Sei sulla pagina 1di 68

La documentazione di inizio legislatura - accessibile dalla home page della Camera dei

deputati - d conto delle principali politiche pubbliche e delle attivit svolte dalle Commissioni
parlamentari nella XVI legislatura, suddivise in Aree tematiche, a loro volta articolate per
Temi e Approfondimenti. L'accesso disponibile per Commissione ovvero per Area
tematica.
possibile produrre un e-book o un documento PDF stampabile:

per ogni Area, contraddistinto dal numero progressivo assegnato a ciascuna di esse
(collana Documentazione e ricerche n. 1/1, 1/2, etc.);
per ogni Commissione, comprensivo delle Aree di competenza e contraddistinto dalla
numerazione corrispondente a ciascuna di esse (collana Documentazione e ricerche n.
1/I, 1/II, etc.); tale versione non comprende gli Approfondimenti, disponibili nel sito
ovvero nella versione per Aree.

Per le funzionalit avanzate di navigazione ipertestuale possibile accedere a questo


documento via web all'indirizzo http://www.camera.it/temiap/t/leg17.temi16.area-9.pdf o
utilizzando il QR code presente sulla copertina.

Servizio responsabile:
Servizio Studi
0667603410 / 0667603403 - st_segreteria@camera.it
Hanno partecipato alla produzione della documentazione i seguenti Servizi e Uffici:
Servizio Bilancio dello Stato
0667602174 / 066760-9455 - bs_segreteria@camera.it
Servizio Biblioteca
0667602278 - bib_segreteria@camera.it
Segreteria Generale - Ufficio Rapporti con l'Unione europea
0667602145 - cdrue@camera.it
Alla realizzazione ha collaborato altres il Servizio Studi del Senato della Repubblica
0667062451 - studi1@senato.it

La documentazione dei servizi e degli uffici della Camera destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attivit degli
organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilit per la loro eventuale utilizzazione o
riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a
condizione che sia citata la fonte.

Indice

Contabilit e strumenti di controllo della finanza pubblica


La nuova legge di contabilit e finanza pubblica

1
10

Armonizzazione dei sistemi contabili della Pubblica Amministrazione

13

Il ciclo di bilancio

15

Il Documento di Economia e Finanza (DEF)

21

L'aggiornamento al semestre europeo della legge di contabilit n. 196/2009

23

La flessibilit del bilancio

26

La struttura del bilancio

31

La struttura della legge di stabilit

38

Il pareggio di bilancio in Costituzione

40

L'attuazione del principio del pareggio di bilancio

44

L'obiettivo di medio termine

53

La regola del debito

55

La regola della spesa

56

Il controllo della spesa e la spending review

58

Contabilit e strumenti di controllo della finanza pubblica

Nella XVI Legislatura il sistema delle decisioni di bilancio e lassetto della contabilit
nazionale sono stati ampiamente riformati al fine di razionalizzare il processo di
programmazione economico-finanziaria e di allocazione delle risorse pubbliche,
aggiornandolo in ragione dellevoluzione della governance economica europea e delle
regole di bilancio derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione europea e da accordi
internazionali quali il c.d. Fiscal compact , tenendo conto al contempo del nuovo assetto dei
rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali conseguente allattuazione del federalismo
fiscale .
Il riordino complessivo della materia stato attuato dalla nuova legge di contabilita' e
finanza pubblica - legge 31 dicembre 2009, n. 196 -, che ha definito un quadro regolatore
unitario delle fasi di costruzione delle decisioni di bilancio, declinando in modo nuovo il ruolo
del Governo - responsabile a livello europeo del rispetto dei vincoli finanziari ivi stabiliti -,
quello del Parlamento - detentore, ai sensi dellarticolo 81 della Costituzione, dello
specifico potere di approvazione del bilancio e titolare della funzione di controllo sullindirizzo
politico economico del Governo - e quello degli enti territoriali, per i quali stata prevista una
pi intensa partecipazione alla fase di definizione degli obiettivi economico-finanziari, in
stretta connessione con lattuazione dellarticolo 119 della Costituzione definita dalla
legge 5 maggio del 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale.
Il rafforzamento dei raccordi e delle procedure di consultazione e concertazione con le
amministrazioni locali ha costituito il corollario del pi stringente collegamento tra ciclo di
bilancio nazionale e meccanismi di coordinamento economico finanziario predisposti a livello
europeo.
Nel complesso, il processo riformatore - che ha visto il Parlamento protagonista nella
definizione di diversi interventi frutto diniziative legislative di origine parlamentare - si
svolto in tre fasi successive, strettamente connesse con il deterioramento del quadro
macroeconomico e delle prospettive di crescita, che ha reso sempre pi stringente lurgenza,
da un lato, di porre sotto controllo le dinamiche di aumento della spesa pubblica, e dallaltro
di sancire, anche sul piano costituzionale, la necessit di un equilibrio delle finanze
pubbliche.
In particolare, levoluzione della disciplina contabile si articolata nelle seguenti fasi:
1) la prima, che ha visto lapprovazione, alla fine del 2009, della predetta nuova legge di
contabilita' che ha aggiornato la precedente legge 468/1978, sistematizzando anche
alcune delle innovazioni introdotte in precedenza in via sperimentale, quali la
riclassificazione del bilancio e il metodo della programmazione triennale delle risorse;
2) la seconda, realizzata nel 2011 con lapprovazione della legge n. 39/2011, che ha
introdotto una serie di modifiche alla stessa legge n. 196/2009 volte ad assicurare la
coerenza dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della programmazione
finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le nuove regole e procedure stabilite
dall'Unione europea per favorire, nellambito del c.d. Semestre europeo , il coordinamento
ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri e una pi stringente
sorveglianza fiscale;
3) la terza, anchessa conseguente agli ulteriori sviluppi della disciplina europea e parallela
alladozione del nuovo Trattato sulla stabilita' , il coordinamento e la governance

nellUnione economica e monetaria (il cd. Fiscal Compact ), si realizzata con


lapprovazione della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 - che ha introdotto nella
Costituzione i principi del pareggio di bilancio e della sostenibilit del debito delle
amministrazioni pubbliche - e della successiva legge 24 dicembre 2012, n. 243, che ha
dettato disposizioni puntuali di attuazione di tali principi ai sensi del nuovo sesto comma
dellarticolo 81 della Costituzione.
La conclusione della legislatura non ha consentito il completamento del processo
riformatore, necessario per dare compiuta attuazione, con legge ordinaria, a talune
disposizioni contenute nella citata legge di attuazione del principio del pareggio di
bilancio .

Le principali innovazioni della nuova disciplina contabile


Tra le principali novit introdotte nellambito delle prime due fasi della suddetta evoluzione
della normativa contabile, si annoverano:
a) lestensione dellambito di applicazione e del perimetro delle norme di contabilit, con la
previsione di un quadro normativo unitario per tutti i soggetti che compongono
laggregato delle amministrazioni pubbliche e lintroduzione di nuove procedure per il
coordinamento della finanza pubblica tra i diversi livelli di governo;
b) lampliamento dellorizzonte temporale del sistema delle decisioni di bilancio, che
stato impostato su base triennale, sia in termini di programmazione delle politiche, degli
obiettivi e delle risorse, sia in termini di attuazione delle manovre di finanza pubblica, rispetto
allorizzonte annuale adottato in passato, ci al fine di conferire alle amministrazioni
maggiore certezza nella pianificazione delle risorse disponibili, in coerenza con quanto
previsto dalla disciplina comunitaria sui quadri di bilancio (Direttiva 2011/85/CE);
c) il miglioramento del corredo informativo dei documenti di finanza pubblica, in termini
di programmazione, gestione e rendicontazione, attraverso previsioni di entrata e di spesa
articolate per i diversi sottosettori istituzionali amministrazioni centrali, amministrazioni
locali ed enti di previdenza , la redazione di note esplicative delle metodologie di
costruzione degli andamenti tendenziali di finanza pubblica e di allegati informativi
sullefficacia delle manovre finanziarie;
d) listituzionalizzazione della riclassificazione funzionale del bilancio dello Stato in
missioni e programmi, operata in precedenza in via sperimentale, con lidentificazione dei
programmi quali nuove unit di voto parlamentare, cui sono associati specifici indicatori di
risultato; e con la previsione di una maggiore flessibilita' delle dotazioni finanziarie iscritte
in bilancio;
e) la ridefinizione del contenuto degli strumenti della programmazione economicofinanziaria e della tempistica del ciclo di bilancio , che sono stati rivisti alla luce del ruolo
dei diversi livelli istituzionali nel perseguimento degli obiettivi finanziari e della necessit di
armonizzare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio ai moduli operativi e decisionali
adottati dall'Unione europea nellambito del Semestre europeo;
f) il rafforzamento delle norme per la copertura finanziaria delle leggi e degli strumenti per il
monitoraggio e il controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica e per la
diffusione del metodo della misurazione e della valutazione dei risultati delle politiche
pubbliche, perseguito attraverso la previsione, a regime, di un processo di spending review

e di una specifica delega al Governo per il potenziamento dei controlli di ragioneria e la


graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche del programma di analisi e
valutazione della spesa, attuata con il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123.
Lintensificarsi dellattivit di controllo e gestione della spesa ha evidenziato, nel suo attuarsi,
alcune criticit dei sistemi contabili pubblici, ravvisabili nelle difformit delle procedure e
nelleterogeneit degli schemi di bilancio adottati, anche da parte di enti dello stesso
comparto, tale da generare problematicit nella verifica della rispondenza dei conti pubblici
alle condizioni previste dalla disciplina dellUnione europea.
Nellottica di un potenziamento del monitoraggio della spesa e del consolidamento dei conti
pubblici, la nuova legge di contabilit nazionale - in combinato disposto con la legge delega
di attuazione del federalismo fiscale, relativamente agli enti territoriali -, pertanto
intervenuta sul punto, recando a tal fine una apposita delega per larmonizzazione degli
schemi di bilancio e dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni, attuata con il
decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, mentre per le amministrazioni locali stato
adottato il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
La medesima legge ha, infine, introdotto norme volte favorire lesercizio delle attivit di
controllo parlamentare, prevedendo, tra laltro, laccesso da parte delle due Camere - sulla
base di apposite intese - alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra
fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza
pubblica.
Al contempo, ha previsto specifiche deleghe legislative al Governo in materia di
razionalizzazione delle procedure di spesa relative al finanziamento delle spese in conto
capitale e completamento della riforma del bilancio dello Stato, anche al fine del
potenziamento della funzione del bilancio di cassa.

Il contenuto degli strumenti di bilancio


Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti di attuazione della politica di bilancio, gli
interventi di riforma hanno inteso, in linea di principio, circoscrivere il contenuto proprio
della legge di stabilita' (ex legge finanziaria,), espandendo al contempo le potenzialit
della legge di bilancio quale strumento di politica economica, sia nella fase di allocazione
delle risorse sia in quella gestionale.
Rispetto alla prassi che in passato aveva registrato un sensibile ampliamento dei contenuti
delle leggi finanziarie annuali tanto che diversi commentatori avevano coniato la
definizione di legge finanziarie omnibus - la legge di stabilit viene configurata quale
strumento fondamentale di regolazione annuale delle principali grandezze
macroeconomiche previste dalla legislazione vigente, finalizzato ad adeguarne gli effetti
finanziari agli obiettivi, con esplicito divieto di inserirvi norme di delega o di carattere
ordinamentale ovvero organizzatorio e interventi di natura localistica o microsettoriale.
Il proposito del Legislatore stato quello di restringere, rispetto alla preesistente legge
finanziaria, il contenuto proprio della legge di stabilit, al fine di configurare un sistema che
individuasse invece nei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica la sede
propria di definizione dei macro interventi, anche di carattere ordinamentale, di attuazione
del Programma nazionale di riforma e di rilancio e sviluppo dell'economia, lasciando alla
legge di stabilit il compito di definire, nellambito della sessione di bilancio, il quadro

macroeconomico e le questioni di carattere generale di maggiore rilievo.


Pur essendosi effettivamente manifestato, nella prassi parlamentare, un restringimento della
portata normativa della legge di stabilit rispetto ai contenuti, molto dilatati, delle ultime leggi
finanziarie, va tuttavia rilevato come il suddetto proposito non si sia pienamente realizzato
nella concreta definizione delle leggi di stabilit che si sono susseguite nel corso della XVI
legislatura, atteso che nelle stesse sono talvolta confluite disposizioni estranee al contenuto
proprio dello strumento.
Inoltre, la centralit attribuita nel nuovo sistema delle decisioni di bilancio alla legge di
stabilit e ai disegni di legge collegati stata, almeno in parte, ridimensionata dalla
numerose manovre correttive di finanza pubblica adottate in corso danno con il ricorso
alla decretazione durgenza.
Per quanto concerne il bilancio statale, la nuova disciplina contabile, sistematizzando alcuni
interventi adottati in via sperimentale fin XV legislatura, ha inteso rafforzare le funzioni
tipicamente ad esso attribuite: quella informativa, attraverso una riclassificazione funzionale
delle voci di spesa ripartite in missioni e programmi volta a rendere Parlamento e cittadini
pi informati in ordine alle dimensioni, ai flussi e alle destinazioni delle risorse finanziarie
pubbliche; e quella allocativa ed esecutiva, attraverso un ampliamento delle potenzialit
decisionali del disegno di legge di bilancio, concentrando lattenzione sui programmi di
spesa divenuti le nuove unit di voto parlamentare - e attraverso la previsione di una
maggiore flessibilit nellutilizzo delle risorse finanziarie, finalizzata ad agevolare una
gestione del bilancio pi strategica e orientata agli obiettivi e ai risultati..
Si cos inteso accentuare caratteristiche del bilancio quale strumento di attuazione degli
indirizzi di politica economica e finanziaria, anche attraverso la previsione della possibilit di
rimodulare in via compensativa, per motivate esigenze ed entro determinati limiti, le
dotazioni finanziarie all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione di
spesa, anche con riferimento ai fattori legislativi (ossia alle spese autorizzate con legge).
Tale innovazione ha di fatto condotto al superamento della tradizionale concezione della
legge di bilancio quale legge meramente formale - che si limita a fotografare la
legislazione vigente senza potervi incidere- in favore di una concezione della legge di
bilancio di carattere sostanziale, cui consentito di modificare, seppur entro precisi limiti,
anche le autorizzazioni legislative di spesa sottese ai programmi.
Altre norme in tema di flessibilita' delle poste di bilancio, introdotte con legge ordinaria al di
fuori del quadro normativo delineato dalla legge di contabilit, hanno ulteriormente ampliato
lautonomia ai centri di spesa in particolare dei Ministeri - anche al fine di rendere
maggiormente sostenibili le riduzioni di spesa operate con tagli lineari alle dotazioni di
bilancio.
Nel complesso, queste linee di tendenza, dirette a rafforzare il ruolo programmatorio e
allocativo del bilancio, anche al fine del superamento del criterio della spesa storica,
hanno trovato, da ultimo, un ulteriore sviluppo nellambito della legge di attuazione del
principio del pareggio di bilancio , che ha previsto lunificazione in un unico documento
contabile ossia il disegno di legge di bilancio - dei contenuti dellattuale legge di bilancio e
della legge di stabilit.

