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MANUALE

PER IL CONTROLLO
STRATEGICO
E GESTIONALE

STRUMENTI UN CONTRIBUTO AI PROGETTI DI RIDISEGNO


PER L’INNOVAZIONE DEI SISTEMI DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO
DELLE AMMINISTRAZIONI
PUBBLICHE A CURA DI EZIO LATTANZIO
MANUALI E GABRIELLA VOLPI

CONFERENZA DEI SERVIZI DI CONTROLLO


DELLE REGIONI E PROVINCE AUTONOME
MANUALI

STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE


DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
MANUALE PER IL CONTROLLO
STRATEGICO E GESTIONALE
UN CONTRIBUTO AI PROGETTI DI RIDISEGNO
DEI SISTEMI DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO

A CURA DI EZIO LATTANZIO


E GABRIELLA VOLPI
© Copyright 2003 Il Manuale costituisce il risultato del gruppo di lavoro interre-
Editore Lattanzio e Associati Srl gionale della Conferenza dei Servizi di Controllo delle Regioni
Via Borgonuovo, 26 e Province Autonome.
20121 Milano
TEL02 2906 1165 Il Manuale è stato curato da Ezio Lattanzio e Gabriella Volpi
FAX 02 2906 1102
Hanno partecipato al Gruppo di lavoro interregionale:
E-MAIL posta@lattanzioeassociati.it
Marco Valeri (Regione Abruzzo)
www.lattanzioeassociati.it Emilio Surace (Regione Calabria)
Vincenzo Di Poggiovalle (Regione Lazio)
Paolo Pierini (Regione Marche)
Codice ISBN: 88-86890-01-X Giovanni Lepri (Regione Piemonte)
Alessia Zagli e Andrea Lachi (Regione Toscana)
Fabrizio Gregoris (Regione Valle d’Aosta)
Progetto Grafico e Impaginazione: Ugo Smania (Regione Veneto)
HaunagDesign
Coordinamento:
Gabriella Volpi (Regione Lombardia)
Supporto scientifico:
Ezio Lattanzio e Massimo Giacomelli (Lattanzio e Associati)

La presente pubblicazione riprende l’edizione del novembre


1999.
PRESENTAZIONE
DI ALBERTO ZORZOLI1
VICE PRESIDENTE E ASSESSORE AL BILANCIO
E AL CONTROLLO DI GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA

Nel cammino di confronto e di studio che le Regioni hanno intrapreso costituendo


la Conferenza dei Servizi di controllo, questo Manuale per il controllo strategico e
gestionale rappresenta indubbiamente una pietra miliare, per la tempestività dell’u-
scita rispetto ai tempi di approvazione del nuovo decreto 286/99 di riordino; per la
chiarezza dell’esposizione di concetti altrimenti complessi; per l’efficacia dell’impo-
stazione metodologica; nonché per la duttilità dello strumento, che mantenendo un
livello di trattazione generale, può, più facilmente, adattarsi ad interpretare le diver-
se realtà e meglio guidare quelle Regioni che volessero riorganizzare, o implementa-
re per la prima volta, sulla base del modello proposto, il sistema complessivo di pia-
nificazione e controllo.
Questo Manuale, fatto da operatori per operatori, deve comunque far riflette-
re anche gli amministratori regionali. Merito del Manuale è infatti quello di eviden-
ziare che il modello proposto, pur necessariamente coerente con i principi del decre-
to 286/99 non si esaurisce con quello, ma al contrario si inserisce in un quadro gene-
rale più ampio.
L’esigenza di un riordino dei sistemi di controllo non è, infatti, solo un dove-
re di adeguamento alla nuova normativa, è soprattutto un adeguamento ad una real-
tà che evolve sotto la spinta di una nuova concezione di Pubblica amministrazione,
di un maggiore senso di responsabilità dei risultati delle politiche nei confronti dei
cittadini utenti e cittadini elettori, di una maggiore attenzione alla scarsità delle risor-
se pubbliche e di una maggiore trasparenza nella loro gestione.
La Conferenza, dando il mandato per l’elaborazione di questo Manuale al
gruppo di lavoro interregionale coordinato dalla Regione Lombardia, ha quindi getta-
to le premesse per una riflessione seria sulla capacità di governo delle Regioni, nel
senso di pieno controllo delle proprie azioni, leve e strumenti, in coerenza con il rilan-
cio del ruolo di programmazione e controllo affidatole dalla Bassanini. Il Manuale, dal
canto suo, ha posto solide basi concettuali. Su queste basi si potrà ora cominciare a
costruire l’architettura del sistema.
Ringrazio infine l’ing. Lattanzio che ha supportato il gruppo di lavoro, per la
passione che, al di là dell’impegno professionale, ha saputo infondere alle persone e
al lavoro.

1. Coordinatore degli Assessori dell’Area Affari Finanziari in seno alla Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e Province autonome.

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PREFAZIONE
DELLA SEGRETERIA DELLA CONFERENZA
DEI SERVIZI DI CONTROLLO
DELLE REGIONI E PROVINCE AUTONOME

I due obiettivi fondamentali che hanno spinto le diverse strutture di controllo inter-
no delle Regioni e Province autonome a costituirsi in Conferenza possono essere sin-
tetizzati nei seguenti:

• conoscere lo stato dell’organizzazione in atto nella materia in ciascuna ammi-


nistrazione;

• attuare un programma di lavoro comune, al fine di assicurare una crescita


omogenea delle funzioni di controllo interno tra le Regioni.

Il primo obiettivo è stato realizzato, anche se non una volta per tutte, data la conti-
nua evoluzione in atto, con l’indagine interregionale sui sistemi di controllo e di valu-
tazione, svolta dalla Regione Lombardia e dalla Regione Veneto. L’indagine, presenta-
ta alla Costituente della Conferenza il 3 dicembre ‘98 a Roma, ha infatti prodotto un
Annuario con l’articolazione organizzativa delle strutture di controllo interno e dei
relativi responsabili di tutte le Regioni, nonché una dettagliata analisi delle attività
svolte, dei principali prodotti realizzati e dei sistemi di valutazione adottati.
Per realizzare il secondo obiettivo si sono costituiti diversi gruppi di lavoro
interregionali, ognuno dei quali responsabile di approfondire tematiche particolari e
di interesse per la Conferenza.
Tra i temi che sono sembrati più urgenti da affrontare, data la situazione dif-
ferenziata tra le varie Regioni, divisa tra esperienze consolidate e difficoltà operative,
e data la revisione del quadro normativo di riferimento in materia, è subito emerso
quello basilare della condivisione di alcuni concetti fondamentali, della ricerca di una
metodologia comune e della definizione di un possibile modello di riferimento per
implementare o riordinare, alla luce dei principi del decreto 286/99, il sistema com-
plessivo dei controlli interni.
In questo senso, il Manuale per il controllo strategico e gestionale, predispo-
sto dal gruppo di lavoro coordinato dalla Regione Lombardia, realizza pienamente il
mandato assegnatogli. Il Manuale rappresenta infatti uno strumento di chiarificazio-
ne e di riflessione organica nell’ambito di un possibile modello complessivo di piani-
ficazione e controllo.
L’architettura “a tendere” proposta nel Manuale non è un modello prescritti-
vo e sbaglierebbe chiunque la considerasse tale e, come tale, volesse applicarlo alla
propria realtà senza gli inevitabili aggiustamenti e adattamenti. È piuttosto uno sti-
molo alla crescita graduale e guidata dei sistemi e degli strumenti di supporto alle
autonome decisioni nelle singole realtà regionali.

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INTRODUZIONE
DI EZIO LATTANZIO1

La stesura del Manuale per il controllo strategico e gestionale, a supporto del ridise-
gno dei controlli interni nelle Regioni, è un’occasione per ricordare come il salto di
qualità dei sistemi di controllo non sia solo un’opportunità, ma una necessità per il
successo della più generale riforma della pubblica amministrazione italiana.
Tale salto di qualità è infatti la condizione per assicurare, ai livelli politico e
manageriale, la responsabilizzazione dei decisori e le condizioni perché essi possano
operare con successo.

Le prime esperienze degli anni ‘90 di introduzione di sistemi di controllo nelle ammi-
nistrazioni pubbliche italiane, sulla spinta del D.lgs 29/93, hanno assunto come rife-
rimento modelli di controllo prescrittivi e burocratici, in taluni casi addirittura fordi-
sti. Tali scelte erano coerenti con le caratteristiche di modelli organizzativi basati sulla
gerarchia e sull’adempimento.
L’esigenza, ormai irrinunciabile, di passare ad una gestione per obiettivi e
risultati, impone il riposizionamento dei sistemi di controllo e, quindi, il ridisegno dei
modelli di riferimento.

Per quanto riguarda il Manuale, a partire dal ruolo di supporto tecnico-metodologico


ricoperto nel gruppo di lavoro, mi limito ad osservare che, nella elaborazione delle
proposte contenute nel Manuale, sono stati privilegiati due aspetti.
Il primo è la rispondenza alle esigenze degli utenti/proprietari e destinatari
dei sistemi di controllo interno. Da cui la strada di individuare i fabbisogni a partire
dai processi decisionali reali.
Il secondo aspetto è di privilegiare le scelte pragmatiche a quelle di rigore
scientifico, dato l’obiettivo di concretezza assegnato al gruppo di lavoro, senza per
questo avere mai accettato soluzioni compromissorie.

Ringrazio la Conferenza dei Servizi di Controllo delle Regioni Province Autonome e


la Regione Lombardia per la stimolante opportunità professionale di partecipare al
gruppo di lavoro che ha realizzato il presente Manuale.
Colgo infine l’occasione per segnalare l’elevata professionalità e la partecipa-
zione molto attiva di tutti i componenti il gruppo di lavoro. Professionalità e parteci-
pazione che ritengo fattori strategici per la crescita della Pubblica Amministrazione.

1. Ezio Lattanzio, partner Lattanzio e Associati e responsabile scientifico del gruppo di lavoro inter-
regionale della Conferenza dei Servizi di Controllo delle Regioni e Province Autonome.

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INDICE

Presentazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 5
Prefazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. Il Manuale per il Controllo strategico e gestionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15


1.1. Gli obiettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2. L’oggetto e la struttura del manuale: istruzioni e cautele per l’uso . . . 16
1.3. Il gruppo di lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.4. Il percorso di lavoro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.5. I futuri sviluppi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. L’evoluzione del quadro normativo di riferimento
in materia di controlli interni nelle Regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.1. La normativa di riferimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2.2. Le linee evolutive emergenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3. Le finalità dei Sistemi di Pianificazione e Controllo in una Regione . . . . . 31
3.1. L’Ente Regione nell’ambiente socio-economico e istituzionale . . . . . . 31
3.2. Il decentramento amministrativo e il ruolo della Regione . . . . . . . . . 33
3.3. Il nuovo management pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.4. L’orientamento dei sistemi in funzione
delle esigenze da soddisfare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4. L’ipotesi di architettura “a tendere” alla luce del D.lgs 286/99 . . . . . . . . . . 43
4.1. Elementi di prescrittività (vincoli) e gradi di libertà
dell’architettura proposta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.2. Le funzioni di controllo interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
4.3. La macro articolazione dei cicli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.4. La focalizzazione dei sistemi: i fattori critici da controllare . . . . . . . . 56
4.5. Il controllo strategico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4.6. Il controllo di gestione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.7. La struttura degli organismi di programmazione e controllo . . . . . . . 72
5. I problemi aperti per le Regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . pag. 75
6. I percorsi di avvicinamento
dalla situazione attuale a quella “a tendere” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
6.1. La situazione di partenza nelle singole regioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
6.2. Le cautele e le opportunità per le Regioni: i punti di attenzione . . . . 86
6.3. Le possibili modalità di avvicinamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

ALLEGATI

1. Esemplificazione sperimentale della architettura proposta . . . . . . . . . . . . . 97


2. Glossario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

APPENDICE

1. La normativa di riferimento sui controlli interni per le Regioni . . . . . . . . . 123


2. I testi delle novità normative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
2.1. Il D.lgs 286/99 di riordino dei Sistemi di Controllo interno . . . . . . . . 130
2.2. Decreto Legislativo 28 marzo 2000, n. 76 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
2.3. Estratto dalla legge n. 144/99 sulle prescrizioni
in tema di valutazione e verifica degli investimenti pubblici . . . . . . . 153
2.4. Regolamento della Commissione Europea n. 2064/97
in tema di Gestione e Controllo dei fondi strutturali . . . . . . . . . . . . . 156
MANUALE PER IL CONTROLLO
STRATEGICO E GESTIONALE
1. IL MANUALE PER IL CONTROLLO
STRATEGICO E GESTIONALE

1.1. GLI OBIETTIVI

L’obiettivo del presente Manuale è andato via via focalizzandosi nel corso di nove
mesi di lavoro, da febbraio ad ottobre 1999.
Di fatto, nel mandato iniziale affidatoci dalla Conferenza, il Manuale doveva
rappresentare un punto metodologico di riferimento per tutte le Regioni e consentire
la confrontabilità dei dati a livello interregionale. Il suo titolo era infatti Manuale ope-
rativo e Sistema di Indicatori.
La situazione di partenza delle diverse Regioni e la stessa evoluzione normati-
va di questi mesi ci hanno però rapidamente indotto a rivedere il taglio da dare al
Manuale. Da un lato ci si è infatti rapidamente resi conto di quanto fossero diverse le
amministrazioni regionali (missioni, ambiti di attività, caratteristiche organizzative) e
i mondi nei quali esse operano (sanità, attività produttive, servizi sociali, trasporti,
ecc.), per cui non erano concepibili soluzioni pass par tout e, dall’altro, bisognava
cominciare a fare i conti con i nuovi principi di riordino del sistema dei controlli inter-
ni nelle Amministrazioni pubbliche italiane previste dallo schema di decreto legislati-
vo, poi approvato a luglio 1999 dal Governo (D.lgs. n.286/99), che hanno messo in
crisi i modelli precedenti.
È apparsa quindi evidente la necessità di avviare una riflessione organica su
un possibile modello complessivo di programmazione e controllo che:

• approfondisse il significato della distinzione tra le varie logiche e i diversi


livelli di programmazione e controllo, così come venivano individuati dal
Decreto legislativo: valutazione e controllo strategico, controllo gestionale,
regolarità amministrativa e contabile, valutazione della dirigenze;

• sviluppasse le problematiche inerenti il rapporto tra centro e periferia (l’ammi-


nistrazione generale e i Dipartimenti o Direzioni generali) e tra amministrato-
ri e dirigenti, individuandone gli ambiti propri di pianificazione e controllo;

• quindi, consentisse, in particolare, di definire i confini tra i due sistemi di


controllo strategico e di controllo di gestione direzionale. La definizione di
tali confini è essenziale per precisare i ruoli e le competenze delle strutture, in
line o in staff, di programmazione e controllo al centro e in periferia.

In sostanza, e potremmo dire, paradossalmente, proprio per essere più concreti, abbia-
mo rinunciato all’operatività del manuale per lavorare invece sul modello complessivo di
riferimento del sistema di controlli interni, delle relazioni tra di loro e delle relazioni
con il processo di programmazione.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 15


Il Manuale, in questo senso, è rivolto a quanti dovranno prendere decisioni
circa il ridisegno del sistema complessivo dei controlli, per aiutarli nella progettazio-
ne degli interventi di riordino.
Il Manuale infatti non offre soluzioni operative o organizzative predefinite e non
è vincolante. Sposa, questo sì, una concezione del controllo non burocratica e non pre-
scrittiva, che possiamo definire manageriale, come risulterà chiaro più avanti nel testo.
Tale concezione si rifà alla tradizione anglosassone del control, inteso come governo,
piuttosto che a quella francese del contrôle, come controllo gerarchico burocratico.
Per illustrare il modello, si è inoltre deciso di fare un’applicazione su due set-
tori particolari: la “Formazione professionale” e i “Servizi sociali”.
La Segreteria tecnica della Conferenza, che è stata costantemente tenuta
aggiornata sullo stato di avanzamento dei lavori del Manuale, ha comunque convali-
dato la riconfigurazione degli obiettivi e il programma di lavoro, nonché il Manuale
stesso, sia nella versione in bozza presentata al Convegno di Potenza, l’8 e il 9 giugno
1999, sia nella versione definitiva, il 28 ottobre 1999.

1.2. L’OGGETTO E LA STRUTTURA DEL MANUALE:


ISTRUZIONI E CAUTELE PER L’USO

Come già detto, il Manuale si focalizza sulle funzioni di Controllo strategico e Con-
trollo gestionale (nel gergo del D.lgs 286/99).
Tali funzioni sono però solo due delle componenti di un sistema più ampio
(sistema complessivo di programmazione e controllo), da cui la necessità di affronta-
re nel Manuale (per quanto in termini molto generali) gli aspetti delle relazioni con
gli altri Sistemi di programmazione e controllo, contigui a quelli strettamente ogget-
to dello studio (controllo strategico e controllo gestionale).

Per quanto riguarda la struttura del Manuale, fatto da operatori per operatori, si è scelto
di privilegiare un’articolazione che lo rendesse, al di là del suo carattere concettuale,
uno strumento di lavoro al quale le singole Amministrazioni possano fare riferimen-
to nella progettazione dei propri sistemi di programmazione e controllo.
Di conseguenza si è scelta la seguente articolazione:

• In primo luogo (capitolo 2) è presentata l’evoluzione del quadro normativo di rife-


rimento in materia di controlli interni nelle Regioni italiane.
La scelta è stata quella di riepilogare le novità più recenti, strettamente atti-
nenti alla materia, con l’obiettivo di fornire agli operatori una cornice di rife-
rimento in termini di fonti normative, linee guida emergenti e soprattutto un
quadro sintetico dei vincoli e delle opportunità.
Si rimanda ad altre sedi ed altre esperienze per gli aspetti di stretta interpreta-
zione giuridica.
Questo capitolo è corredato di due Appendici:
l’Appendice 1 che illustra la normativa più importante in materia di controlli
interni nelle Regioni;
l’Appendice 2 che contiene, per comodità, degli operatori, i testi delle ultime
novità normative prese in considerazione nel Manuale.

• In secondo luogo (capitolo 3) il Manuale esplicita le esigenze, alle quali i siste-


mi di programmazione e controllo devono dare risposta per contribuire con-

16
cretamente alla più generale riforma istituzionale e organizzativa in atto nelle
Regioni. Da cui la focalizzazione delle finalità alle quali i sistemi di pianificazio-
ne e controllo si devono orientare.

• Di conseguenza, il Manuale (capitolo 4) propone l’ipotesi di architettura “a ten-


dere” per l’evoluzione dei sistemi di programmazione e controllo delle Ammi-
nistrazioni regionali, per quanto riguarda, più in particolare, le componenti
del “controllo strategico” e del “controllo gestionale”. Per facilitare, ora e nel
futuro, l’attività degli operatori nelle singole realtà e il confronto fra le varie
Regioni nell’ambito della Conferenza, si è deciso di conformarsi, ove possibi-
le, al linguaggio introdotto dal D.lgs 286/99, senza con questo appiattirsi sulle
soluzioni previste dal decreto stesso, anzi facilitando l’esplicitazione delle
peculiarità per le Regioni. Ovviamente l’ipotesi, come detto più volte nel
Manuale, costituisce una configurazione alla quale le singole amministrazio-
ni possono e non devono fare riferimento, nella riflessione al proprio interno
per l’inevitabile riposizionamento dei modelli conseguenti al contesto. infatti, al
di là dell’autonomia istituzionale ed organizzativa delle Regioni, la progetta-
zione dei sistemi di controllo in una qualunque organizzazione e, quindi
anche negli Enti pubblici, deve tenere conto in primo luogo delle specificità
delle singole realtà. In questo caso le soluzioni scelte all’interno delle singole
Regioni dovranno tenere conto delle dimensioni, dell’organizzazione, della
storia e del “valore” delle esperienze già realizzate in precedenza.

• A conferma di quanto detto al punto precedente, il Manuale raccoglie ed


esplicita i problemi aperti per le singole amministrazioni regionali (capitolo 5).
Una rassegna sintetica (e per certi aspetti esemplificativa) delle domande,
alle quali sarà necessario dare risposta, evidenzia come, infatti, il lavoro
all’interno delle singole regioni per la progettazione dei sistemi di program-
mazione e controllo è lunga, difficile e piena di ostacoli da superare e nodi
da sciogliere.

• Infine, per dare concretezza e un ulteriore contributo agli operatori, il capito-


lo 6 entra nel merito del percorso di avvicinamento, dalla situazione attuale
all’architettura “a tendere” delineata nel Manuale.
Dopo una evidenziazione delle cautele, ma anche delle opportunità, si trat-
teggiano i percorsi di avvicinamento in termini di strade possibili, tappe prin-
cipali e progetti operativi.
Sempre per dare concretezza, è stato necessario fare il punto sulla situazione
di partenza nelle diverse Regioni. Il gruppo di lavoro ha svolto un’indagine
sullo stato dell’arte nelle Regioni di provenienza, a questo proposito, consen-
tendo di individuare le situazioni tipiche di partenza.
È da tali situazioni tipiche che sono stati costruiti (o meglio, come già detto,
tratteggiati) i percorsi di avvicinamento.

• L’Allegato 1 illustra i risultati della esemplificazione delle metodologie propo-


ste nei due settori “Formazione professionale” e “Servizi sociali”, con l’esempli-
ficazione di alcuni indicatori per il controllo strategico e gestionale, a partire
dai fabbisogni dei processi decisionali nelle diverse posizioni di responsabili-
tà ai vari livelli: Autorità politica, Alta direzione, Management intermedio,
Management operativo.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 17


• In ultimo, ma solo per facilitarne la consultazione, l’Allegato 2 contiene il
“glossario del Manuale” che contiene l’elenco dei principali termini utilizzati
all’interno del Manuale.

I punti precedenti sono da considerare come delle istruzioni ma anche delle cautele
per l’uso.

1.3. IL GRUPPO DI LAVORO

Al gruppo di lavoro hanno partecipato, oltre alla Regione Lombardia che lo ha coor-
dinato, altre otto Regioni: l’Abruzzo, la Calabria, il Lazio, le Marche, il Piemonte, la
Toscana, la Valle d’Aosta e il Veneto. La rappresentanza regionale nel gruppo di lavo-
ro è stata quindi molto ampia, comprendendo regioni piccole e grandi, settentriona-
li e meridionali, a statuto ordinario e speciale, con più o meno consolidate esperien-
ze di controllo di gestione.
Il gruppo di lavoro ha costituito al suo interno dei sottogruppi per la realizza-
zione delle diverse attività. In particolare:

• la Regione Toscana ha approfondito la storia della normativa di riferimento


in materia di controlli interni;

• la Regione Veneto ha curato gli aspetti di raccordo con le altre Regioni in ter-
mini di censimento dei dati necessari nel corso del lavoro;

• la Regione Marche e la Regione Piemonte hanno curato l’applicazione speri-


mentale della ipotesi di architettura del presente Manuale, rispettivamente,
nei due settori “Formazione Professionale” e “Servizi sociali” (Allegato 1). La
metodologia per tale applicazione è stata curata, nell’ambito di una ricerca1
affidata dalla Regione Lombardia all’I.Re.R, dalla Lattanzio e Associati, che ha
personalizzato, al caso delle Regioni, una propria metodologia già consolida-
ta in precedenti esperienze;

• la Regione Abruzzo ha contribuito con una riflessione sulle diverse forme dei
controlli interni e in particolare, a ritagliare i confini dei controlli interni,
rispetto a quelli esterni;

• la Regione Lombardia ha approfondito il tema dell’orientamento dei sistemi


di pianificazione e controllo in una Amministrazione regionale, alla luce
delle specificità di missione, contesto e quindi finalità dei sistemi di pianifi-
cazione e controllo. Inoltre ha curato, con il supporto della consulenza, la
costruzione delle proposte di architettura dei sistemi di controllo strategico
e gestionale.

Più in generale:

• la Regione Lombardia ha coordinato il gruppo di lavoro ed assicurato uno


stretto raccordo e collegamento con la Segreteria tecnica della Conferenza,
che è stata puntualmente tenuta aggiornata sullo stato di avanzamento dei

1. Cfr. il secondo modulo della ricerca affidata all’I.Re.R Il rapporto di gestione con particolare riferimen-
to agli indicatori di risultato prevista nel PRIR 99.

18
lavori, ed ha quindi potuto validare le scelte di merito, anche in funzione
delle esigenze di coordinamento con gli altri gruppi di lavoro;

• la Segreteria tecnica ed il gruppo di lavoro hanno beneficiato in tutto il per-


corso di lavoro del supporto scientifico e tecnico-metodologico dell’ing. Ezio
Lattanzio, della società Lattanzio e Associati, specializzata nel disegno di siste-
mi di programmazione e controllo nella Pubblica amministrazione.
In particolare, la consulenza ha contribuito, da un lato, con una metodologia
strutturata e dei modelli di riferimento sviluppati in anni di ricerca, dall’altro,
alla ricerca delle soluzioni sulla base delle esperienze maturate negli interven-
ti di consulenza presso enti pubblici centrali e locali;

• infine Ezio Lattanzio e Gabriella Volpi hanno curato la stesura finale del Ma-
nuale.

1.4. IL PERCORSO DI LAVORO

Il gruppo di lavoro si è riunito per la prima volta l’11 febbraio 1999 ed è subito emer-
sa una forte diversità delle situazioni di partenza delle Regioni partecipanti e, conse-
guentemente, l’esigenza di pervenire ad una omogenizzazione dei componenti il
gruppo in termini di linguaggio e modelli di riferimento.

Si è quindi stabilito di organizzare un workshop guidato di due giornate al fine di for-


nire al gruppo uno schema comune di lettura dei diversi modelli di controllo di
gestione e di evidenziare le difficoltà operative di ogni Regione.

Il prodotto del workshop è stata l’elaborazione della struttura del Manuale per il con-
trollo strategico e gestionale e del piano operativo di lavoro, con l’individuazione di
una serie di fasi, tempi e responsabili. Il piano operativo è stato poi riportato alla
Segreteria Tecnica che l’ha discusso e fatto proprio, consentendoci di procedere nel
lavoro programmato.

Ci siamo quindi rivisti e organizzati operativamente in due sottogruppi, uno dedicato


alla definizione del modello concettuale di riferimento per il controllo strategico e di
gestione, l’altro al censimento ed all’analisi del sistema degli indicatori di misurazione
di performance relativamente alle attività dei settori della “Formazione professionale”
e dei “Servizi sociali”. La divisione nei due sottogruppi ci ha consentito di lavorare in
parallelo e rispettare i tempi programmati. Il gruppo ha comunque lavorato in stretto
raccordo e coordinamento, mantenendo informata la Segreteria Tecnica sullo stato di
avanzamento dei lavori e coordinandosi con gli altri gruppi interregionali.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 19


Il Calendario degli incontri del gruppo di lavoro

Data (1999) Luogo Attori Scopo

11 febbraio Milano Gruppo Insediamento del gruppo di lavoro

Workshop per la definizione di un quadro


22 e 23
Milano Gruppo comune di riferimento e per la predisposizio-
febbraio
ne del progetto di lavoro

Segreteria
4 marzo Roma Presentazione e Convalida del progetto
tecnica

16 marzo Milano Gruppo Organizzazione operativa del lavoro

Sottogruppo Impostazione dell’architettura del sistema


21 aprile Roma
indicatori degli indicatori
Sottogruppo
3 maggio Milano Impostazione del modello concettuale
modello
Sottogruppo Discussione e condivisione del modello
20 maggio Milano
modello concettuale
Segreteria Aggiornamento sullo stato di avanzamento
29 aprile Roma
tecnica dei lavori
Discussione e condivisione della bozza
26 maggio Milano Gruppo
della prima parte del Manuale
Segreteria Presentazione e convalida della bozza
3 giugno Roma
tecnica della prima parte del Manuale

Presentazione pubblica e convalida da parate


9 giugno Potenza Convegno della Conferenza della bozza della prima
parte del Manuale

12 luglio Roma Gruppo Impostazione seconda fase del lavoro

Impostazione analisi dei processi decisionali


27 agosto Torino Sottogruppo da supportare e dei relativi fabbisogni infor-
mativi per il settore degli Interventi sociali

Analisi dei cicli di pianificazione e controllo


9 settembre Milano Gruppo
nelle diverse Regioni

Impostazione analisi dei processi decisionali da


Sottogruppo
23 settembre Ancona supportare e dei relativi fabbisogni informativi
indicatori
per il settore della Formazione professionale

Verifica dell’analisi sui sistemi decisionali


Sottogruppo
12 ottobre Milano e dei fabbisogni informativi su Formazione
indicatori
professionale

Sottogruppo Verifica dell’analisi sui sistemi decisionali


15 ottobre Firenze
indicatori e dei fabbisogni informativi su Servizi sociali

27 ottobre Roma Gruppo Discussione e condivisione Manuale

Segreteria
28 ottobre Roma Presentazione e convalida del Manuale
tecnica
Referente
2 novembre Milano Presentazione e convalida del Manuale
politico

20
1.5. I FUTURI SVILUPPI

Come si è detto, il gruppo di lavoro ha cominciato ad operare a febbraio 1999, con l’i-
dea di realizzare un manuale operativo che, muovendosi all’interno del modello preva-
lente nelle diverse realtà regionali, sostanzialmente di PPC (Pianificazione, Program-
mazione e Controllo), come meglio definito più avanti nel testo, ne approfondisse una
parte, individuata nel sistema di indicatori per la misurazione dell’attività svolta.

Di fatto, il decreto legislativo 286/99 ha cambiato il contesto di riferimento, costringen-


doci a riconsiderare il modello complessivo dei sistemi di controllo, con la conseguen-
za che si è, sì, mantenuto un approfondimento, (sui sistemi di controllo strategico e
gestionale), ma nell’ambito di un nuovo modello di riferimento, non più burocratico
centralistico (PPC), bensì di integrazione del ciclo di programmazione e controllo (PeC).

Il Manuale ridefinisce quindi il modello di riferimento generale e ne presenta un’ipo-


tesi di architettura.

A questo punto sono individuabili almeno tre linee di ulteriore sviluppo del lavoro
del gruppo, ma più in generale, della stessa Conferenza, in direzione:

• dell’approfondimento del modello complessivo, con la precisazione/realizzazio-


ne delle diverse componenti del modello, in un lavoro di sensibilizzazione e
di feed back continuo con le specifiche situazioni regionali;

• della progettazione, o ridefinizione, delle funzioni specifiche di controllo (audi-


ting, valutazione, controllo);

• della progettazione di sistemi di programmazione e controllo nei diversi ambi-


ti di intervento regionale (sanità, formazione professionale, attività produtti-
ve, etc...).

Su alcune di queste linee sono già attivi alcuni gruppi di lavoro interregionale. Il con-
tributo del Manuale, sotto questo aspetto, è quello di aiutare a riorganizzare, in una
logica di raccordo e coordinamento, quanto già si sta facendo per cercare di riempire
i vuoti che ancora permangono, o di evitare eventuali sovrapposizioni.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 21


2. L’EVOLUZIONE
DEL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO
IN MATERIA DI CONTROLLI INTERNI NELLE REGIONI

2.1. LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO

La normativa di riferimento per il sistema dei controlli, interni ed esterni, è molto ampia,
per cui si preferisce rinviare all’Appendice 1 per una sua presentazione più puntuale.
Qui ci limitiamo a descrivere solo le attuali linee evolutive, così come vengo-
no delineate dalle seguenti novità normative:

• il D.lgs n.286/99 in attuazione dell’art. 11 della L.59/97 (Bassanini uno), con


il quale il Parlamento italiano ha delegato il Governo a riordinare i sistemi di
controllo interno nelle amministrazioni pubbliche;

• lo schema di Decreto legislativo di modifica della legge quadro nazionale n.


335/76, che regola le disposizioni in materia di bilancio e contabilità nelle regioni1;

• la legge n. 144/99 che prescrive le misure che le amministrazioni centrali e regio-


nali devono adottare per la valutazione e la verifica degli investimenti pubblici;

• il regolamento della Commissione europea n. 2064/97, integrato dal successivo


regolamento n. 2406/98, che, invece, prescrive le misure che le amministrazio-
ni regionali devono adottare per la gestione e il controllo dei Fondi strutturali.

L’Appendice 2, per comodità degli operatori, contiene il testo originale dei provvedi-
menti considerati e prima elencati.

2.2. LE LINEE EVOLUTIVE EMERGENTI

Al di là delle prescrizioni sulle misure da adottare, l’esame dei provvedimenti norma-


tivi considerati consente di individuare una serie di linee evolutive emergenti, ricon-
ducibili ai quattro punti seguenti, di seguito sviluppati:

1. la specializzazione dei controlli e l’individuazione degli utenti/proprietari dei


sistemi di controllo;

2. la ridefinizione delle competenze delle strutture di controllo interno;

3. l’adozione di metodologie, strutture e strumenti per una migliore allocazione

1. In seguito formalizzato nel D.Lgs. 76/2000 “Principi fondamentali e norme di coordinamento in


materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25
giugno 1999, n. 208”.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 23


delle risorse, con riferimento, in particolare, ai progetti finanziati con Fondi
strutturali e, più in generale, a tutti gli investimenti pubblici;

4. il riorientamento ai vari livelli dei bilanci e dei sistemi di contabilità in fun-


zione delle esigenze dei decisori.

2.2.1. La specializzazione dei controlli e gli utenti/proprietari dei sistemi

Le diverse funzioni di controllo interno vengono concettualmente distinte in relazione


alle finalità del controllo stesso. Il D.lgs 286/99 distingue infatti tra le seguenti funzioni:

1. controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la legittimità,


regolarità e correttezza dell’azione amministrativa;

2. controllo di gestione, volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità


dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche medianti tempestivi
interventi di correzione, il rapporto tra costi (risorse) e risultati;

3. valutazione della dirigenza, volto a misurare e valutare le prestazioni dei diri-


genti;

4. valutazione e controllo strategico, volto a valutare l’adeguatezza delle scelte


compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di
determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati
conseguiti e obiettivi predefiniti.

Tale distinzione contribuisce a chiarire le finalità dei diversi tipi di controllo e i rela-
tivi destinatari.

La tavola 1 ha lo scopo di associare:

• le funzioni elementari di programmazione e/o controllo;

• alle funzioni di controllo previste dal D.Lgs 286/99 e, di conseguenza, i con-


tenuti concreti di tali funzioni.

La previsione di livelli diversi (Autorità politica e Management) di proprietà dei sistemi


di Programmazione e controllo, di valutazione e di regolarità rafforza il principio di
distinzione tra indirizzo/controllo e gestione, da cui il decentramento del controllo di
gestione quale strumento di autogoverno dei dirigenti.
Parimenti, l’esercizio integrato delle funzioni, e cioè il funzionamento a ciclo
integrato delle fasi di programmazione, attuazione, rilevazione e interpretazione, con-
sente il ricorso ad eventuali azioni correttive e l’integrazione informativa tra gli stes-
si sistemi di controllo.
Le Regioni, in sede di Conferenza unificata, hanno espresso un parere positi-
vo sugli indirizzi ed i principi contenuti nel decreto, apprezzando in particolare la
volontà di fare chiarezza, rispetto alle diverse logiche del controllo, su competenze,
dipendenze ed incompatibilità, superando la precedente normativa tendente ad attri-
buire ai servizi di controllo interno ex art. 20 decreto legislativo 29/1993 una conge-
rie eterogenea di funzioni. Hanno invece richiesto che venisse chiaramente espressa
l’integrazione tra i diversi sistemi.

24
Tavola 1 - Le tipologie di controllo interno

Funzioni previste dal D.lgs 286/99 Funzioni elementari di Controllo interno

Citata indirettamente Programmazione strategica e valutazione impatto


ma non regolata dal D.lgs delle politiche

Traduzione degli indirizzi negli obiettivi


manageriali ai C.d.R. di 1° livello (le “direttive” )
Valutazione e controllo strategico NB solo per i Ministeri
Controllo di attuazione del piano
Valutazione dirigenti C.d.R. 1° livello

Valutazione e controllo strategico Verifiche di affidabilità, funzionalità, coerenza

Controllo di gestione Budgeting e reporting direzionale

Controllo delle prestazioni dei C.d.R.


Valutazione dei dirigenti
(livello inferiore al 1°)

Controllo di regolarità Controlli di legittimità


amministrativa e contabile Controlli di regolarità contabile

2.2.2. La ridefinizione delle competenze delle strutture di controllo interno

Oltre a distinguere tra le diverse funzioni di controllo interno, il D.lgs 286/99 indivi-
dua le strutture competenti allo svolgimento delle previste funzioni e la loro colloca-
zione organizzativa:

• la struttura di valutazione e controllo strategico, riferisce direttamente all’Au-


torità politica e nelle Regioni dovrebbe quindi essere collocata alle dirette
dipendenze della Giunta;

• la struttura di controllo di gestione e quella per la valutazione della dirigen-


za vengono collocate all’interno della struttura gestionale e rispondono
direttamente ai dirigenti posti al vertice delle singole strutture organizzative
interessate.

Il D.lgs 286/99 prevede inoltre che:

• l’attività di valutazione e controllo strategico supporti l’attività di program-


mazione strategica e di indirizzo politico amministrativo;

• l’attività di valutazione della dirigenza si avvalga dei risultati del controllo di


gestione;

• l’attività di verifica di regolarità amministrativa e contabile sia incompatibile


con quella della valutazione, del controllo di gestione e del controllo strategico.

Le suddette preclusioni derivano dalla concezione del controllo di gestione come auto-
controllo, all’interno quindi del processo di programmazione e controllo, a salva-

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 25


guardia del rapporto di collaborazione e fiducia che deve instaurarsi tra chi gestisce
la macchina (il manager) e chi supporta il manager tenendolo informato sullo stato
di utilizzo delle risorse finalizzate al raggiungimento degli obiettivi a lui assegnati (il
controller).
La logica della specializzazione dei sistemi di controllo implica quindi la ride-
finizione dell’articolazione organizzativa delle strutture e dei ruoli delle unità di pro-
grammazione e controllo che, ad oggi, sono in generale centralizzate, mentre lo sche-
ma di decreto ne prevede una articolazione a rete, con la creazione di strutture ad hoc
per il controllo di gestione in ognuna delle Direzioni generali o Dipartimenti.

La cogenza del D.lgs 286/99 per le Regioni

Il decreto legislativo è stato formulato in particolare per i Ministeri, per i quali,


infatti, il decreto stesso è cogente per tutte le sue parti e disposizioni.
Nel caso di altre amministrazioni pubbliche si deve invece analizzare quan-
to e in quali parti il decreto obbliga a conformarsi alle disposizioni contenute.
Nel caso delle Regioni, la maggiore o minore cogenza è da valutare inter-
pretando alcuni commi, tra cui:

• il comma 2 dell’art. 1 “La progettazione d’insieme dei controlli interni rispetta


i seguenti principi generali,..., applicabili dalle regioni, nell’ambito della propria
autonomia organizzativa e legislativa,...”;

• il comma 3 art. 4 “nelle amministrazioni regionali, la legge quadro di contabi-


lità contribuisce a delineare l’insieme degli strumenti operativi per le attività di
pianificazione e controllo”;

• il comma 4 dell’art. 10 “...le amministrazioni non statali provvedono, nelle


forme previste dalla vigente legislazione, a conformare il proprio ordinamento
ai principi dettati dal presente decreto, anche in deroga a specifiche disposizio-
ni di legge con i principi stessi non compatibili”.

