo sistema di ripartizione
delle competenze e con la scelta di operare il coordinamento secondo il principio di leale
collaborazione cui improntata lintera attivit della Conferenza permanente Stato Regioni.
Considerando il Commissario di Governo quale figura non pi necessaria, si provveduto a
trasferire le funzioni residuali al Prefetto posto a capo del nuovo Ufficio Territoriale di Governo
(U.T.G. introdotto dal D.Lgs. n. 300/1999). Larticolo in esame ha disposto anche labrogazione
del primo comma dellart. 125 Cost., norma base per la legittimazione dei controlli statali sugli
atti amministrativi regionali: prevedeva infatti i controlli di legittimit e autorizzava (ma in via
facoltativa) quelli di merito. E importante sottolineare che il sistema dei controlli era gi stato
profondamente modificato dalla legge n. 127/1997 (Bassanini-bis): questa aveva di fatto
provveduto ad eliminare i controlli di merito e a ridurre quelli di legittimit solo a pochi atti
specificamente e tassativamente indicati. Ma labrogazione pi importante quella dellart. 130
Cost. che si occupava dei controlli operati dalla Ragione: la norma prevedeva infatti la presenza
del CO.RE.CO., organo regionale di controllo cui dovevano essere inviati tutti atti degli enti
locali minori. Acceso dibattito quello che si aperto in merito alla permanenza di detto organo
e al suo ruolo nel nuovo assetto ordinamentale dopo labrogazione dellart. 130: molti
sostengono che non pi necessario prevedere la sua presenza, altri ne affermano una
diminuzione di poteri riconoscendo una residua competenza consultiva dellorgano stesso, altri,
infine, ritengono che il venir meno delle previsione costituzionale non necessariamente debba
determinare la scomparsa dellorgano di controllo. Sta di fatto che in molte Regioni non pi
presente tale organo, nemmeno con poteri consultivi, mentre alcuni atti che in precedenza
venivano sottoposti al suo controllo (parliamo di atti concernenti i bilanci degli enti locali) sono
oggi inviati al Prefetto in quanto questo rappresenta lunico mezzo per determinare un possibile
intervento sostitutivo da parte dello Stato in caso di dissesto.
Lart. 127 Cost. (art. 8 della legge costituzionale n. 3/2001) regolava il controllo del Governo
sulle leggi regionali: detto controllo era esercitato in via preventiva tramite un visto che il
Commissario di Governo doveva apporre su ogni legge approvata dal Consiglio regionale; il
visto poteva essere rifiutato nel caso in cui il Governo ritenesse che la legge controllata
eccedesse la competenza della Regione o si ponesse in contrasto con gli interessi nazionali o
con quelli di altre regioni. In questultimo caso il Consiglio regionale poteva comunque

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approvare la legge con maggioranza assoluta dei suoi componenti; al Governo restava la
possibilit di adre la Corte Costituzionale (per motivi di legittimit, conflitto di competenza), o le
Camere (per motivi di merito, contrasto con gli interessi nazionali), entro 15 giorni dalla
comunicazione della delibera del Consiglio. Tale disposizione stata totalmente riscritta dalla
legge di riforma, in coerenza con la maggiore autonomia riconosciuta alle Regioni: il Governo
pu intervenire solo nel caso che la legge ecceda la competenza regionale, e non pi quindi per
i motivi di merito individuati nel contrasto con gli interessi nazionali o di altre regioni; il controllo
non pi preventivo, ma successivo (sessanta giorni dalla pubblicazione della legge), di modo
che la legge deliberata dal Consiglio sar immediatamente efficace ed esecutiva, salvo una sua
abrogazione da parte della Corte Costituzionale. Non si dovrebbe pi parlare di controllo in
senso tecnico, poich il Governo si limita a sollevare un conflitto di competenza dinanzi alla
Corte Costituzionale attivando il giudizio di legittimit costituzionale in via diretta. Nella stessa
linea si pone il secondo comma dellart. 127 Cost. che prevede per la Regione il potere di
impugnare direttamente innanzi alla Corte Costituzionale le leggi statali che invadano la loro
sfera di attribuzioni.

Quindi la legge n. 3 del 2001 nel modificare il titolo quinto della parte seconda della
Costituzione ha introdotto o richiede la necessit di una riflessione sui modelli
organizzativi in ragione delle maggiore autonomia, in ragione del principio di
sussidiariet, in ragione del principio di coordinamento, in ragione dei poteri esclusivi di
legislazione che spettano solo allo Stato. Si tratta di andare a definire un intervento di
reingegnerizzazione organizzativa generale in ragione della ingegneria costituzionale che
stata definita con la legge 3 del 2001.

Con la legge 131 del 2003 norme durette alladeguamento dellordinamento della repubblica
alla legge costituzionale numero 3/ 2001.
Gli aspetti principali di questo adeguamento sono:
Una pi esatta individuazione dei vincoli internazionali e comunitari alla potest
legislativa dello Stato e delle regioni.
Lapplicazione della legislazione statale nelle materie di competenza regionale e
quindi lapplicazione delle norme regionali nelle materie di esclusiva competenza statale.
La delega al governo per la predisposizione di atti che individuino i principi
fondamentali cui devono attenersi le disposizioni regionali nelle materie a legislazione
concorrente.
85
Lindividuazione dei contenuti e dei limiti della potest normativa degli enti locali.
Una migliore definizione delle procedure attraverso le quali le regioni partecipano
alla formazione degli atti comunitari ed esercitano una loro attivit internazionale.
La disciplina sostitutiva del governo nei casi di inadempienza da parte delle regioni
o degli enti locali.
La modifica delle procedure per i ricorsi di legittimit costituzionale in via principale
alla corte costituzionale.

La costituzionale approvata in via definitiva dal parlamento il 18 novembre 2005 avrebbe


profondamente innovata la Carta costituzione qualora avesse avuto esito positivo il referendum
confermativo. Di conseguenza avrebbe anche inciso sui modelli organizzativi. Le modifiche
riguardavano le deleghe al governo, la materia di potest normativa degli enti locali, le funzioni
del Senato e della Camera, sulla elezione del Presidente della Repubblica, sulle funzioni del
Governo e del primo ministro,.

Le considerazioni di carattere generale, quindi sulla modellistica organizzativa, sul modello


generale della pubblica amministrazione che abbiamo noi prima avviato con il decreto 29 del
1993 poi con il commento allarticolo 4 del decreto 165 del 2001 hanno una loro conclusione
attraverso questi brevi riferimenti che noi abbiamo fatto ad alcune leggi e ad alcune modifiche
della Costituzione. Il significato di questa analisi che in conclusione viene confermato il
modello generale astratto dellarticolo 4 del decreto 165 del 2001, viene confermato il principio
della distinzione tra le funzioni politico amministrativo e lindirizzo di programmazione e di
verifica degli organi, viene confermato il principio delle attivit della dirigenza e le sue funzioni e
competenze in materia di gestione delle risorse in materia di poteri di spesa, in materia di
determinazione di decisioni autonome nellambito dei piani esecutivi che devono attuare con
riferimento alla programmazione stabilita dagli organi, questo un modello che viene
confermato da tutte le leggi, dalle modifiche costituzionali e su questo modello abbiamo
verificato si impianta organizzata la modellistica organizzativa delle autonomie locali. Quindi la
conferma di questo modello, da parte del legislatore, ci permette di condurre le nostre analisi su
problemi pi specifici nei prossimi moduli, ma tuttavia necessario completare lanalisi degli
elementi organizzativi o lanalisi delle specifiche funzionali organizzative con un altri tipi di
provvedimento che sono le direttive del ministro della funzione pubblica in materia di:
semplificazione,
formazione,
comunicazione,

86
bilancio sociale,
benessere della pubblica amministrazione
in quanto si tratta di direttive che permettono una analisi sempre pi articolata della modellistica
organizzativa perch riempiono di contenuto il modello generale astratto permettono di
costituire amministrazioni che realizzano secondo i nuovi principi e criteri organizzativi.

Semplificazione del linguaggio


Sul modello organizzativo delle amministrazioni pesa negativamente il vecchio linguaggio
burocratese che le amministrazioni utilizzano nella produzione di testi amministrativi.
Ci conferma una delle caratteristiche negative della burocrazia cio la propria
autoreferenzialit dove il cittadino-utente rappresenta un soggetto marginale e un soggetto
verso il quale viene inviata una comunicazione testuale documentale poco chiara e persino
incomprensibile, di qui la mancanza di particolare attenzione nei riguardi dellutenza che si
traduce nellobliterare la missione principale della P.A. che quella del servizio al cittadino.
Quindi la modernizzazione della P.A. passa anche attraverso la direttiva del Ministro della
Funzione Pubblica dell8 maggio 2002 sulla semplificazione del linguaggio dei testi
amministrativi, semplificazione che, ovviamente, parte da una considerazione contribuire alla
semplificazione del linguaggio usato dalla amministrazione pubblica per la redazione dei testi
scritti, perch utilizzando un linguaggio molto tecnico e specialistico lontano dalla lingua parlata
dei cittadini che sono i destinatari, ci comporta una frattura nei rapporti tra la burocrazia stessa
le amministrazioni e i cittadini. Quindi produrre testi che devono essere pensati e scritti per
essere compresi da chi li riceve e per rendere comunque trasparente lazione amministrativa.
Le pubbliche amministrazioni devono comunicare con veridicit e trasparenza. Devono perci
pensare, parlare e scrivere con chiarezza si negli atti amministrativi che nei documenti
informativi.
Chi comunica traduce la complessit della funzione amministrativa. Un testo non viene
elaborato in astratto. Va pensato in relazione ai suoi destinatari. Addetti ai lavori, singoli cittadini,
un gruppo di essi, il loro universo. Quando ci rivolgiamo a tutti, dobbiamo pensare al
destinatario meno istruito. Leggibile e comprensibile appunto un testo assimilato presto e
senza difficolt. In sostanza, leggibilit e comprensibilit sono due facce della stessa medaglia.
Luna e laltra rispondono a precisi criteri. Il loro rispetto riduce gli ostacoli a una piena fruibilit
del testo.
La considerazione quella che numerosi prodotti documentali che sono generati dalle
pubbliche amministrazioni, prodotti documentali come le circolari, gli ordini di servizio, i bilanci e
prodotti esterni devono prevedere lutilizzo di un linguaggio comprensibile evitando espressioni
burocratiche e termini tecnici, anche gli atti amministrativi in senso stretto che introducono effetti
87
giuridici diretti ed immediati per i destinatari devono essere progettati e scritti pensando a chi li
legge. Oltre ad avere valore giuridico, gli atti amministrativi hanno un valore di comunicazione e
quindi come tali devono essere pensati, devono perci essere legittimi ed efficaci dal punto di
vista giuridico sia comprensibili cio di fatto efficaci dal punto di vista comunicativo.
La direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi segue al codice di stile
del 1993 e al manuale di stile del 1997, integra questi documenti ufficiali e contribuisce a
rendere pi trasparente lazione amministrativa. In questa direttiva sono raccolte le regole di
comunicazione di struttura giuridica, noi ci soffermiamo sulle regole brevemente per rilevare
limportanza di queste regole nellambito della struttura organizzativa e delle funzioni
organizzative, evidentemente andare ad utilizzare regole che comportano una scarsa
trasparenza negli atti amministrativi una difficile legibbilit degli stessi atti, evidentemente,
questo fa riferimento al modello di organizzazione che non aperto e attento verso i cittadini,
lutenza e le imprese, ma contribuisce a legittimare un sistema amministrativo chiuso non
trasparente e a rendere complicati i rapporti tra i cittadini e le stesse amministrazioni.
Le regole di struttura giuridica sono:
avere e rendere sempre chiaro il contenuto del testo, quindi se ci si trova davanti a testi
complessi ed ambigui il compito quello di renderli semplici e chiari
individuare sempre il destinatario, quindi per progettare un testo efficace bisogna sapere
a chi destinato e di conseguenza scrivere il testo per chi lo legger.
Individuare le singole informazioni e inserirle nel testo in modo logico, quindi chi scrive
deve capire che relazione logica c tra le singole informazioni che devono essere
contenute in un testo in modo tale che queste informazioni siano adeguatamente
comprensibili, sia comprensibile il legame la relazione logica fra le diverse informazioni
contenute in un testo.
Individuare indicare i contenuti giuridici del testo in modo tale che le regole, i principi di
legittimit, le norme alle quali gli atti fanno riferimento devono essere chiare evidenti a
chi legge il documento stesso.
Individuare la struttura giuridica pi efficace per comunicare gli atti, quindi legare latto
alla struttura che s lo produce ma che forse meno in grado di comunicare, allora
necessario legare latto finale prodotto da una struttura ma comunicato attraverso
strutture che hanno la capacit di farlo.
Verificare la completezza delle informazioni, evidente che la completezza delle
informazioni sia giuridica che fattuale importante nel senso che la completezza stessa
contribuisca alla legittimit dellatto, ma contribuisce alla comunicabilit dello stesso atto.
Chi legge il documento riesce a leggere un documento nella sua completezza delle

88
informazioni e quindi riesce a comprendere cosa stato scritto in quel testo, come
stato scritto, sulla base di quali norme latto stato scritto.
Verificare la correttezza delle informazioni, quindi non solo la completezza ma anche la
correttezza delle informazioni in modo tale che chi legge il documento abbia la certezza
di dare affidamento alle informazioni contenute nel testo.
Verificare la semplicit del testo, quindi si pu articolare un testo, si pu descrivere
approfonditamente il contenuto del testo, poi verificare se il testo nella sua struttura, nei
suoi contenuti un testo che risponde al principio della semplicit e quindi al principio
della trasparenza, quindi al principio della legibbilit e al principio della comprensibilit.
Usare note, allegati e tabelle per alleggerire il testo, quindi il testo deve rimanere
semplice, chiaro leggibile, tutto ci che pu appesantire il testo va riportato in nota, in
allegati in modo da alleggerire il testo stesso.
Rileggere sempre i testi scritti proprio per verificarne la semplicit, la comunicabilit, la
leggibilit e la fruibilit.
Nella direttiva sono indicate poi delle regole per la scrittura del testo:
Scrivere frasi brevi
usare parole del linguaggio comune
usare pochi termini tecnici e spiegarli
usare poco le abbreviazioni e le sigle
usare verbi nella forma attiva e affermativa
legare le parole e le frasi in modo breve e chiaro
usare in maniera coerente le maiuscole e le minuscole e la punteggiatura
evitare neologismi, parole straniere e latinismi
attenzione alluso del congiuntivo
usare in maniera corretta la possibilit di composizione grafica del testo
con queste regole si chiude il testo della direttiva del 2002. cosa significa per noi che stiamo
analizzando principi e criteri di organizzazione, ci significa che se necessario ricorrere ad
interventi di semplificazione sui testi, sui documenti, sui provvedimenti, necessario sia perch
finora c stata scarsa attenzione, sia perch necessario aumentare la trasparenza nei
rapporti con lamministrazione, nei rapporti da parte dellamministrazione nei riguardi dei
cittadine e delle imprese e ci comporta un modello di organizzazione particolarmente attento ai
problemi della comunicazione (interna ed esterna).
Evidentemente la comunicazione poggia su regole di semplicit di trasparenza di
comprensibilit e di fruibilit dei testi, perch i testi sono poi comunicati, il cittadino in grado di
comprendere a pieno il testo stesso oppure si trova in difficolt e questo livello di maggiore
89
trasparenza permette di verificare il livello di maggiore o minore attenzione dellorganizzazione
verso lutenza, quindi permette di verificare se lorganizzazione stessa una organizzazione
chiusa o una organizzazione aperta, se una organizzazione dove i soggetti operano sulla
comunicazione con una formazione specifica oppure se i soggetti sono ancora legati ad aspetti
formali, la legittimit del testo, dellatto a prescindere dalla forma scritta, a prescindere dalla
comprensibilit del testo stesso. Lattenzione sul linguaggio un parametro di verifica della
funzionalit delle organizzazioni, come per un parametro di riorganizzazione degli enti
perch pu essere fondamentale stabilire una regola generale di organizzazione dove si dice
attenzione alla scrittura dei documenti perch gli utenti possano fruire di questi documenti nel
modo pi semplice, nel modo pi efficace, quindi nel modo pi trasparente e comprensibile.

La dirigenza nella legge 145/2002


La dirigenza viene riordinata con la legge 145/2002 e lanalisi delle funzioni della dirigenza
statale e lo scambio, in particolare, delle esperienze e literazione tra pubblico e privato
costituiscono un elemento molto importante di innovazione in materia di incarichi dirigenziali, in
materia di scambio tra dirigenti pubblici e privati e in materia di un modello che si conferma
sempre pi aperto, la necessit di essere un modello dove sostanzialmente vigono gli stessi
criteri di base della dirigenza pubblico-privata.

La Comunicazione istituzionale
Sempre nellambito di questa comprensione dellevoluzione organizzativa e delle specifiche che
noi possiamo rilevare nellevoluzione dei modelli organizzativi delle pubbliche amministrazioni,
la direttiva sulle attivit di comunicazione (direttiva 6 febbraio 2002) una direttiva che ci
permette di approfondire una serie di aspetti che riguardano proprio la comunicazione e quindi
riguardano il modello organizzativo dellamministrazione, se lamministrazione in grado o
meno di comunicare, come comunica, come dovrebbe comunicare, proprio attraverso
lapplicazione della legge 150 del 2000 la legge in materia di comunicazione. Quindi questa
direttiva si propone di dare degli indirizzi di coordinamento di organizzazione di monitoraggio
delle strutture degli strumenti e delle attivit previste dalla normativa in materia di informazione
e comunicazione pubblica, in particolare la direttiva si propone di contribuire al perseguimento
da parte delle pubbliche amministrazioni di alcune finalit particolari:
lo sviluppo di una coerente politica di comunicazione integrata con i cittadini e le imprese
la gestione professionale e sistematica dei rapporti con tutti gli organi di informazione
(mass media tradizionali e nuovi),
la realizzazione di un sistema di flussi di comunicazione interna incentrato sullutilizzo di
tecnologie informatiche e banche dati
90
- sia per migliorare la qualit dei servizi dellefficienza organizzativa,
- sia per creare tra gli operatori del settore pubblico senso di appartenenza alla funzione
svolta, pieno coinvolgimento nel processo di cambiamento e condivisione delle rinnovate
missioni istituzionali delle pubbliche amministrazioni.
Formazione e valorizzazione del personale impegnato nelle attivit di informazione e
comunicazione.
Ottimizzazione, attraverso la pianificazione e il monitoraggio delle attivit di informazione
e comunicazione delle impighe delle risorse finanziarie.

Quindi questa direttiva si richiama ovviamente alla legge 150 del 2000 e richiama ed impegna la
responsabilit dei vertici delle amministrazioni pubbliche ad applicare questa legge e a definire
strutture e risorse necessarie per progettare e realizzare attivit di informazione e
comunicazione destinate ai cittadini e allimprese. Procedere ad una rinnovata ingegneria dei
processi di comunicazione interna ed adeguare i flussi di informazione a supporto dellattivit
degli uffici che svolgono attivit di informazione e comunicazione. Il coordinamento di questi
uffici li ha individuati la legge 150 del 2000. Produrre e fornire informazioni. Promuovere eventi
che tenendo conto dei tempi e i criteri che regolamentano il sistema dei media possono tradursi
in notizie per i mass media tradizionali e nuovi (come giornali ondine) e altri mezzi di diffusione
di notizie di interesse pubblico.
La direttiva pone lattenzione sui dirigenti degli uffici stampa e degli uffici di relazione con il
pubblico, cos come sulle analoghe strutture previste dalla legge 150 del 2000: la ricerca della
efficienza e della efficacia nei processi di produzione e della comunicazione quale obiettivo
della attivit degli uffici stampa e degli uffici di relazione con il pubblico.
La direttiva definisce gli obiettivi degli uffici stampa dei portavoce e degli uffici di relazione con il
pubblico e definisce in particolare la tipologia della comunicazione riferendosi appunto alla
legge 150 del 2000 e riferendosi ai profili e alle funzioni del portavoce dellente dellufficio
stampa da un lato e ai responsabili dellufficio relazioni con il pubblico e analoghe strutture
dallaltro.
una direttiva che pone un problema importante il coordinamento degli strumenti della
comunicazione tra diversi soggetti che operano nel sistema di comunicazione di un ente,
altrimenti si rischia di creare una verticalizzazione delle comunicazioni e non si valorizza il
processo trasversale e, quindi, coordinato delle fonti di comunicazione medesime. La direttiva
definisce la struttura di missione per linformazione e la comunicazione con i cittadini questo per
soddisfare le forme di comunicazione, quindi, il modello che noi possiamo ricavare da questa
direttiva per applicare meglio nella fase di attuazione la legge 150 del 2000 la necessit di
andare ad introdurre regole sulla comunicazione interna ed esterna, strutturare il modello
91
organizzativo sulla base dei principi della comunicazione interna ed esterna. Stabilire principi e
criteri organizzativi che devono permettere una integrazione una interconnessione dei sistemi
informatici interni ed esterni e, quindi, delluso delle tecnologie dellinformazione e della
comunicazione finalizzate a creare lo scambio di informazione nel senso della fruibilit di queste
informazioni, nel senso della semplicit di accesso, nel senso di offrire informazione corretta
completa appetibile, quindi fruibile pertanto un informazione certa. In questo senso la direttiva
offre ulteriori spunti sulla modellistica organizzativa, ovviamente, con particolare riferimento ai
processi di comunicazione.

E-learning
Un altro aspetto particolarmente innovativo quello strettamente legato alla formazione dei
dipendenti e in particolare alluso di tecnologie informatiche e telematiche per la formazione il
cosiddetto e-learning nella formazione, questo problema stato definito ed stato affrontato da
una direttiva del 6 agosto del 2004 che ha per oggetto la progettazione di interventi formativi in
modalit di e-learning nelle pubbliche amministrazioni. Noi abbiamo preso a titolo
esemplificativo questa direttiva per evidenziare un aspetto innovativo importante della
formazione dei dipendenti della pubblica amministrazione, la possibilit di fare ricorso a sistemi
di e-learning crea condizioni sotto il profilo strutturale funzionale organizzativo ed economico
particolarmente significative, condizioni significative nel senso che un sistema di e-learning,
ovviamente sulla base di contenuti di qualit che riteniamo scontati ovviamente, una formazione
tramite e-learning permette di essere aggiornata completa, permette di essere fruibile 24 ore su
24, permette di essere fruibile da un altissimo numero di dipendenti, permette di effettuare una
formazione permanente sistematica continua, permette di erogare servizi a livello di base ma
anche a livello specialistico, permette di fruire di servizi universitari telematici sia per corsi di
laurea, sia per corsi di master universitari, sia per corsi di alta formazione. La possibilit di
ricorrere a sistemi di e-learning introduce un elemento nuovo nel modulo organizzativo e
soprattutto introduce un elemento nuovo nel modulo organizzativo quando il modulo
organizzativo guarda con particolare attenzione ai processi di formazione, di aggiornamento di
formazione permanente e di aggiornamento professionale, quindi dovrebbe essere una regola
quella di stabilire che lorganizzazione in se una organizzazione moderna se prevede forme di
e-learning in modo stabile. chiaro che resta il principio di base che i contenuti formativi
devono essere contenuti, qualificati, devono essere contenuti validi utili o necessari alla
formazione di base o alle attivit amministrative.
Questa direttiva del 2004 quindi, offre la possibilit di fare considerazioni non solo nelluso di
queste tecnologie dellinformazione, ma quanto a contribuire a consolidare il principio che la
modernizzazione dellorganizzazione richiede a supporto un sistema di formazione sistematico,

92
permanente e continuo non solo attraverso sistemi di formazione tradizionale ma anche
mediante il ricorso a sistemi di e-learning. Questi possono garantire numero maggiore di
dipendenti pubblici un intervento formativo efficace e di qualit di qualit. Quindi la direttiva ha
una forte incidenza sul paino organizzativo inteso quale impatto della formazione
sullorganizzazione, Ecco, quindi la verifica, limportanza di considerare nellambito
dellorganizzazione lutilizzazione dei sistemi di e-learning e quindi di procedere allutilizzo di
queste tecnologie avanzate con progetti attenti ai contenuti, attenti alla fruibilit dei contenuti,
allaccesso alle piattaforme con una particolare attenzione alla definizione del modello di
lezione, una particolare definizione ai moduli formativi, quindi procedere ad una definizione nel
progetto formativo ad una definizione dei moduli formativi e poi scegliere le piattaforme e poi
scegliere le tecnologie attraverso le quali poter erogare il servizio, e attraverso le quali poter
usufruire del servizio. Quindi questa direttiva del 2004 ci offre la possibilit di verificare il
processo innovativo della formazione attraverso e-learning di verificare limpatto di questa
formazione sullorganizzazione e di conseguenza verificare come effettuare questo
monitoraggio sullimpatto e come introdurre modifiche per riorientare lorganizzazione verso i
processi della formazione.

Benessere organizzativo
Un altro spunto importante, sempre sullanalisi della modellistica organizzativa ci viene dalla
direttiva sul benessere delle pubbliche amministrazioni e quindi sulla particolare attenzione che
le amministrazioni devono dedicare alla costruzione di ambienti per realizzare e mantenere il
benessere fisico e psicologico delle persone attraverso la costruzione di ambienti di condizioni
di relazioni di lavoro che contribuiscono al miglioramento della qualit della vita dei lavoratori e
quindi delle prestazioni degli stessi lavoratori. evidente che una particolare attenzione agli
aspetti del cosiddetto benessere dei dipendenti pubblici e delle pubbliche amministrazioni
significa aumentare lefficienza dellazione amministrativa, ci permette anche di favorire gli
scambi, la trasparenza la visibilit di tali risultati del lavoro a differenza di ambienti dove non c
questa particolare sensibilit per il benessere psicofisico dei dipendenti.
La mancanza di attenzione verso queste tematiche si rileva attraverso condizioni ambientali che
ovviamente non agevolano i rapporti interpersonali, non agevolano i processi di innovazione,
non agevolano lattenzione da parte dei dipendenti ai processi di innovazione e alle esigenze
dellutenza. Da qui la centralit del benessere dei dipendenti pubblici nei processi di
cambiamento del sistema organizzativo e di conseguenza della direttiva 23 marzo 2004.
La direttiva precisa quelle che sono le motivazioni delladozione di misure finalizzate ad
accrescere il benessere organizzativo che si basano su un nuovo indicatore, su un nuovo

93
parametro e su un nuovo paradigma della organizzazione che impone alle amministrazioni una
maggiore attenzione nei riguardi delle risorse umane.
Quindi le amministrazioni sono invitate con questa direttiva a valutare e migliorare il benessere
allinterno della propria organizzazione:
rilevando le opinioni dei dipendenti sulle questioni che determinano la qualit della vita e
delle relazioni nei luoghi di lavoro
realizzando opportune modifiche di miglioramento per valorizzare le risorse umane,
aumentare la motivazione dei collaboratori, migliorare i rapporti tra dirigenti ed operatori,
accrescere il senso di appartenenza e di soddisfazione dei lavoratori per la propria
amministrazione.

Lobiettivo della direttiva quello di:


rendere attrattive le amministrazioni pubbliche per i talenti migliori,
di migliorare limmagine interna ed esterna e la qualit complessiva dei servizi forniti
dallamministrazione.
di diffondere la cultura della partecipazione quale presupposto dellorientamento al
risultato al posto della cultura delladempimento.
di realizzare sistemi di comunicazione interna e prevenire i rischi psico-sociali di cui al
decreto legislativo 626 del 1994.
Quali sono le indicazioni che offre la direttiva per accrescere il benessere organizzativo?
Innanzitutto lattenzione al benessere organizzativo come elemento di cambiamento culturale,
importante questa sottolineatura nel senso che il benessere organizzativo non legato solo a
regolamenti, a norme ad aspetti strutturali e funzionali, ma legato ad aspetti psico-fisico al
benessere completo degli operatori dei dipendenti della pubblica amministrazione.
Quindi la direttiva bene fa a sottolineare questa peculiarit dellattenzione al benessere
organizzativo come elemento di cambiamento culturale, quindi una organizzazione che sta
cambiando e che deve costruire allinterno non solo condizioni formali e sostanziali di buon
andamento dellamministrazione ma deve costruire allinterno condizioni pscico-fisiche di sana
organizzazione. La direttiva da indicazioni per quanto riguarda lattenzione alle variabili critiche,
chiaro che per assicurare il benessere organizzativo le amministrazioni devono prestare
particolare attenzione ad una serie di variabili, devono prestare attenzione alle caratteristiche
dellambiente nel quale il lavoro si svolge, devono prestare attenzione alla chiarezza degli
obiettivi organizzativi e alla coerenza tra enunciati e pratiche organizzative, devono prestare
attenzione al riconoscimento ed alla valorizzazione delle competenze, devono prestare
attenzione alla comunicazione intraorganizzativa circolare. Le amministrazioni devono prestare
attenzione alla circolazione delle informazioni allinterno del sistema organizzativo, devono
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prestare attenzione alla prevenzione degli infortuni e dei rischi professionali, devono prestare
attenzione al clima relazionale franco e collaborativi. Le amministrazioni devono assicurare nel
rispetto dei contratti collettivi nazionali di lavoro equit di trattamento a livello retributivo, di
assegnazione di responsabilit, di promozione del personale e di attribuzione dei carichi di
lavoro, quindi devono prestare particolare attenzione alla cosiddetta giustizia organizzativa. Le
amministrazioni devono prestare attenzione allapertura allinnovazione, devono prestare
attenzione ai processi di stress che devono essere analizzati, controllati in modo tale che non si
generino processi di stress tali da creare poi problemi negativi allinterno della funzionalit
dellorganizzazione stessa. Le amministrazioni devono prestare attenzione alla conflittualit di
tipo manifesto o esplicito. Quindi sono tutte variabili importanti che devono essere prese in
considerazione e per fare questo inevitabile che il modulo organizzativo delle amministrazioni
tenga presente il problema del benessere, la direttiva non a caso si sofferma sul processo per la
rilevazione ed il miglioramento del benessere organizzativo. Per accrescere questo benessere
organizzativo le amministrazioni devono seguire un processo articolato di rilevazione, di analisi
per il miglioramento del benessere. Devono individuare i ruoli nel processo di rilevazione e
miglioramento del benessere, devono definire la procedure di rilevazione di intervento, devono
predisporre gli strumenti di rilevazione, devono poi passare alla raccolta dei dati, devono
elaborare questi dati, devono restituire i dati a chi ha partecipato alla rilevazione stessa e
quindi, le amministrazioni devono definire il piano di miglioramento. Successivamente le
amministrazioni devono porre in atto il monitoraggio e la verifica di questo piano di
miglioramento del benessere organizzativo.
Cosa deve contenere questo piano di miglioramento? Diciamo che i contenuti e gli strumenti del
piano di miglioramento devono riguardare, sicuramente, la struttura organizzativa nel suo
insieme, la struttura e i ruoli organizzativi, deve riguardare le innovazioni tecnologiche che sono
state introdotte o che non sono state introdotte in una organizzazione, deve prendere in esame i
processi organizzativi, se ci sono processi in atto come si stanno effettuando questi processi se
deve considerare la cultura organizzativa, qual il passo di cultura organizzativa che c
nellamministrazione di riferimento, deve valutare le politiche di gestione e di sviluppo delle
risorse umane, deve valutare la comunicazione interna ed esterna e deve valutare le modifiche
di norme e di procedure. Lamministrazione deve, quindi, procedere a un vero e proprio
miglioramento del benessere organizzativo non considerando soltanto alcune variabili di
carattere strutturale e funzionale, ma considerando insieme a queste anche le variabili che
hanno a che fare con gli aspetti psicologici, psicofisici, con gli aspetti che permettono di creare
condizioni di migliorare la qualit di vita nelle amministrazioni pubbliche.
Le considerazioni che noi abbiamo fatto sulla base di questa direttiva del 2004, sono
considerazioni che noi vogliamo sempre effettuare con riferimento alla necessit che per

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costruire oggi un modello organizzativo moderno noi non possiamo non tenere conto di questa
problematica del benessere della pubblica amministrazione e quindi, nei regolamenti di
organizzazione di un ente necessario introdurre una regola generale che tenga conto di
questo problema come poi necessario che nella realt le amministrazioni procedano a definire
un piano di intervento che tenga conto dei punti indicati dalla direttiva e che per possa nel
tempo evolvere, migliorare questo piano di intervento e diventare uno strumento permanente di
analisi del bisogno del benessere e di interventi per garantire per rendere reale questo
benessere della pubblica amministrazione. Quindi una considerazione che possiamo fare che
rispetto al modello generale astratto dal quale siamo partiti in questa analisi inizialmente, il
modello dellarticolo 4 del decreto 165 del 2001, possiamo notare tutta una serie di altri elementi
vanno ad arricchire il modello e come necessario considerare tutti questi aspetti per poi
andare a progettare il modello organizzativo migliore possibile per lente di riferimento.

