MaGo DeCA 2015/2016

CONTABILITA PUBBLICA
Prof. Maraviglia

02/11/2015 Lezione 1: La contabilit pubblica

OGGETTO
La materia contabilit pubblica la disciplina giuridica che, appunto, da un punto di vista giuridico, studia
(essa e non altre) i mezzi finanziari pubblici, cio le risorse che i soggetti pubblici hanno a loro disposizione
per svolgere le attivit di competenza.
Queste risorse, anzitutto, vanno previste e programmate e, a questo fine, sono molti gli strumenti
previsionali e programmatici ricompresi nella decisione di bilancio (ad es. bilancio annuale e bilancio
pluriennale); dopo di che, peraltro, vanno anche gestite. A questo fine servono le regole giuridiche che
riguardano per un verso la gestione delle entrate, per laltro la gestione delle spese.
Essendo esse risorse della collettivit, della loro gestione (del modo in cui sono state gestite) occorre
rispondere. A ci sono preposti il rendiconto e tutti gli altri istituti che si possono ricomprendere in quella
parte della materia che riguarda i controlli sulla contabilit pubblica: se dai controlli risulta che le risorse
sono state mal gestite ci sono delle conseguenze (anchesse oggetto della materia) che si ascrivono nella
responsabilit generale in materia di contabilit pubblica.

EVOLUZIONE
Quand che questa disciplina assunta a disciplina autonoma, distinta da altre discipline?
Tale materia assunta autonoma e distinta da altre discipline dal momento in cui venuta ad esistenza
lamministrazione statale intesa in senso moderno. In sostanza, da questo momento che i fatti e i
comportamenti contabili sono divenuti riferibili ad una precisa entit giuridica: il soggetto Amministrazione
dello Stato. Inoltre, da questo momento, maturata lesigenza di un sistema contabile proprio
dellAmministrazione statale, il cui studio e approfondimento hanno costituito loggetto specifico della
disciplina allora denominata contabilit.
Il processo evolutivo che portato al formarsi della scienza autonoma e distinta della contabilit pubblica
stato diverso nelle due aree europee in cui si venuta configurando lAmministrazione statale intesa in
senso moderno. Queste due aree sono:

1. Area degli Stati germanici.

Qui la scienza della contabilit pubblica ha costituito una partizione della scienza dellAmministrazione
pubblica ed stata ricompresa in quella che veniva definita scienza camerale o cameralistica (questo
nome perch si richiamava alla Camera, cio un organo collegiale cui era affidata la cura della finanza in
questi Stati).
Questa scienza si data carico di elaborare, in modo sistematico e organico una serie di principi, nozioni e
canoni che apparivano necessari e utili per lo svolgimento dellattivit delle camere. Tale scienza si occupava
degli aspetti non soltanto strettamente giuridici, ma anche di quelli finanziari dellattivit delle camere;

2. area dello Stato Francese.

E importante tale esperienza, perch solo in questambito la scienza contabile diventa una scienza
strettamente giuridica. E accaduto questo perch allinterno del sistema francese si dato luogo ad una
legislazione amministrativa e nel quadro di essa stato disciplinato il fenomeno contabile pubblico.
Allo studio e approfondimento della legislazione amministrativa si dedicata la disciplina diritto
amministrativo, mentre alla parte autonoma di questa disciplina, che aveva ad oggetto studio e
sistemazione dei procedimenti giuridici contabili, si dato il nome di contabilit publique.
Questa materia divenuta la scienza che si occupava dei profili giuridici della contabilit pubblica; mentre
altre scienze di marca aziendalistico-economica hanno preso a studiare i profili tecnico-economici del
fenomeno contabile pubblico.
Con queste discipline affini che studiavano la contabilit pubblica dal punto di vista aziendale ed economico,
la materia contabilit pubblica strettamente intesa ha mantenuto dei rapporti, ma nellambito di una
reciproca autonomia (autonomia segnata dal fatto che la contabilit pubblica si occupa dei profili giuridici
della materia).

In Italia il processo di autonomizzazione della disciplina stato molto pi lento. E sufficiente ricordare che
linserimento della contabilit come autonomo insegnamento nelle universit si avuto attorno agli anni
1920-1930 (ricordiamo che linsegnamento di una disciplina nelle universit la manifestazione esteriore
dellavvenuta autonomizzazione della disciplina rispetto ad altre), mentre negli Stati germanici e nello Stato
Francese attorno al 1850.