In particolare dalla scelta di quanto e cosa “prendere” dai principi e dalle disposi-
zioni previste dal D.lgs 286/99 (art.1) possono nascere dei vincoli maggiori o
minori a seconda se, ad esempio, si preferisce allinearsi ai soli principi o alle
disposizioni specifiche sui singoli sistemi.
Tale situazione, però, può portare a delle grandi opportunità, quale ad
esempio la possibilità di rivedere nel merito le singole funzioni di controllo.

Le competenze delle strutture di controllo interno previste nei CCNL

Già da qualche anno, apprezzabilmente, è stata prevista, nella parte accessoria


della retribuzione, una indennità di produttività e/o di risultato, legata al raggiun-
gimento di determinati obiettivi quali/quantitativi.
È inoltre previsto, in una logica di misurazione e trasparenza, che l’attivi-
tà di valutazione del personale, dirigenziale e non, sia supportata anche da infor-
mazioni fornite dai sistemi di controllo interno.

26
Gli ultimi Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro (CCNL) prevedono, di
conseguenza, una serie di adempimenti per le strutture di controllo interno. In
particolare:

Per quanto attiene al contratto del personale non dirigenziale, gli adempi-
menti previsti sono:

- verificare e attestare che i risparmi di gestione non abbiano prodotto


effetti negativi sull’estensione e sulla qualità dei servizi resi agli uten-
ti e non siano dovuti ad attività affidate all’esterno;

- monitorare e valutare i risultati raggiunti, in termini di produttività e


di miglioramento del livello qualitativo dei servizi, mediante l’impie-
go del fondo per la produttività collettiva e per il miglioramento dei
servizi;

- monitorare e valutare i risultati raggiunti, in termini di produttività e


di miglioramento del livello qualitativo dei servizi, mediante l’impie-
go del fondo per la qualità della prestazione individuale.

Per quanto attiene al contratto del personale dirigenziale, di tipo privatistico:

- compete alle amministrazioni la definizione dei sistemi e dei mecca-


nismi per valutare i risultati, mentre

- è affidata ai servizi di controllo o nuclei di valutazione, istituiti ai


sensi dell’art. 20 del D.lgs 29/93, la concreta attività di misurazione,
da basare sulla correlazione tra obiettivi da perseguire e risorse
umane, strumentali e finanziarie a disposizione.

In entrambi i contratti è addirittura previsto che l’istituzione e l’attivazione dei servi-


zi di controllo interno siano la condizione necessaria per l’incremento delle risorse desti-
nate alla quota della retribuzione legata al risultato.
Il D.lgs 286/99 ha, come noto, espressamente abolito l’art. 20 del D.lgs
29/93, specializzato i controlli, attribuendone le funzioni a più strutture, previsto
precise incompatibilità nello svolgimento di tali funzioni.
Si aprono quindi due ordini di problemi:

• da un punto di vista sostanziale, occorre redistribuire le funzioni tra le


nuove strutture;

• da un punto di vista normativo, occorre riadeguare i CCNL.

Va peraltro osservato che il D.lgs 286/99 norma solo la valutazione della Dirigen-
za, prevedendo inoltre che:

• la valutazione della dirigenza di nomina politica si basi anche sui dati del
sistema di Controllo strategico;

• la valutazione dei dirigenti sia supportata dall’attività di Controllo di


gestione.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 27


2.2.3. L’adozione di metodologie, strutture e strumenti
per una migliore allocazione delle risorse

L’adozione di metodologie, strutture e strumenti per una migliore allocazione delle


risorse risponde all’esigenza di assicurare maggiore efficacia e trasparenza ai processi
di utilizzo delle risorse finanziarie disponibili sia a livello nazionale che comunitario.
Tale migliore allocazione è realizzabile attraverso la predisposizione di strumenti di
controllo e percorsi gestionali idonei a garantire l’adeguata effettuazione degli inter-
venti e la definizione di caratteristiche, modalità, percorsi, referenti, scadenze etc..
delle attività di controllo da effettuarsi.

In sostanza, lo scopo dell’adozione di tali metodologie è riassumibile nelle seguenti


quattro proposizioni:

• pensare prima di agire, che significa, ex ante, supportare i decisori nella indivi-
duazione delle priorità e nella selezione dei progetti da finanziare definendo
un vero e proprio business plan, con l’indicazione delle finalità degli interven-
ti, dei risultati attesi, e dell’architettura generale del progetto;

• organizzarsi prima di agire, che significa dotarsi di strumenti per la predisposi-


zione di piani operativi che definiscano precisamente obiettivi, responsabili-
tà, fasi, costi, tempi dei progetti;

• dotare il management delegato a gestire i progetti di idonei strumenti per la gestio-


ne dei progetti medesimi (strumenti di project management), che significa
implementare adeguati strumenti di monitoraggio per verificare lo stato di
avanzamento dei progetti ed eventualmente attuare le opportune azioni
correttive;

• garantire l’uso corretto e trasparente delle risorse pubbliche, che significa prevede-
re meccanismi di controllo/ispettorato tradizionale e/o forme di auditing più
evolute.

Vanno in questa direzione sia i due Regolamenti della Commissione europea sui con-
trolli finanziari sulle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (n.2064/97 e n.
2406/98), che la L. n.144/99 in materia di investimenti pubblici.
In particolare, i due regolamenti prescrivono alle Regioni di dotarsi di strut-
ture incaricate di verificare, attraverso controlli campionari sul 5% dei progetti cofi-
nanziati, l’efficienza e l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati.
La legge n.144/99 prescrive alle Regioni di dotarsi di Nuclei di valutazione per
la valutazione e la verifica degli investimenti pubblici, utilizzando metodologie ana-
loghe a quelle previste per i progetti cofinanziati con Fondi strutturali.

2.2.4 Il riorientamento ai vari livelli dei bilanci e dei sistemi di contabilità


in funzione delle esigenze dei decisori

Negli anni i bilanci ed i sistemi di contabilità finanziaria hanno cercato di rispondere


a diverse esigenze, assorbendo molteplici chiavi di lettura. Si tratta quindi, anche in
questo caso, di riorientare i bilanci ed i sistemi di contabilità in funzione:

28
• dei decisori (Consiglio e Giunta) e degli utenti;

• tipi di uso:

- scelta tra opzioni alternative per Autorità politica e manager;

- monitoraggio sulla gestione delle entrate/spese per Autorità politica e


manager.

La recente riforma del Bilancio Statale e la prevista modifica della legge quadro di conta-
bilità regionale (L.n.335/76) vanno in questa direzione. In particolare, la prossima rifor-
ma della legge quadro di contabilità regionale2 introduce, analogamente al bilancio sta-
tale, un bilancio politico su cui l’organo legislativo regionale è chiamato ad esprimere il
proprio consenso, integrato da un bilancio gestionale, con fini comunque autorizzatori.
Il Bilancio politico è articolato in Funzioni obiettivo e in Unità Previsionali di
Base (UPB), determinate con riferimento alle aree omogenee di attività su cui la Regio-
ne ha competenza.
Il bilancio amministrativo, a fini gestionali e di rendicontazione, disaggrega
le UPB in capitoli di spesa.
In questo modo viene salvaguardato:

• il ruolo dell’autorità politica (Consiglio) che vota aggregazioni, le UPB, più


chiare e trasparenti, essendo in numero limitato e con contenuto più imme-
diatamente individuabile;

• la flessibilità gestionale con la semplificazione e l’accelerazione delle procedu-


re di spesa e, conseguentemente, degli interventi programmati autorizzati.

Analogamente, anche i sistemi contabili devono rappresentare i fenomeni osservati


(entrate e spese) in maniera trasparente per meglio supportare i decisori nelle scelte
allocative e gestionali.
Da qui l’esigenza di una loro specializzazione nei sistemi di:

• contabilità finanziaria, a maglie più larghe;

• contabilità economica;

• contabilità analitica per destinazione d’uso.

Affinché il sistema dei controlli sia effettivamente praticabile è necessario che il


Bilancio rappresenti uno strumento effettivo di controllo, consentendo l’attribuzio-
ne a ben individuati Centri di responsabilità delle risorse necessarie per il raggiungi-
mento degli obiettivi.
Al contrario di quanto previsto dalla riforma del bilancio dello Stato, la pro-
posta di riforma della contabilità regionale non vincola l’attribuzione delle UPB ad un
unico Centro di responsabilità.
Dal punto di vista del controllo dei costi la proposta di riforma prescrive l’a-
dozione di misure organizzative idonee al controllo dei costi e dei rendimenti, apren-
do la strada all’introduzione di sistemi di contabilità economica e analitica.

2. In seguito formalizzata nel D.Lgs. 76/2000 “Principi fondamentali e norme di coordinamento in


materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25
giugno 1999, n. 208”.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 29


3. LE FINALITÀ DEI SISTEMI DI PIANIFICAZIONE
E CONTROLLO IN UNA REGIONE

3.1. L’ENTE REGIONE NELL’AMBIENTE SOCIO-ECONOMICO E ISTITUZIONALE

Le Regioni sono Enti istituzionali che operano in un contesto socio-economico terri-


torialmente delimitato. La loro mission istituzionale è quella di cogliere i bisogni che
emergono dall’ambiente esterno e di rispondervi, nell’ambito delle proprie competen-
ze, attraverso una serie di politiche volte, in ultima istanza, allo sviluppo economico
e sociale del territorio, in sintonia con la normativa di livello statale e comunitario e
coordinando l’attività degli Enti minori (Province, Comuni, Comunità montane).
Con l’effettiva realizzazione del decentramento amministrativo1, che rilancia
il ruolo della Regione quale ente di programmazione e controllo, dell’autonomia
finanziaria, che potrà giocarsi sul fronte delle spese2 oltre che delle entrate, dell’ele-
zione diretta del Presidente3, che rafforzerà il legame tra elettori-eletti, la capacità di
governo di una Regione sarà sempre più valutata sulla base della sua capacità di avere
il pieno controllo sugli interventi attuati, sulle leve e sugli strumenti a disposizione,
sulle risorse utilizzate.
In altri termini, la credibilità politica regionale dipenderà molto dalla sua
capacità di implementare un sistema organico e complessivo di programmazione e
controllo, in grado di tener conto della complessità e turbolenza dell’ambiente ester-
no e interno e delle relazioni tra gli attori che lo compongono.

La tavola 2 posiziona l’Ente Regione all’interno del proprio ambiente sociale, econo-
mico ed istituzionale di riferimento, evidenziando gli attori e le principali relazioni
con gli stessi.
Vi sono evidenziate, da un lato, le relazioni istituzionali con la Unione europea
e lo Stato, che indirizzano e regolano l’attività regionale ed erogano finanziamenti, e
con le Province e i Comuni, e per taluni aspetti anche le Comunità montane, che
invece ne attuano i piani e programmi. Dall’altro le relazioni orizzontali con la società
civile, vale a dire i singoli cittadini, le imprese, le organizzazioni sociali e funzionali
che, da un lato, forniscono risorse attraverso il sistema di prelievo fiscale generale, dal-
l’altro esprimono i bisogni e sono i destinatari delle politiche.

1. L. 59/97 “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” e relativi decre-
ti legislativi di attuazione.
2. La proposta di Finanziaria 2000 prevede che vengano aboliti i vincoli di destinazione dell’IRAP e
dell’addizionale IRPEF alla spesa sanitaria.
3. PdL in discussione alle Camere di modifica degli art. 121, 122, 123 e 126 della Costituzione.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 31


Tavola 2 - La relazione dell’Ente regione con l’ambiente esterno
Ambiente esterno
socio economico istituzionale
Stato Unione Europea

Regione
Cittadini
Risorse Attività
Missioni
Imprese istituzio-
nali Obiettivi

Organizzazioni Cittadini
Prodotti

leggi/regolamenti Impatto Imprese


finanziamenti/servizi
informazione
controlli Organizzazioni

Enti locali

Comunità
Province Comuni
Montane

Le Regioni, in quanto enti di governo di livello superiore e nei quattro ambiti di inter-
vento (istituzionale, sociale, economico, e territoriale) previsti dal DPR 616/77, esercita-
no soprattutto funzioni di programmazione, di riparto delle risorse, di vigilanza, di indi-
rizzo e di coordinamento, nonché dispongono del potere sostitutivo (in caso di inadem-
pienza degli enti locali nell’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi confe-
riti) e di revoca della delega o subdelega (nel caso di persistente inadempienza, violazio-
ne di leggi o di non adeguamento alle direttive ed indirizzi da parte degli enti locali).
Per semplificare, le attività attraverso le quali la Regione cerca di perseguire le
proprie finalità istituzionali possono essere sintetizzate nelle seguenti quattro4:

1. attività di legislazione e regolazione, che comprende la produzione di leggi, l’in-


dicazione di indirizzi, la fissazione di standard, l’elaborazione di Piani, Pro-
grammi, nonché l’approvazione di Piani provinciali o comunali, la concessio-
ne di autorizzazioni, pareri, vincoli etc;

2. attività di erogazione e sostegno, che comprende l’erogazione di finanziamenti


o la fornitura diretta di servizi, la realizzazione di opere, o interventi di soste-
gno indiretto;

3. attività di vigilanza e controllo, che comprende lo svolgimento di controlli su


atti o attività svolti da altri enti per proprio conto, interventi, sanzioni e vigi-
lanza su attività varie;

4. attività di informazione e comunicazione, che comprende l’attività finalizzata ad


informare e a comunicare ai cittadini, agli operatori economici, al sistema

4. La semplificazione delle attività rielabora in parte la classificazione proposta da MAIN in una ricer-
ca realizzata per la Regione Lombardia nell’ambito del Programma annuale di ricerche di interesse
regionale 1996: Indagine sul portafoglio dei prodotti/servizi realizzati dalle strutture della Giunta regionale.

32
delle autonomie locali e, più in generale, al territorio, le opportunità, le ini-
ziative, gli interventi intrapresi.

Queste attività non sono ovviamente alternative, ma anzi tendono ad essere contem-
poraneamente presenti nelle modalità di intervento regionale, sebbene con peso diver-
so. Per esempio, nel settore dell’Urbanistica sarà preponderante l’attività di regolazio-
ne ed eventualmente di vigilanza rispetto alle altre; nel settore delle Attività produt-
tive avrà più peso l’attività di erogazione di finanziamenti e di sostegno, ma anche di
informazione e comunicazione.
Naturalmente la preponderanza di una funzione sulle altre non dipende solo
dal settore di intervento, ma anche dalle sue modalità organizzative e gestionali. Nel
settore della Formazione professionale, per esempio, l’attività di formazione può esse-
re svolta direttamente tramite CFP5 regionali, o indirettamente attraverso CFP conven-
zionati. La funzione di vigilanza sarà necessariamente molto più sviluppata in questo
secondo caso che nel primo.

3.2. IL DECENTRAMENTO AMMINISTRATIVO E IL RUOLO DELLA REGIONE

Il processo di decentramento amministrativo in corso inciderà quindi pesantemente


nell’evoluzione di queste funzioni. In particolare, come si è già accennato, la prima
legge Bassanini rilancia fortemente il ruolo della Regione quale ente di programma-
zione e coordinamento e, conseguentemente, anche quello di vigilanza e controllo.
Viceversa, viene ridotto il ruolo regionale di erogatore diretto di servizi.
La Bassanini ed i relativi decreti attuativi prevedono infatti, per numerose
materie6, il conferimento a province, comuni e agli altri enti locali di tutte quelle fun-
zioni amministrative che non richiedono un loro esercizio unitario a livello regiona-
le e contemporaneamente o, se si preferisce, complementarmente, l’esercizio da parte
delle Regioni di poteri sostitutivi nei confronti di quegli enti locali che dovessero
risultare inadempienti.

Tra i diversi principi che sono alla base dei conferimenti di funzioni agli enti locali7, oltre
a quello fondamentale di sussidiarietà, vanno ricordati, dal punto di vista del nostro
interesse, i principi di efficienza ed economicità e di adeguatezza, in relazione all’idonei-
tà organizzativa dell’amministrazione ricevente, a garantire l’esercizio delle funzioni.
In sostanza il processo di trasferimento delle competenze, dallo Stato alle
Regioni e dalle Regioni agli Enti locali, deve rappresentare un momento di razionaliz-
zazione e di semplificazione dell’attività amministrativa. Ciò significa prevedere e ren-
dere effettivo un sistema di monitoraggio dello stesso processo di trasferimento, oltre
che delle attività trasferite, non solo a fini meramente di controllo, ma anche e soprat-
tutto per garantire la piena realizzazione del processo stesso di decentramento nelle
modalità più efficienti ed efficaci possibili.

5. CFP: Centro di Formazione Professionale.


6. Agricoltura, Trasporto pubblico locale, Mercato del Lavoro, Sviluppo economico e attività produt-
tive, Territorio, ambiente e infrastrutture, Servizi alla persona, e alla Comunità, Polizia amministrativa
regionale e locale e regime autorizzatorio.
7. Cfr. art. 4 L. 59/97. “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 33


La quantificazione delle risorse connesse alle funzioni da trasferire

La Bassanini prevede espressamente che il trasferimento di competenze avvenga


contestualmente al trasferimento delle risorse, umane finanziarie e strumentali,
necessarie al loro espletamento. Purtroppo, proprio la difficoltà di quantificazio-
ne di tali risorse, in assenza di adeguati e trasparenti sistemi di rilevazione, costi-
tuisce uno dei punti di maggiore conflitto potenziale e su cui il processo di trasfe-
rimento si è già in parte arenato.
Di fronte ad una possibile sottostima, da parte del Governo, delle risorse
da trasferire, l’unica ragionevole difesa delle Regioni e degli Enti locali è quella di
pervenire ad una stima quanto più possibile esatta dei costi connessi allo svolgi-
mento delle nuove funzioni e competenze. Il rischio nei prossimi anni è infatti
quello di vedersi azzerare i pochi margini di autonomia che ancora restano nei
bilanci regionali e locali.
Il problema si ripropone anche tra Regioni ed Enti locali, anche se trat-
tandosi del trasferimento di funzioni già svolte dalle Regioni, l’identificazione dei
costi connessi al loro svolgimento, e quindi la quantificazione delle risorse da tra-
sferire, dovrebbe essere, se non proprio più semplice, almeno più direttamente
sotto controllo.
In altre parole, è necessario implementare dei sistemi di rilevazione delle
spese di funzionamento per Centro di Costo e di Responsabilità.

3.3. IL NUOVO MANAGEMENT PUBBLICO

Con il D.lgs 29/93, che ha introdotto il principio della separazione della responsabi-
lità politica e gestionale ed ha previsto l’istituzione di strutture di controllo e valuta-
zione, e ancora più con la L. 94/97, che ha dato attuazione al principio riformando il
bilancio dello Stato, l’ente pubblico si è orientato verso un sistema di governo della
gestione teso a garantire nel contempo:

• autonomia gestionale ai manager ai vari livelli, responsabilizzandoli conte-


stualmente sui risultati;

• la possibilità per gli Amministratori di avere sotto controllo l’andamento


della gestione e di poter intervenire a indirizzarla ove necessario.

Anche le Regioni sono coinvolte da questo processo di rinnovamento della Pubblica


amministrazione. In particolare, in molte Regioni si sono ridefinite le strutture orga-
nizzative prevedendo servizi per il controllo di gestione e nuclei per la valutazione
della dirigenza (Tav. 3).
Inoltre, l’applicazione effettiva della separazione della responsabilità politica
dalla responsabilità gestionale, con la nomina di Direttori generali a tutti gli effetti,
sta determinando, almeno in alcune realtà regionali, una delega di funzioni, dai Con-
sigli regionali alle Giunte, e dalle Giunte ai Direttori generali, con una conseguente
semplificazione delle procedure e riduzione dei tempi dei procedimenti, facendo sor-
gere parallelamente l’esigenza di un controllo strategico sullo stato di attuazione delle
politiche e di un controllo direzionale sulla gestione delle attività poste in essere.
Infatti non è solo opportuno, è quasi inevitabile che ogni processo di dele-

34
ga si accompagni ad un processo di formalizzazione del sistema dei controlli8.
Uno stimolo alla suddetta formalizzazione è venuto anche dall’introduzione
dei sistemi di valutazione della dirigenza e dalle prescrizioni della Corte dei Conti in
tema dei controlli interni (art.3, comma 4, L.20/94).

La formalizzazione delle relazioni tra obiettivi, risorse e responsabilità si può rappresen-


tare con un triangolo che collega il risultato da conseguire alle risorse assegnate e al
responsabile del risultato.

Tavola 3 - La formalizzazione obiettivi-risorse-responsabilità

Obiettivi

Risorse
Responsabilità allocate

L’esperienza di formalizzazione del triangolo nelle Regioni

In generale, il primo passo è stata l’esplicitazione del legame tra risorse e respon-
sabili, con l’introduzione, in alcune realtà anche di adeguati strumenti informati-
vi di supporto (sistemi di reporting finanziari più articolati a frequenza di rileva-
zione infra-annuale). Per quanto riguarda il collegamento tra obiettivi e risorse e
tra obiettivi e responsabilità il livello di formalizzazione è ancora inadeguato.

La Scheda Unica della Regione Lombardia

In Regione Lombardia è stata avviata ed è operativa dall’inizio del 1999, presso tutte
le Direzioni generali, una procedura informatizzata denominata Scheda unica,
messa a punto da un gruppo di lavoro interdirezionale (Direzioni Generali: Presi-
denza, Bilancio e controllo di gestione, Affari Generali). Questa procedura si propo-
ne di realizzare la triangolazione Obiettivi/Centri di responsabilità/ Risorse, monito-
rando, per centro di responsabilità, l’utilizzo delle risorse assegnate ad un determi-
nato obiettivo e verificandone il raggiungimento dei risultati nei tempi prefissati.

8. Non è un caso che il decreto legislativo di riordino del sistema dei controlli interni sia previsto
proprio dalla legge Bassanini uno che prevede il trasferimento di competenze dallo stato alle Regioni e
agli enti locali.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 35


Procedimenti di valutazione della dirigenza nella Regione Liguria

Nella Regione Liguria si è proceduto a dare indicazioni puntuali circa le caratteristi-


che che devono avere gli obiettivi da attribuire ai dirigenti all’inizio dell’esercizio e
circa la correlazione che questi devono avere con le risorse finanziarie assegnate.
È inoltre previsto un procedimento di verifica del raggiungimento dei risul-
tati non più meramente a cascata (referenti politici, direttori, dirigenti), ma circola-
re, con una valutazione finale di coerenza con gli indirizzi strategici della Giunta.

Tavola 4 - Operatività e previsione di Strutture di Controllo, Valutazione e Ispezione


nelle Regioni e Province autonome9

Regioni Controllo Nucleo Comitato


e Province autonome di Gestione di Valutazione ispettivo

Abruzzo SI SI
Basilicata SI SI10
Calabria Previsto SI
Campania Previsto SI
Emilia Romagna SI SI
Friuli Venezia Giulia SI Previsto
Lazio SI SI
Liguria 11
SI
Lombardia SI SI SI
Marche SI SI
Molise SI
Piemonte SI SI
Puglia Previsto Previsto
Sardegna In fase di costituzione In fase di costituzione SI
Sicilia NO NO
Toscana SI SI
Umbria SI SI
Valle d’Aosta SI Previsto
Veneto SI SI
Bolzano SI12
Trento Previsto Previsto Previsto

9. Aggiornamento ad ottobre 1999 a cura della dott.ssa Lisa Burlinetto della Regione Veneto.
10. Sono stati istituiti due nuclei, uno per il Consiglio ed uno per la Giunta.
11. Sono state istituite due Servizi rispettivamente per il Consiglio e per la Giunta.
12. Struttura unica ma con due unità separate e indipendenti.

36
3.4. L’ORIENTAMENTO DEI SISTEMI IN FUNZIONE
DELLE ESIGENZE DA SODDISFARE

La Regione opera quindi in un contesto economico, sociale ed istituzionale comples-


so, in cui sono coinvolti attori diversi (istituzionali e sociali), e a diversi livelli (origi-
ne e destinazione). In questo quadro la Regione deve potersi (o sapersi) muovere
come una macchina intelligente, capace di tradurre le mission in obiettivi specifici,
attraverso i Programmi regionali di sviluppo, convogliare su quegli obiettivi le risor-
se necessarie, attraverso un processo di budgeting, affidare quegli obiettivi a dei
responsabili in grado di organizzare le risorse nel modo più efficiente possibile, veri-
ficare lo stato di avanzamento degli interventi in tempo utile per eventuali correzio-
ni agli scostamenti.
I risultati raggiunti, rispetto agli obiettivi assegnati, avranno poi un impatto
sulla realtà esterna, desiderato, indesiderato, indotto, che andrà a modificare i bisogni
e quindi la pianificazione/programmazione successiva.
Alla luce dell’evoluzione del quadro economico, sociale ed istituzionale pre-
sentato e delle relative esigenze da soddisfare, è possibile individuare i seguenti orien-
tamenti dei sistemi di programmazione e controllo:

1. orientamento ai risultati;

2. formalizzazione del triangolo Responsabilità-Obiettivi-Risorse;

3. specializzazione verso i mondi e il mix delle attività istituzionali;

4. introduzione di sistemi di vigilanza verso gli Enti locali;

5. facilitazione dei controlli delle macchine delegate;

6. miglioramento della cooperazione tra multi enti / diversi attori nel ciclo di
PeC.

1. Orientamento ai risultati

Sotto la spinta di fattori quali:

• la scarsità delle risorse pubbliche, con la conseguente pressione su di esse che


determina, inevitabilmente, una competizione tra i possibili usi alternativi;

• la maggiore considerazione per la soddisfazione del cittadino utente, al quale


viene sempre più spesso richiesto di contribuire, non solo indirettamente
attraverso il pagamento delle imposte, ma anche direttamente, con tickets e
tariffe, ai costi per l’erogazione dei servizi che utilizza, che determina una
crescente attenzione alla qualità dei servizi erogati e, più in generale, delle
azioni svolte;

• una certa competitività, non solo tra pubblico e privato, ma anche all’inter-
no dello stesso pubblico, che introduce elementi di valutazione e confronto,

si va quindi sempre più affermando un modello gestionale per obiettivi e per risultati.
Tale modello, che interessa particolarmente le attività progettuali e innovative, con
attenzione all’efficacia dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati, si va

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 37


sempre più estendendo anche alla gestione delle attività routinarie, con attenzione, in
questo caso, anche all’efficienza.
È cioè in atto, nella pubblica amministrazione, una tendenza a finanziare e
realizzare prioritariamente progetti ed interventi ben definiti, in termini di obiettivi,
risorse, responsabilità, tempi e modalità di monitoraggio e controllo.
In sostanza, l’introduzione di un modello di PA volta a soddisfare bisogni
pubblici attraverso una programmazione per progetti, più che per atti, e una figura di
dirigente manager, responsabile sia della gestione finanziaria, tecnica e amministrati-
va che dei relativi risultati, stanno sempre più focalizzando l’attenzione (o la tensio-
ne) al risultato delle azioni: non basta più dire dove sono stati spesi i soldi, ma come
sono stati spesi e con quali risultati.
Questo passaggio da una PA produttrice di atti ad una PA produttrice di fatti,
azioni e quindi di risultati è fondamentale perché su questo si fonda poi tutto il resto.

2. Formalizzazione del triangolo Responsabilità - Obiettivi - Risorse

In particolare, una volta posta l’attenzione sul risultato, occorre individuarne un


responsabile che, dotato delle opportune risorse, sia in grado di garantirne il raggiungi-
mento. È in questa logica, infatti, che si è mosso il D.lgs 29/93, che non solo ha distin-
to le responsabilità amministrative da quelle gestionali, ma anche previsto la valuta-
zione della dirigenza. Ed è per questo che normalmente al processo di attribuzione
degli obiettivi si accompagna quello della negoziazione delle risorse.
Il processo di negoziazione è un processo a cascata che coinvolge, nella prima
fase di traduzione degli obiettivi strategici in obiettivi manageriali e di definizione
delle risorse necessarie, il livello politico e i dirigenti di prima fascia (generalmente
l’Assessore di riferimento ed il Direttore generale) e, nella fase successiva, di traduzio-
ne degli obiettivi manageriali in obiettivi operativi e di assegnazione delle risorse, i
direttori generali e i dirigenti sottoposti.
L’assegnazione trasparente e oggettiva di obiettivi e risorse:

• rafforza il senso di responsabilità del dirigente nei confronti degli obiettivi lui
attribuiti;

• lo invita ad organizzare al meglio le risorse umane, strumentali e finanziarie


a sua disposizione;

• ed in particolare, all’aumentare del livello di complessità operativa lo stimola,


ad implementare sistemi di programmazione e controllo per meglio gestire le
diverse attività ed intervenire tempestivamente in caso di scostamenti dalla
programmazione prevista o di necessario riaggiustamento degli obiettivi;

• facilita il raccordo con il sistema di valutazione della dirigenza.

3. Specializzazione dei sistemi di P. e C. verso i mondi e il mix delle attività istituzionali

Un sistema di controllo non è una modalità di lavoro indipendente dall’attività che


deve supportare e monitorare. In particolare, si è visto come gli ambiti di intervento
di una regione siano diversi, spaziando da quelli economici, a quelli sanitari e socia-

38
li, a quelli ambientali e territoriali, e come per ognuno di questi ambiti, siano diverse
le modalità di intervento13.
Qualsiasi sistema di controllo andrà quindi costruito su misura intorno ai
diversi oggetti di controllo, e tenendo conto delle loro modalità gestionali (processi) ed
organizzative (strutture e responsabilità).
In sostanza ciò significa specializzare i sistemi rispetto a:

• i diversi ambiti di intervento regionali, in termini di missioni, compiti e proces-


si (Sanità, Formazione professionale, Cultura, Attività produttive etc.);

• il mix delle quattro tipologie di attività istituzionali esercitate: legislativa e di


regolazione, erogazione e supporto, vigilanza e controllo, comunicazione e
informazione.

4. Introduzione di sistemi per la vigilanza verso gli Enti locali

Il processo di trasferimento di funzioni amministrative agli Enti locali, Province,


Comuni e Comunità montane, su numerose materie, è tuttora in corso di definizione
normativa.
È appunto proprio in questa fase che occorre prevedere ed impostare sistemi
di controllo nei confronti degli Enti locali sulle funzioni delegate in modo da consen-
tire alle regioni di svolgere, in prospettiva e a tutti gli effetti, quel ruolo di program-
mazione e di vigilanza, che la Bassanini assegna loro, fino alla possibilità di ricorso ai
poteri sostitutivi nei confronti degli enti inadempienti.
Da qui la necessità di attrezzare le Regioni a rispondere a due tipi di esigenze:

• disporre di un flusso di informazioni di ritorno dagli Enti locali;

• implementare sistemi adeguati a svolgere le attività di vigilanza (external


auditing).

5. Facilitazione dei controlli delle macchine delegate

Il sempre più frequente ricorso alla esternalizzazione dei servizi e delle attività (out-
sourcing), attraverso forme nuove di gestione, tramite la costituzione di Agenzie, Enti
strumentali, Società partecipate e collegate, richiede che vengano rafforzati i sistemi
di controllo verso le macchine delegate.
Tali sistemi in particolare devono:

• aiutare la Regione a formalizzare gli obiettivi in raccordo con le risorse neces-


sarie nel processo di negoziazione con gli enti locali o le macchine delegate;

• supportare la stesura dei “contratti di servizio”, per le forniture nei diversi


mondi (sanità, ambiente, agricoltura, trasporti, formazione, ricerca, etc.), fis-
sando preventivamente i parametri di controllo in termini di economicità,
efficienza ed efficacia;

13. Semplificando, tali modalità di intervento sono state ricondotte a quattro: legislazione e regola-
zione; erogazione e sostegno; comunicazione e informazione; vigilanza e controllo.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 39


• consentire il monitoraggio sulle modalità di svolgimento dei servizi e delle
attività esternalizzate, in modo da intervenire tempestivamente con delle
eventuali azioni correttive;

• verificare il corretto espletamento dei compiti assegnati e l’uso trasparente


delle risorse (external auditing).

6. Miglioramento della cooperazione fra multi enti / diversi attori nel ciclo di PeC

La più volte ricordata scarsità di risorse, nonché la necessità di rilanciare un piano di


investimenti pubblici per potenziare le infrastrutture e ridare competitività ai sistemi
produttivi locali, hanno determinato, in questi ultimi anni, lo sviluppo della pro-
grammazione negoziata.
La programmazione negoziata altro non è che una prassi tesa a creare consen-
so tra diversi attori, istituzionali e non, su progetti di una certa rilevanza, convoglian-
do su di essi la partecipazione finanziaria degli attori interessati e garantendone l’at-
tuazione in tempi certi.
La programmazione negoziata quindi:

• stimola la competitività istituzionale, nel senso che, a monte dell’intero pro-


cesso di negoziazione, saranno più facilmente promossi quei programmi e
quegli accordi che presentano una migliore pianificazione degli interventi ed
una più accurata programmazione dei progetti, mentre a valle, avranno pre-
sumibilmente successo quegli accordi dove le responsabilità saranno state più
precisamente individuate ed il sistema dei controlli meglio articolato;

• richiede che vi sia congruenza tra i diversi piani, progetti e interventi e tra
questi e le risorse disponibili per la loro realizzazione;

• richiede la cooperazione tra i diversi attori per la gestione, non solo del sin-
golo accordo, ma di tutti gli accordi in essere, data la logica di intersettoria-
lialità e trasversalità sottintesa agli accordi stessi.

L’esigenza a cui devono rispondere i sistemi di programmazione e controllo di una


Regione in questo caso è quindi quella di supportare contemporaneamente:

• la negoziazione tra i diversi livelli istituzionali, parti sociali etc.;

• la negoziazione e le verifiche di fattibilità interna.

A questo fine occorre impostare sistemi interni di monitoraggio di avanzamento dei


progetti integrati però ai diversi livelli. Tali sistemi, oltre che dialogare tra di loro,
devono poter essere alimentati dai singoli sistemi informativi.
Solo con appropriati strumenti di monitoraggio è possibile quindi dimostra-
re, non solo, la capacità di dare attuazione agli impegni/interventi sottoscritti, ma
anche e soprattutto la capacità di governo degli stessi.

40
Tavola 5 - L’orientamento dei sistemi dei sistemi di controllo in funzione delle esigenze
da soddisfare

Orientamento del
Fattori di contesto Finalità
sistema di PeC

1 Scarsità risorse Introdurre un modello gestionale Risultati


pubbliche per obiettivi e risultati
Attenzione al cittadino
utente
Competitività
istituzionale

2 Separazione Collegare le responsabilità Formalizzazione


responsabilità gestionali alle risorse e le risorse del triangolo
Valutazione ai risultati Responsabilità –
della dirigenza Obiettivi - Risorse

3 Diversità degli ambiti Rendere più efficiente ed efficace Specializzazione


di intervento il sistema dei controlli tenendo dei sistemi verso
(sanità F.P. etc) conto di tutte le variabili i mondi e il mix
Diversità delle modalità istituzionali, organizzative delle attività istitu-
di intervento (legislazio- e gestionali implicate zionali
ne, erogazione, comuni-
cazione, vigilanza)

4 Decentramento Vigilare sulle modalità di attuazio- Introduzione


funzioni amministrative ne delle funzioni delegate di sistemi
agli Enti locali Prevedere dei flussi informativi di vigilanza verso
di ritorno dagli Enti locali gli Enti locali

5 Crescente esternalizza- Aiutare la Regione a formalizzare Facilitazione


zione dei servizi e delle gli obiettivi dei controlli
attività attraverso forme Supportare la stesura dei contratti delle macchine
nuove di gestione di servizio (parametri di controllo) delegate:
(outsourcing) - Agenzie
Monitorare l’attuazione (flusso
Costituzione di macchi- informativo di ritorno) - Enti strumentali
ne esterne delegate: - Società (control-
Verificare e valutare i risultati
Agenzie/ Enti strumen- late, collegate,
(external auditing)
tali,/ Società controllate, partecipate)
collegate, partecipate

6 Sviluppo tecniche Supportare le decisioni in Miglioramento


di programmazione un contesto di programmazione della cooperazione
negoziata in inter-istituzionale fra multi enti /
un contesto di: Avere un pieno governo di tutte diversi attori
- competitività le iniziative in atto nel territorio nel ciclo di PeC
istituzionale;
Supportare l’Ente Regione con-
- necessità coerenza temporaneamente nel processo di
tra piani/programmi/ negoziazione con i diversi livelli
progetti e tra questi istituzionali e con le parti sociali
e le risorse necessarie; e nel processo di negoziazione
- necessità e verifiche di fattibilità interna
di coordinamento
Assicurare la congruenza
tra diversi attori.
tra programmi/piani ai vari livelli
istituzionali di obiettivi e risorse

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 41


4. L’IPOTESI DI ARCHITETTURA “A TENDERE”
ALLA LUCE DEL D.LGS 286/99

Questa parte del Manuale illustra le proposte per l’evoluzione dei sistemi di program-
mazione e controllo nelle amministrazioni regionali.
L’insieme delle proposte è illustrato ipotizzando una architettura “a tendere”
del sistema di PeC, in particolare per quanto riguarda le componenti del Controllo
strategico e del Controllo di gestione.

Sistema di Programmazione e controllo (P. e C.)

Con il termine sistema di PeC si intende l’insieme dei seguenti elementi collegati
tra di loro:

• le strutture di staff di P.e C. che supportano i decisori ai vari livelli;

• i contenuti e le rappresentazioni concettuali che essi utilizzano per decidere;

• i sistemi informativi ed informatici, con le connesse basi elettroniche di


dati ed i materiali cartacei in uso;

• le azioni che vengono messe in atto dai decisori e dai loro collaboratori
per raccogliere e diffondere i concetti, le idee e le decisioni adottate.

Architettura del sistema di PeC

Il termine architettura del sistema di PeC è usato per indicare una serie di scelte pro-
gettuali di carattere generale relative ai seguenti aspetti:

• principali utenti proprietari dei sistemi di PeC;

• funzioni di programmazione e controllo, con la specificazione delle fun-


zioni elementari di PeC;

• articolazione dei cicli di programmazione e controllo, con la specificazio-


ne dei momenti principali, degli attori e degli output;

• aspetti di integrazione e di coerenza interna tra i vari elementi dei siste-


mi di PeC e aspetti di integrazione e di coerenza esterna con gli altri siste-
mi dell’amministrazione regionale (es. sistemi di programmazione e ren-
dicontazione economica e finanziaria);

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 43


• focalizzazione dei sistemi di PeC per orientare la scelta dei fenomeni
oggetto di controllo e dei relativi parametri da assumere come indicatori
di misurazione.