Ciclo e strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio


Il contenuto degli strumenti di programmazione e la tempistica del ciclo di bilancio delineati
nella legge di contabilit approvata nel 2009, sono stati modificati in seguito alla definizione,
a livello comunitario, di nuove regole per la governance economica dell'Unione europea
e, in particolare, del nuovo meccanismo per il coordinamento ex ante delle politiche
economiche nazionali, che si sostanzia in un ciclo di procedure e strumenti, europei e
nazionali, concentrato nel primo semestre di ogni anno (c.d. "Semestre europeo" ), avviato,
per la prima volta, nel 2011.
La legge 7 aprile 2011, n.39 ha quindi introdotto modifiche sostanziali e procedurali alla
normativa contabile volte, in via generale, ad assicurare la coerenza della
programmazione finanziaria nazionale con le procedure e i criteri stabiliti in sede
europea, allineando il ciclo di bilancio con il nuovo calendario del Semestre europeo.
In questo quadro, viene fissata al 10 aprile la data di presentazione alle Camere, per le
conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di economia e finanza (DEF) , che
diviene il principale strumento di programmazione economica e finanziaria, il cui contenuto
assorbe la previgente Decisione di finanza pubblica che veniva presentata nel mese di
settembre - e i contenuti della Relazione sull'economia e sulla finanza pubblica. La
presentazione del DEF nella prima met del mese di aprile consente alle Camere di
esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per linvio, entro il 30 aprile, al
Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di Stabilita' e
del Programma Nazionale di Riforma (PNR) , contenuti, rispettivamente, nella prima e
nella terza sezione del documento. Sulla base del PNR e del Patto di Stabilit, nel mese di
giugno la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di
bilancio rivolte ai singoli Stati, che saranno poi approvate dal Consiglio ECOFIN.
Una volta completato il processo di coordinamento delle politiche economiche nellambito del
Semestre europeo, prevista la presentazione, entro il 20 settembre di ciascun anno, di
una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza . La Nota - la cui
presentazione obbligatoria e non pi eventuale come previsto in precedenza consente di
recepire le raccomandazioni approvate in sede europea nel corso del primo semestre
dellanno e di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal
DEF. Il ciclo di bilancio si conclude quindi con la presentazione, entro i 15 ottobre di ogni
anno, del disegno di legge di stabilit e del disegno di legge di bilancio, che insieme
compongono la manovra triennale di finanza pubblica, recante le misure necessarie a
realizzare gli obiettivi programmatici.
Nellinsieme, con la procedura del Semestre europeo stato per la prima volta
sperimentato un processo di condivisione della programmazione della finanza pubblica tra
Governo, Parlamento nazionale e Istituzioni dellUnione. Attraverso lesame del documento
di economia e finanza (DEF), che preceduto dallanalisi della crescita predisposta ad
inizio anno dalla Commissione europea, le competenti Commissioni parlamentari possono
partecipare anche alla fase ascendente della formazione delle decisioni di bilancio e il
Parlamento posto nelle condizioni di esaminare tutti i progetti, gli atti e i documenti adottati
dalle Istituzioni dellUnione europea nellambito del Semestre europeo e di condividere la
programmazione della finanza pubblica con il Governo.

Le regole nazionali per la stabilizzazione finanziaria


In concomitanza con lavvio della definizione del nuovo sistema di governance economica
dellUE, la predetta legge n.39/2012, oltre a incidere sul complessivo processo di
programmazione economica di medio termine, ha introdotto ulteriori modifiche
allordinamento contabile recanti nuovi criteri di prudenzialit della gestione finanziaria,
finalizzati ad agevolare il controllo degli andamenti di finanza pubblica ed il perseguimento
dei relativi obiettivi fissati in sede europea.
In questa logica di prudenza fiscale si collocano le modifiche apportate alla legge di
contabilit e finanza pubblica che consentono lutilizzo del risparmio pubblico a copertura
degli oneri correnti della legge di stabilit unicamente per finanziare riduzioni entrata
e solo a condizione che sia assicurato un valore positivo del risparmio pubblico.
In coerenza con le richieste dellUnione europea di destinare alla riduzione del deficit e del
debito le eventuali maggiori entrate non previste a legislazione vigente, si prevede, inoltre, il
divieto di utilizzare le maggiori entrate, rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione,
per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrata, con lespressa
indicazione che leventuale extra gettito debba essere finalizzato al miglioramento dei
saldi di finanza pubblica.
Unaltra innovazione, volta a rafforzare la disciplina fiscale in conformit a uno schema di
programmazione e di bilancio ispirato a procedure e regole di tipo top down, consiste nella
previsione, introdotta nellambito della delega al Governo - non ancora esercitata - per il
completamento della riforma del bilancio dello Stato, di un principio direttivo volto a
definire criteri e modalit per la fissazione di limiti per le spese del bilancio dello Stato
ossia tetti di spesa riferiti allintero aggregato delle risorse iscritte nel bilancio (ivi
comprese le spese non rimodulabili per stipendi, pensioni, oneri contrattuali, ecc), da
individuarsi in via di massima nel DEF e da adottare con la successiva legge di bilancio.
Queste regole per la disciplina fiscale introdotte nel 2011 sono state in seguito integrate con
il complesso di norme adottate in sede di attuazione del principio del pareggio di
bilancio , nel cui ambito sono state introdotte specifiche regole per il controllo della
spesa e la riduzione del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, che anche
in tal caso trovano un diretto fondamento nella nuova disciplina comunitaria del Patto di
stabilita' e crescita e nel c.d. Fiscal compact.
In via generale, va altres segnalato che nel quadro di fiscal governance italiano le principali
regole fiscali a garanzia della disciplina di bilancio siano rinvenibili:

nel Patto di stabilita'interno, finalizzato a individuare le modalit attraverso cui gli Enti
locali e le Regioni concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
attraverso la definizione di vincoli specifici che gli enti sono tenuti a rispettare
congiuntamente a obblighi di informazione, comunicazione e certificazione nei confronti
del Ministero dellEconomia e delle Finanze, e a un sistema sanzionatorio in caso di
inadempienza;
nel Patto per la salute, volto a conseguire una corretta programmazione della spesa
sanitaria pubblica, esclusa dalla disciplina del Patto di stabilit interno, attraverso la
fissazione a monte dellammontare delle risorse statali da destinare al Servizio
sanitario nazionale e la definizione di regole per migliorare la qualit dei servizi e delle
prestazioni, sulla base di un modello di governo condiviso tra amministrazione
centrale e locale;
nella previsione di meccanismi di controllo (tetti) della crescita della spesa

farmaceutica rispetto alla spesa sanitaria.

Il principio del pareggio di bilancio e le pi recenti innovazioni contabili


Nel corso della seconda parte della legislatura, in concomitanza con il persistere e lacuirsi
delle tensioni sui debiti sovrani dellarea dellEuro, emersa a livello comunitario lesigenza
di prevedere negli ordinamenti nazionali ulteriori e ancor pi stringenti regole per il
consolidamento fiscale e, in particolare, di introdurre, preferibilmente con norme di rango
costituzionale, la regola aurea del pareggio di bilancio.
Tale esigenza, formulata in origine quale impegno non giuridicamente vincolante nellambito
del Patto euro plus , stata da ultimo esplicitamente affermata nel Trattato sulla stabilita',
il coordinamento e la governance nell'unione economica e monetaria (cd. Fiscal
Compact ), adottato dal Consiglio europeo il 30 gennaio 2012 e firmato in occasione del
Consiglio europeo dell'1-2 marzo 2012.
Analogamente a quanto previsto in altri ordinamenti europei, anche il Parlamento italiano,
oltre a ridisegnare la propria disciplina contabile ordinaria - attraverso la legge n.196 del
2009 e le successive modificazioni apportate dalla legge n. 39 del 2011 - ha provveduto a
introdurre nella Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un
vincolo di sostenibilit del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle
regole in materia economico-finanziaria derivanti dallordinamento europeo.
La riforma, disposta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, ha novellato gli articoli
81, 97, 117 e 119 della Costituzione, incidendo sulla disciplina di bilancio dellintero
aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali.
Le novelle allarticolo 81 della Costituzione, che detta regole sulla finanza pubblica e sulla
formazione del bilancio, sanciscono il principio del "pareggio di bilancio" in termini
strutturali, in base al quale lo Stato assicura lequilibrio tra le entrate e le spese del proprio
bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico.
Ai sensi della nuova disciplina costituzionale che entrer in vigore dal 1 gennaio 2014 alla regola generale del pareggio di bilancio possibile derogare, facendo ricorso
allindebitamento, solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi
di eventi eccezionali, che possono consistere in gravi recessioni economiche; crisi
finanziarie e gravi calamit naturali.
Per circoscrivere e rendere effettivamente straordinario il ricorso all'indebitamento
connesso a eventi eccezionali, si prevede che esso sia autorizzato con deliberazioni
conformi delle due Camere, sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
La puntuale definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei
criteri volti ad assicurare lequilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilit del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono demandati a unapposita "legge
quadro" di attuazione del pareggio di bilancio , che ai sensi del dettato costituzionale
deve essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Tale legge, approvata alla fine della legislatura (legge 24 dicembre 2012, n. 243), presenta
sul piano delle fonti una valenza rafforzata, in quanto potr essere abrogata, modificata o
derogata solo in modo espresso da una legge successiva approvata ai sensi dell'articolo 81,
sesto comma, della Costituzione.

Essa ribadisce lobbligo per le amministrazioni pubbliche, sancito ai sensi del nuovo comma
1 dellarticolo 97 della Costituzione, di assicurare lequilibrio dei bilanci, specificando
che tale equilibrio corrisponde all'obiettivo di medio termine ossia al valore del saldo
individuato sulla base dei criteri stabiliti dallordinamento dellUnione europea, che per lItalia
coincide, nel 2013, con il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossi a corretto
per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum.
Lequilibrio dei bilanci sintende conseguito, peraltro, quando il saldo strutturale, calcolato in
sede di consuntivo, evidenzia uno scostamento dallobiettivo di medio termine inferiore a
quello considerato significativo ai sensi dellordinamento dellUnione europea e dagli accordi
internazionali in materia (pari, in sostanza, allo 0,5 per cento del PIL), ovvero quando
assicura il rispetto del percorso di avvicinamento allobiettivo di medio termine nei casi di
eventi eccezionali che consentono il ricorso allindebitamento - e di scostamenti
dallobiettivo programmatico strutturale, ovvero quando evidenzia uno scostamento dal
medesimo percorso inferiore a quello considerato significativo.
In attuazione del nuovo primo comma dellarticolo 97 Cost., la legge ribadisce altres
lobbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la sostenibilit del
debito pubblico, specificando che qualora il rapporto debito/PIL superi il valore di
riferimento definito dallordinamento dellUnione europea (60% del PIL), in sede di
definizione degli obiettivi si debba tenere conto della necessit di garantire una riduzione
delleccedenza rispetto a tale valore in coerenza con la nuova regola del debito contenuta
nel Patto di stabilit e crescita riformato e nel c.d. Fiscal compact. Tale regola prevede, in
particolare, che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL debbano adottare interventi per
ridurlo con un ritmo adeguato, assumendo come riferimento una diminuzione
delleccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.
In attuazione della legge costituzionale n. 1 del 2012, la legge reca altres una regola
sulla spesa , stabilendo che il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle
amministrazioni pubbliche non possa essere superiore a quello calcolato in coerenza con le
regole europee che prevedono un ancoraggio del tasso di crescita della spesa al livello del
PIL potenziale - e che, a tal fine, nei documenti di programmazione finanziaria debba essere
indicato, per il triennio di riferimento, il livello della spesa medesima delle amministrazioni
pubbliche.
La legge d quindi attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione,
che consente il ricorso allindebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa
autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. In
tale ambito specificato che per eventi eccezionali sintendono i periodi di grave
recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera Unione europea e gli
eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi
finanziarie nonch le gravi calamit naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione
finanziaria generale del Paese.
Quanto alla procedura di autorizzazione, si prevede che il Governo, qualora ritenga
indispensabile discostarsi temporaneamente dallobiettivo programmatico per fronteggiare i
suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere una
relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica
richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento,
stabilendo le finalit alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e
definendo al contempo il piano di rientro verso lobiettivo programmatico.
La legge reca, inoltre, una specifica disciplina tesa a far fronte a eventuali scostamenti

degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da


quelli gi considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine un meccanismo
di correzione volto ad assicurare il ritorno allobiettivo programmatico.
Specifiche disposizioni dettate in tema di finanza regionale e locale sono dirette ad
assicurare lequilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali e il concorso dei
medesimi enti alla sostenibilit del debito pubblico, nonch il concorso dello Stato, nelle
fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e
sociali. Ulteriori disposizioni disciplinano, inoltre, lequilibrio dei bilanci delle amministrazioni
non territoriali, nonch il contenuto della legge di bilancio.
Infine, la legge prevede listituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente,
denominato Ufficio parlamentare di bilancio, avente le funzioni di analisi e verifica degli
andamenti di finanza pubblica e valutazione dellosservanza delle regole di bilancio.
Ad eccezione delle norme concernente lequilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali
e della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio, di cui si prevede
lapplicazione a decorrere dal 1 gennaio 2015, le disposizioni della nuova legge quadro si
applicheranno a decorrere dal 1gennaio 2014.

La nuova legge di contabilit e finanza pubblica


La nuova legge di contabilit e di finanza pubblica n. 196 del 31 dicembre 2009 ha inteso
razionalizzare e potenziare il complesso delle regole e delle procedure che presiedono il
sistema delle decisioni di bilancio, aggiornandolo alla luce delle novit emerse in tema di
governance economica europea e del nuovo assetto dei rapporti economici e finanziari tra lo
Stato e le autonomie territorial derivante dall'attuazione del federalismo fiscale.
La legge 31 dicembre 2009 n. 196, entrata in vigore il 1 gennaio 2011, e successivamente
modificata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, reca una articolata riforma della contabilit e
della finanza pubblica, che persegue molteplici finalit. Da una parte, definisce strumenti pi
funzionali al perseguimento dei vincoli di bilancio derivanti dallordinamento comunitario,
disciplinando al contempo le attivit di programmazione, monitoraggio e controllo della
spesa.
Dallaltra, adegua la disciplina contabile allassetto dei rapporti economici e finanziari tra
Stato ed enti territoriali delineato dal Titolo V della parte seconda della Costituzione, per
una ulteriore attuazione, sul versante degli strumenti e delle procedure finanziarie, del
principio - gi sancito nella legge delega per lattuazione del federalismo fiscale (legge
42/2009) - del concorso dei diversi livelli di governo (centrale, regionale e locale) al
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
La legge estende il perimetro delle norme quadro di contabilit - rispetto a quanto in
precedenza previsto dalla abrogata legge 468/1978 - al complesso delle amministrazioni
pubbliche, sia intervenendo in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle
Pubbliche Amministrazioni, sia dettando nuove norme in ordine alla procedure di definizione
degli obiettivi di finanza pubblica. In tale prospettiva, stabilisce che tutte le amministrazioni
pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in
ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione europea e ne
condividono le conseguenti responsabilit.
Le disposizioni recate dalla legge - che costituiscono princpi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e sono
finalizzate alla tutela dell'unit economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo
120, secondo comma, della Costituzione - si applicano anche alle regioni a statuto
speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai
relativi statuti.
Viene inoltre stabilito il principio della programmazione finanziaria su base triennale, sia
in termini di programmazione delle politiche, degli obiettivi e delle risorse, sia in termini di
attuazione delle manovre di finanza pubblica, rispetto allorizzonte annuale delle desisioni di
bilancio adottato in passato, ci in coerenza con la programmazione di medio periodo
adotata in sede europea e con l'esigenza di conferire alle amministrazioni maggiore certezza
nella pianificazione delle risorse disponibili.
Il ciclo di bilancio e gli strumenti della programmazione sono rideterminati nella nuova
legge di contabilit nei contenuti e nelle procedure di formazione tenendo conto del ruolo dei
diversi livelli istituzionali nel perseguimento degli obiettivi finanziari, anche attraverso la
previsione di una apposita delega per l'armonizzazione dei sistemi contabili, attuata con il
decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91.
Sugli strumenti e sulla tempistica della programmazione ha peraltro inciso l'introduzione, a
livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a favorire, nellambito del c.d.