Il Bilancio Sociale
Sempre per considerare tutti gli aspetti interessanti, nuovi che sotto il profilo organizzativo noi
possiamo rilevare nella societ contemporanea e nel contesto amministrativo attuale
interessante considerare il cosiddetto bilancio sociale che trova definizione nella direttiva del 16
marzo del 2006 (direttiva del ministro della funzione pubblica) sulla rendicontazione sociale
nelle amministrazioni pubbliche.
La rendicontazione sociale trova la propria ragione nella necessit di rendere trasparente
lazione amministrativa e quindi aperta agli utenti cittadini o imprese e costituisce applicazione
dei principi contenuti sia nella legge 150/2000 che disciplina lattivit di informazione e
comunicazione delle Pubbliche Amministrazione che nella precedente legge 241/ 1990.
Infatti il campo di azione dei principi che devono regge lazione amministrativa trovano
applicazione concreta nel procedimento, nella costruzione del sistema documentale ed
informativo sia esso interno che esterno. palese che costituisce espressione di questi principi
anche lattivit c.d. di rendicontazione sociale con la quale lamministrazione deve rendere
conto ai cittadini delluso e della gestione delle risorse nello svolgimento delle proprie attivit.
Quali sono gli obiettivi del bilancio sociale?
In particolare lo scopo della direttiva quello di promuovere, di diffondere, di sviluppare nelle
amministrazioni pubbliche un orientamento teso a rendere accessibile, trasparente e valutabile
il loro operato da parte dei cittadini mediante ladozione del bilancio sociale.
Come pu essere definito un bilancio sociale?
Il bilancio sociale definibile come il documento da realizzare con cadenza periodica nel quale
lamministrazione riferisce a beneficio di tutti i suoi interlocutori privati e pubblici le scelte

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operate, le attivit svolte e i servizi resi dando conto delle risorse a tali fini utilizzate descrivendo
i suoi processi decisionali ed operativi.
Quindi lamministrazione in modo trasparente dice questi sono i miei programmi, queste sono le
risorse che ho utilizzato per attuare questi programmi, io rendo conto ai miei interlocutori di
come sto attuando i programmi, di come sto utilizzando le risorse nellambito di questi
programmi e rendo conto, evidenzio i risultati raggiunti nellambito di questi programmi.
Quindi lo strumento del bilancio sociale uno strumento che pu incidere positivamente sul
sistema di relazioni in cui lamministrazione inserita perch crea trasparenza, crea possibilit
di informare, in particolare lo strumento del bilancio sociale pu contribuire a migliorare la
dimensione contabile, intanto pu integrare e rivitalizzare il sistema di rendicontazione
delluso delle risorse necessarie economico-finanziarie gi adottato secondo le diverse
discipline normative vigenti quindi lo pu rendere pi funzionale.
Pu migliorare la dimensione comunicativa perch attraverso il bilancio sociale io
comunico i programmi, gli obiettivi, i risultati e le risorse, quindi trasferisco informazioni
verso i portatori di interessi;
la dimensione della responsabilit politica, poich si inserisce nel sistema della
rappresentanza, attraverso una maggiore trasparenza e visibilit delle scelte politiche e
una possibilit di valutazione della capacit di governo;
la dimensione di funzionamento, in quanto responsabilizza le amministrazioni alla
sostenibilit della spesa pubblica, anche con riferimento ai nuovi vincoli posti dal patto di
stabilit europeo e dalle azioni di risanamento del deficit pubblico;
la dimensione strategico-organizzativa, come strumento efficace per riorientare,
nellottica del cittadino, i processi di pianificazione, programmazione e controllo e per
ripensare lassetto organizzativo dellente;
la dimensione professionale, in quanto orienta lorganizzazione del lavoro alla
consapevolezza e al miglioramento dei risultati prodotti per i destinatari, valorizzando e
sviluppando le competenze e le professionalit e fornendo nuove occasioni di
motivazione e di responsabilizzazione degli operatori.
Diventa una organizzazione orientata verso i destinatari e, quindi in questa amministrazione
necessario valorizzare e sviluppare le competenze le professionalit, necessario
incrementare, migliorare sostenere le motivazioni e la responsabilizzazione degli operatori
proprio perch in un sistema trasparente possono essere opportunamente valorizzate le
competenze e le capacit professionali dei dipendenti.
Quali sono i presupposti?
Ogni amministrazione pubblica, in quanto titolare di una funzione di tutela di interessi e di
soddisfazione di bisogni dei cittadini, ha lonere di rendere conto di quanto operato nei propri
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ambiti di competenza. A tal fine, le amministrazioni pubbliche sperimentano strumenti di
rendicontazione diversi e aggiuntivi rispetto al bilancio di esercizio, che rendano pi
trasparenti e leggibili da parte del destinatario finale i risultati raggiunti. Per il
raggiungimento di tali obiettivi le amministrazioni pubbliche devono assicurano i seguenti
presupposti per ladozione del bilancio sociale:
la chiara formulazione dei valori e delle finalit che presiedono alla propria azione e
lidentificazione dei programmi, piani e progetti in cui si articola;
lattribuzione delle responsabilit politiche e dirigenziali;
lesistenza di un sistema informativo in grado di supportare efficacemente lattivit di
rendicontazione;
il coinvolgimento interno degli organi di governo e della struttura amministrativa;
il coinvolgimento della comunit nella valutazione degli esiti e nella individuazione degli
obiettivi di miglioramento;
lallineamento e lintegrazione degli strumenti di programmazione, controllo, valutazione
e rendicontazione adottati dallamministrazione;
la continuit delliniziativa.
Il rendiconto sociale come il bilancio sociale costituiscono un elemento organizzativo innovativo
che incide su tutta lattivit amministrativa, incide sullattivit dirigenziale, sullattivit politica,
sullattivit dei singoli dipendenti. Incide sui piani esecutivi per esempio nel comune e nelle
province incide nei piani esecutivi di gestione i peg, incide sui processi di comunicazione
interna ed esterna, incide su quello che sar la cosiddetta burocrazia digitale, e proprio la
burocrazia digitale come modello nuovo futuribile per definizione una burocrazia trasparente,
una burocrazia che mette a disposizione i dati sulle attivit, sui procedimenti, sui risultati, sui
documenti. Quindi lanalisi di questa direttiva ci da lo spunto per rilevare nuovi elementi
organizzativi e per rilevare lincidenza di questi nuovi elementi organizzativi sui sistemi
burocratici.

Customer satisfaction
Vogliamo concludere questa analisi di elementi innovativi sotto il profilo organizzativo con
alcune considerazioni sulla cosiddetta customer satisfaction e con riferimento alla direttiva del
24 marzo 2004 che in linea con il processo di trasformazione e modernizzazione delle
amministrazioni pubbliche avviato nei primi anni novanta si occupa della necessit di migliorare
la soddisfazione dei cittadini e delle imprese per i servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche.
In tale processo, hanno assunto particolare importanza il tema della qualit dei servizi pubblici e
il ruolo centrale del cittadino, non solo nella veste di destinatario dei servizi ma anche quale
risorsa strategica per valutare la rispondenza dei servizi erogati ai bisogni reali, cos come
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percepiti dai soggetti fruitori. Gi il decreto legislativo n. 29 del 1993 nellart. 12, cos come la
direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio1994, individuavano la
partecipazione e lascolto dei cittadini quali strumenti utili e costruttivi per verificare la qualit e
lefficacia dei servizi prestati.
La direttiva individua nellindagine di custode satisfaction lo strumento pi utilizzato per la
misurazione del grado di soddisfazione degli utenti o, in altri termini, del grado della qualit
percepita da parte dei cittadini e delle imprese. Infatti le indagini sul grado di soddisfazione degli
utenti dei servizi pubblici servono ad ascoltare e comprendere a fondo i bisogni che il cittadino-
cliente esprime, porre attenzione costante al suo giudizio, sviluppare e migliorare la capacit di
dialogo e di relazione tra chi eroga il servizio e chi lo riceve. Rilevare la customer satisfaction
consente alle amministrazioni di uscire dalla propria autoreferenzialit, aiutandole a relazionarsi
con i cittadini, a conoscere e comprendere sempre meglio i bisogni dei destinatari ultimi delle
proprie attivit e a riprogettare, di conseguenza, sia le politiche pubbliche che il sistema di
erogazione dei servizi.
Occorre quindi che le amministrazioni diventino maggiormente capaci di dare valore al punto di
vista del cittadino e occorre che lascolto diventi una funzione permanente, pianificata,
organizzata e governata dei servizi pubblici.

Quindi la direttiva ha come obiettivo quello di contribuire a rilevare sistematicamente la qualit


percepita dai cittadini, la qualit dellazione amministrativa e dei servizi basati sullascolto e
sulla partecipazione, finalizzati a progettare sistemi di erogazione dei servizi tarati sui bisogni
effettivi dei cittadini utilizzando al meglio le risorse disponibili. Le indagini sulla qualit percepita
contribuiscono infatti a definire nuove modalit di erogazione dei servizi o interventi di
miglioramento dei servizi esistenti, a dimensionare le caratteristiche tecniche alle effettive
esigenze dei cittadini e delle imprese, rilevare la qualit dei servizi significa favorire il
coinvolgimento la partecipazione dellutente nelle fasi di accesso di fruizione e di valutazione
del servizio in modo da rafforzare il rapporto di fiducia tra amministrazione e cittadini.

Come devono impegnarsi le amministrazioni pubbliche per rilevare la qualit?


1. Il primo impegno riguarda la progettazione e lo svolgimento di periodiche rilevazioni della
qualit dei servizi pubblici percepita dai cittadini, approntando metodologie e strumenti
adeguati.
2. Il secondo impegno riguarda la diffusione con mezzi idonei dei risultati della rilevazione e
la definizione, in correlazione con gli esiti delle analisi effettuate, delle strategie di
intervento e dei programmi di miglioramento, in modo da adeguare progressivamente i
servizi ai bisogni dei cittadini, soprattutto in termini di accesso e di fruibilit.

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3. Il terzo impegno consiste nel favorire allinterno delle amministrazioni lo sviluppo della
cultura della misurazione e del miglioramento continuo della qualit, coinvolgendo i
diversi livelli decisionali nonch tutti gli operatori dei servizi.
4. Il quarto impegno consiste nella creazione delle specifiche competenze professionali
necessarie a progettare e gestire le indagini sulla qualit percepita.

Quali sono le indicazioni per la realizzazione e lutilizzo sulle rilevazioni sulla qualit
percepita?
La qualit di un servizio pu essere definita come la globalit degli aspetti e delle caratteristiche
di un servizio da cui dipendono le sue capacit di soddisfare completamente un dato bisogno.
In tal senso, il monitoraggio della qualit percepita assume lo specifico significato di strumento
utile al miglioramento continuo della qualit del servizio. Conoscere le aspettative e i bisogni del
destinatario del servizio una condizione indispensabile per costruire indicatori di misurazione
e verifica della qualit, come rapporto tra prestazioni erogate e bisogni soddisfatti.
Il valore della customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche consiste nellindividuare il
potenziale di miglioramento dellamministrazione, nonch dei fattori su cui si registra lo scarto
maggiore tra ci che lamministrazione stata in grado di realizzare e ci di cui gli utenti hanno
effettivamente bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione. Rilevare la
customer satisfaction serve a costruire un modello di relazione amministrazione-cittadini basato
sulla fiducia e a dare nuova legittimazione allazione pubblica fondata sulla capacit di dare
risposte tempestive e corrispondenti ai reali bisogni dei cittadini e delle imprese.
Si tratta, quindi, di verificare rispetto a specifici servizi offerti dalle amministrazioni:
lo scostamento tra i bisogni del cittadino ed il punto di vista dellamministrazione tenuto
conto delle circostanze che i bisogni e le attese non sono sempre ben compresi
dallamministrazione e che amministrazione e cittadini possono attribuire un ordine di
priorit diverso ai bisogni;
lo scostamento tra le attese del cittadino e i livelli di servizio definiti, in considerazione del
fatto che spesso linsoddisfazione del cittadino dipende dal disallineamento tra le proprie
attese e i livelli di prestazione previsti dallamministrazione;
lo scostamento tra i livelli di servizio definiti (e promessi) e le prestazioni effettivamente
fornite, ascrivibile a disservizi nei processi di produzione e di erogazione dei servizi;
lo scostamento tra le prestazioni effettivamente erogate e la percezione del cittadino, il cui
grado di soddisfazione dipende anche da aspetti soggettivi e relativi alla propria personale
esperienza di fruizione del servizio.
Va tenuto inoltre presente che, con i necessari adattamenti, la rilevazione della customer
satisfaction pu essere effettuata anche da quelle amministrazioni che non erogano
100
direttamente servizi al cittadino, ma svolgono in prevalenza funzioni di programmazione e di
regolazione (come il caso, ad esempio, di molte amministrazioni centrali, di interi settori di
attivit di regioni e province, etc.). Ci particolarmente utile per rilevare la soddisfazione del
cliente interno, sia esso unaltra unit organizzativa interna della stessa amministrazione oppure
unaltra amministrazione pubblica.
Per favorire il corretto ed efficace utilizzo di questo strumento, utile precisare che cosa non
unindagine di customer satisfaction:
non un sondaggio dopinione e cio uno strumento finalizzato a misurare il consenso della
cittadinanza nei confronti del livello politico o il grado di notoriet dell amministrazione;
non la semplice distribuzione di un questionario di gradimento distribuito senza aver
definito le relative modalit di predisposizione, somministrazione, elaborazione ed utilizzo;
non un dato statistico fine a s stesso, dal momento che i dati rilevati assumono il valore di
informazioni significative solo se correlati a possibili azioni e interventi di miglioramento;
non una misura delladeguatezza del personale e dei servizi a diretto contatto con il
lutente, in quanto misura la capacit di tutta lorganizzazione di generare valore per il
cittadino e riguarda tutti gli aspetti del servizio (tecnici, relazionali, ambientali, di immagine,
economici, organizzativi).

La rilevazione della customer satisfaction particolarmente utile nei casi in cui:


si definiscono le politiche di intervento nelle fasi della pianificazione e dellindividuazione
delle scelte e delle priorit;
si intende valutare limpatto degli interventi di miglioramento dei servizi, per verificarne il
riconoscimento da parte del cittadino;
si impostano gli strumenti di controllo e valutazione interni (controllo di gestione,
valutazione dei dirigenti, controllo strategico etc.).
sconsigliato lutilizzo di rilevazioni della qualit percepita nei contesti dove i servizi non hanno
raggiunto un minimo livello di strutturazione organizzativa, in quanto le condizioni di un percorso
di miglioramento sono collegate ad una realt definita e ad una relazione con il cittadino
consolidata.

Il processo di rilevazione della qualit percepita consiste in quattro distinte fasi che devono
essere puntualmente rispettate per il successo delliniziativa.
a. La preparazione della rilevazione
Nella fase preparatoria della rilevazione viene definito lambito e lobiettivo dellindagine. Viene
deciso se realizzare la ricerca con risorse interne oppure se ricorrere a professionalit esterne e
viene scelto il modello di rilevazione pi adeguato allobiettivo. Durante questa fase utile
101
effettuare una pre-indagine esplorativa per verificare: leventuale esistenza di dati gi disponibili
presso lamministrazione o fornitori esterni (ISTAT, associazioni di categoria, etc,), da utilizzare
quale base per la ricerca; la qualit dei dati esistenti in termini di completezza, aggiornamento,
grado di dettaglio, neutralit, etc; le modalit di svolgimento del servizio anche mediante
momenti di osservazione diretta.
b. La raccolta dei dati
Questa fase costituita dalle seguenti attivit principali:
la raccolta di informazioni (attraverso interviste, focus group, etc.) per definire meglio i
fattori di soddisfazione da prendere in considerazione ai fini dellindagine e i
bisogni/attese da verificare;
la progettazione degli strumenti di rilevazione, delle modalit di somministrazione, e la
scelta dellampiezza delleventuale campione;
la somministrazione degli strumenti predisposti (intervista personale, intervista telefonica,
questionari da compilare a cura dellutente, etc.) con modalit che favoriscano la
partecipazione del cittadino, nonch la comprensione delle domande e che garantiscano
lobiettivit dellinchiesta.
c. Lelaborazione e linterpretazione dei dati

In questa fase vengono elaborati ed interpretati i dati raccolti per valutare la soddisfazione dei
cittadini, evidenziando la distribuzione degli utenti tra i diversi livelli di soddisfazione, la
graduazione per importanza dei bisogni rilevati, le soglie minime e le soglie massime di attesa
per la soddisfazione di ciascun bisogno, le soglie di tolleranza, le ragioni della presenza di forti
aree di insoddisfazione o di gradimento, i punti di forza del servizio e le aree di debolezza su cui
intervenire con azioni di miglioramento.
d. La presentazione e lutilizzazione dei risultati
E questa la fase conclusiva, nella quale si procede alla presentazione dei risultati allinterno e
allesterno dellamministrazione in funzione della loro utilizzazione, per definire piani di
miglioramento operativi, allocare specifiche responsabilit di miglioramento, controllare
landamento dei risultati ottenuti, attuare tutte le azioni correttive e preventive, attivare
lorientamento allutente dellintera organizzazione in una logica di servizio, soddisfare
pienamente le esigenze dei destinatari anticipando le loro aspettative.

La direttiva prevede inoltre suggerimenti per garantire la buona riuscita dellindagine


Per garantire la buona riuscita dellindagine occorre adottare alcuni accorgimenti operativi che
non assumono valore prescrittivo ma che vengono qui indicati quali linee-guida e consigli pratici
per le amministrazioni.
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a. Seguire un percorso corretto
E importante definire puntualmente le fasi e gli elementi del percorso, pur con tutta la flessibilit
e disponibilit alle modifiche che potrebbero rendersi necessarie nel tempo. Le azioni da
compiere sono le seguenti:
- definire lambito, gli obiettivi e i vincoli dellindagine (di risorse, di tempo, di estensione etc.);
- definire il programma di lavoro, individuando il responsabile del progetto, le fasi operative, il
personale da coinvolgere, i tempi di attuazione, i costi ed i benefici.
b. Definire il ruolo degli attori coinvolti
I principali ruoli-chiave nelle indagini di customer satisfaction sono i seguenti:
- il vertice decisionale dellamministrazione, sia esso il livello politico o il livello dirigenziale, di
cui sono essenziali il coinvolgimento, limpegno, nella qualit di primo destinatario dei
risultati sulla efficacia delle prestazioni e di primo responsabile della definizione degli
obiettivi di miglioramento dei servizi e dellallocazione delle risorse;
- le unit organizzative deputate a promuovere e diffondere, allinterno dellamministrazione,
la cultura della qualit dei servizi, anche attraverso iniziative di formazione;
- lufficio relazioni con il pubblico il cui compito precipuo, come prevede lart. 8, comma 2,
della legge 7 giugno 2000, n. 150, quello di attuare, mediante lascolto dei cittadini e la
comunicazione interna, i processi di verifica della qualit dei servizi e di gradimento degli
stessi da parte degli utenti;
- gli operatori a stretto contatto con i fruitori dei servizi, che sono la naturale interfaccia con i
bisogni e le aspettative dei cittadini, e in generale tutti gli operatori dei servizi valutati, per
favorire la loro partecipazione attiva allindagine e soprattutto la condivisione dei risultati e
dei possibili percorsi di miglioramento;
- gli utenti, anche attraverso le loro organizzazioni rappresentative, in quanto destinatari dei
servizi, sia nella fase di preparazione dellindagine per contribuire allindividuazione dei
parametri e degli indicatori di soddisfazione, sia nella fase di raccolta dei dati nella quale
svolgono il ruolo di soggetti attivi, sia nelle fasi di interpretazione, presentazione e di utilizzo
dei risultati, anche in funzione della definizione e della realizzazione dei programmi di
miglioramento.
c. Curare la comunicazione interna ed esterna
Negli interventi di rilevazione della qualit percepita, la comunicazione interna riveste un ruolo
di grande importanza per:
- il coinvolgimento e la motivazione delle persone, la promozione di atteggiamenti positivi e
costruttivi e lattenuazione delle resistenze al cambiamento;

103
- la costruzione della cultura della customer satisfaction in termini di rafforzamento del valore
della centralit del cittadino, di accettazione di nuovi paradigmi organizzativi, di
superamento delle routine e di ricerca del miglioramento;
- il mantenimento nel tempo delladesione ai programmi di customer satisfaction;

Anche la comunicazione esterna svolge un ruolo di grande rilievo in quanto:


- favorisce la partecipazione attiva dei cittadini allintervento;
- rafforza la credibilit dellamministrazione, conferendo trasparenza ai dati raccolti,
rendendo visibile lorganizzazione dei servizi e mostrando come le azioni correttive
abbiano inciso sulla loro qualit.
E di primaria importanza che le azioni di comunicazione siano programmate fin dallinizio, quali
parti integranti e non marginali delliniziativa, con la partecipazione dei vertici
dellamministrazione. Pu risultare anche utile, a fronte dei risultati ottenuti, utilizzare la
comunicazione come strumento per rafforzare e divulgare il buon esito delle iniziative.
d. Gestire al meglio leventuale ricorso a consulenti esterni
Per realizzare i propri programmi di rilevazione della customer satisfaction lamministrazione
pu utilizzare risorse interne o ricorrere a professionalit esterne. La titolarit e la responsabilit
dellintervento comunque dellamministrazione. La consulenza pu essere utilizzata in alcune
fasi e con specifici ruoli:

- scelta del modello, dellampiezza e delle modalit dellintervento e valutazione dei costi e
dei benefici;
- rafforzamento della consapevolezza dellimportanza strategica della customer satisfaction
sia negli amministratori che negli operatori dei servizi;
- effettuazione delle rilevazioni tenuto conto che il consulente pu agire in modo pi
neutrale, cogliendo dal cittadino maggiori spunti ed indicazioni;
- trasferimento della metodologia e degli strumenti al personale interno perch diventino
patrimonio dellamministrazione.
e. Raccordare le rilevazioni ai processi decisionali e ai sistemi gestionali
Le valutazioni della qualit percepita per poter influire efficacemente sul sistema organizzativo
delle amministrazioni devono essere raccordate con i principali sistemi gestionali delle stesse
amministrazioni e cio con:
- il sistema di programmazione e di controllo, per mettere il vertice dallamministrazione in
grado di assumere le proprie decisioni sulla base di valutazioni che riguardano anche la
capacit dellamministrazione di soddisfare i bisogni dei cittadini;

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- il sistema premiante, da orientare anche al miglioramento della qualit sulla base dei
giudizi espressi dai destinatari dei servizi;
- i modelli gestionali per la qualit (quali le norme ISO), che individuano, unitamente alla
gestione per processi, al miglioramento continuo, al ruolo della direzione ed alla verifica
dei risultati, la customer satisfaction quale leva strategica per il miglioramento e lo
sviluppo dellorganizzazione.
f. Prevedere la continuit delle rilevazioni
Le rilevazioni di customer satisfaction non possono costituire fatti meramente episodici. E la
continuit nel tempo, infatti, che consente di capire levoluzione dei bisogni e delle attese dei
cittadini e di monitorare la capacit dellamministrazione di adeguarsi ai cambiamenti e di
adeguare i propri standard di attivit. La continuit di rilevazione fornisce allamministrazione
anche la possibilit di capire in quale misura le azioni correttive adottate si sono tradotte in
risultati effettivi e percepiti positivamente dai cittadini.
Si suggerisce che le rilevazioni di base sui bisogni e sulle attese dei cittadini, sulle scale di
priorit e sulle soglie di tolleranza vengano ripetute ogni quattro o cinque anni e in occasione di
grandi cambiamenti normativi, organizzativi o tecnologici. Le indagini del livello di soddisfazione
dei cittadini, pi agili e meno costose, dovrebbero essere invece effettuate con frequenza
maggiore, preferibilmente annuale

Per aiutare operativamente le amministrazioni a pianificare, condurre ed utilizzare


efficacemente le rilevazioni di customer satisfaction, in attuazione della direttiva il Dipartimento
della Funzione Pubblica, nellambito del Programma Cantieri, ha realizzato il manuale operativo
La customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche: Valutare la qualit percepita dai
cittadini (collana Analisi e strumenti per linnovazione del Dipartimento della funzione pubblica).

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Lezione 3 - IL BENESSERE ORGANIZZATIVO NELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

La direttiva del ministro della funzione pubblica del 24 marzo 2004 dedicata al
benessere organizzativo delle pubbliche amministrazioni. Si tratta di un tema nuovo nel
panorama italiano, di un argomento importante perch finalizzato ad elevare la qualit
del lavoro attraverso processi e strumenti che realizzino condizioni di benessere. Infatti
questo definito quale componente fondamentale ed imprescindibile della stessa qualit
del lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
La premessa della direttiva nellesplicitarne lobiettivo mette in evidenza il ruolo attivo che il
Dipartimento della funzione pubblica deve avere nel supportare e sostenere la capacit delle
amministrazioni pubbliche nellattivarsi, oltre che per raggiungere obbiettivi di efficacia e di
produttivit, anche per realizzare e mantenere il benessere fisico e psicologico delle
persone, attraverso la costruzione di ambienti e relazioni di lavoro che contribuiscano al
miglioramento della qualit della vita dei lavoratori e delle prestazioni.
Infatti, la direttiva richiama lattenzione sul fatto che, per lo sviluppo e lefficienza delle
amministrazioni, le condizioni emotive dellambiente in cui si lavora, la sussistenza di un clima
organizzativo che stimoli la creativit e lapprendimento, lergonomia - oltre che la sicurezza -

106
degli ambienti di lavoro, costituiscano elementi di fondamentale importanza ai fini dello sviluppo
e dellefficienza delle Amministrazioni pubbliche
E quindi per migliorare le prestazioni e gli effetti delle politiche pubbliche, importante offrire
agli operatori la possibilit di lavorare in contesti organizzativi che favoriscono gli scambi, la
trasparenza e la visibilit dei risultati del lavoro, in ambienti dove esiste unadeguata
attenzione agli spazi architettonici, ai rapporti tra le persone e allo sviluppo professionale.
E per questi motivi che la direttiva pone quali obiettivi per il cambiamento delle amministrazioni
pubbliche, quelli di creare specifiche condizioni che possano incidere sul miglioramento:
- del sistema sociale interno,
- delle relazioni interpersonali
- e, in generale, della cultura organizzativa.
Allora necessario porre laccento su un elemento da sempre trascurato nella tradizionale
gestione del personale, cio la motivazione al lavoro che deve essere sviluppata attraverso la
creazione di condizione di benessere organizzativo. In questo modo le amministrazioni
pubbliche possono diventare datori di lavoro esemplari attraverso una rinnovata attenzione ad
aspetti non monetari del rapporto di lavoro, consentendo lavvio di modelli gestionali delle
risorse umane diretti a favorire il miglioramento degli ambienti di lavoro, laumento dei livelli di
produttivit, nel contesto delle relazioni sindacali.