N.B. Non sono fornite linee guida, nemmeno generali, per gli aspetti di carattere
organizzativo e sui sistemi informativi e statistici, perché è corretto che tali aspet-
ti siano affrontati all’interno delle singole Regioni.

Architettura “a tendere”

L’espressione “a tendere”, riferita all’architettura del sistema di PeC, evidenzia come


l’insieme delle scelte, contenute nella proposta di architettura, contribuiscano a
delineare un punto di arrivo e, non necessariamente, una nuova configurazione
da assumere dall’oggi al domani.
La chiarezza e la consapevolezza di una nuova architettura “a tendere”
può consentire di definire un piano strutturato di gestione del cambiamento e un
piano dei progetti operativi di sviluppo dei sistemi di PeC, con particolare atten-
zione al processo di transizione.

N. B. Per dare concretezza ed un ulteriore contributo agli operatori progettisti, il


successivo capitolo 6 entra nel merito dei percorsi di avvicinamento dalle situazio-
ni attuali all’architettura “a tendere” delineata nel presente capitolo del Manuale.

Con riferimento all’architettura “a tendere” si osserva che la proposta è stata costruita


a partire da tre tipologie di contributi:

1. in primo luogo le scelte progettuali sono state indirizzate a soddisfare le esi-


genze delle amministrazioni regionali, così come sintetizzato nel precedente
capitolo 3, che specifica le finalità generali e l’orientamento dei sistemi di PeC in
una amministrazione regionale, alla luce dello scenario e dei fabbisogni;

2. la costruzione dell’architettura è stata effettuata a partire da un modello con-


cettuale di riferimento elaborato dalla Lattanzio e Associati a partire da una
serie di esperienze in casi concreti in amministrazioni pubbliche italiane, cen-
trali, regionali e locali. La società ha fornito anche una metodologia strutturata
e già ampiamente sperimentata in numerosi progetti di ridisegno e/o svilup-
po di sistemi di programmazione e controllo;

3. inoltre, non da ultimo, alla definizione della proposta ha contribuito il caso


concreto della Regione Lazio. La Regione, presente all’interno del gruppo di
lavoro, ha infatti avviato, coerentemente con le proposte contenute nel pre-
sente Manuale, un intervento di ridisegno dell’architettura dei propri sistemi
di PeC, rafforzando, con la verifica empirica, la validità delle stesse.

44
Infine si precisa che, per facilitare, ora e nel futuro, l’attività degli operatori nelle sin-
gole realtà e il confronto fra le varie Regioni nell’ambito della Conferenza, si è deciso
di conformarsi, ove possibile, al linguaggio introdotto dal D.lgs 286/99, senza con
questo appiattirsi sulle soluzioni previste dal decreto stesso, anzi facilitando l’esplici-
tazione delle peculiarità per le Regioni.

4.1. ELEMENTI DI PRESCRITTIVITÀ (VINCOLI)


E GRADI DI LIBERTÀ DELL’ARCHITETTURA PROPOSTA

Come già detto, il Manuale è uno strumento per gli operatori negli interventi di ridi-
segno e/o sviluppo dei sistemi di PeC e, come tale, può essere utile alla riflessione che
autonomamente devono svolgere all’interno della propria amministrazione regionale.
In ogni caso è opportuno precisare come la definizione completa dell’archi-
tettura a tendere comporta un lavoro di progettazione ulteriore, a valle delle linee
guida generali espresse nel presente Manuale.
Ovviamente l’ipotesi, come detto più volte nel Manuale, costituisce una con-
figurazione alla quale le singole amministrazioni possono e non devono fare riferimen-
to, nella riflessione al proprio interno per l’inevitabile riposizionamento dei modelli con-
seguenti al contesto. Infatti, al di là dell’autonomia istituzionale ed organizzativa
delle Regioni, la progettazione dei sistemi di controllo in una qualunque organizza-
zione e, quindi anche negli Enti pubblici, deve tenere conto in primo luogo delle spe-
cificità delle singole realtà. In questo caso le soluzioni scelte all’interno delle singole
regioni dovranno tenere conto delle dimensioni, dell’organizzazione, della storia e del
valore delle esperienze già realizzate in precedenza.
I due riquadri sintetizzano gli elementi di prescrittività ed i gradi di libertà del-
l’architettura proposta.

La prescrittività dell’architettura proposta

Gli elementi di prescrittibilità dell’architettura proposta sono riconducibili alle


seguenti scelte:

• fare riferimento ad un modello concettuale basato su un approccio di


supporto alle decisioni (dell’Autorità politica e dei centri di responsabili-
tà manageriale ai vari livelli) per l’attività di PeC, che vede nell’autocon-
trollo, finalizzato al miglioramento, la sua caratteristica principale, a supe-
ramento dei modelli tradizionali prescrittivi e burocratici;

conseguentemente:

• specializzare i sistemi di PeC in funzione delle specifiche esigenze delle


diverse tipologie di decisori e di decisioni, ferme restando le necessità di
integrazione tra i diversi sistemi;

• spostare la focalizzazione dei sistemi di PeC dalle azioni alle performance


e ai risultati.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 45


I gradi di libertà dell’architettura proposta

L’architettura proposta presenta molti gradi di libertà, in particolare riconducibili:

• agli aspetti di carattere organizzativo, soprattutto con riferimento all’arti-


colazione delle strutture di PeC (quante, quali), alla loro collocazione
gerarchica (Autorità politica/Management, Centro /Periferia) e alle loro
specifiche attribuzioni in termini di funzioni di controllo;

• alle scelte sugli oggetti da controllare e dei relativi indicatori;

• agli aspetti concernenti i sistemi informativi e statistici a supporto delle


attività di PeC: la loro architettura e le modalità di gestione;

• alle relazioni dei sistemi di PeC con gli altri sistemi: ad esempio quelli di
programmazione e rendicontazione economica e finanziaria.

A conferma di quanto, il Manuale raccoglie ed esplicita, nel capitolo 5, i problemi


aperti per le singole amministrazioni regionali. Una rassegna sintetica (e per certi
aspetti esemplificativa) delle domande, alle quali sarà necessario dare risposta, eviden-
zia come, infatti, il lavoro all’interno delle singole Regioni per la progettazione dei
sistemi di programmazione e controllo richiede una strada lunga, difficile e piena di
ostacoli da superare e nodi da sciogliere.

4.2. LE FUNZIONI DI CONTROLLO INTERNO

La proposta di distinzione delle funzioni di controllo, ipotizzata in questa sede e con-


gruente con le disposizioni del D.Lgs 286/99, ha consentito di focalizzare cinque fun-
zioni di Programmazione e controllo principali, delle quali di seguito si riporta una
definizione sintetica.

Programmazione strategica e impatto delle politiche

Insieme di metodologie, processi e strumenti a supporto della elaborazione delle


politiche e dei piani strategici e della loro traduzione nel Bilancio per quanto di
competenza, e dell’effettuazione di manovre correttive coerentemente con le leve
di indirizzo a disposizione. La programmazione strategica ha lo scopo di orienta-
re le attività e i risultati dell’Amministrazione verso le missioni istituzionali e le
politiche pubbliche definite dall’Autorità politica.

46
Valutazione (dei responsabili di primo livello) e controllo strategico

Insieme di metodologie, processi e strumenti a supporto dell’Autorità politica per


la verifica delll’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani,
programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termi-
ni di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Comprende anche
la valutazione dei Centri di Responsabilità di primo livello.

Programmazione e controllo di gestione

Insieme di metodologie, processi e strumenti a supporto del management nella defi-


nizione e realizzazione degli obiettivi manageriali, nell’assegnazione e nell’uso delle
risorse e nell’effettuazione di manovre correttive coerentemente con le leve gestio-
nali disponibili ai diversi livelli di responsabilità. Inoltre il controllo di gestione com-
prende anche le metodologie, i processi e gli strumenti che consentono al responsa-
bile di una struttura di gestire al meglio le leve disponibili, per la gestione della “rou-
tine” e dell’”innovazione”, – sia puntuali che di sistema – al fine di raggiungere gli
obiettivi manageriali negoziati nel budget direzionale, tenendo conto della situazio-
ne contingente in termini di domanda prevista e delle risorse effettivamente dispo-
nibili. Tale funzione è finalizzata a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità
dell’azione amministrativa per ottimizzare il rapporto tra costi e risultati.

Valutazione dei dirigenti

Insieme di metodologie, processi e strumenti per la valutazione delle prestazioni


del personale con qualifica dirigenziale, responsabili di Centri di Responsabilità
inferiori al primo livello, attraverso la valutazione delle prestazioni nonché dei
comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane ed orga-
nizzative, anche a fini premianti in una logica meritocratica.

Verifiche di regolarità amministrativa e contabile

Insieme di metodologie, procedimenti e strumenti per garantire la legittimità, la


regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.

Le funzioni sintetizzate sopra sono distribuite con forme e responsabilità diverse sui
ruoli decisionali che gli ordinamenti delle amministrazioni regionali prevedono. La
figura successiva fornisce una sorta di mappa di copertura dei vari sistemi rispetto
ai diversi ruoli decisionali e ai principali processi decisionali che ogni ruolo deve
sostenere.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 47


Tavola 6 - Sistemi di PeC e copertura dei fabbisogni dei decisori

Ambiti decisionali tipici

Combinazio-
Guida
Ruoli ne obiettivi/ Governo Valutazione/
Indirizzo della
risorse dell’inno- Verifica di
(Politiche) macchina
(routine e vazione regolarità
operativa
innovazione)

Sistema
Autorità di Programmazione Sistema di valutazione
politica Strategica e impatto e controllo strategico
delle politiche

Sistema
di valutazio-
Alta ne dei
direzione dirigenti

Controllo
di regolarità
Sistema di Programmazione amministra-
Management e controllo di gestione tiva
Intermedio e conta-
bile

Management
operativo

In sintesi dalla tavola 6 si può osservare quanto segue:

• la funzione di programmazione strategica e impatto delle politiche è collocata


principalmente nella sfera di competenza dell’Autorità politica e in misura
minore in quella dell’Alta direzione.
L’Autorità politica, principale utente, è supportata nei processi di decisione
degli indirizzi e di allocazione delle risorse necessarie alla realizzazione degli
obiettivi strategici.
L’Alta direzione è coinvolta nella definizione degli obiettivi strategici ed è
quindi supportata nelle verifiche di fattibilità;

• il sistema di programmazione e controllo di gestione, risponde ai fabbisogni deci-


sionali per: la combinazione obiettivi/risorse, la guida operativa della macchi-
na e la gestione dei processi di innovazione, a tutti i livelli manageriali. Si
sovrappone quindi, in parte e relativamente all’ambito della combinazione
obiettivi/risorse, alla funzione di “programmazione strategica e impatto delle
politiche”. Da questa sovrapposizione nasce la doppia esigenza di scambi
informativi e di previsione di momenti di raccordo finalizzati al funziona-
mento complessivo dell’insieme;

• la funzione di valutazione e controllo strategico compete alla sfera dell’Autorità


politica, che ne è unica proprietaria, e si sovrappone, rispetto ai diversi ambi-
ti decisionali con le altre funzioni, con le quali sono necessari momenti di

48
raccordo: ad esempio, tra valutazione e controllo strategico e controllo di
gestione nella traduzione degli obiettivi strategici in obiettivi manageriali per
i C.di R. di primo livello;

• le funzioni di valutazione dei dirigenti e di regolarità amministrativa e contabile


supportano esclusivamente l’ambito decisionale relativo alla valutazione e
verifica di regolarità. Ma mentre la funzione di valutazione dei dirigenti è di
competenza dell’alta direzione e sconfina nel management intermedio, alla
luce del D.lgs 286/99, la funzione di regolarità amministrativa e contabile
dipende dalle competenze e responsabilità previste dalle diverse strutture
organizzative delle amministrazioni regionali. Nella figura si ipotizza che le
competenze interessino fino al management intermedio.

La tavola 7 riprende le cinque funzioni di programmazione e controllo previste nell’i-


potesi di architettura:

• individuando le funzioni elementari di controllo attribuite alle funzioni stesse;

• effettuando un confronto con quanto previsto a livello normativo, in parti-


colare dal D.lgs 286/99, ma anche dai Regolamenti CE n.2064/97 e 2406/98 e
dalla L.144/99;

• classificando, al fine di una migliore comprensione, le varie funzioni di PeC


rispetto a tre tipologie (di supporto alle decisioni, di internal auditing e di
valutazione). Le tre tipologie sono sintetizzate, in termini di finalità e caratte-
ristiche, nella tavola 8, e descritte più dettagliatamente nei riquadri specifici.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 49


Tavola 7 - Specificazione dei contenuti (funzioni elementari) delle funzioni di PeC
e confronto con il D.lgs 286/99

Funzioni di Funzioni di P. e C.
Funzioni Tipologie
P.e.C. previste previste
Elementari di P.e C. di controllo
nel modello dal D.lgs 286/99

Programmazione Supporto Citata indirettamente


strategica e valutazione alle decisioni ma non regolata
impatto delle politiche (di indirizzo) dal D. lgs 286/99

Supporto
Governo e regia Non prevista
alle decisioni
Programmazione dell’innovazione dal D. lgs 286/99
(di indirizzo)
strategica
e impatto Supporto Valutazione e verifica
Pianificazione e controllo
delle politiche alle decisioni degli investimenti
degli investimenti
(di indirizzo) pubblici (L. 144/99)

Il regolamento
Programmazione Supporto
CE 2064/97 e 2406/98
e impatto alle decisioni
norma solo
dei fondi strutturali (di indirizzo)
la programmazione

Traduzione degli indirizzi


Supporto Valutazione
strategici negli obiettivi
alle decisioni e controllo strategico
manageriali a C.d.R.
(di indirizzo) (per i Ministeri)
1° livello (le “direttive”)

Supporto
alle decisioni
Controllo di attuazione
(di indirizzo)
del piano (le direttive)
Internal
Auditing
Valutazione
Valutazione
e controllo Valutazione dirigenti
Valutazione e controllo strategico
strategico C.d.R. 1° livello

Verifiche di adeguatezza
della macchina ammini- Internal
strativa (affidabilità, Auditing
funzionalità, coerenza)

Regolamenti CE
Verifiche ispettive
Internal 2064/97 e 2406/98
sul corretto e trasparente
Auditing (controlli a campione
uso dei fondi strutturali
5%)

Supporto
Budgeting e reporting
alle decisioni Controllo di gestione
direzionale
(manageriali)

Controllo operativo Supporto


di processo e della eroga- alle decisioni non previsto
Programmazione
zione di prodotti/servizi (manageriali)
e Controllo
di gestione Previsto solo
per gli investimenti
Controllo dei progetti Supporto
(2144/99) e per
di innovazione alle decisioni
i fondi strutturali
(Project Management) (manageriali)
(regolamento CE
2064/97 e 2406/98)

50
Funzioni di Funzioni di P. e C.
Funzioni Tipologie
P.e.C. previste previste
Elementari di P.e C. di controllo
nel modello dal D.lgs 286/99

Controllo delle
Valutazione Valutazione
prestazioni dei C.d.R. Valutazione
dei dirigenti dei dirigenti
(livello inferiore al 1°)

Verifiche Internal
Controlli di legittimità Controllo di regolarità
di regolarità Auditing
amministrativa
amministrativa Controlli di regolarità Internal e contabile
e contabile contabile Auditing

Tavola 8 - Le tipologie di controlli: finalità e principali caratteristiche

Supporto alle decisioni


Tipologie Internal Valutazione
di Controlli auditing dei dirigenti
di Indirizzo di Gestione

Conoscere Conoscere Conoscere


Conoscere
Finalità per agire per valutare per valutare
per indirizzare
e migliorare e migliorare e premiare

Proprietari sono
Proprietario Proprietari
l’organo politico
è il gestore sono
Proprietario nella valutazione
del processo gli organi
Destinatari è l’organo dei C.d.R di primo
(C.d.R. politici
politico livello e i responsa-
a tutti e i vertici
bili amministrativi
i livelli) amministrativi
di primo livello

Finalizzato Finalizzato
Finalizzato
a supportare al governo Finalizzato
alla verifica
le scelte del processo alla verifica delle
della macchi-
Orientamento di indirizzo per il rag- prestazioni
na e del siste-
e di macro giungimen- dei Dirigenti ai vari
ma complessi-
allocazione to dei risul- livelli
vo gestionale
delle risorse tati

Produce Produce Produce valutazioni


azioni diret- valutazioni sui comportamenti
Produce scelte
Prodotti te sulle leve di affidabilità, e le prestazioni
strategiche
gestionali ai funzionalità dei dirigenti ai vari
vari livelli e coerenza livelli

Variabile
Orizzonte Pluriennale Annuale secondo Annuale
le esigenze

È di tipo Opera
Frequenza Ad intervalli continuati- per eccezione Ad intervalli
vo e ad hoc

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 51


La prima tipologia: il controllo di supporto alle decisioni

Elementi distintivi

Finalizzati a supportare le decisioni “per la guida” della macchina (indirizzo,


gestione) ai vari livelli di responsabilità politica e manageriale dei decisori (Auto-
rità politica, Centri di responsabilità amministrativa, ecc.).
I controlli a supporto delle decisioni (pianificazione e controllo) si carat-
terizzano per essere finalizzati a produrre azioni dirette sulle leve da parte dei
responsabili , volte a ottenere l’osservanza delle strategie/politiche e il raggiungi-
mento dei risultati e degli obiettivi prefissati, in modo coerente con le caratteri-
stiche dei diversi ruoli ricoperti ai diversi livelli gerarchici.
Nel caso delle amministrazioni pubbliche, la distinzione tra attività di
indirizzo e di gestione, introdotta dal D. lgs 29/93 comporta anche una specializ-
zazione di tali tipologie di controllo per le due categorie di utenti/destinatari:

• Autorità politica. Controlli a supporto del “pensiero strategico” per le ela-


borazioni delle politiche e dei piani strategici, delle verifiche di impatto
sull’ambiente esterno ( i risultati finali) e nella effettuazione delle misure
correttive coerentemente con le leve di indirizzo a disposizione.

• Centri di responsabilità amministrativa. Controlli orientati al controllo


sistematico del processo e della produzione della macchina amministrati-
va al fine di produrre azioni dirette sulle leve gestionali nel rispetto degli
orientamenti di indirizzo impartiti dall’Autorità politica.

Il ciclo di funzionamento (Ciclo di autocontrollo)

Il “ciclo di funzionamento (vedi


figura)1” prevede quattro momen- Interpre-
ti: programmazione/pianificazio- tazione
ne degli obiettivi, attuazione degli
obiettivi, rilevazione sull’anda-
mento dell’attuazione (gli scosta- Program-
Sistema
menti) e un ultimo momento, mazione di direzione
che si ricollega con il primo, di e controllo

interpretazione e valutazione Sistema


delle azioni
(analisi – diagnosi) dei dati, fina- Rileva-
lizzata ad individuare eventuali zione
azioni correttive (feedback) per
un’eventuale nuova fase di pro-
grammazione. Attuazione

1. Adriano De Maio, Claudio Patalano, Modelli organizzativi e di controllo nel sistema bancario, Ed. Edi-
bank, 1995, pag. 112.

52
La seconda tipologia: il controllo di internal auditing

Elementi distintivi

Finalizzati a verificare la qualità della “macchina” in termini di funzionalità, affi-


dabilità, coerenza e regolarità formale.
Tali controlli (internal auditing) si esplicitano in una attività specialistica,
senza responsabilità diretta sui processi operativi. Tale attività ha gli obiettivi di
verificare:

• l’adeguatezza della “macchina organizzativa” nei suoi aspetti di funziona-


mento e di governo rispetto agli obiettivi;

• la congruenza tra politiche e obiettivi e tra comportamenti e misure orga-


nizzative adottate rispetto ai risultati e alle missioni istituzionali;

• la stessa coerenza del modello di controllo e quindi del sistema di piani-


ficazione e controllo di gestione e di quello di auditing, ed effettuare
anche valutazioni sul funzionamento;

• “per eccezioni” e/o su specifici casi, anche a seguito di considerazioni


derivate dalle attività di cui ai punti precedenti, la rispondenza puntuale
dell’azione amministrativa alle prescrizioni (controllo formale).

Il ciclo di funzionamento (Ciclo di internal auditing)

Anche tale tipologia si caratterizza


per un funzionamento a ciclo,
diverso però da quelli di pianifica- Interpre-
zione e controllo a supporto delle tazione
decisioni, e composto da tre mo-
menti chiave: la pianificazione
delle verifiche, la rilevazione e l’in- Piano delle
verifiche
terpretazione; questo in quanto
l’attività di “internal auditing”
non da “attuazione” a delle situa-
zioni/attività ma si limita a rileva-
re dati per verificare l’adeguatezza
della “macchina”, la congruenza
tra politiche e obiettivi, la coeren-
za del modello di controllo e la
Rilevazione
regolarità formale.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 53


La terza tipologia: lo svolgimento delle valutazioni

Elementi distintivi

Finalizzati alla valutazione delle prestazioni e dei comportamenti dei responsabili


ai diversi livelli gerarchici della “macchina” amministrativa.
In particolare risponde alla necessità di misurare, e quindi valutare, le pre-
stazioni di chi ha il compito/responsabilità di raggiungere i risultati.

Il ciclo di funzionamento (Ciclo di valutazione)

I controlli finalizzati alla valuta-


zione delle prestazioni e dei com-
Interpre-
portamenti dei responsabili ai tazione
diversi livelli gerarchici della
“macchina”, si sviluppano su cicli
composti da tre momenti, quali la Obiettivi
scelta dei fattori su cui basare la dirigenti
valutazione, la rilevazione dei
dati utili alla valutazione e la con-
seguente interpretazione di questi
ultimi, finalizzata alla valutazione
dei manager ai vari livelli gerar-
chici.
Rilevazione

4.3. LA MACRO ARTICOLAZIONE DEI CICLI

Le prime esperienze degli anni ‘90 di introduzione di sistemi di controllo nelle ammi-
nistrazioni pubbliche italiane, sulla spinta del D.lgs 29/93, hanno assunto come rife-
rimento modelli di controllo prescrittivi e burocratici, in taluni casi addirittura fordi-
sti. Tali scelte erano coerenti con le caratteristiche di modelli organizzativi basati sulla
gerarchia e sull’adempimento.
L’esigenza, ormai irrinunciabile, di passare ad una gestione per obiettivi e
risultati impone il riposizionamento dei sistemi di controllo e, quindi il ridisegno dei
modelli di riferimento. Tale salto di qualità è infatti la condizione per assicurare, ai
livelli politico e manageriale, la responsabilizzazione dei decisori e le condizioni per-
ché essi possano operare con successo.
Il modello al quale fa riferimento l’architettura proposta è, prima di tutto,
basato sul concetto dell’autocontrollo e della responsabilità manageriale che deve indi-
rizzare l’organizzazione verso i risultati attraverso azioni di pianificazione, di correzio-
ne della rotta e di ripianificazione. Lo schema base di riferimento può essere rappre-
sentato come un ciclo, in cui, due sistemi, “direzione e controllo” e “realizzazione”,
si condizionano reciprocamente. Ciascun sistema è caratterizzato da momenti tipici:
l’interpretazione e valutazione dei dati e la conseguente progettazione/ correzione.

54
Tale schema base viene applicato, in modo diversificato, nei diversi sistemi
secondo le varie focalizzazioni e i vari scopi e ambiti previsti per ciascuno di essi.
“Bisogna operare una sorta di rivoluzione copernicana, passando da una logi-
ca di verifica del rispetto di norme astratte ad una logica basata sulla conoscenza del
sistema organizzativo, del soggetto controllato e dei risultati”2.
Non riprendiamo in questa sede le considerazioni relative alla necessità di
superare la configurazione dei cicli di programmazione e controllo che, attualmente,
caratterizza quasi tutte le realtà nelle amministrazioni pubbliche italiane, perché il
tema è già stato affrontato in occasione del precedente convegno della Conferenza dei
Servizi di controllo interno delle Regioni e Province autonome a Potenza, nei giorni
9-10 giugno 1999. Si rimanda quindi agli atti di tale convegno3.
La Tavola 9 rappresenta la macro configurazione dei cicli, così come prevista
nella architettura a “tendere”.

Tavola 9 - Sistemi di PeC: articolazioni dei cicli e loro relazioni

Interpre-
tazione Obiettivi CdR
di I° livello
Indirizzi e piano Interpre-
e Politiche di auditing tazione
Sistemi
di programmazione Sistema
strategica e impatto di valutazione
delle politiche e controllo
strategico

Attuazione
Rilevazione

Indirizzi Direttive Rilevazione

Interpre-
tazione Interpreta- Piano Interpre-
Obiettivi zione verifiche tazione
dirigenti
Budget
direzionale
Sistemi Sistema
Sistemi
di programmazione di regolarità
di valutazione
e controllo amministrativa
dirigenti
di gestione e contabile

Rilevazione
Attuazione Rilevazione Rilevazione

Macchina Operativa

Ciclo di autocontrollo
Ciclo di auditing e/o valutazione
Flusso informativo

2. Luigi Campagna, Claudio Patalano, Luciano Pero, L’audit sulle attività amministrative, in “Svilup-
po e organizzazione”, n. 140, nov-dic 1993, E.S.T.E.
3. Ezio Lattanzio, Il riposizionamento dei modelli di controllo, atti del convegno “Controllo strategico,
controllo di gestione e sistemi di valutazioni – Le esperienze delle Regioni italiane a confronto”, Poten-
za 9-10 Giugno 1999, pagg. 31-47.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 55


Si possono individuare:

• i cicli distinti delle diverse funzioni/sistemi di controllo interno;

• le relazioni che intercorrono tra i diversi cicli secondo una logica di integra-
zione in un sistema complessivo dei controlli non unico ma nemmeno slega-
to tra i diversi distinti sistemi di programmazione e controllo interno. Vengo-
no, infatti, nella figura rappresentati diversi collegamenti del flusso informa-
tivo tra i cicli dei sistemi di auto –controllo e di questi con quelli di auditing
e/o valutazione;

• i diversi momenti che costituiscono:

– i cicli di auto–controllo (indirizzo e gestione) di programmazione (Piano


strategico per il sistema di indirizzo e budget direzionale per il sistema di
gestione), di attuazione degli obiettivi programmati, di rilevazione dei
dati derivanti dall’attuazione degli obiettivi e dell’interpretazione per le
eventuali azioni correttive)

– i cicli di auditing e valutazione con le tre fasi di pianificazione, rilevazio-


ne e interpretazione.

4.4. LA FOCALIZZAZIONE DEI SISTEMI: I FATTORI CRITICI DA CONTROLLARE

In questo paragrafo si presentano soltanto i criteri generali con cui nei vari sistemi si
decidono gli oggetti specifici da controllare.
Il problema della scelta è stato suddiviso in tre livelli.

Primo livello: il livello delle focalizzazioni generali di ciascun sistema per il quale nel
Manuale sono state effettuate le opzioni illustrate nella seguente tavola 10.
Usualmente per i sistemi di PeC esistono due leve di regolazione di questa
focalizzazione o due variabili di scelta principali:

• il mix tra i mezzi (come), e i fini (cosa), , nel senso che gli oggetti del control-
lo possono essere più spostati verso i mezzi, cioè verso le operazioni e gli stru-
menti messi in atto, oppure verso i fini, cioè verso i risultati finali attesi e rea-
lizzati indipendentemente dai mezzi che saranno utilizzati;

• il livello di dettaglio, nel senso che i diversi oggetti di controllo possono essere
considerati con diversi livelli di dettaglio anche in funzione della fattibilità
effettiva.

56
Tavola 10 - Variabili di scelta degli oggetti di controllo

Oggetto del Controllo

Focus sui mezzi Focus sui fini

Programmazione
strategica e impatto
Basso delle politiche
Controllo di attuazione
piano
Valutazione dirigenti

Controllo
Livello di gestione
Medio
di dettaglio

Verifiche Verifiche
di regolarità di adeguatezza
amministrativa
e contabile
Alto

Sistemi di internal auditing


Sistemi di supporto alle decisioni
Sistemi di valutazione

In base alle finalità dette sopra, si è scelta una focalizzazione:

• maggiormente spostata sui “fini” e con un livello di dettaglio basso per i siste-
mi di programmazione strategica e impatto delle politiche e di controllo di attua-
zione del piano;

• soluzioni intermedie per il sistema di controllo di gestione;

• soluzioni focalizzate su un elevato livello di dettaglio per i sistemi di internal


auditing (verifiche di regolarità amministrativa e contabile e verifiche di adeguatez-
za della macchina).

Secondo livello: il livello delle tipologie di performance da controllare

La metodologia alla quale si è fatto riferimento prevede quattro tipologie di performan-


ce individuate a partire da un modello di rappresentazione di una Amministrazione
regionale e, più in generale, di un Ente pubblico:

• prestazioni del processo operativo: si tratta dei classici indicatori di prestazione


che misurano efficacia, efficienza e qualità dei processi, quali il rispetto degli
standard di produzione, il rendimento (tempi effettivi/tempi standard), la
difettosità, la tempestività e puntualità di produzione, il lead time o tempo di
attraversamento, il tempo medio di produzione per pezzo e così via;

• qualità, quantità e costi dei prodotti/servizi erogati: si tratta di osservare i risulta-


ti attraverso le caratteristiche di qualità (ad esempio tempo di fornitura, ade-

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 57


guatezza alle attese e alle specifiche), di quantità (mix numero prodotti ero-
gati, trend dei volumi, ecc) e di costo (globale per linea di prodotto, specifico
per singolo prodotto e/o pezzo);

• costi/benefici e grado di avanzamento dell’innovazione: si tratta di specificare il


costo dell’innovazione e i benefici attesi ( sia in termini quantitativi, sia come
risparmi dei costi sia in termini qualitativi) e di monitorare l’avanzamento dei
progetti innovativi rispetto al piano;

• risultati generali: si intende con questa espressione gli effetti positivi attesi dal-
l’ambiente esterno relativamente ai grandi fini istituzionali dell’amministra-
zione regionale (quale ad esempio i risultati della lotta alla droga, delle poli-
tiche di occupazione, di politica sanitaria, di livello di servizio complessivo,
offerto, etc…)

Le quattro tipologie di performance sono quattro modi diversi di considerare i risulta-


ti rispetto ai fini che possono essere rilevanti per i decisori e viste diverse.
La seguente tavola 11 presenta con quale grado di intensità i quattro tipi di
performance presentati sopra diventano contenuto dei vari sistemi di PeC. Si può
osservare che:

• i sistemi di programmazione strategica e impatto delle politiche e di controllo di


attuazione del piano sono maggiormente orientati verso i risultati generali,
l’innovazione e i prodotti/servizi erogati;

• i sistemi di PeC direzionale e di valutazione dei dirigenti comprendono tutti i tipi


di performance ma si concentrano maggiormente sulla relazione tra risultati
ottenuti, costi sostenuti e funzionamento della macchina;

• i sistemi di PeC operativo e di gestione di progetti innovativi sono più orientati


alle prestazioni del processo e ai prodotti/servizi;

• i sistemi di verifica di adeguatezza della macchina sono focalizzate soprattutto


sul funzionamento della macchina (prestazioni del processo) e sui
prodotti/servizi;

• sulla tavola non sono posizionati i sistemi di controllo della regolarità ammi-
nistrativa e contabile, perché non orientati al controllo delle performance ma
a controlli di tipo formale, non evidenziati nella tavola.

58
Tavola 11 - Focalizzazione dei sistemi di P. e C. per ruolo e tipo di performance

Tipo di performance

2
1 3
Qualità, quantità 4
Prestazioni Risultati
e costi dei Innovazione
del Processo generali
prodotti/servizi

Autorità
politica Programmazione strategica
e impatto delle politiche
Verifiche Controllo di attuazione del piano
di adeguatezza
Alta della macchina
direzione
Ruoli
Management P. e C Direzionale
intermedio Valutazione dei dirigenti
P. e C operativo
Gestione progetti
innovativi
Management
operativo

Terzo livello: il livello delle scelte specifiche degli oggetti di controllo


(fenomeni, variabili e parametri)

Un aspetto importante dell’architettura prescelta è quello di dotare i sistemi di un


buon grado di flessibilità nella specificazione degli oggetti di controllo in modo tale
da poterli modificare nel tempo, anche se entro certi limiti in modo da mantenere la
confrontabilità tra i dati.
Lo scopo di questa flessibilità è di consentire ai sistemi di adattarsi facilmen-
te alle nuove esigenze gestionali che potranno emergere in futuro: la flessibilità deve
essere perciò più elevata per i sistemi a livello strategico, che sono più esposti alle
variazioni dell’ambiente esterno, e più modesta per i sistemi a livello gestionale, che
sono meno esposti alle variazioni.
La flessibilità prevista si attua con modalità diversa nei diversi sistemi. In par-
ticolare si suggerisce di adottare:

• una geometria variabile delle griglie di piano per i sistemi di PeC a livello strate-
gico che consente di adattare alle esigenze del pensiero strategico gli schemi
di pianificazione anno per anno;

• una forte personalizzazione del sistema di PeC direzionale ai vari ambienti orga-
nizzativi (i dipartimenti) e ai vari tipi di C.di R, che consente anche una loro
evoluzione specifica nel tempo relativamente semplice e agevole a fronte di
cambiamenti nell’organizzazione;

• un adattamento ai processi delle diverse realtà dei sistemi di PeC operativi e di


gestione dei progetti innovativi per i quali non è possibile adottare un model-
lo unitario quanto piuttosto delle linee guida per svilupparli in modo aderen-
te alle esigenze locali.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 59


È da sottolineare la rilevanza di queste scelte di flessibilità allo scopo di garantire nel
tempo la durevolezza dei sistemi e la durata degli investimenti effettuati dalle singo-
le amministrazioni regionali per lo sviluppo dei sistemi stessi.

4.5. IL CONTROLLO STRATEGICO

I confini e i contenuti della funzione di valutazione e controllo strategico derivano


dalle considerazioni affrontate in precedenza, dove tale funzione è delineata nell’am-
bito del nuovo modello complessivo di PeC “a tendere”, anche alla luce delle impli-
cazioni derivanti dal recente D.lgs 286/99.
Più precisamente, nella funzione di valutazione e controllo strategico, così
come definita nel D.lgs 286/99, sono comprese tre funzioni elementari, di cui due di
controllo e una di valutazione.

Le funzioni elementari del controllo strategico sono:

• il controllo sulla attuazione degli indirizzi, dei programmi strategici e delle diret-
tive impartite dalla Giunta da parte dei Centri di responsabilità amministra-
tiva (management)

• la verifica dell’adeguatezza della “macchina organizzativa” nei suoi aspetti di


funzionamento e di governo rispetto agli obiettivi e di congruenza tra politi-
che e obiettivi e tra comportamenti e misure organizzative adottate rispetto
ai risultati e alle missioni dell’Autorità politica

La funzione di valutazione è:

• la valutazione dei Centri di responsabilità amministrativa di primo livello.

Nei prossimi paragrafi si sviluppano le due funzioni elementari del controllo strategi-
co (Controllo di attuazione del Piano e Verifiche di adeguatezza della macchina), le
quali nel sistema di Programmazione e controllo sono parti di un sistema complessivo.

In particolare le due funzioni si relazionano con altre funzioni elementari, quali:

• per la funzione di attuazione del piano, con le funzioni di programmazione


strategica e impatto delle politiche, di programmazione e controllo di gestio-
ne, di valutazione dei C.d.R. di primo livello e con le verifiche di adeguatez-
za della macchina

• per la funzione di verifica di adeguatezza della macchina, con le funzioni di


programmazione e controllo di gestione, di controllo di attuazione del piano
e di valutazione dei C.d.R. di primo livello.

Le relazioni tra le funzioni contigue verranno rappresentate nel paragrafo 4.5.3..

60
4.5.1. Il controllo di attuazione del piano

Le finalità

La verifica dell’attuazione degli indirizzi definiti a livello strategico risponde alla logi-
ca disciplinata dal decreto legislativo n.29/93, che attribuisce i compiti di indirizzo e
controllo all’Autorità politica e quelli di gestione e attuazione al management. La
modalità attraverso cui questa previsione si realizza consiste nell’assegnazione, da
parte dell’Autorità politica, degli obiettivi ai dirigenti generali e la conseguente dele-
ga di responsabilità e di incarichi ai dirigenti subordinati.
Tale situazione comporta la necessità che chi compie le scelte di indirizzo
(Autorità politica) debba avere l’indispensabile informazione sullo stato di attuazione
dei scelte da parte del management, al fine di verificare eventuali scostamenti, com-
prenderne le cause (ad esempio capire se il problema di un mancato raggiungimento
di alcune scelte strategiche sia dovuto ad una non corretta valutazione dell’ambiente
o ad un difetto nella attuazione) e, di conseguenza, assumere le necessarie decisioni in
termini di azioni correttive.

Gli utenti e le esigenze

Utente del controllo di attuazione di piano è l’Autorità politica. Le esigenze dell’Au-


torità politica sono: la definizione degli obiettivi da attuare, la relativa specificazione
degli obiettivi per le strutture e la verifica dell’attuazione di tali obiettivi.

Le ipotesi base

Le ipotesi base per il sistema del controllo di attuazione del piano sono:

• considerare il controllo di attuazione del piano come supporto ai compiti di


governo, indirizzo e controllo della macchina da parte dell’Autorità politica;

• distinguere tra l’attività di Programmazione Strategica e Valutazione dell’impatto


delle politiche e l’attività di Controllo di attuazione del piano, laddove con la
prima si controlla quale impatto le scelte strategiche hanno avuto sull’ambien-
te (ad es. una certa politica di finanziamenti per il sociale) e nel secondo se
tali scelte sono state attuate pienamente o parzialmente, cercando di indivi-
duare le cause degli scostamenti.

• ricomprendere in tale funzione anche il compito di supportare l’Autorità poli-


tica nella individuazione degli obiettivi (le “direttive”) da assegnare ai respon-
sabili dei Centri di responsabilità amministrativa di primo livello, sulla base
degli indirizzi, obiettivi e piani strategici della Autorità politica stessa.
Tale scelta è congruente con quanto disposto dal D.lgs. 286/99 per i Ministe-
ri (art.art.8).

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 61


Gli oggetti di controllo

Oggetto del controllo di attuazione sono gli obiettivi di piano assegnati dall’Autorità
politica (le “direttive”), a traduzione degli indirizzi e dei piani strategici.
La scelta dei parametri di controllo, da assumere come indicatori per la misura-
zione del raggiungimento degli obiettivi di piano, è svolta dal Servizio di controllo inter-
no, di concerto con i responsabili dei Centri di responsabilità amministrativa di primo
livello, responsabili dell’attuazione degli obiettivi stessi. Tali parametri sono scelti nella
fase di formalizzazione del piano e costituiscono parte integrante del piano stesso.