10

Semestre europeo, avviato a partire dal gennaio 2011, il coordinamento ex ante delle
politiche economiche e di bilancio degli Stati membri.
La necessit di armonizzare ed allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio alle
nuove regole adottate dall'Unione europea ha pertanto determinato un intervento legislativo
modificativo della disciplina dei contenuti degli strumenti di bilancio e del ciclo della
programmazione economico finanziaria nazionale delineati dalla nuova legge di contabilit e
finanza pubblica. In questa prospettiva la legge n. 39/2011 ha introdotto una serie di
modifiche alla legge n. 196/2009 volte ad assicurare la coerenza della programmazione
finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione
europea.
Gli strumenti della programmazione di bilancio cos delineati dalla legge di contabilit sono:

il Documento di economia e finanza (DEF, ex DFP), presentato annualmente dal


Governo alle Camere entro il 10 aprile, espone il quadro della programmazione
economico finanziaria su base almeno triennale, recando al suo interno lo schema di
Programma di stabilit e lo schema del Programma Nazionale di riforma, documenti da
presentare alle Istituzioni comunitarie entro il 30 aprile;
la Nota di aggiornamento al DEF, presentata annualmente alle Camere entro il 20
settembre di ogni anno;
il Disegno di legge di stabilita' (ex legge finanziaria), presentato annualmente dal
Governo alle Camere entro il 15 ottobre;
il Disegno di legge di approvazione del bilancio di previsione dello Stato, presentato
annualmente dal Governo alle Camere entro il 15 ottobre, illustra le entrate e le spese
dello Stato relative al triennio della manovra finanziaria;
il Disegno di legge di assestamento, presentato annualmente dal Governo alle
Camere entro il 30 giugno;
i Disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, che possono essere presentati
dal Governo entro il mese di gennaio;

Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti di attuazione della politica di bilancio ossia il disegno di legge di stabilit e il disegno di legge di bilancio, che insieme compongono
la manovra triennale di finanza pubblica - la legge inteso, in linea di principio,
circoscrivere il contenuto proprio della legge di stabilit (ex legge finanziaria),
espandendo al contempo le potenzialit della legge di bilancio quale strumento di
politica economica, sia nella fase di allocazione delle risorse sia in quella gestionale.
Relativamente al bilancio dello Stato, viene in particolare istituzionalizzata la struttura del
bilancio in missioni e programmi, operata in precedenza in via sperimentale, con
lidentificazione dei programmi quali nuove unit di voto parlamentare, cui sono associati
specifici indicatori di risultato, nonch prevista una maggiore flessibilit nella allocazione e
gestione delle dotazioni finanziarie iscritte in bilancio, in cui le spese vengono ripartite in
rimodulabili e non rimodulabili. Il Governo vine inoltre delegato a completare la riforma del
bilancio, anche attraverso il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, ferma
restando la redazione del bilancio in termini di competenza.
Innovazioni sono altres introdotte per il monitoraggio dei conti ed il sistema dei controlli,
anche a posteriori, della qualit e della correttezza della gestione, nonch in ordine alle
modalit di copertura finanziaria delle leggi.
Il rafforzamento degli strumenti per il monitoraggio e il controllo quantitativo e qualitativo
della spesa pubblica e per la diffusione del metodo della misurazione e della valutazione

11

dei risultati delle politiche pubbliche, viene in particolare perseguito anche attraverso la
previsione, a regime, di un processo di spending review - da realizzarsi anche attraverso
la costituzione di appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa pubblica e di una
specifica delega al Governo per il potenziamento dei controlli di ragioneria e la graduale
estensione a tutte le amministrazioni pubbliche del programma di analisi e valutazione della
spesa. Tale delega stata attuata con il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123,
mentre specifiche norme in materia di revisione della spesa sono state poi adottate con il
decreto-legge 13 agosto 2011 n.138, che ha definito lavvio di un ciclo di spending review
finalizzato alla riduzione della spesa primaria delle amministrazioni statali.
La nuova legge di contabilit introduce, inoltre, norme volte favorire lesercizio delle attivit di
controllo parlamentare, prevedendo, tra laltro, laccesso da parte delle due Camere - sulla
base di apposite intese - alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e ad ogni altra
fonte informativa gestita da soggetti pubblici rilevante ai fini del controllo della finanza
pubblica.Al fine di favorire lo svolgimento dellattivit istruttoria utile al controllo
parlamentare e di potenziare la capacit di approfondimento dei profili tecnici della
contabilit e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari competenti, si
prevede l'altres adozione, da parte dei Presidenti della Camera e del Senato, di apposite
intese volte a promuovere attivit congiunte nonch l'integrazione delle attivit delle
strutture di supporto tecnico dei due rami del Parlamento. Inoltre, le Camere possono
stipulare apposite convenzioni con l'ISTAT per lacquisizione di dati ed elaborazioni
considerate necessarie per lesame dei documenti di finanza pubblica.

Approfondimenti

Armonizzazione dei sistemi contabili della Pubblica Amministrazione


Il ciclo di bilancio
Il Documento di Economia e Finanza (DEF)
L'aggiornamento al semestre europeo della legge di contabilit n. 196/2009
La flessibilit del bilancio
La struttura del bilancio
La struttura della legge di stabilit

Dossier pubblicati

Legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilit e finanza pubblica - Schede di


lettura (18/11/2011)

Documenti e risorse web

Ministero dell'Economia e delle Finanze


Ragioneria Generale dello Stato
Corte dei conti
Istat

12

Approfondimento: Armonizzazione dei sistemi contabili della Pubblica


Amministrazione
Il 1 settembre 2011 entrato in vigore il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91,
recante l'attuazione della delega - prevista dalla legge di contabilit nazionale n. 196/2009 sull'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni
pubbliche diverse dagli enti territoriali. L'armonizzazione contabile - che per gli enti territoriali
analogamente disciplinata dal decreto legislativo n. 118 del 23 giugno 2011, adottato in
attuazione della delega contenuta nella legge n. 42/2009 - costituisce un principio
fondamentale per il coordinamento della finanza pubblica, teso a rafforzare le attivit di
programmazione, gestione, monitoraggio, controllo e rendicontazione finanziaria tra i diversi
enti che compongono la pubblica ammnistrazione, nonch a favorire un migliore raccordo
della disciplina contabile interna con quella adottata in ambito europeo ai fini del rispetto del
Patto di stabilit e crescita.
Il decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91 - adottato in attuazione della delega di cui
allarticolo 2, comma 1, della legge di contabilit e finanza pubblica n. 196/2009 - disciplina
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni
pubbliche.
Dallambito dapplicazione sono esclusi le regioni, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, che rientrano invece nell'ambito dell'analoga delega per larmonizzazione
contabile prevista dall'articolo 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42, la quale stata attuata
con il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Larmonizzazione dei sistemi contabili finalizzata a sopperire alle molteplici criticit rilevate
nel sistema, in particolare:

le carenze di uniformit delle procedure e dei sistemi contabili, anche da parte di


enti appartenenti allo stesso comparto, che utilizzano strutture e schemi di
classificazione eterogenei sia dei bilanci di previsione che dei conti consuntivi;
la mancanza di coordinamento dei principi contabili generali con quelli per il
consolidamento dei conti delle amministrazioni pubbliche;
la difficolt di verificare la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni previste dalla
normativa comunitaria in materia di disavanzi pubblici eccessivi nellottica di una
maggiore trasparenza e affidabilit dei dati della finanza pubblica;
la problematicit di poter ottenere un necessario grado di conoscenza e controllo della
spesa pubblica.

Per le suddette finalit, il decreto legislativo n. 91/2011 reca rilevanti innovazioni alla
disciplina delle procedure contabili, cos sintetizzabili:
1. si dispone lobbligo, nei confronti delle predette pubbliche amministrazioni, di conformare
i propri ordinamenti finanziari e contabiliai principi generali contabili descritti
nellallegato 1 del decreto legislativo e definiti come regole fondamentali di carattere
generale;
2. si introduce, quale novit ai fini del consolidamento e monitoraggio dei conti nelle fasi di
previsione, gestione e rendicontazione, il Piano dei conti integrato, per gli enti che
adottano un regime di contabilit finanziaria, costituito da conti che rilevano,
contestualmente, entrate e spese, sia in termini di contabilit finanziaria, sia in termini di
contabilit economico patrimoniale.

13

Il Piano redatto in base a criteri comuni di contabilizzazione. Le voci del piano da


definirsi nel rispetto della disciplina relativa allapplicazione del protocollo sulla procedura per
i disavanzi eccessivi costituiscono la struttura di riferimento per la predisposizione dei
documenti contabili e di finanza pubblica della pubbliche amministrazioni. Inoltre, le
codifiche del sistema di rilevazione degli incassi e dei pagamenti della pubblica
amministrazione SIOPE sono adeguate alla struttura del piano dei conti.
A tal fine, ogni transazione elementare iscritta nel piano secondo codici identificatividella
voce cui appartengono, e secondo codici che consentono la registrazione della medesima
transazione secondo la classificazione della spesa per missioni e programmi (cfr. infra punto
4), nonch secondo la classificazione per funzioni - obiettivo COFOG, comune a tutti i paesi
dellUnione Europea.
3. per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilit civilistica, si prevede la
definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio,
volta a consentire la trasformazione dei dati economico-patrimoniali in dati di natura
finanziaria. In tale ambito, si stabilisce lobbligo di predisporre: un budget economico
previsionale; un rendiconto finanziario in termini di liquidit; un conto consuntivo finanziario
in termini di cassa, coerente con l'articolazione del piano dei conti integrato; quindi prevista
una riclassificazione dei dati contabili di tali enti secondo il citato sistema di codifica degli
incassi e dei pagamenti SIOPE;
4. si prescrive il generale obbligo per le amministrazioni pubbliche di adottare una
rappresentazione dei dati di bilancio che evidenzi le finalit della spesa secondo una
omogenea classificazione per missioni e programmi. I programmi sono coordinati con la
classificazione economico funzionale COFOG adottata in ambito europeo (codificazione di
secondo livello). La rappresentazione funzionale della spesa, gi adottata per il bilancio dello
Stato, prevista con distinte modalit sia per le amministrazioni che adottano la contabilit
finanziaria sia per quelle in contabilit di tipo civilistico, per una rappresentazione dei dati
contabili utile al consolidamento della spesa complessiva;
5. si prevede la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e
riferiti ai programmi del bilancio, secondo criteri e metodologie comuni alle diverse
amministrazioni. In tale prospettiva, si introduce il Piano degli indicatori e risultati attesi
di bilancio, stabilendone anche il raccordo con i sistemi di misurazione delle performance
previsti dalla legge n. 15/2009 e dai successivi decreti legislativi attuativi.
6. si dispone lavvio di un periodo di sperimentazione della durata di due esercizi finanziari
a partire dallanno 2014, avente ad oggetto una nuova configurazione del principio della
competenza finanziaria, secondo cui le obbligazioni attive e passive giuridicamente
perfezionate, che danno luogo a entrate e spese per l'ente di riferimento, sono registrate
nelle scritture contabili con l'imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza.
Considerata la portata dellinnovazione, il passaggio definitivo al sistema integrato di
scritturazione contabile successivo al periodo di sperimentazione.

14

Approfondimento: Il ciclo di bilancio


A seguito dellintroduzione, a livello comunitario, di moduli decisionali ed operativi tesi a
favorire, nellambito del cosiddetto Semestre europeo, un pi intenso coordinamento ex
ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una pi stretta
sorveglianza in campo fiscale e macro-economico, lo scorso anno, con la legge 7 aprile
2011, n. 39 sono state introdotte modifiche sostanziali e procedurali alla normativa contabile
nazionale, volte, in via generale, ad assicurare la coerenza della programmazione finanziaria
nazionale con le procedure e i criteri stabiliti in sede europea.
Per quanto concerne il ciclo di bilancio, la attuale legge di contabilit, allineandosi con il
nuovo calendario stabilito in sede europea, ha fissato al 10 aprile la data di presentazione
alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, del Documento di Economia e
Finanza (DEF), che costituisce il principale strumento di programmazione economica e
finanziaria.
La presentazione del DEF nella prima met del mese di aprile consente alle Camere di
esprimersi sugli obiettivi programmatici in tempo utile per linvio, entro il 30 aprile, al
Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di Stabilit e
del Programma Nazionale di Riforma (PNR) contenuti, rispettivamente, nella prima e nella
terza sezione del documento. Il PNR potr, inoltre, tener conto delle indicazioni fornite
nellAnalisi annuale della crescita, predisposta allinizio di ciascun anno dalla Commissione
europea.
Al fine di garantire una partecipazione degli enti territoriali al processo di programmazione
economico-finanziaria, entro il medesimo termine del 10 aprile il DEF altres inviato alla
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, affinch essa esprima il
proprio parere in tempo utile per le deliberazioni parlamentari.
Per assicurare, nel corso del Semestre europeo, un pieno e tempestivo coinvolgimento del
Parlamento, i progetti, gli atti e i documenti elaborati dalle istituzioni dellUnione
europea nellambito del Semestre, contestualmente alla loro ricezione, sono trasmessi dal
Governo alle Camere ai fini dell'esame e dellesercizio delle attivit di controllo parlamentare.
Nella medesima prospettiva si prevede, inoltre, che entro quindici giorni dalla trasmissione
delle linee guida di politica economica e di bilancio a livello dell'UE elaborate dal Consiglio
europeo, il Ministro dell'economia riferisca alle competenti Commissioni parlamentari,
fornendo una valutazione dei dati e delle misure prospettate dalle linee guida, nonch delle
loro implicazioni per l'Italia, anche ai fini della predisposizione del Programma di stabilit e
del Programma nazionale di riforma.
Sulla base del PNR e del Patto di Stabilit, nel mese di giugno la Commissione europea
elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati. In
seguito. entro il mese di luglio, il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il
Consiglio Occupazione e affari sociali, provvedono ad esaminare ed approvare le
raccomandazioni della Commissione, anche sulla base degli orientamenti espressi dal
Consiglio europeo di giugno.
Una volta completato il processo di coordinamento delle politiche economiche nellambito del
Semestre europeo, e al fine di tener conto delle eventuali raccomandazioni formulate dalle
autorit europee, quindi prevista la presentazione, entro il 20 settembre di ciascun anno,
di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza. La Nota consente di
tener conto dinformazioni e dati pi dettagliati rispetto a quelli disponibili nel mese di aprile e
di procedere all'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, al fine

15

di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sottosettori del conto economico della
pubblica amministrazione lo Stato, nonch di recepire le raccomandazioni approvate dal
Consiglio europeo nel corso del primo semestre dellanno.
Qualora sia necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, il
Governo tenuto ad inviare, entro il 10 settembre, alla Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15
settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi. Le linee guida sono altres
trasmesse, entro il 10 settembre, alle Camere, cui in seguito trasmesso anche il parere
espresso su di esse dalla Conferenza.
Quale norma di chiusura, la legge di contabilit prevede, infine, che il Governo, qualora per
le medesime finalit di aggiornamento previste per la presentazione della Nota, ovvero per il
verificarsi di eventi eccezionali, intenda aggiornare gli obiettivi programmatici di finanza
pubblica, ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da
rendere necessari interventi correttivi, sia tenuto a trasmettere una relazione al
Parlamento, recante le ragioni dell'aggiornamento ovvero degli scostamenti, nonch
lindicazione degli interventi correttivi che si intendono adottare.
Si ricorda, infine, che la legge di contabilit prevede che entro il 30 giugno di ciascun anno il
DEF sia integrato da un apposito allegato che il Ministro dell'economia tenuto a
trasmettere alle Camere - in cui sono riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui
saldi di finanza pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure contenute
nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno, con indicazione degli
scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni.
La fase di attuazione degli obiettivi programmatici contenuti nel DEF (o nella Nota di
aggiornamento) dovr essere realizzata in autunno, attraverso la presentazione alle Camere,
entro il 15 ottobre di ciascun anno, del disegno di legge di stabilit e del disegno di legge
del bilancio dello Stato, che compongono la manovra di finanza pubblica su base triennale.
Entro il successivo mese di gennaio dovranno essere presentati gli eventuali disegni di legge
collegati alla manovra di finanza pubblica, che sono stati a loro volta precedentemente
indicati nel DEF ovvero nella Nota di aggiornamento del medesimo.
Nella tabella che segue riassunto lintero ciclo di bilancio previsto dalla vigente normativa
contabile
Il ciclo di bilancio

Gennaio

Inizio dell'esercizio finanziario.