Quindi finalit della direttiva del 2004 particolare specificamente quella che si riferisce a
creare un sistema integrato non solo finalizzato alla creazione di un sistema produttivo
efficiente, efficace, economico e che garantisca la pubblicit e la trasparenze delle sue attivit,
cos come definito dalle legge 241/1990 e al decreto legislativo 165 del 2001, ma anche
finalizzato alla creazione di condizioni ed ambienti di lavoro che abbiano attenzione alla al
benessere psichico-fisico del lavorato, garantendo cos la qualit stessa del lavoro.
Finora lattenzione stata rivolta pi agli aspetti amministrativi e gestionali, a quelli dellefficacia
dellazione, nonch alla sicurezza negli ambienti di lavoro ed hanno riguardato meno lambiente
di lavoro inteso sotto il profilo emotivo e delle condizioni psico-fisiche del lavoratore, nonch dei
loro corollari della tranquillit e della serenit nei rapporti professionali. Mentre la direttiva pone
laccento proprio su questi aspetti nella consapevolezza che tale esigenza di dar vita ad un
contesto lavorativo favorevole dal punto di vista psicologico e fisico non fine a se stessa,
perch il benessere organizzativo corrisponde a quel necessario presupposto perch si
realizzino il miglioramento delle prestazioni e quasi come una cascata la qualit dei servizi
allutenza.
FINALIT DELLA DIRETTIVA

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Per questi motivi la finalit della direttiva era stata quella di di attuare un radicale processo di
cambiamento della pubblica amministrazione, ponendo lattenzione sulla gestione delle risorse
umane e dando cos contenuto a quanto previsto dal decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
e, in particolare, allart. 7 gestione delle risorse umane.
In particolare la direttiva individua tra le finalit proprie:
a. le motivazioni per ladozione di misure finalizzate ad accrescere il benessere organizzativo;
b. le indicazioni da seguire per accrescere il benessere organizzativo;
c. gli strumenti per lattuazione della direttiva.
Queste sono le finalit della direttiva sul benessere organizzativo delle pubbliche
amministrazioni, proprio per indurre al miglioramento dellintero processo di cambiamento della
pubblica amministrazione nella pianificazione, nella gestione, nella allocazione e nel
monitoraggio delle risorse umane.
LE MOTIVAZIONI PER LADOZIONE DI MISURE FINALIZZATE AD ACCRESCERE IL
BENESSERE ORGANIZZATIVO
La direttiva nasce anche dalla necessit di valutare limpatto organizzativo delle riforme
legislative degli anni precedenti la sua emanazione e delle trasformazioni legate allutilizzo
delle nuove tecnologie sul personale delle amministrazioni pubbliche; altra finalit era quella
di responsabilizzare la dirigenza sulla efficace gestione delle risorse umane.
In questo senso le amministrazioni erano invitate, mediante le opportune forme di relazioni
sindacali, ad operare una valutazione del livello di benessere allinterno della propria
organizzazione finalizzata al miglioramento. Tutto ci doveva avvenire ricorrendo:
- da un lato alla rilevazione delle opinioni dei dipendenti sulle dimensioni che determinano la
qualit della vita e delle relazioni nei luoghi di lavoro
- dallaltro realizzando opportune misure di miglioramento per:
valorizzare le risorse umane, aumentare la motivazione dei collaboratori, migliorare i
rapporti tra dirigenti e operatori, accrescere il senso di appartenenza e di soddisfazione dei
lavoratori per la propria amministrazione;
rendere attrattive le amministrazioni pubbliche per i talenti migliori;
che trovandosi ad operare in ambienti meglio organizzati, pi finalizzati e pi motivati,
sono spinti a guardare con attenzione al mondo del lavoro pubblico e a credere di poter
operare in questo mondo cos come si opererebbe nel settore privato o in quegli ambienti
del settore privato dove sono pi allettanti che hanno un apple e che quindi stimolano di
pi i talenti ad operare in quegli ambienti.
migliorare limmagine interna ed esterna e la qualit complessiva dei servizi forniti
dallamministrazione;

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diffondere la cultura della partecipazione, quale presupposto dellorientamento al risultato,
al posto della cultura delladempimento;
realizzare sistemi di comunicazione interna;
prevenire i rischi psico-sociali di cui al decreto legislativo N.626/94 ora D. Lgs 81/2008 in
materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro.
Inoltre la direttiva prevede che nella per la stipula dei contratti collettivi del personale delle aree
dirigenziali sia previsto tra gli obiettivi e i risultati dellazione dirigenziale anche il raggiungimento
di adeguati livelli di benessere organizzativo legati agli obiettivi sopra elencati.

Quindi lattenzione che viene richiamata sulle motivazioni, indicate nella direttiva, un
attenzione molto rilevante se consideriamo che comunque attraverso queste
motivazioni, per ladozione di misure finalizzate al benessere organizzativo, si finisce con
il riconsiderare, si costretti a riconsiderare tutta una serie di misure organizzative che
prima per facevano riferimento solo ad alcuni aspetti strutturali e funzionali dellazione
amministrativa, mentre qui si fa riferimento anche alle condizioni generali che devono
essere definite a contorno degli aspetti pi esclusivamente gestionali ed amministrativi.
Quindi il fatto di rendere pi appetibile loperare in una pubblica amministrazione
rilevante se si considera che per fare questo necessario migliorare il sistema delle
attivit, migliorare il sistema della comunicazione interna ed esterna, avere una
attenzione particolare alla qualit dei servizi, avere una attenzione particolare a rilevare
la soddisfazione del cliente quando poi si erogano i servizi, sottolineare limportanza
dellincidenza delle tecnologie dellinformazione per progredire nel passaggio da una
amministrazione di carta ad una amministrazione digitale sempre finalizzata alla
creazione di un nuovo modello organizzativo e quindi di un nuovo contesto
organizzativo, quindi il benessere organizzativo linsieme di questi elementi e su questi
elementi la direttiva del 2004 richiama lattenzione proprio perch vi la necessit di
creare nuove condizioni di operativit amministrativa, ma soprattutto creare una cultura
del benessere organizzativo, una cultura che permetta di vedere in modo completo,
complessivo, strutturato e funzionale tutto il sistema dellambiente di lavoro della
operativit, della produttivit, della qualit dei servizi che sono strettamente collegati
allambiente di lavoro.

LE INDICAZIONI DA SEGUIRE PER ACCRESCERE IL BENESSERE ORGANIZZATIVO


I. Lattenzione al benessere organizzativo come elemento di cambiamento culturale

109
In tutte le amministrazioni pubbliche la complessit dei problemi da affrontare in aumento ed
evidente linsoddisfazione per gli strumenti tradizionali di gestione del personale evidente che
si accompagna alle accresciute esigenze di individuare nuove politiche di sviluppo e di
intervento. Inoltre il sistema si caratterizza per lalta intensit di lavoro intellettuale, per cui la
convivenza organizzativa non pu svolgersi soltanto sotto la dimensione del governo gerarchico
e delle scansioni procedurali e pertanto una variabile altrettanto fondamentale rappresentata
dal sentire individuale e dalle relazioni informali tra le persone che interagiscono nello stesso
ambiente di lavoro.
La direttiva definisce ed offre alcune indicazioni da seguire per accrescere il benessere
organizzativo. Innanzitutto la direttiva richiama lattenzione sul fatto che il benessere
organizzativo deve comportare anche un radicale cambiamento culturale. Cio il benessere
organizzativo da un lato esprime questo cambiamento e dallaltro lo supporta ed in questo
modo nei viene esso stesso positivamente influenzato. Difatti il questo cambiamento culturale si
concretizza in un diverso approccio alle politiche di gestione delle risorse umane non pi legato
ad aspetti squisitamente operativi ma che attenzione anche aspetti relativi allambiente dove si
svolge il lavoro, a quelli psicofisici, al miglioramento delle tecnologie agli interventi di
semplificazione e di reingegnerizzazione delle attivit e delle procedure.

II. Lattenzione alle variabili critiche


Per assicurare il benessere organizzativo le amministrazioni devono prestare, quindi, attenzione
alle seguenti variabili:
a. Caratteristiche dellambiente nel quale il lavoro si svolge
Lamministrazione allestisce un ambiente di lavoro salubre, confortevole e accogliente.
Per ambiente salubre si intende un ambiente che garantisca le fondamentali regole di igiene;
confortevole e accogliente fa riferimento ad aspetti di funzionalit in rapporto sia alle esigenze
lavorative che a quelle dei lavoratori e/o clienti di gradevolezza estetica e di cura dellaspetto
dellambiente.

b. Chiarezza degli obiettivi organizzativi e coerenza tra enunciati e pratiche organizzative


Lamministrazione definisce obiettivi espliciti e chiari ed assicura coerenza tra enunciati
e prassi operative.
Il riferimento alla direzione strategica che deve formulare in maniera chiara gli obiettivi da
perseguire e allo stile direzionale che deve comunicare tali obiettivi ai dipendenti, con modalit
di comunicazione non ambigue. Inoltre, la direzione non contraddice nei fatti e nella operativit
quotidiana quanto deciso, regolamentato e condiviso.

110
c. Riconoscimento e valorizzazione delle competenze
Lamministrazione riconosce e valorizza le competenze e gli apporti dei dipendenti e
stimola nuove potenzialit, assicurando adeguata variet dei compiti ed autonomia nella
definizione dei ruoli organizzativi nonch pianificando adeguati interventi di formazione.
Si fa riferimento al fatto che vengano riconosciute le caratteristiche individuali e le diversit degli
apporti: ponendo al singolo richieste congrue rispetto a quello che lui (ruolo, competenze,
qualifiche) e fa; facilitando lespressione del saper fare in tutte le sue potenzialit (tecnico-
professionale, trasversali e sociali); riconoscendo reciprocit negli scambi: attribuendo un
corrispettivo per quanto si riceve (economico, visibilit sociale, ecc.); promuovendo lo sviluppo
del saper fare (aggiornamento, condivisione e circolazione delle conoscenze, ecc.).

d. Comunicazione intraorganizzativa circolare


Lamministrazione ascolta le istanze dei dipendenti e stimola il senso di utilit sociale del
loro lavoro.
Lorganizzazione considera le richieste e le proposte dei dipendenti come elementi che
contribuiscono al miglioramento dei processi organizzativi e che vengono, pertanto, tenute in
considerazione nei principali processi decisionali (definizione obiettivi, organizzazione lavoro,
definizione regole, ecc.). Presenza nellorganizzazione di processi di negoziazione, in cui viene
riconosciuta lesistenza delle due parti (dirigenza-dipendenti), che interagiscono in base a
regole di reciprocit. Questo aspetto rinvia a processi di coinvolgimento e partecipazione.
e. Circolazione delle informazioni
Lamministrazione mette a disposizione dei dipendenti le informazioni pertinenti il loro
lavoro Tutto ci che si fa e che succede costituisce informazione da rendere disponibile e nota
agli altri, quando, ovviamente, rientra nella sfera lavorativa di competenza. A tutti consentito
laccesso allinformazione e vi sono strumenti e regole chiare per la diffusione delle
informazioni.

f. Prevenzione degli infortuni e dei rischi professionali


Lamministrazione adotta tutte le azioni per prevenire gli infortuni e i rischi professionali
Si fa riferimento al fatto che le organizzazioni rispettino e assolvano gli obblighi di legge in
materia di sicurezza, ma anche a quanto la sicurezza e la tutela della salute siano diventate
elementi fondamentali della stessa identit e cultura aziendale.

g. Clima relazionale franco e collaborativo


Lamministrazione stimola un ambiente relazionale franco, comunicativo e collaborativo
Si fa riferimento alla qualit della comunicazione e allo stile di lavoro sia a livello orizzontale che
verticale.
111
h. Scorrevolezza operativa e supporto verso gli obiettivi
Lamministrazione assicura la scorrevolezza operativa e la rapidit di decisione e
supporta lazione verso gli obiettivi si fa riferimento al fatto che viene assicurata la fluidit
operativa della vita lavorativa: i problemi vengono affrontati con lintenzione di superarli, non si
creano falsi problemi che rallentano il lavoro, prevale la sensazione che si procede verso gli
obiettivi comuni, anche a partire dalle situazioni problematiche

i. Giustizia organizzativa
Lamministrazione assicura, nel rispetto dei Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro,
equit di trattamento a livello retributivo, di assegnazione di responsabilit, di
promozione del personale e di attribuzione dei carichi di lavoro Sono definiti criteri e
percorsi chiari per responsabilit, carriere, premi, ecc., che vengano esplicitati e resi pubblici. A
tutti sia data in egual misura la possibilit di accedervi.

l. Apertura allinnovazione
Lamministrazione aperta allambiente esterno e allinnovazione tecnologica e culturale
Lorganizzazione si dimostra flessibile, aperta al cambiamento, in grado di adattarsi ad esso e
considera lesterno come una risorsa per il proprio miglioramento.
lamministrazione deve essere naturalmente aperta alle innovazioni culturale sociale
istituzionale economica tecnologica, deve cio sempre operare con una particolare apertura
verso i processi innovativi perch sono i processi innovativi che contribuiscono a creare un
migliore clima di lavoro, a definire meglio lazione amministrativa e a finalizzare meglio lazione
amministrativa verso gli obiettivi. evidente che lamministrazione deve per sua natura essere
una amministrazione aperta innovativa, una amministrazione che non pu non considerare con
estrema attenzione tutti i processi di evoluzione esterni a se stessa come tutti i processi
evolutivi positivi interni a se stessi. esto pu nuocere alla qualit della azione amministrativa.

m. Stress
Lamministrazione tiene sotto controllo i livelli percepiti di fatica fisica e mentale nonch
di stress perch non vi dubbio che deve poter intervenire laddove questi livelli percepiti di
fatica e di stress di carattere fisico e psicofisico siano superati perch qu

n. Conflittualit
Lamministrazione gestisce leventuale presenza di situazioni conflittuali manifeste o
implicite

112
Ultima variabile che viene indicata dalla direttiva la conflittualit. Lamministrazione dice la
direttiva gestisce leventuale presenza di situazioni conflittuali manifeste o implicite e, quindi,
per poter fare questo deve inevitabilmente monitorare lorganizzazione, lambiente del lavoro
per verificare anche questo livello di conflittualit.

III. Il processo per la rilevazione e il miglioramento del benessere organizzativo


Luso di strumenti psicologici nelle organizzazioni pu avvenire con una duplice finalit: di
ricerca e di intervento. In entrambi i casi lobiettivo generale , nella prospettiva che propongo,
di produrre conoscenza. Se la produzione di conoscenza comunemente assunta come la
mission di ogni disciplina scientifica, meno abituale considerare lintervento psicologico come
finalizzato alla produzione di conoscenza. Nel caso che qui ci interessa, concepire una ricerca-
intervento sul benessere organizzativo significa attivare una procedura tecnica, ancorata - come
visto - ad uno schema teorico di riferimento, finalizzata a raggiungere nelle persone, nei gruppi
di lavoro e nellintera organizzazione, una nuova conoscenza sul modo in cui si storicamente
strutturata la convivenza organizzativa, sul modo in cui le variabili considerate contribuiscono a
costruire lo stato di benessere, sulle condizioni di malessere allinterno dellorganizzazione e
sulle aree di possibile miglioramento.
Questo processo di produzione di conoscenza prevede le seguenti fasi:
a) individuazione dei ruoli coinvolti nel processo di produzione di
conoscenza;
b) definizione della procedura della ricerca-intervento;
c) predisposizione degli strumenti di ricerca;
d) raccolta dei dati;
e) elaborazione dei dati;
f) restituzione dei risultati;
g) definizione del piano degli interventi;
h) monitoraggio e verifica del processo.

a. individuazione dei ruoli nel processo di rilevazione e miglioramento del benessere


n ogni ricerca intervento, i ruoli coinvolti sono tre come indicato nello schema che segue:

Committente

Consulente Utenti

113
Per questo tipo di ricerca-intervento il ruolo committente pu essere costituito da una sola
persona (ad esempio, un dirigente dellorganizzazione) o, preferibilmente, da un piccolo gruppo
di persone (ad esempio, un rappresentante della Direzione; due-tre rappresentanti del
personale che, per storia organizzativa possono considerarsi testimoni privilegiati; due-tre
rappresentanti della funzione incaricata di realizzare lindagine e di proporre gli interventi).
Il ruolo committente ha il compito di:
definire gli obiettivi specifici dellindagine;
individuare i consulenti tecnici che realizzeranno la ricerca-intervento;
stabilire la popolazione o leventuale campione da coinvolgere nel processo;
coinvolgere le diverse componenti dellorganizzazione (dirigenti, diverse categorie di
personale, sindacati, associazioni professionali, ecc.) e sensibilizzarle agli obiettivi e agli
esiti della ricerca-intervento;
stabilire le modalit di restituzione e di discussione dei dati raccolti;
prevedere un sistema di monitoraggio e di valutazione del processo attivato.
Il ruolo consulente ha la responsabilit professionale della realizzazione tecnica della ricerca
intervento. Questo ruolo pu essere affidato ad una funzione interna allorganizzazione (es.:
funzione organizzazione oppure funzione personale) o ad un professionista esterno o,
preferibilmente, ad un piccolo gruppo formato da due esperti interni e da un professionista
esterno. Nel caso di questa ricerca intervento richiesto che nel gruppo consulente sia
presente uno psicologo del lavoro iscritto allAlbo professionale degli psicologi quale garanzia
della deontologia dellintero processo (riservatezza dei dati, esclusione di valutazioni soggettive
dei dati raccolti; correttezza tecnica del piano di campionamento; competenza a realizzare
focus group ove previsti, ecc.).
Il ruolo degli utenti non semplicemente quello di partecipazione alla ricerca intervento. Pu
risultare importante trasformare gli utenti in committenti sia nella fase di raccolta dei dati sia
nella fase di discussione dei risultati e di prefigurazione degli interventi possibili.
Questa prima fase di individuazione dei ruoli e delle persone che li assolveranno , in genere,
quella pi delicata. Errori in questa fase possono compromettere lintero lavoro.

b. definizione della procedura di rilevazione e dintervento


Alla luce degli obiettivi definiti, il ruolo committente, dintesa con il ruolo consulente, provvede a
definire la procedura della ricerca-intervento. Le modalit concrete di detta procedura possono
essere molto diverse a seconda dei contesti, della dimensione dellorganizzazione, della cultura
organizzativa prevalente, del prestigio e della composizione della committenza. A titolo
meramente indicativo si riporta una successione di fasi, ampiamente sperimentata, che
potrebbero essere applicata alla ricerca intervento sul benessere organizzativo.
114
Focus group preliminare per raccogliere atteggiamenti ed opinioniverso una ricerca sul
benessere organizzativo e sulla necessit di integrare lo strumento disponibile (il
questionario predisposto) con ulteriori aree/temi da indagare.
Restituzione degli esiti dei focus group al gruppo direzionale (espressione generica per
indicare i dirigenti ai massimi livelli di responsabilit dellorganizzazione).
Definitiva messa a punto dellindagine e dei suoi strumenti.
Realizzazione dellindagine (vedi oltre).
Restituzione dei risultati. Questa fase pu essere realizzata assicurando la massima
partecipazione alla discussione dei risultati e alla prefigurazione degli interventi o, al
contrario, pu prevedere una mera restituzione formale dei dati raccolti e una discussione
approfondita limitata ai vertici dellorganizzazione o estesa ai responsabili di funzione o di
divisione. Le due procedure, anche se molto diverse, non sono ovviamente, in alternativa.

c. predisposizione degli strumenti di rilevazione


Per la preparazione dei focus group e per leffettuazione del piano di campionamento (ove
necessario) si rinvia alle competenze presenti nel ruolo consulenza.
Con accordo intervenuto tra il Progetto Cantieri e la Cattedra di Psicologia del Lavoro
dellUniversit La Sapienza di Roma era stato predisposto un questionario sul benessere
organizzativo messo gratuitamente a disposizione di tutte le Amministrazioni pubbliche e private
che ne faranno richiesta a determinate condizioni
Lo scopo della procedura, apparentemente macchinosa, era quello di assicurare correttezza
metodologica e la possibilit di disporre di versioni aggiornate del questionario che, nel corso
del tempo, potessero essere predisposte anche con riferimento a specifici contesti. Al tempo
stesso essere possibile costituire una banca dati auspicando la possibilit di costituzione di un
osservatorio sul benessere organizzativo.
Ovviamente, nulla vieta che unorganizzazione decida di usare uno strumento diverso da quello
predisposto assumendosi la relativa responsabilit.

d. raccolta dei dati


La procedura prevista e sperimentata nel corso delle attivit del Laboratorio sul benessere
organizzativo contempla le seguenti modalit di raccolta dei dati:
convocazione dei partecipanti allindagine con lettera del responsabile dellorganizzazione
(ad es. del Direttore generale di un Comune);
accorpamento dei partecipanti in gruppi di 25/30 persone;
presentazione dellincontro da parte di uno dei professionisti del ruolo consulenza;

115
somministrazione e compilazione dei questionari (tempo previsto circa 30);
discussione a caldo sui temi evocati dal questionario.

e. elaborazione dei dati


Lelaborazione dei dati quanti-qualitativi avviene a cura del ruolo consulenza della singola
Amministrazione. In caso di necessit si pu prevedere un ausilio da parte del gruppo di ricerca
che opera presso la Cattedra di Psicologia del Lavoro dellUniversit La Sapienza di Roma. I
dati sono elaborati in modo da evidenziare le aree di forza e le aree che richiederebbero un
intervento per promuovere un miglior benessere organizzativo, come sar illustrato nel capitolo
successivo. I dati, ovviamente, possono essere elaborati sia con riferimento allintera
organizzazione sia con riguardo a specifiche aree o funzioni o a particolari popolazioni
professionali.

f. restituzione dei risultati


Questa fase particolarmente delicata. Una mancata restituzione dei dati genera sfiducia e
ostilit verso lorganizzazione che non ha tenuto fede ai suoi impegni o che non si sente in
grado di confrontarsi sui dati emersi. Al contrario, una corretta restituzione dei risultati abitua le
persone a riflettere, le stimola allimpegno e alla proposizione, le predispone ad eventuali
processi di cambiamento.

g. definizione del piano di miglioramento


La definizione del piano degli interventi non compete ai ruoli della ricerca-intervento ma ai ruoli
organizzativi a ci deputati. I ruoli della ricerca-intervento assolvono una funzione di
promozione, di sostegno del processo di produzione di conoscenza; di sintesi delle tendenze e
anche delle proposte emerse ma la decisione deve rimanere
di competenza dei ruoli istituzionali o organizzativi.
Basandosi su esperienze precedenti si pu affermare che il piano degli interventi di sviluppo
organizzativo possono riguardare uno o pi dei seguenti aspetti:
interventi sulla struttura e sui ruoli organizzativi;
interventi di innovazione tecnologica;
intereventi sui processi organizzativi;
interventi sulla cultura organizzativa.
Le forme che pi frequentemente questi interventi possono assumere sono:
piani di comunicazione;
piani di formazione;
modifica di norme e procedure;
116
interventi sullorganizzazione del lavoro.
Questo elenco meramente esemplificativo

h. monitoraggio e verifica del piano di miglioramento.


In alcune organizzazioni i processi di ricerca-intervento non producono i risultati attesi perch le
energie sembrano esaurirsi nella fase di lancio e di avvio delliniziativa. Spesso motivi di
immagine, di convenienze contingenti suggeriscono lavvio di ricerche-intervento che, invece,
richiedono lucidit del percorso, persistenza verso lobiettivo prefissato, supporto di fronte a
inevitabili scetticismi e resistenze. Per questi motivi il ruolo
committente pu stabilire degli stadi di verifica di quanto attivato perch spesso, proprio in
questa fase, emergono nuclei importanti per comprendere difficolt e ostacoli al processo di
sviluppo dellorganizzazione.

IV. Contenuti e strumenti del piano di miglioramento


La direttiva dedica particolare attenzione al contenuto e agli strumenti del piano di
miglioramento indicando quasi un indice del piano di miglioramento.
Sulla base delle rilevazioni condotte, le amministrazioni, sentite le organizzazioni sindacali,
devono adottare un piano di miglioramento del benessere organizzativo che pu riguardare uno
o pi dei seguenti aspetti:
a. struttura e ruoli organizzativi
individuare strutture e ruoli organizzativi allinterno della amministrazione che facciano da
promotori, da sviluppatori, da incubatori del cambiamento culturale legato al benessere
organizzativo.
b. innovazione tecnologica
Un punto qualificante del piano per il miglioramento organizzativo strettamente collegato
allinnovazione tecnologica, come questa innovazione tecnologica pu incidere sul modello
organizzativo, sul modello comportamentale amministrativo dei singoli dipendenti e della
dirigenza, come questo modello tecnologico possa incidere sulla qualit dei procedimenti, sulla
qualit dei servizi, quindi sulla qualit della erogazione dei servizi e in genere sulla qualit
dellazione amministrativa.
c. processi organizzativi
Terzo punto dellindice i processi organizzativi, non vi dubbio che per avviare un piano per
sostenerlo, un piano di miglioramento organizzativo necessario che i processi organizzativi da
mettere in campo siano processi che contribuiscano a modificare se serve anche pesantemente
il modello organizzativo attuale, solo attraverso processi organizzativi critici, processi
organizzativi di tipo paradigmatico cio che introducono nuovi paradigmi organizzativi sotto il

117
profilo funzionale strutturale culturale, pi questi paradigmi sono meglio introdotti e pi c la
possibilit di un effettivo cambiamento.
d. cultura organizzativa
Quarto punto dellindice la cultura organizzativa. Non vi dubbio che con una visione pi
ampia del modello organizzativo, dei processi organizzativi, dellazione amministrativa
considerata negli aspetti non solo strutturali e funzionali ma anche sotto gli aspetti individuali
cio di coloro che operano come persone oltre che come dipendenti nellamministrazione,
ebbene, questo nuovo modello culturale legato al miglioramento e al benessere organizzativo
sicuramente corrisponde ad un modello culturale organizzativo nuovo ad una cultura
organizzativa nuova da costruire allinterno del sistema amministrativo.
e. politiche di gestione e sviluppo delle risorse umane
Il piano di miglioramento organizzativo, poi, dovr definire quelle che sono le politiche di
gestione e sviluppo delle risorse umane considerate rispetto al cosiddetto ambiente
organizzativo e rispetto al benessere organizzativo cio ad un ambiente migliorato di lavoro,
quindi le politiche di gestione e di sviluppo legate alle politiche di reclutamento di selezione, alle
politiche di allocazione delle risorse in settori e su obiettivi e su piani esecutivi precisi, quindi la
valutazione delle attivit di queste risorse, quindi il monitoraggio delle risorse umane e in
particolare la formazione delle risorse umane nellambito di un modello organizzativo di tipo
nuovo cos come lo stiamo individuando per cui la formazione non pi finalizzata a distribuire
pillole di conoscenza, ma finalizzata ad essere permanente sistematica ad entrare nel vivo
sotto il profilo teorico metodologico ma anche operativo di quello che il miglioramento
dellazione amministrativa e quindi il miglioramento anche dellorganizzazione e quindi il
benessere organizzativo stesso.
f. comunicazione interna e esterna
Il piano di miglioramento non pu non operare anche con una comunicazione interna ed
esterna, definire cio sistemi e canali di comunicazione tali che allinterno dellamministrazione
creino le condizioni effettive di un trasferimento di dati di informazioni che siano valide affidabili
appetibili aggiornate implementate e che siano utili per lazione amministrativa e cos un piano
di comunicazione esterna che indichi allutenza come si sta migliorando il sistema organizzativo
interno come si sta migliorando lorganizzazione in genere e quali sono le condizioni nuove di
benessere organizzativo che sono state definite per migliorare lazione amministrativa.
g. modifica di norme e procedure
Modifica di norme e procedure, ultimo punto dellindice indicato dalla direttiva, perch non vi
dubbio che ci sar bisogno di andare a modificare delle norme e delle procedure per poter
riorentare lazione amministrativa, ridefinire questo ambiente organizzativo rispetto allazione
amministrativa e alla struttura e agli obiettivi e di conseguenza quando necessario questa

118
modifica va fatta. Senza questa modifica di norme e procedure si rischia di vanificare il piano
lintervento migliorativo a supporto del sistema organizzativo e dello stesso benessere
organizzativo.
1.1 Complessit sociale e azione amministrativa
Le amministrazioni pubbliche italiane stanno affrontando scenari complessi di cambiamento
sotto molti punti di vista:
1. Cambiamento del quadro istituzionale e delle attribuzioni che ha visto aumentare le
funzioni delle autonomie, prima attraverso il decentramento amministrativo fino ad
arrivare alla riforma del Titolo V della Costituzione, rispetto al quale si accompagna
anche un riassetto dellorganizzazione del lavoro, delle competenze richieste agli
operatori, del carico di attese avanzate dai cittadini e dalle imprese.
2. Un secondo elemento importante riguarda le tendenze sul piano del policy making, cio
gli aspetti che incidono sulle politiche pubbliche e sul ruolo degli attori chiamati ad
attuarle. Infatti nuovi fenomeni sociali stanno evidenziando problemi di natura collettiva a
cui le amministrazioni sono chiamate a rispondere attraverso politiche prima non
necessarie e servizi nuovi, con un livello estremamente elevato della personalizzazione e
della qualit richiesta. Si pensi, ad esempio, alle esigenze legate ai fenomeni
dellimmigrazione o della competitivit territoriale connesse ai processi di
globalizzazione: il tipo di impatto, ad esempio, sulle politiche abitative, dei
trasporti,delleducazione, della sicurezza sociale. Si pensi a come queste politiche siano
state tradizionalmente lette in modo separato e a come vengano riconfigurate in modo
sistemico da nuovi fenomeni sociali.
Anche rispetto agli attori si assistito alla crescente partecipazione di soggetti pubblici e
privati nellelaborazione e allattuazione delle politiche di interesse generale. Quindi da un
lato le amministrazioni devono partecipare a politiche integrate che richiedono sforzi di
cooperazione inter-istituzionale tra gli attori e nuovi modelli di relazione (governance)
dallaltro si affermata la progressiva tendenza alla riduzione della presenza diretta delle
amministrazioni nella gestione dei servizi.

Questo fenomeno dovuto a tre precise questioni:


a scelte di natura politica sul ruolo sociale dellamministrazione (sussidiariet
orizzontale),
a scelte di natura strategica di fronteggiare una fase di forte instabilit dei problemi con
strumenti organizzativi di attuazione delle politiche pubbliche flessibili e a bassi costi di
riconversione.
Una terza ed ultima questione congiunturale riguarda il ruolo giocato dalle tecnologie.
Infatti la nuova stagione di sviluppo della tecnologia dellinformazione e della
119
comunicazione (ICT) sta creando impatti consistenti anche nelle amministrazioni: il
trattamento di informazioni uno dei processi caratteristici delle amministrazioni e
riguarda tipicamente il lavoro impiegatizio (e-government).