4.5.2. Le verifiche di adeguatezza della macchina

Le finalità

La verifica di adeguatezza della macchina ha come finalità quella di concorrere al


miglioramento complessivo del suo funzionamento attraverso la verifica e la valuta-
zione dei seguenti fenomeni:

• l’adeguatezza della struttura organizzativa e del sistema manageriale (affidabilità);

• l’efficacia, l’efficienza e l’adeguatezza dei processi operativi (funzionalità);

• la capacità di raggiungere gli obiettivi strategici (coerenza);

Gli utenti e le esigenze

L’utente del sistema di controllo di verifica di adeguatezza della macchina è l’Autori-


tà politica. La principale esigenza è quella di produrre le valutazioni conseguenti alle
analisi di funzionalità, affidabilità e coerenza.
La funzione di verifica di adeguatezza della macchina è completamente indi-
pendente e autonoma rispetto alla guida della macchina. Risponde solo all’Autorità
politica, ma senza alcun potere di interferenza sul management.

Le ipotesi base

Le ipotesi di base sono:

• considerare la funzione di verifica di adeguatezza della macchina come un’at-


tività diretta a “conoscere per valutare e migliorare l’organizzazione nel suo
complesso” in un’ottica non poliziesca/punitiva, ma finalizzata al suo miglio-
ramento;

• finalizzare la funzione di verifica di adeguatezza della macchina alla verifica


della macchina, del sistema di gestione e della conformità dei comportamenti;

• ritenere che la funzione di verifica di adeguatezza della macchina debba pro-


durre valutazioni di affidabilità, funzionalità e coerenza rispetto alle politiche
definite;

62
• ritenere che l’attività di verifica di adeguatezza della macchina debba essere
di tipo conoscitivo e non incidente. Per conoscitivo si vuole intendere che l’at-
tività di verifica di adeguatezza della macchina ha come oggetto di osserva-
zione il management, gli obiettivi, il processo ed i risultati ma senza alcun
potere gerarchico e/o decisionale.

Gli oggetti di controllo

Gli oggetti della funzione di verifica e di adeguatezza della macchina possono essere
distinti a secondo degli obiettivi di affidabilità, funzionalità e coerenza.

• assetti organizzativi
• processi decisionali
Affidabilità
• sistemi di rilevazione e di informazione
• efficacia dei controlli direzionali/operativi

• economicità e rapporto costi/risultati


• qualità dei processi operativi e correttezza formale
Funzionalità • qualità del servizio all’utente esterno e interno
• performance tecniche dei processi
• rispondenza dell’operatività alle specifiche tecniche dettate dalle norme

• coerenza tra assetti e obiettivi istituzionali


Coerenza • coerenza tra cultura interna e ambiente esterno
• coerenza tra politiche e scelte organizzative

4.5.3. I cicli e le relazioni

Ognuna delle tre funzioni elementari sopra esplicitate è esercitata attraverso un pro-
prio autonomo e distinto ciclo di funzionamento che “produce valore aggiunto”. Tali
cicli sono ovviamente integrati tra loro a livello informativo.
La tavola 12 che segue rappresenta:

• l’articolazione dei cicli di funzionamento delle tre funzioni di controllo (con-


trollo di piano, valutazione dei C.d.R. di primo livello e internal auditing)
all’interno del sistema di Valutazione e Controllo strategico;

• le relazioni informative tra i tre cicli (evidenziate dalle linee tratteggiate);

• le relazioni con gli altri sistemi di PeC (a supporto delle decisioni) contigui:

- sistema di programmazione strategica e valutazione di impatto delle poli-


tiche;

- sistema di programmazione e controllo di gestione;

• le funzioni elementari, in colore più scuro, comprese nel sistema di controllo


strategico.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 63


Tavola 12 - Il controllo strategico: i cicli e le relazioni con i sistemi contigui
Altri sistemi Sistema di valutazione e controllo strategico

Piano
Interpreta- CdR
zione di primo Interpreta-
livello zione
Indirizzi
e Politiche
Sistemi Controllo
di programmazione di attuazione
strategica e impatto del piano Obiettivi
delle politiche CdR Interpreta-
di primo zione
Rilevazione livello

Attuazione
Indirizzi Rilevazione
Valutazione DG
Direttive di CdR di primo livello
Relazione
di primo livello
di rendiconto
Interpreta-
zione Interpre-
Budget tazione
Rilevazione
direzionale
Pianifica-
Sistemi zione delle
di programmazione verifiche Verifica
e controllo di adeguatezza
di gestione della macchina

Attuazione Rilevazione
Rilevazione
Altri fattori
di valutazione
Processo Processo

Sistema di controllo strategico


Ciclo di controllo
Ciclo di auditing e valutazione
Informazioni

Per quanto riguarda le relazioni della funzione di Controllo strategico con gli altri sistemi
di PeC si osserva che:

• la funzione di Controllo di attuazione del piano riceve gli indirizzi dal momen-
to di attuazione del sistema di programmazione strategica e valutazione di impat-
to delle politiche e li traduce negli obiettivi di piano dei Centri di responsabili-
tà di primo livello;

• di conseguenza, gli obiettivi di piano (le “direttive”) divengono un input per


l’avvio del ciclo del sistema di controllo di gestione direzionale di proprietà del
management (momento di budgeting), gestito internamente alle direzioni
generali di primo livello;

• il momento di interpretazione e valutazione dei dati per il controllo di attua-


zione del piano invia le informazioni per il momento di pianificazione strate-
gica del sistema di programmazione strategica e impatto delle politiche;

• le informazioni utili per la rilevazione dei dati finalizzati alla valutazione dei
responsabili dei C.d.R. di primo livello provengono dall’interpretazione/ valuta-
zione dei dati della funzione di controllo di attuazione del piano. Tale rileva-

64
zione è integrata anche da altre informazioni, provenienti dal momento di
interpretazione del ciclo del sistema di verifica di adeguatezza della macchina
e da eventuali altre fonti per la consuntivazione dei dati relativi agli altri fat-
tori di valutazione, eventualmente previsti negli obiettivi dei C.d.R. di primo
livello nel primo momento del ciclo di valutazione;

• la rilevazione nel ciclo di verifica di adeguatezza della macchina, può consunti-


vare dati/informazioni dalla funzione di controllo di gestione, dai dati inter-
pretati della funzione di controllo di piano e direttamente anche da altre fonti
del processo produttivo dell’attività amministrativa;

• il sistema di controllo di gestione è una delle basi informative per la consunti-


vazione dei dati per il sistema di “controllo di attuazione del piano” e per
quello di “verifica di adeguatezza della macchina”.

4.6. IL CONTROLLO DI GESTIONE

Nel controllo di gestione sono ricomprese tre funzioni elementari:

1. la funzione di programmazione e controllo direzionale (budgeting e reporting), a


supporto del management nelle decisioni per il raggiungimento degli obietti-
vi prefissati;

2. la funzione di programmazione e controllo operativo, a supporto del manage-


ment, ai vari livelli, nelle decisioni per la gestione dei processi operativi;

3. la funzione per la gestione operativa dei progetti di innovazione, a supporto del


management nella gestione dei processi di cambiamento e dei progetti di
innovazione.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 65


La tavola 13 seguente rappresenta e posiziona le diverse funzioni elementari del siste-
ma di controllo di gestione rispetto ai diversi livelli dirigenziali e ai relativi ambiti
decisionali tipici.

Tavola 13 - Sistemi di controllo di gestione: una ulteriore specializzazione

Ambiti decisionali tipici

Combinazione Guida
Governo Valutazione/
Indirizzo obiettivi/risorse della mac-
dell’Inno- Verifica
(politiche) (routine china
vazione di regolarità
e innovazione) operativa

Autorità Sistema di Programma- Sistema di valutazione


politica zione Strategica e impatto e controllo strategico
delle politiche
Siste-
ma di valu-
Alta tazione dei
direzione dirigenti
Sistema Sistema
Ruoli di PeC di gestio- Controllo
Sistema
operativo ne dei di regolarità
di PeC
Management (gestione progetti ammini-
direzionale
intermedio dei pro- innovativi strativa e
(budgeting
cessi e dei (project contabile
e reporting)
prodotti/ manage-
servizi) ment)
Management
operativo

Le tre funzioni elementari sono descritte più dettagliatamente nei paragrafi seguenti in
relazione alle loro finalità, utenti ed esigenze, ipotesi di base ed oggetti del controllo.
Infine vengono rappresentati i cicli e le relazioni delle tre funzioni elementa-
ri di controllo di gestione.

4.6.1. La funzione di programmazione e controllo direzionale

Le finalità

Le finalità della funzione di programmazione e controllo direzionale (budgeting e


reporting) sono:

• fornire una rappresentazione gestionale della struttura organizzativa e dei


processi di lavoro;

• garantire autonomia gestionale e responsabilizzare i manager sui risultati;

• fornire le informazioni per l’attivazione di azioni correttive;

• gestire e monitorare l’innovazione;

• fornire gli elementi informativi per la valutazione del management.

66
Gli utenti e le esigenze

I principali utenti del sistema di PeC direzionale sono:

• la cosiddetta linea direzionale, vale a dire i responsabili dei C.d.R. ai vari livel-
li, a supporto dei quali il sistema viene costruito;

• gli staff specialistici di supporto alla gestione che, ai vari livelli e nei diversi
ambienti organizzativi, devono attivare i sistemi per supportare la linea dire-
zionale con analisi dei dati, la loro raccolta e interpretazione.

Le principali esigenze sono quelle di: consentire un confronto di performance nel


tempo e tra strutture e/o processi omogenei; specificare gli obiettivi per le strutture;
assegnare le risorse; rendere coerenti le responsabilità con le leve gestionali; verifica-
re il raggiungimento dei risultati.

Le ipotesi base

Le ipotesi di base sono:

• che il sistema di PeC direzionale supporti tutta la linea manageriale, così


come previsto dal D.lgs 29/93.;

• che il sistema di PeC direzionale (budgeting e reporting) sia lo strumento per l’as-
segnazione degli obiettivi a cascata ai livelli inferiori, ma anche di supporto alle
manovre correttive per migliorare le performance e adattarsi ai cambiamenti
nell’ambito delle leve gestionali rese disponibili a tutti i livelli di responsabi-
lità. I livelli superiori dovrebbero perciò conoscere con tempestività i risulta-
ti, in modo da sollecitare e concordare per tempo adeguate manovre corretti-
ve con i livelli sottostanti, che possono riguardare anche più uffici e scambi
di risorse (team direzionale);

• che il budget sia lo strumento per la negoziazione tra i vari livelli, e cioè che i
valori contenuti nel budget (i numeri) siano il risultato non solo di una asse-
gnazione dall’alto, ma anche di una verifica di fattibilità dal basso. La nego-
ziazione di cui si parla non è perciò una contrattazione tra parti autonome e
indipendenti per raggiungere una mediazione, ma è piuttosto un dialogo tra
manager per approfondire le modalità ottimali di raggiungimento dei risulta-
ti finali. Questo tipo di negoziazione, perciò, non deve rendere vaghi gli obiet-
tivi, ma piuttosto responsabilizzare maggiormente la linea manageriale nel
suo complesso;

• che il sistema di PeC direzionale, che definisce gli obiettivi assegnati e ne mette
in evidenza il grado di raggiungimento, sia affiancato da un sistema comple-
mentare di PeC operativo, che metta concretamente in condizione il manage-
ment di manovrare per raggiungere tali obiettivi.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 67


Gli oggetti del controllo

Il sistema di PeC direzionale prevede di:

• misurare le performance complessive a livello di servizio e non come risultato di


una sommatoria di prestazioni puntuali;

• adottare un approccio integrato, basato su una visione d’insieme delle diverse


performance (processo, prodotti/servizi erogati, innovazione, risultati genera-
li e risorse assegnate) per consentire il governo complessivo.

La scelta è di misurare l’efficienza di processo mettendo a confronto:

• le risorse complessivamente destinate sul servizio, nella loro dimensione tec-


nico-fisica (anni-uomo impiegati, attrezzature utilizzate, etc.) e monetaria
(costo del personale, costo delle risorse strumentali, etc.),
con

• le performance (volume di produzione, esito dell’azione amministrativa, etc.)


e con la qualità di prodotto/processo realizzata (misurata sui risultati finali che
si vogliono ottenere in funzione del fatto che nella catena di comunicazione
cliente-fornitore è ciascun cliente che definisce le caratteristiche ottimali del
prodotto intermedio).

4.6.2. La funzione di programmazione e controllo operativo

Le finalità

Consentire ai responsabili delle strutture produttive ai vari livelli di gestire al meglio


le leve operative disponibili – sia puntuali che di sistema – al fine di:

• far funzionare nel migliore dei modi la macchina produttiva in risposta alla
domanda effettiva;

• migliorare il livello di servizio e la produttività delle risorse;

• raggiungere gli obiettivi manageriali negoziati nel budget direzionale;

tenendo conto della situazione contingente in termini di domanda effettiva/prevista


e di risorse effettivamente disponibili.
Supportare i manager nella definizione dei programmi di attività e di eroga-
zione di prodotti/servizi sulla base dei quali negoziare gli obiettivi direzionali.
Fornire una rappresentazione della macchina operativa e delle relative leve
gestionali.

Gli utenti e le esigenze

Il sistema di PeC operativo supporta secondo la necessità tutti i livelli manageriali


coinvolti in decisioni di gestione operativa. Nella logica di autocontrollo, inoltre la

68
proprietà del sistema è innanzitutto dei decisori che li utilizzano.
Le esigenze a cui il sistema operativo risponde sono:

• la misurazione costante dello stato del sistema produttivo da gestire: in termi-


ni di prestazioni del processo e delle risorse disponibili, di livello di servizio,
di domanda prevista e di conoscenza dei vincoli;

• il bilanciamento delle risorse e dei volumi di attività nelle unità operative;

• la definizione tempestiva dei compiti da assegnare alle risorse e delle attività


da realizzare;

• l’ottimizzazione della gestione sinergica delle leve operative a livello locale e


di sistema.

Le ipotesi base

La prima scelta è che il budget direzionale sia il riferimento per la gestione e che quin-
di gli obiettivi manageriali definiti nel budget direzionale (le obbligazioni negoziate)
diano i riferimenti complessivi per la gestione, ma lascino ai manager uno spazio di
discrezionalità da gestire con il supporto dei sistemi di PeC operativo.
In particolare il raggiungimento degli obiettivi dei manager di un livello può
passare attraverso la revisione in corso d’anno degli obiettivi operativi dei livelli sot-
tostanti, per adeguare la capacità di risposta del sistema alle eventuali evoluzioni
dello scenario.
La seconda scelta è l’individuazione delle responsabilità operative anche ai
livelli alti della catena direzionale. In questo senso la responsabilità complessiva della
gestione compete comunque ai livelli superiori che affrontano le decisioni di sistema
e delegano ai livelli inferiori gli obiettivi operativi di volta in volta più idonei per
orientarne la gestione.
La terza scelta è di supportare a tutti i livelli l’uso delle leve che permettono
di incidere proattivamente nella gestione dei servizi, per migliorare sia il livello di ser-
vizio che la produttività delle risorse.

Gli oggetti del controllo

Il sistema di PeC operativo si propone di rappresentare e gestire i diversi processi di


erogazione di prodotti/servizi e come tale ha caratteristiche (modelli di rappresenta-
zione, oggetti del controllo, cicli, frequenze, ...) proprie delle problematiche gestiona-
li dei diversi processi da gestire.
In ogni caso la scelta è di misurare lo stato del sistema (prodotto/processo,
risorse, domanda, livello di servizio) e di prevederne le evoluzioni:

• in tempo reale (rispetto ai tempi propri di ciascun processo) e in ambito loca-


le per la gestione puntuale degli ordini di lavoro;

• su un orizzonte di medio periodo e con una visione di sistema per verificare la


fattibilità dei programmi, bilanciare risorse e volumi nelle unità operative,
valutare politiche gestionali differenti.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 69


4.6.3. La funzione per la gestione operativa dei progetti di innovazione

Le finalità

Fornire una rappresentazione gestionale dei processi di cambiamento e dei progetti di


innovazione.
Consentire ai responsabili dei progetti di innovazione, ai vari livelli di gesti-
re, al meglio le leve disponibili – sia puntuali che di sistema – al fine di:

• rispettare gli obiettivi e i tempi di attuazione negoziati nel budget direzionale;

• ottimizzare le modalità di interazione con la struttura “fissa”;

• riconoscere per tempo eventuali problemi/ritardi e mettere in atto le oppor-


tune azioni correttive;

tenendo conto della situazione contingente in termini di avanzamento dei progetti e


delle risorse effettivamente disponibili.
Supportare i manager nella definizione e nella negoziazione degli obiettivi
direzionali legati ai progetti di innovazione.

Gli utenti e le esigenze

Il sistema di gestione operativa dei progetti di innovazione supporta, secondo la


necessità, tutti i livelli manageriali coinvolti in progetti di innovazione e di cambia-
mento in genere. Nella logica di autocontrollo, inoltre la proprietà del sistema è
innanzitutto dei decisori che li utilizzano.
Le esigenze a cui tale sistema risponde sono:

• la misurazione dell’impatto dei progetti di innovazione sulla struttura e sulle


attività fisse;

• il bilanciamento dinamico di risorse volumi tra strutture di progetto e strut-


tura fissa;

• la capacità di rispondere alle normali dinamiche di progetto (ritardi, eventi


imprevisti, cambio di priorità, ...) valutando l’effetto di scelte gestionali alter-
native sull’efficacia e l’efficienza complessiva dei diversi progetti gestiti ed
eventualmente della struttura e delle attività fisse.

Le ipotesi base

La prima scelta è che il budget direzionale sia il riferimento per la gestione e che quin-
di gli obiettivi manageriali definiti nel budget direzionale (le obbligazioni negoziate)
diano i riferimenti complessivi per il governo dell’innovazione, ma lascino ai mana-
ger uno spazio di discrezionalità da gestire con il supporto dei sistemi di gestione ope-
rativa dei progetti di innovazione.

70
La seconda scelta è legata al riconoscere che:

• da un lato, le caratteristiche di unicità dei progetti di innovazione possono


comportare varianze nella gestione non sempre prevedibili o sotto il control-
lo dei responsabili;

• dall’altro, la portata che solitamente questi progetti hanno, in termini di


volume e trasversalità delle risorse coinvolte, fa sì che tali varianze possano
avere degli impatti anche sugli obiettivi direzionali.

La gestione dei progetti di innovazione può comportare una gestione dinamica degli
obiettivi direzionali negoziati.

Gli oggetti del controllo

Il sistema di gestione operativa dei progetti si propone di rappresentare e gestire le


dinamiche dei progetti di innovazione, ma anche di saper cogliere l’impatto in termi-
ni di vincoli e sinergie che questi hanno con la struttura organizzativa e la macchina
operativa fisse.
In ogni caso la scelta è di rappresentare:

• l’avanzamento e l’economicità complessivi dei progetti simulando l’effetto su


queste variabili di diverse alternative gestionali;

• le dinamiche dei vincoli che la gestione di diversi progetti comporta: di pre-


cedenza, di saturazione / disponibilità delle risorse, di rapporti struttura
“fissa” / di progetto.

4.6.4. I cicli e le relazioni

Di seguito sono rappresentati i cicli e le relazioni delle funzioni elementari che com-
pongono il sistema di controllo di gestione.
Dalla figura emerge quanto segue:

• il sistema di programmazione e controllo direzionale nel momento della


attuazione invia le sue informazioni quale input per il programma operativo
del sistema di programmazione e controllo operativo e per il piano di inno-
vazione del sistema di gestione dei progetti di innovazione;

• a loro volta la rilevazione del sistema di programmazione e controllo operati-


vo e del sistema di gestione dei progetti di innovazione informa la consunti-
vazione del sistema di programmazione e controllo direzionale.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 71


Tavola 13 - Il controllo di gestione: i cicli e le relazioni tra le funzioni elementari

Interpre- Interpre- Interpre-


Budget tazione tazione tazione
direzio-
Program- Piano di
nale
ma ope- innova-
Sistemi rativo Sistemi zione Sistemi
di programmazione di programmazione di gestione
e controllo e controllo dei progetti
direzionale operativo d’innovazione
Rileva-
zione Rileva- Rileva-
zione zione
Attuazione Realizza-
zione Realizzazione

Macchina Operativa

Ciclo di controllo
Flusso informativo

4.7. LA STRUTTURA DEGLI ORGANISMI DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO

Utente dei sistemi non è solo la linea direzionale ma anche gli staff specialistici di sup-
porto alla gestione che, ai vari livelli, devono attivare i sistemi e sostenere la linea nel-
l’analisi dei dati, nella loro raccolta e interpretazione.
Si ricorda che la struttura degli organismi di pianificazione e controllo non è
oggetto del presente Manuale, perché demandata alla autonomia organizzativa delle sin-
gole Regioni.
Si ricorda che, comunque, il D.lgs 286/99 prevede una serie di preclusioni che
non riprendiamo in questo paragrafo, perché già evidenziate nel paragrafo 2.2.2.
Dal punto di vista dell’articolazione dei decisori e della struttura degli organi-
smi dedicati all’esercizio dei sistemi di pianificazione e controllo, è opportuno affron-
tare la ricerca delle soluzioni, a partire dalla situazione e dalle esigenze specifiche delle
diverse realtà, anche tenuto conto delle dimensioni dell’Ente pubblico.
In linea di massima ci sembra opportuno che il modello gestionale:

• specifichi la responsabilità nel ciclo di PeC caratterizzando il ruolo dei vari


attori:

- decisori (Autorità politica e management ai vari livelli);

- organismi di supporto all’esercizio dei sistemi di PeC;

• individui gli utenti/proprietari dei sistemi di PeC nei principali decisori, in


particolare distinguendo tra Autorità politica e management/amministratori,
e, dentro il management, tra responsabili di vertice intermedio e operativi;

• specifichi i diversi ruoli degli organismi di esercizio e di supporto, in partico-


lare distinguendo tra:

72
- organismi di auditing interno (autonomi e responsabili delle valutazioni
emesse);

- organismi di valutazione dei dirigenti (responsabili della valutazione


emessa);

- organismi di Pianificazione e Controllo strategico e direzionale (di sup-


porto ai decisori).

La applicazione, alle diverse realtà di queste linee guida, assume particolare rilevanza
per garantire le seguenti idee ispiratrici:

• restaurare una dialettica positiva tra controllato e controllore finalizzata al


miglioramento delle performance complessive;

• garantire una adeguata specializzazione e professionalità sia degli organismi


di supporto sia dei decisori favorendo l’apprendimento”4.

In sintesi, ci sembra necessario che la struttura organizzativa degli uffici e le respon-


sabilità dei decisori, siano scelte in modo, da un lato, da garantire la dialettica con-
trollo/controllore e la specializzazione, e, dall’altro, di favorire lo sviluppo di compe-
tenze adeguate.
Nella tavola 15 sono evidenziati:

• i diversi attori decisionali (Autorità politica e management) e di supporto


(organismi di controllo interno, organismi di valutazione dei dirigenti e di
auditing), così come individuati in precedenza nella proposta di architettura;

• le cinque funzioni di controllo interno previste nella proposta di architettura


(programmazione strategica e impatto delle politiche, valutazione e control-
lo strategico, controllo gestionale, valutazione della dirigenza, controllo di
regolarità amministrativa e contabile).

4. Ezio Lattanzio, Luciano Pero, Il ridisegno dei sistemi di controllo nella Pubblica Amministrazione, in
“Sviluppo e Organizzazione”, Luglio-Agosto 1999, pagg. 95-112, E.S.T.E.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 73


Tavola 15 - I decisori e le funzioni di controllo interno

Autorità politica

Programmazione Controllo di regolarità


strategica e impatto amministrativa
delle politiche e contabile

Valutazione
e controllo strategico

Manager
(centri di Responsabilità)

Controllo di gestione Valutazione dirigenti

Obiettivi Obiettivi Manageriali


Processi Prodotti/servizi Risultati finali
strategici/Risorse Risorse

Sistema delle azioni di indirizzo Organismi di supporto alle decisioni


Sistema delle azioni manageriali Organismi di valutazione e/o di auditing interno

74
5. I PROBLEMI APERTI PER LE REGIONI

Si è già detto che la proposta di architettura delineata nel capitolo 4 precedente, così
come per tutti gli altri aspetti contenuti nel presente Manuale, è solo un modello
generale al quale le singole Regioni possono e non devono fare riferimento.
La ricerca delle soluzioni specifiche è infatti da costruire “in loco”, a partire
dalle dimensioni, dalla storia, dalle esperienze già realizzate, dal modello organizzati-
vo e dalle finalità di ogni singola regione.
In ogni caso, comunque, la definizione completa dell’architettura “a tendere”
comporta un lavoro di progettazione ulteriore a valle delle linee guida generali e della
proposta formulata nel presente Manuale.
Al fine di prefigurare al tempo stesso:

• gli elementi di flessibilità e di adattabilità della ipotesi di architettura “a ten-


dere” proposta nel presente Manuale;

• e le scelte da compiere nelle singole Regioni per continuare, anzi talvolta per
intraprendere il percorso di sviluppo;

nel seguito si segnalano alcune delle principali domande alle quali ogni singola Regione
deve, nella propria autonomia, dare risposta per “chiudere” su una architettura “a ten-
dere” completa e concreta.

A) La funzione di programmazione strategica e impatto delle politiche

• Supporto al “pensiero strategico”? Come? È opportuno trovare delle solu-


zioni semplici.

• Quale orizzonte temporale per la verifica degli impatti delle politiche?

• Quale ruolo dei Direttori Generali responsabili dei Centri di Responsabi-


lità amministrativa di 1° livello sul ciclo di programmazione degli indiriz-
zi e delle strategie?

• Quale integrazione tra programmazione strategica e controllo strategico


(controllo di attuazione del piano)? Chi traduce gli indirizzi negli obietti-
vi dei C.d.R. di 1° livello?

• Ecc…

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 75


B) La funzione di valutazione e controllo strategico

• Quali rapporti tra le tre funzioni elementari di controllo (di attuazione


del piano, di verifica di adeguatezza della macchina, di valutazione dei
DG di 1° livello)?

• Quali le metodologie, i sistemi e gli strumenti per esercitare le tre funzio-


ni di controllo?

• Come reperire le informazioni? Solo dal controllo di gestione?

• Ecc..

C) Il decentramento del controllo di gestione nei Centri di Responsabilità di 1° livello

• Cosa decentrare?

• Sopravvive una funzione centrale? Con quale ruolo? Sono possibili molte
soluzioni? In ogni caso sono da trovare delle modalità che, al minimo,
consentano di mantenere il livello di omogeneità necessario per assicura-
re l’alimentazione informativa del sistema di controllo strategico

• Ecc.

D) La struttura degli organismi di pianificazione e controllo

• Quante e quali strutture?

• Dove collocarle gerarchicamente?

• Quale ruolo per i Centri di Responsabilità di 1° livello trasversali (es. Pre-


sidenza, Bilancio e Contabilità, ecc….)?

• Quale composizione (interni/esterni) degli organismi?

E) I sistemi informativi

• Un sistema informativo unico e centralizzato o più sistemi informativi


modulari e integrati tra di loro?

• Chi gestisce i sistemi?

La risposta a queste domande è successiva a quella di tutte le altre domande.

F) Le relazioni tra i sistemi di PeC di supporto alle decisioni (Progr. strategica e controllo
di gestione) e il sistema di programmazione e rendicontazione economico finanziario

• Come integrare il ciclo del bilancio con gli altri due cicli?

• Quale ruolo per il Dipartimento bilancio e ragioneria?

76
G) Le relazioni tra sistemi di PeC e sistemi di valutazione dei dirigenti

• Quali relazioni?

• Quali compiti per i servizi di controllo interno? Il CCNL prevede delle


attribuzioni specifiche per il Servizio di contollo interno ai sensi del-
l’Art.20 del DPR 29/93, espressamente abrogato dal D.Lgs 286/99.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 77


6. I PERCORSI DI AVVICINAMENTO
DALLA SITUAZIONE ATTUALE A QUELLA “A TENDERE”

Nella parte precedente del Manuale, è stata descritta l’architettura “a tendere” per l'ar-
ticolazione complessiva dei sistemi di PeC delle Amministrazioni regionali.
Ovviamente, come sempre accade nei progetti di innovazione dei sistemi
gestionali, la distanza tra la situazione attuale e l’architettura “a tendere” implica la
necessità di definire un processo di avvicinamento. Più in particolare nelle singole
Amministrazioni regionali, sono da individuare le priorità e, di conseguenza, un
piano di attivazione dei diversi sistemi di PeC previsti “a tendere” e/o delle loro com-
ponenti.
Il presente capitolo illustra i punti di attenzione da considerare, le modalità
di avvicinamento e, infine, le argomentazioni a sostegno delle proposte effettuate.

Le scelte sulle proposte effettuate rispondono alla necessità di contemperare tre esi-
genze:

• da un lato, il bisogno delle Amministrazioni regionali di disporre in tempi


brevi di sistemi e strumenti informativi di supporto per migliorare la capaci-
tà di governo e la qualità e tempestività dei processi decisionali ai vari livelli;

• inoltre, la necessità di tenere conto della diversità delle situazioni attuali di


partenza ha implicato l’opportunità di delineare più alternative di percorsi di
sviluppo in funzione delle “situazioni di partenza”. Per dare concretezza a
questo, è stata effettuata una indagine, per quanto sintetica, che comunque
ha consentito al gruppo di lavoro di focalizzare tre situazioni tipiche alle
quali, ad oggi, si possono ricondurre le singole Regioni italiane;

• in terzo luogo, la opportunità di prevedere un percorso graduale in funzione


dei tempi tecnici per la fattibilità dei sistemi informatici e della crescita cul-
turale degli utenti e dei sistemi.

Il rispetto degli obiettivi, dei tempi e dei risultati attesi dai progetti operativi richiede
comunque, nella singola Regione, la predisposizione di un piano di gestione del cam-
biamento.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 79


6.1. LA SITUAZIONE DI PARTENZA NELLE SINGOLE REGIONI

6.1.1. L’indagine svolta presso le singole Regioni

Come già detto, al fine di concretizzare delle ipotesi sulle modalità di avvicinamento
alla architettura “a tendere” proposta, il gruppo di lavoro ha dovuto ricostruire le
“situazioni di partenza” tipiche nelle diverse realtà regionali.
Il censimento di tali situazioni tipiche è stato effettuato attraverso una inda-
gine rivolta a tutte le dieci Regioni coinvolte nel gruppo di lavoro.
Le Regioni che hanno fornito le informazioni sono:

• Regione Abruzzo

• Regione Liguria

• Regione Lombardia

• Regione Marche

• Regione Piemonte

• Regione Toscana

• Regione Veneto

Lo “schema di lettura”, utilizzato per l’analisi nelle singole Regioni, ha compreso i


seguenti elementi:

a) la rappresentazione dell’articolazione dei cicli di pianificazione e controllo con l’in-


dividuazione dei momenti principali, degli attori, delle frequenze e dei tempi;

b) l’esplicitazione delle relazioni con gli altri cicli di programmazione e di rendicon-


tazione finanziaria, attraverso l’esplicitazione degli snodi, delle informazioni
trasferite, delle aree scoperte e/o di sovrapposizione;

c) la elencazione dei documenti prodotti nel ciclo di pianificazione e controllo con


riferimento a quattro momenti tipici presenti in tutte le Regioni:

• la programmazione degli indirizzi

• la pianificazione operativa

• la rilevazione delle informazioni per la consuntivazione

• la produzione dei report periodici;

d) l’analisi di merito dei suddetti documenti rispetto ai seguenti aspetti:

• principali contenuti

• frequenza di emissione

• orizzonte temporale

• tempestività

• unità organizzativa competente

• collegamenti operativi con la PeC economico/finanziaria (il bilancio).

80
Per ognuno dei seguenti aspetti, è stato richiesto di evidenziare quanto previsto a
livello normativo e/o procedurale e quanto effettivamente avviene nei processi reali.

6.1.2. Le situazioni tipiche

L’indagine, condotta sulla base dello schema di lettura descritto nel paragrafo prece-
dente, ha condotto alle seguenti conclusioni:
Tutte le Regioni hanno organizzato, per quanto con diversi livelli di procedu-
ralizzazione, il ciclo di pianificazione e controllo con un modello comune, corrispon-
dente al modello più diffuso nelle pubbliche amministrazioni italiane e usualmente
definito nel gergo degli operativi modello P.P.C.( da Pianificazione strategica, program-
mazione operativa e controllo di gestione).
Per la descrizione dei sistemi P.P.C., si rimanda ad una recente pubblicazione
di uno degli autori del presente Manuale (Ezio Lattanzio, in collaborazione con Lucia-
no Pero1) che descrive le caratteristiche, la storia e le criticità di tali modelli.
Il riquadro successivo contiene alcuni spunti estratti da tale pubblicazione e,
a nostro avviso, utili in questa sede.

In tutte le Regioni sono molto deboli i collegamenti tra il ciclo di pianificazione e control-
lo e il ciclo di programmazione e rendicontazione economico/finanziaria. Esistono certa-
mente livelli diversi di qualità di tali collegamenti e numerosi sono i tentativi recen-
ti e presenti di migliorare, ma di fatto nessuna realtà può dichiarare di aver risolto
compiutamente questo aspetto.
Al contrario, è molto diversificata la realtà nelle singole Regioni dal punto di vista
delle esperienze concrete realizzate e quindi della disponibilità di metodologie, sistemi e
strumenti.
Di conseguenza, variegate sono anche le soluzioni adottate per gli aspetti di
carattere organizzativo concernenti le strutture dedicate alla gestione dei sistemi di
PeC, sulla numerosità di tali strutture, sulla attribuzione dei compiti e livello/tipolo-
gia di dipendenza gerarchica.
Volendo “forzare” una classificazione, per quanto “grossolana”, comunque
adeguata alla nostra esigenza di individuare dei “percorsi tipici” corrispondenti, è pos-
sibile individuare le tre “situazioni tipiche”, descritte nel seguito.

1. Ezio Lattanzio, Luciano Pero, Il ridisegno dei sistemi di controllo nella Pubblica Amministrazione, in
“Sviluppo e Organizzazione”, Luglio-Agosto 1999, pagg. 95-112, E.S.T.E.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 81


I modelli PPC

Pianificazione strategica

Programmazione

Consuntivazione periodica

Controllo Gestionale concomitante ed ex post

Più in dettaglio, le principali caratteristiche, comuni alla quasi totalità dei sistemi,
sono:

A. il ciclo di pianificazione e controllo è articolato secondo un unico proces-


so “a cascata” che, prescindendo dalle terminologie adottate, può essere
ricondotto ai momenti principali individuati nella figura precedente: la
pianificazione strategica, la programmazione ed il controllo gestionale;

B. nei casi più compiuti, il sistema di pianificazione e controllo è unico e


monolitico: non sono previste forme di specializzazione per le potenziali
categorie di utenti (e i diversi livelli di responsabilità) e le corrispondenti
diverse esigenze di controllo;

C. dal punto di vista delle responsabilità organizzative, in generale, c’è un


organismo centralizzato che si occupa di pianificazione ed un altro orga-
nismo distinto, sempre centralizzato, che si occupa del controllo, con
questo intendendo, in genere, l’elaborazione dei rapporti di gestione a
consuntivo. Al management è delegata, quando prevista, solo la program-
mazione di dettaglio,

D. in generale, a partire dal livello strategico, vengono definiti i cosiddetti


obiettivi strategici, in realtà espressi in numero molto elevato e, quasi
mai riconducibili a scelte rilevanti e significative in termini di risultati
finali. Non essendoci sistemi sottostanti, il livello più alto (strategico)
elenca le “cose da fare” in dettaglio, con elenchi numerosi, perché non
riesce ad individuare strumenti più sintetici e più forti di governo della
situazione.

E. La cosiddetta “programmazione”, quando è presente, consiste solo in una


specificazione ulteriormente dettagliata delle azioni prescritte a livello
strategico;

F. dal punto di vista della frequenza e tempestività, i tempi sono, in genere


non adeguati alle esigenze e di conseguenza il ciclo di controllo si chiude
in genere “troppo tardi” perdendo di efficacia. I rapporti di consuntivo,
essendo basati su una rendicontazione dei dati che attraversa la gerarchia
organizzativa dal basso verso l’alto, sono emessi con frequenza bassa e

82
tempi di emissione elevati, in genere superiori a quelli necessari per indi-
viduare e praticare le azioni correttive. Spesso i report sono emessi con
alcuni mesi di ritardo.

Prima situazione tipica (situazione A)

MODELLO PPC, NESSUNO STRUMENTO, NESSUNA ESPERIENZA

Situazione caratterizzata dalla non disponibilità di sistemi e strumenti di suppor-


to, per l’assenza di esperienze concrete.
Il modello PPC è, di fatto, praticato a livello solo informale, con l’adozio-
ne della logica “prescrittiva” e “burocratica”.
L’attività di pianificazione e controllo è basata in maniera molto indiret-
ta sui sistemi di programmazione e rendicontazione economica e finanziaria, in
questi casi essi stessi con strumenti molto “elementari e poco evoluti”.
In sostanza:

• di fatto non esiste un ciclo formalizzato e strutturato di pianificazione e


controllo;

• non è praticata la assegnazione degli obiettivi;

• non sono esplicitati e trasparenti i collegamenti nel triangolo responsabi-


lità/obiettivi/risorse;

• non sono presenti sistemi strutturati di valutazione della dirigenza.

Punti di forza

• terreno vergine;

• nessun precedente negativo;

• curiosità verso il concetto del controllo di gestione.

Punti di debolezza

• assenza di cultura della misurazione e del miglioramento;

• paura del cambiamento;

• assenza di strumenti, serie storiche dei dati;

• livello di informatizzazione in genere basso.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 83


Seconda situazione tipica (Situazione B)

MODELLO PPC, SISTEMA UNICO, MONOLITICO E CENTRALISTICO

È la concretizzazione più compiuta del modello PPC prescrittivo e burocratico.


La scelta principale consiste nella adozione di un sistema unico, monoli-
tico e centralistico, non orientato agli utenti delle realtà periferiche.
Il sistema è gestito in oligopolio da due strutture di controllo centralizza-
te, alle quali, in genere, sono attribuite le competenze nel primo e terzo momen-
to del ciclo PPC: la programmazione strategica e il controllo di gestione.
La programmazione operativa, se presente, è demandata alle realtà peri-
feriche (i Centri di Responsabilità di primo livello).
In sostanza:

• non esistono cicli di autocontrollo a nessuno dei livelli di responsabilità;

• i Centri di Responsabilità sono fornitori di informazioni al centro che


chiede dati per giudicare;

• c’è commistione tra pianificazione e controllo e internal auditing;

• c’è commistione tra controllo di gestione e valutazione dei dirigenti.