Entro il mese di gennaio il Governo presenta alle Camere gli eventuali
disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
A partire da questo mese prevista la presentazione da parte del
Ministero delleconomia e delle finanze (di seguito MEF) di una Relazione
mensile sul conto consolidato di cassa riferito alla amministrazione
centrale, con indicazioni settoriali sugli enti degli altri comparti delle PA,
tenendo conto anche delle informazioni desunte dal Sistema informativo
delle operazioni degli enti pubblici (SIOPE). E altres prevista la
pubblicazione mensile da parte del Ministero delleconomia di un Rapporto
sullandamento delle entrate tributarie e contributive.
In via di prassi, entro il mese di gennaio il Governo trasmette alle Camere il
documento sulla Analisi annuale della crescita, predisposto dalle
istituzioni UE nellambito del Semestre europeo

Marzo

Il 1 marzo di ogni anno, di prassi, lISTAT comunica le stime del PIL e


dellindebitamento netto delle pubbliche amministrazioni dellanno
precedente.

16

Aprile

Entro il 10 aprile il Ministro delleconomia presenta alle Camere il


Documento di economia e finanza (DEF).
Il documento inoltre inviato, entro il termine sopra indicato, per il relativo
parere alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, la quale si esprime in tempo utile per le deliberazioni
parlamentari.
Il DEF composto da tre sezioni:
a) la prima sezione del DEF reca lo schema del Programma di
stabilit, che contiene gli obiettivi di politica economica e il quadro
delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il
triennio successivo; le previsioni macroeconomiche, per ciascun
anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla
crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del
lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; gli obiettivi
programmatici per l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il
debito delle PA, articolati per i sottosettori della PA; l'articolazione
della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi;
b) la seconda sezione del DEF contiene l'analisi del conto
economico e del conto di cassa delle PA nell'anno precedente e
degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici
indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento; le previsioni
tendenziali a legislazione vigente e a politiche invariate per i
principali aggregati del conto economico delle amministrazioni
pubbliche riferite almeno al triennio successivo; le previsioni
tendenziali, almeno per il triennio successivo, del saldo di cassa del
settore statale;
c) la terza sezione del DEF reca lo schema del Programma
nazionale di riforma, che contiene le indicazioni circa lo stato di
avanzamento delle riforme avviate, gli squilibri macroeconomici
nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla
competitivit, le priorit del Paese e le principali riforme da attuare, i
prevedibili effetti delle riforme in termini di crescita economica, di
competitivit del sistema economico e di aumento dell'occupazione.
In apposita nota metodologica, allegata alla seconda sezione del DEF,
sono esposti analiticamente i criteri di formulazione delle previsioni
tendenziali.
In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla
manovra di finanza pubblica.
In allegato al DEF sono, inoltre, presentati:
- il Rapporto sullo stato di attuazione della nuova legge di
contabilit e sullo stato di attuazione delle norme finalizzate
allarmonizzazione delle regole contabili degli enti territoriali, prevista
dalla legge sul federalismo;
- la Relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree
sottoutilizzate e sui risultati conseguiti;
- il programma delle infrastrutture strategiche;
- il documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente sullo stato di
attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad
effetto serra;
- per la spesa del bilancio dello Stato, lesposizione delle risorse
destinate alle regioni e province autonomedi Trento e di Bolzano,
distinte tra spese correnti e spese in conto capitale.
Entro il 30 aprile il Programma di stabilit e il Programma nazionale di
riforma sono presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla
Commissione europea.
Entro il mese di aprile di ogni anno il Ministro delleconomia presenta al
Parlamento la Relazione generale sulla situazione economica del
Paese per l'anno precedente.
Entro il 30 aprile ciascun Ministero, a cura del proprio Ufficio centrale del
bilancio, trasmette alla Ragioneria generale dello Stato il conto del
bilancio e il conto del patrimonio relativi allanno precedente per la
redazione del Rendiconto.

17

Maggio

Entro il 31 maggio, il Ministro delleconomia presenta alle Camere la


Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni
pubbliche (I trimestre), con eventuale aggiornamento delle stime
tendenziali secondo l'articolazione per sottosettori, nonch sulla
consistenza del debito pubblico.
Entro il 31 maggio, il Ministro delleconomia trasmette alla Corte dei conti il
Rendiconto generale dello Stato relativo allesercizio precedente, per il
giudizio di parificazione.

Giugno

Entro il 15 giugno ciascun Ministero trasmette alle Camere, per lesame


da parte delle Commissioni di merito, una Relazione sullo stato della
spesa per lanalisi dellefficacia nellallocazione delle risorse e
dellefficienza dellazione amministrativa rispetto alle missioni e ai
programmi del bilancio dello Stato.
Entro il 30 giugno, il Governo presenta alle Camere il disegno di legge di
assestamento delle previsioni del bilancio dello Stato per lanno in corso,
attraverso il quale possono essere proposte, limitatamente all'esercizio in
corso, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie anche relative a
fattori legislativi, allinterno di programmi di una stessa missione di spesa.
Entro il 30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, il Ministro
delleconomia trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono
riportati i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza
pubblica, sia per le entrate sia per le spese, derivanti dalle misure
contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno.
Entro il mese di giugno, il Ministro delleconomia presenta alle Camere il
disegno di legge di approvazione del Rendiconto per lesercizio
precedente (con il giudizio di parificazione della Corte dei conti).

Luglio

Entro il 20 luglio di ogni triennio, il MEF predispone e invia al Parlamento


un Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, che ne
illustra la composizione e levoluzione, i risultati conseguiti ai fini del suo
controllo e il livello di efficienza raggiunto dalle amministrazioni.

18

Settembre

Entro il 20 settembre il Governo presenta alle Camere, per le conseguenti


deliberazioni parlamentari, la Nota di aggiornamento del Documento di
economia e finanza (DEF), la quale contiene:
a) leventuale aggiornamento delle previsioni macro-economiche e
di finanza pubblica per lanno in corso e per il periodo di riferimento,
nonch le eventuali modifiche e integrazioni al DEF conseguenti alle
raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di
stabilit e al PNR,
b) leventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici
individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione
tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le
indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente
formulate dalla Commissione europea;
c) lobiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di
saldo di cassa del settore statale;
d) il contenuto del Patto di stabilit interno e le sanzioni da
applicare in caso di mancato rispetto del Patto medesimo, nonch il
contenuto del Patto di convergenza, e le misure volte a realizzare il
percorso di convergenza previsto dall'art. 18 della legge n. 42/2009
di attuazione del federalismo fiscale.
Qualora il Governo intenda procedere a una modifica degli obiettivi
programmatici di finanza pubblica, tenuto ad inviare, preventivamente
alla presentazione della Nota, entro il 10 settembre, le linee guida per la
ripartizione degli obiettivi alla Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, per il relativo parere da
esprimere entro il 15 settembre. Le linee guida sono altres trasmesse,
entro il 10 settembre, alle Camere, cui in seguito trasmesso anche il
parere espresso su di esse espresso dalla Conferenza.
Alla Nota di aggiornamento del DEF sono allegati una serie di documenti,
recanti:
- le relazioni programmatiche sulle spese di investimento per
ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato e le relazioni sullo
stato di attuazione delle relative leggi pluriennali;
- in allegato alle relazioni, un quadro riassuntivo delle leggi di
spesa a carattere pluriennale;
- in apposita sezione del suddetto quadro riassuntivo, la
ricognizione di tutti i contributi pluriennali iscritti nel bilancio dello
Stato.
In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati
alla manovra di finanza pubblica.
Entro il 30 settembre, il Ministro delleconomia presenta alle Camere la
Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni
pubbliche (I semestre), con eventuale aggiornamento delle stime
tendenziali secondo l'articolazione per sottosettori, nonch sulla
consistenza del debito pubblico. La Relazione presentata nel mese di
settembre riporta, rispetto alle altre di maggio e novembre, laggiornamento
della stima annuale del conto consolidato di cassa delle PA e delle relative
forme di copertura.
Entro il 30 settembre pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il
provvedimento dell'ISTAT ricognitivo delle amministrazioni pubbliche
rientranti nel conto economico consolidato della P.A.

19

Ottobre
(sessione di bilancio)

Entro il 15 ottobre il Governo presenta alle Camere il disegno di legge di


stabilit (ex disegno di legge finanziaria) e il disegno di legge di
bilancio, che compongono la manovra triennale di finanza pubblica, la
quale reca, per il triennio di riferimento, le misure qualitative e quantitative
necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici.
La legge di stabilit contiene esclusivamente norme tese a realizzare
effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio
pluriennale. Essa non pu contenere norme di delega o di carattere
ordinamentale ovvero organizzatorio, n interventi di natura localistica o
microsettoriale. (art. 11, co. 3).
Al disegno di legge di stabilit allegato un prospetto riepilogativo degli
effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra
adottata, nonch lindicazione dei provvedimenti legislativi adottati nel
corso dell'esercizio, con i relativi effetti finanziari, nonch le ulteriori misure
correttive da adottare. Il disegno di legge inoltre accompagnato da una
Relazione tecnico illustrativa, la quale costituisce documento di raccordo
tra il disegno di legge di bilancio e il conto economico delle amministrazioni
pubbliche.
Il disegno di legge di bilancio espone per l'entrata e per la spesa le unit
di voto parlamentare determinate con riferimento alla tipologia di entrata e
ai programmi.
Con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, possono essere
rimodulate in via compensativa all'interno di un programma o tra
programmi di ciascuna missione le dotazioni finanziarie relative ai fattori
legislativi. In allegato allo stato di previsione della spesa sono pertanto
indicate le autorizzazioni legislative di cui si propone la modifica e il
corrispondente importo.
In allegato al disegno di legge di bilancio, il Ministero dello sviluppo
economico presenta alle Camere una Relazione sulla destinazione delle
spese di investimento alle aree sottoutilizzate

Novembre
(sessione di bilancio)

Entro il 30 novembre il Ministro delleconomia presenta alle Camere la


Relazione sul conto consolidato di cassa riferito alle amministrazioni
pubbliche (riferita ai primi nove mesi dellanno), con eventuale
aggiornamento delle stime tendenziali secondo l'articolazione per
sottosettori, nonch sulla consistenza del debito pubblico.

Dicembre
(sessione di bilancio)

Il 31 dicembre termina lesercizio finanziario e devono essere approvati la


legge di stabilit e la legge di bilancio. In caso contrario, si determina
lesercizio provvisorio, che pu essere concesso solo per legge e per
periodi non superiori a complessivamente a quattro mesi.
Al termine dell'anno finanziario ciascun Ministero, a cura del direttore del
competente ufficio centrale del bilancio, compila il conto del bilancio e il
conto del patrimonio relativi alla propria amministrazione.

20

Approfondimento: Il Documento di Economia e Finanza (DEF)


Il Documento di economia e finanza (DEF) costituisce il principale documento di
programmazione della politica economica nazionale, che traccia, in una prospettiva di
medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e
gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dallItalia per il rispetto del
Patto di Stabilit e Crescita europeo e il conseguimento degli obiettivi di crescita
intelligente, sostenibile e solidale definiti nella Strategia Europa 2020.
Il DEF enuncia, pertanto, le modalit e la tempistica attraverso le quali lItalia intende
conseguire il risanamento strutturale dei conti pubblici e perseguire gli obiettivi in materia di
occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale, energia e sostenibilit ambientale
definiti nellambito dellUnione europea.
Il documento, che sinquadra al centro del nuovo processo di coordinamento ex ante delle
politiche economiche degli Stati membri dellUE - il cd. Semestre europeo- articolato in tre
sezioni.
La prima sezione espone lo schema del Programma di stabilit, che dovr contenere tutti
gli elementi e le informazioni richiesti dai regolamenti dell'Unione europea e, in particolare,
dal nuovo Codice di condotta sull'attuazione del patto di stabilit e crescita, con specifico
riferimento agli obiettivi di politica economica da conseguire per accelerare la riduzione del
debito pubblico.
La sezione contiene gli obiettivi e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica
almeno per il triennio successivo; lindicazione degli obiettivi programmatici per
l'indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle PA, articolati per i sottosettori
della PA, accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le
quali si prevede di raggiungere gli obiettivi. La sezione deve, inoltre, contenere le
previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per
garantirne la sostenibilit, nonch le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento
netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del
prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.
Nella seconda sezione sono indicate le regole generali sullevoluzione della spesa delle
amministrazioni pubbliche, in linea con lesigenza, evidenziata in sede europea, di
individuare forme efficaci di controllo dellandamento della spesa pubblica, anche attraverso
la fissazione di tetti di spesa.
La sezione reca, tra laltro; l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle
amministrazioni pubbliche nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto
agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento; le previsioni
tendenziali a legislazione vigente, almeno per il triennio successivo, dei flussi di entrata e di
uscita del conto economico e del saldo di cassa; l'individuazione, in corenza con gli obettivi
di finanza pubblica, di regole generali sull'evoluzione della spesa delle amministrazioni
pubbliche; l'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del
conto economico della PA riferite almeno al triennio successivo; le informazioni di dettaglio
sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, con particolare
riferimento a quelli relativi al pubblico impiego, alla protezione sociale e alla sanit, nonch
sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio. Allinterno della sezione
deve inoltre essere dato conto anche delle risorse destinate allo sviluppo delle aree
sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali.

21

In allegato alla sezione riportata una nota metodologica che espone analiticamente i
criteri di formulazione delle previsioni tendenziali.
La terza sezione reca, infine, lo schema del Programma Nazionale di riforma (PNR) che,
in coerenza con il Programma di Stabilit, definisce gli interventi da adottare per il
raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttivit, occupazione e sostenibilit
delineati dalla nuova Strategia Europa 2020. In tale ambito sono indicati:

lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con indicazione dell'eventuale


scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti;
gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che
incidono sulla competitivit;
le priorit del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro
attuazione e la compatibilit con gli obiettivi programmatici indicati nel Programma di
stabilit;
i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di
rafforzamento della competitivit del sistema economico e di aumento
dell'occupazione.

In allegato al DEF ovvero alla Nota di aggiornamento del medesimo da presentare ogni
anno entro il 20 settembre sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla
manovra di finanza pubblica, da presentarsi alle Camere entro il mese di gennaio di ogni
anno.
In base alla legge di contabilit nazionale, in allegato al DEF sono riportate una serie di
informazioni supplementari:
a) una relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e sui risultati
conseguiti, in cui evidenziato il contributo dei fondi nazionali addizionali, con particolare
riguardo alla coesione sociale, alla sostenibilit ambientale, nonch alla ripartizione
territoriale degli interventi;
b) il Programma delle infrastrutture strategiche previsto dalla legge obiettivo, nonch lo
stato di avanzamento del medesimo programma relativo all'anno precedente, predisposto
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;
c) un documento, predisposto dal Ministro dell'ambiente, relativo allo stato di attuazione
degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra derivanti dagli
obblighi internazionali assunti dall'Italia in sede europea e internazionale, e sui relativi
indirizzi;
d) un documento recante lesposizione, con riferimento agli ultimi dati di consuntivo
disponibili, delle risorse del bilancio dello Stato destinate alle singole regioni, con
separata evidenza delle categorie economiche relative ai trasferimenti correnti e in conto
capitale agli enti locali e alle province autonome di Trento e di Bolzano;
e) il rapporto sullo stato di attuazione della legge di contabilit e finanza pubblica e
sullo stato di attuazione delle norme finalizzate allarmonizzazione delle regole contabili degli
enti territoriali, prevista dalla legge di attuazione del federalismo fiscale.

22

Approfondimento: L'aggiornamento al semestre europeo della legge di


contabilit n. 196/2009
Il 13 aprile 2011 entrata in vigore la legge n. 39 del 7 aprile 2011, la quale riforma la
disciplina di contabilit e finanza pubblica (legge n. 196/2009), al fine di armonizzare ed
allineare il sistema nazionale delle decisioni di bilancio - e in particolare i contenuti e la
tempistica di esame dei principali documenti contabili - alle nuove regole adottate dall'Unione
europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri.