1.2 Le sfide per il lavoro pubblico


Si va progressivamente modificando cos la configurazione del lavoro:
si riduce il lavoro operativo (anche di tipo amministrativo) e gli organici.
Si accorpano le strutture concentrandosi nei compiti di core-business.
Si sviluppano nuove professionalit in coerenza ai nuovi bisogni (es. il mediatore culturale,
esperti di tecnologie dellinformazione, ecc.)
si modifica il sistema delle competenze richieste (es. la capacit di sviluppare reti di
relazioni o di condividere conoscenze, di pensare in logica sistemica) per poter rendere
sostenibili nuove politiche (es. in che misura hanno contribuito a realizzare i piani strategici,
che si stanno sviluppando in tante citt, coloro che poi dovranno gestire operativamente la
loro attuazione?).
E necessario che le persone che operano nei servizi pubblici siano competenti, motivate e
abbiano consapevolezza della centralit del loro ruolo. Occorre che recuperino la rilevanza
della loro missione, ne colgano i valori e ricostruiscano il senso profondo del proprio lavoro.
Il lavoro rappresenta la risorsa fondamentale per le organizzazioni che producono i servizi
pubblici e la qualit dei risultati dipende in larga misura dalle qualit professionali e personali
dei dipendenti che spesso sopperiscono, con il loro impegno e il loro lavoro qualificato, anche a
carenze strutturali e a difficolt operative. Da sempre nel settore pubblico presente questa
realt, anche se non sempre ne sono state tratte le conseguenze sotto il profilo degli
investimenti, della valorizzazione, dello sviluppo.
Oggi le amministrazioni pubbliche sono poste di fronte a tre grandi sfide:

1. La prima sfida quella di rendere attrattive le amministrazioni pubbliche per i talenti


migliori. Se la qualit del personale rappresenta la variabile fondamentale per
determinare gli effetti delle politiche pubbliche, allora le amministrazioni devono
recuperare una capacit competitiva sul mercato del lavoro per attrarre i giovani migliori.
Si tratta di valorizzare il rapporto con le universit, di migliorare le logiche di reclutamento
e selezione, di favorire pi adeguate condizioni di lavoro, di mostrare allopinione
pubblica la rilevanza, la variet e le opportunit che le amministrazioni pubbliche
possono offrire.

2. La seconda sfida riguarda la capacit delle amministrazioni di sviluppare un maggiore


senso di appartenenza e motivazione tra le persone che operano nei servizi pubblici.
Troppo spesso possibile osservare personale demotivato che lamenta di non essere
120
stato coinvolto nei profondi processi di riforma che magari ha conosciuto solamente dalla
lettura dei quotidiani, ma che nella sostanza ha solamente subito. E necessario avviare
percorsi di ascolto e coinvolgimento dei lavoratori, valorizzare le esperienze
riconoscendo ai migliori una differenziazione di condizioni e una visibilit esterna dei
risultati ottenuti, investire sullimmagine dei funzionari e del lavoro pubblico.

3. La terza sfida a cui sono poste di fronte le amministrazioni pubbliche quella


delladeguamento delle capacit e delle competenze degli operatori. I lavori nelle
amministrazioni pubbliche richiedono spesso saperi e capacit professionali di alto
profilo e per questo una grande parte del personale laureato o diplomato. Non per
sufficiente. Gli scenari che le amministrazioni si trovano a dover affrontare richiedono di
investire nella formazione del personale e in percorsi di apprendimento capaci di
sviluppare nuove competenze, capaci di andare oltre ai tradizionali saperi e conoscenze,
per entrare anche nello sviluppo delle qualit personali. Sempre pi ad esempio un
dirigente pubblico di alto profilo deve sapere governare sistemi complessi di relazioni o
contribuire attraverso una visione sistemica ad elaborare politiche pubbliche efficaci.

Queste tre sfide alle quali le amministrazioni sono chiamate a rispondere richiedono politiche di
gestione e sviluppo delle risorse umane articolate e complesse. In questi anni lattenzione si
concentrata sulladeguamento di alcuni meccanismi normativi e contrattuali per rendere pi
dinamici e competitivi il rapporto di lavoro, le modalit di accesso allamministrazione, i percorsi
di carriera e le retribuzioni.
I risultati sono stati a luci ed ombre.
Le opportunit offerte dalle norme di flessibilit del lavoro sono state colte solamente in parte:
pi che ad una vera strategia di impiego degli strumenti, si assistito ad una certa casualit
dove lattenzione si particolarmente rivolta alla percorribilit giuridica di alcuni istituti normativi
piuttosto che a valutare quali erano le ottimali condizioni di trade-off tra flessibilit,
discrezionalit e precarizzazione. Da un lato, infatti, i nuovi istituti hanno permesso di rinnovare
gli organici, di introdurre nuove competenze, tradizionalmente assenti nel mercato del lavoro
pubblico, di aumentare i margini di discrezionalit nella gestione del personale. Dallaltro, per,
lapproccio ha pi riguardato il cosa si pu fare piuttosto che il cosa conviene fare con il
rischio di non sviluppare competenze o sviluppare competenze precarie non capitalizzabili in
futuro, di stabilire condizioni critiche nella gestione di una pluralit di rapporti scarsamente
trasparenti in termini di equit e di difficile governo complessivo. Il nuovo sistema di
inquadramento professionale ha permesso di muovere posizioni di lavoro bloccate nello
sviluppo da anni, di rispondere a tensioni retributive e di migliorare in parte la flessibilit dei ruoli
organizzativi. Daltra parte ha anche reintrodotto meccanismi di avanzamento basati
121
sullanzianit, ha prodotto uno spostamento di risorse salariali da voci variabili a voci fisse e
ricorrenti, ha messo in luce le carenze gestionali nelle logiche di definizione dei profili e delle
famiglie professionali, di programmazione e sviluppo del personale, di coerenza tra percorsi di
valutazione e formazione.
Ma le norme, per quanto possano avere aperto nuove opportunit, richiedono culture, strategie
e logiche dazione per individuare gli obiettivi e i contenuti di cui si vogliono riempire gli spazi
che si aprono.

1.3 La valorizzazione della soggettivit per lo sviluppo del lavoro pubblico


Lattenzione in questi anni si sostanzialmente concentrata su poche politiche di direzione del
personale: le politiche retributive, le carriere, le relazioni sindacali.
In sostanza lattenzione si rivolta al passaggio dallamministrazione del personale alla
gestione del personale, come se si trattasse di introdurre strumenti coerenti per il passaggio da
Stato liberale che opera per regole a Stato sociale produttore di beni e servizi.
Ma questo passaggio gi in ritardo: nel frattempo sono sorte nuove esigenze; lo stato sociale
entrato in crisi; la stessa strategia di solo recupero di efficienza stata messa in crisi e si
affacciano nuove domande di protagonismo nello spazio di azione collettivo.
Occorre andare oltre: migliorare la qualit del lavoro, fornire nuove opportunit di sviluppo
professionale, investire su relazioni interne pi salde e capaci di produrre significati e valori
condivisi.
Pi in generale non pi solamente un problema di tecniche e strumenti di gestione: un
problema di clima, di assunzioni di rischio e di investimenti emotivi, di valori da trasmettere e di
codici morali da rispettare, di scelte molteplici e possibili da valutare, rendere sostenibili e
perseguire.
Anche tenendo conto dellattuazione degli scenari di cambiamento in corso, limitare lattenzione
del dibattito sul lavoro pubblico alle sole logiche di carriera e ai meccanismi di ricompensa,
sembra denotare una miopia culturale e lassenza di valori pi impegnativi.
Lorganizzazione dellazienda privata, da cui spesso tentiamo di copiare i meccanismi operativi
invece di ispirarci tenendo conto del contesto e delle diverse finalit dellattivit pubblica, sta
negli ultimi anni scoprendo la dimensione soggettiva, il coinvolgimento e lintelligenza emotiva
e, paradossalmente, nella pubblica amministrazione rischiamo di ripetere gli errori fatti nelle
aziende private concentrandoci solamente sugli aspetti meccanici e ingegneristici della nostra
attivit.
A volte arrivare per secondi permette di fare tesoro dei risultati di chi ha gi attraversato le
nostre fasi.

122
Questo uno degli elementi su cui dovremmo riflettere e su cui basare anche una proficua
riflessione comune tra manager privati e manager pubblici.
Lintroduzione degli elementi di produttivit e meritocrazia, laddove sono stati realizzati, hanno
spesso impattato su una realt che non solo era culturalmente impreparata ma anche
emotivamente impreparata. In quante situazioni lintroduzione di sistemi valutativi
tecnicamente molto raffinati e presentati con grande enfasi non hanno portato i risultati sperati.
Anzi in qualche caso sono stati bruciati ed hanno lasciato sul campo un deserto che
richieder grande cura e affetto per tornare a dare frutti significativi.
In altri casi nella ricerca del metodo migliore e pi oggettivo possibile per gestire lincentivazione
economica sono stati creati strumenti di misurazione, possibilit di documentare le azioni,
sistemi di garanzia di ricorso, contratti integrativi di una tale complessit che, calati in contesti
altamente burocratizzati, invece di aiutare ad affrontare i fisiologici conflitti di qualunque
organizzazione complessa hanno cristallizzato e inacidito i rapporti esistenti non esplicitandone
la vera natura (spesso di tipo emotivo e relazionale) ma ammantandoli di concetti freddi e
moderni come produttivit e oggettivit.
Se pensiamo allintervento formativo rischiamo di trovare le stesse contraddizioni: tuttora la
stragrande maggioranza delle iniziative formative rivolte ai dipendenti pubblici si situa nella area
del sapere (quasi sempre in termini di aggiornamento normativo), qualche iniziativa va nella
direzione del saper fare (in qualche corso dopo la relazione accademica segue
lesercitazione), ma rarissimamente si investito nella direzione del saper essere.
Chi di noi ha provato ad avviare esperienze di tipo formativo che hanno concentrato
lattenzione sulle relazioni esistenti, sulle immagini e sulle aspettative di miglioramento emotivo
dellambiente di lavoro sa che allinizio si sono registrati sguardi ironici e forte scetticismo.
Eppure ci sono strumenti utilizzabili e praticabili che, superato limpatto, danno risultati
significativi. Laboratori autogestiti o cogestiti dai dipendenti centrati sulla qualit delle relazioni o
sulla partecipazione alle decisioni; la possibilit di poter proporre soluzioni organizzative o di
poter comunicare il proprio disagio nei confronti del collega o del superiore senza utilizzare la
schermaglia burocratica, il provvedimento disciplinare o il conflitto sindacale; la
condivisione dei risultati positivi favorendo il protagonismo e la visibilit degli operatori coinvolti
(anche quelli dei servizi interni o di staff, anche degli operatori esecutivi); la creazione di
momenti di riconoscimento positivo nella istituzione per cui si lavora; la possibilit di incontro a
prescindere dai ruoli aziendali; lutilizzo della incentivazione per premiare il lavoro di gruppo e
non solo la produttivit individuale;
la possibilit di conoscere e confrontare le situazioni di altri enti dallinterno scoprendone gli
elementi vincenti di clima che li caratterizzano; le indagini sul benessere dellente con la
possibilit di poter discutere e confrontarsi sui risultati. Queste possibilit sono certamente

123
molto pi praticabili quando esiste una scelta consapevole da parte di chi ha responsabilit
gestionali dellente ma, a ben guardare, possono essere sperimentate anche in piccole parti
delle nostre organizzazioni. Lattesa del sindaco illuminato o del direttore generale
competente o del dirigente innovatore pu paralizzare gli enti in unattesa di Godot che
rischia di generare o aumentare la percezione di frustrazione e di impotenza a sua volta
causata dallassenza di riconoscimento dellimportanza degli
aspetti emotivi delle nostre organizzazioni.
La resistenza al cambiamento, quando questultimo investe le procedure o i meccanismi
operativi, spesso accentuata dal fatto che loperatore non coglie, o non ha la possibilit di
proporre, significative connessioni tra il cambiamento richiesto e lattesa di miglioramento del
clima del proprio ufficio o del proprio ente e, quindi, guarda lopportunit del cambiamento solo
come un elemento esterno, di per s disturbante e minaccioso. Una seria analisi del clima
interno allente, se condiviso e professionalmente ben condotto, permette di tornare sulle ipotesi
di miglioramento operativo aumentando significativamente le probabilit di successo.
Poter intraprendere queste esperienze richiede un supporto professionale specifico che ancora
non ha trovato spazio nelle strutture degli enti. Per esperienza diretta sappiamo quante
resistenze si incontrano quando abbiamo provato ad introdurre nelle nostre strutture di
gestione del personale figure professionali con competenze di tipo
psicologico. Le resistenze sono arrivate da pi fronti: da quello dirigenziale a quello sindacale e
non di rado anche dalla direzione politica degli enti.
Eppure in questi casi stato sufficiente partire da semplici elementi come quello delle domande
di mobilit dei dipendenti per spingere la macchina a intraprendere una riflessione sul clima e
sul benessere interno agli enti.
E evidente che questi passaggi sono possibili laddove lautonomia gestionale riferita ai dirigenti
e ai collaboratori effettiva e distinta dai ruoli di indirizzo e controllo riferita agli amministratori e
ai responsabili politici. Su questa consapevolezza molto c ancora da investire sulle figure
dirigenziali e sulla crescita della cultura manageriale interna agli enti che difficilmente
favorita dalla permanenza della cultura delladempimento giuridico burocratico o del esasperato
fordismo meccanicistico.
La natura del cambiamento in corso richiede insomma di investire sulla motivazione intrinseca
dei lavoratori, sul legame tra i lavoratori e le istituzioni e sullimmagine di s che si trasferisce
nellautostima e nellefficacia personale.

1.4 Il ruolo dei dirigenti nella costruzione di senso del lavoro


In questo quadro il ruolo della dirigenza risulta fondamentale per la costruzione di senso, per
fornire identit: la costruzione di valori condivisi richiede ascolto e coinvolgimento emotivo delle

124
persone; richiede, pi delle strumentazioni hard (con tutto il loro rigore e lossessione della
precisione), uno sforzo per cooperare oltre quello che dicono le procedure, la disponibilit a
farsi carico dei problemi oltre ci che iscritto nelle linee gerarchiche e negli specialismi
funzionali.
La cosiddetta cultura delladempimento non risiede solamente in unapplicazione delle
procedure svincolata dai risultati, ma anche nellincapacit di farsi carico della propria missione,
di definire autonomamente i propri obiettivi operativi, di aspettare in modo passivo indicazioni e
prescrizioni, di percepire il proprio ruolo come un mero insieme di compiti e attivit anzich
come un contributo alla creazione di valore pubblico.
Al di l di ogni questione necessario restituire respiro alla funzione di direzione nel settore
pubblico, conciliando almeno tre esigenze fondamentali: non attribuire alle tecniche manageriali
lunica chiave culturale del dibattito sulla riforma amministrativa; emancipare il lavoro pubblico
da una prospettiva meramente esecutiva, riportandolo
in una dimensione pi strategica e con maggiori potenzialit di motivazione e investimento
personale; valorizzare il patrimonio di competenze professionali e di conoscenze presenti. Ma
ancor di pi si pone il problema di quali siano i valori professionali di riferimento a cui il lavoro
pubblico deve orientarsi per stabilire la bussola del proprio agire: la formulazione delle strategie
e la ricerca di nuove opportunit devono essere ancorate ad un frame di valori che diano
finalmente senso al lavoro, al di l delle giuste e ovvie impostazioni politiche delle diverse
rappresentanze elette.
In particolare in Italia, dove la costruzione di una dirigenza e una burocrazia professionale
stato un percorso storicamente tortuoso e professionalmente irrisolto, lattribuzione di nuovi ruoli
e scenari di azione deve collocarsi in un quadro di riferimento accettato e condiviso.
Senza questa cornice di senso, il rischio di uno sbandamento e del ricorso ai miti manageriali,
in sostituzione di quelli burocratici, non solo cosa molto probabile, ma per chi, come accade
per molti lavoratori, ha unidentit professionale debole e niente affatto orientata
strategicamente, lunica opportunit per conferire un valore
diverso al proprio lavoro.
Proprio nellassenza di un contratto psicologico diverso e nel perpetuarsi di relazioni deboli tra
individui e organizzazione, sembra fondarsi un rapporto di impiego ormai privato, ma ancora
prigioniero delle logiche che hanno caratterizzato lintera storia dellamministrazione italiana. A
fronte di una fase di cambiamento fortissimo, si sta chiedendo, agli uomini e alle donne delle
amministrazioni pubbliche, di risolvere gli antichi accordi, basati sullallargamento della base
occupazionale, sulla certezza del posto e della retribuzione, sulla articolazione favorevole
dellorario e dei carichi di lavoro, in cambio di qualcosa che occorre definire e leggere pi
correttamente, se esiste davvero, dietro al nuovo linguaggio del management.

125
In questo quadro la ricerca di una nuova forma di motivazione, basata su un commitment
interno e sulla valorizzazione del lavoro pubblico, pu rappresentare unalternativa rispetto
allintroduzione di mere logiche di appartenenza, legate solamente ai principi del mercato e
dello scambio retribuzione/prestazione, tanto pi in una situazione di carenza di risorse
finanziarie e di difficile misurazione delle prestazioni15. Riacquistare senso e dignit nel lavoro
pubblico diviene, in questa chiave, non solamente un modo per restituire ai servizi pubblici un
lavoro pi consapevole su cui contare, ma rappresenta anche un fattore su cui concentrare i
propri sforzi di competizione, dal lato della domanda, nel mercato del lavoro. Lesigenza
quella, in sostanza, di umanizzare il lavoro pubblico, passando dalla metafora della macchina
amministrativa a quella del pensiero e delle emozioni
delle persone per creare valore pubblico, per migliorare i servizi e per qualificare, in futuro, il
mercato interno del lavoro, rendendolo contemporaneamente pi attraente.
Nel linguaggio comune della vita quotidiana si impiegano termini ed espressioni che, in sede di
ricerca scientifica, sono stati oggetto di lungo dibattito e, spesso, di numerose indagini
empiriche. Negli ambienti organizzativi , ad esempio, del tutto abituale chiedere ad un collega
o ad un amico come sta, come si trova, se soddisfatto o meno del suo lavoro, come trascorre
la sua giornata, quali sono le sue prospettive professionali. Le diverse risposte che sono fornite
a queste domande alludono alla soddisfazione, alla speranza di miglioramento, al sentimento di
contribuire a raggiungere scopi comuni o, al contrario - passando allinterno di una gamma
articolata di posizioni intermedie - al nervosismo, allo stress, ad uno stato di malessere e di
delusione.
Negli ultimi tempi, per convenzione, si soliti designare con il termine di benessere
organizzativo ora lo stato soggettivo di coloro che lavorano in uno specifico contesto
organizzativo ora linsieme dei fattor che determinano o contribuiscono a determinare il
benessere di chi lavora. In una prima approssimazione potremmo dire che il
benessere organizzativo si riferisce alla capacit di unorganizzazione di promuovere e di
mantenere il pi alto grado di benessere fisico, psicologico e sociale dei lavoratori in ogni tipo di
occupazione.
Per consentire al lettore di ricostruire il percorso teorico e metodologico che ha seguito il gruppo
di ricerca che ha operato allinterno del Laboratorio sul benessere organizzativo, in questo e nel
successivo capitolo saranno presentati:
a) un breve excursus storico sullevoluzione degli studi sul benessere organizzativo;
b) una sintesi dei principali approcci teorici sul tema;
c) il quadro conclusivo degli assunti che fondano, nella prospettiva presentata, il benessere
organizzativo e che hanno costituito la base per la costruzione del questionario;

126
d) un protocollo da seguire da parte delle organizzazioni interessate ad indagare lo stato di
salute esistente.

2 Il benessere organizzativo: il percorso storico e i paradigmi di studio

2.1 Quadro storico degli studi sul benessere organizzativo


Allinizio del nostro secolo la stampa e la letteratura sociale hanno descritto in toni molto crudi,
ma aderenti alla realt, le sofferenze provocate da certi datori di lavoro e da certe industrie, che
ignoravano la responsabilit sociale di dare alla forza lavoro un ambiente sicuro e salubre.
Lorganizzazione lavorativa era concepita in funzione del conseguimento del miglior risultato per
limpresa non tenendo in considerazione n lambiente di lavoro n lo stato di salute del
lavoratore. Lindividuo al lavoro era considerato come un essere passivo che rispondeva a
stimoli economici e al quale era richiesto un mero adattamento al sistema tecnologico e
organizzativo. Da allora molto tempo trascorso e pu essere utile ricostruire lo sviluppo
dellinteresse alla salute del lavoro, prima ristretto al concetto di sicurezza e, poi, gradualmente
ampliato fino ad abbracciare una molteplicit di altri aspetti, anche in chiave di prevenzione.
Negli anni 30-40 si inizia a porre attenzione ai fattori connessi con gli infortuni e le malattie in
ambito lavorativo. Questo periodo caratterizzato dalla messa a punto di strumenti di
assistenza per i lavoratori infortunati durante lattivit e dallistituzione di enti e di comitati,
governativi e non, preposti alla sorveglianza e al miglioramento della sicurezza delle condizioni
di lavoro.
Prevale una concezione meccanicistica e una causalit di tipo lineare, dallambiente di lavoro al
lavoratore, per cui lattenzione degli studi e degli interventi si limitava a valutare le condizioni di
lavoro che potevano costituire un rischio di infortunio cercando di correggerle.
Lintervento centrato sullindividuo ed orientato alla cura del danno fisico verificatosi.
Con la nascita del movimento delle relazioni umane (Majo 1933,1945) fu posto in evidenza
limportanza del fattore umano. Si incomincia a parlare dei possibili danni al benessere dei
lavoratori apportati dalla routinizzazione e dalla dequalificazione. Elementi quali motivazione,
alienazione, fenomeni di gruppo che si instaurano nellambiente di lavoro sono presi in
considerazione nella spiegazione delle condizioni di malessere dei lavoratori.
Il ventennio successivo (50-60) caratterizzato da una visione pi attiva del soggetto
lavoratore: egli visto interagire con il proprio ambiente di lavoro, pur permanendo un concetto
di causalit di tipo lineare. Gli aspetti della sicurezza e della salute iniziarono a comprendere
campi come il job design, la formazione/addestramento e la selezione dei dipendenti. Questo
tipo di studi va sotto il nome di Early ergonomics. Lintervento resta prevalentemente incentrato

127
sulla cura dellindividuo ma si presta attenzione anche alle conseguenze psichiche
(affaticamento, disturbi psicosomatici, ecc.).
Linteresse verso gli aspetti non solo fisici ma anche mentali della salute molto forte negli Stati
Uniti (Eli Chinoy, 1955 e Kornhauser, 1965), fino a sfociare negli anni 70 nello studio dei
cosiddetti aspetti psicosociali del lavoro. Studi paralleli in Europa si possono rintracciare nei
lavori di Gardell (1971) e Levi (1981). I cambiamenti che vennero da queste ricerche e
laggiornamento della legislazione e della regolamentazione furono di grande beneficio. Il lavoro
in certe industrie, per esempio in quella mineraria, in quella alimentare, nelledilizia e anche
nellagricoltura, ancora relativamente pi pericoloso che
in altre ma, in generale, gli ambienti di lavoro, oggi, sono molto pi sicuri che in passato.
Gli inizi del ventennio successivo (70-80) sono caratterizzati dal passaggio da un approccio di
intervento incentrato sulla cura a una focalizzazione sulla prevenzione.
Si affinano, pertanto, gli studi e le tecniche per migliorare la qualit della sicurezza nei contesti
lavorativi (Health protection). Limportanza della sicurezza sui luoghi di lavoro ormai un
principio riconosciuto e sentito, tanto che inizia la partecipazione attiva di tutti gli attori allinterno
del mondo del lavoro (sindacati, gruppi di lavoratori). E sempre pi evidente e studiata
linfluenza sulla salute oltre che dei fattori biologici anche di quelli psicologici e sociali, cos
come limportanza della loro combinazione e interazione (Ilgen e
Swisher, 1989).
Gli anni 80 infatti vedono lintroduzione del concetto di Wellness e dellOccupational Health
Promotion (Glasgow e Terborg 1988).
Terborg (1986) distingue Health Protection, che consiste nel proteggere quante pi persone
possibile dalle minacce alla loro salute, e Health Promotion, che consiste nellindurre le persone
a fare scelte ragionate che migliorino la loro salute fisica e mentale. Il job design mira al primo
aspetto, le tecniche di motivazione mirano al secondo.
La novit principale lo spostamento dellinteresse dalla prevenzione degli infortuni e delle
malattie alla conservazione attiva della salute. Prima di allora, infatti, la salute era definita
semplicemente come lassenza di invalidit o di malattia, mentre da allora in poi
concepita in chiave decisamente pi positiva, come laltro estremo di un continuum al centro del
quale si trova lassenza di invalidit o di malattia. Si apre cos un campo dintervento per
migliorare e conservare uno stato di autentico benessere fisico e psicologico.
In secondo luogo si guarda alle persone come precursori primari della salute. Lattivit - nei
piani dintervento ispirati alla wellness si concentra sul comportamento delle persone (per
esempio nel bere, nel mangiare, nellesercizio fisico, nel fumo): si cerca di cambiarne i
comportamenti dannosi alla salute e di sostituirli con comportamenti salutari, oppure di
instaurare ex novo comportamenti salutari (nella dieta, nellesercizio fisico, nellabbandono del

128
fumo, nella prevenzione e nella cura delle tossicodipendenze), offrendo anche ai dipendenti un
feedback specifico.
Se in precedenza si consideravano le condizioni ambientali che potevano causare effetti nocivi
alla salute, ora si mira quasi esclusivamente a cambiare i comportamenti dei lavoratori che
possono aumentare la probabilit o la gravit di malattie o di altre forme inabilitanti.
Cominciano a farsi strada modalit di analisi di tipo sistemico.

26 BENESSERE ORGANIZZATIVO
IL PERCORSO STORICO E I PARADIGMI DI STUDIO 27
Per sottolineare il profondo cambiamento di prospettiva, si pu riprendere lesempio della
sicurezza.
Se fin dagli anni 30 linteresse dellorganizzazione in questo ambito tendeva a padroneggiare
dimensioni quali laddestramento, lingegneria e ladeguamento alle norme (Hansen, 2000), oggi
le organizzazioni che si contraddistinguono per eccellenza nel campo della sicurezza la
considerano un valore; programma a fondamento della cultura di unorganizzazione (Krout,
2000); un contributo alla catena del valore che influenza il vantaggio competitivo (Earnest,
2000). Altre motivazioni che spingono le organizzazioni ad interessarsi alla sicurezza sono,
inoltre, esperienze dirette di incidenti, percezione dei rischi, iniziative da parte del management.
A tal proposito, Grant (2000) ritiene che il comportamento dei dipendenti strettamente
collegato alla priorit che il management mostra di seguire. Di conseguenza se lo stesso pone
la sicurezza come sua priorit si dovrebbe ottenere un comportamento pi sicuro da parte dei
subalterni. Pierce (2000) prefigura lemergere di un nuovo modello di leadership.
Occuparsi di sicurezza e salute secondo lautore significa possedere e sapere esercitare
determinate capacit e competenze. Il manager deve avere labilit di pensare in termini di
sistemi e sapere come gestirli.
Lo sforzo di ricercare una causa esterna al sistema come fattore primario di un aumento del
tasso di infortunio e di malattia risulta, di conseguenza, limitante. E di maggior aiuto, invece,
affrontare questi aspetti nellottica di comprendere le cause interne che generano la
mutevolezza di questo tasso, ragionare in termini di pianificazione e problem solving.
Si iniziano a porre in risalto i legami diretti tra i concetti di salute, stili di vita e sicurezza. Daniel
Pratt (2000) parla di creazione di una cultura della salute allinterno dellorganizzazione e non
semplicemente di cultura della sicurezza. Anchegli parla di tratti culturali e considera elementi
essenziali per la cultura della salute una comunicazione a 360 gradi, un significativo
empowerment e un bilanciamento tra vita lavorativa e vita privata.
E solo nel 1986, con Rosen, che si comincia a sottolineare limportanza per la salute nelle
organizzazioni di aspetti quali il clima e la cultura organizzativa. Rymond,Wood e Patrick (1990)

129
introdussero il termine Occupational Health Psychology (OHP) indicando una nuova materia
interdisciplinare nata dal convergere della psicologia della salute (health psychology) e la salute
pubblica (public health) negli ambienti lavorativi.
Gli elementi che storicamente hanno determinato lemergere di questo approccio si possono
rintracciare negli studi legati allo stress nel mondo lavorativo (occupational stress);
allimportanza dei fattori psicosociali nella determinazione dei problemi legati alla sicurezza
occupazionale; ai mutamenti avvenuti nellorganizzazione del lavoro.
LOHP applica la psicologia nei setting organizzativi per il miglioramento della vita lavorativa, la
protezione e la sicurezza dei lavoratori e la promozione della salute sui luoghi di lavoro. Nel
pensiero degli autori gli ambienti di lavoro sani sono caratterizzati da: alta produttivit, alta
soddisfazione del lavoratore, buona sicurezza, basso assenteismo, basso turn over e assenza
di violenza. LOHP interviene su tre dimensioni chiave: lambiente di lavoro, lindividuo e il
rapporto lavoro/famiglia, ponendo particolare enfasi sulla prevenzione primaria ma non
trascurando nessuno degli altri livelli preventivi. LOHP,
pur con alcuni limiti, resta liniziativa pi compiuta di superare il concetto di sicurezza
inglobandolo in quello pi ampio di salute nellorganizzazione.
Al tempo stesso introduce la possibilit di cominciare a parlare di salute dellorganizzazione (es.
ricerca di indicatori organizzativi di assenza di salute).
Poche sono le ricerche recenti nelle quali si introduce il concetto di salute dellorganizzazione
(organizational health). Tra queste quella di Fiorelli (1998) che sottolinea una totale mancanza
di letteratura riguardo il tema della organizational health. Nellarticolo gli autori, fedeli alla loro
natura pragmatica, presentano uno strumento di valutazione della salute dellorganizzazione
basato su degli indici. Ne sono stati creati cinque, in base a due criteri: la caratteristica
temporale degli indicatori (attuali, retrospettivi, e di previsione) e la facilit e la disponibilit di
raccolta di dati. Lobiettivo quello di stabilire un indice con componenti che includano misure di
eventi passati (turnover, burnout), situazioni attuali (contatti con larea H.R., e visite del
difensore civico) e situazioni future bisogni di cambiamento (employ survey data). Ad ognuno
assegnato un peso: a quelli di previsione (leading) il 33%, ai retrospettivi (trailing) il 27% e agli
attuali
(current) il 40%. Lo strumento presentato (Organizational Health Report) consente di stabilire
una soglia dello stato di salute di unorganizzazione, al di sotto della quale viene sollecitato un
intervento riparatore.
Una seconda ricerca (Lyden e Klengele, 2000) sposta linteresse verso unottica di lungo
periodo. Lorganizzazione in salute non considera solo la propria capacit di lavorare
efficacemente ma anche le proprie abilit di crescere e svilupparsi.