- Prima del 1920-1930 la contabilit stata insegnata come parte della materia diritto finanziario. Questo
ha comportato che anche la manualistica che si occupavano di diritto finanziario avessero una parte che
trattava di problemi connessi alla contabilit.

- Dopo il 1920-1930, la raggiunta autonomia della disciplina non ha portato con s un grande sviluppo degli
studi in materia e, in sostanza, si dovuto aspettare fino agli anni 70-80 per la pubblicazione di una serie di
studi notevolmente approfonditi su profili importanti della materia.
E sempre attorno agli anni 80 che si sono sviluppati i primi manuali in materia; nel 1986 si avuta la prima
edizione di un importantissimo manuale in materia.

DIFFERENZE TRA IL SISTEMA DELLA CONTABILITA PUBBLICA E QUELLO DELLA CONTABILITA DELLE AZIENDE
PRIVATE
Va messo in rilievo che lo Stato e tutti gli altri soggetti pubblici tendono sempre pi ad operare come
soggetti economici, allora questo pone il problema di capire se sia possibile un adeguamento ed
unomogeneizzazione del sistema della contabilit pubblica rispetto a quello della contabilit di organismi
economici per eccellenza, quali sono le aziende.
Questa tendenza alladeguamento viene respinta sulla base di alcune considerazioni.
In primo luogo, si ricorda che la nozione di azienda come elemento funzionale dellimpresa (art. 255 c.c.)
non si pu riferire ed applicare allo Stato e agli altri enti pubblici perch le strutture imprenditoriali esistono
certamente anche nellambito dello Stato e degli altri enti pubblici (ci sono per esempio i cosiddetti enti-
impresa e organi-impresa), ma queste strutture imprenditoriali in ambito pubblico non costituiscono il
dato prevalente o qualificante.
Ma c di pi: il fatto che la contabilit aziendale privata si fonda su presupposti del tutto differenti rispetto a
quelli ai quali fa riferimento la contabilit pubblica. La prima serve per realizzare una composizione nei
conflitti di interessi privati che possono sorgere per effetto dellattivit dimpresa e che conseguono alla
libert che ha questa impresa di perseguire scopi di lucro.
La contabilit aziendale quindi ha una finalit di documentazione dellattivit svolta e serve per ricostruire
questa in momenti successivi, in cui necessario verificare i modi con cui tale attivit stata svolta.
Questi momenti successivi sono, ad esempio, i controlli dei collegi sindacali delle imprese, le procedure
fallimentari, eventuali accertamenti fiscali (in questo caso vi un conflitto di interessi tra un soggetto
privato e il potere pubblico), controlli giurisdizionali.
Alla contabilit pubblica, viceversa, sono estranee sia la finalit di documentazione sia le norme civilistiche
che si collegano a questa finalit e che impongono certe regole in materia di redazione dei bilanci, di tenuta
delle scritture contabili, e cos via.
Essa, in particolare per il profilo principale che la caratterizza che costituito dal bilancio ha una finalit di
indirizzo (e non di documentazione) della complessiva azione dei poteri pubblici.
Il bilancio il momento che, costituendo il risultato di contatti, di trattative tra le varie amministrazioni
interessate, rappresenta uno strumento di contemperamento e di composizione tra i vari interessi in
conflitto. In questo senso, la logica diversa da quella delle aziende private perch in queste lintero sistema
di contabilit volto s alla risoluzione di conflitti, ma non li risolve in s stesso ed opera, piuttosto, come
strumento dei quali altri si avvalgono per risolverli (es. collegio sindacale, fisco, ecc.).
PRINCIPI COSTITUZIONALI IN MATERIA DI CONTABILITA PUBBLICA
La nostra Costituzione contiene una serie di principi in materia contabile. Alcuni riguardano i profili
organizzativi, altri riguardano invece i profili funzionali dellattivit, ma la distinzione fondamentale tra
quelli che sono dettati con riferimento alla contabilit di Stato e che per assumono un rilievo pi generale
(riguardando anche gli altri soggetti pubblici) e quelli che invece riguardano pi specificamente la contabilit
regionale e locale.