Il "semestre europeo" e la disciplina contabile nazionale


A seguito della crisi economica e finanziaria l'Unione europea ha introdotto nuove regole e
procedure di sorveglianza economica, che, oltre ad assicurare la stabilit e prevenire qli
squilibri macroeconomici, sono volte a favorire la crescita e la competitivit, in conformit con
la strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.
In tale ambito, al fine di assicurare il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di
bilancio degli Stati membri ha preso avvio, da gennaio di quest'anno, il c.d. "semestre
europeo", in base al quale la sorveglianza multilaterale dei bilanci nazionali si articola in una
serie di fasi che prevedono, tra laltro, la presentazione contestuale entro il 30 aprile di
ciascun anno - da parte degli Stati membri, dei programmi di stabilit o di convergenza
(PSC) e dei programmi nazionali di riforma (PNR), i quali divengono i principali documenti
della programmazione economico-finanziaria dei singoli Stati.
Dalle nuove procedure comunitarie per la prevenzione e la correzione degli squilibri
macroeconomici ne derivata lesigenza di una rimodulazione degli strumenti e del ciclo di
bilancio come da ultimo delineati dalla legge di riforma della contabilit nazionale n. 196 del
2009.
In ragione di tale necessit, il 1 dicembre 2010 stata presentata la proposta di legge di
iniziativa parlamentare (C.3921) recante "Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196,
conseguenti alle nuove regole adottate dall'Unione europea in materia di coordinamento
delle politiche economiche degli Stati membri".
La proposta di legge stata approvata in via definitiva in terza lettura dall'Assemblea della
Camera il 6 aprile 2011, ed divenuta legge n. 39 del 7 aprile 2011.
Il contenuto della legge
La legge n. 39 del 2011 - composta di otto articoli - volta in primo luogo a disciplinare i
rapporti con l'Unione europea in materia di finanza pubblica, inserendo a tal fine tra i princpi
fondamentali della legge n. 196 del 2009 quello della coerenza della programmazione
finanziaria delle amministrazioni pubbliche con le procedure ed i criteri stabiliti dall'Unione
europea.
In secondo luogo, la legge provvede ad aggiornare il ciclo e gli strumenti della
programmazione di bilancio alla luce dell'introduzione del semestre europeo, al fine di
consentire un pieno allineamento tra la programmazione nazionale e quella europea. A tal
fine, si prevede la presentazione alle Camere, entro il 10 aprile di ogni anno, del Documento
di economia e finanza (DEF).
Tale documento, articolato in tre sezioni, diviene il perno della programmazione economico

23

finanziaria, il cui contenuto assorbe sia la Decisione di finanza pubblica attualmente


presentata nel mese di settembre - sia i contenuti della Relazione sull'economia e sulla
finanza pubblica.
Il DEF reca, inoltre, sia lo schema del Programma di stabilit che dovr fare riferimento
anche agli obiettivi da conseguire per accelerare la riduzione del debito pubblico sia lo
schema del Programma nazionale di riforma, documenti, questi ultimi, che dovranno essere
presentati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile di
ciascun anno.
Nello schema del Programma nazionale di riforma sono, in particolare, indicati: le priorit del
Paese, con le principali riforme da attuare,gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di
natura macroeconomica che incidono sulla competitivit; lo stato di avanzamento delle
riforme avviate, con indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli
conseguiti; i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita delleconomia,
rafforzamento della competitivit del sistema economico e aumento delloccupazione.
In allegato al DEF, o alla Nota di aggiornamento dello stesso, sono indicati gli eventuali
disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali concorre al
raggiungimento degli obiettivi programmatici e allattuazione del programma nazionale di
riforma. I disegni di legge collegati devono essere presentati dal Governo alle Camere entro
il mese di gennaio.
Al DEF allegato, oltre al Programma delle infrastrutture strategiche previsto dalla legge
obiettivo, uno specifico documento sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione
delle emissioni di gas ad effetto serra.
Entro il 30 giugno di ogni anno, ad integrazione del DEF, il Ministro dell'economia e delle
finanze, trasmette alle Camere un apposito allegato in cui sono riportati i risultati del
monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica derivanti dalle misure contenute nelle
manovre di bilancio adottate anche in corso d'anno.
Relativamente al coinvolgimento degli enti territoriali nel processo di programmazione
economico finanziaria, la legge prevede che lo schema di DEF inviato, per il relativo
parere, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la quale
deve esprimersi in tempo utile per le deliberazioni parlamentari sul DEF medesimo.
Entro il 20 settembre prevista la presentazione di una Nota di aggiornamento al
Documento di economia e finanza. La presentazione della Nota alla luce delle nuove
modalit di programmazione economica europea - non pi eventuale e connessa al
verificarsi di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica, bens ora
necessaria. Essa potr contenere una serie di informazioni tra cui l'aggiornamento degli
obiettivi programmatici e delle previsioni macro-economiche e di finanza pubblica. Qualora si
renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 10
settembre, il Governo tenuto ad inviare alla Conferenza permanente per il coordinamento e
la finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, un
aggiornamento delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi.
Inoltre, previsto che ogniqualvolta si intendano aggiornare gli obiettivi definiti dal
Documento di economia e finanza e dalla Nota di aggiornamento del medesimo, ovvero si
verifichino scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica tali da rendere necessari
interventi correttivi, il Governo trasmetta una relazione al Parlamento, al fine di motivare le
ragioni dell'aggiornamento o degli scostamenti e di illustrare gli interventi correttivi.

24

E, infine, confermato il termine del 15 ottobre di ciascun anno entro il quale devono essere
presentati alle Camere del disegno di legge di stabilit e del disegno di legge del bilancio
dello Stato.
Vi , da ultimo, un ulteriore filone di modificazioni alla legge n. 196/09, ispirato a criteri di
prudenzialit della gestione finanziaria e diretto ad agevolare il controllo degli andamenti ed il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, al fine di favorire il contenimento della
spesa e la riduzione del debito pubblico. In questottica, la legge n. 39/2011 prevede tra
laltro, lesclusione della possibilit di utilizzare, per finalit di copertura di nuovi oneri
finanziari, le maggiori entrate che dovessero verificarsi in corso di esercizio rispetto a quelle
iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione
vigente, prevedendo espressamente che tale eventuale extragettito sia finalizzato al
miglioramento dei saldi di finanza pubblica.
Altre innovazioni riguardano lestensione a tutte le spese iscritte nel bilancio dello Stato della
possibilit dintrodurre limiti alla loro evoluzione coerenti con la programmazione triennale
delle risorse, nonch la previsione di un rafforzamento del controllo sulla finanza pubblica
attraverso la possibilit, per le Camere, di acquisire dallISTAT, sulla base di apposite
convenzioni, dati ed elaborazioni necessari allesame dei documenti di finanza pubblica.
E' poi novellato l'articolo 42 della legge n. 196/2009: in luogo della previgente delega al
Governo per il passaggio al bilancio di sola cassa, introdotta una nuova delega tesa a
potenziare la funzione del bilancio di cassa, ferma restando, tuttavia, la redazione del
bilancio anche in termini di competenza.

25

Approfondimento: La flessibilit del bilancio


La nuova legge di contabilit e finanza pubblica - legge n. 196 del 31 dicembre 2009 - ha
inteso espandere le potenzialit decisionali del bilancio, accentuandone le caratteristiche
di strumento di attuazione degli indirizzi di politica economica e finanziaria.
In tal senso la nuova normativa contabile recepisce, portandolo a regime, il principio della
flessibilit nella allocazione e gestione delle risorse iscritte in bilancio, introdotto per la
prima volta in via sperimentale per gli esercizi finanziari 2009 e 2010.
Tali innovazioni hanno di fatto condotto al superamento della tradizionale concezione
della legge di bilancio quale legge meramente formale - che si limita a fotografare la
legislazione vigente senza potervi incidere- in favore di una concezione della legge di
bilancio di carattere sostanziale, cui consentito di modificare, seppur entro precisi limiti,
anche le autorizzazioni legislative di spesa sottese ai programmi.
Successive modifiche al sistema delle decisioni di bilancio, introdotte in via sperimentale con
legge ordinaria al di fuori del quadro normativo delineato dalla legge di contabilit, hanno
ulteriormente esteso il perimetro della flessibilit sia nella fase di predisposizione del
progetto di bilancio di previsione, sia nella fase di gestione, ampliandolautonomia ai centri di
spesa in particolare dei Ministeri -, anche al fine di rendere maggiormente sostenibili le
riduzioni di spesa operate con tagli lineari alle dotazioni di bilancio.

La flessibilit nel disegno di legge di bilancio e in assestamento


Le esigenze di contenimento e riqualificazione della spesa, anche ai fini del rispetto degli
impegni di medio periodo assunti con lUnione europea nellambito del Patto di stabilit e
crescita, hanno condotto alla definizione, ad opera del decreto-legge n. 112 del 2008, di
una manovra di stabilizzazione della finanza pubblica riferita al triennio 2009-2011.
In tale ambito, larticolo 60, comma 1, del citato decreto 112/2008 ha previsto una riduzione
lineare, riferita al triennio 2009-2011, delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente,
delle missioni di spesa dei Ministeri, ivi comprese le dotazioni relative a spese
predeterminate per legge, ma ad eccezione di talune spese di carattere obbligatorio. A fronte
di tale taglio di carattere trasversale delle dotazioni assegnate a ciascun Ministero alle
singole Amministrazioni stato concesso un pi ampio margine di flessibilit sia nel
processo di allocazione delle risorse tra i programmi di spesa di loro pertinenza nella fase
di formazione del bilancio (con la legge annuale di bilancio), sia nella fase di gestione delle
medesime risorse in corso danno (con il disegno di legge di assestamento).
In particolare, larticolo 60, comma 3, del D.L. 112/2008 ha previsto - in via sperimentale
per il solo esercizio 2009 - la possibilit di effettuare, nella legge di bilancio,
rimodulazioni tra i programmi delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa,
ivi comprese le spese predeterminate per legge e con la sola eccezione delle spese di
natura obbligatoria, in annualit e a pagamento differito (come ad esempio le spese per gli
stipendi e la locazione di immobili).
Ai sensi del citato comma 3, le rimodulazioni che potevano essere proposte nel disegno di
legge di bilancio soggiacevano a taluni limiti, quali:

il rispetto dellinvarianza dei saldi di finanza pubblica;

26

un limite massimo del 10percento delle risorse stanziate per il macroaggregato


Interventi e tra queste ultime e le risorse destinate al macroaggregato
funzionamento;
il divieto di utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese
correnti, in quanto intervento di dequalificazione della spesa.

In ragione della possibilit di incidere, con le rimodulazioni presentate a bilancio, sulla


legislazione sostanziale di spesa, in apposito allegato ciascuno stato di previsione della
spesa del disegno di legge di bilancio sono state esposte le autorizzazioni legislative di
spesa ed i relativi importi da utilizzare per ciascun programma, con le rimodulazioni
effettuate dalle Amministrazioni.
A seguito dellapplicazione della disciplina sopra esposta, le dotazioni finanziarie a
legislazione vigente delle missioni di spesa sono state distinte in due parti:

una concernente le risorse rimodulabili, il cui ammontare costituiva, per ciascun


anno del triennio, un complessivo tetto di spesa in sede previsionale e gestionale,
entro il quale le Amministrazioni, nei limiti suddetti, hanno potuto ripartire le risorse tra i
programmi di competenza, tenendo conto delle priorit e delle finalit strategiche
piuttosto che del livello della spesa storica;
laltra relativa alle risorse non rimodulabili tra i programmi, la cui quantificazione
definitiva ha formato oggetto di proposta da parte della Amministrazioni e di revisione a
cura della Ragioneria Generale ai fini della verifica della corretta applicazione dei
parametri previsti dalla legge per la quantificazione medesima (es. competenze fisse al
personale, spese per interessi ed altre classificabili come oneri inderogabili).

Tale disciplina sperimentale stata estesa anche al disegno di legge di bilancio per il
2010 dall'articolo 23, comma 21-quater del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78.
Il criterio della flessibilit delle risorse iscritte in bilancio stato infine recepito in modo
compiuto nella nuova legge di contabilit e finanza pubblca - legge n.196 del 31
dicembre 2009 - ai sensi della quale (art.23) in sede di formulazione degli schemi degli stati
di previsione i Ministri sono tenuti ad indicare, anche sulla base delle proposte dei
responsabili della gestione dei programmi, gli obiettivi di ciascun Dicastero e a quantificare le
risorse necessarie per il loro raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione
delle stesse risorse tra programmi appartenenti alla medesima missione di spesa.
Le proposte devono essere formulate sulla base della legislazione vigente, con esplicito
divieto di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale.
Il Ministro dell'economia e delle finanze valuta successivamente la congruit e la coerenza
tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministero e le risorse richieste per la loro realizzazione,
tenendo anche conto dello stato di attuazione dei programmi in corso e dei risultati
conseguiti negli anni precedenti in termini di efficacia e di efficienza della spesa.
La nuova legge di contabilit ha inoltre introdotto disposizioni volte a configurare la legge di
bilancio come una legge di carattere sostanziale, idonea a modificare, seppur entro
precisi limiti, anche singole autorizzazioni di spesa disposte con atti di rango legislativo.
Infatti, ai sensi del medesimo articolo 23 della legge n. 196/09 con il disegno di legge di
bilancio, per motivate esigenze, possono cos essere rimodulate in via compensativa
all'interno di un programma o tra programmi di ciascuna missione le dotazioni
finanziarie relative ai fattori legislativi, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica e fermo
restando il divieto di utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.

27

In apposito allegato allo stato di previsione della spesa sono indicate le autorizzazioni
legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.
La legge di contabilit definisce inoltre le spese rimodulabili e non rimodulabili del bilancio.
Le spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la
possibilit di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che
concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione. Esse corrispondono alle
spese definite oneri inderogabili, in quanto vincolate a particolari meccanismi o
parametri che regolano la loro evoluzione, determinati sia da leggi sia da altri atti normativi.
Rientrano tra gli oneri inderogabili le spese obbligatorie, ossia:

le spese relative al pagamento di stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse;


le spese per interessi passivi;
le spese derivanti da obblighi comunitari e internazionali;
le spese per ammortamento di mutui, nonch quelle cos identificate per espressa
disposizione normativa.

Le spese rimodulabili si dividono invece in:


a) fattori legislativi, spese autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne
determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione
in bilancio;
b) spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate
legislativamente che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle
amministrazioni.
Per quanto concerne, infine, le variazioni di bilancio in corso danno, si ricorda che ai sensi
dellarticolo 33, comma 4, della legge di contabilit, nel rispetto dell'invarianza dei saldi di
finanza pubblica, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze possono essere
adottate variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie interne a ciascun
programma, relativamente alle spese per adeguamento al fabbisogno nell'ambito delle
spese rimodulabili, su proposta dei Ministri competenti, fermo restando il divieto di utilizzo
degli stanziamenti di spesa in conto capitale per finanziare spese correnti.
Inoltre, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 33, variazioni compensative tra le
dotazioni finanziarie relative a programmi di una stessa missione, possono essere
proposte con il disegno di legge di assestamento, limitatamente all'esercizio in corso e
con le modalit indicate dal sopra richimato articolo 23 della legge di contabilit.