Punti di forza

• disponibilità di serie storiche dei dati;

• cultura della misurazione e del miglioramento;

• conoscenze di base sui controlli interni;

• l’esperienza è comunque un valore (apprendimento organizzativo).

Punti di debolezza

• immagine diffusa del controllo come sistema prescrittivo e gerarchico


(per controllare i comportamenti);

• frammistione tra sistemi di supporto alle decisioni, di auditing e di valu-


tazione;

• difficoltà di avviare un intervento di ridisegno complessivo;

• immagine del controllo bruciata in periferia;

• sfiducia al centro nella capacità di responsabilizzazione dei C.d.R. in


periferia.

84
Terza situazione tipica (Situazione C)

MODELLO PPC, ELEVATA SPECIALIZZAZIONE DEI SISTEMI


E DELLE RESPONSABILITÀ

Situazione caratterizzata da una elevata specializzazione dei sistemi di controllo


interno e una attribuzione distinta delle responsabilità a numerose strutture di
pianificazione e controllo.
In sostanza:

• esistono in contemporanea più cicli di controllo, però tutti con la artico-


lazione PPC, nel senso dello logica “prescrittiva” e “burocratica”;

• è molto bassa l’integrazione, anche informatica, tra i diversi cicli PPC, di


fatto “a compartimenti stagni”;

• i Centri di Responsabilità della periferia, ai vari livelli, vivono le richieste


di dati dal centro, come una modalità per effettuare attività di auditing e
di valutazione.

Punti di forza

• elevata disponibilità di competenze, sistemi e strumenti;

• cultura della misurazione, del miglioramento e talvolta del risultato;

• grande disponibilità di serie storica dei dati;

• consapevolezza delle difficoltà di sviluppo dei sistemi di PeC;

• enorme potenziale di creazione di valore a breve termine.

Punti di debolezza

• cristallizzazione dei ruoli delle strutture di PPC;

• difficoltà di avviare un intervento di ridisegno complessivo;

• immagine del controllo bruciata in periferia;

• sfiducia al centro nella capacità di responsabilizzazione dei C.d.R. in


periferia.

La tavola 16 sintetizza una diagnosi dei punti di forza e di debolezza nelle tre diverse
“situazioni tipiche”, come punto di partenza verso l’adozione delle ipotesi di architet-
tura dei sistemi di controllo interno proposta nel seguente Manuale.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 85


Tavola 16 - Sintesi dei punti di forza e di debolezza nelle tre situazioni tipiche

Situazione tipica Punti di forza Punti di debolezza

• terreno “vergine” • assenza di cultura della misu-


Situazione A • nessun precedente razione e del miglioramento
“negativo” • paura del cambiamento
Modello PPC • curiosità verso il concetto • assenza di strumenti, serie
nessuno strumento del controllo di gestione storiche dei dati
nessuna esperienza • livello di informatizzazione
in genere basso

• disponibilità di serie storiche • immagine diffusa


dei dati del controllo come sistema
Situazione B • cultura della misurazione prescrittivo e gerarchico (per
e del miglioramento controllare i comportamenti)
Modello PPC • frammistione tra sistemi
• conoscenze di base
sistema unico, di supporto alle decisioni,
sui controlli interni
monolitico di auditing e di valutazione
e centralistico • l’esperienza è comunque
un “valore” (apprendimento
organizzativo)

• elevata disponibilità di com- • cristallizzazione dei ruoli


petenze, sistemi e strumenti delle strutture di PPC
• cultura della misurazione, • difficoltà di avviare
Situazione C del miglioramento e talvolta un intervento di ridisegno
del risultato complessivo
Modello PPC
• grande disponibilità di serie • immagine del controllo
elevata
storica dei dati “bruciata in periferia”
specializzazione
dei sistemi e delle • consapevolezza delle difficol- • sfiducia al centro nella
responsabilità tà di sviluppo dei sistemi capacità di responsabilizza-
di PeC zione dei C.d.R. in periferia
• enorme potenziale di creazio-
ne di valore a breve termine

6.2. LE CAUTELE E LE OPPORTUNITÀ PER LE REGIONI:


I PUNTI DI ATTENZIONE

Riteniamo opportuno riepilogare gli aspetti che devono essere presidiati dalle singole
regioni, per garantire il successo del più generale intervento di riordino del sistema
complessivo dei controlli interni. In particolare:

A. sono da assicurare le coerenze a livello di modello complessivo di pianificazione e


controllo. Questo significa avviare una riflessione sistematica sul modello com-
plessivo di programmazione e controllo, del tipo di quella aperta all’interno
della Conferenza per la produzione del Manuale, con l’obiettivo, però di
“chiudere” sulle domande e sulle scelte per tutti gli aspetti (per esempio su
quelli organizzativi), individuati nel capitolo 5;

B. è inoltre da assicurare la congruenza del riordino del sistema dei controlli


interni con il più generale intervento di riforma organizzativa in atto nelle sin-
gole Regioni. Questa congruenza anzi, più che un vincolo è una opportunità
da cogliere, in quanto di stimolo allo stesso intervento di riforma, per la

86
valenza culturale che comporta l’introduzione di strumenti di PeC: il tentati-
vo di modificare il modello gestionale con la responsabilizzazione per obiet-
tivi e risultati del management;

C. è da affrontare, successivamente, il problema della revisione delle varie compo-


nenti della normativa interna alle singole Regioni di riferimento sui temi della pia-
nificazione e controllo interno. Si ricorda che il D.lgs. 286/99 dispone che “nelle
amministrazioni regionali, la legge quadro di contabilità contribuisce a delineare l’insie-
me degli strumenti operativi per le attività di pianificazione e controllo” (comma 3, art.
4); da cui la necessità di modificare la legge regionale di contabilità (tra l’altro
imposta anche dalla imminente modifica della legge quadro nazionale 335/76),
le leggi regionali che “ordinano le strutture e la dirigenza” e tutte le altre norma-
tive collegate ai sistemi di controllo interno direttamente e/o indirettamente;

D. infine è da attivare una cabina di regia per il governo complessivo (soluzioni,


tempi, responsabilità, ecc..) dell’intervento di riordino del sistema dei con-
trolli dalla situazione attuale all’“architettura a tendere” che sarà definita dal
nuovo modello, in armonia con la riforma organizzativa;

E. la ricaduta sui sistemi informativo-statistici, le cui caratteristiche devono essere


definite a valle di tutti gli aspetti di cui sopra, ai quali l’informatica deve esse-
re orientata;

F. sono da prevedere, anche e soprattutto nei progetti realizzativi, delle modali-


tà di elevato coinvolgimento degli utenti/proprietari dei sistemi attraverso la diret-
ta partecipazione a tutti i gruppi di lavoro al fine di condividere le logiche e
le soluzioni adottate;

G. l’evoluzione del modello implica la necessità di gestire l’impatto delle nuove


logiche e dei sistemi sulla compagine organizzativa delle Amministrazioni
regionali. In particolare, sono da individuare le modalità per coinvolgere i
centri di responsabilità a tutti i livelli (Piano di gestione del cambiamento).

6.3. LE POSSIBILI MODALITÀ DI AVVICINAMENTO

6.3.1. I criteri generali validi per tutte le situazioni

Per tutte le situazioni valgono le seguenti osservazioni:

A. l'evoluzione del modello complessivo dei controlli verso l’Architettura “a ten-


dere”, così come emerge dal presente Manuale, prevede la differenziazione del
sistema in più sistemi specializzati in funzione delle diverse logiche e dei diver-
si “mondi” (in prima battuta assimilabili ai Centri di responsabilità di 1° livel-
lo). La differenziazione e specializzazione dei diversi sistemi, come già antici-
pato, pone però un problema di integrazione tra tali sistemi. Di conseguenza, al
fine di garantire le opportune interrelazioni tra i suddetti sistemi, nella elabo-
razione del piano è necessario individuare delle modalità che consentano di
assicurare la coerenza delle soluzioni individuate. Da questo deriva la neces-
sità di non frammentare troppo il progetto, non moltiplicare i gruppi di lavoro e pre-
vedere adeguate modalità di coordinamento e controllo.

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 87


B. Ferma restando la necessità di prevedere nel piano di attivazione dei sistemi i
tempi tecnici legati agli aspetti di fattibilità tecnica, è comunque necessario
prevedere nei progetti realizzativi una modalità per “rilasci progressivi”. Questo
al fine di:

• dare un segnale di discontinuità evidente al fine di stimolare l'evoluzione


verso il nuovo modello;

• verificare sul campo la validità delle soluzioni adottate e intervenire per


tempo con le opportune ritarature;

• dare agli utenti dei sistemi (in primis i Centri di responsabilità ai vari
livelli) la possibilità di attivare subito i cicli di PeC, anche se in forma par-
ziale. Questo significa imparare “a fare l’auto-controllo della gestione”;

• di conseguenza migliorare, nel più breve tempo possibile, il livello delle


prestazioni in termini di risultati perseguiti effettivamente.

C. I tempi e le scadenze intermedie dei progetti realizzativi devono essere verificati


in termini di fattibilità dal punto di vista:

• dell'impatto sull'Amministrazione finanziaria in termini di carico di lavo-


ro per le risorse coinvolte nei vari gruppi di lavoro;

• dei tempi tecnici necessari per la realizzazione dei sistemi informatici.

Le modalità di avvicinamento nei tre casi tipici sono illustrate nei tre paragrafi finali
del presente capitolo, sulla base di uno schema logico complessivo comune presenta-
to nel paragrafo 6.3.2 successivo.

6.3.2. Lo schema logico comune

La costruzione dei percorsi di avvicinamento nelle tre situazioni tipiche è stata effet-
tuata a partire da uno schema logico fornito dalla consulenza e già sperimentato in
molti progetti di sviluppo di sistemi di PeC.
Lo schema logico, comunque, comprende una serie di elementi presenti in
tutti i percorsi di avvicinamento. Cambiano le priorità, la sequenza dei passi e i tempi.
In alcuni casi alcuni elementi non sono compresi perché già risolti (passi già compiu-
ti) in precedenza.
Gli elementi comuni e sempre presenti sono:

• la definizione dell’architettura “a tendere” e del percorso di avvicinamento speci-


fico, comprensivo di un piano strutturato di cambiamento;

• la progettazione di dettaglio delle singole componenti, cioè dei sistemi che rea-
lizzano l’architettura;

• la implementazione dei sistemi informativo-statistici che “sostengono” i siste-


mi di PeC;

• la sensibilizzazione delle risorse umane, per facilitare il passaggio alla cultura


per obiettivi e risultati;

• l’attivazione dei cicli di pianificazione e controllo (iniziare a “fare il controllo”).

88
I tre paragrafi successivi descrivono le modalità di avvicinamento proposte nelle tre
situazioni tipiche differenziando in termini generali le priorità e i passi rispetto agli ele-
menti dello schema logico, sopra elencati.

6.3.3. Le modalità di avvicinamento per le Regioni nella situazione A

Le esigenze

• introdurre la cultura della misurazione e di miglioramento;

• disporre al più presto di sistemi informativi adeguati;

• partire direttamente con la cultura della responsabilizzazione su obiettivi e


risultati e con l’autocontrollo;

• costruire delle base di dati, per quanto “grossolane”, anche per alimentare i
sistemi di valutazione dei dirigenti.

Tavola 17 - Le modalità di avvicinamento dalla situazione A

Passo 1 Passo 2

Piano di cambiamento

Passo 3-7

Progettazione Sistemi

Sensibilizzazione
Passo 5-9
delle risorse umane
Passo 6

Modello
Attivazione del ciclo
di PeC
Passo 4-8

Sistemi informatici e statistici

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 89


6.3.4. Le modalità di avvicinamento per le Regioni nella situazione B

Le esigenze

• recuperare la credibilità nei confronti dei Centri di Responsabilità periferici e


delle risorse umane in genere, “bruciati” dalle esperienze precedenti;

• salvaguardare gli investimenti precedenti, “valorizzando” comunque l’espe-


rienza (apprendimento organizzativo);

• recidere il sistema unico e monolitico PPC, specializzando i sistemi di PeC;

• decentrare il Controllo di Gestione;

• in generale, dare un “segnale forte di discontinuità”.

Tavola 18 - Le modalità di avvicinamento dalla situazione B

Passo 1 Passo 2 Passo 3-7

Piano di cambiamento
Ridisegno del modello
complessivo di PeC
Passo 4

Sensibilizzazione

Passo 5
Attivazione del ciclo
di PeC
Progettazione
di dettaglio

Passo 6

Sistemi informativi
e statistici

90
6.3.5. Le modalità di avvicinamento per le Regioni nella situazione C

Le esigenze

• portare a sistema le diverse componenti oggi frammentate e non integrate


(rivedere il modello complessivo);

• attivare cicli di PeC a maggiore “valore aggiunto”;

• coinvolgere i Centri di Responsabilità amministrativa della periferia;

• decentrare i sistemi di PeC gestionale, a riprova del passaggio dal modello pre-
scrittivo e burocratico al modello di “autocontrollo”.

Tavola 19 - Le modalità di avvicinamento dalla situazione C


Passo 3-7
Passo 1 Passo 2

Piano di cambiamento
Ridisegno del modello
complessivo di PeC
Passo 4

Sensibilizzazione

Attivazione del ciclo


Passo 5
di PeC

Progettazione
di dettaglio

Passo 6

Sistemi informativi
e statistici

MANUALE PER IL CONTROLLO STRATEGICO E GESTIONALE 91


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ne Lombardia”, 5.99.

94
ALLEGATI
1. ESEMPLIFICAZIONE SPERIMENTALE
DELLA ARCHITETTURA PROPOSTA

Il presente allegato contiene i risultati della esemplificazione sperimentale svolte al


fine di illustrare la ipotesi di architettura proposta nel Manuale.
Più precisamente si è fatto riferimento a due situazioni reali:

• il settore Formazione professionale nella Regione Marche

• il settore Servizi sociali nella Regione Piemonte

Tale esemplificazione sperimentale è stata effettuata applicando una metodologia ela-


borata nell’ambito di una ricerca I.Re.R. per la Regione Lombardia, commissionata
alla società Lattanzio e Associati che ha personalizzato al caso di una amministrazio-
ne regionale una propria metodologia già sperimentata nei Ministeri, negli Enti loca-
li e in Aziende di pubblici Servizi.
Gli elementi salienti della metodologia sono illustrati nel paragrafo successi-
vo, mentre nei due seguenti sono descritti i due casi concreti.

1.1. LA METODOLOGIA

Indirizzare il sistema di controllo verso un modello di “autocontrollo”; ha due impli-


cazioni:

• che proprietari dei sistemi sono i decisori ai vari livelli, i quali possono inter-
venire con azioni correttive sui processi operativi nei limiti della discreziona-
lità ad essi assegnata;

• i sistemi devono essere costruiti su misura alle esigenze di tali decisori.

In una specifica amministrazione regionale questo significa:

• individuare i decisori ai vari livelli (Autorità politica, Centri di Responsabilità)


e i rispettivi ambiti di azione previsti dal modello organizzativo e gestionale;

• definirne i confini di autonomia, cioè gli ambiti di discrezionalità previsti dalle


deleghe (formali e/o di fatto) e quindi le leve sulle quali hanno la possibilità
di intervenire;

• individuare i principali processi decisionali nei quali si concretizza l’esercizio


del ruolo nell’ambito della suddetta discrezionalità;

ALLEGATI 97
• individuare, sulla base dei processi decisionali, i fabbisogni informativi in ter-
mini di fenomeni che è necessario tenere sotto controllo (previsioni, consun-
tivazione, monitoraggio e valutazione) e, di conseguenza, gli indicatori di
misurazione di tali fenomeni, i tempi, i modi, ecc.

Rispetto agli aspetti prima individuati, si può procedere in quattro passi:

1. individuazione dei principali profili di ruolo dei decisori ai vari livelli, segmen-
tando la analisi su quattro livelli di riferimento:

• Autorità politica (giunta, assessori)

• alta direzione (direzioni generali di 1° livello)

• management intermedio (………)

• management operativo (………)

ed a quattro ambiti decisionali tipici

• indirizzo

• innovazione

• programmazione e controllo

• guida operativa

2. individuazione dei processi decisionali tipici dei suddetti profili di ruolo ai quat-
tro livelli nei singoli mondi operativi (es. sanità, formazione professionale,
servizi sociali, ecc..) in relazione alle quattro tipologie di attività istituzionale
di una regione:

• legislazione e regolazione: che comprende la produzione di leggi, l’indica-


zione di indirizzi, la fissazione di standard, l’elaborazione di Piani, Pro-
grammi, nonché l’approvazione di Piani provinciali o comunali, la con-
cessione di autorizzazioni, pareri, vincoli etc;

• erogazione e sostegno: che comprende l’erogazione di finanziamenti o la


fornitura diretta di servizi, la realizzazione di opere, o interventi di soste-
gno indiretto;

• ricerca e comunicazione: che comprende l’attività di studio e conoscenza


finalizzata a guidare gli interventi e le campagne di informazione;

• vigilanza e controllo: che comprende lo svolgimento di controlli su atti o


attività svolti da altri per proprio conto, interventi, sanzioni e vigilanza
su attività varie.

Le quattro diverse modalità di intervento regionale non sono ovviamente


alternative, ma anzi tendono ad essere presenti contemporaneamente moda-
lità, sebbene con importanza o peso diversi.
Queste diverse attività richiedono naturalmente informazioni mirate al tipo
di decisioni che a ciascun livello di responsabilità vanno prese.

3. mappatura dei processi decisionali reali nei singoli settori di intervento scelti
per la sperimentare sulla carta del modello;

98
4. individuazione dei fabbisogni informativi in termini difenomeni e indicatori
di misurazione.

La varietà dei modelli organizzativi e gestionali è molto forte, sia tra i settori di una
stessa regione, sia, a maggior ragione, tra gli stessi settori di diverse regioni, tenendo
conto delle specificità economiche, sociali, storiche, culturali e territoriali.
Le due tabelle successive illustrano la modulistica predisposta per l’analisi dei
fabbisogni informativi:

• il modulo A consente di individuare i processi decisionali per i singoli profili


di ruolo

• il modulo B è utilizzabile per puntualizzare i possibili fenomeni da osservare e


i relativi indicatori

Modulo A
Ambiti decisionali da supportare
Ambiti decisionali tipici
Ruoli
Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Autorità
politica

Alta
direzione

Management
Intermedio

Management
operativo

ALLEGATI 99
Modulo B
Possibili fenomeni da osservare e relativi indicatori
Ambiti decisionali tipici
Ruoli
Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Autorità
politica

Alta
direzione

Management
Intermedio

Management
operativo

1.2. IL CASO DEL SETTORE “ FORMAZIONE PROFESSIONALE”


NELLA REGIONE MARCHE

La materia verrà completamente delegata alla competenza delle Province; alla Regio-
ne resterà una funzione di programmazione e controllo; le risorse finanziarie ed
umane verranno assegnate alle Province.
Lo studio, dovendo costituire un esempio utile al lavoro del Gruppo, viene con-
dotto sulla situazione precedente alla delega, caratterizzata da una competenza mista.
La Regione gestisce infatti direttamente una parte dell’attività formativa,
quella finanziata dal Fondo Sociale Europeo; per essa la Regione individua il fabbiso-
gni formativo, redige il Piano Triennale della Formazione Professionale, finanzia i
corsi che rientrano nelle finalità in esso previste, eroga i finanziamenti (a consuntivo)
ai Centri di Formazione Professionale che organizzano i corsi; fondamentale è anche
la funzione di monitoraggio dell’attività corsuale.
Accanto a tale attività c’è quella già delegata alle Province, l’attività ordina-
ria, portata avanti attraverso le Scuole Regionali di Formazione professionale. Per
quest’ultima, la Regione conserva la funzione di recepimento dei Piani Provinciali,
di controllo sulla rendicontazione dei corsi, di erogazione delle risorse finanziarie
alle Province.
Questo carattere differenziato dell’azione formativa può essere utile per una
descrizione più completa della “mission” dell’Ente Regione, nei quattro ambiti indi-
viduati:

100
Legislazione / Regolazione: è l’attività per la quale è più complessa la distinzione tra gestio-
ne diretta e delega. Se, infatti, essa comprende scelte generali di programmazione certa-
mente comuni ai due livelli (definizione delle priorità formative, in coerenza con gli
obiettivi del PRS), per la sostanza della funzione le decisioni da prendere sono diverse:

• per l’attività gestita direttamente, si va dalla redazione e approvazione dei


Piani Triennali, all’approvazione dei documenti comunitari, all’emanazione
di direttive applicative di entrambi;

• per la formazione delegata, l’ambito decisionale è rappresentato dal recepimen-


to dei Piani Provinciali e alla eventuale approvazione di ulteriori leggi delega.

Erogazione: anche in questa sfera, la definizione/programmazione delle risorse è gene-


rale, mentre radicalmente distinto è l’oggetto dell’attività erogativa;

• l’attività gestita direttamente si configura come erogazione di un servizio;

• l’attività delegata determina una erogazione finanziaria.

Le decisioni sono quindi nettamente diverse: per la prima, scelta dei corsi da finanzia-
re, piani di riparto, controllo sugli obiettivi formativi, monitoraggio dell’attività; per
la seconda, criteri di riparto fondi tra le Province, tempi di erogazione.

Vigilanza: la gestione diretta comporta una funzione di vigilanza sull’attività formati-


va con la fissazione di standard e la verifica del loro rispetto, la determinazione del
personale assegnato al controllo, la definizione e l’adeguamento degli strumenti; nella
formazione delegata, l’azione di monitoraggio è svolta dalle Province, la Regione con-
serva un ruolo ispettivo e di riscontro contabile.

Informazione: riguarda essenzialmente l’attività svolta direttamente e comporta la defi-


nizione dell’utenza da raggiungere, l’individuazione del periodo nel quale svolgere
l’attività, la scelta degli strumenti informativi.

ALLEGATI 101
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di legislazione/regolazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Approvazione Piano Triennale Definizione


Formazione Professionale priorità formative
Approvazione Docup in relazione agli
Autorità
obiettivi del Docu-
politica Leggi delega alle Province
mento di Indirizzi
Recepimento Piani Proviciali e del Piano Regio-
(atto consiliare) nale di Sviluppo

Riorganizzazione Adozione
Direttive
amministrativa Regolamenti
Alta Applicative
interna Interni
direzione Piani e DOCUP
(Circolari) (Deliberazioni
(atto consiliare)
Giunta Regionale)

Management Valutazione
Intermedio in itinere della Concorso alla
corrispondenza definizione dei
Management tra criteri e criteri di gestione
operativo gestione operativa

POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI


Attività di legislazione/regolazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Verifica coerenza
Tasso di disoccupazione per aree
obiettivi PRS
Autorità geografiche, fasce d’età e titolo di studio;
politica Verifica attuazione
numero di imprese e di addetti per
PRS (fattibilità
settore produttivo (possibile indicatore
finanz.)
di struttura della domanda formativa)
domanda reale in rapporto ai posti
disponibili Valutazione
indicatori di effi-
domanda di professionalità nuove:
cienza finanziaria
Alta richieste figure nuove
% impegni
direzione richieste figure emergenti
% pagamenti
tempi di redazione e approvazione
% residui prodotti
dei piani
e pagati

Management
Intermedio

Management
operativo

102
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di erogazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Criteri di riparto
Definizione delle
Autorità Scelta corsi da risorse disponibili
politica finanziare in
(bilancio
relazione al fabbi-
di previsione)
sogno formativo

Verifica obiettivi Tempistica


Individuazione formativi di erogazione
Alta
settori prioritari
direzione Verifica costi Corsi Criteri di scelta
Quantificazione per Corsi di F.P.
risorse necessarie di F.P. docenti
per Corsi
di Formazione
Gestione rapporto
Management Professionale
tra risorse e tempi
Intermedio Piani di riparto Esame risultati
di erogazione
del monitoraggio
e della valutazione
sull’attività
Management
operativo

POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI


Attività di erogazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Criteri di Utilizzazione
Autorità ammissibiltà corsi delle risorse
politica (analisi delle pro- (efficienza
poste formative) finanziaria)

C Indicatori
Alta di efficienza:
direzione osti Corsi di F.P.
N. partecipanti (totali
soddisfatti/ e per allievo)
partecipanti Tempi di realizza- Tempi medi
% occupati zione Corsi di F.P. di rendicontazione
ad un anno Numero medio corsi dai Centri
Management
sugli idonei di allievi per corso di F.P.
Intermedio
% occupati Durata media corsi
nella qualifica
sugli idonei Costo medio Tempi medi
nella qualifica per allievo di erogazione
Costo medio ai Centri di F.P.
Salario medio
dopo per giornata
la formazione %posti disponibili
Management su richieste
operativo
% idonei su posti
iniziali disponibili
% di abbandono

ALLEGATI 103
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di vigilanza
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Autorità Fissazione criteri


politica specifici per
l’attività regionale
Recepimento
criteri autorità Verifica degli stru-
sovraregionali menti di vigilanza
Adeguamento
Definizione Verifica rispetto
Alta strumenti
standard formativi standard formativi
direzione di controllo
Determinazione e verifica Verifica rispetto
personale addetto criteri scelta
alla verifica docenti

Gestione funzione
di vigilanza (moni-
Concorso toraggio, servizio
Management alla verifica ispettivo, controllo
Intermedio degli strumenti contabile)
di vigilanza
Raccordo con
i servizi finanziari

Management
operativo

POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI


Attività di vigilanza
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Personale addetto
Autorità
all’attività
politica
di controllo
Ricognizione
Funzionalità
standard corsuali
per Corsi di F.P. Procedure
Alta Verifica attualità
N° partecipanti Tempi
direzione degli standard
N° ore / corso Costi
altro Verifica n° contenziosi

Indicatori
di efficienza:

Management Numero medio


Intermedio di allievi per corso
Durata media corsi
Verifica andamenti
standard verificati Costo medio
nei Corsi di F.P. e per allievo
degli scostamenti Costo medio
dagli standard per giornata
teorici
%posti disponibili
Management
su richieste
operativo
% idonei su posti
iniziali disponibili
% di abbandono

104
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di informazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Definizione
dimensione uten-
Autorità za da raggiungere,
politica periodo di promo-
zione e strumenti
da utilizzare

Relazioni con
Individuazione
la committenza Verifica raggiungi-
possibili bacini Stipula contratti
Alta pubblica e privata mento obiettivi
di utenza di consulenza
direzione (ricerche, studi, campagne
e quantificazione e collaborazione
campagne informative
utenza potenziale
informative ecc.)

Relazione
Management Affidamento con l’utenza
Intermedio incarichi (incontri, semina-
ri, workshop ecc.)

Management
operativo

POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI


Attività di informazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Autorità Iniziative intraprese nel periodo


politica promozionale

N° di utenti
raggiunti
Utenza potenziale Tempi
Alta giornali
Aggiornamento di attuazione
direzione TV
studi e ricerche promozione
sportelli
informativi

Esame affidabilità
Management e requisiti Utenza informata:
Intermedio consulenti
e collaboratori
depliants
distribuiti
giornate
Management di Workshop
operativo

ALLEGATI 105
1.3. IL CASO DEL SETTORE “SERVIZI SOCIALI” NELLA REGIONE PIEMONTE

Aspetti normativi

La legge regionale 13 aprile 1995, n. 62 - Norme per l’esercizio delle funzioni socio-assi-
stenziali identifica come obiettivi generali “la tutela del diritto di cittadinanza sociale
delle persone e la tutela ed il sostegno della famiglia”.
I principi ispiratori sono: rispetto della dignità della persona e del suo diritto
alla riservatezza; superamento dell’istituzionalizzazione, privilegiando servizi e inter-
venti mirati al mantenimento, all’inserimento ed al reinserimento della persona nel
contesto familiare, sociale, scolastico e lavorativo; superamento delle logiche di assi-
stenza differenziata per categorie di assistiti; coordinamento ed integrazione dei servi-
zi socio-assistenziali con i servizi sanitari, educativi, scolastici, dell’Amministrazione
giudiziaria e con tutti gli altri servizi sociali territoriali; riconoscimento dell’apporto
originale ed autonomo del privato sociale; promozione e incentivazione delle varie
forme di solidarietà liberamente espresse dai cittadini e dalle forze sociali; promozio-
ne ed incentivazione di tutte le forme di integrazione di cittadini di culture diverse.

I compiti della Regione sono: la programmazione, l’indirizzo e il coordinamento dei ser-


vizi socio-assistenziali, nonché la verifica e il controllo della loro attuazione a livello
territoriale. Nell’ambito degli obiettivi e degli indirizzi del Piano regionale di svilup-
po la Regione:

a) approva gli indirizzi di programmazione socio-assistenziale nell’ambito del


Piano, ne coordina e ne verifica l’attuazione;

b) ripartisce le risorse del Fondo per la gestione delle attività socio-assistenziali


secondo i criteri definiti nel Piano, nonché altre risorse finalizzate previste
dalla legge;

c) partecipa all’elaborazione degli strumenti di programmazione nazionale dei


servizi di assistenza sociale;

d) promuove, indirizza e coordina il Sistema informativo socio-assistenziale


regionale e locale, operando in raccordo con il livello nazionale nelle sue
diverse articolazioni;

e) attua direttamente o in collaborazione con l’Università ed altri enti e istituti


specializzati, o promuove, tramite l’incentivazione delle iniziative di altri sog-
getti: la diffusione dell’informazione sul settore socio-assistenziale; studi e
ricerche volti ad identificare gli stati di bisogno e di emarginazione nonché
progetti mirati di intervento, con particolare riferimento ad innovazioni tec-
nologiche mirate al miglioramento della qualità degli interventi a favore dei
soggetti in stato di bisogno; specifiche iniziative di ricerca, progettazione, spe-
rimentazione di nuove proposte formative e di innovazioni didattiche atti-
nenti all’area socio-assistenziale.

Il Piano socio-sanitario triennale della Regione (PSSR), approvato con legge, determina,
per quanto attiene la programmazione socio-assistenziale integrata con la program-
mazione sanitaria:

106
a) gli obiettivi prioritari articolati per settori di intervento;

b) gli indirizzi per le politiche inerenti le varie attività e le modalità organizzati-


ve delle stesse;

c) i raccordi con le scelte della programmazione regionale;

d) i requisiti qualitativi e quantitativi degli interventi e del personale;

e) le modalità per la verifica del raggiungimento degli obiettivi, anche ai fini di


una concreta incentivazione;

f) le priorità di destinazione, per settori di intervento, delle risorse previste dalla


Regione nel proprio bilancio pluriennale ed i criteri per il riparto annuale del
Fondo per la gestione delle attività socio-assistenziali tra gli enti gestori;

g) gli indirizzi per l’integrazione delle attività socio-assistenziali con i servizi ter-
ritoriali ed in particolare con il servizio sanitario regionale, disciplinando le
modalità ed i criteri della messa a disposizione di personale e mezzi per l’eser-
cizio delle attività integrate e per la costituzione di gruppi di lavoro interdi-
sciplinari;

h) le direttive per l’esercizio delle funzioni delegate e subdelegate;

i) gli indirizzi e le modalità per l’esercizio delle funzioni svolte dalle Province e
per la predisposizione della programmazione locale;

l) gli indirizzi per l’inserimento, nella gestione associata dei servizi socio-assi-
stenziali, di altri servizi sociali svolti dai Comuni che partecipano alla gestio-
ne stessa;

m) gli indirizzi e le modalità per la realizzazione e lo sviluppo del Sistema infor-


mativo nelle sue diverse articolazioni territoriali, individuando e definendo i
requisiti informativi ed informatici.

La Regione individua nella gestione associata la forma gestionale idonea a garantire l’ef-
ficacia e l’efficienza delle attività socio-assistenziali di competenza dei Comuni.
I Comuni, nel rispetto dei vincoli della programmazione e degli indirizzi
regionali, gestiscono le attività socio-assistenziali secondo le seguenti modalità:

a) in forma associata tramite delega all’Unità sanitaria locale;

b) tramite consorzi o altre forme associative previste dalla legge 142/1990 tra
Comuni o tra Comunità montane oppure tra Comuni e Comunità montane;

c) tramite Comunità montana

d) tramite delega individuale all’USL;

e) direttamente.

Aspetti organizzativi

La Direzione regionale “Politiche Sociali” si occupa dell’attività di coordinamento e


indirizzo ai Settori, che ne costituiscono articolazione, in materia di:

ALLEGATI 107
• programmazione e promozione degli interventi a sostegno della persona e
della famiglia e, in particolare, di minori, anziani, disabili, detenuti, ex dete-
nuti e altre fasce deboli e indirizzi per la loro realizzazione;

• interventi socio educativi per la prima infanzia e gestione del fondo assegnato;

• promozione e indirizzi per l’esercizio delle funzioni delegate di formazione e


aggiornamento del personale socio-assistenziale e attività relative al persona-
le stesso;

• verifica e controllo dell’assetto istituzionale locale per la gestione dei servizi;

• supporto alla programmazione locale, verifica della sua congruità e della qua-
lità dei servizi erogati;

• riparto del fondo regionale per la gestione dei servizi socio-assistenziali, veri-
fica della spesa locale e dei risultati di gestione dei fondi assegnati;

• promozione delle risorse di altri soggetti pubblici e privati operanti nel setto-
re socio-assistenziale;

• attività amministrative e autorizzative inerenti alle IPAB e ad altri soggetti


pubblici e privati, nonché promozione e indirizzi delle funzioni delegate di
vigilanza e di controllo sull’amministrazione dei medesimi;

• piani di investimento per la realizzazione e la manutenzione di strutture


socio-assistenziali e residenze sanitarie assistenziali;

• promozione e indirizzi per l’esercizio delle funzioni delegate di vigilanza e di


controllo sulle strutture socio-assistenziali e sulle residenze sanitarie assisten-
ziali ed esercizio delle attività di competenza regionale.

La Direzione si articola nei seguenti Settori:

1. Programmazione e promozione interventi a sostegno della persona e della


famiglia e per la qualificazione del personale socio-assistenziale;

2. Verifica e finanziamento attività enti gestori istituzionali;

3. Promozione della rete delle strutture, vigilanza e controllo sulla qualità dei
servizi;

4. Promozione attività altri soggetti pubblici e del privato sociale.

108
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di legislazione/regolazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Attuazione norme
per l’esercizio Interrelazione con
delle funzioni Preferenza per la il Piano Regionale
socio-assistenziali gestione associata di Sviluppo e con
L.R. 13/4/95 n. 62 (incentivi nel il Piano socio-sani-
riparto dei fondi) tario (triennale)
Autorità Approvazione
politica Piano Socio-Sani- Integrazione delle Approvazione indi-
tario Regionale attività socio-assi- rizzi di program-
(triennale) stenziali con i ser- mazione socio-assi-
vizi territotoriali stenziale, coordina-
Legge di e con il SSN mento e verifica
attuazione della dell’attuazione
Bassanini quater

Promozione, indi-
Piano Socio Sani- rizzo e coordina-
mento del sistema Applicazione crite-
tario Regionale, Proposta contratti
informativo regio- ri per il riparto
approvato con e convenzioni tipo
Alta nale e locale annuale del Fondo
legge per PSS inte-
direzione per la gestione Proposta delega
grato con pro- Preferenza per la delle attività socio- tipo
grammazione gestione associata assistenziali
sanitaria (incentivi nel
riparto dei fondi)

Regolamentazione
Riequilibrio Normativa
del sistema infor-
Management economico raccolta
mativo ed utilizzo
Intermedio e riequilibrio dei in una pubblica-
di una batteria
servizi territoriali zione periodica
di indicatori

Management
operativo

ALLEGATI 109
POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI
Attività di legislazione/regolazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Rispetto dei tempi


di approvazione
Stima dei bacini % incentivi mirati
Autorità Grado di integraz.
d’utenza e della sul tot. risorse
politica con il PSR
distribuzione regionali
territoriale della
domanda di servizi

Grado di utilizzo Grado di pubbli-


delle procedure Tipo di riparto cizzaz. dei
informatiche (solo su contratti tipo
Alta
Tempi Versatilità popolazione % di schemi
direzione
ed integrazione per USL o secondo di convenzione
delle procedure altri criteri) innovativi
informatiche nel contenuto

Grado di utilizzo
Grado di
delle informazioni Capacità di incide-
Management diffusione della
derivanti dal siste- re nelle decisioni
Intermedio normativa agli
ma di indicatori locali
utenti ed ai gestori
(feed-back)

Management
operativo

110
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di erogazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Definizione degli Approvazione


obiettivi strategici del bilancio
Riparto fondo per preventivo e
Autorità
gestione attività consuntivo con
politica
secondo i criteri una apposita
del PSSR e altre assemblea tra
risorse i Comuni associati

Determinazione
delle priorità di
destinazione per
settore d’interven-
to delle risorse
Definizione previste per
obiettivi prioritari il riparto annuale
per settori del Fondo per
d’intervento gestione attività
Definizione dei Trasmissione
finanziamenti Gestione associata all’assemblea
Alta in coerenza con quale forma dei Comuni
direzione obiettivi strategici gestionale idonea di una relazione
(riequilibrio dei e preferibile annuale sull’anda-
servizi a livello mento della
territoriale gestione e sullo
e verifica stato di attuazione
della qualità) del PAS (Piano di
attività e di spesa)
Programmazione
delle risorse
Valutazione
direzionale

Management Verifica e
Piano di riparto
Intermedio riprogrammazione

Management
operativo

ALLEGATI 111
POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI
Attività di erogazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

N. di riunioni
Precisione
dell’assemblea
e puntualità
dei gestori
Autorità nella definiz. degli
politica obiettivi strategici Grado di informa-
zione derivante
Definizione
dai documenti
degli scenari
contabili

Capacità di incide-
re sul riequilibrio
% Comuni che Rispetto dei tempi
territoriale
non gestiscono nella trasmissione
Alta Variazione % dei autonomamente i dello stato di
direzione servizi erogati per servizi socio-assist. attuazione del PAS
Usl rispetto all’an- / totale soggetti Leggibilità
no precedente gestori del documento
e rispetto alla
domanda

Rispetto dei tempi


Management dei pagamenti
Intermedio e delle modalità
di riparto

Management
operativo

112
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di informazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Promozione
iniziative per
Autorità l’informazione
politica sul settore socio-
assistenziale per
ricerche e progetti

Studi e ricerche
Pubblicazione,
per identificare Divulgazione PAS
diffusione annuale
stati di bisogno e Istituzione uffici (predisposta dai
dell’opuscolo
Alta di emarginazione, URP (Ufficio soggetti gestori
informativo
direzione con particolare relazioni delle attività socio-
sul Piano Socio
riferimento con il pubblico) assistenziali, con
Sanitario
ad innovazioni validità annuale)
Regionale
tecnologiche

Pubblicazioni
Management periodiche
Intermedio per operatori
del privato sociale

Management
operativo

POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI


Attività di informazione
Ambiti decisionali tipici
Ruoli
Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

N. di iniziative
Autorità intraprese
politica Periodo
di promozione

N. di copie
Stato di aggiorna- prodotte del PAS
mento degli studi Ore di funziona-
e ricerche mento degli URP Corretta selezione
Alta Tempi
dei possibili lettori
direzione Grado di affidabi- N. utenti rivoltisi di divulgazione
del PAS
lità delle informa- agli URP nell’anno
zioni possedute Tempi
di divulgazione

Tempi
Management di divulgazione
Intermedio Grado di soddisfa-
zione dei lettori

Management
operativo

ALLEGATI 113
AMBITI DECISIONALI DA SUPPORTARE
Attività di vigilanza
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Verifica e control-
lo attuazione della
programmazione
Autorità indirizzo e coordi-
politica namento dei servi-
zi socio-assisten-
ziali a livello terri-
toriale

Indirizzi per la
delega ai soggetti
che gestiscono
le attività socio-
assistenziali della
Recepimento Adeguamento Modalità vigilanza ed
Alta criteri autorità strumenti per la verifica del il controllo sugli
direzione sovraregionali di controllo raggiungimento organi delle IPAB
ed UE e verifica degli obiettivi
Definizione moda-
lità operative del
funzionamento
della Commissio-
ne di vigilanza

Gestione funzione
Concorso alla veri-
Management di vigilanza
fica degli strumen-
Intermedio (monitoraggio,
ti di vigilanza
servizio ispettivo,
controllo
contabile), grazie
alla Commisssione
di vigilanza
formata dai
Management soggetti delegati.
operativo Sospensioni
e revoche
dell’autorizzaz. al
funzionamento di
presidi socio-assist.