- Prinicipi della contabilit di Stato (rilievo generale)

Vi sono innanzitutto quelli contenuti nellart. 81 Cost. Precisiamo che dal 01/01/2014 entrata in vigore la l.
cost. 1/2012 che ha introdotto un nuovo testo dellart. 81 Cost. modificativo del precedente; queste
modifiche consistono fondamentalmente nellaggiunta di nuove disposizioni a quelle precedentemente
presenti nel vecchio testo dellart. 81. Le norme precedenti in gran parte sono state mantenute e fanno
parte anche del nuovo testo dellart. 81.
Soffermiamoci su queste ultime disposizioni, quelle mantenute nel nuovo testo.
Iniziamo dalla disposizione contenuta nel 4 comma dellart. 81 Cost.
Da questa norma si ricavano due principi:

1. PRINCIPIO DI ANNUALITA: significa che la presentazione del bilancio da parte del Governo e la decisione
parlamentare su questo hanno cadenza annuale, cos come lobbligo di rendicontazione. La cadenza annuale
non casuale e si riporta allesigenza di rapportare le previsioni di bilancio e il connesso obbligo di
rendicontazione ad un periodo congruo e non eccessivamente ampio, anche al fine di consentire al
Parlamento un effettivo e incisivo controllo.
Questo principio non messo in discussione dal fatto che il legislatore preveda anche il bilancio pluriennale,
perch il bilancio pluriennale serve soltanto da supporto al bilancio annuale e contribuisce a renderlo
maggiormente funzionale.

2. PRINCIPIO DI UNITARIETA DI BILANCIO: significa che a fini di funzionalit e sempre per far s che il
controllo del Parlamento sia il pi adeguato possibile, il Governo deve presentare un unico atto e il
Parlamento deve adottare una decisione unitaria sul bilancio.
Tale bilancio, al suo interno, pu contenere varie articolazioni (ad es. nel bilancio statale ci sono vari stati di
previsione per le spese), ma latto unico e il Parlamento si deve pronunciare complessivamente su di esso.
Nel nostro ordinamento non sempre stato cos, fino al 1964 ogni stato di previsione del singolo ministero
veniva approvato con una singola legge. La l. 62/1964, in ottemperanza al principio di unitariet di bilancio,
ha soppresso quella regola e fatto s che il bilancio sia unico.

Sempre dal 4 comma dellart. 81 Cost. si ricava la definizione delle ATTRIBUZIONI RISPETTIVE DI GOVERNO
E PARLAMENTO.
Quanto al Governo, sua ed esclusivamente sua la competenza alla presentazione.
Lart. 71 Cost. attribuisce liniziativa legislativa a vari soggetti od organi: oltre che al Governo, a ciascun
membro del Parlamento e agli organi o enti ai quali la potest di iniziativa legislativa sia attribuita da legge
costituzionale. Lart. 121 Cost. attribuisce il potere di iniziativa legislativa in ambito di leggi statali anche ai
consigli regionali.
Lart. 81 4 comma enuncia uneccezione a questo principio, nel senso che in materia di bilancio esclude il
potere di iniziativa a tutti questi soggetti, organi ed enti, attribuendolo al solo Governo. Le ragioni di ci
risiedono nel fatto che oggetto del bilancio sono le risorse che fanno capo alla macchina amministrativa
dello Stato, quindi sar solo lesecutivo, nelle sue articolazioni settoriali (ministeri) ad essere in condizione di
formulare le basi analitiche di riferimento del bilancio.
Su queste basi analitiche di riferimento, definite dai singoli ministeri, il Governo come organo di direzione
politica sceglier le proprie scale di priorit da rendere coerenti in un unico piano di entrata e di spesa da
sottoporre alle Camere.
Questo per quanto riguarda la competenza alla presentazione, mentre invece le Camere hanno la
competenza esclusiva allapprovazione del bilancio.
Lapprovazione del bilancio e del rendiconto una tradizionale e datata prerogativa parlamentare, anche
nella fase pre-costituzionale. La nostra Costituzione introduce, per, la novit di sottolinearne il carattere
esclusivo e quindi soltanto lassemblea delle due camere e non singoli organi di essa (quali le
Commissioni) che pu deliberare la legge di approvazione. Non a caso, lart. 72 ultimo comma Cost., sottrae
alla procedura di approvazione per Commissione i disegni di legge, tra laltro, di approvazione di bilanci e di
consuntivi. Non si pu pronunciare neanche il corpo elettorale attraverso il referendum, perch lart. 75
Cost. sottrae le leggi di bilancio al cosiddetto referendum abrogativo.