Ulteriori disposizioni in tema di flessibilit del bilancio


La pi recente legislazione contabile ha ulteriormente esteso il perimetro della flessibilit
di bilancio, prevedendo la possibilit di variare con atto amministrativo autorizzazioni di
spesa disposte in via legislativa - modificando in tal modo decisioni in materia di bilancio e
di leggi di spesa assunte, in conformit all'ordinamento contabile, dal Parlamento nonch
di incidere, sempre con atti di rango secondario, su spese di carattere obbligatorio
qualificate dalla legge di contabilit come non rimodulabili.
In particolare, una prima deroga alle diposizioni in materia di flessibilit del bilancio introdotte
dalla legge di contabilit, stata disposta dal decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, recante

28

la manovra correttiva dei conti pubblici relativa al triennio 2011-2013, il quale ha previsto,
limitatamente al triennio 2011-2013, che con il disegno di legge di bilancio, per motivate
esigenze, potessero essere rimodulate le dotazioni finanziarie anche tra le missioni
di ciascun stato di previsione della spesa.
Tali variazioni possono riguardare soltanto le spese rimodulabili, riconducibili a quelle
disposte da fattori legislativi e alle spese di adeguamento al fabbisogno. L'ampliamento
dell'ambito della flessibilit di bilancio stato finalizzato ad assicurare alle amministrazioni
margini di manovra delle risorse necessari a far fronte alla riduzione lineare del 10 per cento
delle dotazioni finanziarie delle missioni di spesa di ciascun Ministero iscitte a legislazione
vigente nell'ambito delle spese rimodulabili disposta a decorrere dal 2011 dal medesimo
decreto-legge.
Successivamnete, il decreto legge 13 agosto 2011 n. 138, recante il completamento della
monovra correttiva per il conseguimento del pareggio di bilancio nel 2013, ha disposto,
allarticolo 1, comma 02, una ulteriore deroga alla norme di flessibilit delle dotazioni
finanziarie di bilancio di cui al citato articolo 23 della legge di contabilit e finanza
pubblica n. 196 del 2009 -, finalizzata a consentire alle Amministrazioni centrali maggiori
margini di manovra per il conseguimento degli obiettivi di progressiva riduzione della spesa
corrente primaria in rapporto al PIL, fissati al comma 01 del medesimo articolo.
In questa direzione, stato disposto che, limitatamente al quinquennio 2012-2016, nel
rispetto dell'invarianza dei saldi di finanza pubblica, possano essere rimodulate le
dotazioni finanziarie di ciascuno stato di previsione anche con riferimento alle spese
non rimodulabili quali, ad esempio, quelle relative al pagamento di stipendi, assegni,
pensioni e altre spese fisse. La misura della suddetta variazione delle dotazioni finanziarie
dei Ministeri deve essere tale da non pregiudicare il conseguimento delle finalit definite
dalle relative norme sostanziali. Essa, inoltre, non pu comunque essere superiore:

al 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate qualora siano


interessate autorizzazioni di spesa di fattore legislativo;
al 5 per cento qualora siano interessate le spese non rimodulabili.

Entro questi limiti, dunque, nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, possono essere variate con atto
amministrativo le dotazioni finanziarie degli stati di previsione della spesa di ciascun Ministero.
Tali variazioni, che non possono comunque disporre lutilizzo di stanziamenti di spesa in conto
capitale per finanziare spese correnti, sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, su proposta del Ministro competente. Il decreto di variazione deve essere trasmesso al
Parlamento per l'espressione del parere - entro quindici giorni - da parte delle Commissioni
competenti per materia e per i profili di carattere finanziario; decorso inutilmente il termine senza
che le Commissioni abbiano espresso detti pareri, i decreti possono essere adottati.

In conseguenza di tale nuova e pi estesa configurazione della flessibilit di bilancio, la


norma in esame ha soppresso la previgente disciplina sperimentale di flessibilit di bilancio
che era stata introdotta dal comma 14 dell'articolo 10 dal precedente decreto-legge di
manovra estivo n. 98 del 6 luglio 2011, il quale, pur derogando anchesso alla disciplina
ordinaria della flessibilit di bilancio prevista dalla legge di contabilit, presentava una
portata pi limitata rispetto alla discplina sopra illustrata, in quanto consentiva in via
sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, la possibilit di adottare variazioni di carattere
compensativo tra le dotazioni finanziarie relative alle sole spese rimodulabili nell'ambito di
ciascun Ministero, anche se tra programmi diversi.
Ulteriori misure in tema di flessibilit sono state, infine, introdotte dallarticolo 6 del decreto-

29

legge 6 luglio 2012, n. 95, con riferimento alle somme stanziate nel bilancio dello Stato
relative ad autorizzazioni di spese pluriennali, al fine di avvicinare la fase contabile
dellimpegno a quella del pagamento, ed allineare, dunque, i pagamenti rispetto
allassunzione degli impegni. In particolare, larticolo 6, comma 15, dispone la reiscrizione
degli stanziamenti di spese pluriennali, totalmente non impegnate entro lanno, nella
competenza dell'esercizio successivo a quello terminale dell'autorizzazione medesima.
Tale possibilit - esclusa per le autorizzazioni di spese permanenti e per i fondi da ripartire limitata ai soli tre anni successivi a quello di prima iscrizione in bilancio. Qualora nei
suddetti tre anni le somme non risultino impegnate, lautorizzazione definanziata.
Relativamente alle autorizzazioni di spesa pluriennale, il successivo comma 16 prevede,
via sperimentale per il triennio 2013-2015, la possibilit di rimodulare, con legge di
bilancio, gli stanziamenti di competenza negli anni ricompresi nel bilancio pluriennale,
nel rispetto del limite complessivo della spesa autorizzata, assicurandone apposita evidenza,
per adeguarli alle corrispondenti autorizzazioni di cassa determinate in relazione al
piano finanziario dei pagamenti programmati, predisposto, anchesso in via sperimentale, dal
responsabile della gestione, ai sensi dellarticolo 6, comma 10, del medesimo D.L. n.
95/2012, ed avvicinare, dunque, in tal modo, la fase dellassunzione dellimpegno a quella
della disposizione del pagamento (ossia la competenza alla cassa).

30

Approfondimento: La struttura del bilancio


Nella XVI legislatura le persistenti esigenze di trasparenza e riqualificazione della spesa
pubblica hanno indotto il legislatore a consolidare la riclassificazione per missioni e
programmi del bilancio dello Stato introdotta in via sperimentale nel bilancio 2008, al fine
di mettere in luce le finalit allocative della spesa pubblica (che cosa viene realizzato con le
risorse pubbliche), piuttosto che, come avveniva con il precedente schema contabile, la
ripartizione delle risorse per unit organizzative responsabili del loro impiego (chi gestisce le
risorse).
La logica sottesa alla riclassificazione funzionale del bilancio quella di meglio evidenziare
la relazione tra risorse disponibili e finalit delle politiche pubbliche, anche al fine di superare
la tradizionale logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e di rendere
pi agevole lattivit di misurazione e verifica dei risultati raggiunti con la spesa
pubblica.
Le leggi di bilancio 2009 (legge 204/2008) e 2010 (legge 192/2009), approvate prima della
entrata in vigore della nuova legge di contabilit e finanza pubblica, hanno pertanto adottato
una struttura contabile che si fonda su una classificazione delle risorse finanziarie secondo
due principali livelli di aggregazione: 34 "missioni", che rappresentano le funzioni principali
della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici, a loro volta articolate in specifici
programmi di spesa.
Al di sotto dei programmi, si collocano i macroaggregati - ossia gli insiemi di spesa che, nei
bilanci 2008-2010, hanno rappresentato le unit di voto parlamentari (individuate poi nei
programmi), mentre i centri di responsabilit amministrativa costituiscono le struttura che
gestisce le risorse per la realizzazione del programma di competenza.
Le missioni indicate nel bilancio in certi casi sono attribuite alla competenza di un solo
ministero, in altri alla competenza di pi ministeri. Ogni missione si articola in uno o pi
programmi, che rappresentano aree omogenee di attivit e sono generalmente di
competenza di un unico ministero, anche se non mancano programmi condivisi tra pi
Amministrazioni.
Le disposizioni introdotte dalla nuova legge di contabilit e finanza pubblica (legge n.
196/2009), hanno confermato la nuova classificazione delle voci di spesa del bilancio in
missioni e programmi, recependo al contempo talune innovazioni introdotte in precedenza in
via sperimentale relative allampliamento al triennio dellorizzonte temporale di
programmazione e alla maggiore flessibilit nella allocazione e gestione delle poste di
bilancio.
Nellambito dellarticolazione delle voci di spesa in missioni e programmi, le novit di
particolare rilievo sono date dallo spostamento dellunit di voto ad un livello superiore a
quello del macroaggregato, che diventa una ripartizione interna rispetto al programma, che
costituisce a sua volta la nuova unit di voto parlamentare del bilancio triennale e dalla
previsione di imputare ad un unico centro di responsabilit amministrativa la realizzazione di
ciascun programma.
Nel complesso, la nuova disciplina contabile ha inteso rafforzare le funzioni tipicamente
attribuite al bilancio: quella informativa, attraverso una riclassificazione funzionale delle voci
di spesa volta a rendere Parlamento e cittadini pi informati in ordine alle dimensioni, ai
flussi e alle destinazioni delle risorse finanziarie pubbliche; e quella allocativa ed esecutiva
, attraverso un ampliamento delle potenzialit decisionali del disegno di legge di

31

bilancio, concentrando lattenzione sui programmi di spesa e attraverso la previsione di una


maggiore flessibilit nellutilizzo delle risorse finanziarie, finalizzata ad agevolare una
gestione del bilancio pi strategica e orientata agli obiettivi e ai risultati.
Va infine segnalato che a seguito dell'approvazione della legge di attuazione del principio
del pareggio di bilancio, i contenuti della legge di bilancio sono stati rivistati, in conformit
a quanto disposto dal nuovo testo dellarticolo 81 della Costituzione, prevedendo,
sostanzialmente, lunificazione in un unico documento (la legge di bilancio), degli attuali
contenuti della legge di stabilit e della legge di bilancio, come previsti dalla vigente legge
di contabilit nazionale n. 196 del 2009. Tale nuovo assetto della legge di bilancio si
applicher a decorrere dal 1 gennaio 2016.

Il contenuto del disegno di legge di bilancio


Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione dello Stato disciplinato dallarticolo 21
della legge di contabilit e finanza pubblica.
Si tratta di un bilancio:

annuale: perch il periodo di tempo sui si riferisce di dodici mesi e coincide con
lanno solare (inizia il 1 gennaio e termina il 31 dicembre);
di previsione: perch viene predisposto e approvato prima dellinizio della gestione
e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

Ai sensi dellarticolo 21 le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono


formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati
nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di
competenza e di cassa.
In base alla vigente disciplina contabile, le unit di voto sono individuate:
a) per le entrate, con riferimento alla tipologia;
A titolo esemplificativo, le voci che costituiscono lunit di voto sono rappresentate, per le entrate
tributarie, dai tributi pi importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi
con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.);
per i restanti titoli, indicata la tipologia del provento per aggregati pi o meno ampi (ad esempio,
proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al


perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le
funzioni principali della spesa. Nellultima legge di bilancio 2013 sono contemplati 174
programmi. Peraltro, la legge di contabilit, nellindividuare nei programmi lunit di voto
parlamentare, ha previsto, allarticolo 40 - nellambito della delega al Governo per il
completamento della riforma della struttura del bilancio - la revisione sia delle missioni
che del numero e della struttura dei programmi di spesa, al fine di renderli il pi possibile
omogenei.
Per quanto concerne i contenuti dellunit di voto, ogni singola unit di voto parlamentare
deve indicare:

l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente

32

a quello cui il bilancio si riferisce;


l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di
impegnare (competenza) nonch l'ammontare delle entrate che si prevede di
incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si
riferisce;
le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio
triennale. Ai sensi dellarticolo 22 della legge di contabilit, anche il bilancio pluriennale
redatto in termini di competenza e di cassa (e non pi solo in termini di competenza
come nel passato).

Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di


competenza e di cassa, relative allanno cui il bilancio si riferisce, nonch quelle relative al
secondo e terzo anno del bilancio triennale.
Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono, tuttavia, limite alle autorizzazioni di
impegno e pagamento.
La dotazione finanziaria dei programmi di spesa presentata:

distinta in spese correnti e spese dinvestimento. Per le spese correnti viene data
specifica indicazione delle spese di personale;
ripartita in spesa rimodulabile e spesa non rimodulabile (articolo 21, comma 5).

La distinzione della spesa del bilancio dello Stato nelle due categorie di spesa rimodulabile e
non rimodulabile stata formalizzata nella nuova legge di contabilit ai fini dellapplicazione
della disciplina della flessibilit del bilancio.
Secondo la definizione contenuta nellarticolo 21, comma 6, della legge di contabilit, le
spese non rimodulabili sono quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilit di
esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro
formazione, allocazione e quantificazione.
Esse corrispondono alle spese definite come oneri inderogabili, vale a dire le spese
vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne
regolano autonomamente levoluzione. Gli oneri inderogabili sono costituiti esclusivamente
dalle spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalit espressamente elencate:
pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi
comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui, nonch le spese vincolate a particolari
meccanismi o parametri, determinati da leggi ne regolano levoluzione.
Le spese rimodulabili sono individuate:
a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, intendendo come tali quelle autorizzate
da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite
massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio (la cui rimodulabilit disciplinata
dallarticolo 23 della legge di contabilit);
b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate
legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.
La normativa contabile prevede che, sino all'esercizio della delega relativa al completamento
della revisione della struttura del bilancio, le spese rimodulabili e quelle non rimodulabili
siano indicate per ciascun programma di spesa, per macroaggregato e distinte per capitolo
in appositi allegati agli stati di previsione della spesa.

33

Con riferimento ai programmi di spesa, la legge di contabilit dispone laffidamento della


realizzazione di ciascun programma ad un unico centro di responsabilit
amministrativa.
La previsione dellunivocit tra programmi e centri di responsabilit amministrativa ribadita anche
nellarticolo 40 della legge di contabilit, tra i criteri della delega al Governo per il completamento della
riforma del bilancio. La norma prevede, inoltre, l'univoca corrispondenza tra il programma e ciascun
Ministero, al fine di evitare, ove possibile, la condivisione di programmi tra pi Ministeri; ci,
presumibilmente, anche al fine di superare la frammentazione dei programmi tra pi centri di
responsabilit, che ha rappresentato una delle maggiori criticit della riclassificazione del bilancio.

Si ricorda, infine, che larticolo 23 della legge di contabilit reca le disposizioni per la
formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione,
prevedendo che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero
delleconomia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi
debbano indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per
il loro raggiungimento, con il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della
spesa storica incrementale.
Per quanto concerne la quantificazione delle risorse necessarie al raggiungimento degli
obiettivi dei rispettivi Dicasteri, si prevede, inoltre, che i Ministri competenti possono
proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa
missione di spesa.
Una volta che i Ministri competenti hanno dato le loro indicazioni in merito agli obiettivi
perseguiti dal singolo Dicastero e alle risorse necessarie per il loro raggiungimento, la nuova
normativa contabile attribuisce al Ministro delleconomia e delle finanze il compito di
valutare la congruit e la coerenza tra gli obiettivi perseguiti da ciascun Ministro e le risorse
richieste per la loro realizzazione.
La normativa contabile prevede, inoltre, che per motivate esigenze, con il disegno di legge
di bilancio possano anche essere effettuate rimodulazioni delle dotazioni finanziarie
relative ai fattori legislativi, compensative allinterno di un programma o tra programmi
di una medesima missione di spesa. In tale ambito in ogni caso preclusa la possibilit di
utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. In
allegato a ciascuno stato di previsione della spesa devono essere indicate le autorizzazioni
legislative di cui si propone la modifica e il corrispondente importo.
Tali previsioni, che consentono di incidere, attraverso la legge di bilancio, sugli stanziamenti
determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, costituiscono uninnovazione
rilevante che configura il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad
attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria (ora legge di
stabilit).
Ulteriori interventi normativi adottati dopo lapprovazione della nuova legge di contabilit
hanno peraltro esteso le potenzialit della legge di bilancio, prevedendo altres un
ampliamento della discrezionalit amministrativa del Governo, con la possibilit per
questultimo di incidere con strumenti non legislativi sugli stanziamenti determinati con la
legge di bilancio.