114
POSSIBILI FENOMENI DA OSSERVARE E RELATIVI INDICATORI
Attività di vigilanza
Ambiti decisionali tipici
Ruoli Programmazione Guida operativa
Indirizzo Innovazione
e controllo Decisioni operative

Personale addetto
ad attività di
Autorità verifica e controllo
politica N. di interventi
correttivi
intrapresi

Stato di aggiorna-
Capacità mento e rispetto
N. di rapporti e/o
Alta Tempi di rimodellare delle modalità
provvedimenti
direzione di recepimento gli strumenti di funzionamento
intrapresi
di controllo delle Commissioni
di vigilanza

N. di ispezioni
Grado
e di controli
di coinvolgimento
effettuati dalla
Management Partecipazione a Commissione
Intermedio determine dirigen- di vigilanza
ziali di definizione
Numero di
degli strumenti
sospensioni e di
revoche effettuate
Management nell’anno
operativo

ALLEGATI 115
2. GLOSSARIO

Questo Allegato fornisce “Il glossario del Manuale” con questo comprendendo l’elen-
co delle definizioni dei principali termini utilizzati all’interno del manuale.
In generale, le suddette definizioni sono già presenti nel corpo del Manuale e
sono riprese in questo allegato solo per comodità degli operatori nei progetti operati-
vi di ridisegno e/o sviluppo dei sistemi di P. e C.
In questo senso la selezione dei termini è limitata alle parole chiave, utili e
indispensabili per una corretta interpretazione e, quindi, per un corretto uso del
Manuale stesso.

DEFINIZIONI GENERALI

Sistema di Governo
Insieme di metodologie, modelli e sistemi che rendono possibile il funzionamento
complessivo delle diverse componenti che costituiscono il sistema regione (sistema
dei decisori, sistema della produzione interno ed esterno, sistema delle performance,
ambiente socio – economico – istituzionale esterno di riferimento), in modo che i
diversi aspetti della gestione siano coerenti con gli indirizzi politici e favoriscano il
raggiungimento dei risultati finali.

Modello di rappresentazione della Regione


Strumento di esplicitazione delle regole e dei vincoli di funzionamento della Regione,
finalizzato a porre in evidenza le componenti logiche e le relazioni tra di loro e nei
confronti dei risultati finali attesi, in una logica causa – effetto.

Politica
Insieme di azioni finalizzate a risolvere una specifica esigenza della collettività o a rag-
giungere un cosiddetto “risultato generale”.

Obiettivi programmatici
Formalizzano gli impegni presi verso gli elettori. Individuano dei riferimenti oggetti-
vi, rispetto a cui valutare gli effetti delle politiche. Le politiche sono definite in attua-
zione degli obiettivi programmatici.

Obiettivi specifici
Definiscono le “grandi cose” da fare o i “grandi risultati” da raggiungere per attuare
la politica e, quindi, l’obiettivo programmatico.

ALLEGATI 117
Obiettivi gestionali
Definiscono le modalità operative in termini di prodotti/servizi da erogare.

Controlli interni
Insieme delle attività che i decisori svolgono per governare.
La definizione comprende tutti i momenti del ciclo di PeC, vale a dire il processo, più
o meno formalizzato, attraverso il quale i responsabili delle strutture guidano l’orga-
nizzazione.
Tale ciclo comprende la programmazione, l’attuazione, la verifica dei risultati, la ana-
lisi degli scostamenti e l’implementazione delle eventuali azioni correttive.

Sistema di Programmazione e controllo


Insieme collegato dei seguenti elementi:
• i decisori coinvolti e gli staff che li supportano;
• i contenuti e le rappresentazioni concettuali che essi utilizzano nel decidere;
• i sistemi informativi e informatici;
• le azioni che vengono messe in atto dai decisori e dai loro collaboratori.

Architettura del sistema di programmazione e controllo


Insieme di scelte progettuali di carattere generale relative ai seguenti aspetti:
• ipotesi base dalle quali sono derivate le scelte progettuali
• finalità dei sistemi di Programmazione e controllo e principali utenti
• fenomeni oggetto di controllo e criteri di individuazione dei relativi parametri
• articolazione del ciclo di pianificazione e controllo con la specificazione delle
fasi, dei tempi, degli attori e degli output
• aspetti di coerenza interna tra i suddetti elementi dei sistemi di Programma-
zione e controllo.

Architettura “a tendere” del sistema di programmazione e controllo


L’espressione “a tendere”, riferita all’architettura del sistema di PeC, evidenzia l’insie-
me delle scelte, contenute nella proposta di architettura, che contribuiscano a deli-
neare un punto di arrivo.
La chiarezza e la consapevolezza di una nuova architettura “a tendere” consente di
definire un piano strutturato di gestione del cambiamento e un piano dei progetti
operativi di sviluppo dei sistemi di PeC, con particolare attenzione al processo di tran-
sizione, tenuto conto della situazione di partenza.

Centro di responsabilità (C. di R.)


Unità organizzativa e gestionale destinataria di obiettivi di gestione, cui sono assegna-
te dotazioni finanziarie, strumentali e umane da utilizzare per il raggiungimento degli
obiettivi con responsabilità nel loro utilizzo.

Unità Previsionali di base (U.P.B.)


La Unità Previsionale di Base è la “maglia minima” di aggregazione delle entrate e
delle spese sulla quale si concentra l’unità di voto del Consiglio regionale e, quindi,
la decisione politica.

118
FUNZIONI DI CONTROLLO

Formulazione degli indirizzi e effetti delle politiche


Funzione di proprietà dell’Autorità politica per la effettuazione delle scelte sulle poli-
tiche pubbliche e la valutazione di impatto finale sull’ambiente esterno. La precisazio-
ne di tali scelte avviene attraverso la declinazione in obiettivi programmatici e l’effet-
tuazione di manovre correttive, coerentemente con le leve di indirizzo a disposizione
dell’Autorità politica stessa.

Programmazione e controllo di attuazione del piano strategico


Funzione di proprietà dell’Autorità politica per orientare la “macchina amministrati-
va”. Si realizza attraverso la individuazione e l’assegnazione ai responsabili dei Centri
di responsabilità amministrativa di primo livello degli obiettivi specifici (che traduco-
no gli obiettivi programmatici) e la successiva verifica di attuazione di tali obiettivi
specifici.

Verifiche di adeguatezza della macchina amministrativa


(internal auditing)
Funzione di proprietà dell’Autorità politica, complementare al sistema di programma-
zione e controllo di attuazione del piano strategico. Consente di “conoscere la mac-
china amministrativa”, al fine di facilitare la individuazione delle criticità e delle solu-
zioni in una logica di miglioramento e di supporto al management. Consiste nell’ef-
fettuazione di specifiche indagini sulla adeguatezza della “macchina” in termini di:
struttura organizzativa e sistema manageriale (affidabilità), processi operativi (funzio-
nalità) e della capacità di raggiungere gli obiettivi specifici (coerenza).

Valutazione dei Dirigenti responsabili di C.di R. di primo livello


Funzione di proprietà dell’Autorità politica per misurare, e quindi valutare le presta-
zioni e i comportamenti dei responsabili delle strutture amministrative di diretta
dipendenza (Centri di Responsabilità di 1° livello), anche ai fini della valutazione per
la retribuzione variabile di risultato.

Programmazione e Controllo direzionale


Funzione di proprietà del management per responsabilizzare i decisori ai vari livelli
sugli obiettivi. Il funzionamento si basa sulla individuazione e negoziazione nel bud-
get direzionale degli obiettivi manageriali e delle risorse assegnate e sull’autocontrol-
lo del management stesso, attraverso l’effettuazione di manovre correttive.

Programmazione e Controllo operativo


Funzione di proprietà del management per supportare i decisori nelle decisioni di
guida operativa, ottimizzando l’utilizzo delle risorse.

Gestione operativa dei progetti di innovazione


Funzione di proprietà del management per la gestione dei processi di cambiamento e
dei progetti di innovazione.

ALLEGATI 119
APPENDICE
1. LA NORMATIVA DI RIFERIMENTO
SUI CONTROLLI INTERNI PER LE REGIONI

La riforma dei controlli pubblici, iniziata negli anni ottanta, è divenuta una esigenza
negli anni novanta, periodo in cui l’intero sistema dei controlli è stato riformato in
modo sostanziale attraverso l’introduzione di numerose disposizioni normative.
Nella produzione normativa degli anni ’90 è agevole cogliere l’opzione per
forme di controllo dell’azione amministrativa non più inserite negli schemi classici
della legalità formale, ma sempre più protese alla verifica dei risultati.
Questo percorso di trasformazione dei procedimenti di controllo inizia con la
legge 142/90, con la valorizzazione delle autonomie locali, ed è consequenziale al
conferimento, con la legge 59/97, di funzioni e compiti alle Regione e alle autonomie
locali, che ha finito per rendere inadeguate forme di controllo di chiara derivazione
centralistica.
Le tappe significative della metamorfosi delle forme di controllo sull’azione
amministrativa, per le Regioni, si possono trovare nella legge 241/90, nel D.lgs. 29/93
e successive modificazioni (D.lgs 80/98), nella nuova disciplina delle competenze
della Corte dei Conti in materia di controlli, nel decreto legislativo 286/99 e nelle
disposizioni in corso di approvazione riguardanti la riforma della normativa sui bilan-
ci regionali

1.1. I PRINCIPI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA


NELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241

La legge 241/90 ha posto le basi per l’eliminazione di una sorta di irresponsabilità di


fatto del funzionario competente all’adozione di provvedimenti amministrativi, favo-
rita dalla frammentazione dei procedimenti fra una moltitudine di uffici e organi.
L’art. 1 ha il fine di sostanziare e dare corpo al principio di buona amministra-
zione previsto dall’art. 97 della Costituzione. A tale fine il legislatore introduce i con-
cetti di efficacia ed economicità che fanno riferimento, rispettivamente, alla necessa-
ria corrispondenza tra i fini, determinati dalle leggi, e i risultati ottenuti e a un crite-
rio di utilizzo delle risorse pubbliche che tenda ad evitare gli sprechi.
La L. 241/90 tenta di trovare un punto di equilibrio tra i due principi tradi-
zionalmente contrapposti della legalità e dell’efficacia, introducendo il nuovo concet-
to di legalità sostanziale, cercando di dare concretezza al principio costituzionale del
buon andamento dell’attività amministrativa.

APPENDICE 123
1.2. IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTRODOTTO
DAL D.LGS. 3 FEBBRAIO 1993, N. 29

La legislazione successiva in materia di gestione nelle Amministrazioni Pubbliche ha


sviluppato due temi di particolare rilevanza: quello della verifica dei risultati e quello
della introduzione di strumenti di tipo aziendalistico.
Entrambi i temi, già inquadrati nei loro principi cardine nella L. 421/921,
hanno trovato concreta traduzione legislativa nel D.lgs 29/932 che ha prodotto una
significativa rottura nel consolidato sistema dei controlli.
Tale decreto, nell’ambito della più generale riforma del pubblico impiego,
introduce la distinzione tra il livello di indirizzo politico generale e quello di ammi-
nistrazione tecnico-gestionale, affidando agli organi politici i compiti di indirizzo e
controllo politico amministrativo. Tali compiti si estrinsecano nella definizione degli
obiettivi da perseguire e dei programmi da attuare, nella emanazione delle direttive
generali per l’attività amministrativa e per la gestione, nell’assegnazione ai dirigenti
delle risorse necessarie e nella verifica della corrispondenza dei risultati della gestione
alle direttive. Ai dirigenti è invece attribuita la responsabilità della gestione sotto i vari
profili, finanziario, tecnico, amministrativo e organizzativo e in particolare la respon-
sabilità dei risultati.
Viene quindi implicitamente introdotta una logica di budget, in quanto si pre-
vede che gli organi politici, congiuntamente alla definizione degli obiettivi, dei pro-
grammi e delle direttive, assegnino ai dirigenti responsabili della gestione le necessa-
rie risorse finanziarie, sulla base delle rispettive funzioni.
Con le modifiche apportate con il D.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, il legislatore
ha allargato la definizione di “risorse” che devono essere assegnate al dirigente respon-
sabile, aggiungendo, alle risorse finanziarie, quelle umane e materiali, senza le quali
non si poteva parlare di un autonomo potere di organizzazione dei dirigenti.
In questo modo il legislatore ha razionalizzato il processo di formazione del-
l’indirizzo politico-amministrativo e ha trasformato il rapporto tra Organi di direzione
politica e Dirigenza, da sostanzialmente gerarchico a manageriale.
L’art. 20, poi soppresso dal recente decreto legislativo 286/993, ha poi intro-
dotto nella Pubblica amministrazione strumenti di tipo aziendalistico, prevedendo l’i-
stituzione di organi di controllo interno con il compito di verificare “la realizzazione
degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparziali-
tà e il buon andamento dell’azione amministrativa”.
Tale disposizione ha spostato inequivocabilmente l’oggetto del controllo dal-
l’atto amministrativo al risultato delle azioni svolte, incidendo sui parametri di riferi-
mento che, in un’Amministrazione che vuole essere sempre più al servizio dei cittadi-
ni, non possono più essere l’astratta legalità e il mero rispetto della forma, ma piutto-
sto l’efficacia, l’efficienza, l’economicità, la qualità dei servizi resi.
Il decreto, nonostante la sua portata fortemente innovativa per tutta la pub-
blica amministrazione, presentava una carenza strutturale in tema di controlli di

1. Cfr. legge 23 ottobre 1992, n. 421 “Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione della
disciplina in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale”.
2. Cfr. decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 “Razionalizzazione dell’organizzazione delle ammi-
nistrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego a norma dell’art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421”.
3. Il D.lgs 286/99 di fatto mantiene in vita solo il comma 8.

124
gestione, non solo in quanto non prevedeva alcuna sanzione per le Amministrazioni
che non avessero istituito i servizi di controllo interno o i nuclei di valutazione nel
termine previsto del 1° febbraio 1994, ma soprattutto in quanto ha ingenerato quelle
confusioni logiche e terminologiche su cui è intervenuto poi il decreto legislativo di
riordino dei sistemi di controllo interni (D.lgs 286/99)4.

1.3. LA CORTE DEI CONTI DOPO LA RIFORMA DEL 1994

Nella evoluzione del sistema dei controlli si colloca anche la riforma della giurisdizio-
ne e del controllo della Corte dei Conti, iniziata con le leggi 19/94 e 20/94 e comple-
tata con la legge 639/96.
Gli aspetti qualificanti della nuova normativa si possono individuare nella
riduzione delle categorie di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità e nel
rafforzamento del ruolo della Corte dei Conti come organo di controllo della gestio-
ne, oltre che in via successiva, anche durante il corso dell’esercizio finanziario. Tale
controllo, svolto stabilendo i dovuti collegamenti con la struttura di controllo inter-
no e chiamando la Corte stessa ad un nuovo ruolo collaborativo piuttosto che ispet-
tivo, non è limitato all’Amministrazione statale, ma è esteso all’intero settore pubbli-
co, quindi alle Amministrazioni statali autonome, agli Enti pubblici e alle Regioni.
In riferimento ai profili della riforma riguardanti l’accertamento e la misura-
zione della efficienza e della efficacia della gestione è attribuita alla Corte la definizio-
ne annuale dei programmi e dei criteri di riferimento del controllo, la verifica del fun-
zionamento del servizio di controllo interno, l’esercizio del controllo sulla legittimità
e sulla regolarità della gestione, accertando, in tal modo, la corrispondenza tra i risul-
tati ottenuti e gli obiettivi prestabiliti e valutando i costi, le modalità e i tempi dell’a-
zione amministrativa. Per poter esercitare appieno le sue attribuzioni alla Corte è attri-
buita la facoltà di “richiedere alle Amministrazioni pubbliche ed agli altri organi di
controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accer-
tamenti diretti”5.
A fronte di tutto questo, la Corte riferisce, almeno un volta l’anno, al Parla-
mento e, tramite i Collegi regionali di controllo6, ai Consigli regionali sull’esito dei
controlli e invia le sue relazioni alle Amministrazioni interessate. La Corte invia anche
le sue osservazioni, che comportano l’obbligo, per l’Amministrazione ricevente, di
comunicare alla Corte e agli organi elettivi le misure conseguentemente adottate.
Nel rispetto dei principi autonomistici, il controllo della Corte sulle Regioni
è limitato al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di pro-
gramma.
Nonostante queste limitazioni, alcune Regioni, asserendo la violazione della
propria autonomia finanziaria, hanno impugnato la legge 20/94 di fronte alla Corte
Costituzionale. La sentenza n. 29/95 della Corte Costituzionale, nel rigettare i ricorsi,
contribuisce sostanzialmente al processo di definizione di un più moderno sistema dei
controlli. La Corte afferma che il controllo sulla gestione, in termini di efficienza e di

4. Cfr. nel testo.


5. Cfr. legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 3.
6. I Collegi regionali di controllo sono stati istituiti con Deliberazione della Corte dei Conti del 13
giugno 1997 (art. 1 comma 2).

APPENDICE 125
economicità, non si contrappone all’autonomia delle Regioni, ma si configura come
rapporto collaborativo tra la Corte dei Conti e le Amministrazioni interessate stante
che “il controllo dei risultati è, prima di tutto, diretto a stimolare ... processi di auto-
correzione”.
La conclusione più importante a cui si arriva analizzando la sentenza è,
comunque, il riconoscimento che non tutti i parametri, i criteri di valutazione ed i
modelli operativi del controllo possono essere definiti a livello normativo, ma devo-
no essere elaborati dall’organo di controllo, non solo in chiave giuridica, ma anche
secondo le conoscenze “tecnico-scientifiche delle discipline economiche, aziendalisti-
che e statistiche”. In un certo senso si può ritenere che i controlli della Corte dei Conti
saranno sempre più orientati anche alla verifica della funzionalità del sistema dei con-
trolli interni alle amministrazioni regionali in una logica di scambio e collaborazione.

1.4. MONITORAGGIO E VALUTAZIONE NELLA L. 15 MARZO 1997, N. 59

Il quadro normativo sui controlli trova adeguato completamento nella legge 15 marzo
1997, n. 59, con la quale, all’art. 11, si conferisce al Governo la delega per riordinare
e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi,
dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle Amministrazioni Pubbliche.
L’art. 12 prevede che, nel riordinare le amministrazioni pubbliche, si crei una
più razionale organizzazione, collegando tra loro gestione finanziaria e azione ammi-
nistrativa, con strutture costituite per funzioni omogenee e per centri di imputazione
di responsabilità. Si prevede inoltre “l’istituzione di servizi centrali per la cura delle
funzioni di controllo interno, che dispongano di adeguati servizi di supporto ed ope-
rino in collegamento con gli uffici di statistica istituiti ai sensi del decreto legislativo
6 settembre 1989, n. 322” e “interventi sostitutivi nei confronti delle singole ammi-
nistrazioni che non provvedano alla istituzione dei servizi di controllo interno entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo”7.
Il successivo art. 13 apporta modifiche all’art 17 della legge 23 agosto 1988,
n. 400 e dispone che i regolamenti di disciplina dell’organizzazione degli uffici deb-
bano essere emanati, oltre che con l’osservanza dei principi del D.lgs. 29/93, preve-
dendo “strumenti di verifica periodica dell’organizzazione e dei risultati”8.
Infine l’art. 17 dispone che il Governo, nell’attuazione della delega conferita-
gli in materia di monitoraggio e valutazione preveda l’organizzazione di “un sistema
informativo-statistico alimentato da rilevazioni periodiche al massimo annuali dei
costi delle attività e dei prodotti”, la istituzione di “sistemi per la valutazione, sulla
base di parametri oggettivi, dei risultati dell’attività amministrativa e dei servizi pub-
blici”, l’obbligo che ciascuna amministrazione provveda periodicamente “alla elabo-
razione di specifici indicatori di efficacia, efficienza ed economicità ed alla valutazio-
ne comparativa dei costi, rendimenti e risultati” e colleghi l’esito dell’attività di valu-
tazione alla allocazione annuale delle risorse9.
In attuazione della delega di cui all’art.11, è stato poi approvato il D.lgs
286/99 di riordino dei sistemi di controllo interno nelle Pubbliche amministrazioni.

7. Cfr. legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 12, lettera q.


8. Cfr. legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 13, lettera c.
9. Cfr. legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 17, lettere a, b, c e d.

126
1.5. LO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO PER LA MODIFICA DELLA LEGGE
QUADRO DI CONTABILITÀ REGIONALE (L. 335/76)10

Un notevole aiuto allo svolgimento delle attività di controllo interno di gestione può
derivare dalle nuove norme in materia di bilancio e contabilità delle Regioni.
La riforma proposta tenta di rendere possibili controlli sulla gestione del
bilancio che consentano di valutare le politiche di settore, non solo sotto il profilo
della legittimità, ma anche secondo i criteri dell’efficienza e dell’economicità.
Una delle novità che caratterizza la riforma è rappresentata dalla modifica
della struttura del bilancio. La proposta di modifica prevede infatti la ripartizione
delle entrate e delle spese, oltre che in capitoli, in unità previsionali di base e, per le sole
spese, in funzioni-obiettivo. Tali modifiche hanno lo scopo di modificare il tradiziona-
le bilancio conservando i consueti strumenti gestionali, affiancandoli con uno stru-
mento per la decisione politica che ne renda i contenuti più chiari e trasparenti. Un
bilancio, quindi, più facilmente intelligibile dai singoli componenti dell’organo poli-
tico, sia di maggioranza che di opposizione, con lo scopo di mantenere importanza
alle scelte politiche.

Il bilancio “politico” risponderebbe alle richiamate esigenze di trasparenza e significa-


tività delle decisioni a livello politico, sia mediante un sistema di funzioni-obiettivo a
valenza informativa e ricognitiva, sia con l’individuazione delle unità previsionali di
base, con valore autorizzatorio, e quindi di vincolo e di responsabilizzazione dell’alta
dirigenza pubblica che quelle decisioni politiche è chiamata a tradurre in risultati.
Il bilancio “gestionale”, invece, si conforma alle procedure di gestione dell’en-
trata e della spesa per seguire l’andamento della gestione.
Queste due funzioni del bilancio non comporteranno però la creazione di due
documenti separati, in quanto il bilancio “gestionale”, suddiviso in capitoli, sarà rappre-
sentato da un allegato al bilancio sottoposto all’approvazione del Consiglio regionale.

Il documento così strutturato consentirà di evidenziare le scelte strategiche sulle gran-


di cifre di bilancio ed altresì di informare gli organi decisionali e gli stessi cittadini
sulla spesa destinata alle principali funzioni delle Regioni.
La costruzione di un sistema di funzioni-obiettivo quale modalità di espres-
sione delle politiche regionali e dei connessi esborsi finanziari è stata sentita come
una esigenza per supportare le decisioni dell’organo politico. Le funzioni-obiettivo
vengono infatti a rappresentare l’entità mediante la quale il bilancio può essere letto
dal punto di vista dello scopo. Il significato di una lettura per finalità può essere, però,
enormemente ampliato qualora si pensi alle funzioni-obiettivo non come ad una clas-
sificazione fine a se stessa, ma come strumento per l’esame e la valutazione delle poli-
tiche pubbliche e per la misurazione del prodotto delle attività amministrative, basa-
to sul controllo di gestione supportato dall’analisi dei costi.
La ripartizione delle spese per funzioni-obiettivo è stata prevista per attivare ana-
lisi di carattere oggettivo sulla bontà ed efficacia della spesa pubblica stabilita nel bilan-
cio e allo scopo di disporre di uno strumento che definisca a monte gli obiettivi ai quali
rapportare i risultati conseguiti e le risorse assegnate e trarne le opportune indicazioni.

10. In seguito formalizzato nel D.Lgs. 76/2000 “Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 25
giugno 1999, n. 208”.

APPENDICE 127
L’introduzione delle unità previsionali di base, che raggruppano aree omoge-
nee di attività, unitamente alla previsione dell’assegnazione ai dirigenti delle risorse
necessarie al raggiungimento degli obiettivi dovrebbero consentire una maggiore
autonomia della dirigenza, responsabilizzandola in merito alla gestione delle risorse
pubbliche, in termini di costi sostenuti e di risultati conseguiti.

La nuova struttura del bilancio pone, quindi, le basi per la risoluzione del collegamen-
to tra decisione politica e responsabilità amministrativo- gestionali e per l’attuazione
di una nuova politica di bilancio, consentendo un’evoluzione dei controlli sull’attua-
zione della spesa e sui risultati.
In tema di politica di bilancio, la riforma, prevede l’adozione di strumenti
idonei all’analisi dei costi e dei rendimenti per consentire scelte allocative delle risor-
se che non siano basate sul criterio della spesa storica.
Occorre, però , osservare che molte Regioni, non sono ancora attrezzate per
un controllo di tipo economico che richiede, invece, una focalizzazione sugli obietti-
vi da raggiungere, superando l’attuale ottica delle singole attività espletate, per conse-
guire una visione globale delle proprie “missioni”.
Sarà necessario, quindi, avviare da un lato l’attivazione del sistema di rilevazio-
ne e monitoraggio dei costi di gestione e, dall’altro, sostenere il cambiamento cultura-
le necessario per la realizzazione integrale del nuovo processo previsto dalla riforma.

128
2. I TESTI DELLE NOVITÀ NORMATIVE

APPENDICE 129
2.1. IL D.LGS 286/99 DI RIORDINO
DEI SISTEMI DI CONTROLLO INTERNO
Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 286
Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio
e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo
1997, n. 59
Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 18 agosto 1999

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;

Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59, recante delega al Governo per il conferi-
mento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa;

Visto in particolare l’articolo 11 della predetta legge, come modificato dall’ar-


ticolo 9 della legge 8 marzo 1999, n. 50, che al comma 1, lettera c), delega il
Governo a riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitorag-
gio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta
dalle pubbliche amministrazioni;

Visto altresì l’articolo 17 della stessa legge n. 59 del 1997, che detta principi e
criteri direttivi cui l’esercizio della delega deve attenersi;

Visto il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante definizione ed


ampliamento delle attribuzioni della conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazio-
ne per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle provin-
ce e dei comuni con la conferenza Stato-città ed autonomie locali;

Visto in particolare l’articolo 9, comma 3, del predetto decreto legislativo che


prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri possa sottoporre alla con-
ferenza unificata ogni oggetto di preminente interesse comune delle regioni,
delle province, dei comuni e delle comunità montane;

Visto il parere della conferenza unificata, espresso nella seduta del 13 maggio
1999;

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella


riunione del 28 maggio 1999;

Acquisito il parere della commissione parlamentare di cui all’articolo 5 della


legge 15 marzo 1997, n. 59;

Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella riunione del
29 luglio 1999;

Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per la
funzione pubblica;

130
Emana il seguente decreto legislativo:

CAPO I
DISPOSIZIONI DI CARATTERE GENERALE

Art. 1. Principi generali del controllo interno

1. Le pubbliche amministrazioni, nell’ambito della rispettiva autonomia, si


dotano di strumenti adeguati a:

a) garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa


(controllo di regolarità amministrativa e contabile);

b) verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa


al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzio-
ne, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione);

c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazio-


ne della dirigenza);

d) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei


piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo poli-
tico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefi-
niti (valutazione e controllo strategico).

2. La progettazione d’insieme dei controlli interni rispetta i seguenti principi


generali, obbligatori per i Ministeri, applicabili dalle regioni nell’ambito della
propria autonomia organizzativa e legislativa e derogabili da parte di altre
amministrazioni pubbliche, fermo restando il principio di cui all’articolo 3
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni, di qui in poi denominato “decreto n. 29”:

a) l’attività di valutazione e controllo strategico supporta l’attività di pro-


grammazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo di cui agli
articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto n. 29. Essa è pertanto
svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo
politico-amministrativo. Le strutture stesse svolgono, di norma, anche
l’attività di valutazione dei dirigenti direttamente destinatari delle diret-
tive emanate dagli organi di indirizzo politico-amministrativo, in partico-
lare dai Ministri, ai sensi del successivo articolo 8;

b) il controllo di gestione e l’attività di valutazione dei dirigenti, fermo restan-


do quanto previsto alla lettera a), sono svolte da strutture e soggetti che
rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata;

c) l’attività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del control-


lo di gestione, ma è svolta da strutture o soggetti diverse da quelle cui è
demandato il controllo di gestione medesimo;

d) le funzioni di cui alle precedenti lettere sono esercitate in modo integrato;

e) è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabi-


le a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigen-
ti, al controllo strategico.

APPENDICE 131
3. Gli enti locali e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
possono adeguare le normative regolamentari alle disposizioni del presente
decreto, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concer-
nenti l’ordinamento finanziario e contabile.

4. Il presente decreto non si applica alla valutazione dell’attività didattica e di


ricerca dei professori e ricercatori delle università, all’attività didattica del per-
sonale della scuola, all’attività di ricerca dei ricercatori e tecnologi degli enti
di ricerca.

5. Ai sensi degli articoli 13, comma 1, e 24, comma 6, ultimo periodo, della legge
7 agosto 1990, n. 241, le disposizioni relative all’accesso ai documenti ammi-
nistrativi non si applicano alle attività di valutazione e controllo strategico.
Resta fermo il diritto all’accesso dei dirigenti di cui all’articolo 5, comma 3,
ultimo periodo.

6. Gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di gestione, la valutazio-


ne dei dirigenti e il controllo strategico riferiscono sui risultati dell’attività
svolta esclusivamente agli organi di vertice dell’amministrazione, ai soggetti,
agli organi di indirizzo politico- amministrativo individuati dagli articoli
seguenti, a fini di ottimizzazione della funzione amministrativa. In ordine ai
fatti così segnalati, e la cui conoscenza consegua dall’esercizio delle relative
funzioni di controllo o valutazione, non si configura l’obbligo di denuncia al
quale si riferisce l’articolo 1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.

Art. 2. Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile

1. Ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi


appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della
pubblica amministrazione, e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli
uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi, ivi compresi quelli di cui all’ar-
ticolo 1, comma 62, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e, nell’ambito delle
competenze stabilite dalla vigente legislazione, i servizi ispettivi di finanza
della Ragioneria generale dello Stato e quelli con competenze di carattere
generale.

2. Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, in


quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della
revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel
settore.

3. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche


da effettuarsi in via preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla
legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determi-
nazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministra-
tivo responsabile.

4. I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici sono in proporzione alme-
no maggioritaria nominati tra gli iscritti all’albo dei revisori contabili. Le
amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a soggetti esterni specializ-
zati nella certificazione dei bilanci.

132
Art. 3. Disposizioni sui controlli esterni di regolarità amministrativa e contabile

1. È abrogato l’articolo 8 della legge 21 marzo 1958, n. 259.

2. Al fine anche di adeguare l’organizzazione delle strutture di controllo della


Corte dei conti al sistema dei controlli interni disciplinato dalle disposizioni
del presente decreto, il numero, la composizione e la sede degli organi della
Corte dei conti adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo
su pubbliche gestioni e degli organi di supporto sono determinati dalla Corte
stessa, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge, fermo restando, per
le assunzioni di personale, quanto previsto dall’articolo 39, comma 1, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, nell’esercizio dei poteri di autonomia finan-
ziaria, organizzativa e contabile ad essa conferiti dall’articolo 4 della legge 14
gennaio 1994, n. 20.

Art. 4. Controllo di gestione

1. Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amministrazione pubblica definisce:

a) l’unità o le unità responsabili della progettazione e della gestione del con-


trollo di gestione;

b) le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia,


efficienza ed economicità dell’azione amministrativa;

c) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti


responsabili;

d) l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa, con rife-


rimento all’intera amministrazione o a singole unità organizzative;

e) le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzati-


ve e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti;

f) gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità;

g) la frequenza di rilevazione delle informazioni.

2. Nelle amministrazioni dello Stato, il sistema dei controlli di gestione suppor-


ta la funzione dirigenziale di cui all’articolo 16, comma 1, del decreto n. 29.
Le amministrazioni medesime stabiliscono le modalità operative per l’attua-
zione del controllo di gestione entro tre mesi dall’entrata in vigore del presen-
te decreto, dandone comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con propria direttiva, periodicamente
aggiornabile, stabilisce in maniera tendenzialmente omogenea i requisiti
minimi cui deve ottemperare il sistema dei controlli di gestione.

3. Nelle amministrazioni regionali, la legge quadro di contabilità contribuisce a


delineare l’insieme degli strumenti operativi per le attività di pianificazione e
controllo.

Art. 5. La valutazione del personale con incarico dirigenziale

1. Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati del controllo di


gestione, valutano, in coerenza a quanto stabilito al riguardo dai contratti col-

APPENDICE 133
lettivi nazionali di lavoro, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i com-
portamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organiz-
zative ad essi assegnate (competenze organizzative).

2. La valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigen-


ti tiene particolarmente conto dei risultati dell’attività amministrativa e della
gestione. La valutazione ha periodicità annuale. Il procedimento per la valu-
tazione è ispirato ai principi della diretta conoscenza dell’attività del valutato
da parte dell’organo proponente o valutatore di prima istanza, della approva-
zione o verifica della valutazione da parte dell’organo competente o valutato-
re di seconda istanza, della partecipazione al procedimento del valutato.

3. Per le amministrazioni dello Stato, la valutazione è adottata dal responsabile


dell’ufficio dirigenziale generale interessato, su proposta del dirigente, even-
tualmente diverso, preposto all’ufficio cui è assegnato il dirigente valutato.
Per i dirigenti preposti ad uffici di livello dirigenziale generale, la valutazione
è adottata dal capo del dipartimento o altro dirigente generale sovraordinato.
Per i dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministra-
zioni ed ai quali si riferisce l’articolo 14, comma 1, lettera b), del decreto n.
29, la valutazione è effettuata dal Ministro, sulla base degli elementi forniti
dall’organo di valutazione e controllo strategico.

4. La procedura di valutazione di cui al comma 3, costituisce presupposto per


l’applicazione delle misure di cui all’articolo 21, commi 1 e 2, del decreto n.
29, in materia di responsabilità dirigenziale. In particolare, le misure di cui al
comma 1, del predetto articolo si applicano allorché i risultati negativi dell’at-
tività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli
obiettivi emergono dalle ordinarie ed annuali procedure di valutazione. Tut-
tavia, quando il rischio grave di un risultato negativo si verifica prima della
scadenza annuale, il procedimento di valutazione può essere anticipatamen-
te concluso. Il procedimento di valutazione è anticipatamente concluso, inol-
tre nei casi previsti dal comma 2, del citato articolo 21, del decreto n. 29.

5. Nel comma 8 dell’articolo 20 del decreto n. 29, sono aggiunte alla fine del
secondo periodo le seguenti parole: “, ovvero, fino alla data di entrata in vigo-
re di tale decreto, con provvedimenti dei singoli Ministri interessati”. Sono
fatte salve le norme proprie dell’ordinamento speciale della carriera diploma-
tica e della carriera prefettizia, in materia di valutazione dei funzionari diplo-
matici e prefettizi.

Art. 6. La valutazione e il controllo strategico

1. L’attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione


dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva
attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo poli-
tico. L’attività stessa consiste nell’analisi, preventiva e successiva, della con-
gruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme,
gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane,
finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventua-
li fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale
attuazione, dei possibili rimedi.

134
2. Gli uffici ed i soggetti preposti all’attività di valutazione e controllo strategi-
co riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico, con le relazio-
ni di cui al comma 3, sulle risultanze delle analisi effettuate. Essi di norma
supportano l’organo di indirizzo politico anche per la valutazione dei dirigen-
ti che rispondono direttamente all’organo medesimo per il conseguimento
degli obiettivi da questo assegnatigli.

3. Nelle amministrazioni dello Stato, i compiti di cui ai commi 1 e 2 sono affida-


ti ad apposito ufficio, operante nell’ambito delle strutture di cui all’articolo 14,
comma 2, del decreto n. 29, denominato servizio di controllo interno e dota-
to di adeguata autonomia operativa. La direzione dell’ufficio può essere dal
Ministro affidata anche ad un organo collegiale, ferma restando la possibilità
di ricorrere, anche per la direzione stessa, ad esperti estranei alla pubblica
amministrazione, ai sensi del predetto articolo 14, comma 2, del decreto n. 29.
I servizi di controllo interno operano in collegamento con gli uffici di statisti-
ca istituiti ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322. Essi redigo-
no almeno annualmente una relazione sui risultati delle analisi effettuate, con
proposte di miglioramento della funzionalità delle amministrazioni. Possono
svolgere, anche su richiesta del Ministro, analisi su politiche e programmi spe-
cifici dell’amministrazione di appartenenza e fornire indicazioni e proposte
sulla sistematica generale dei controlli interni nell’amministrazione.

CAPO II
STRUMENTI DEL CONTROLLO INTERNO

Art. 7. Compiti della Presidenza del Consiglio dei Ministri

1. Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita una banca dati,
accessibile in via telematica e pienamente integrata nella rete unitaria della
pubblica amministrazione, alimentata dalle amministrazioni dello Stato, alla
quale affluiscono, in ogni caso, le direttive annuali dei Ministri e gli indicato-
ri di efficacia, efficienza, economicità relativi ai centri di responsabilità e alle
funzioni obiettivo del bilancio dello Stato.