130
Lyden e Klengele (2000) considerano la salute organizzativa come una sorta di quadro
generale dove vanno a confluire gli studi precedenti tra cui quelli sulla cultura aziendale e sullo
stress organizzativo.
Lapproccio metodologico seguito da questo studio individua, come il precedente, degli indici di
malessere organizzativo (symptoms). Tra i maggiormente esemplificativi dello stato di declino
di unorganizzazione: la diminuzione dei profitti, il decrescere della produttivit e lassenteismo.
Supervisionare la salute di unorganizzazione vuol dire, nel pensiero degli autori, monitorare
alcune dimensioni oltre che tener sotto controllo gli indici di malessere.
Tra le dimensioni esplorate attraverso un questionario vi sono:
lorganizzazione come luogo accogliente per il dipendente, un luogo dove poter comunicare
con franchezza, potersi sentire coinvolti in ci che fanno ed avere un certo peso nelle decisioni
da prendere. Altre puntano sullorganizzazione sottolineando limportanza della reputazione di
cui gode lorganizzazione nei confronti dellambiente esterno e della reputazione tra reparti
allinterno della stessa.
In conclusione, se si escludono pochi contributi recenti, gli studi relativi al benessere sui luoghi
di lavoro hanno posto lattenzione prevalentemente sulla sicurezza, enfatizzando la salute fisica
dellindividuo e, quando hanno ampliato linteresse anche a dimensioni psichiche, hanno
indagato lo stress piuttosto che il benessere globale e lindividuo stressato piuttosto che
lorganizzazione in salute. La stessa definizione di salute organizzativa, comparsa negli ultimi
tempi, appare ancora incerta o generica non consentendo di individuare le condizioni in
presenza delle quali unorganizzazione capace di esprimere salute e di mantenere condizioni
di benessere.

2.2 Modelli e paradigmi di studio del benessere organizzativo


Non possibile in questa sede fornire un quadro completo di tutti i modelli e i paradigmi di
ricerca che, nel corso del tempo, si sono sviluppati sul tema del benessere organizzativo. E
possibile, tuttavia, fornire un quadro sommario dei principali approcci che, negli ultimi dieci anni,
hanno trovato considerazione nella letteratura internazionale. Williams (1994) propone una
griglia della salute organizzativa, una struttura a quattro livelli rappresentati da fattori
ambientali (che includono, per es., il livello del rumore, della temperatura, la progettazione dello
spazio, ecc.); fisici (per es., unalimentazione scorretta, il fitness, malattie, ecc.); mentali (legati,
per es., allautostima, lo stress, la depressione, lansia) e fattori sociali (che includono le
relazioni lavorative, interessi personali, eventi della vita). Questi quattro fattori sono dallautore
disposti secondo un ordine gerarchico: ci vuol dire che il livello pi alto pu essere soddisfatto
solo se gi stato soddisfatto quello pi basso.

131
Jaffe (1995) rileva una certa frammentariet degli studi sul benessere organizzativo spesso
focalizzati su singoli e specifici aspetti mentre sottolinea il carattere interdisciplinare del tema al
quale si interessano discipline diverse quali la medicina, la psicologia, la sociologia, il
management, lantropologia, le scienze politiche. Nonostante questa variet di aspetti e di
approcci possibile individuare quattro prospettive principali
che descriver brevemente nelle pagine che seguono:
1. il paradigma dello stress da lavoro e del burnout, maggiormente indagato rispetto agli altri,
dove lattenzione posta pi sulle capacit dellindividuo di fronteggiare e gestire le situazione
stressanti piuttosto che sul tipo di ambienti lavorativi che possono causare o alleviare lo stress;
2. la prospettiva dello sviluppo organizzativo o della riprogettazione organizzativa (work
organizational redesign) pi interessata a capire come creare luoghi di lavoro efficaci, piuttosto
che in salute; o che legame ci sia tra comportamento dellindividuo ed efficacia
organizzativa;
3. il paradigma delle politiche aziendali;
4. lo studio psicodinamico dei manager, dai quali dipenderebbe la buona o cattiva salute
organizzativa.

Stress e Burnout
Quando si parla di stress ci si riferisce ad un fenomeno soggettivo, in quanto ognuno
percepisce e reagisce a possibili stressors, situazioni percepite potenzialmente stressanti, in
maniera diversa a seconda della propria storia e della propria personalit. Tradizionalmente la
ricerca sullo stress si concentrata, come si detto, prevalentemente
su come la persona sia in grado o meno di gestire e di affrontare situazione stressanti piuttosto
che su come certi ambienti di lavoro possano provocare o alleviare stati di disagio e di forte
pressione. In realt, sembra siano proprio i fattori legati al luogo di lavoro i principali
responsabili di malattie, stress, esaurimento danneggiando, con la conseguente diminuzione
della produttivit e dellefficacia, sia il lavoratore che lorganizzazione.
Nellambito di questa prospettiva classico il lavoro di Karasek e Theorell (1990), che tenta di
mettere in relazione due paradigmi diversi: quello relativo allo stress con quello della
riprogettazione del lavoro (work redesign). Nel loro modello sono prese in considerazione tre
variabili:
le richieste che vengono avanzate sul lavoro, come avere un carico di lavoro eccessivo, non
disporre di tempo sufficiente per portare a termine il compito, ecc., tutte fonti di stress
psicologico e di ansia associata al sentimento di insicurezza del lavoro;
la libert decisionale o controllo percepito caratterizzata da due componenti: lautorit della
decisione, ossia lautonomia del lavoratore di decidere liberamente in merito alle questioni

132
relative al proprio lavoro e la discrezione delle abilit, cio il grado di discrezione che possiede il
lavoratore nellutilizzo delle proprie capacit;
il supporto sociale, ossia relazioni positive con i colleghi e con i responsabili.
Dalle loro ricerche emerge che in un ambiente, che gli autori definiscono di tensione (strain), in
cui siano presenti un alto grado di richieste ma con un basso livello di controllo, i problemi di
salute e di stress, sembrano essere pi frequenti rispetto agli ambienti, che chiamano attivi
(active), con alto livello di domande e un altrettanto alto livello di controllo. In un ambiente dove
prevale la tensione le persone sembra siano pi rigide e meno flessibili, con un morale basso e
pi inclini alla malattia: in tali circostanze ne risentirebbe anche la produttivit. Diversamente, in
un ambiente attivo, dove le persone hanno pi opportunit di sperimentare le loro capacit, di
apprendere nuove abilit e di metterle in atto, sembrano prevalere un crescente sentimento di
soddisfazione ed uno stato migliore di salute.
Dunque secondo Karasek e Tehorell (1990) la riprogettazione del lavoro (job redesign) potrebbe
essere uno degli elementi fondamentali per rendere le organizzazioni pi sane.
Uno dei limiti di questo modello sembra dovuto al tipo di soluzione proposta, che si mantiene ad
un livello micro-organizzativo (job rotation, enrichment, enlargement) senza prendere in
considerazione interventi a livello macro-organizzativo, che interessino cio aspetti
dellorganizzazione come il clima, le culture e le politiche strategiche.
Relativamente allo stress occupazionale, allinterno di questa prospettiva, si possono
individuare alcune proposte di intervento: quelle dirette al singolo, dove si propone di potenziare
le risorse individuali necessarie ad affrontare con maggiore efficacia le situazioni ritenute
stressanti; allorganizzazione, con la proposta di favorire i cambiamenti, per esempio, a livello
della struttura organizzativa o delle procedure di selezione e formazione o di sviluppo di
politiche aziendali e gestionali pi flessibili a favore del lavoratore; oppure allinterfaccia
organizzazione-individuo, quindi al gruppo di lavoro, in cui si propone di agire sulle relazioni
interpersonali, sui ruoli, sul rapporto uomo-ambiente, sulla partecipazione e sullautonomia del
lavoratore o, ancora, interventi suddivisi in livello primario (per es. riduzione dei fattori che
causano stress), secondario (per es. gestione dello stress) e terziario (per es. programmi di
assistenza al lavoratore).
Prevalentemente, nelle organizzazioni, vengono forniti interventi di secondo e terzo livello, che
mirano, nel complesso, a modificare certi stili di vita e di comportamento ritenuti responsabili di
eventuali danni alla salute o ad insegnare a reagire positivamente ed efficacemente a situazioni
stressanti. Interventi relativi al terzo livello includono le attivit di promozione della salute o i
programmi di assistenza al lavoratore, come per es. il controllo dellalimentazione, esercizi di
fitness, rilassamento, counselling psicologico o di educazione allo stress, e lo screening della
salute.

133
Il livello primario, o livello organizzativo, si fonda, invece, principalmente sulla prevenzione,
cercando di intaccare un potenziale processo di stress prima che si avvii del tutto; dunque
anzich agire sulle conseguenze, giocando di anticipo, propone di modificare proprio quei fattori
organizzativi ritenuti possibili cause di stress.
Tali fattori comprenderebbero:
quelli intrinseci al lavoro: cattive condizioni ambientali, lavoro a turni, orari lunghi, rischi e
pericoli, nuova tecnologia, eccessivo o ridotto carico di lavoro, sia di natura qualitativa che
quantitativa; in tal caso, per esempio, lorganizzazione potrebbe intervenire proponendo
soluzioni ergonomiche e riprogettando compiti e lavoro;
i ruoli nelle organizzazioni e le questioni relative alla loro ambiguit, al conflitto e al grado
di responsabilit; in questo caso sarebbe auspicabile chiarezza nella loro definizione;
relazioni interpersonali lavorative: si visto che la sfiducia tra colleghi potrebbe derivare
da bassa soddisfazione lavorativa, alta ambiguit di ruoli, scarsa comunicazione e
mancanza di benessere psicologico;
fattori relativi allo sviluppo della carriera, soprattutto in un momento storico come quello
attuale di fusioni e acquisizioni; sarebbe bene, per esempio, introdurre delle valutazioni del
personale regolari o fornire delle opportunit di riqualificazione;
cultura e stile di gestione: mancanza di partecipazione e coinvolgimento, scarsa
comunicazione, cambiamenti veloci di culture dovuti, ad esempio, ad acquisizioni o a
fusioni o a cambiamenti nel management;
interfaccia famiglia-lavro: in questi casi lorganizzazione potrebbe aiutare fornendo servizi
di counselling, orari pi flessibili, adottando delle politiche di impiego che siano ben
disposte nei confronti della famiglia.
Unorganizzazione veramente in salute non necessiterebbe di interventi di secondo e terzo
livello (Cooper & Cartwright, 1994), poich andrebbe ad agire direttamente sulle cause delle
situazioni lavorative stressanti e non sulle conseguenze effettive. Infatti unorganizzazione sana
pi che fornire un aiuto al lavoratore per fronteggiarle dovrebbe chiedersi cosa fare per
eliminarle o ridurle.
Altra area di pertinenza di questo paradigma quella relativa al burnout. In questo caso si cerca
di capire come le persone reagiscono e rispondono ad ambienti di lavoro stressanti in quanto le
differenze individuali danno luogo a reazioni pi o meno efficaci. La capacit dellindividuo di
resistere allo stress mantenendo uno stato di salute buono viene definita hardiness (Maddi &
Kobasa, 1984).
La capacit di resistere alle situazioni che provocano stress, sostengono gli autori, potrebbe
essere una risorsa importante utile a raggiungere la soddisfazione lavorativa e dunque, in un
momento storico come lattuale in cui i cambiamenti risultano continui e veloci, fonti di alto
livello di stress, ambiguit e perdita di controllo, sarebbe auspicabile incoraggiarne la diffusione

134
e linsegnamento ai lavoratori in termini di potenziali abilit acquisibili. Lhardiness, definita
come la capacit di gestire lo stress senza compromettere la salute, favorita da tre fattori:
limpegno, lo stimolo e il controllo; a questi Jaffe (1995) aggiungerebbe anche il supporto
sociale, tralasciato da Maddi e Kobasa (1984) ma rilevante secondo il suo parere.
Laltra faccia della medaglia dellhardiness il burnout, definito come una risposta estrema ad
un ambiente lavorativo molto esigente, soprattutto in termini emotivi; lindividuo subisce un
esaurimento e sperimenta unincapacit di continuare a lavorare. I fattori, opposti a quelli
dellhardiness, associati al burnout sono: esaurimento nervoso, depersonalizzazione e senso di
autorealizzazione ridotto (Maslach & Jackson, 1981).
Sebbene entrambe le aree di ricerca si siano occupate prevalentemente di fattori individuali,
legati per esempio alla personalit del singolo, attualmente si iniziato a porre lattenzione
anche su fattori organizzativi in termini di possibili fonti di alti o bassi livelli di burnout o
hardiness.
A tal riguardo si riscontrato, per esempio, che il burnout risulterebbe pi una qualit di gruppo,
nel caso specifico di un gruppo di lavoro, che del singolo individuo (Golembiewski e al., 1986).
Nellambito di un team di lavoro, si visto che se un individuo soffre di burnout probabile che
ne soffra lintero gruppo. Sarebbero quindi fattori legati allambito lavorativo, come per esempio
le relazioni interpersonali di gruppo, le possibili cause di burnout, e non soltanto
i fattori personali.
Riorganizzazione del lavoro e sviluppo organizzativo
Questo tipo di approccio volto a comprendere quali forme specifiche di unorganizzazione,
quali processi e modelli influenzano la motivazione, la soddisfazione e lefficacia del lavoratore.
Partendo dallassunto che le persone siano motivate sia da desideri intrinseci, vale a dire di
crescita, di significato, di partecipazione, sia da bisogni estrinseci, ossia di remunerazione, di
status e di sicurezza, questo prospettiva sostiene che le organizzazioni in grado di soddisfare i
bisogni intrinseci dei lavoratori avrebbero pi possibilit di ottenere dalle proprie risorse
motivazione, soddisfazione, efficacia.
Lefficacia organizzativa sembra, infatti, legata al grado di partecipazione e di coinvolgimento
dei lavoratori non solo relativamente ai propri compiti e alle proprie mansioni, ma anche per
quel che riguarda le politiche decisionali e di progettazione futura, dunque in relazione a
questioni organizzative di pi ampio respiro. Lawler (1986) ha constatato che dai diversi livelli di
coinvolgimento dei lavoratori pu derivare sia la loro soddisfazione sia lefficacia
dellorganizzazione; in accordo con il modello di Karasek e Theorell (1990) questultima
risulterebbe profondamente legata al grado di responsabilit
assunta dalla persona per il lavoro svolto e di partecipazione nei processi decisionali
organizzativi.

135
Kanter (1984) sostiene che le aziende capaci di consentire ai loro dipendenti di apprendere, di
acquisire nuove abilit, di formarsi, sarebbero in grado di innovarsi e di sviluppare nuove idee e,
in una fase del mercato cos turbolenta e in continua evoluzione, innovarsi vuol dire essere
capaci di adattarsi allambiente e dunque di sopravvivere alle trasformazioni. Levering (1988) e
Loyd (1990) hanno messo a confronto la cultura organizzativa, caratterizzata da determinate
qualit, politiche e valori, con la soddisfazione del lavoratore e lefficacia dellorganizzazione.
Altri autori, come Maccoby (1988), anzich concentrare lattenzione sulle qualit culturali di
unorganizzazione, hanno focalizzato il loro interesse sulle qualit personali di manager e leader
eccellenti, andando ad indagare le loro abilit e le loro tattiche, risultate chiavi del loro
successo. Queste competenze, rilevate attraverso la tecnica degli incidenti critici, potrebbero
successivamente essere insegnate, supportate e rinforzate allinterno dellorganizzazione.
Politiche organizzative che promuovono la salute
Questa prospettiva si focalizza sulle politiche aziendali e sulla cultura del posto di lavoro, da cui
deriva la possibilit o meno di controllo e partecipazione da parte del lavoratore, di supporto
sociale, di soddisfazione dei bisogni, di salute dellindividuo e dellorganizzazione.
Per politiche organizzative si intendono le procedure, i programmi, le iniziative
dellorganizzazione; per fattori culturali ci si riferisce alle norme, ai valori, alle relazioni
interpersonali, alle aspettative, alla leadership di unorganizzazione. La cultura qualcosa di
molto profondo, radicato negli strati pi nascosti dellorganizzazione; gli Stessi lavoratori non ne
sarebbero pienamente coscienti.
Proprio perch cos profondamente radicata nella struttura organizzativa anche pi difficile da
cambiare, diversamente dalle politiche e dalle procedure organizzative, che sarebbero s
unespressione della cultura organizzativa ma, diversamente da questa, risulterebbero consce e
chiare.
Lattuale trasformazione della forza lavoro, caratterizzata da diversi valori, culture, sessi, et,
capacit fisiche, bisogni, gruppi etnici e strutture familiari, richiede che vengano sviluppate
delle nuove procedure di gestione del personale sia per mantenere lorganizzazione in vita sia
per migliorare la salute delle persone che vi lavorano.
Sviluppare e innovare le procedure organizzative sembra essere una diretta conseguenza di
altri fattori, non meno importanti, come: i costi per la salute in aumento, la carenza di lavoratori
con specifiche competenze in ambienti lavorativi informatizzati, nuovi valori e nuove aspettative
(pi libert, autonomia, desiderio di crescita personale, coinvolgimento, partecipazione, ecc.),
nuove caratteristiche del lavoro (flessibilit, telelavoro, ecc.)
Il modello di Jamison e OMara (1991), per esempio, basato sullosservazione di 133
organizzazioni, incoraggia la salute personale proponendo una politica flessibile che miri
allarmonia tra le persone ed il lavoro, alla gestione e alla remunerazione della prestazione,

136
allinformazione ed al coinvolgimento dei lavoratori e che sia di supporto allo stile di vita ed ai
bisogni delle persone.
Le nuove politiche dovrebbero tenere conto di una serie di aspetti:
la diversit della nuova forza lavoro, di culture e valori, proponendo sviluppo e formazione per
aiutare le persone a gestirla in modo positivo;
il rapporto lavoro-famiglia, cercando di andare incontro ai bisogni personali e familiari per
esempio attraverso lintroduzione di orari flessibili, lavoro part-time o da casa, tenendo conto
anche delle necessit dei figli: proposte tese a ridurre lo stato di stress ed a migliorare lumore e
la produttivit; le caratteristiche delle nuove modalit di lavoro, basate prevalentemente su
abilit cognitive (knowledge work) piuttosto che su capacit fisiche; la pianificazione della
carriera, per esempio con la riqualificazione del personale, che renderebbe lorganizzazione pi
stimolante e desiderabile; gli ambienti sani del lavoro basato sulle capacit cognitive, ossia
soluzioni ergonomiche funzionali al nuovo rapporto delluomo con le macchine.
Studio psicodinamico dei manager
La salute nelle organizzazioni sembra possa essere considerata funzione dei leader pi forti e
carismatici o anche di chi vi lavora o, ancora, funzione di politiche organizzative basate sulla
competizione e sul trend del produrre a tutti i costi.
Questa prospettiva si basa sullidea che lindividuo ad influenzare lorganizzazione e non
viceversa: quando il singolo ha raggiunto una fase della vita in cui ha imparato a gestire
positivamente la propria salute altrettanto positivamente pu diffondere questo tipo di valori
allinterno dellorganizzazione.
E una prospettiva focalizzata sulla leadership, sulle caratteristiche personali e sul livello di
maturit del leader fondatore che insieme influenzerebbero direttamente la cultura
organizzativa.
Se, pertanto, le modalit di gestione del leader sono risultate di successo potrebbe essere
difficile, successivamente, un eventuale cambiamento organizzativo. Inoltre, per molte persone,
soprattutto a livelli superiori, le organizzazioni diventano il mezzo privilegiato per
esprimere il loro impegno, la loro identit e il senso della loro vita: quindi assai complicato
cercare di farli cambiare. Le organizzazioni sono dunque considerate come manifestazioni dello
sviluppo personale del leader: a seconda dei casi si potrebbe presentare unorganizzazione
sana oppure patologica. Questa prospettiva, inoltre, considera le organizzazioni come se
avessero una parte inconscia, cos come presente nellindividuo, il cosiddetto inconscio
organizzativo, che spiegherebbe le eventuali resistenze e difficolt al cambiamento.
Nellambito di tale paradigma si possono riscontrare due sottoparadigmi:
uno centrato sulla relazione esistente tra lo sviluppo personale e come le organizzazioni
vengano influenzate da valori e questioni sociali e culturali; laltro basato su modelli di sviluppo

137
psicodinamico della personalit che fa derivare i problemi organizzativi dalla psiche dei leader:
se i leader sono in salute tale sar anche lorganizzazione.
Relativamente al primo approccio sembrano rilevanti i lavori di Maccoby (1988), LaBier (1986) e
Kaplan (1991). Ognuno di loro cerca di trovare la via per ridefinire le motivazioni, le relazioni
interpersonali lavorative e le aspettative che supportino la salute ed il benessere psicologico.
Maccoby (1988), esplorando modelli di gestione efficace in diverse e grandi compagnie,
propone dei fattori probabilmente funzionali a creare alti livelli di motivazione al lavoro; la sua
ricerca metterebbe in evidenza che sempre pi persone si sentono lavoratori con determinate
capacit cognitive, requisiti ritenuti ora pi importanti di quelli fisici, e con una motivazione
legata, tra le altre cose, alla significativit del lavoro allimpegno e alla partecipazione, al
desiderio di lasciare unimpronta, un segno sul futuro dellorganizzazione; pertanto una forza
lavoro che sente il bisogno di maggiore responsabilit e di partecipare attivamente alle pi
ampie questioni organizzative.
LaBier (1986) indaga, invece, quali sono le richieste sociali, le aspettative poco realistiche di
guadagno, i valori e le caratteristiche dei moderni posti di lavoro, in aggiunta allo stress
personale, che rendono difficile per i leader di successo sperimentare uno stato di benessere.
In questo caso linteresse diretto alle organizzazioni non sane, in cui presente un alto livello
di demotivazione, di sfiducia e di conflitto dovuto, per esempio, ad una sottoutilizzazione del
personale, ad una mancanza di programmi per lo sviluppo della carriera personale che mettano
in evidenza il valore del lavoratore.
Kaplan (1991), insieme ad altri, ha studiato in modo approfondito quaranta top managers
concentrandosi sulle dinamiche, le origini e gli effetti del loro stile di guida.
Il suo modello illustra come un leader riesca a gestire sia la sua crescita personale che la sua
leadership e che tipo di relazione possa esistere tra la salute e lefficacia personale. La chiave
di tutto, sostiene, risiederebbe nel raggiungere una sorta di equilibrio tra vita personale e lavoro,
sebbene in tali persone ci sia un prevalente interesse per la vita lavorativa.
Per quanto riguarda il secondo sottoparadigma, questo risulterebbe ben illustrato nel lavoro di
Kets de Vries e Miller (1984), i quali considerano lorganizzazione con un inconscio e con una
personalit potenzialmente nevrotica. La caratteristica dellessere nevrotica deriverebbe da
unaltrettanta nevrosi del leader fondatore, dalle sue dinamiche di personalit, che si radicano
con il tempo nella struttura e nella cultura organizzativa.
Questo approccio psicodinamico, che considera lorganizzazione alla stessa stregua di un
organismo umano, suggerisce come aiuto, per superare un tale stato di difficolt, il consulto
terapeutico.
Uno dei limiti di questa prospettiva, finalizzata a cambiare unorganizzazione o a crearne una in
salute attraverso metodi basati sulla psicoterapia, dovuto al grande impegno richiesto in

138
termini di tempo e denaro e al fatto che il cambiamento avverrebbe solo a livello individuale,
dimenticando laspetto organizzativo altrettanto importante.

3.1 Fondamenti della proposta


In questo capitolo si render conto della trasformazione dei costrutti teorici, presentati in
precedenza, in un modello operativo. Si tratta, in particolare, di definire convenzionalmente le
dimensioni del benessere e di individuare gli indicatori di benessere e di malessere, quale
base per la predisposizione di un questionario per la rilevazione dei dati. La lista delle
dimensioni del benessere e degli indicatori di benessere e di malessere poi sottoposti a
verifica nel corso del Laboratorio costituiscono gi un primo strumento a disposizione delle
amministrazioni per organizzare riflessioni e dati provenienti da fonti diverse in vista di una
prima analisi delle variabili che influenzano il benessere organizzativo. Il questionario
predisposto lungo queste stesse dimensioni e indicatori, ha costituito, per le amministrazioni
che hanno partecipato al Laboratorio e potr costituire per altre amministrazioni in futuro, uno
strumento appositamente dedicato alla rilevazione dello stato di benessere organizzativo.
Le quattro prospettive di ricerca, che ho tentato di presentare in forma sintetica nel capitolo
precedente, nonostante esplorino aspetti diversi del benessere organizzativo, risultano avere in
comune alcune dimensioni (Jaffe, 1995).
Per esempio gli argomenti principali del paradigma sullo stress limpegno, il controllo e il
supporto sociale si ritrovano come caratteristiche fondamentali anche in quello della
riprogettazione del lavoro. Entrambe le prospettive propongono luoghi di lavoro dove le persone
sono rispettate, dove si consente ai lavoratori di gestire i loro compiti con libert, dove viene
fornito supporto sociale e sperimentato senso dappartenenza.
Il paradigma sullo stress sottolinea quali fattori sono necessari per la salute e il benessere
dellindividuo; la prospettiva che si fonda sulla riprogettazione del lavoro suggerisce come
sviluppare nuovi ambienti lavorativi con meno burocrazia e maggior controllo condiviso; in
entrambe queste prospettive i bisogni dellindividuo sono molto simili. Le nuove politiche
organizzative sembrano essere di supporto agli altri paradigmi. La prospettiva psicodinamica
suggerisce le motivazioni per cui certi manager non sono in grado di consentire ai lavoratori di
operare in libert esprimendo le loro capacit.
Il concetto di motivazione si ritrova in tutti e quattro i modelli: le persone avrebbero dei bisogni
semplici e complessi che vanno soddisfatti e auspicherebbero di lavorare in un ambiente che
abbia un significato.
Su un altro versante, tuttavia, lanalisi della letteratura evidenzia alcuni nodi che devono essere
affrontati in vista di un progresso della ricerca e dellintervento sul tema del benessere
organizzativo e che, per comodit espositiva, riassumo sinteticamente in quattro punti.

139
Necessit di superare la dicotomia individuo/organizzazione
Alcuni degli approcci esaminati o, comunque, presenti in letteratura, concepiscono
lorganizzazione come un risultato aggregato di azioni e reazioni individuali mentre altre
considerano lorganizzazione come unentit oggettiva che pu essere osservata, descritta e
spiegata in termini di principi generali e di leggi che governano il suo funzionamento (Reed,
1996). Alcuni approcci, poi, hanno focalizzato la loro attenzione sui processi e sulle pratiche
locali o micro-organizzative mentre altri approcci assumono una concezione macro, globale
della realt dellorganizzazione come punto di partenza delle loro analisi.
Si avverte lesigenza di superare alcune strettoie dicotomiche.
Credo che la divisione individuo/organizzazione possa essere superata in nome di un approccio
centrato sullanalisi della relazione individuo-contesto. Lindividuo non pi concepito come mero
responder della realt organizzativa ma come co-costruttore, attraverso lanalisi delle sue
rappresentazioni dellambiente e di s nellambiente, della sua concreta presenza
nellorganizzazione, concepita come entit dinamica, continuamente variabile, animata da
individui e gruppi che interagiscono con strategie finalizzate e mutevoli non sempre suscettibili
di generalizzazioni. Inoltre, lemergenza di nuove organizzazioni, diverse per mission e per
cultura dalle organizzazioni produttive, fino ad oggi prevalentemente studiate, richiede nuove
concettualizzazioni e nuovi strumenti di conoscenza.
Superamento di un approccio azienda-centrico
Gran parte della letteratura consultata si riferisce alle organizzazioni profit eppure il tema della
salute e del benessere organizzativo riguarda tutte le organizzazioni, anzi in particolare quelle
pubbliche per le quali il tema della responsabilit sociale centrale. Penso alle organizzazioni
governative, agli uffici regionali, provinciali e comunali, agli ospedali, alle scuole, ai tribunali ed
anche ad organizzazioni private quali le organizzazioni del terzo settore, ai sindacati, alle
fondazioni culturali che sono interessate a perseguire obiettivi di cambiamento e di sviluppo
organizzativo.
In questo senso lattivazione del Laboratorio Benessere Organizzativo costituisce una felice
intuizione e pu costituire un elemento di stimolo alle pubbliche Amministrazioni che sono
pronte ad operare trasformazioni innovative e culturali al proprio interno.