34

La classificazione di entrate e spese

Ai sensi dellarticolo 25 della legge di contabilit, la classificazione delle voci di entrata si


articola su cinque livelli di aggregazione:
a) titoli, a secondo della loro natura:
titolo I:

entrate tributarie;

titolo II: entrate extra-tributarie;


titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e
riscossione di crediti;
titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti.
I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza
allentit del ricorso al mercato finanziario;
b) ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia
prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi;
c) tipologia di entrata, ai fini dellapprovazione parlamentare e dellaccertamento dei
cespiti.
d) categorie, secondo la natura dei cespiti;
e) capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unit di voto ai fini della gestione e
della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli.

La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli:


a) missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
b) programmi, ossia le unit di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al
perseguimento degli obiettivi indicati nellambito delle missioni.
c) I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di
funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi,
oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto
capitale);
d) capitoli, secondo loggetto della spesa, che rappresentano le unit di gestione e
rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli
possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione).
Le spese del bilancio dello Stato sono inoltre esposte secondo le tradizionali classificazioni

35

economica e funzionale.
La nuova legge di contabilit prevede per che tali classificazioni si conformino ai criteri
adottati in contabilit nazionale per i conti del settore della pubblica amministrazione. E
pertanto prevista la presentazione, in allegato allo stato di previsione del Ministero
delleconomia, di un quadro contabile da cui risultino le categorie in cui viene classificata la
spesa secondo l'analisi economica e le classi, fino al terzo livello della classificazione
COFOG (comparti di attivit in cui si articolano le aree di intervento delle politiche pubbliche),
in cui viene ripartita la spesa secondo l'analisi funzionale.
In appendice a tale quadro contabile sono previsti appositi prospetti illustrativi degli incroci
tra i diversi criteri di classificazione.
Rispetto alla precedente normativa contabile, richiesto altres, in apposito prospetto, il
raccordo tra le classi COFOG e le missioni e i programmi di spesa, nonch tra il bilancio
dello Stato e il sistema di contabilit nazionale.
Tutti i suddetti prospetti devono essere aggiornati dopo lapprovazione della legge di
bilancio.

La struttura del disegno di legge


Il disegno di legge di bilancio di previsione costituito:

da un unico stato di previsione dellentrata;


dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio, con le
allegate appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome;
dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio.

Ciascuno stato di previsione corredato da una serie di elementi informativi:


a) la nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti
alle entrate e alle spese.
Per le entrate, la nota illustra i criteri utilizzati per la previsione relativa alle principali imposte
e tasse. Per la spesa, in una prima sezione, la nota illustra il piano degli obiettivi
correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa
indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di
realizzazione ad essi riferiti. In una seconda sezione, la nota illustra il contenuto di
ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di
spesa, con riguardo particolare alla tipologia di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti
legislativi nonch dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale;
b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con
indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le
categorie di spesa.
Sono inoltre richieste, a corredo degli stati di previsione:

un riepilogo delle dotazioni secondo l'analisi economica e funzionale;


una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali, con indicazione degli
stanziamenti triennali, il riepilogo dei provvedimenti legislativi e amministrativi che

36

hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni;


la presentazione del budget dei costi, che riporta i costi previsti dai centri di costo
dellamministrazione e il prospetto di riconciliazione al fine di collegare le previsioni
economiche a quelle finanziarie di bilancio.

In allegato al disegno di legge del bilancio di previsione altres presentata dal Ministro
dello sviluppo economico una relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle
spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di
rispettiva competenza.
Per quanto concerne lapprovazione del disegno di legge di bilancio, larticolo 21
dispone:

la predisposizione della nota di variazioni in caso di variazioni apportate al bilancio nel


corso della discussione parlamentare;
l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno
stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonch del quadro
generale riassuntivo;
lapprovazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di
contabilit: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione
in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di
riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.
la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello
Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione
del fabbisogno del settore statale;
lannessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, secondo le
rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria.

Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, le unit di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione
e della rendicontazione.
Si ricorda, infine, che il bilancio a legislazione vigente presentato sia su base annuale, con
riferimento allanno successivo, sia su base pluriennale. L'articolo 22 della legge di
contabilit prevede che il bilancio pluriennale sia elaborato dal Ministro delleconomia, in
coerenza con gli obiettivi indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), con
riferimento ad un periodo di tre anni. Esso redatto in termini di competenza e di cassa
(anzich in termini di sola competenza, come previsto in passato) ed organizzato per
missioni e programmi. La norma prevede lesposizione sia di un bilancio pluriennale a
legislazione vigente che di un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si
evidenziano le previsioni dellandamento delle entrate e delle spese da conseguire in
ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel
DEF. Il bilancio pluriennale viene integrato con gli effetti della legge di stabilit ed
aggiornato annualmente. E ribadito il principio in base al quale il bilancio pluriennale non
comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate, in
coerenza con quanto previsto dallarticolo 21 della legge di contabilit, che esclude che le
previsioni di entrata e di spesa del secondo e del terzo anno del bilancio triennale
costituiscano limiti per le autorizzazioni di impegno e di pagamento.

37

Approfondimento: La struttura della legge di stabilit


La legge di stabilit (ex legge finanziaria) e la legge di bilancio sono i provvedimenti che
compongono la manovra triennale di finanza pubblica, recante le misure qualitative e
quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici stabiliti nel Documento di
economia e finanza (DEF, ex Decisione di finanza pubblica ed eventualmente aggiornati
nella Nota di aggiornamento al medesimo DEF.
Il disegno di legge di stabilit ed il disegno di legge di bilancio, in base al ciclo della
programmazione, sono presentati dal Governo alle Camere il 15 ottobre di ogni anno.
Sotto il profilo dei contenuti della legge di stabilit, la nuova disciplina contabile ha introdotto
stringenti limiti, portando a regime la disciplina sperimentale per il 2009 introdotta dal
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 e prorogata al 2010 ai sensi del decreto-legge 1
luglio 2009, n. 78.
Rispetto alla prassi che in passato aveva registrato un sensibile ampliamento dei contenuti
delle leggi finanziarie annuali tanto che diversi commentatori avevano coniato la
definizione di legge finanziarie omnibus - la legge di stabilit viene configurata, nella
nuova disciplina contabile, quale strumento fondamentale di regolazione annuale delle
principali grandezze macroeconomiche previste dalla legislazione vigente, finalizzato
ad adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi, da cui sono escusi gli intereventi carattere
localistico o microsettoriale.
Il proposito del Legislatore stato di restringere, rispetto alla preesistente legge finanziaria, il
contenuto proprio della legge di stabilit, al fine di configurare un sistema che individuasse
invece nei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica la sede propria di
definizione degli interventi, anche di carattere ordinamentale, di attuazione del Programma
nazionale di riforma e di rilancio e sviluppo dell'economia, lasciando alla legge di stabilit il
compito di definire, nellambito della sessione di bilancio, il quadro macroeconomico e le
questioni di carattere generale di maggiore rilievo.
La legge di stabilit reca pertanto esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari
con decorrenza nel triennio considerato dal bilancio pluriennale e non pu contenere
norme di delega ovvero norme recanti interventi di carattere ordinamentale ovvero
organizzatorio, n interventi di natura localistica o microsettoriale. Al ridimensionamento
del contenuto tradizionale della legge peraltro corrisposto un ampliamento della portata
decisionale del disegno di legge di bilancio, attraverso la previsione della possibilit di
rimodulare, entro certi limiti, le risorse inerenti alle missioni e ai programmi di spesa.
Rientrano, invece, nel contenuto tipico della legge di stabilit:

il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare
in termini di competenza, per ciascun anno del bilancio pluriennale;
le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che
incidono sul quantum della prestazione, afferenti a imposte dirette e indirette, tasse,
canoni, tariffe e contributi con effetti a partire dal 1 gennaio dellanno cui la legge di
stabilit medesima si riferisce.In relazione alle sole imposte, essa deve indicare altres
le correzioni conseguenti allandamento dellinflazione; fatta salva la normativa
specifica riferita ai tributi, alle addizionali e alle compartecipazioni delle regioni e degli
enti locali recata dalla legge delega per lattuazione del federalismo fiscale (legge n.
42/2009);
gli importi dei fondi speciali, iscritti in bilancio, contenenti le risorse, ripartite per

38

ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno
approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale,
distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale;
tre distinte tabelle, finalizzate ad indicare, per ciascuno degli anni considerati nel
bilancio pluriennale:
1. gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente la cui quantificazione
rinviata alla legge di stabilit, aggregate per programma e per missione, con l
esclusione delle spese obbligatorie;
2. gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate
per programma e missione, con analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle
riduzioni e delle rimodulazioni. Al riguardo, il disegno di legge di stabilit indica, in
apposito allegato, per ciascuna legge di spesa pluriennale,i residui di stanziamento in
essere al 30 giugno dell'anno in corso e, ove siano previsti versamenti in conti correnti
o contabilit speciali di tesoreria, le giacenze in essere alla medesima data.
3. gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte
corrente, aggregate per programma e per missione
4. limporto massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego;
5. le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilit dalle leggi vigenti;
6. aumenti di entrata o riduzioni di spesa, restando escluse quelle a carattere
ordinamentale ovvero organizzatorio;
7. le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione
possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica;
8. le norme eventualmente necessarie a garantire lattuazione del patto di stabilit
interno.
Le disposizioni della legge di stabilit devono, di norma, essere articolate per missione ed
indicare il programma cui si riferiscono.
Al disegno di legge di stabilit allegato, a fini conoscitivi, un prospetto riepilogativo degli
effetti triennali sui saldi di finanza pubblica derivanti dalla manovra adottata, nonch
lindicazione dei provvedimenti legislativi adottati nel corso dell'esercizio per far fronte agli
effetti finanziari derivanti da leggi la cui attuazione sia risultata recare pregiudizio al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nonch le ulteriori misure correttive da
adottare.
Il disegno di legge di stabilit accompagnato anche da una Relazione tecnico illustrativa
, la quale costituisce documento di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto
economico delle amministrazioni pubbliche

39

Il pareggio di bilancio in Costituzione


Nel corso della seconda parte della XVI legislatura, in concomitanza con l'acuirsi delle
tensioni sui debiti sovrani dell'area dell'Euro, emersa a livello comunitario l'esigenza di
prevedere negli ordinamenti nazionali ulteriori e pi stringenti regole per il consolidamento
fiscale e, in particolare, di introdurre, preferibilmente con norme di rango costituzionale, la
"regola aurea" del pareggio di bilancio. Con legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 stato
pertanto introdotto nella Costituzione, in coerenza anche con quanto disposto da accordi
internazionali quali il c.d. Fiscal compact, il principio dell'equilibrio strutturale delle entrate e
delle spese del bilancio.

Vincoli di bilancio e Unione Europea


Lobbligo di introdurre negli ordinamenti nazionali regole, costituzionali o legislative,
volte ad assicurare il rispetto dei valori di riferimento relativi al disavanzo e al debito
fissati a livello europeo non discende dalle disposizioni dei Trattati in materia di Unione
economica e monetaria, ma da impegni previsti da strumenti di diversa natura introdotti nel
quadro della nuova governance economica europea.
In primo luogo, con il Patto europlus, accordo non giuridicamente vincolante adottato dai
Capi di Stato e di governo dellarea euro nel marzo del 2011, gli Stati dellarea euro e alcuni
altri Stati membri dellUE hanno assunto lulteriore obbligo di recepire nelle Costituzioni o
nella legislazione nazionale le regole del Patto di stabilita' e crescita.
Agli Stati membri stata rimessa la facolt di scegliere lo specifico strumento giuridico
nazionale cui ricorrere, purch di natura vincolante e l'esatta forma della regola da
applicare a livello sia nazionale che subnazionale.
In seguito, la direttiva 2011/85/UE concernente i requisiti per i quadri di bilancio nazionali,
entrata in vigore nel novembre 2011, ha fissato regole minime perch sia garantita
l'osservanza da parte degli Stati membri dell'obbligo, derivante dal Trattato, di evitare
disavanzi pubblici eccessivi.
In particolare, la direttiva ha stabilito lintroduzione di:

regole di bilancio numeriche specifiche per Paese, che contribuiscono a far s che
la conduzione della politica di bilancio degli Stati membri sia coerente con i loro
rispettivi obblighi, espresse sotto forma di un indicatore sintetico dei risultati di bilancio,
come il disavanzo pubblico, il fabbisogno, il debito o uno dei relativi componenti
principali;
dispositivi di monitoraggio e analisi indipendente intesi a rafforzare la trasparenza
degli elementi del processo di bilancio;
meccanismi e regole che disciplinano le relazioni in materia di bilancio tra le autorit
dei sottosettori dell'amministrazione pubblica.

La materia disciplinata dalla direttiva costituisce peraltro oggetto di ulteriore intervento


legislativo dellUE prospettato dalla proposta di regolamento recante disposizioni comuni per
il monitoraggio e la valutazione dei progetti di bilancio e per assicurare la correzione dei
disavanzi eccessivi degli Stati membri nelleurozona (COM(2011)821, parte del cosiddetto
two pack), attualmente allesame del Parlamento europeo e del Consiglio.
In particolare, lart. 4 prevede che gli Stati membri dispongano di regole di bilancio
numeriche sul saldo di bilancio che, applicate ai processi di bilancio nazionali, conseguono

40

l'obiettivo di bilancio a medio termine.


Tali regole interessano l'insieme delle pubbliche amministrazioni e sono vincolanti,
preferibilmente di natura costituzionale.
Infine, il Trattato sulla stabilita', il coordinamento e la governance nella Unione
economica e monetaria cosiddetto Fiscal compact, concordato al di fuori della cornice
giudica dei Trattati, allarticolo 3, ha impegnato le Parti contraenti ad applicare e ad
introdurre, entro un anno dallentrata in vigore del Trattato, con norme vincolanti e a
carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, o di altro tipo purch ne
garantiscano losservanza nella procedura di bilancio nazionale, le seguenti regole, in
aggiunta a e senza pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dellUE:

il bilancio dello Stato dovr essere in pareggio o in attivo;


tale regola si considera rispettata se il disavanzo strutturale dello Stato pari all
obiettivo a medio termine specifico per Paese, con un deficit che non eccede lo
0,5% del PIL;
gli Stati contraenti potranno temporaneamente deviare dallobiettivo a medio
termine o dal percorso di aggiustamento solo nel caso di circostanze eccezionali,
ovvero eventi inusuali che sfuggono al controllo dello Stato interessato e che abbiano
rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione,
oppure in periodi di grave recessione, a patto che tale disavanzo non infici la
sostenibilit di bilancio a medio termine;
qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti significativamente al di sotto della
soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilit a medio termine delle finanze
pubbliche siano bassi, il valore di riferimento del deficit pu essere superiore allo 0,5%,
ma in ogni caso non pu eccedere il limite dell1% del PIL;
nel caso di deviazioni significative dal valore di riferimento o dal percorso di
aggiustamento verso di esso, le parti contraenti dovranno attivare un meccanismo di
correzione automatica, che includa lobbligo per la parte contraente interessata di
attuare le misure per correggere la deviazione entro un determinato termine temporale.

In coerenza con levoluzione della governance economica europea e analogamente a


quanto previsto in altri ordinamenti europei, anche il Parlamento italiano, oltre a ridisegnare
la propria disciplina contabile ordinaria - attraverso la legge n.196 del 2009 e le successive
modificazioni apportate dalla legge n.39 del 2011 - ha quindi provveduto a introdurre nella
Carta costituzionale il principio del pareggio di bilancio e della sostenibilit del debito
delle pubbliche amministrazioni.