2. Per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle


amministrazioni dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avva-
le di un apposito comitato tecnico scientifico e dell’osservatorio di cui al
comma 3. Il comitato è composto da non più di sei membri, scelti tra esperti
di chiara fama, anche stranieri, uno in materia di metodologia della ricerca
valutativa, gli altri nelle discipline economiche, giuridiche, politologiche,
sociologiche e statistiche. Si applica, ai membri del comitato, l’articolo 31
della legge 23 agosto 1988, n. 400, e ciascun membro non può durare com-
plessivamente in carica per più di sei anni. Il comitato formula, anche a
richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri, valutazioni specifiche di
politiche pubbliche o programmi operativi plurisettoriali.

3. L’osservatorio è istituito nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Mini-


stri ed è organizzato con decreto del Presidente del Consiglio. L’osservatorio,
tenuto anche conto delle esperienze in materia maturate presso Stati esteri e
presso organi costituzionali, ivi compreso il CNEL, fornisce indicazioni e sug-

APPENDICE 135
gerimenti per l’aggiornamento e la standardizzazione dei sistemi di controllo
interno, con riferimento anche, ove da queste richiesto, alle amministrazioni
pubbliche non statali.

Art. 8. Direttiva annuale del Ministro

1. La direttiva annuale del Ministro di cui all’articolo 14, del decreto n. 29, costi-
tuisce il documento base per la programmazione e la definizione degli obiet-
tivi delle unità dirigenziali di primo livello. In coerenza ad eventuali indiriz-
zi del Presidente del Consiglio dei Ministri, e nel quadro degli obiettivi gene-
rali di parità e pari opportunità previsti dalla legge, la direttiva identifica i
principali risultati da realizzare, in relazione anche agli indicatori stabiliti
dalla documentazione di bilancio per centri di responsabilità e per funzioni-
obiettivo, e determina, in relazione alle risorse assegnate, gli obiettivi di
miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze inter-
medie. La direttiva, avvalendosi del supporto dei servizi di controllo interno
di cui all’articolo 6, definisce altresì i meccanismi e gli strumenti di monito-
raggio e valutazione dell’attuazione.

2. Il personale che svolge incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 19, commi 3


e 4, del decreto n. 29, eventualmente costituito in conferenza permanente,
fornisce elementi per l’elaborazione della direttiva annuale.

Art. 9. Sistemi informativi

1. Ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59,
il sistema di controllo di gestione e il sistema di valutazione e controllo stra-
tegico delle amministrazioni statali si avvalgono di un sistema informativo-
statistico unitario, idoneo alla rilevazione di grandezze quantitative a caratte-
re economico-finanziario. La struttura del sistema informativo-statistico basa-
ta su una banca dati delle informazioni rilevanti ai fini del controllo, ivi com-
prese quelle di cui agli articoli 63 e 64 del decreto n. 29, e sulla predisposizio-
ne periodica di una serie di prospetti numerici e grafici (sintesi statistiche) di
corredo alle analisi periodiche elaborate dalle singole amministrazioni. Il
sistema informativo-statistico è organizzato in modo da costituire una strut-
tura di servizio per tutte le articolazioni organizzative del Ministero.

2. I sistemi automatizzati e le procedure manuali rilevanti ai fini del sistema di


controllo, qualora disponibili, sono i seguenti:

a) sistemi e procedure relativi alla rendicontazione contabile della singola


amministrazione;

b) sistemi e procedure relativi alla gestione del personale (di tipo economi-
co, finanziario e di attività - presenze, assenze, attribuzione a centro di
disponibilità);

c) sistemi e procedure relativi al fabbisogno ed al dimensionamento del per-


sonale;

d) sistemi e procedure relativi alla rilevazione delle attività svolte per la rea-
lizzazione degli scopi istituzionali (erogazione prodotti/servizi, sviluppo
procedure amministrative) e dei relativi effetti;

136
e) sistemi e procedure relativi alla analisi delle spese di funzionamento (per-
sonale, beni e servizi) dell’amministrazione;

f) sistemi e procedure di contabilità analitica.

Art. 10. Abrogazione di norme e disposizioni transitorie

1. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo le
amministrazioni statali, nell’ambito delle risorse disponibili, adeguano i loro
ordinamenti a quanto in esso previsto. In particolare, gli organi di indirizzo
politico provvedono alla costituzione degli uffici di cui all’articolo 6, nell’ambi-
to degli uffici di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto n. 29, e vigilano sugli
adempimenti organizzativi e operativi che fanno carico agli uffici dirigenziali di
livello generale per l’esercizio delle altre funzioni di valutazione e controllo.

2. Sono abrogate le disposizioni incompatibili con quelle del presente decreto e,


in particolare: l’articolo 20del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ad
eccezione del comma 8, l’articolo 6, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 18 aprile 1994, n. 338; l’articolo 3-quater della legge 11 luglio
1995, n. 273; l’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 7 agosto1997, n.
279. Si intendono attribuiti alle strutture di cui all’articolo 2 i compiti attribui-
ti ad uffici di controllo interno in materia di verifiche sulla legittimità, regola-
rità e correttezza dell’azione amministrativa, e, in particolare, quelli di cui
all’articolo 52, comma 5, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come
sostituito dal decreto legislativo 4 novembre 1997, n. 396, e all’articolo 3-ter,
comma 2, del decreto legge 12 maggio 1995, n. 163, convertito, con modifica-
zioni, dalla legge 11 luglio 1995, n. 273. Si intendono attribuiti alle strutture
di cui all’articolo 4 i compiti attribuiti ad uffici di controllo interno in materia
di controllo sulla gestione, e, in particolare, quelli di cui all’articolo 8, comma
3, del decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367, all’artico-
lo 20, comma 6, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ed all’articolo 52, comma 6,
ultimo periodo, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come modifica-
to dall’articolo 14, comma 4, del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n. 387. Si
intendono attribuiti alle strutture di cui all’articolo 5 i compiti attribuiti ad
uffici di controllo interno in materia di valutazione del personale e, in partico-
lare, quelli di cui all’articolo 25-bis, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29, e successive modifiche ed integrazioni. Nulla è innovato per quan-
to riguarda le attività dell’ispettorato della funzione pubblica.

3. Gli organi collegiali preposti ai servizi di controllo o nuclei di valutazione sta-


tali, ove non sostituiti o confermati ai sensi del comma 1, decadono al termi-
ne dei tre mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto.

4. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano prov-


vedono alle finalità di cui al presente decreto nell’ambito delle proprie com-
petenze, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti e relative norme di
attuazione. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 1, commi 2 e 3, le
amministrazioni non statali provvedono, nelle forme previste dalla vigente
legislazione, a conformare il proprio ordinamento ai principi dettati dal pre-
sente decreto, anche in deroga a specifiche disposizioni di legge con i princi-
pi stessi non compatibili.

APPENDICE 137
5. Più amministrazioni omogenee o affini possono istituire, mediante conven-
zione, che ne regoli le modalita di costituzione e di funzionamento, uffici
unici per l’attuazione di quanto previsto dal presente decreto.

6. Nell’ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione, d’inte-


sa con le province, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto,
delle quali possono avvalersi gli enti locali ai fini dell’attuazione del presente
decreto. A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti
nelle materie di pertinenza.

CAPO III
QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI E CARTE DEI SERVIZI

Art. 11. Qualità dei servizi pubblici

1. I servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalità che promuovo-
no il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli
utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute
dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard
qualitativi.

2. Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qua-


lità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misura-
zione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i
casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all’utenza per man-
cato rispetto degli standard di qualità sono stabilite con direttive, aggiornabi-
li annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri. Per quanto riguar-
da i servizi erogati direttamente o indirettamente dalle regioni e dagli enti
locali, si provvede con atti di indirizzo e coordinamento adottati d’intesa con
la conferenza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

3. Le iniziative di coordinamento, supporto operativo alle amministrazioni inte-


ressate e monitoraggio sull’attuazione del presente articolo sono adottate dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, supportato da apposita struttura della
Presidenza del Consiglio dei Ministri. È ammesso il ricorso a un soggetto pri-
vato, da scegliersi con gara europea di assistenza tecnica, sulla base di criteri
oggettivi e trasparenti.

4. Sono in ogni caso fatte salve le funzioni e i compiti legislativamente assegna-


ti, per alcuni servizi pubblici, ad autorità indipendenti.

5. È abrogato l’articolo 2 della legge 11 luglio 1995, n. 273. Restano applicabili,


sino a diversa disposizione adottata ai sensi del comma 2, i decreti del Presi-
dente del Consiglio dei Ministri recanti gli schemi generali di riferimento già
emanati ai sensi del suddetto articolo.

138
2.2. DECRETO LEGISLATIVO 28 MARZO 2000, N. 76
Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio
e di contabilità delle regioni in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge
25 giugno 1999, n. 208
Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 77 del 1° aprile 2000

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;

Vista la legge 25 giugno 1999, n. 208, concernente disposizioni in materia


finanziaria e contabile, ed in particolare l’articolo 1, comma 4, che delega il
Governo ad emanare, entro un anno dalla sua data di entrata in vigore, uno
o più decreti legislativi per adeguare il sistema contabile delle regioni a quel-
lo dello Stato, sulla base dei principi e dei criteri direttivi di cui alla legge 3
aprile 1997, n. 94;

Vista la legge 19 maggio 1976, n. 335, recante principi fondamentali e norme


di coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni;

Visto il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni;

Vista la legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni;

Vista la legge 3 aprile 1997, n. 94, recante modifiche alla legge 5 agosto 1978,
n. 468, e delega al Governo per l’individuazione delle unità previsionali di
base del bilancio dello Stato;

Visto il decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, recante individuazione delle


unità previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di teso-
reria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato;

Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella


riunione del 2 ottobre 1999;

Acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le


regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, nonché il parere della
Commissione parlamentare di cui all’articolo 9 della citata legge n. 94 del
1997;

Vista la definitiva deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella


riunione del 4 febbraio 2000;

Sulla proposta del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, di concerto con il Ministro per gli affari regionali;

Emana il seguente decreto legislativo:

APPENDICE 139
Art. 1. Finanza regionale e strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio

1. La finanza regionale concorre con la finanza statale e locale al perseguimen-


to degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza del-
l’Italia alla Comunità europea ed opera in coerenza con i vincoli che ne deri-
vano in ambito nazionale.

2. Le impostazioni delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio della regio-


ne si ispirano al metodo della programmazione finanziaria. A tale fine la
regione adotta ogni anno, insieme al bilancio annuale, un bilancio plurien-
nale, le cui previsioni assumono come termini di riferimento quelli della pro-
grammazione regionale e comunque un termine non superiore al quinquen-
nio. Il bilancio pluriennale è allegato al bilancio annuale.

3. La regione può altresì adottare, in connessione con le esigenze derivanti dallo


sviluppo della fiscalità regionale, una legge finanziaria regionale, contenente
il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio plu-
riennale. Essa contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanzia-
ri con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio pluriennale ed è
disciplinata con legge regionale, in coerenza con quanto previsto dall’artico-
lo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.

Art. 2. Bilancio pluriennale

1. Il bilancio pluriennale indica, per ciascuna ripartizione dell’entrata e della


spesa, oltre alla quota relativa all’esercizio iniziale la quota relativa all’eserci-
zio successivo.

2. Il bilancio pluriennale è elaborato con riferimento alla programmazione


regionale e rappresenta il quadro delle risorse che la regione prevede di acqui-
sire e di impiegare nel periodo considerato, esponendo separatamente l’anda-
mento delle entrate e delle spese in base alla legislazione statale e regionale
già in vigore (bilancio pluriennale a legislazione vigente) e le previsioni sul-
l’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti dei previ-
sti nuovi interventi legislativi (bilancio pluriennale programmatico). Il bilan-
cio pluriennale a legislazione vigente costituisce sede per il riscontro della
copertura finanziaria di nuove o maggiori spese stabilite da leggi della regio-
ne a carico di esercizi futuri.

3. L’adozione del bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuote-


re le entrate, né ad eseguire le spese in esso contemplate.

Art. 3. Leggi regionali di spesa

1. Le leggi regionali che prevedono attività o interventi a carattere continuativo


o ricorrente determinano le procedure da seguire, rinviando alla legge di
bilancio la quantificazione della relativa spesa. In tale caso la regione può dare
corso alle procedure e agli adempimenti previsti dalla legge, con esclusione
degli atti dai quali comunque sorga l’obbligo dell’amministrazione di assume-
re impegni a norma dell’articolo 18.

140
2. Le leggi regionali che dispongono spese a carattere pluriennale indicano l’am-
montare complessivo, nonché la quota eventualmente a carico del bilancio in
corso o già presentato al consiglio, rinviando ai successivi bilanci la determina-
zione delle quote di spesa destinate a gravare su ciascuno dei relativi esercizi.

3. La quantificazione annuale della spesa può essere prevista per i casi in cui le
leggi disciplinino interventi o servizi per i quali la continuità e la regolarità
dell’erogazione della stessa spesa nel tempo assume un interesse preminente.

4. Le leggi che prevedono opere od interventi, la cui esecuzione si protrae per


piu esercizi, possono autorizzare la stipulazione di contratti o comunque l’as-
sunzione di obbligazioni da parte della regione nei limiti dell’intera somma
in esse indicata, fermo restando che formano impegno sugli stanziamenti di
ciascun bilancio, ai sensi dell’articolo 18, soltanto le somme corrispondenti
alle obbligazioni che vengono a scadere nel corso del relativo esercizio.

Art. 4. Bilancio annuale di previsione

1. Le previsioni di bilancio annuale della regione sono formulate in termini di


competenza e di cassa.

2. Le previsioni di bilancio sono articolate, per l’entrata e per la spesa, in unità


previsionali di base. Le unità previsionali sono determinate con riferimento
ad aree omogenee di attività, anche a carattere strumentale, in cui si articola-
no le competenze delle regioni. Le contabilità speciali sono articolate in capi-
toli sia nell’entrata,sia nella spesa.

3. Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a) l’ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell’eserci-


zio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;

b) l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese di cui


si autorizza l’impegno nell’esercizio cui il bilancio si riferisce;

c) l’ammontare delle entrate che si prevede di riscuotere o delle spese di cui


si autorizza il pagamento nel medesimo esercizio, senza distinzioni fra
riscossioni e pagamenti in conto competenza e in conto residui.

4. Gli stanziamenti di spesa di cui alla lettera b), del comma 3, sono iscritti in
bilancio nella misura indispensabile per lo svolgimento delle attività o inter-
venti che sulla base della legislazione vigente daranno luogo, nell’esercizio cui
il bilancio si riferisce, ad impegni di spesa a norma dell’articolo 18.

5. L’eventuale saldo finanziario, positivo o negativo, presunto al termine dell’e-


sercizio precedente è iscritto fra le entrate o le spese di cui alla lettera b), del
comma 3, mentre l’ammontare presunto della giacenza di cassa all’inizio del-
l’esercizio cui il bilancio si riferisce è iscritto fra le entrate di cui alla lettera c)
del comma 3.

6. In apposito allegato al bilancio le unità previsionali di base sono ripartite in


capitoli ai fini della gestione; nello stesso allegato sono altresì indicati, disag-
gregati per capitolo, i contenuti di ciascuna unità previsionale di base e il
carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa, con l’evi-

APPENDICE 141
denziazione delle relative disposizioni legislative. I capitoli sono determinati
in relazione al rispettivo oggetto per l’entrata e secondo l’oggetto e il conte-
nuto economico e funzionale per la spesa.

7. Formano oggetto di specifica approvazione del consiglio regionale le previsio-


ni di cui ai commi 1, 2, 3, lettere a), b) e c), e dei commi 4 e 5. Le contabilità
speciali sono approvate nel loro complesso.

8. Gli stanziamenti di spesa di competenza sono determinati esclusivamente in


relazione alle esigenze funzionali ed agli obiettivi concretamente perseguibili
nel periodo cui si riferisce il bilancio, restando esclusa ogni quantificazione
basata sul criterio della spesa storica incrementale.

9. Contestualmente all’approvazione della legge di bilancio o dell’autorizzazio-


ne all’esercizio provvisorio, la giunta regionale provvede a ripartire le unità
previsionali di base per capitoli ai fini della gestione e rendicontazione e ad
assegnare ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità amministrativa le
risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi individuati per gli inter-
venti, i programmi e i progetti finanziati nell’ambito dello stato di previsione
delle spese.

10. In relazione a quanto disposto dal comma 8, le regioni adottano misure orga-
nizzative idonee a consentire l’analisi ed il controllo dei costi e dei rendimen-
ti dell’attività amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative,
nonché la corretta quantificazione delle conseguenze finanziarie dei provve-
dimenti legislativi di entrata e di spesa.

Art. 5. Equilibrio del bilancio

1. In ciascun bilancio annuale il totale dei pagamenti autorizzati non può esse-
re superiore al totale delle entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla
presunta giacenza iniziale di cassa.

2. Il totale delle spese di cui si autorizza l’impegno può essere superiore al totale
delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purché il rela-
tivo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di indebitamento autorizza-
ti con la legge di approvazione del bilancio nei limiti di cui all’articolo 23.

Art. 6. Annualità del bilancio

1. L’esercizio finanziario ha la durata di un anno e coincide con l’anno solare.

Art. 7. Universalità ed integrità del bilancio

1. Tutte le entrate sono iscritte nel bilancio regionale al lordo delle spese di
riscossione e di altre eventuali spese ad esse connesse.

2. Parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza entrate


correlative.

3. Sono vietate le gestioni di fondi al di fuori del bilancio della regione e dei
bilanci di cui all’articolo 12, comma 1.

142
Art. 8. Leggi di bilancio ed esercizio provvisorio

1. Il consiglio regionale approva ogni anno con legge il bilancio di previsione,


nei modi e nei termini previsti dallo statuto e dalle leggi regionali.

2. L’esercizio provvisorio del bilancio può essere autorizzato, nei modi, nei ter-
mini e con gli effetti previsti dagli statuti e dalle leggi regionali e non può pro-
trarsi, comunque, oltre i quattro mesi.

3. Nel caso in cui la legge di approvazione del bilancio o la legge di autorizzazio-


ne all’esercizio provvisorio siano stati approvati dal consiglio regionale entro
il 31 dicembre dell’anno precedente a quello cui il bilancio si riferisce, la
regione è autorizzata, in pendenza degli adempimenti previsti dall’articolo
127 della Costituzione, a gestire in via provvisoria il bilancio medesimo limi-
tatamente ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascuna unità previsio-
nale di base, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, ove si tratti di
spese obbligatorie tassativamente regolate dalla legge e non suscettibili di
impegno o di pagamento frazionati in dodicesimi.

4. Nel caso in cui la legge di approvazione del bilancio o la legge di autorizzazio-


ne all’esercizio provvisorio siano rinviate al consiglio regionale dal Governo,
a norma dell’articolo 127 della Costituzione, ovvero nei confronti di detta
legge il Governo abbia promosso la questione di legittimità o quella di meri-
to a norma dell’ultimo comma del medesimo articolo 127, la regione è auto-
rizzata a gestire in via provvisoria il bilancio stesso limitatamente ai capitoli
delle unità previsionali di base non coinvolte nel rinvio o nell’impugnativa,
ovvero nel caso che il rinvio o l’impugnativa investano l’intero bilancio, limi-
tatamente ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascun capitolo delle
unità previsionali di base previste nel progetto di bilancio per ogni mese di
pendenza del procedimento, o nei limiti della maggiore spesa necessaria ove
si tratti di spese obbligatorie tassativamente regolate dalla legge e non suscet-
tibili di impegno o di pagamento frazionati in dodicesimi.

Art. 9. Classificazione delle entrate

1. Nel bilancio della regione le entrate sono ripartite nei seguenti titoli:

Titolo I: entrate derivanti da tributi propri della regione, dal gettito di tri-
buti erariali o di quote di esso devolute alla regione;

Titolo II: entrate derivanti da contributi e trasferimenti di parte corrente del-


l’Unione europea, dello Stato e di altri soggetti;

Titolo III: entrate extratributarie;

Titolo IV: entrate derivanti da alienazioni, da trasformazione di capitale, da


riscossione di crediti e da trasferimenti in conto capitale;

Titolo V: entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie;

Titolo VI: entrate per contabilità speciali.

2. Le entrate di cui al comma 1 sono ordinate in categorie secondo la natura dei


cespiti, in unità previsionali di base ai fini dell’approvazione del consiglio

APPENDICE 143
regionale e in capitoli secondo il rispettivo oggetto ai fini della gestione e
della rendicontazione.

Art. 10. Specificazione e classificazione delle spese

1. La legge regionale, nel rispetto dei principi determinati dai commi 2 e 3, sta-
bilisce il sistema di classificazione delle spese di bilancio, in correlazione alle
previsioni del bilancio pluriennale.

2. Nel bilancio della regione le spese sono, comunque, ripartite in:

1) funzioni obiettivo, individuate con riguardo all’esigenza di definire le


politiche regionali. La classificazione per funzioni obiettivo è definita
sulla base dei criteri adottati in contabilità nazionale per i conti del setto-
re della pubblica amministrazione;

2) unità previsionali di base. Ai fini dell’approvazione del consiglio regiona-


le le unità previsionali di base sono suddivise in unità relative alla spesa
corrente, unità relative alla spesa in conto capitale e unità per il rimbor-
so prestiti;

3) capitoli, nell’apposito allegato in bilancio di cui al comma 6, dell’artico-


lo 4, secondo l’oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa,
il carattere giuridicamente obbligatorio. I capitoli costituiscono le unità
elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.

3. Con atto di indirizzo e di coordinamento adottato ai sensi dell’articolo 8,


della legge 15 marzo 1997, n. 59, sono stabilite, sulla base dei criteri di con-
tabilità nazionale adottati in sede comunitaria, le modalità idonee a consen-
tire l’unificazione, nei bilanci regionali, della classificazione, anche economi-
ca, delle entrate e delle spese, ivi compresi i titoli contabili di entrata e di
spesa, al fine, fra l’altro, di conseguire la necessaria armonizzazione con il
bilancio dello Stato.

Art. 11. Quadro generale riassuntivo e prospetti allegati

1. Il quadro generale riassuntivo del bilancio riporta, distintamente per titoli e


per funzioni obiettivo, rispettivamente, i totali delle entrate e delle spese.

2. Al quadro generale è allegato un prospetto che mette a raffronto le entrate,


distinte per unità previsionali di base, derivanti da assegnazioni dell’Unione
europea e dello Stato, con l’indicazione della rispettiva destinazione specifica
risultante dalla legge o dai provvedimenti di assegnazione o di riparto, e le spese,
distinte anch’esse in unità previsionali di base, aventi le destinazioni di cui alle
assegnazioni predette; il totale degli stanziamenti di competenza relativi a tali
spese non può essere inferiore, in ciascun bilancio, al totale delle rispettive
entrate di competenza, salvo quanto disposto dai commi 3 e 4 dell’articolo 22.

Art. 12. Bilanci degli enti dipendenti dalla regione e spese degli enti locali

1. I bilanci degli enti e degli organismi, in qualunque forma costituiti, dipen-


denti dalla regione sono approvati annualmente nei termini e nelle forme sta-

144
biliti dallo statuto e dalle leggi regionali e sono pubblicati nel bollettino uffi-
ciale della regione.

2. Nei bilanci degli enti e degli organismi di cui al comma 1, le spese sono clas-
sificate e ripartite in conformità a quanto disposto nell’articolo 10.

3. La legge regionale detta norme per assicurare, in relazione alle funzioni dele-
gate dalle regioni agli enti locali, la possibilità del controllo regionale sulla
destinazione dei fondi a tale fine assegnati dalle regioni agli enti locali.

Art. 13. Fondi di riserva

1. Nel bilancio regionale sono iscritti:

a) un fondo di riserva per spese obbligatorie dipendenti dalla legislazione in


vigore;

b) un fondo di riserva per le spese impreviste;

c) il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa di cui al comma 3.

2. La legge regionale disciplina le modalità e i limiti del prelievo di somme da


tali fondi.

3. Nel solo bilancio di cassa è iscritto un fondo di riserva, il cui ammontare mas-
simo, in rapporto alla complessiva autorizzazione a pagare ivi disposta, è sta-
bilito dalla legge di contabilità regionale in misura non superiore ad un dodi-
cesimo e i cui prelievi e relative destinazioni ed integrazioni delle altre unità
previsionali di spesa, nonché dei relativi capitoli del bilancio di cassa, sono
disposti con delibere della giunta regionale non soggette a controllo.

Art. 14. Fondi speciali

1. Nel bilancio regionale possono essere iscritti uno o piu fondi speciali, desti-
nati a far fronte agli oneri derivanti da provvedimenti legislativi regionali che
si perfezionino dopo l’approvazione del bilancio.

2. I fondi di cui al comma 1 non sono utilizzabili per l’imputazione di atti di


spesa; ma solo ai fini del prelievo di somme da iscrivere in aumento alle auto-
rizzazioni di spesa delle unità previsionali esistenti o di nuove unità dopo
l’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che autorizzano le spese
medesime.

3. I fondi di cui al comma 1 sono tenuti distinti a seconda che siano destinati al
finanziamento di spese correnti o di spese in conto capitale.

4. Le quote dei fondi speciali, non utilizzate al termine dell’esercizio nel modo
di cui al comma 2, costituiscono economie di spesa.

5. Ai fini della copertura finanziaria di spese derivanti da provvedimenti legisla-


tivi non approvati entro il termine dell’esercizio relativo, può farsi riferimen-
to alle quote non utilizzate di fondi speciali di detto esercizio, purché tali
provvedimenti siano approvati prima del rendiconto di tale esercizio e
comunque entro il termine dell’esercizio immediatamente successivo. In tale

APPENDICE 145
caso resta ferma l’assegnazione degli stanziamenti dei detti fondi speciali al
bilancio nel quale essi furono iscritti e delle nuove o maggiori spese al bilan-
cio dell’esercizio nel corso del quale si perfezionano i relativi provvedimenti
legislativi.

6. Nei casi di cui al comma 5, allo stanziamento della nuova o maggiore spesa
di bilancio dovrà accompagnarsi una annotazione da cui risulti che si tratta
di spese finanziate con ricorso ai fondi speciali dell’esercizio precedente. Fino
a quando non sia approvato il rendiconto di tale esercizio, delle spese di cui
al presente comma non si tiene conto ai fini del calcolo dell’eventuale disa-
vanzo di cui all’articolo 5, comma 2.

Art. 15. Assestamento del bilancio

1. Entro il 30 giugno di ogni anno la regione approva con legge l’assestamento


del bilancio, mediante il quale si provvede all’aggiornamento degli elementi
di cui alla lettera a), del comma 3, dell’articolo 4, ed al comma 5, dello stesso
articolo, nonché alle variazioni che si ritengono opportune, fermi restando i
vincoli di cui all’articolo 5.

Art. 16. Variazioni di bilancio

1. La legge di approvazione del bilancio regionale può autorizzare variazioni al


bilancio medesimo, da apportare nel corso dell’esercizio mediante provvedi-
menti amministrativi, per l’istituzione di nuove unità previsionali di entrata,
per l’iscrizione di entrate derivanti da assegnazioni vincolate a scopi specifici
da parte dello Stato e dell’Unione europea, nonché per l’iscrizione delle rela-
tive spese, quando queste siano tassativamente regolate dalla legislazione in
vigore.

2. La giunta regionale con provvedimento amministrativo può effettuare varia-


zioni compensative fra capitoli della medesima unità previsionale, fatta ecce-
zione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per le spese in
annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate con
legge. Ogni altra variazione al bilancio deve essere disposta o autorizzata con
legge regionale, salvo quanto previsto dagli articoli 13 e 14.

3. La legge di bilancio o eventuali ulteriori provvedimenti legislativi di variazio-


ne possono autorizzare la giunta regionale ad effettuare variazioni compensa-
tive, all’interno della medesima classificazione economica, tra unità previsio-
nali di base strettamente collegate nell’ambito di una stessa funzione obietti-
vo o di uno stesso programma o progetto. Con le stesse modalità, al fine di
assicurare la necessaria flessibilità nella gestione delle disponibilità di bilan-
cio, la giunta regionale può essere autorizzata ad effettuare variazioni com-
pensative anche tra unità previsionali di base diverse qualora le variazioni
stesse siano necessarie per l’attuazione di interventi previsti da intese istitu-
zionali di programma o da altri strumenti di programmazione negoziata.

4. Nessuna variazione al bilancio, salvo quella di cui al comma 1, può essere


deliberata dopo il 30 novembre dell’anno a cui il bilancio stesso si riferisce.

146
5. La giunta regionale può disporre variazioni compensative, nell’ambito della
stessa o di diverse unità previsionali di base di conto capitale, anche tra stan-
ziamenti autorizzati da leggi diverse, a condizione che si tratti di leggi che
finanziano o rifinanziano interventi relativi alla stessa funzione obiettivo ai
sensi dell’articolo 10, comma 2. Il relativo provvedimento è comunicato al
consiglio regionale.

Art. 17. Divieto di storni

1. Salvo quanto disposto dagli articoli 13, 14 e 16, è vietato il trasporto, con arto
amministrativo, di somme da una unità previsionale all’altra del bilancio, sia
per quanto riguarda gli stanziamenti di competenza, sia per quanto riguarda
gli stanziamenti di cassa.

Art. 18. Impegni di spesa

1. Gli impegni di spesa sono assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di com-
petenza del bilancio in corso.

2. Formano impegno sugli stanziamenti di competenza dell’esercizio le somme


dovute dalla regione, in base alla legge, a contratto o ad altro titolo, a credi-
tori determinati o determinabili, sempreché la relativa obbligazione venga a
scadenza entro il termine dell’esercizio.

3. Nel caso di obbligazioni a carattere pluriennale, assunte dalla regione sulla


base di specifica autorizzazione legislativa, a norma dell’articolo 3, commi 2 e
3, ovvero assunte, per le spese correnti, quando ciò sia indispensabile per assi-
curare la continuità dei servizi, formano impegno sugli stanziamenti dell’eser-
cizio le sole quote che vengano a scadenza nel corso dell’esercizio medesimo.

4. Al fine di conseguire il più efficiente e completo utilizzo delle risorse assegna-


te alla regione, la giunta regionale è autorizzata ad assumere obbligazioni,
anche a carico degli esercizi successivi, in conformità con l’importo e secon-
do la distribuzione temporale delle risorse disposte:

a) dai piani finanziari, sia di programmazione sia di cassa, approvati dall’U-


nione europea e dalle relative deliberazioni del CIPE di cofinanziamento
nazionale;

b) dai quadri finanziari sia di programmazione, sia di cassa contenuti nelle


deliberazioni del CIPE di riparto di risorse.

5. L’amministrazione regionale può assumere impegni nei limiti dell’intera


somma indicata al comma 4, lettere a) e b). I relativi pagamenti devono
comunque essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio.

Art. 19. Pagamento delle spese

1. I pagamenti sono disposti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di cassa del
bilancio in corso, con separata scritturazione secondo che si tratti di paga-
menti in conto competenze o in conto residui.

APPENDICE 147
2. Al pagamento delle spese, conseguenti alle deliberazioni o agli atti con i quali
sono assunti i relativi impegni, si provvede esclusivamente se tali deliberazio-
ni o atti siano divenuti esecutivi, ovvero risultino immediatamente eseguibili.

Art. 20. Gestione del bilancio

1. La legge regionale stabilisce le modalità e determina le competenze per la


gestione delle spese, in modo da assicurare adeguati controlli anche a caratte-
re economico-finanziario nell’ambito di ciascuna unità operativa di un servi-
zio, di un settore o di un programma o progetto della regione.

Art. 21. Residui

1. Costituiscono residui attivi le somme accertate e non riscosse e versate entro


il termine dell’esercizio.

2. Costituiscono residui passivi le somme impegnate a norma dell’articolo 18 e


non pagate entro il termine dell’esercizio. Non è ammessa la conservazione
nel conto dei residui di somme non impegnate, a norma dell’articolo 18,
entro il termine dell’esercizio nel cui bilancio esse furono iscritte, salvo quan-
to previsto dal presente articolo.

3. Le somme di cui al comma 2 possono essere conservate nel conto dei residui
per non più di due anni, successivi a quello in cui l’impegno si è perfezionato,
per le spese correnti e per non più di sette anni per le spese in conto capitale.

4. Tutte le somme iscritte tra le entrate di competenza del bilancio e non accer-
tate entro il termine dell’esercizio costituiscono minori accertamenti rispetto
alle previsioni ed a tale titolo concorrono a determinare i risultati finali della
gestione.

5. Tutte le somme iscritte negli stanziamenti di competenza del bilancio e non


impegnate, a norma dell’articolo 18, entro il termine dell’esercizio costitui-
scono economia di spesa e a tale titolo concorrono a determinare i risultati
finali della gestione.

6. Le somme iscritte negli stanziamenti di spesa in conto capitale o di investi-


mento non impegnate entro il 30 giugno possono essere mantenute in bilan-
cio, quali residui, non oltre il terzo esercizio finanziario successivo alla prima
iscrizione.

Art. 22. Fondi statali assegnati alle regioni

1. Tutte le somme assegnate, a qualsiasi titolo, dallo Stato alla regione conflui-
scono nel bilancio regionale, senza vincolo a specifiche destinazioni, salvo il
caso di assegnazioni in corrispondenza di deleghe di funzioni amministrative
a norma dell’articolo 118, secondo comma, della Costituzione, nonché di
assegnazioni vincolate per calamità naturali e per interventi di interesse
nazionale.

2. Nei casi di assegnazioni dallo Stato alla regione, connesse a deleghe di funzio-
ni amministrative, e comunque negli altri casi di assegnazione di somme di

148
cui al comma 1, la regione ha facoltà di stanziare e di erogare somme ecce-
denti quelle assegnate dallo Stato, ferme, nel caso di delega, le disposizioni
delle leggi statali che disciplinano le relative funzioni.

3. La regione ha altresì facoltà, qualora abbia erogato in un esercizio somme


eccedenti quelle ad essa assegnate dallo Stato a norma del comma 2, di com-
pensare tali maggiori spese con minori erogazioni per lo stesso scopo nei due
esercizi immediatamente successivi.

4. La regione può, in relazione all’epoca in cui avviene l’assegnazione dei fondi


statali di cui al comma 1, attribuire le relative spese alla competenza dell’eser-
cizio immediatamente successivo, allorché non sia possibile far luogo all’im-
pegno di tali spese, a norma dell’articolo 18, entro il termine dell’esercizio nel
corso del quale ha luogo l’assegnazione.

5. Fino a quando non sia approvato il rendiconto di tale ultimo esercizio, delle
spese di cui al comma 4 non si tiene conto ai fini del calcolo dell’eventuale
disavanzo di cui all’articolo 5, comma 2.

Art. 23. Mutui e altre forme di indebitamento

1. Il secondo comma dell’articolo 10 della legge 16 maggio 1970, n. 281, e suc-


cessive modificazioni, è sostituito dal seguente:
“L’importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e inte-
resse dei mutui e delle altre forme di indebitamento in estinzione nell’eserci-
zio considerato deve essere compatibile con i vincoli di cui al comma 1 e non
può comunque superare il 25 per cento dell’ammontare complessivo delle
entrate tributarie non vincolate della regione ed a condizione che gli oneri
futuri di ammortamento trovino copertura nell’ambito del bilancio plurien-
nale della regione stessa.”.

2. Non può essere autorizzata la contrazione di nuovo indebitamento se non è


stato approvato dal consiglio regionale il rendiconto dell’esercizio di due anni
precedenti a quello al cui bilancio il nuovo indebitamento si riferisce.

3. L’autorizzazione all’indebitamento, concessa con la legge di approvazione del


bilancio o con leggi di variazione del medesimo, decade al termine dell’eser-
cizio cui il bilancio si riferisce.

4. Le entrate da operazioni di indebitamento perfezionate entro il termine del-


l’esercizio, se non riscosse, vengono iscritte tra i residui attivi.

5. Le somme iscritte nello stato di previsione dell’entrata in relazione ad opera-


zioni di indebitamento autorizzate, ma non perfezionate entro il termine del-
l’esercizio, costituiscono minori entrate rispetto alle previsioni.

Art. 24. Garanzie prestate dalla regione

1. In allegato al bilancio preventivo della regione devono essere elencate le


garanzie principali o sussidiarie prestate dalla regione a favore di enti e di altri
soggetti ai sensi delle leggi vigenti.

APPENDICE 149
Art. 25. Rendiconto generale

1. I risultati della gestione sono dimostrati nel rendiconto generale annuale


della regione.

2. Il rendiconto generale comprende il conto del bilancio relativo alla gestione


del bilancio ed il conto generale del patrimonio.

Art. 26. Conto del bilancio

1. Nel conto del bilancio sono esposte le risultanze della gestione delle entrate
e delle spese secondo la stessa struttura del bilancio di previsione. Esso deve
consentire, sulla base dei criteri stabiliti ai sensi dell’articolo 10, comma 3, la
valutazione delle politiche pubbliche regionali di settore, sulla base della clas-
sificazione per funzioni obiettivo e per unità previsionali di base, in modo da
consentire la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata
e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di
efficienza.

Art. 27. Conto generale del patrimonio

1. Il conto generale del patrimonio, indica, in termini di valori aggiornati alla


data di chiusura dell’esercizio cui il conto si riferisce:

a) le attività e le passività finanziarie;

b) i beni mobili e immobili;

c) ogni altra attività e passività, nonché le poste rettificative.

2. Al fine di consentire l’armonizzazione dei conti del patrimonio regionale con


quello relativo al patrimonio dello Stato, i conti stessi sono riclassificati
secondo i criteri stabiliti dall’articolo 10, comma 3.

3. Il conto del patrimonio deve inoltre contenere la dimostrazione dei punti di


concordanza tra la contabilità del bilancio e quella del patrimonio.

4. Al conto del patrimonio è allegato un elenco descrittivo dei beni appartenen-


ti al patrimonio immobiliare della regione alla data di chiusura dell’esercizio
cui il conto si riferisce, con l’indicazione delle rispettive destinazioni e dell’e-
ventuale reddito da essi prodotto.

5. Ferma restando l’attuale distinzione in categorie dei beni della regione, è


introdotta nel conto generale del patrimonio un’ulteriore classificazione, al
fine di consentire l’individuazione di beni suscettibili di utilizzazione econo-
mica.

Art. 28. Rendiconti degli enti dipendenti dalla regione e spese degli enti locali

1. I rendiconti degli enti e degli organismi, in qualunque forma costituiti, dipen-


denti dalla regione sono approvati annualmente nei termini e nelle forme sta-
biliti dallo statuto e dalle leggi regionali e sono pubblicati nel bollettino uffi-
ciale della regione.

150
2. I rendiconti di cui al comma 1 sono redatti in conformità a quanto disposto
negli articoli 26 e 27.

3. Al rendiconto generale della regione è allegato altresì l’ultimo bilancio appro-


vato da ciascuna società in cui la regione abbia partecipazione finanziaria.

4. Si applica ai rendiconti degli enti locali il disposto dell’articolo 12, comma 3.

Art. 29. Modalità per la formazione e l’approvazione del rendiconto

1. Il rendiconto generale della regione è approvato con legge regionale entro il


30 giugno dell’anno successivo all’esercizio cui questo si riferisce. Lo statuto
e le leggi regionali stabiliscono le modalità e i termini per la sua presentazio-
ne al consiglio regionale.