La prevenzione dei rischi


Lintroduzione delle norme comunitarie recepite in Italia con il decreto legislativo 626/94 ha
rappresentato una svolta importante per il modo di fare sicurezza e prevenzione. Il modello
culturale introdotto, ponendo lorganizzazione al centro della gestione della sicurezza, mette in
risalto aspetti ritenuti fino ad allora secondari. Si propone, infatti, un passaggio da un concetto
di sicurezza, che ha nellambiente fisico di lavoro e nel singolo individuo il campo di intervento,

140
a un concetto che porta il lavoro organizzato al centro dellinteresse per la prevenzione. E in
base a come il lavoro organizzato, alle scelte e alle decisioni organizzative adottate che
possono realizzarsi le condizioni di pericolo o di rischio per il benessere fisico, ma anche
psichico, dei lavoratori. La nuova normativa contribuisce alla ridefinizione dei modelli
organizzativi e di gestione del rischio nellimpresa a sostegno dellipotesi che uno dei fattori
determinanti nel verificarsi degli infortuni sia da ricondurre allorganizzazione del lavoro e alla
cultura della sicurezza e non esclusivamente a carenze strutturali di macchine e impianti. In
conseguenza, coloro che si occupano di prevenzione e tutela della sicurezza in ambienti
lavorativi si trovano nella necessit di ampliare lambito di intervento ponendo attenzione a un
pi generale benessere psichico e sociale oltre che fisico dei lavoratori, e analizzando processi
organizzativi oltre che tecnici.
Il tema della prevenzione del rischio si estende cos dai rischi fisici a quelli psicosociali intesi
come le dimensioni di progettazione, organizzazione e gestione del lavoro e i rispettivi contesti
in grado di produrre potenzialmente danni fisici o psicologici.

I cambiamenti del mondo del lavoro


Il mondo del lavoro profondamente mutato; cresce il benessere economico ma aumentano le
condizioni di disagio, di sofferenza e di malessere in coloro che lavorano in alcune
organizzazioni; esiste una forte domanda di salute e di benessere nella societ che non pu
non riguardare anche le organizzazioni nelle quali i singoli trascorrono buona parte del proprio
tempo e nelle quali investono energie, emozioni alla ricerca di un equilibrio esistenziale di vita e
di sviluppo.
In questo quadro nuovi rischi si profilano in modo ormai chiaro.
Accenno ai principali:
a) ridotta stabilit del lavoro e crescente carico lavorativo;
b) maggiori richieste di flessibilit, di intraprendenza e di complessit del pensiero;
c) ristrutturazioni organizzative e downsizing;
d) prolungamento dellorario reale di lavoro;
e) nuove tecnologie e nuove forme di lavoro a distanza;
f) integrazione tra qualit del lavoro e qualit della vita.
Sulla base di queste considerazioni si provveduto a definire il benessere organizzativo in
termini di variabili che concorrono a determinarlo. Alcuni criteri generativi sono del tutto
sovrapponibili a quelli presenti in letteratura mentre altre dimensioni sono innovative rispetto
agli studi precedenti.
Le categorie che fondano il benessere organizzativo, nella prospettiva qui presentata, sono:
Caratteristiche dellambiente nel quale il lavoro si svolge
Chiarezza degli obiettivi organizzativi e coerenza tra enunciati epratiche organizzative
Riconoscimento e valorizzazione delle competenze
Comunicazione intraorganizzativa circolare
141
Circolazione delle informazioni
Prevenzione degli infortuni e dei rischi professionali
Clima relazionale franco e collaborativo
Scorrevolezza operativa e supporto verso gli obiettivi
Giustizia organizzativa
Apertura allinnovazione
Stress
Conflittualit
Nel paragrafo successivo ognuna di queste dimensioni brevemente descritta.
Con il termine di benessere organizzativo possiamo, dunque, intendere linsieme dei nuclei
culturali, dei processi e delle pratiche organizzative che animano la dinamica della convivenza
nei contesti di lavoro promuovendo, mantenendo e migliorando la qualit della
vita e il grado di benessere fisico, psicologico e sociale delle comunit lavorative.

3.3 Gli indicatori di benessere


Le dimensioni individuate hanno condotto alla costruzione deiseguenti indicatori di benessere
rilevabili a livello individuale:

1. Soddisfazione per lorganizzazione Gradimento per lappartenenza a unorganizzazione


ritenuta di valore
2. Voglia di impegnarsi per lorganizzazione Desiderio di lavorare per lorganizzazione,
anche oltre il richiesto
3. Sensazione di far parte di un team Percezione di puntare, uniti, verso un obiettivo.
Percezione di una coesione emotiva nel gruppo
4. Voglia di andare al lavoro Quotidiano piacere nel recarsi al lavoro
5. Elevato coinvolgimento. Sensazione che, lavorando per lorganizzazione, siano soddisfatti
anche bisogni personali
6. Speranza di poter cambiare le condizioni negative attuali. Fiducia nella possibilit che
lorganizzazione abbia la capacit di superare gli aspetti negativi esistenti.
7. Percezione di successo dellorganizzazione Rappresentazione della propria
organizzazione come vincente.
8. Rapporto tra vita lavorativa e privata Percezione di un giusto equilibrio tra lavoro e tempo
libero.
9. Relazioni interpersonali Soddisfazione per le relazioni interpersonali costruite sul posto di
lavoro.
10. Valori organizzativi Condivisione delloperato e dei valori espressi dallorganizzazione.
11. Immagine del management Fiducia nelle capacit gestionali e professionali della
dirigenza (credibilit) e apprezzamento delle qualit umane e morali della dirigenza (stima)

3.4 Gli indicatori di malessere

142
Sono stati, infine, individuati sedici indicatori di malessere, cio di caratteristiche che, se
presenti, indicano che lorganizzazione avrebbe bisogno di un piano dintervento per potenziare
il benessere. Essi sono:

1. Insofferenza nellandare al lavoro Esistenza di una difficolt quotidiana a recarsi al lavoro


2. Assenteismo
Assenze dal luogo di lavoro per periodi pi o meno prolungati e comunque sistematici
3. Disinteresse per il lavoro
Scarsa motivazione che pu o meno esprimersi anche attraverso comportamento di scarso
rispetto di regole e procedure, e nella qualit del lavoro
4. Desiderio di cambiare lavoro
Desiderio chiaramente collegato allinsoddisfazione per il contesto lavorativo e/o professionale
in cui si inseriti
5. Alto livello di pettegolezzo
Il pettegolezzo raggiunge livelli eccessivi, rendendolo quasi un sostituto dellattivit lavorativa
6. Covare risentimento verso lorganizzazione
Il dipendente prova rancore-rabbia nei confronti della propria organizzazione fino ad esprimere
un desiderio di rivalsa
7. Aggressivit in abituale e nervosismo
Espressione di aggressivit, anche solo verbale, eccedente rispetto allabituale comportamento
della persona, che pu manifestarsi anche al di fuori dellambito lavorativo. Irritabilit
8. Disturbi psicosomatici Classici disturbi dellarea psicosomatica (sonno, apparato digerente,
ecc.)
9. Sentimento di inutilit La persona percepisce la propria attivit come vana, inutile, non
valorizzabile
10. Sentimento di irrilevanza
La persona percepisce se stessa come poco rilevante, quindi sostituibile, non determinante per
lo svolgimento della vita lavorativa dellorganizzazione.
11. Sentimento di disconoscimento
La persona non sente adeguatamente riconosciuti n le proprie capacit n il proprio lavoro
12. Lentezza nella performance
I tempi per portare a termine i compiti lavorativi si dilatano con o senza autopercezione del
fenomeno
13. Confusione organizzativa in termini di ruoli, compiti, ecc.
Il dipendente e/o cliente non ha chiaro chi fa cosa, senza che, a volte, ci determini disagio e
desiderio di porvi rimedio

143
14. Venir meno della pro positivit a livello cognitivo
E assente sia la disponibilit ad assumere iniziative che il desiderio di sviluppo delle proprie
conoscenze professionali
15. Aderenza formale alle regole e anaffettivit lavorativa
Pur svolgendo i propri compiti e attenendosi alle regole e procedure dellorganizzazione, il
dipendente non partecipa emotivamente ad esse sulla base delle dimensioni e degli indicatori
ipotizzati si proceduto alla costruzione dello strumento di rilevazione del benessere
organizzativo - un questionario - che sar illustrato nel capitolo successivo e che consente non
solo lindividuazione di eventuali disagi ma, soprattutto, il monitoraggio delle aree che
potrebbero favorire migliori condizioni di lavoro, di salute e di benessere.
La scelta del questionario, rispetto ad altri strumenti, dovuta ai noti vantaggi della rapidit,
delleconomicit e dellanonimato.
Lo strumento predisposto esplora, dunque, le aree presentate e raccoglie dati dai quali
possibile desumere gli indicatori positivi e negativi illustrati.
In altri termini il questionario consente di avere una fotografiadellorganizzazione lungo
ciascuna delle quattordici dimensioni e rispetto alle liste di indicatori di benessere e malessere.
Lutilit di questo strumento consiste proprio nella possibilit di individuare magari una sola o
due aree sulle quali sarebbe opportuno impegnare energie in una prospettiva di cambiamento e
di promozione della salute.
Ad esempio, se unorganizzazione presenta punteggi bassi nellarea della chiarezza degli
obiettivi e della coerenza tra obiettivi enunciati e pratiche operative, evidente che questarea
meriterebbe di essere monitorata. Oppure se unorganizzazione dovesse presentare bassi
punteggi nella scala dellapertura allinnovazione sarebbe quantomeno opportuno considerare
che la dimensione dellinnovazione percepita come carente dal personale partecipante
allindagine.
Ovviamente le singole aree potranno leggersi in maniera separata oppure in modo integrato
dando vita a nuclei culturali o di pratiche organizzative che appaiono meritevoli di attenzione, di
sviluppo, di cambiamento.
Il questionario predisposto, infine, consente di graduare le dimensioni esaminate lungo una
scala per non cadere nella prospettiva dicotomica del tutto bene/tutto male ma poter
ragionare sui dati raccolti e sulla storia complessiva dellorganizzazione in unottica di sviluppo
delle politiche del personale.

3.5 Un protocollo guida per la ricerca e lintervento sul benessere organizzativo


Il questionario abitualmente considerato un mero strumento di raccolta dati da impiegare in
ricerche, indagini, sondaggi. La situazione pi frequente alla quale siamo abituati quella, cio,

144
di un soggetto (il ricercatore) che attraverso un altro soggetto (il rilevatore) raggiunge terze
persone (un campione della popolazione di riferimento) proponendo loro stimoli
opportunamente studiati per raccogliere dati sul tema di indagine. Questa stessa procedura
viene impiegata anche in studi e ricerche allinterno delle organizzazioni.
Nulla vieta di adottare questa procedura quando gli obiettivi del lavoro si esauriscono in intenti
di mera ricerca. Questa stessa procedura, invece, non sembra adatta quando, oltre a
conoscere determinati processi e fenomeni, si intenda anche intervenire su quegli stessi
processi e fenomeni. Si rende, in questo caso, necessario entrare nellottica dellintervento e
adottare una particolare procedura che stata seguita nellambito del Laboratorio Benessere
Organizzativo, e che viene ora riproposta per le Amministrazioni pubbliche che, in futuro,
desidereranno produrre conoscenza sulla stato di benessere dellorganizzazione.
Infatti, luso di strumenti psicologici nelle organizzazioni pu avvenire con una duplice finalit: di
ricerca e di intervento. In entrambi i casi lobiettivo generale , nella prospettiva che propongo,
di produrre conoscenza. Se la produzione di conoscenza comunemente assunta come la
mission di ogni disciplina scientifica, meno abituale considerare lintervento psicologico come
finalizzato alla produzione di conoscenza. Lintervento psicologico nelle organizzazioni si
sostanzia in una procedura tecnica, sostenuta da paradigmi teorici di riferimento, finalizzata a
raggiungere obiettivi concreti e circoscritti di produzione di conoscenza in individui, gruppi ed
organizzazioni. Nel caso che qui ci interessa, concepire una ricerca-intervento sul benessere
organizzativo significa attivare una procedura tecnica, ancorata - come visto - ad uno schema
teorico di riferimento, finalizzata a raggiungere nelle persone, nei gruppi di lavoro e nellintera
organizzazione, una nuova conoscenza sul modo in cui si storicamente strutturata la
convivenza organizzativa, sul modo in cui le variabili considerate contribuiscono a costruire lo
stato di benessere, sulle condizioni di malessere allinterno dellorganizzazione e sulle aree
di possibile miglioramento.

145
Lezione 4 - Il bilancio sociale nelle Pubbliche Amministrazioni
La direttiva del 17 febbraio 2006 del ministro della funzione pubblica una direttiva in merito
alla rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche.
Il tema della rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche un tema molto attuale, la
rendicontazione sociale sullattivit della pubblica amministrazione un tema esso stesso
scarsamente ancora messo a fattor comune da parte delle amministrazioni e cio a dire poche
amministrazioni effettuano una sorta di rendicontazione verso gli utenti cittadini ed imprese su
quanto loro hanno effettuato, su come hanno gestito le risorse per raggiungere obiettivi
predefiniti che fanno parte del programma politico di un ente e nello stesso tempo quali sono i
servizi che sono stati messi in campo, soprattutto i servizi nuovi, che sono erogati nei riguardi
dellutenza.
Quindi il tema della rendicontazione sociale un tema importante perch il cosiddetto
bilancio sociale non costituisce obbligo da parte delle pubbliche amministrazioni ma
una grande opportunit perch si tratta di uno strumento che cerca di informare
compiutamente sistematicamente periodicamente i cittadini, le imprese, gli utenti
sulloperato dellamministrazione in modo chiaro, in modo intelligibile, in modo semplice
ma efficace, e quindi si tratta di uno strumento che noi potremmo elencare tra gli
strumenti della democrazia moderna e se poi consideriamo che il rendiconto sociale o il
bilancio sociale pu essere totalmente digitale e quindi comunicato attraverso sistemi in
rete, attraverso portali, attraverso siti degli enti allora ci rendiamo conto come questa
comunicazione pu anche essere annoverata tra la comunicazione delle cosiddette
democrazie elettroniche e quindi fra la comunicazione elettronica che va a caratterizzare
le amministrazioni digitali.
Questa direttiva, quindi, si raccorda in modo molto diretto alla legge 241 del 1990 e alla legge
50 del 2000. si raccorda alla legge 241 del 1990 in quanto la legge costituisce lordinamento dei
procedimenti amministrativi in quanto la legge fondamentale che definisce loperativit
dellazione amministrativa in ragione dei criteri che sono lefficacia, leconomicit, la pubblicit,
la trasparenza poich la legge 241 del 1990 stabilisce delle regole semplici ma nette precise
sulla durata dei procedimenti, sulla responsabilit dei procedimenti, sulla istruttoria dei
procedimenti, sulla semplificazione dei procedimenti e sul diritto di accesso agli atti
amministrativi e dallaltra parte la legge 150 del 2000 la legge sulla comunicazione
istituzionale, sul come le amministrazioni devono comunicare allinterno e allesterno e quindi il
rendiconto sociale, il bilancio sociale si aggancia a questi due strumenti legislativi da un lato la
trasparenza dellazione amministrativa (come io comunico per essere trasparente e dichiarare

146
quanto si sta facendo nella amministrazione) e dallaltra parte la legge sulla comunicazione che
fonda la comunicazione verso lutenza di quanto si sta effettuando nellambito dellente di
riferimento. Quindi nella logica della legge 241 del 1990 la trasparenza, la pubblicit degli atti, il
diritto di accesso e nella logica della legge 150 del 2000 il dovere di comunicare, come
comunicare allesterno, ecco una comunicazione particolare che quella del bilancio del
rendiconto sociale di quanto si sta effettuando nelle amministrazioni. Questo strumento si sta
diffondendo e quindi si stanno diffondendo le tecniche di rendicontazione sociale che quindi
hanno una particolare rilevanza proprio perch attraverso le tecniche di rendicontazione io sono
in grado di comunicare adeguatamente, nella logica della trasparenza e nella logica della
comunicazione istituzionale, quanto le amministrazioni stanno realizzando nellinteresse dei
cittadini e dei propri utenti.
La rendicontazione sociale delle amministrazioni pubbliche risponde alle esigenze conoscitive
dei diversi interlocutori siano essi singoli cittadini, famiglie, imprese, associazioni altre pubbliche
istituzioni o private consentendo a tutti i soggetti di comprendere e valutare gli effetti della
azione amministrativa. evidente che la rendicontazione sociale non pu essere considerata
come una risposta al deficit di comprensibilit dei sistemi di rendicontazione delle pubbliche
amministrazioni nel senso che tecnicamente comunque questi sistemi tecnici di bilancio e di
rendicontazione in se hanno delle durezze tecniche strutturali funzionali. Possiamo considerare
che attraverso uno strumento pi facile possiamo superare questo deficit di trasparenza dovuta
a volte dalla tecnicalit dei sistemi contabili, e quindi questo strumento di rendicontazione riesce
ad esprimere con pi semplicit quelli che sono gli obiettivi raggiunti, le finalit, le politiche, le
strategie di misurazione dei risultati e le strategie di comunicazione.
Gli strumenti per effettuare la rendicontazione sociale possono essere molteplici a seconda
degli ambiti e degli obiettivi, tra questi strumenti il bilancio sociale pubblico pu essere
considerato il principale in quanto finalizzato a dar conto del complesso delle attivit delle
amministrazioni e a rappresentare in un quadro unitario il rapporto tra la visione politica gli
obiettivi le risorse ed in risultati.
Finora la realizzazione del bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche stata pi lesito di
sperimentazioni realizzate singolarmente dai diversi enti che il risultato di una politica nazionale,
cio non cera un indirizzo nazionale e quindi, con questa direttiva del 17 febbraio 2006 il
governo ha voluto dare un indirizzo nazionale di come sviluppare un bilancio sociale definendo
alcune linee guida.

Gli obiettivi del bilancio sociale sono diversi e sono indicati nella direttiva, sono sicuramente
quelli di contribuire a migliorare, attraverso lo strumento del bilancio sociale, la dimensione
contabile in quanto tale, in quanto pu integrare e rivitalizzare il sistema di rendicontazione

147
delluso delle risorse economico finanziarie gi adottato secondo le diverse discipline normative
vigenti, quindi sicuramente pu migliorare la dimensione contabile, pu rendere pi chiara
questa dimensione a tutti, superando come dicevamo limiti di tecnicalit contabile. Sicuramente
lo strumento del rendiconto sociale del bilancio sociale pu contribuire alla dimensione
comunicativa ponendosi per il suo contenuto al centro delle relazioni con i portatori di interesse.
Quindi il bilancio sociale insieme comunicazione verso i portatori di interesse e quindi il suo
contenuto deve tenere conto di tali portatori di interesse attraverso questo miglioramento della
dimensione comunicativa.
La dimensione della responsabilit politica, perch non vi dubbio che attraverso il bilancio
sociale il politico, una volta che ha adottato lo strumento del bilancio sociale, obbligato a una
maggiore trasparenza, ad una maggiore visibilit delle scelte politiche perch comunica a tutti le
proprie scelte politiche e i propri programmi e quindi una capacit di valutazione di governo da
parte di chi viene informato sui programmi da parte degli organi politici.
La dimensione di funzionamento, attraverso il bilancio sociale possiamo migliorare il
funzionamento dellamministrazione quindi possiamo, proprio perch possiamo conoscere pi
dettagliatamente gli obiettivi raggiunti, la gestione delle risorse, lutilizzo delle risorse, evidente
che abbiamo una maggiore trasparenza sullazione e sui comportamenti amministrativi e quindi
possiamo migliorare la dimensione del funzionamento della stessa amministrazione.
Possiamo migliorare la dimensione strategico organizzativa dellamministrazione perch lo
strumento pu verificare se il cittadino soddisfatto se necessario riorientare lazione
amministrativa valorizzando altri tipi di intervento e quindi ridefinendo i piani e i programmi
innescando sistemi di controllo e di monitoraggio proprio per intervenire criticamente
sistematicamente periodicamente sulla dimensione strategico organizzativo.
Il bilancio sociale secondo la direttiva pu contribuire al miglioramento della dimensione
professionale in quanto pu incidere positivamente sulla organizzazione del lavoro in modo tale
che questa organizzazione possa essere migliorata, possa essere pi finalizzata al
miglioramento dei risultati prodotti per i destinatari e valorizzando tutte le competenze che ci
sono allinterno dellorganizzazione, le professionalit, motivando e rimotivando e
responsabilizzando gli operatori nellambito di una politica dei servizi pi attenta alle esigenze
degli utenti o nellambito pi generale di quelli che sono i piani da adottare utilizzando appunto
le competenze specifiche di chi opera nellamministrazione.
Queste sono le finalit come sono indicate nella direttiva, finalit che riprenderemo meglio nelle
linee giuda.
I presupposti dellazione del bilancio sociale, anche questi sono indicati dalla direttiva, in
particolare il raggiungimento degli obiettivi sono il presupposto del raggiungimento poi della
adozione del bilancio sociale ma finalizzato ad assicurare una serie di presupposti per

148
ladozione del bilancio sociale, cio a dire perch lo strumento possa essere adottato
necessario definire alcuni presupposti senza i quali impossibile adottare lo strumento.
La direttiva definisce alcuni presupposti di base per ladozione del bilancio sociale:
- Innanzitutto la chiara formulazione dei valori e delle finalit che presiedono alla
propria azione e lidentificazione dei programmi dei piani e dei progetti in cui si articola il bilancio
sociale. Quindi ancora una volta la sottolineatura sulla comunicazione, sulla trasparenza e sulla
chiarezza
- Secondo presupposto lattribuzione delle responsabilit politiche dirigenziali.
chiaro che se il bilancio sociale linsieme degli obiettivi, necessario comprendere quali sono
le responsabilit politiche e quelle dirigenziali nellambito di questo bilancio sociale.
- Terzo presupposto lattribuzione, lesistenza di un sistema informativo in grado
di supportare efficacemente lattivit di rendicontazione, se il bilancio sociale una
rendicontazione evidente che questa rendicontazione per essere oggettiva trasparente, per
essere efficace deve comunicare quello che si sta facendo, deve essere una rendicontazione
basata su dati che riguardano tutta lamministrazione, su dati amministrativi gestionali
economici finanziari e contabili, di conseguenza c la necessit di avere un sistema informativo
che riesce a garantire linsieme di questi dati per la costruzione e ladozione di un bilancio
sociale.
- Un altro presupposto quello del coinvolgimento interno degli organi di governo
e della struttura amministrativa come un coinvolgimento totale nellambito del quale i singoli
soggetti partecipano (gli organi e la dirigenza) alla costruzione del bilancio sociale e quindi alla
comunicazione di tale bilancio verso lesterno.
- Il coinvolgimento della comunit nella valutazione degli esiti e nella
individuazione degli obiettivi di miglioramento. evidente che il bilancio sociale rivolto verso
lesterno, rivolto alla comunit, la comunit deve per reagire e deve poter indicare tutto ci che
stato di soddisfazione e tutto ci che invece non corrisponde a particolari elementi positivi e
che quindi necessitano di interventi di cambiamento.
- Lallineamento e lintegrazione degli strumenti di programmazione controllo
valutazione e rendicontazione attuati dallamministrazione. evidente che se noi adottiamo un
bilancio sociale, questo un ulteriore strumento rispetto al bilancio al bilancio pluriennale, ai
peg (piani esecutivi di gestione) e ad altri strumenti che si adoperano per la programmazione
per il controllo per la verifica dei risultati ecc., quindi c la necessit di allineare tutti questi
strumenti con il bilancio sociale e allineare il bilancio sociale verso questi strumenti.
- La continuit delliniziativa. Se si adotta il bilancio sociale necessario che
questa adozione del bilancio venga effettuata ogni anno per poter creare una continuit

149
nelliniziativa quindi una continuit di comunicazione istituzionale, una continuit di trasparenza
una continuit di verifica da parte della comunit locale.
Le indicazioni operative per realizzare il bilancio sociale sono indicate sempre nella direttiva. Le
indicazioni operative riguardano il significato e i contenuti del bilancio sociale. Significati e
contenuti del bilancio sociale che sono indicati nella direttiva. Gli elementi caratterizzanti del
bilancio sociale sono la volontariet, la resa del conto degli impegni dei risultati e degli effetti
prodotti, lindividuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori di interesse. Quindi il
rendiconto sociale un rendiconto ai cittadini in modo trasparente bene che i contenuti del
bilancio sociale siano ben individuati e definiti. Quindi il bilancio sociale, dopo una
presentazione iniziale del documento e una nota metodologica sul processo di rendicontazione,
deve contenere una serie di informazioni relative a diversi ambiti per esempio ai valori di
riferimento visione e programma dellamministrazione, a quali valori si ispira lamministrazione,
qual la sua visione della politica del mondo delleconomia delleconomia locale, qual il suo
programma.
Un altro ambito le politiche e i servizi resi lamministrazione rende conto del proprio operato
nelle diverse aree di intervento di risultati conseguiti in relazione agli obiettivi dichiarati.
Terzo ambito di intervento le risorse disponibili utilizzate. Lamministrazione ha operato, ha
raggiunto dei risultati attraverso certe risorse che ha utilizzato, quindi rende conto di come ha
utilizzato queste risorse a disposizione.
La direttiva indica alcune fasi del processo di rendicontazione sociale o meglio indica le fasi
fondamentali del processo di rendicontazione sociale e questo processo presuppone la
preventiva definizione degli ambiti oggetto di rendicontazione e si articola in quattro fasi.
- Una fase dedicata alla definizione del sistema di rendicontazione
- Una fase dedicata alla rilevazione delle informazioni
- Una terza fase dedicata alla redazione alla approvazione del documento da
parte dellorgano di governo dellamministrazione
- Una quarta fase dedicata alla comunicazione del bilancio sociale.
Per quanto riguarda la prima fase la definizione del sistema di rendicontazione chiaro che c
la necessit di definire la struttura di base nellambito della quale devono essere inseriti la
visione il programma gli obiettivi dellamministrazione per le diverse aree di rendicontazione,
definendo per in ogni area di rendicontazione gli elementi informativi gli indicatori necessari
altrimenti non si comprende poi questa definizione di sistema di rendicontazione, cio a dire io
devo rendicontare devo dichiarare come rendiconto, con quale metodo e con quale sistema e
su che cosa faccio una rendicontazione.

150
Per quanto si riferisce alla seconda fase la rilevazione delle informazioni necessario che
anche qui siano ben definite le informazioni che sono necessarie, quelle che poi devono essere
elaborate per definire uno strumento di rendicontazione.
La terza fase la redazione. Come fare la redazione del rendiconto del bilancio sociale e poi
approvare questo documento per renderlo pubblico.
Infine la comunicazione del bilancio sociale ovvero la pianificazione e le azioni da fare per la
diffusione del bilancio attraverso strumenti tradizionali e soprattutto attraverso strumenti
avanzati come i portali i siti in modo tale da informare allinterno e allesterno dellente quello
che si fatto, come lo si fatto partecipando a tutti i soggetti interessati lamministrazione
stessa e lutenza i cittadini e limprese, cosa stato fatto sulla base di programmi definiti con
degli obiettivi da raggiungere ed utilizzando determinate risorse umane finanziarie e tecniche.
Il dipartimento della funzione pubblica ha pubblicato delle linee guida sul bilancio sociale cos
come indicata dalla direttiva del 17 febbraio 2006, anzi queste linee guida fanno parte
integrante della direttiva.

Alcune considerazioni su questo documento perch riteniamo che sia un documento importante
nel senso che non solo da lidea di come sviluppare di come effettuare la redazione di un
rendiconto sociale ma soprattutto da lidea di uno strumento che si va a formare ed utilizzare
nellambito di un contesto organizzativo rinnovato. La rendicontazione sociale o il bilancio
sociale sicuramente uno degli strumenti insieme ad altri come linnovazione tecnologica,
come la gestione dei procedimenti amministrativi informatici, come luso della firma digitale,
come luso dei sistemi di comunicazione verso lutenza, come luso di strumenti innovativi dal
punto di vista della gestione contabile e finanziaria, ebbene si tratta di strumenti che vanno a
definire un nuovo contesto organizzativo amministrativo che incider nel cambiamento della
pubblica amministrazione e sicuramente nel miglioramento della stessa azione amministrativa e
dei servizi. Le linee guida sul bilancio sociale riguardano la costruzione di questo strumento la
sua redazione e la sua comunicazione, quindi, in particolare questo documento sulle linee guida
riguarda da un lato la finalit e le caratteristiche del bilancio sociale, dallaltro riguarda i
contenuti dello stesso bilancio sociale e infine la realizzazione del bilancio sociale in quanto
tale. Si tratta, quindi, di un documento articolato in tre parti, la prima parte dedicata alla finalit
e alle caratteristiche del bilancio sociale per cui sono definite le responsabilit in riferimento alla
rendicontazione e al bilancio sociale stesso, chi responsabile di questo bilancio sociale
sicuramente lamministrazione non obbligata ad adottare il bilancio sociale ma chiaro che se
lo adotta la responsabilit ricade sia sugli organi che sulla dirigenza in quanto si tratta di una
rendicontazione che non pu che partire da quelli che sono i dati i programmi, gli obiettivi, i dati

151
e la rendicontazione contabile pi tecnicamente intesa in quanto tale dello stesso ente che si
appresta ad usare la rendicontazione il bilancio sociale.
Il bilancio sociale lesito di un processo con il quale lamministrazione rende conto delle scelte,
delle attivit, dei risultati e dellimpiego di risorse in un dato periodo in modo da consentire ai
cittadini e ai diversi interlocutori di conoscere e formulare un proprio giudizio su come
lamministrazione interpreta e realizza la sua missione istituzionale e il suo mandato, quindi il
bilancio sociale deve esprimere il senso dellazione dellamministrazione descrivendo i processi
decisionali ed operativi che caratterizzano lazione dellamministrazione stessa e le ricadute
dellazione sulla comunit.
Il bilancio sociale deve essere realizzato con cadenza periodica (preferibilmente annuale),
permettendo di confrontare ciclicamente gli obiettivi programmati con i risultati raggiunti e
favorendo la definizione di nuovi obiettivi e impegni dellamministrazione. Ovviamente il bilancio
sociale essendo uno strumento di rendiconto deve essere allineato, integrato con il sistema di
programmazione e controllo e con lintero sistema informativo contabile dellente.
Loggetto del bilancio sociale sono sostanzialmente il programma che lamministrazione intende
portare avanti in una annualit o in pi anni, quindi gli obiettivi connessi al programma e le
risorse attraverso le quali si vuole portare avanti questo programma i risultati di questo
programma e le modalit di comunicazione allesterno di questo programma, quindi i destinatari
sono i soggetti pubblici e privati che direttamente o indirettamente sono interlocutori
dellamministrazione o che comunque sono interessati allazione dellamministrazione.
Condizioni per ladozione del bilancio sociale: le condizioni che devono essere espresse
attraverso il bilancio sociale con chiarezza il livello di attuazione del programma, come sono
state gestite le risorse, i risultati che sono stati raggiunti sia in generale che in aree circoscritte
che in settori particolari, chiaro che il documento deve essere pi completo possibile proprio
perch un documento che deve comunicare allesterno con chiarezza ed efficacia quelle che
sono le attivit gli obiettivi raggiunti e le modalit, come sono stati raggiunti questi obiettivi.
La seconda parte di questo documento delle linee guida riguarda i contenuti del bilancio
sociale. Il bilancio sociale contiene informazioni relative ad almeno tre ambiti, contiene
informazioni relative ai valori di riferimento alla visione e al programma dellamministrazione,
contiene riferimenti alle politiche e ai servizi resi, contiene informazioni e riferimenti alle risorse
disponibili ed utilizzate nellambito dello specifico programma raggiunto. Quindi, il bilancio deve
contenere una presentazione iniziale dei contenuti e una nota metodologica del processo di
rendicontazione: come si rendicontato, su quale periodo si rendicontato, su quali aree e
settori e argomenti stata fatta questa rendicontazione.
I valori di riferimento la visione e i programmi dellamministrazione, sicuramente il documento
del bilancio sociale deve riferirsi a dei valori ad un programma ad una visione espressa dagli

152
organi dellamministrazione e rispetto a tali valori a tale visione e a tale programma che il
bilancio sociale cerca di dare una risposta, cerca di comunicare allesterno quanto stato
effettuato rispetto ai valori al programma alla visione dellamministrazione che ha delle cose che
intende fare. La rendicontazione riguarda le politiche e i servizi perch le politiche esprimono i
piani strategici gli obiettivi degli organi dellamministrazione, i servizi che sono i servizi resi
attraverso i piani e i programmi le risorse e, quindi, la rendicontazione va effettuata sui servizi in
modo dettagliato, i servizi toccano direttamente e indirettamente lutenza e quindi necessario
che il bilancio sociale dia contezza dei servizi in modo dettagliato in modo chiaro. chiaro che il
bilancio sociale deve rendicontare le risorse disponibili utilizzate perch solo attraverso questa
rendicontazione si comprende come sono stati raggiunti i risultati, se non sono stati raggiunti i
risultati perch, e si comprende anche il rapporto fra congruenza del programma e risultati
raggiunti e quindi di conseguenza le risorse devono essere indicate con esattezza e con
esattezza le risorse tecniche ed umane utilizzate devo essere indicate altrettanto con
precisione. importante che il documento del bilancio sociale abbia una prefazione abbia una
presentazione nella quale si dica come viene illustrato il documento e nella quale si dica la
finalit del bilancio sociale, che cosa intende quellente per rendicontazione sociale e il
documento deve contenere anche una nota metodologica attraverso la quale si esprime con
chiarezza che cosa e come si proceduti alla rendicontazione, con quale metodo relativamente
allanalisi dei fatti, alla raccolta dei fatti, alluso del sistema informativo e metodologia nella
conclusione nella verifica e nelle valutazioni finali della rendicontazione.
La terza parte delle linee guida dedicata alla realizzazione del bilancio sociale e quindi alle
fasi per questa realizzazione sia alla definizione del sistema di rendicontazione (prima fase) alla
rilevazione delle informazioni (seconda fase) alla redazione e approvazione del documento del
bilancio sociale (terza fase) e alla comunicazione del bilancio sociale allinterno e allesterno
della amministrazione (quarta fase).
La fase della definizione del sistema di rendicontazione una fase importante perch l che si
definisce il sistema di rendicontazione, si tratta di una fase relativa allanalisi e alla riflessione
finalizzata a definire che cosa si intende per sistema di rendicontazione, quindi lanalisi dei
documenti istituzionali, lanalisi dei documenti contabili, lanalisi dei bilanci sociali e di altri
documenti dellamministrazione, analisi di relazioni e apporti di documenti interni, analisi di altri
documenti che possono essere utilizzati nella redazione del bilancio sociale e tutte queste
informazioni vengono acquisite prese in esame e, quindi, vengono utilizzate per poi fare lanalisi
del sistema. Evidentemente si possono adoperare allinterno di questa definizione del sistema
tutti i documenti con i relativi indicatori, evidente che bisogna stare attenti a non cadere nella
eccessiva tecnicalit contabile per cui alla fine il documento rischia di non essere trasparente e
di essere poi difficilmente leggibile.

153
La seconda fase la rilevazione delle informazioni, qui c un problema molto importante che
va sottolineato che noi non abbiamo la cultura del dato validato certificato, del dato che viene
prodotto perch necessario alle attivit, noi abbiamo la cultura del dato che viene prodotto
sempre e comunque, quindi abbiamo la cultura di una ridondanza di dati, ma abbiamo anche la
cultura di non utilizzare nemmeno allinterno di questa ridondanza dei dati i dati che poi sono
necessari. Quindi nellandare a creare uno strumento di rendicontazione sociale necessario
porsi delle regole documentali innanzi tutto quali dati rilevare, quale informazione, da quali fonti,
per quale scopo, per quale tipo di valutazione e attraverso quale sistema informativo
preferibilmente digitalizzato noi andiamo poi a recuperare questi dati. Questa fase comprende
anche la redazione e lapprovazione del documento e quindi la redazione deve essere
effettuata secondo i canoni della comunicabilit della fruibilit della chiarezza della legibbilit e
anche della completezza in quanto rendicontazione del bilancio. La redazione deve essere
effettuata in modo tale che il documento sia comunicabile con la stessa facilit di fruibilit
allesterno e allinterno attraverso sistemi di intranet o di internet, quindi attraverso sistemi
digitali che permettono una grande diffusione, che permettono di fruire permanentemente di
questo documento, per che mi permettono anche di reagire in qualche modo di interagire con
lamministrazione per dare un contributo propositivo di cambiamento e di modifica. Quindi
chiaro che nellandare a fare la redazione del documento necessario un coinvolgimento della
struttura interna, di tutto lapparato amministrativo interno, di tutti i dati, di tutti i sistemi di dati
interni utilizzabili proprio per la redazione del bilancio sociale per la sua comunicazione e quindi
il coinvolgimento della struttura interna un coinvolgimento necessario perch allinterno di
questa struttura noi troviamo i documenti, troviamo le informazioni, troviamo i dati, troviamo i
sistemi dei dati attraverso i quali siamo poi in grado di comunicare un bilancio sociale che deve
essere congruo in linea con gli altri strumenti di programmazione e di contabilit che sono quelli
canonici obbligatori per gli enti. evidente che laccordo con il sistema di programmazione e
controllo ci deve essere perch il bilancio sociale non pu essere un documento disallineato
dagli altri strumenti di programmazione di contabilit di controllo e di monitoraggio. A regime il
processo di realizzazione del bilancio sociale non deve essere separato dal processo di
programmazione e controllo, ma strutturalmente integrato ad esso a contribuire al suo
miglioramento, un'altra indicazione utile di questo bilancio sociale pu costituire uno strumento
di miglioramento degli altri strumenti di programmazione e controllo che sono gi in essere
nellambito dellamministrazione.
A conclusione di questo modulo sul bilancio sociale c da dire che pur trovandoci di fronte ad
uno strumento non obbligatorio le amministrazioni che lo adottano che lo stanno adottando o
che lo adotteranno, si trovano davanti ad uno strumento che non pu essere recepito solo come
una nuova opportunit di comunicazione o di fare pubblicit alla parte politica o agli organi che

154
vogliono utilizzarlo come tale, ma necessario considerare seriamente questo strumento dal
punto di vista della trasparenza efficacia della sua comunicazione, uno strumento di sintesi ma
anche comprensibilissimo, uno strumento che deve ed ha, una volta adottato, il vincolo di dover
informare in modo corretto sia lamministrazione nel suo insieme e soprattutto i cittadini e le
imprese quindi gli utenti, dovr comunicare in modo corretto quanto stato fatto, come si sono
raggiunti i risultati, con quali risorse sono stati raggiunti tali risultati e quali sono le modifiche da
effettuare per continuare a migliorare lazione dellamministrazione.
Per un approfondimento di questo tema del bilancio sociale rinviamo a documenti che sono stati
realizzati dalla funzione pubblica e in particolare ad un documento che riguarda il bilancio
sociale, rendere conto ai cittadini il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche, documento
manuale realizzato nellambito del progetto cantieri della funzione pubblica un manuale che in
un modo molto articolato permette di definire il bilancio sociale permette di strutturarlo, permette
di scegliere la forma di rendicontazione se annuale se di mandato se il bilancio ambientale e
quali rapporti tra di essi i bilanci dellente, comprende una linea guida per la rendicontazione, le
fasi di costruzione del bilancio sociale, le condizioni per un utilizzo efficace del bilancio sociale e
quindi un manuale che sicuramente pu contribuire ad un approfondimento della tematica.

155
Lezione 5 - La comunicazione istituzionale
La legge 150 del 2000 regolamenta le attivit di informazione e comunicazione delle pubbliche
amministrazioni. Quella della comunicazione una tematica importante nellambito della
pubblica amministrazione perch dobbiamo sottolineare come ancora oggi siamo agli inizi di un
processo di cambiamento culturale estremamente aperto in modo significativo verso i processi
comunicativi. In sintesi le pubbliche amministrazioni hanno comunicato poco e male perch il
sistema organizzativo interno e anche la formazione culturale degli organi di governo era
finalizzata a questo ad una scarsa comunicazione verso i cittadini e le imprese verso lutenza.
Dallaltro lato le pubbliche amministrazioni hanno comunicato poco e male nel senso che la
comunicazione deve rispettare alcune regole di fondo, deve rispettare alcuni principi soprattutto
e deve utilizzare canali strumenti e metodologie adeguate per poter essere poi efficace.
chiaro che la legge 150 del 2000 una legge che necessariamente va collegata e correlata alla
legge 241 del 1990 perch gi in questa legge (241/1990) esistono i principi fondamentali
dellazione amministrativa fra i quali c quello della pubblicit degli atti dei provvedimenti e dei
documenti oltre che il diritto di accesso ai documenti. Quindi questa legge va a contribuire ad un
rilancio della legge 241 del 1990 come altre norme successive o le leggi sulla semplificazione
dal 1997 in poi hanno cercato di contribuire alla applicazione di questa legge 241 del 1990, ora
la legge 150 una legge importante se la si pone in questo contesto, se la si pone in
considerazione di quanto stabilito dal decreto legislativo 165 del 2001 in materia di
organizzazioni pubbliche, se la si pone in considerazione dellarticolo 4 del decreto legislativo
165 del 2001 il modello generale astratto di tutte le pubbliche amministrazioni la distinzione
delle funzioni e dei compiti e se inquadriamo questa legge nellambito poi e con riferimento al
codice dellamministrazione digitale il decreto legislativo 82 del 2005 e successive modificazioni
ed integrazioni, allora noi abbiamo un quadro completo sotto il profilo normativo istituzionale
perch possiamo considerare la comunicazione pubblica di formazione sotto diversi aspetti
laspetto procedimentale, laspetto di trasparenza e di pubblicit, aspetto tecnologico la
digitalizzazione della informazione della comunicazione, quindi possiamo fare una
considerazione ad ampio spettro del concetto stesso di informazione e comunicazione sia di
carattere politico amministrativo sia di carattere amministrativo sia di carattere tecnologico e
sotto il profilo strutturale.
Questa legge articolata per principi di carattere generale ed una legge che si occupa della
informazione e i mezzi di informazione di massa attraverso stampa audiovisivi strumenti

156
telematici, che si occupa dellutilizzo della comunicazione esterna rivolta ai cittadini alle
collettivit e ad altri enti attraverso ogni modalit tecnica ed organizzativa e questa legge si
occupa della comunicazione interna realizzata nellambito di ciascun ente, questo quanto dice
larticolo 1 terzo quarto comma della legge 150 del 2000, ma le attivit di informazione e
comunicazione sono finalizzate ad illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni
normative al fine di facilitarne lapplicazione, in secondo luogo le attivit di informazione e
comunicazione sono finalizzate a favorire laccesso ai servizi pubblici promuovendone la
conoscenza. In terzo luogo sono finalizzate a promuovere conoscenze allargate approfondite
sui temi di rilevante interesse pubblico e sociale.
Le finalit di questa legge sono:
- favorire processi interni di semplificazione delle procedure di modernizzazione
di apparati, nonch la conoscenza dellavvio e del percorso dei procedimenti amministrativi.
- Promuovere limmagine delle amministrazioni nonch quella dellItalia in
Europa e nel mondo conferendo conoscenza e visibilit ad eventi di importanza regionale
nazionale locale ed internazionale.
Alcune considerazioni sullarticolo 1 quarto comma cio di che cosa si occupa questa legge,
quindi le attivit di informazione e comunicazione sono finalizzate a conseguire informazione ai
mezzi di comunicazione di massa attraverso stampa audiovisivi e strumenti telematici e qui il
legislatore sottolinea lintervento pi completo pi integrato delluso della strumentazione, la
comunicazione esterna rivolta ai cittadini alla collettivit e agli altri enti attraverso le modalit
tecniche ed organizzative, quindi una comunicazione finalizzata allesterno e che deve
considerare i cittadini le imprese lutenza, deve essere erogata attraverso qualsiasi modalit
tecnica ed organizzativa di qui la necessit che questa comunicazione esterna deve trovare un
riscontro nella struttura amministrativa negli organi nella dirigenza e nella struttura in modo tale
che questa comunicazione esterna sia la pi completa possibile e la pi efficace possibile, e
quindi la comunicazione interna realizzata nellambito di ciascun ente. Il legislatore tiene a
separare queste due forme di comunicazione perch hanno peculiarit diverse, specificit
diverse anche se potrebbero avere la stessa base informativa comune ed essere poi
diversificate quando si va allesterno e quando si comunica allinterno le finalit, ma
sicuramente quello di informare tutti sulle norme (norme in senso lato legislazione nazionale
regionale comunitaria, regolamenti, statuti, determinazioni ecc.) perch evidente che la
informazione e la comunicazione su questo settore pu contribuire a un miglioramento
significativo del rapporto fra i cittadini e la pubblica amministrazione. Maggiore la conoscenza
delle norme e migliore il rapporto con la pubblica amministrazione e migliore pu essere la
stessa partecipazione a procedimenti amministrativi o migliore pu essere lazione
amministrativa in genere.

157
La seconda finalit: illustrare le attivit delle istituzioni e il loro funzionamento. Quindi illustrare
le attivit delle istituzioni in tutta la loro peculiarit e nella loro globalit complessit, cosa si fa, i
programmi, gli obiettivi, le risorse, i risultati raggiunti, come cambiare, come contribuire al
cambiamento, come finalizzare risorse per il cambiamento ecc.
La terza finalit favorire laccesso ai servizi pubblici promovendo la conoscenza dei servizi
pubblici questo importante perch la erogazione dei servizi solo un aspetto della politica dei
servizi ma la fruibilit laltro aspetto importante, ora chi conosce pu fruire dei servizi chi non
conosce non fruisce. La preclusione allaccesso ai servizi pubblici pu creare delle
disuguaglianze molto forti allinterno del sistema sociale ed economico.
Quarta finalit: promuovere conoscenze allargate approfondite su temi di rilevante interesse
pubblico e sociale, quindi una promozione di conoscenze di tematiche per far crescere la
collettivit e gli individui su temi di interesse pubblico e sociale che evidentemente possono
contribuire al miglioramento dellazione amministrativa e al miglioramento della societ.
Favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati,
questo un aspetto importante di questa legge che richiama ancora una volta i principi e i
processi di semplificazione sia della 241 del 1990 e sia delle leggi di semplificazione a partire
dalla prima legge 59 del 1997. evidente che questo tema della semplificazione delle
procedure e della modernizzazione un tema ricorrente, ma un tema che deve trovare lo
sbocco operativo proprio nella semplificazione effettiva delle procedure, nella razionalizzazione,
nella reingegnerizzazione perch solo attraverso questa semplificazione facile poi informare e
comunicare allesterno ai cittadini e utenti sulle attivit degli enti e solo attraverso la
semplificazione poi io posso favorire laccesso ai servizi. Solo attraverso la semplificazione
siamo in grado di sviluppare un azione promozionale positiva e propositiva nei riguardi delle
amministrazioni e poi evidente che la legge non poteva non considerare la promozione
dellimmagine, delle amministrazioni dellItalia del mondo, che in un mondo globalizzato
digitalizzato un mondo caratterizzato dalla societ dellinformazione, rappresenta un nuovo
valore significativo del quale le amministrazioni ne devono tenere conto in modo particolare.
Larticolo 2 di questa legge fa riferimento alle forme agli strumenti e ai prodotti di informazione e
comunicazione non ponendo alcuna restrizione, quindi le attivit di formazione informazione di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni si esplicano oltre che per mezzo di programmi
previsti per la comunicazione istituzionale e non pubblicitaria anche attraverso la pubblicit, le
distribuzioni, le vendite promozionali, le affissioni, lorganizzazione di manifestazioni e la
partecipazione a rassegne specialistiche fiere e congressi. Le attivit di informazione e
comunicazione sono attuate con ogni mezzo di trasmissione idoneo ad assicurare la necessaria
diffusione di messaggi anche attraverso la strumentazione grafico editoriale, le strutture
informatiche, le funzioni di sportello, le reti civiche, le iniziative di comunicazione integrata e i

158
sistemi telematici multimediali. Quindi larticolo 2 fa riferimento a tutto lapparato tecnologico
possibile per informare e comunicare, evidente che questo riferimento importante,
evidente che le amministrazioni per poter adoperare in modo sistematico e permanente queste
tecnologie o queste modalit di comunicazione devono strutturarsi allinterno in modo tale da
poter usare forme strumenti e prodotti per informare e comunicare opportunamente secondo
quanto stabilito per le finalit dallarticolo1 di questa legge. Attraverso la informazione e la
comunicazione si possono trasferire messaggi di utilit sociale di pubblico interesse e la legge
si occupa anche di questi aspetti come evidente che per comunicare informare
adeguatamente i cittadini le imprese e gli utenti necessario formare il personale sulla
informazione e la comunicazione verso lesterno in modo tale che siano formati sulle teorie e i
metodi sulle tecnologie di informazione e di comunicazione. Ma la legge si sofferma, larticolo 8,
sullufficio delle relazioni con il pubblico. Lufficio relazioni con il pubblico un attivit che
indirizzata ai cittadini ai singoli e associati ed quindi una attivit importante perch le finalit
sono quelle di informare e comunicare al cittadino delle attivit dellamministrazione soprattutto
per permettere al cittadino di rivolgersi a questi uffici per poter ottenere pratiche, per poter
concludere procedimenti e per tutta una serie di altre attivit. Quindi lufficio delle prelazioni con
il pubblico devono essere organizzate e riorganizzate per garantire lesercizio dei diritti di
informazione di accesso e di partecipazione di cui alla legge 241 del 1990. Gli uffici delle
relazioni con il pubblico sono organizzati per agevolare lutilizzazione dei servizi offerti ai
cittadini anche attraverso lillustrazione delle disposizioni normative e amministrative
dellinformazione sulle strutture sui compiti delle amministrazioni medesime, quindi lutilizzo dei
servizi attraverso per una amministrazione che realmente finalizzata a offrire questo tipo di
informazione di comunicazione sulla struttura sulle funzioni sui responsabili dei servizi.
La terza funzione, attivit dellufficio relazioni con il pubblico promuovere ladozione di sistemi
di interconnessione telematica e coordinare le reti civiche, cio lo sfruttamento pi intensivo
delle tecnologie pi avanzate per la informazione e la comunicazione pubblica. Attuare
mediante lascolto dei cittadini e la comunicazione interna i processi di verifica della qualit dei
servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti, quindi la necessit di rilevare il
gradimento, di rilevare la soddisfazione del cliente e quindi la possibilit concreta di modificare
comportamenti, procedure, procedimenti per soddisfare il cittadino. Infine garantire la reciproca
informazione fra lufficio per le relazioni con il pubblico e le altre strutture operanti
nellamministrazione, nonch con gli uffici per le relazioni con il pubblico delle varie
amministrazioni, questo per garantire una amministrazione integrata e non una amministrazione
parcellizzata nellambito della quale sarebbe impossibile ogni forma di informazione e di
comunicazione.

159
La legge 150 si occupa dellufficio stampa sia per quanto riguarda la strutturazione le funzioni,
sia per quanto riguarda le figure professionali che devono essere utilizzate nellambito di questo
ufficio stampa. Infine ci sono alcune norme che riguardano lamministrazione dello Stato per
quanto riguarda la formazione dei programmi di comunicazione, la formazione del piano di
comunicazione e i progetti di comunicazione a carattere pubblicitario. Questa legge 150 del
2000 uno strumento importante che serve per comunicare al cittadino, allutente, per
comunicare alle altre amministrazioni, allinterno delle amministrazioni ci che si sta
realizzando, per aprire un canale sui procedimenti amministrativi e sui servizi, per rettificare le
azioni delle amministrazioni non congrue non in linea con i principi della legge 241 del 1990 e
per creare un contatto diretto i cittadini le imprese e gli utenti in modo tale da rendere pi
efficace lazione amministrativa.
Per attuare la legge 150 del 2000 sulla informazione e la comunicazione da parte delle
pubbliche amministrazioni il ministro della funzione pubblica emana il 7 febbraio 2002 una
direttiva per attuare la legge 150 del 2000, una direttiva che considera quelle che sono le
finalit, lambito di applicazione della stessa legge 150, ambito della direttiva finalizzato
appunto,la legge stessa finalizzata e quindi la direttiva nella fase di attuazione finalizzata a
creare quelle condizioni per uno sviluppo coerente di politica dellinformazione della
comunicazione integrata con i cittadini e le imprese, gestione professionale e sistematica dei
rapporti con tutti gli organi di informazione (mass media tradizionali e nuovi), realizzazione di un
sistema di flussi di comunicazione interna incentrato sullintenso utilizzo di tecnologie
informatiche e banche dati sia per migliorare la qualit dei servizi e lofferta del settore pubblico
nel senso di migliorare la qualit dei servizi e lefficienza organizzativa, sia per creare tra gli
operatori del settore pubblico il senso di appartenenza alla funzione svolta, un pieno
coinvolgimento nel processo di cambiamento e condivisione nelle rinnovate missioni istituzionali
delle pubbliche amministrazioni, formazione e valorizzazione del personale impegnato nei
sistemi di informazione di comunicazione, ottimizzazione attraverso la pianificazione e il
monitoraggio dei sistemi di informazione di comunicazione dellimpiego delle risorse finanziarie.
Quindi questa direttiva stabilisce una serie di interventi per poter progettare e realizzare le
attivit di informazione e comunicazione destinate ai cittadini e alle imprese, per procedere ad
una rinnovata ingegneria dei processi amministrativi dei processi di comunicazione, dei
processi di informazione e comunicazione e del coordinamento di tali processi rispetto alle
strutture delle amministrazioni, quindi di produrre informazione e comunicazione su eventi e su
attivit rilevanti per quanto riguarda le attivit delle amministrazioni pubbliche. Quindi gli obiettivi
che hanno gli uffici stampa, i portavoce, gli urp e le diverse strutture sono quelli di garantire un
informazione trasparente, esauriente sulloperato delle amministrazioni, di pubblicizzare e
consentire laccesso ai servizi promovendo nuove relazioni con i cittadini, ottimizzare lefficienza

160
e lefficacia dei prodotti servizi attraverso un adeguato sistema di comunicazione interna. Per il
pieno raggiungimento di questo obiettivo chiaro che le pubbliche amministrazioni devono dare
avvio e sviluppo alle strutture deputate alla realizzazione delle attivit di informazione, devono
promuovere il pieno accordo operativo sotto forma di coordinamento attraverso una adeguata
struttura organizzativa dei diversi soggetti che informano e comunicano allesterno proprio per
non creare sistemi sconnessi, contraddittori e contrastanti di comunicazione, quindi evidente
che c la necessit di definire un piano di comunicazione che permetta appunto di stabilire le
finalit del piano, di stabilire i soggetti che intervengono, i destinatari della comunicazione, le
risorse le strutture che sono necessarie per comunicare allinterno e allesterno, le metodologie
e le tecniche di comunicazione quindi la formazione del personale specializzato o del personale
adibito agli uffici per le relazioni con il pubblico o personale adibito alle forme di comunicazione
attraverso i pi avanzati sistemi di comunicazione e per il monitoraggio delle stesse attivit, una
formazione specialistica importante, ma la cosa altrettanto importante che nellepoca della
societ dellinformazione necessario che la comunicazione, le forme di informazione e
comunicazione pubblica diventino sempre pi di tipo elettronico quindi la comunicazione
istituzionale di tipo digitale che diventa un prodotto strettamente collegato ai sistemi informativi
automatizzati degli enti perch un prodotto informativo collegato strettamente alle banche di
dati degli enti e quindi la possibilit di dare informazioni e comunicazioni allesterno diventa una
possibilit immediata diretta in tempo reale anche di tipo interattivo perch la comunicazione
istituzionale diventa comunicazione elettronica istituzionale cos come regolata e dovrebbe
essere regolata dal codice dellamministrazione digitale il decreto 82 del 2005 cos come stato
poi integrato e modificato dal decreto legislativo 159 del 4 aprile 2006, nellambito del codice
dellamministrazione digitale sono indicati i principi, le norme, le regole tecniche che permettono
di effettuare questa comunicazione elettronica. Il codice d lopportunit di superare una
dicotomia tra informazione interna ed informazione esterna, tra URP che dialogano in un certo
modo e il resto dellamministrazione che dialoga in un altro modo e quindi la riconsiderazione
degli stessi uffici di relazione con il pubblico dato che il sistema integrato gradualmente nel
tempo sar quello digitale e quindi nel tempo avremo la possibilit di un accesso diretto agli atti,
alle fonti, ai procedimenti amministrativi secondo quanto stabilito dal codice soprattutto
dallarticolo 40 e seguenti, quindi avremo la possibilit attraverso i siti (articolo 54 del codice
stesso) di avere una massa di informazioni di comunicazioni tali da poter utilizzare pienamente
questi strumenti che la tecnologia ci mette a disposizione. Il problema di fondo resta sempre lo
stesso e cio a dire lorganizzazione del dato, la validazione del dato, la fruibilit del dato, tutti
elementi che devono essere progettati prima che poi diventano elementi positivi se utilizzati
successivamente e adeguatamente, ma resta il problema che prima della gestione tecnologica
di questi dati viene lorganizzazione amministrativa funzionale di questi dati, qui si pone il

161
problema fondamentale di un piano di informazione e comunicazione elettronico che sia in linea
con il decreto 82 del 2005 .
Una ultima considerazione sulla legge 150 del 2000 e su questa direttiva del 2002 e che fa
riferimento alle risorse, le risorse che devono essere impegnate per quanto riguarda le spese
complessive per linformazione e la comunicazione pubblica deve rispettare almeno una
percentuale non inferiore al 2% delle risorse generali cos come previste dai bilanci delle
pubbliche amministrazioni. Questa indicazione importante se per questa stessa indicazione
viene messa in collegamento con il resto delle risorse informative e, nellambito del costo, con i
costi delle risorse informative e comunicative sia gli aspetti organizzativi e strutturali sia gli
aspetti pi specificatamente tecnologici.

162
Lezione 6 IL CODICE DELLAMMINISTRAZIONE DIGITALE

Con il codice dellAmministrazione digitale il decreto legislativo 82 del 2005 modificato dal
decreto legislativo 159/2006 il legislatore ha provveduto a codificare in modo sistematico i
processi di automazione delle Pubbliche Amministrazioni. Questo processo legislativo iniziato
con il D.Lgs n. 39 del 1993 e si concluso con il codice dellAmministrazione digitale il D. Lgs
82 del 2005 modificato dal D. Lgs. 159 del 2006.
Con il D. Lgs 39/93 il legislatore stabili alcuni principi generali in materia di automazione nelle
PA e istitu lautorit per linformatica delle Pubbliche Amministrazioni (A.I.P.A.) e quindi diede
lavvio ad una sistematica visione dei processi di automazione basati non solo su principi e
criteri di carattere generale, di carattere organizzativo, ma soprattutto lA.I.P.A. ha prodotto tutto
una serie di norme tecniche fondamentali per attuare i processi di automazione ma soprattutto
per innovare nei sistemi organizzativi e negli stessi processi di automazione. In particolare si fa
riferimento a tutta lattivit che e stata sviluppata dal 1993 al 2003 quando lA.I.P.A. stata
sostituita dal C.N.I.P.A. (consiglio nazionale dellinformatica delle pubbliche amministrazioni); in
tutto questo periodo lA.I.P.A. ha supportato i governi nellavviare i processi di automazzione in
modo corretto ed ha supportato il parlamento nella produzione di leggi particolarmente
innovative nel settore dellautomazione, vedi ad esempio
- Legge 59 del 97 art. 15 secondo comma, con la quale per la prima volta nel ns.
ordinamento il legislatore introduce il valore legale del documento informatico e introduce il
concetto di firma digitale sostitutivo a tutti gli effetti legali della firma autografa,
- D.P.R. 513/97 e norme tecniche D.P.C.M. 8/2/99 avvia il processo innovativo legato
alluso delle carte elettronica (in particolare la C Idientit elettronica)
- D.P.R. 70/99 regolamenta il telelavoro
- Avvia processi che saranno poi riutilizzati nei piani di governemtn attivati nel 2001
La normativa sul valore legale del documento informatico e sulla firma digitale costituiscono la
base di tutti i processi innovativi che poi si concluderanno nellambito del codice
dellamministrazione digitale e soprattutto con riferimento al modello dellamministrazione
digitale. Cio il passaggio dellAmministrazione di carta e manuale con processi di back office
manuale ad una amministrazione digitale dove i processi di back office sono tutti digitali, dove le
transazioni hanno valore legale, e dove il documento informatico con firma digitale ha valore

163
legale e tutto sostituisce processi lunghi e soprattutto documenti cartacei con firma autografa
snellendo lazione amministrativa e abbattendo i costi di produzione dellattivit amministrativa
ed i costi relativi al sistema documentale della Pubblica Amministrazione.
Quindi il D. Lgs 39/93 fondamentale nel processo di innovazione delle PA.
E quindi Il codice chiude questa fase, sistematizza tutte le norme prodotte dal 1993 al 2005,
avvia una nuova fase, ovvero quella che regolamenta i processi della cd burocratizzazione (o
amministrazione) digitale, i quali devono essere coniugati inevitabilmente e in modo preliminare
con i processi di riorganizzativi sia da un punto di vista strutturale delle Pubbliche
Amministrazione, che funzionale e della automazione.