2. Entro il 30 settembre di ciascun anno il Governo presenta al Parlamento una


relazione sulle decisioni assunte, ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione,
in merito alle leggi delle regioni a statuto ordinario che approvano il rendi-
conto generale della regione. La relazione espone i rilievi del Governo circa
l’osservanza di quanto disposto dal comma 1 e dagli articoli 25, 26, 27 e 28.
Entro il 15 novembre di ciascun anno la relazione è integrata dai rilievi e dagli
esiti relativi alle predette leggi regionali rinviate al nuovo esame del consiglio
regionale, o per le quali il Governo ha promosso la questione di legittimità
davanti alla Corte costituzionale.

Art. 30. Autonomia contabile del consiglio regionale

1. Le regioni, sulla base delle norme dei rispettivi statuti, assicurano l’autonomia
contabile del consiglio regionale, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge
6 dicembre 1973, n. 853, ferma la competenza regolamentare interna attribui-
ta al consiglio medesimo.

Art. 31. Servizio di tesoreria della regione

1. La legge regionale disciplina il servizio di tesoreria della regione.

Art. 32. Cooperazione Stato-regioni

1. Gli organi statali e le regioni sono tenuti a fornirsi reciprocamente e a richie-


sta ogni notizia utile allo svolgimento delle proprie funzioni nella materia di
cui al presente decreto, nonché a concordare le modalità di utilizzazione
comune dei rispettivi sistemi informativi e le altre forme di collaborazione.

2. L’atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3, dell’articolo 10, stabi-


lisce le modalità con le quali le regioni trasmettono trimestralmente al siste-
ma informativo del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazio-
ne economica i dati dei propri sistemi informativi riguardanti le unità previ-
sionali di entrata e di spesa, secondo la specificazione poste al comma 3, del-
l’articolo 4, e le classificazioni determinate ai fini della loro armonizzazione
con il bilancio dello Stato.

APPENDICE 151
Art. 33. Responsabilità verso l’ente degli amministratori e dei dipendenti,
competenza della Corte dei conti e obblighi di denunzia.

1. Gli amministratori e i dipendenti della regione, per danni arrecati nell’eserci-


zio delle loro funzioni, rispondono nei soli casi e negli stessi limiti di cui alle
legge 14 gennaio 1994, n. 20 e 20 dicembre 1995, n. 639. Si applicano alle
indicate ipotesi di responsabilità gli istituti processuali valevoli per i dipen-
denti delle amministrazioni statali.

Art. 34. Norme finali e transitorie

1. La legge regionale disciplina la formazione e la struttura del bilancio della


regione, e le procedure di gestione del bilancio medesimo, in conformità ai
principi del presente decreto, ai sensi dell’articolo 119 della Costituzione.

2. Fino a quando la regione non abbia esercitato la propria potestà legislativa


nella materia di cui al comma 1, continuano ad applicarsi le disposizioni,
contenute anche nelle leggi regionali, precedentemente in vigore nella mate-
ria medesima, non oltre comunque il 31 dicembre 2001. A decorrere dal 1o
gennaio 2002, il mancato adeguamento della legislazione regionale ai princi-
pi del presente decreto è rilevabile quale vizio di legittimità della legge regio-
nale di approvazione del bilancio in sede di esame da parte dei competenti
organi statali ai sensi dell’articolo 127 della Costituzione.

3. Con apposita legge della Repubblica sono stabiliti i principi fondamentali in


materia di amministrazione del patrimonio e di contratti delle regioni. Fino
all’emariazione della legge predetta si osservano le norme dello Stato in materia
di beni e di contratti, salva diversa disciplina dettata dalla legge regionale nel-
l’ambito dei principi fondamentali della legislazione statale vigente in materia.

4. Dopo i primi due anni di applicazione generalizzata del nuovo ordinamento


contabile previsto dal presente decreto si provvede, d’intesa con la Conferen-
za permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano, ad una verifica dell’effettiva rispondenza del nuovo assetto
alle esigenze funzionali delle regioni, al fine di pervenire alle eventuali modi-
fiche intese a realizzare una più efficace disciplina della materia.

Art. 35. Abrogazioni

1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate
tutte le disposizioni con esso incompatibili e, in particolare, la legge 19 mag-
gio 1976, n. 335.

2. Rimangono ferme le abrogazioni disposte dal quinto comma dell’articolo 35


della legge 19 maggio 1976, n. 335.

152
2.3. ESTRATTO DALLA LEGGE N.144/99
SULLE PRESCRIZIONI IN TEMA DI VALUTAZIONE
E VERIFICA DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI
L. 17 maggio 1999, n. 144
Misure in materia di investimenti, delega al governo per il riordino degli
incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché
disposizioni per il riordino degli enti previdenziali.

CAPO I
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI INVESTIMENTI

Art. 1. Costituzione di unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valuta-


zione e al monitoraggio degli investimenti pubblici

1. Al fine di migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di pro-


grammazione delle politiche di sviluppo, le amministrazioni centrali e regio-
nali, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, istituiscono e rendo-
no operativi, entro il 31 ottobre 1999, propri nuclei di valutazione e verifica
degli investimenti pubblici che, in raccordo fra loro e con il Nucleo di valuta-
zione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero del tesoro, del bilan-
cio e della programmazione economica, garantiscono il supporto tecnico
nelle fasi di programmazione, valutazione, attuazione e verifica di piani, pro-
grammi e politiche di intervento promossi e attuati da ogni singola ammini-
strazione. È assicurata l’integrazione dei nuclei di valutazione e verifica degli
investimenti pubblici con il Sistema statistico nazionale, secondo quanto pre-
visto dall’articolo 6 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.

2. I nuclei di valutazione e verifica di cui al comma 1 operano all’interno delle


rispettive amministrazioni, in collegamento con gli uffici di statistica costitui-
ti ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322, ed esprimono ade-
guati livelli di competenza tecnica ed operativa al fine di poter svolgere fun-
zioni tecniche a forte contenuto di specializzazione, con particolare riferi-
mento per:

a) l’assistenza e il supporto tecnico per le fasi di programmazione, formula-


zione e valutazione di documenti di programma, per le analisi di oppor-
tunità e fattibilità degli investimenti e per la valutazione ex ante di pro-
getti e interventi, tenendo conto in particolare di criteri di qualità
ambientale e di sostenibilità dello sviluppo ovvero dell’indicazione della
compatibilità ecologica degli investimenti pubblici;

b) la gestione del Sistema di monitoraggio di cui al comma 5, da realizzare


congiuntamente con gli uffici di statistica delle rispettive amministrazioni;

c) l’attività volta alla graduale estensione delle tecniche proprie dei fondi
strutturali all’insieme dei programmi e dei progetti attuati a livello terri-

APPENDICE 153
toriale, con riferimento alle fasi di programmazione, valutazione, moni-
toraggio e verifica.

3. Le attività volte alla costituzione dei nuclei di valutazione e verifica di cui al


comma 1 sono attuate autonomamente sotto il profilo amministrativo, orga-
nizzativo e funzionale dalle singole amministrazioni tenendo conto delle
strutture similari già esistenti e della necessità di evitare duplicazioni. Le
amministrazioni provvedono a tal fine ad elaborare, anche sulla base di un’a-
deguata analisi organizzativa, un programma di attuazione comprensivo delle
connesse attività di formazione e aggiornamento necessarie alla costituzione
e all’avvio dei nuclei.

4. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decre-
to del Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanen-
te per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, sono indicate le caratteristiche organizzative comuni dei nuclei di
cui al presente articolo, ivi compresa la spettanza di compensi agli eventuali
componenti estranei alla pubblica amministrazione, nonché le modalità e i
criteri per la formulazione e la realizzazione dei programmi di attuazione di
cui al comma 3.

5. È istituito presso il Comitato interministeriale per la programmazione econo-


mica (CIPE) il “Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici” (MIP),
con il compito di fornire tempestivamente informazioni sull’attuazione delle
politiche di sviluppo, con particolare riferimento ai programmi cofinanziati
con i fondi strutturali europei, sulla base dell’attività di monitoraggio svolta
dai nuclei di cui al comma 1. Tale attività concerne le modalità attuative dei
programmi di investimento e l’avanzamento tecnico-procedurale, finanziario
e fisico dei singoli interventi. Il Sistema di monitoraggio degli investimenti
pubblici è funzionale all’alimentazione di una banca dati tenuta nell’ambito
dello stesso CIPE, anche con l’utilizzazione del Sistema informativo integrato
del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Il
CIPE, con propria deliberazione, costituisce e definisce la strutturazione del
Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici disciplina il suo funzio-
namento ed emana indirizzi per la sua attività, previa intesa con la Conferen-
za permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano.

6. Il Sistema di monitoraggio degli investimenti pubblici deve essere flessibile ed


integrabile in modo tale da essere funzionale al progetto “Rete unitaria della
pubblica amministrazione”, di cui alla direttiva del Presidente del Consiglio
dei ministri 5 settembre 1995, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 272 del
21 novembre 1995. Le informazioni derivanti dall’attività di monitoraggio
sono trasmesse dal CIPE alla Cabina di regia nazionale di cui all’articolo 6 del
decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito, con modificazioni, dalla
legge 8 agosto l995, n. 341, alla sezione centrale dell’Osservatorio dei lavori
pubblici e, in relazione alle rispettive competenze, a tutte le amministrazioni
centrali e regionali. Il CIPE invia un rapporto semestrale al Parlamento.

7. Per le finalità di cui al presente articolo, ivi compreso il ruolo di coordina-


mento svolto dal CIPE, è istituito un fondo da ripartire, previa deliberazione

154
del CIPE, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regio-
ni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto del Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. Per la dotazione
del fondo è autorizzata la spesa di lire 8 miliardi per l’anno 1999 e di lire 10
miliardi annue a decorrere dall’anno 2000.

8. All’onere derivante dall’attuazione del presente articolo, pari a 8 miliardi di


lire per l’anno 1999 e 10 miliardi di lire per ciascuno degli anni 2000 e 2001,
si provvede mediante riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilan-
cio triennale 1999-2001, nell’ambito dell’unità previsionale di base di parte
corrente “Fondo speciale” dello stato di previsione del Ministero del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica per l’anno 1999, parzialmen-
te utilizzando l’accantonamento relativo al medesimo Ministero.

9. Per le finalità di cui al comma 1, il CIPE, sentita la Conferenza permanente


per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bol-
zano e previo parere delle competenti Commissioni parlamentari permanen-
ti, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, indi-
ca i criteri ai quali dovranno attenersi le regioni e le province autonome al
fine di suddividere il rispettivo territorio in Sistemi locali del lavoro, indivi-
duando tra questi i distretti economico-produttivi sulla base di una metodo-
logia e di indicatori elaborati dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), che
ne curerà anche l’aggiornamento periodico. Tali indicatori considereranno
fenomeni demografici, sociali, economici, nonché la dotazione infrastruttu-
rale e la presenza di fattori di localizzazione, situazione orografica e condizio-
ne ambientale ai fini della programmazione delle politiche di sviluppo di cui
al comma 1. Sono fatte salve le competenze in materia delle regioni, delle pro-
vince autonome di Trento e di Bolzano e degli enti locali.

APPENDICE 155
2.4. REGOLAMENTO DELLA COMMISSIONE EUROPEA
N.2064/97 IN TEMA DI GESTIONE
E CONTROLLO DEI FONDI STRUTTURALI
Reg. (CE) n. 2064/97 del 15 ottobre 19971
Regolamento della commissione recante modalità di applicazione
del regolamento (cee) n. 4253/88 del consiglio, riguardo ai controlli finanziari
effettuati dagli stati membri sulle operazioni cofinanziate dai fondi strutturali2.

La Commissione delle Comunità europee,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988,


recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per
quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali,
da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimen-
ti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro, modificato da ultimo
dal regolamento (CE) n. 3193/94 in particolare l’articolo 23, paragrafo 1,
quarto comma;

sentiti il comitato consultivo per lo sviluppo e la riconversione delle regioni


e il comitato di cui all’articolo 124 del trattato;

considerando che l’articolo 23, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 4253/88


definisce i principi fondamentali del controllo finanziario cui gli Stati mem-
bri sottopongono le operazioni cofinanziate dei Fondi strutturali;

considerando che, per assicurare un sufficiente rigore ai controlli finanziari


eseguiti nella Comunità, è necessario specificare alcuni requisiti minimi di
detti controlli;

considerando che taluni aspetti costituzionali ed amministrativi presenti nei


singoli Stati membri esigono che il presente regolamento sia integrato da
adeguati accordi amministrativi tra la Commissione e ciascuno degli Stati
membri;

considerando che il presente regolamento deve applicarsi a tutte le forme di


intervento previste dall’articolo 5, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n.
2052/88, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strut-
turali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli
della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esi-
stenti, modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 3193/94, purché tali
forme d’intervento siano gestite dagli Stati membri;

1. Pubblicato nella G.U.C.E. 23 ottobre 1997, n. L 290. Per l’entrata in vigore del presente regolamen-
to vedi l'articolo 17.
2. La parola “destinatario” è stata così sostituita dalla parola “beneficiario” in tutto il testo del presen-
te regolamento, così come disposto dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

156
considerando che i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri deb-
bono essere tali da assicurare un un’esecuzione adeguata ed efficace delle ope-
razioni cofinanziate dai Fondi strutturali;

considerando che occorre dettare regole per l’esecuzione dei controlli da parte
degli Stati membri e prevedere consultazioni periodiche tra gli Stati membri e
la Commissione in modo da sfruttare al massimo le risorse globalmente desti-
nate ai controlli a livello nazionale e comunitario;

considerando che gli Stati membri debbono assicurare indagini e interventi


adeguati sulle presunte irregolarità segnalate a seguito di controlli nazionali o
comunitari;

considerando che, nell’ambito della liquidazione delle forme di intervento,


gli Stati membri debbono presentare alla Commissione un attestato prove-
niente da fonte indipendente che contenga conclusioni generali sulla fonda-
tezza della domanda di pagamento del saldo e consenta di individuare le
eventuali insufficienze o irregolarità e di intervenire adeguatamente;

considerando che gli Stati membri debbono riferire annualmente alla Com-
missione sull’applicazione del presente regolamento;

considerando che a norma dell’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma del


regolamento (CEE) n 4253/88 gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla
Commissione una descrizione dei sistemi di controllo e di gestione utilizzati;
che siffatte descrizioni devono, se del caso, venire completate ed aggiornate;

considerando che, nel caso di forme d’intervento cui partecipano più Stati
membri, occorre prevedere una cooperazione amministrativa tra gli Stati
membri interessati e la Commissione;

considerando che gli Stati membri devono essere liberi di applicare, a livel-
lo nazionale, norme di controllo più severe di quelle di cui al presente rego-
lamento;

considerando che il presente regolamento fa salva l’applicazione del regola-


mento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio, dell’11 novembre 1996, rela-
tivo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini
della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e
altre irregolarità, e del regolamento (CE) n. 1681/94 della Commissione,
dell’11 luglio 1994, relativo alle irregolarità a al recupero delle somme inde-
bitamente pagate nell’ambito del finanziamento delle politiche strutturali
nonché all’organizzazione di un sistema d’informazione in questo settore;

considerando che in forza dell’articolo 214 del trattato CE non devono esse-
re divulgati a persone non autorizzate i segreti professionali di cui si venis-
se a conoscenza durante l’esecuzione dei controlli previsti dal presente rego-
lamento;

considerando che le misure previste dal presente regolamento sono conformi


al parere del comitato di gestione per le strutture agrarie e lo sviluppo rurale
e del comitato permanente di gestione per le strutture della pesca,ha adotta-
to il presente regolamento:

APPENDICE 157
Articolo 1

Il presente regolamento si applica alle forme di intervento di cui all’articolo


5, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 2052/88 che sono gestite dagli Stati
membri.

Articolo 2

1. I sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri debbono conformarsi a


quanto segue:

a) assicurare l’adeguata esecuzione delle forme di intervento conformemen-


te agli obiettivi di una sana gestione finanziaria;

b) prevedere una certificazione adeguata circa la fondatezza delle domande di


pagamento di anticipi e saldi, basate su spese effettivamente sostenute;

c) prevedere una pista di controllo adeguata;

d) specificare l’organizzazione delle competenze ed in particolare i controlli


da eseguire ai diversi livelli per garantire la validità delle certificazioni;

e) rendere agevole l’individuazione di eventuali carenze o rischi nell’esecu-


zione di azioni e progetti;

f) prevedere interventi correttivi per eliminare carenze, rischi o irregolarità


individuati durante l’esecuzione del progetto, con particolare riguardo
alla gestione finanziaria3.

2. Ai fini del presente regolamento una pista di controllo è adeguata quando


consenta quanto segue:

a) di verificare la corrispondenza fra gli dati riepilogativi certificati alla Com-


missione con le singole registrazioni di spesa e la relativa documentazione
giustificativa ai vari livelli dell’amministrazione e dei beneficiari finali4;

b) controllare l’assegnazione e i trasferimenti delle risorse comunitarie e


nazionali disponibili.

3. Una descrizione indicativa delle informazioni richieste per una pista di con-
trollo adeguata figura nell’allegato I.

Articolo 3

1. Gli Stati membri organizzano, sulla base di un sondaggio adeguato, controlli


dei progetti o delle iniziative (in prosieguo: “i controlli”), in particolare ai fini
seguenti:

a) verificare l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo utilizzati;

b) verificare, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi, le dichia-
razioni di spesa predisposte ai diversi livelli5.

3. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.
4. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.
5. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

158
2. I controlli eseguiti prima della liquidazione delle varie forme di intervento
riguardano almeno il 5% della spesa totale sovvenzionabile e un campione
rappresentativo dei progetti o delle iniziative, approvati, tenendo conto del
disposto del paragrafo 3.
Per le forme d’intervento approvate prima dell’entrata in vigore del presente
regolamento la suddetta percentuale può essere ridotta proporzionalmente.
Gli Stati membri si adoperano per ripartire uniformemente l’esecuzione dei
controlli su tutto il periodo interessato.

3. Nel selezionare il campione di progetti o iniziative da sottoporre a controlli si


tiene conto di quanto segue:

a) l’esigenza di controllare progetti o iniziative di vario tipo e dimensioni;

b) i fattori di rischio individuati dai controlli nazionali o comunitari;

c) la concentrazione di progetti in capo a determinate autorità o a taluni


beneficiari finali, in modo che i principali servizi preposti all’esecuzione
e i principali beneficiari finali siano sottoposti almeno ad un controllo
prima della liquidazione di ciascuna forma di intervento.

Articolo 4

Con i controlli di cui all’articolo 3 gli Stati membri tentano di verificare alme-
no gli aspetti seguenti:

a) l’applicazione pratica e l’efficacia dei sistemi di gestione e di controllo;

b) a livello del beneficiario finale e delle autorità intermedie, la concordan-


za tra un adeguato numero di registrazioni contabili e i pertinenti docu-
menti giustificativi;

c) la presenza di una pista di controllo adeguata;

d) per un adeguato numero di voci di spesa, che la natura e i tempi degli


impegni e dei pagamenti siano conformi alle prescrizioni comunitarie e
alle caratteristiche fisiche che erano state approvate per il progetto e ai
lavori effettivamente eseguiti;

e) che la destinazione o la prevista destinazione del progetto corrisponda a


quella descritta nella domanda di cofinanziamento comunitario;

f) che i contributi finanziari della Comunità rientrino nei limiti fissati dal-
l’articolo 13 del regolamento (CEE) n. 2052/88 e dalle altre disposizioni
comunitarie pertinenti, e che siano pagati ai beneficiari finali senza
decurtazioni o ritardi ingiustificati;

g) che il pertinente cofinanziamento nazionale sia realmente disponibile;

h) che le iniziative cofinanziate siano state realizzate conformemente al


disposto dell’articolo 7, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 2052/88.

Articolo 5

I controlli accertano se i problemi eventualmente riscontrati hanno carattere


sistematico e costituiscono quindi un fattore di rischio per altri progetti

APPENDICE 159
facenti capo allo stesso beneficiario finale o sono gestiti dalla stessa autorità
responsabile della realizzazione; individuano inoltre le cause di una tale situa-
zione e l’esigenza di eventuali esami ulteriori nonché di opportune misure
correttive e preventive.

Articolo 6

Almeno una volta all’anno la Commissione ed i singoli Stati membri si con-


sultano allo scopo di coordinare i programmi di controlli in modo da sfrutta-
re al massimo le risorse globalmente destinate ai controlli a livello nazionale
e comunitario. Le consultazioni riguardano anche le tecniche da applicare per
l’analisi dei rischi e tengono conto dei controlli recenti, nonché delle relazio-
ni e delle comunicazioni delle autorità nazionali, della Commissione e della
Corte dei conti.

Articolo 7

1. Gli Stati membri provvedono affinché le presunte irregolarità constatate a


seguito di controlli nazionali o comunitari siano oggetto d’indagini e diano
luogo ad un adeguato intervento.

2. Se una presunta irregolarità non ha formato oggetto di un adeguato intervento


nei sei mesi successivi alla segnalazione alla pertinente autorità responsabile
della realizzazione, lo Stato membro interessato ne informa la Commissione,
qualora non lo abbia già fatto in applicazione del regolamento (CE) n. 1681/94.

3. Ai fini dei paragrafi 1 e 2, per “adeguato intervento” si intende la presentazio-


ne alla persona o all’organismo incaricati dei controlli nello Stato membro, da
parte del beneficiario finale o dell’autorità responsabile della realizzazione, di
sufficienti elementi di prova che la presunta irregolarità non sussiste o è stata
sanata. Qualora l’irregolarità presenti carattere sistematico, per adeguato
intervento si intende anche l’adozione delle necessarie misure correttive per i
casi che non erano stati autonomamente individuati nel corso dei controlli e
per la prevenzione del reiterarsi di situazioni analoghe.

4. Gli elementi di prova di cui al paragrafo 3 possono essere costituiti da copie


delle registrazioni contabili e dei documenti giustificativi o da qualsivoglia
elemento probante utile.

Articolo 8

1. Al più tardi contestualmente alla presentazione della domanda di pagamento


finale e della dichiarazione finale delle spese riguardanti ciascuna forma di
intervento, gli Stati membri trasmettono alla Commissione un attestato, il cui
modello è fornito a titolo indicativo all’allegato II, redatto da una persona o
da un organismo indipendente nelle sue funzioni dal servizio responsabile
della realizzazione. L’attestato riassume le risultanze dei controlli effettuati
negli anni precedenti e viene globalmente valutata la fondatezza della
domanda di pagamento finale, nonché la legittimità e la regolarità delle ope-
razioni alle quali fa riferimento la dichiarazione finale delle spese6.

6. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

160
2. Se l’esistenza di gravi carenze di gestione o controllo o la frequenza delle irre-
golarità constatate non consentono di certificare globalmente la fondatezza
della domanda di pagamento finale e della dichiarazione finale delle spese,
l’attestato riferisce in merito alla situazione, indica la probabile rilevanza del
problema e stima le relative conseguenze finanziarie.
In tal caso, la Commissione può chiedere l’esecuzione di un ulteriore control-
lo al fine di individuare e sanare le irregolarità entro un dato termine.

Articolo 9

Entro il 30 giugno di ogni anno e per la prima volta entro il 30 giugno 1998,
gli Stati membri, informano la Commissione in merito all’applicazione del
presente regolamento nell’anno civile precedente, con particolare riguardo al
disposto dell’articolo 2, indicando anche eventuali integrazioni e aggiorna-
menti da apportare alla descrizione dei sistemi di gestione e controllo di cui
all’articolo 23, paragrafo 1, secondo comma del regolamento (CEE) n. 4253/88.

Articolo 10

Sulla base di accordi amministrativi conclusi con ogni Stato membro, la Com-
missione e gli Stati membri cooperano per assicurare il conseguimento degli
scopi del presente regolamento.

Articolo 11

Per le forme di intervento cui partecipano più Stati membri o i cui beneficia-
ri sono in più Stati membri, gli Stati membri interessati e la Commissione si
forniscono la reciproca assistenza amministrativa necessaria ad assicurare un
adeguato controllo.

Articolo 12

1. Le persone o gli organismi responsabili della realizzazione delle operazioni


cofinanziate dalla Comunità provvedono affinché tutta la documentazione e
le registrazioni contabili necessari per l’esecuzione dei controlli siano messi a
disposizione dei funzionari responsabili dei controlli stessi o delle persone a
tal fine delegate.

2. I funzionari responsabili dei controlli [o per]7 le persone a tal fine delegate


possono richiedere estratti o copie dei documenti o delle registrazioni conta-
bili di cui al paragrafo 1.

Articolo 13

Le informazioni raccolte in occasione dei controlli sono coperte dal segreto


professionale, secondo le norme nazionali e comunitarie pertinenti. Esse pos-
sono essere comunicate soltanto alle persone che, per le funzioni cui sono
preposte negli Stati membri o nelle istituzioni delle Comunità, debbono aver-
ne conoscenza per l’espletamento di dette funzioni.

7. Parola cancellata dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

APPENDICE 161
Articolo 14

Conformemente alle norme nazionali pertinenti, gli agenti della Commissio-


ne hanno accesso a tutti i documenti elaborati in vista o a seguito dei control-
li eseguiti in forza del presente regolamento, nonché ai dati raccolti, inclusi
quelli memorizzati dai sistemi informatici.

Articolo 15

Nulla osta all’applicazione, da parte degli Stati membri, di disposizioni in


materia di controllo più severe di quelle previste dal presente regolamento.

Articolo 16

Qualora riguardino il FEAOG, sezione orientamento, i controlli eseguiti a


norma dei regolamenti (CEE) n. 3508/92 del Consiglio e (CEE) n. 3887/92
della Commissione possono valere anche a norma del presente regolamento.

Articolo 17

Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla


pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
L’articolo 8 si applica a decorrere dal 1° gennaio 1998.
Tuttavia, il paragrafo 1 dell’articolo 8 non è d’applicazione con decorrenza 1°
gennaio 1998 nei confronti delle forme d’intervento per le quali la prima
decisione di concessione di aiuto fissa la data estrema per gli impegni comu-
nitari e quelli nazionali non oltre il 1° gennaio 19978.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente


applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Fatto a Bruxelles, il 15 ottobre 1997.

Per la Commissione
Anita Gradin
membro della Commissione

8. Paragrafo aggiunto dall'articolo 1 del regolamento (CE) n. 2406/98.

162
ALLEGATO I
DESCRIZIONE INDICATIVA DELLE INFORMAZIONI RICHIESTE
PER LA PISTA DI CONTROLLO
(ARTICOLO 2, PARAGRAFO 3)

Una pista di controllo adeguata ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3 è garanti-


ta quando, per una determinata forma d’intervento:

1. Le registrazioni contabili disponibili ai vari livelli di gestione forniscono


informazioni dettagliate sulle spese effettivamente sostenute dai beneficiari
finali per ciascun progetto cofinanziato, compresa la data della registrazione
contabile, l’importo di ogni voce di spesa, l’identificazione dei documenti
giustificativi e la data e il metodo di pagamento. Le registrazioni sono corre-
date dalla necessaria documentazione di supporto (ad es. le fatture).

2. Nel caso di voci di spesa che si riferiscono solo in parte alle operazioni cofi-
nanziate dalla Comunità, dev’essere adeguatamente giustificata l’accuratez-
za della ripartizione dell’importo tra operazioni cofinanziate dalla Comuni-
tà ed altre operazioni. Analoga giustificazione è fornita anche per quei tipi di
spesa riconosciuti ammissibili entro determinati limiti o proporzionalmente
ad altri costi.

3. I piani tecnici e finanziari del progetto, le relazioni sullo stato d’avanzamen-


to, i documenti relativi all’approvazione dei contributi, le procedure di gara e
di appalto, ecc. sono disponibili ai vari livelli di gestione.

4. Nel dichiarare le spese effettivamente sostenute alle autorità intermedie le


informazioni di cui al paragrafo 1 vengono riassunte in un rendiconto parti-
colareggiato di spesa che indica, per ogni progetto cofinanziato dalla Comu-
nità, tutte le singole voci di spesa che concorrono a formare l’importo com-
plessivo certificato. Questi rendiconti di spesa dettagliati costituiscono la
documentazione a sostegno delle registrazioni delle autorità intermedie.

5. Le autorità intermedie tengono le registrazioni contabili di ogni singolo pro-


getto e dei dati riepilogativi di spesa certificati di volta in volta dai beneficia-
ri finali9. Nel riferire alle autorità abilitate di cui all’articolo 21, paragrafo 5 del
regolamento (CEE) n. 4253/88 le autorità intermedie presentano un elenco
dei progetti approvati nell’ambito di ogni forma d’intervento, oltre ad una
serie di informazioni che comprendono, per ogni singolo progetto, per lo
meno l’identificazione completa del progetto e del beneficiario finale, la data
di approvazione del contributo, gli importi impegnati e pagati, il periodo di
spesa considerato e gli importi di spesa per ogni misura e sottoprogramma.
Queste informazioni costituiscono la documentazione a sostegno delle regi-
strazioni contabili dell’autorità abilitata e servono di base per la preparazione
delle dichiarazioni di spesa da presentare alla Commissione.

6. Qualora i beneficiari finali riferiscano direttamente all’autorità abilitata, il


rendiconto dettagliato di spesa di cui al paragrafo 4 costituisce la documenta-
zione a sostegno delle registrazioni contabili dell’autorità abilitata, che deve
redigere l’elenco dei progetti di cui al paragrafo 5.

9. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

APPENDICE 163
7. Qualora, tra il beneficiario finale e l’autorità abilitata intervengano più auto-
rità intermedie, ciascuna di queste esige, per il proprio settore di competenza,
un rendiconto dettagliato delle spese al livello inferiore che utilizza come
documentazione di sostegno per le proprie registrazioni contabili, delle quali
trasmette al livello superiore almeno un rendiconto degli importi di spesa per
ogni singolo progetto.

8. Qualora siano adottati altri modelli di organizzazione delle procedure di


gestione e di informazione, compresi trasferimenti elettronici di dati, tutte le
autorità interessate ottengono informazioni sufficienti dal livello inferiore per
poter giustificare le proprie registrazioni contabili e gli importi dichiarati al
livello superiore, garantendo così una buona traccia di controllo dai dati riepi-
logativi certificati alla Commissione alle singole voci di spesa e relativi docu-
menti giustificativi al livello del beneficiario finale10.

ALLEGATO II
MODELLO INDICATIVO DI ATTESTATO PER LA LIQUIDAZIONE
DELLE FORME D’INTERVENTO
(ARTICOLO 8)

Alla Commissione europea, direttore generale

INTRODUZIONE

1. Il sottoscritto(indicare nome, qualifica e servizio), dichiara di aver esaminato


la dichiarazione finale di spesa per(indicare la forma di intervento il fondo
strutturale e il periodo interessato) e la domanda di pagamento del saldo del
contributo comunitario.

CONTROLLI EFFETTUATI

2. Dichiaro di aver eseguito il controllo conformemente alle disposizioni del


regolamento (CE) n. 2064/97.
Ho programmato e eseguito il controllo con l’obiettivo di appurare, con un
ragionevole grado di certezza, che la dichiarazione finale di spesa e la doman-
da di pagamento del saldo del contributo comunitario non contengano erro-
ri sostanziali(descrivere brevemente come si è proceduto per l’esecuzione del
controllo).

OSSERVAZIONI

3. Il lavoro di controllo è stato limitato dai seguenti fattori: a) b) c), ecc.(Indicare


i limiti cui è stato soggetto il lavoro di controllo, ad esempio problemi sistema-
tici, carenze di gestione, mancanza di traccia di controllo, mancanza di docu-
menti giustificativi, procedimenti legali in corso, ecc.; valutare l’importo di
spesa interessato da questi limiti e il corrispondente contributo comunitario).

4. Dal controllo da me effettuato e dalle conclusioni di altri controlli nazionali


o comunitari ai quali ha potuto avere accesso è emersa una bassa/alta fre-

10. Testo così rettificato dalla rettifica pubblicata nella G.U.C.E. 18 novembre 1998, n. L 308.

164
quenza (indicare a seconda dei casi; se la frequenza è alta, fornire le necessa-
rie spiegazioni) di errori/irregolarità. Tutti gli errori/irregolarità rilevati hanno
dato luogo ad un adeguato intervento da parte delle autorità di gestione e
non sembrano ripercuotersi sull’importo del contributo comunitario erogabi-
le, con le seguenti eccezioni: a) b) c), ecc.(Indicare gli errori/le irregolarità che
non hanno dato luogo ad un adeguato intervento e, per ciascun caso, il pos-
sibile carattere sistematico e la portata del problema, e l’importo del contribu-
to comunitario interessato.)

CONCLUSIONI

Se il controllo non è stato soggetto a limitazioni, la frequenza di errori rileva-


ta è bassa e tutti i problemi sono stati adeguatamente affrontati:

5 a) In base al controllo da me effettuato e alle conclusioni di altri controlli nazio-


nali e comunitari ai quali ho potuto avere accesso, ritengo che la dichiarazio-
ne finale di spesa rispecchia in modo sostanzialmente corretto le spese effet-
tuate conformemente alle disposizioni regolamentari e alle disposizioni del
programma e la domanda di pagamento del saldo del contributo comunita-
rio è da considerarsi valida. Se ci sono state alcune limitazioni al controllo,
ma la frequenza di errori non è elevata oppure se ci sono problemi che non
sono stati adeguatamente affrontati:

5 b) In base al controllo da me effettuato e alle conclusioni di altri controlli nazio-


nali o comunitari alle quali ho potuto aver accesso ritengo, se si eccettuano
gli aspetti di cui al precedente punto 3 e/o gli errori/le irregolarità che non
sono stati adeguatamente trattati, come riferito al precedente punto 4, che la
dichiarazione finale di spesa rispecchi in modo sostanzialmente corretto le
spese effettuate conformemente alle disposizioni regolamentari e alle disposi-
zioni del programma e che la richiesta di pagamento del saldo del contributo
comunitario debba essere considerata valida. Se il controllo è stato fortemen-
te limitato o la frequenza di errori è elevata, anche se gli errori/le irregolarità
riscontrati sono stati affrontati adeguatamente:

5 c) In considerazione degli aspetti di cui al precedente punto 3 e/o vista l’alta fre-
quenza di errori indicata al punto 4 non sono in grado di esprimere un giu-
dizio sulla dichiarazione finale di spesa e sulla richiesta di pagamento del
saldo del contributo comunitario.

Data e firma

APPENDICE 165
STRUMENTI PER L’INNOVAZIONE
DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

VOLUMI PUBBLICATI

MANUALI ESPERIENZE

Manuale per il Controllo strategico e Gestionale - Lo Sportello Unico per le attività produttive -
Un contriburo ai progetti di ridisegno dei Sistemi di Il caso dei 19 comuni associati nel “Salentocentro”
Programmazione e Controllo a cura di Ezio Lattanzio
a cura di Ezio Lattanzio e Gabriella Volpi 2003
2003
Finito di stampare nel novembre 2003
da Rubbettino Industrie Grafiche ed Editoriali
88049 Soveria Mannelli (CZ)
MANUALE PER IL CONTROLLO
STRATEGICO E GESTIONALE

Il tema del riordino dei sistemi di controllo to, nell’ambito della Conferenza dei Servizi
interno ha una portata dirompente nel pro- di controllo delle Regioni e Province auto-
cesso di trasformazione della Pubblica nome, da un gruppo di lavoro interregio-
Amministrazione del quale non è solo parte nale coordinato dalla Regione Lombardia.
integrante, ma ne costituisce uno degli ele-
menti determinanti per il suo successo o Il Manuale costituisce un contributo ai
fallimento. L’introduzione di un modello progetti di ridisegno dei sistemi di pro-
gestionale per obiettivi e risultati implica grammazione e controllo, attraverso
una concezione dei controlli più moderna e un’articolazione per passi, a partire da
funzionale, basata sull’autocontrollo, che un’analisi del quadro normativo e da una
superi le logiche di controllo burocratico e proposta di architettura generale dei
prescrittivo che hanno caratterizzato le sistemi di programmazione e controllo
esperienze degli anni ’90 nella prima fase fino alla individuazione di soluzioni e per-
di attività dei Servizi di controllo interno corsi specifici, con riferimento a tre situa-
nelle amministrazioni pubbliche italiane. zioni tipiche di partenza, caratterizzate
dalla diversità delle esperienze realizzate
È questo il messaggio del Manuale per il e quindi della cultura e della disponibilità
controllo strategico e gestionale, elabora- di metodologie e strumenti.

partner delle Amministrazioni Pubbliche


nella sfida dell’innovazione

Lattanzio e Associati, società di consulen- Le principali aree di intervento sono:


za per la direzione e la formazione mana-
geriale, è specializzata in interventi di Sistemi di governance interna Modelli
innovazione nel settore della Pubblica organizzativi, programmazione, riforma
Amministrazione. del bilancio, controllo strategico e gestio-
nale, contabilità analitica, internal audi-
Si è affermata come società protagonista ting, valutazione dei dirigenti, produttività
nella consulenza per il settore pubblico e ed incentivazione.
come leader sui temi più rilevanti di inno-
vazione, primo fra tutti i modelli di gover- Sistemi di governance esterna Governan-
nance ed i sistemi programmazione e ce e modelli di cooperazione interistituzio-
controllo strategico e gestionale. nale per la gestione delle politiche, pro-
grammazione partecipata, gestione asso-
Lattanzio e Associati, nel periodo 1999- ciata dei servizi e delle funzioni.
2003, ha affiancato oltre 100 enti pubblici
realizzando circa 200 progetti di innova- E-government Semplificazione ammini-
zione in tutte le aree geografiche del strativa, sportelli unici, ridisegno dei pro-
paese ed a tutti i livelli istituzionali. cessi e nuove tecnologie ICT.
Tra questi numerose Amministrazioni cen- Modelli di gestione degli acquisti Pro-
trali, le principali Regioni, le maggiori Pro- grammazione dei fabbisogni, strategie di
vince, molti Comuni e numerose aziende approvvigionamento, e-procurement, out-
di pubblici servizi. Ha realizzato molti pro- sourcing e global service.
getti riconosciuti come best practice da
diffondere in altre realtà. Public Utilities Strategie e piani industriali,
evoluzioni societarie, gestione dei con-
Svolge attività continua di ricerca ed inve- tratti di servizio, controllo di gestione ed
stimento nello sviluppo di know how sui operativo,
temi di frontiera dell’innovazione delle
amministrazioni pubbliche. Formazione manageriale Programmazione
e definizione di piani formativi, progetta-
Ha sedi a Milano, Roma, Napoli e Bari zione, coordinamento e realizzazione,
valutazione.
Gestione dell’innovazione Laboratori, can-
tieri, diffusione buone prassi, project
management.