Nelle premesse al codice non a caso si fa riferimento a leggi importanti legate allo sviluppo de
modelli organizzativi delle PA che segnano fondamentale lorientamento da tenere anche nello
sviluppo della burocrazia digitale, in particolare:
- L 241/90 regolamento procedimenti amministrativi e soprattutto stabilisce criteri in materia di
semplificazione delle attivit amministrative e che stabilisce di diritto di accesso agli atti delle
PA, siano esse di carattere cartaceo o digitale.
- L. 229/2003 che reca interventi in materia di qualit della regolazione e di riassetto normativo
e codificazione, la cosiddetta legge di semplificazione 2001. In particolare allart. 10 fa
riferimento a deleghe particolari del Ministro dellinnovazione delle tecnologie e stabilisce il
principio generale della codificazione, cio delluso di strumenti di codificazione e risistemazione
di normative su tematiche gi emanate che hanno bisogno di una risistemazione di un riassetto
e quindi di una codificazione fatta in modo pi sistematico e coerente. Ecco la produzione del
codice dellamministrazione digitale si rif proprio a questa legge 229/2003 e alle esigenze di
ricodificazione e di riassetto normativo.
Non vi dubbio che i processi di automazione devono essere ricollegati ai modelli organizzativi
delle PA, non a caso nelle premesse del decreto 82/2005 si fa riferimento al DLgs 165/2001 che
stabilisce i principi generali delle organizzazioni delle Pubbliche Amministrazioni, in particolare
lart. 4 stabilisce il modello astratto generale delle PA e distingue e fra le competenze degli
organi e le competenze della dirigenza
- organi: che programmano e verificano quanto attuato dalla dirigenza
- dirigenza: gestisce le risorse finanziarie, umane e tecniche per attuare i programmi
definiti dagli organi.

Rispetto a questo modello generale dovranno essere sviluppati modelli di amministrazione


digitale che dovranno tenere conto di questo modello astratto e dovranno sviluppare sistemi
informativi a supporto sia delle decisioni politiche degli organi, che a supporto della dirigenza

164
quindi per le attivit direzionali, le attivit esecutive, le attivit gestionali e per le attivit legate
allerogazione dei servizi di qualit verso lutenza.

- D. Lgs. 196/2003 i processi di automazione non possono non tenere conto della tutela dei dati
personali, infatti i sistemi informativi gestiscono dati personali tutelati dal DL 196/2003, quindi le
norme di tutela si applicano anche ai sistemi informativi automatizzati e quindi il codice fa
riferimento a questo dl e quindi al codice in materia di tutela dei dati personali. Il codice in modo
particolare si occupa si occupa dei processi di automazione:
1) allart.3 relativo al principio di necessit del trattamento dei dati personali fa riferimento ai
sistemi informativi automatizzati;
2) art. 3 relativo al principio secondo cui un trattamento di dati personali va effettuato solo se
necessario, importante sia dal punto di vista organizzativo oltre che istituzionale perch
stabilisce la necessit dei trattamenti e solo quando questi sono necessari allora potranno
essere trattati in caso contrario i dati verranno trattati in maniera anonima.
3) il codice si occupa anche dei problemi tecnici ed in particolare le misure di sicurezza stabilite
nellart. 31 e segg.) sia per quanto riguarda le misure minime di sicurezza che per quanto
riguarda le misure adeguate di sicurezza e con particolare riferimento allallegato B che
stabilisce le misure relative alla tutela dei dati sensibili cio di quelli che si riferiscono alla salute
e alle attivit giudiziarie. Questi dati personali devono essere tutelati comunque in tutti i processi
di automazione delle PA.
- alla legge 4 del 2004, disposizioni per favorire laccesso dei soggetti disabili agli strumenti
informatici,
- al DL 52/2004 in materia armonizzazione e semplificazione per la fatturazione elettronica in
materia di IVA
- al DPR 445/2000, decreto che comprende il testo unico delle disposizioni legislative
regolamentari in materia di documentazione amministrativa, anche se imparte abrogato

Questa la struttura e lassetto del D.Lgs. del 2005 ed in qualche modo un p lossatura di
quanto avvenuto dal 93 al 2005 in materia di processi di automazione, importante tenere
presente queste disposizioni indicate nella premessa de codice perch queste norme ci
permettono meglio di comprendere il codice e anche di comprendere come il legislatore ha
effettuato il riassetto di queste norme codificando nel codice tutto il riassetto delle disposizioni
dal 1993 al 2005.

Definizioni

165
Il codice definisce allart. 1 alcuni termini che sono importanti per tutta la materia, molti di questi
termini furono gi definiti con il DPR 513/97 e con successivi decreti in materia di norme
tecniche su documenti informatici e la firma digitale. Altri termini sono stati definiti
successivamente con DPR 445/2000, altri sono definiti in questo decreto.
Si sottolineano in particolare alcuni concetti fondamentali:

1) Concetto di autenticazione informatica: validazione dellinsieme dei dati attribuiti in modo


esclusivo ed univoco ad un soggetto che ne distinguono lidentit per i sistemi informatici in
modo tale che questa identit venga utilizzata per riconoscere il soggetto in rete e quindi
riconoscerlo nelle operazioni che esso svolge attraverso luso di tecnologie informatiche e
telematiche;

2) Concetto di Certificato qualificato nel senso definito dalla Direttiva 93/99: cio il certificato
elettronico che presenta tutti i requisiti stabiliti dalla direttiva, rilasciato da un certificatore che
risponde ai requisiti della direttiva, ovvero da quel soggetto che pu produrre servizi di
certificazione che permettono di usare le firme elettroniche qualificate o firme digitali

3) Concetto di certificatore: il soggetto che presta servizi di certificazione delle firme elettroniche
o che fornisce altri servizi connessi con le firme elettroniche, es. di validazione temporale o altri
servizi nel lambito dei qauli si utilizzano certificati di firme elettroniche

4) Definizione della chiave privata e della chiave pubblica: strettamente collegate alla firma
digitale o di firma elettronica qualificata. La chiave privata corrisponde alla sottoscrizione vera e
propria (autografa) e quindi ad un algoritmo residente su un supporto utilizzabile solo dal
titolare, segreto e non cedibile ad altri e che corrisponde alla vera sottoscrizione, cio quella
che sostituisce la firma autografa. La chiave pubblica, che costituisce laltro elemento della
coppia di chiavi asimmetriche, anchessa un algoritmo che viene reso pubblico per rendere
pubblico lautore della firma, in modo da creare una raccordo tra chiave privata e pubblica. E
quindi la chiave privata rimane tale ed utilizzata dal soggetto titolare e la chiave pubblica che
indica chi il titolare della chiave privata. Questo sistema permette di garantire la segretezza
della chiave privata utilizzata per la sottoscrizione ma permette al destinatario di conoscere il
sottoscrittore e quindi di conoscere con certezza chi a firmato il documento.

5) Concetto di dato delle PA, formato o comunque trattato da una Pubblica Amministrazione.
questa definizione permette di considerare dato pubblico non solo quel dato che formato
direttamente da una pubblica amministrazione ma anche quel dato che formato da altri viene

166
trattato poi dalla pubblica amministrazione per attivit tipiche della PA. Come il concetto di dato
pubblico, conoscibile da chiunque si tratta di una definizione astratta tuttavia molto funzionale al
concetto di dato pubblico.

6) Concetto di disponibilit ovvero la possibilit di accedere ai dati senza restrizioni l dove


consentito da specifiche norme di legge. Esprime lampia disponibilit che noi possiamo avere
delle fonti di dati pubblici accessibili senza particolari condizioni.

7) Documento Informatico: la definizione ripresa dal quella data dal DPR 513/97 ed definita
coma la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti. Si tratta di una
definizione molto semplice, chiara ed efficace che permette di considerare insieme sia la
rilevanza giuridica di atti, fatti e dati, che la rappresentazione tecnologica di questa rilevanza
giuridica di questi atti, fatti o dati.

8) Concetto di firma elettronica: ripresa dal testo della Direttiva 93/99, la definizione molto
ampia, astratta e generale e permette anche nel futuro di includere varie tipologie di firme
elettroniche sotto il profilo tecnologico. La firma intesa come insieme di dati in forma
elettronica allegati o connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici utilizzati come
metodo di identificazione informatica. Per semplificare pu essere una firma sicura come quella
digitale, oppure un indirizzo elettronico, una password o qualsiasi altro dato unito ad altro dato
elettronico valido ai fini di autenticazione informatica. Il codice da anche la definizione di firma
elettronica qualificata, ottenuta tramite procedura informatica che da la garanzia di connessione
univoca al firmatario, creata con mezzi sui quali il firmatario ha un controllo esclusivo,
collegata ai dati ai quali si riferisce e consente di rilevare se i dati sono stati modificati, si basa
su un certificato qualificato, ed realizzata attraverso un dispositivo sicuro per la creazione
della firma . Queste condizioni sono indispensabili, vincolanti per garantire la firma qualificata
che sostituisca ai fini legali la firma autografa.

9) Definizione di firma digitale che riprende la definizione di chiave privata e di chiave pubblica
ed una definizione completa che si riferisce ad una coppia di chiavi asimmetriche basata su
una chiave pubblica ed una chiave privata correlate tra di loro. Al titolare permette tramite la
chiave privata di sottoscrivere il documento ed al destinatario tramite la chiave pubblica
permette di verificare chi ha firmato il documento e quindi di verificare la provenienza del
documento ed lintegrit di un documento informatico o di una serie di documenti informatici.

167
10) Definizione di fruibilit, cio la possibilit di utilizzare il dato anche trasferendone nei sistemi
informativi automatizzati di unaltra amministrazione. Il concetto importante perch il dato di
una PA non avrebbe senso se non fruibile per definizione. Fruibile a tutti i livelli istituzionali ed
amministrativi, fruibile da parte di soggetti esterni ed interni allamministrazione secondo quanto
stabilito dallordinamento e dai regolamenti e quindi fruibile secondo un apparato di norme
tecniche.

11) Concetto di titolare: la persona fisica cui attribuita la firma elettronica e quindi la persona
che ha accesso ai dispositivi per la creazione della firma elettronica.

12) Concetto di validazione temporale: presenta un particolare tasso di originalit, nel senso
che se con le norme sulla firma digitale abbiamo codificato la possibilit di sostituire la firma
autografa con una tecnologicamente avanzata, con il concetto di validazione temporale
andiamo a legalizzare il tempo documento, ovvero con le stesse tecniche della firma digitale
andiamo a validare il tempo nel suo valore temporale, e si rende il documento opponibile a terzi
(la data e lora hanno un valore legale). Questo molto importante nellambito dei sistemi di
certificazione perch danno certezza nelle transazione, nella formazione del documento, nella
archiviazione e nel conservazione dei documenti, sia ai fini di esibizione che di archiviazione nel
tempo. Il fatto che la data e lora siano opponibili a terzi costituiscono elementi di particolare
originalit di questa normativa.

FINALITA DEL CODICE

Le finalit sono relative alla promozione e sviluppo delle iniziative in materia di processi di
digitalizzazione delle PA.
Lart. 2 tratta delle finalit e dellambito di applicazione del decreto.
In particolare il comma 1 stabilisce che lo stato le regioni e le autonomie locali assicurano la
disponibilit, la gestione, laccesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilit delle
informazioni in modalit digitale e si organizzano e agiscono a tal fine utilizzando, con le
modalit pi appropriate, le tecnologie dellinformazione e della comunicazione.
Questo codice deve essere applicato dalle amministrazioni di cui al D 165/2001 art. 1 comma
2.
Tutto ci che viene stabilito al capo 2 di questo codice concernente i documenti informatici, le
firme elettroniche, i pagamenti elettronici, i libri e le scritture e tutto ci che riguarda il capo 3
relativo alla formazione, alla gestione ed alla conservazione nonch le disposizioni relative al

168
capo 4 relative alla trasmissione dei documenti informatici, si applicano sia alle pubbliche
amministrazioni sia ai privati.

Quali sono i diritti introdotti o nuovi diritti?

1) Sicuramente il nuovo diritto quello relativo alluso delle tecnologie, ovvero i cittadini e le
imprese hanno diritto a richiedere e ad ottenere luso delle tecnologie telematiche nelle
comunicazioni con la PA e con i gestori di servizi pubblici statali nei limiti stabiliti dal codice.
importante sottolineare questo diritto e lobbligo delle amministrazioni di consentire luso delle
tecnologie e quindi nel fornire e nel dotarsi di tecnologie per garantire lesercizio del diritto da
parte dei cittadini e delle imprese. un diritto legato alla diffusione delle nuove tecnologie ed
alluso delle stessa e quindi diritto definito alluso delle tecnologie. Nella modifica del codice
sono stati aggiunti il comma 1bis e 1 ter, che prevedono che il diritto alluso delle tecnologie si
applica anche alle amministrazioni regionali e degli enti locali per si aggiunge subito che ci
deve avvenire nel rispetto del limite delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e nel
rispetto della loro autonomia normativa. Ovviamente il rispetto dellautonomia normativa
importante per la introduzione del principio del limite delle risorse economiche e tecnologiche
disponibili finisce con il creare delle condizioni tali per cui se le amministrazioni non sono in
grado di rendere disponibili le risorse tecnologiche ed organizzative evidentemente questo
diritto alluso delle tecnologie risulterebbe vanificato. Questa aggiunta se da un lato indica il
principio che il diritto alluso delle tecnologie non riguarda solo le Amministrazioni centrali dello
stato dallaltro pero questo limite evidentemente potrebbe vanificare lapplicabilit di questo
diritto.

2) Il codice fa inoltre riferimento ad un concetto importate, la qualit dei servizi resi e la


soddisfazione dellutenza (art. 7). Qui il legislatore fa unoperazione molto interessante, lega i
processi di automazione ai processi di riorganizzazione ed aggiornamento dei servizi. E rispetto
alla riorganizzazione e aggiornamento dei servizi resi o da rendere le amministrazioni devono
sviluppare i processi di digitalizzazione, sia per luso delle tecnologie delle informazioni e della
comunicazione sulla base di unanalisi preventiva reale dei bisogni dei cittadini e delle imprese,
con luso di strumenti per la valutazione dei bisogni e la valutazione del grado di soddisfazione
degli utenti e poi necessario monitorare il grado di applicazione dei processi di
riorganizzazione e di digitalizzazione. importante che il legislatore ha sottolineato laspetto
della qualit dei servizi resi non solo attraverso modalit tradizionali ma anche attraverso
modalit tecnologicamente avanzate e quindi attraverso strumenti di informazione e
comunicazione.

169
3) Nel codice sono codificate allart. 12 e segg. alcune norme di carattere generale importanti
per luso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione.
In particolare lart. 12 inquadra correttamente i processi di digitalizzazione innanzitutto
nellambito di quelli che sono gli obiettivi generali dellazione amministrativa, che deve sempre
rispondere ai criteri di efficienza, di efficacia, di economicit, di imparzialit, di trasparenza, di
semplificazione di partecipazione (criteri gi stabiliti dalla legge 241/90 e dal DL 165/2001).
Quindi i processi di digitalizzazione devono supportare unazione amministrativa che a sua volta
deve quindi riferirsi a questi principi. In particolare con riferimento al D. Lgs. 165/2001 sono
proprio gli organi di governo e di indirizzo politico che devono emanare delle direttive per
lazione amministrativa ai sensi comma 1 art. 14 (D.lgs 165/2001) in modo da promuovere i
processi di riorganizzazione da un lato e processi digitalizzazione dallaltro. Ma oltre a fare
riferimento esplicito agli organi di governo in particolare allart. 12 il legislatore fa riferimento ai
dirigenti e alla loro funzione di attuazione delle disposizioni definite dagli organi in modo tale
che questi processi di riorganizzazione e digitalizzazione possano essere attuati nel miglior
modo possibile. Se ci non avvenisse evidentemente nei riguardi della dirigenza gli organi
possono intervenire per rilevare eventuali responsabilit e quindi sanzionarle. Questo significa il
riferimento contenuto nellart. 12, significa una riferimento esplicito al compito promozionale e di
indirizzo degli organi e alla responsabilit della dirigenza nei processi di riorganizzazione e di
digitalizzazione e questo riferimento importante per cui con chiarezza oggi nellambito del
codice dellAmministrazione Digitale e quindi possiamo con chiarezza definire che la
responsabilit di attuazione dei piano di riorganizzazione e di digitalizzazione sono in capo alla
dirigenza spetta comunque agli organi lattivit promozionale e lattivit di indirizzo per portare
avanti questo processo di digitalizzazione allinterno del processo preliminare e necessario di
riorganizzazione delle attivit amministrativi, dei procedimenti amministrativi, delle procedure
cio questa riorganizzazione dei processi amministrativi

4) Allart. 14 il codice stabilisce i rapporti tra stato, regione ed autonomie locali in merito ai
processi di automazione. Si tratta di rapporti coordinati sulla base dellart. 117 della Costituzione
secondo comma lettera r) nellambito del quale viene utilizzato per la prima volta nella nostra
costituzione il termine informatico, ed in particolare lo stato in base allart. 17 disciplina il
coordinamento informatico dei dati dellamministrazione statale, regionale e locale dettando
norme tecniche necessarie per garantire la sicurezza e linteroperabilit dei sistemi informatici
e dei flussi informativi, sia per la circolazione e lo scambio dei dati sia per la per laccesso ai
servizi erogati in rete dalle Pubbliche Amministrazioni. Si tratta di un articolo della costituzione
fondamentale perch il legislatore con chiarezza ha stabilito che nel momento in cui

170
necessario coordinare dati da parte dello stato per utilit generale complessiva e si tratta di dati
che devono essere raccolti dalle autonomie locali, dalle provincie dalle regioni e quindi si tratta
di dati che devono essere trattati e coordinati da parte dello stato per finalit generali, ebbene
solo lo stato ha la competenza di svolgere il coordinamento di queste attivit(cd coordinamento
informatico dei dati) riconoscendo quindi una unicit nel coordinamento non solo istituzionale
ma anche organizzativa e funzionale nellambito del quale pur riconoscendo la funzione
autonoma delle altre amministrazioni, regioni provincie e regioni, pur tuttavia ai fini del
coordinamento necessario che la governance di questi sistemi si affidata ad un unico ente e
cio lo stato. Questo art. 14 primo comma importante perch permette di creare nuove
condizioni di governance dei dati da un lato e nuove condizioni di aggregazione, di analisi e di
valutazione dei dati dallaltro.
Nel secondo comma dellart. 14 ovviamente si sostiene che stato, regioni e autonomie locali
promuovono accordi e intese, adottano indirizzi particolari per realizzare il processo di
digitalizzazione secondo indirizzi comuni e generali e nel rispetto delle norme tecniche di cui
allart 71 del codice.

5) art. 15 (intitolato digitalizzazione e riorganizzazione) di particolare rilievo. Fa riferimento a


una problematica molto particolare e specifica che se non viene affrontata correttamente
finirebbe col confermare quei processi avvenuti in pi di 50 anni di automazione pubblica e
guidati da unidea precisa e malsana e cio: acquisiamo tecnologie informatiche e telematiche,
introduciamo tali tecnologie nel sistema amministrativo aspettando di vedere poi come il
sistema reagisce. Questa una regola non scritta ma che stata deleteria, nefasta per i
processi delle pubbliche amministrazioni, perch sono stati introdotti processi innovati e
tecnologici in un sistema organizzativo mai rinnovamento.
Questo articolo riequilibra il rapporto e afferma che prima vengono i processi di riorganizzazione
poi quelli di automazione, e questo ultimi devono essere necessariamente in linea con i
processi di riorganizzazione.
Quindi i processi di automazione non possono essere effettuati ed attuati se non dopo aver
innescato un processo di riorganizzazione e ristrutturazione di reingegnerizzazione delle attivit
e dei procedimenti, delle procedure e dei serivzi.
Quindi la riorganizzazione strutturale e gestionale delle PA ha come obiettivo quello di
perseguire quanto stabilito dallart. 12, cio innoviamo attraverso le tecnologie ma innoviamo
prima di tutto i contesti organizzativi. Ci comporta il coordinamento di azioni di promozione e
di indirizzo, ci comporta strategie nuove che devono necessariamente coniugare i processi di
digitalizzazione con quelli di riorganizzazione.

171
Il comma 2 in modo chiaro e netto da un indirizzo su questi aspetti. Proprio per coniugare i due
procesi il legislatore in modo esplicito dice che le PA devono provvedere in particolare a
razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attivit gestionali, i documenti, la
modulistica, le modalit di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle
imprese, assicurando luso delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione e che luso
di tali tecnologie avvenga nel rispetto delle prescrizioni di cui alle norme tecniche contenute
nellart. 71.
Non vi dubbio che qui il legislatore ha posto laccento sulla necessit di semplificare e
razionalizzare i processi e dopo si pu ragionevolmente passare alla razionalizzazione di tali
processi. evidente che questo principio della riorganizzazione e della digitalizzazione stato
pi volte regolamentato dal legislatore (anche se con scarsi risultati) e qui viene in mente legge
241/90 che afferma il principio della semplificazione dei procedimenti amministrativi, infatti solo
in casi eccezionali dice il legislatore il procedimento pu essere aggravato e quindi deve essere
motivato perch tale procedimento aggravato. Quindi la regola dei procedimenti dovrebbe
essere quella dei procedimenti semplificati, semplici, snelli ed efficaci. Unaltra norma che ha
sottolineato questi aspetti e quella contenuta nel D.Lgs 39/93 che ha stabilito principi di
carattere generale sui processi di automazione, uno di questi principi e appunto quello della
semplificazione e razionalizzazione dei processi. Il D.P.R. 513/97 oggi abrogato, aveva ripreso
questi principi, cos come sono stati ripresi dal DPR 445/2000, ed oggi dal Codice 82/2005
speriamo che questi principi oggi vengano correttamente osservati proprio in ragione dellart. 15
ed del rapporto tra riorganizzazione e digitalizzazione che esattamente quello che abbiamo
sottolineato prima. Prima si provvede alla semplificazione delle attivit e successivamente si
provvede alla digitalizzazione delle stesse attivit. Ci significa che tutti i processi di
digitalizzazione che non tengono conto di questo articolo e del principio in esso contenuto sono
processi che vengono innescati in modo illegittimo proprio perch la norma non viene tenuta
presente.

6) lArt. 16 elencate e previste le specifiche competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri
in materia di innovazione e tecnologia, o dal ministro da lui delegato - il Ministro per
lInnovazione e per le Tecnologie- .
Tali competenze riguardano la definizione di specifiche direttive in materia di digitalizzazione, in
materia di pianificazione, di progetti particolari, di valutazione, di ottimizzazione della spesa per
lautomazione, nonch competenze a supporto di progetti di grande contenuto innovativo, ma
anche attivit di promozione per la diffusione delle tecnologie, ed in fine competenze in materia
di formazione di norme tecniche per attuare le disposizioni relative ai processi di

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digitalizzazione. Si tratta di competenze specifiche che si aggiungono alle altre competenze del
presidente del consiglio dei ministri.

7) art 17. Il codice prevede uno strumento importante per le amministrazioni centrali
nellambito della loro dellattivit di promozione e sviluppo dei sistemi di automazione, perch
prevede la costituzione di un centro di competenza con compiti ben precisati dallo stesso
codice. Il centro di competenza svolge funzioni di coordinamento strategico dello sviluppo dei
sistemi informativi per assicurare la coerenza con gli standard tecnici ed organizzativi comuni.
Esso svolge diverse funzioni:
- indirizza e coordina lo sviluppo dei servizi interni ed esterni forniti dai sistemi informativi
dellamministrazione
- indirizzo, coordinamento e monitoraggio della sicurezza informatica
- accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici e promozione dellaccessibilit ai
sistemi informativi automatizzati in base alla legge 4/2004
- deve svolgere analisi per verificare la coerenza tra lorganizzazione dellamministrazione
e lutilizzo delle tecnologie dellinformazione e della comunicazione in modo tale da migliorare la
soddisfazione dellutenza e la qualit dei servizi in modo tale da ridurre i costi ed i tempi
dellazione amministrativa
- deve svolgere una funzione di cooperazione alla revisione della riorganizzazione
dellamministrazione rispetto ai processi di automazione e quindi deve progettare le nuove
azioni di automazione, deve promuovere e pianificare il coordinamento dei sistemi informativi
allinterno dellamministrazione, deve promuovere lutilizzo della posta elettronica, il protocollo
informatico, la firma digitale, il mandato informatico, deve sviluppare le misure di sicurezza e le
misure di accessibilit e di fruibilit dellinformazione in rete. Quindi lart. 17 un articolo
importante proprio perch andando a creare questo centro di competenza e con le disposizioni
individuate e definite permette di promuovere in questa fase questi processi di digitalizzazione
in linea con i processi di riorganizzazione e quindi di avviare un processo corretto per quanto
riguarda gli sviluppi dellamministrazione digitale.

8) art. da 20 a 23
Il capo 2 del codice dedicato al documento informatico, alle firme elettroniche ai pagamenti
elettronici e ai libri e scritture da tenere in modo informatico ed obbligatorie per legge.

Le norme del capo 2 si applicano sia alla Pubblica Amministrazione che al settore privato e lart.
20 introduce il capo 2 con le norme sul documento informatico. Al primo comma si stabilisce il
principio del valore legale del documento informatico non solo nella sua fase di formazione ma

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anche nella fase di registrazione e trasmissione con strumenti informatici e telematici. Se le
operazioni di formazione del documento informatico, di registrazione del documento informatico
su supporti informatici, di trasmissione del documento informatico avvengono nel rispetto delle
norme tecniche di cui allart. 71 allora il documento informatico valido, rilevante ed efficace a
tutti gli effetti di legge.
Lidoneit del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta liberamente
valutabile in giudizio tenendo conto delle caratteristiche oggettive di qualit, sicurezza, integrit
e immodificabilit ovviamente nel rispetto delle norme tecniche di cui allart. 71. Quindi il
documento informatico soddisfa i requisiti della forma scritta se sono rispettate le condizioni e i
requisiti legati alla sicurezza, allintegrit e immodificabilit del documento stesso.
Il documento informatico sottoscritto con firma elettronica qualificata o con firma digitale comma
2 dellart. 20 e nel rispetto delle regole tecniche, se garantisce i requisiti di identificabilit
dellautore e sei garantisce lintegrit del documento e se garantisce limmodificabilit del
documento allora questo valido a tutti gli effetti e soddisfa la forma scritta del documento e
quindi il documento soddisfa la forma scritta come nei casi previsti dallart. 1350, 1 comma del
codice civile. Anche le regole per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la
duplicazione, la riproduzione e la validazione temporale dei documenti informatici sono stabilite
sempre ai sensi dellart. 71 del codice. La data e lora di formazione del documento informatico
sono opponibili a terzi se opposte in conformit alle regole tecniche sulla validazione temporale.
Le regole tecniche si occupano di misure tecniche, organizzative e gestionali volte a garantire
lintegrit, la disponibilit e la riservatezza delle informazioni contenute nel documento
informatico. In definitiva lart. 20 stabilisce che il documento informatico valido ad ogni effetto
di legge se si rispettano i requisiti della forma scritta, se sottoscritto con firma elettronica
qualificata o con firma digitale e la data e lora sono opponibili a terzi se apposti nel rispetto
delle norme tecniche.
Ma il documento informatico con lapposizione della firma elettronica con il certificato qualificato
(la firma elettronica qualificata) o con lapposizione della firma digitale ha lefficacia prevista
dallart. 2702 del CC e lutilizzazione del dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare,
salvo che questi dia prova contraria. Lapposizione ad un documento informatico di una firma
digitale o di un'altra firma elettronica qualificata basata su un certificato elettronico revocato,
scaduto o sospeso equivale a mancata sottoscrizione. La revoca o la sospensione comunque
motivate hanno effetto dal momento della pubblicazione, salvo che il revocante o chi ne chiede
la sospensione non dimostri che era gi a conoscenza di tutte le parti interessate.

Originali e copie (formazione e conservazione) Art. 22 i documenti delle PA costituiscono


informazione primaria ed originale da cui possibile effettuare su diversi tipi di supporto

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riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge. Questa affermazione del legislatore
importante perch elimina qualsiasi dubbio sulla originalit dei documenti informatici. in questo
comma 1 delle Pubbliche Amministrazione costituiscono informazione primaria ed originale cos
come i documenti formati su supporti cartacei. Non vi una dipendenza o un livello secondario
dei documenti informatici rispetto ai documenti cartacei ma entrambi sono posti dal legislatore
sullo stesso piano, primario ed originale.
Questa informazione importante se si considera anche il comma 2 dellart. 22 dove si sostiene
che in tutte le attivit riguardanti la produzione, limmissione, la conservazione, la riproduzione e
la trasmissione di dati, di documenti ed atti amministrativi con sistemi informatici e telematici ivi
compresi lemanazione di atti con gli stessi sistemi devono essere indicati e resi facilmente
individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessate sia il soggetto che ha effettuato
loperazione.
evidente che dalloriginale informatico si possono ricavare copie su supporto informatico di
documenti cartacei o copie di documenti informatici ricavati da supporti informatici originali,
quindi possiamo formare documenti digitali da documenti digitali o documenti cartacei da
documenti digitali ovviamente nel rispetto delle regole tecniche di cui allart. 71.
Lart. 23 stabilisce che sono valide copie di atti e documenti informatici che si possono estrarre
da altri documenti cartacei (es. scannerizzazione di documenti cartacei secondo la norma
dellAIPA con la delibera 11/2004 rendendoli digitali e quindi validi legalmente).

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