La riforma costituzionale
Il disegno di legge costituzionale recante lintroduzione di tale principio nella Carta
costituzionale stato definitivamente approvato il 18 aprile 2012, ed ora divenuto la legge
costituzionale n.1/2012, pubblicata nella G.U. del 23 aprile 2012. Il testo scaturisce
dall'unificazione di sei proposte di iniziativa parlamentare e un disegno di legge governativo,
il cui esame iniziato presso la Camera dei deputati (A.C. 4205 e abbinate). Avendo
raggiunto il quorum dei due terzi dei componenti nella seconda votazione, sia alla Camera,
sia al Senato, la modifica costituzionale, che entrer in vigore dal 1 gennaio 2014, non
stata sottoposta a referendum popolare.
Quanto al contenuto, la citata legge costituzionale, novellando gli articoli 81, 97, 117 e 119
Cost., introduce il principio dellequilibrio tra entrate e spese del bilancio, cd. pareggio di
bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilit del debito di tutte le pubbliche

41

amministrazioni, nel rispetto delle suddette regole in materia economico-finanziaria derivanti


dallordinamento europeo.
In particolare, il principio del pareggio contenuto nel novellato articolo81, il quale
stabilisce, al primocomma, che lo Stato assicura lequilibrio tra le entrate e le spese del
proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo
economico.
Ai sensi del secondo comma dellarticolo 81, alla regola generale dellequilibrio di bilancio
possibile derogare, facendo ricorso allindebitamento, solo al fine di considerare gli
effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventieccezionali, che ai sensi dellarticolo 5
della legge costituzionale possono consistere in gravi recessioni economiche; crisi
finanziarie e gravi calamit naturali.
Per circoscrivere e rendere effettivamente straordinario il ricorso all'indebitamento
connesso a eventi eccezionali, il secondo comma dellarticolo 81 prevede che esso sia
autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere sulla base di una procedura
aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
A corredo del principio del pareggio di bilancio, il nuovo terzo comma dellarticolo 81
prevede che ogni legge - ivi inclusa la legge di bilancio, che in virt della riforma acquista un
carattere sostanziale - che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Il quarto comma dellarticolo 81 conferma il principio dellannualit del bilancio e del
rendiconto consuntivo, che devono essere presentati dal Governo e approvati dalle Camere.
Il quinto comma conferma invece la possibilit dellesercizio provvisorio per un periodo non
superiore complessivamente a quattro mesi.
Ai sensi del nuovo sesto comma dellarticolo 81, la definizione del contenuto della legge
di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare lequilibrio tra le
entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilit del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni sono demandati a una apposita legge rinforzata da approvare a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.
Tale legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio stata approvata al
termine della legislatura (legge 24 dicembre 2012, n. 243, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 15 gennaio 2013), in conformit al dettato della legge costituzionale che ne
prevedeva lapprovazione entro il 28 febbraio 2013.
Con apposita novella all'articolo 97 della Costituzione, l'obbligo di assicurare lequilibrio
dei bilanci e la sostenibilit del debito pubblico, in coerenza lordinamento dell'Unione
Europea, viene esteso a tutte le pubbliche amministrazioni.
Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti territoriali, la legge costituzionale
apporta talune modifiche l'articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare che
l'autonomia finanziaria degli enti territoriali (Comuni, Province, Citt metropolitane e
Regioni), assicurata nel rispetto dellequilibrio dei relativi bilanci; inoltre
costituzionalizzato il principio delconcorso di tali enti allosservanza dei vincoli
economici e finanziari derivanti dallordinamento dellUnione europea.
Con una modifica al sesto comma dellarticolo 119 viene altres precisato che il ricorso all'
indebitamento - che la vigente disciplina costituzionale consente esclusivamente per
finanziare spese dinvestimento - subordinato alla contestuale definizione di piani di
ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione

42

sia rispettato lequilibrio di bilancio.


La legge costituzionale novella, inoltre, larticolo 117 della Costituzione, inserendo la
materia della armonizzazione dei bilanci pubblici nel novero delle materie sulle quali lo
Stato ha una competenza legislativa esclusiva.
Infine, ulteriori disposizioni del testo della legge costituzionale dettano i principi cui dovr
attenersi la suddetta legge di attuazione del principio del pareggio di bilancio, oggetto di
approvazione a maggioranza qualificata di cui al nuovo sesto comma dellarticolo 81 della
Costituzione, la quale dovr disciplinare, tra l'altro, l'istituzione presso le Camere, nel
rispetto della relativa autonomia costituzionale, di un organismo indipendente al quale
dovranno essere attribuiti compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica
e di valutazione dellosservanza delle regole di bilancio.
La legge costituzionale dispone, da ultimo, che le Camere esercitino, secondo modalit
stabilite dai rispettivi regolamenti, la funzione di controllo sulla finanza pubblica, con
particolare riferimento all'equilibrio tra entrate e spese nonch alla qualit e allefficacia
della spesa delle pubbliche amministrazioni.
Le nuove disposizioni costituzionali troveranno applicazione a decorrere dallesercizio
finanziario relativo allanno 2014.

Dossier pubblicati

Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo
81, sesto comma, della Costituzione - Legge 24 dicembre 2012, n. 243 - Schede di
lettura (17/01/2013)
Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale - A.C. 4620
e abb. - Raccolta di dottrina (07/10/2011)
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilit e finanza pubblica - Schede di
lettura (18/11/2011)

Documenti e risorse web

Ministero dell'Economia e delle Finanze


Ragioneria Generale dello Stato
Corte dei conti
Istat

43

L'attuazione del principio del pareggio di bilancio


Con la legge 24 dicembre 2012, n. 243, approvata a maggioranza assoluta dai componenti
di ciascuna Camera ai sensi del nuovo sesto comma dell'articolo 81 della Costituzione, sono
state dettate le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le
spese dei bilanci e la sostenibilit del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.
La legge 24 dicembre 2012, n. 243 reca disposizioni per lattuazione del principio del
pareggio di bilancio, ai sensi del nuovo sesto comma dellarticolo 81 della Costituzione
, introdotto dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, il quale prevede che il contenuto
della legge di bilancio, le norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare lequilibrio tra le
entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilit del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni siano stabiliti da una apposita legge "rinforzata", in quanto deve essere
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei
principi definiti con legge costituzionale.
Larticolo 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1, nel prevedere che
lapprovazione a maggioranza assoluta della predetta legge c.d. rinforzata debba avvenire
entro il 28 febbraio 2013, specifica che tale legge deve disciplinare, per il complesso delle
pubbliche amministrazioni:

le verifiche preventive e consuntive sugli andamenti di finanza pubblica;


l'accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, distinguendo tra
quelli dovuti all'andamento del ciclo economico, all'inefficacia degli interventi e agli
eventi eccezionali;
il limite massimo degli scostamenti negativi cumulati - di cui alla lettera b) - corretti
per il ciclo economico rispetto al PIL, al superamento del quale occorre intervenire con
misure di correzione;
la definizione delle gravi recessioni economiche, delle crisi finanziarie e delle
gravi calamit naturali quali eventi eccezionali ai sensi dellarticolo 81, secondo
comma Cost., al verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso allindebitamento non
limitato a tenere conto degli effetti del ciclo e il superamento del limite massimo degli
scostamenti negativi cumulati, sulla base di un piano di rientro;
lintroduzione di regole sulla spesa a salvaguardia degli equilibri di bilancio e per
assicurare la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel
lungo periodo;
l'istituzione presso le Camere, nel rispetto dellautonomia costituzionale, di un
organismo indipendente, al quale attribuire compiti di analisi e verifica degli
andamenti di finanza pubblica e di valutazione dellosservanza delle regole di bilancio;
le modalit attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al
verificarsi degli eventi eccezionali, anche in deroga all'articolo 119 Cost., concorre ad
assicurare il finanziamento, da parte deglialtri livelli di governo, dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e
sociali.

La legge rinforzata deve, inoltre, disciplinare:

il contenuto della legge di bilancio dello Stato;


la facolt degli enti territoriali (Comuni, Province, Citt metropolitane, Regioni e
Province autonome di Trento e di Bolzano) di ricorrere all'indebitamento;
le modalit attraverso le quali i citati enti territoriali concorrono alla sostenibilit del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

44

Tale legge rinforzata n.243 del 2012 ha origine da una iniziativa legislativa parlamentare,
nella cui relazione illustrativa veniva rilevata come lesigenza di assicurare una tempestiva
definizione della disciplina di dettaglio del principio del pareggio di bilancio sia connessa
anche alla raccomandazione del Consiglio del 10 luglio 2012 sul Programma nazionale
di riforma 2012 dellItalia, la quale ha sollecitato il nostro Paese alladozione di
provvedimenti nel periodo 2012-2013 volti a garantire che il chiarimento delle
caratteristiche chiave del pareggio di bilancio inserito nella Costituzione, ivi compreso un
adeguato coordinamento tra i diversi livelli amministrativi, sia coerente con il quadro
dellUnione europea. La stessa relazione illustrativa sottolineava, inoltre, lurgenza del
provvedimento, la cui mancata approvazione nei tempi stabiliti ossia entro il 28 febbraio
2013 avrebbe costituito un fatto estremamente grave, che avrebbe disatteso sia gli
impegni assunti nellambito del Trattato sulla stabilit, sul coordinamento e sulla
governance nell'Unione economica e monetaria - cd. Fiscal compact, ratificato dallItalia
con la legge n. 114 del 23 luglio 2012 - sia lo stesso disposto della legge costituzionale.

Il contenuto del provvedimento


Quanto al contenuto, la legge n. 243/2012 reca, al Capo I, loggetto e le definizioni,
specificando il proprio carattere di legge rinforzata - che potr essere modificata
esclusivamente da una legge successiva adottata con la medesima maggioranza
assoluta disposta dallarticolo 81, sesto comma, della Costituzione -, e indicando le
definizioni utilizzate nellambito della legge, con espliciti rinvii a quanto previsto
nellordinamento dellUnione europea.
I Capi II-V recano le disposizioni per assicurare lequilibrio dei bilanci e la sostenibilit del
debito delle amministrazioni pubbliche, in coerenza con lordinamento dellUnione europea,
secondo quanto previsto dalla nuova formulazione dellarticolo 97, primo comma, della
Costituzione.
Il Capo VI disciplina l'equlibrio del bilancio dello Stato e i contenuti della legge di bilancio,
mentre il Capo VII istituisce lUfficio parlamentare di bilancio, organismo indipendente per
lanalisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e per losservanza delle regole di
bilancio. La legge reca, inoltre, norme relative alle funzioni di controllo della Corte dei Conti
sui bilanci delle amministrazioni pubbliche, nonch disposizioni finali e transitorie di
coordinamento con la legge di contabilit e finanza pubblica n.196 del 2009 (Capo VIII).

L'equilibrio dei bilanci


In particolare, la legge ribadisce lobbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad
assicurare lequilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all
obiettivo di medio termine, ossia al valore del saldo strutturale individuato sulla base dei
criteri stabiliti dallordinamento dellUnione europea. Per l'Italia l'obiettivo di medio termine,
fissato dal Programma di stabilit e riportato nella raccomandazione del Consiglio del 10
luglio 2012 - adottata in esito allesame del medesimo Programma e del Programma
nazionale di riforma - un bilancio in pareggio in termini strutturali, ossia corretto per
tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum, entro il
2013.
Si ricorda, in proposito, che ai sensi del Patto di stabilit e crescita rivisto lobiettivo di
medio termine calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche
amministrazioni e si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o
l'attivo, in termini corretti per il ciclo. Il Trattato sulla stabilit, il coordinamento e la

45

governance nellunione economica e monetaria (il cd. Fiscal Compact), restringe il


suddetto valore minimo per i Paesi pi indebitati allo 0,5 per cento del PIL, prevedendo che
la regola del pareggio o dellavanzo del bilancio in esso contenuta si consideri rispettata se il
disavanzo strutturale dello Stato pari allobiettivo a medio termine specifico per Paese
come stabilito dal Patto di stabilit rivisto, con un deficit che non ecceda tuttavia lo 0,5% del
PIL
I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualit
del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per
sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dellobiettivo di medio termine,
ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi scostamento
dallobiettivo previsti per eventi eccezionali e per scostamenti negativi del saldo strutturale
emersi a consuntivo che prevedono un meccanismo di correzione. Insieme agli obiettivi del
saldo del conto consolidato i medesimi documenti indicano anche le misure da adottare per
conseguirli.
Nella definizione degli obiettivi programmatici comunque possibile tenere conto, in
conformit con quanto disposto in sede europea, dei riflessi finanziari delle riforme
strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilit delle finanze
pubbliche.
Ai sensi della legge 243/2012, lequilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il
saldo strutturale, calcolato in sede di consuntivo nel primo semestre dellesercizio
successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni:
a) risulta almeno pari allobiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento
dal medesimo obiettivo di medio termine inferiore a quello considerato significativo ai
sensi dellordinamento dellUnione europea (procedura per i disavanzi eccessivi) e degli
accordi internazionali in materia, (Fiscal compact), ossia non superiore allo 0,5 per cento del
PIL;
b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento allobiettivo di medio termine nei
casi di eventi eccezionali e di scostamenti dallobiettivo programmatico che danno luogo a
meccanismi di correzione, ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso di
avvicinamento inferiore a quello considerato significativo in sede comunitaria (ossia fino a 0,5 per cento rispetto all'obiettivo).

La sostenibilit del debito


Nel dare attuazione del nuovo primo comma dellarticolo 97 della Costituzione, la legge
ribadisce altres lobbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare la
sostenibilit del debito pubblico, in coerenza con lordinamento dellUnione europea.
A tal fine, si dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio
stabiliscano obiettivi relativi al rapporto debito pubblico/PIL coerenti con quanto disposto
dallordinamento dellUnione europea, che prevede, com noto, il valore limite di riferimento
del 60 per cento del debito in rapporto al PIL. Qualora tale rapporto superi il valore di
riferimento, in sede di definizione degli obiettivi si deve tenere conto della necessit di
garantire una riduzione delleccedenza rispetto a tale valore in coerenza il criterio e la
disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento dellUE.
Le disposizioni in esame si riferiscono, in particolare, alla c.d. regola del debito, contenuta
nella nuova versione del Patto di Stabilit e crescita e ribadita nel Fiscal compact, che

46

prevede lobbligo di riduzione della quota del debito pubblico eccedente il 60 per cento
del prodotto interno lordo ad un ritmo annuale medio nel triennio pari ad almeno un
ventesimo della medesima eccedenza. Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si
tiene conto dell'influenza della congiuntura sul ritmo di riduzione del debito, nonch di alcuni
fattori rilevanti cui fa riferimento la legge in esame concernenti, tra laltro, le passivit
connesse allinvecchiamento della popolazione e il livello del debito privato.

La regola della spesa


Oltre alle atte a garantire la sostenibilit del debito pubblico, la legge reca altres una
regola sulla spesa, stabilendo il principio generale in base al quale il tasso annuo
programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche non possa essere
superiore a quello derivante dalle regole europee, che ai fini del consolidamento delle
finanze pubbliche prevedono un vincolo alla crescita della spesa.
Tale previsione richiama uno dei principi alla base della nuova governance economica
europea, ossia il concetto di una politica di bilancio prudente basata su una regola di
evoluzione della spesa la cui funzione quella di agevolare il percorso di convergenza
verso lobiettivo di medio termine. In particolare, il Patto di stabilit e crescita rivisto introduce
il concetto di expenditure benchmark, in base al quale nellesaminare i progressi ottenuti
dagli Stati membri verso il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine, il Consiglio UE e la
Commissione valuteranno l'evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di
medio periodo del PIL potenziale.
Allo scopo di assicurare il rispetto del vincolo alla crescita della spesa, la legge dispone che
i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio debbano indicare, per il triennio di
riferimento, il livello della spesa medesima, il cui monitoraggio affidato al Ministro
delleconomia e delle finanze. Qualora, a seguito del monitoraggio, si preveda il
superamento di tale livello, il Governo tenuto a trasmettere una relazione alle Camere, che
evidenzi le eventuali misure correttive da adottare al fine di assicurare il conseguimento
degli obiettivi programmatici.

Gli eventi eccezionali


La legge d altres attuazione al secondo comma del nuovo articolo 81 della Costituzione,
che consente il ricorso allindebitamento al verificarsi di eventi eccezionali, previa
autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
In tale ambito viene specificato che per eventi eccezionali si intendono i periodi di grave
recessione economica relativi anche dellarea delleuro o allintera Unione europea e gli
eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi
finanziarie, nonch le gravi calamit naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione
finanziaria generale del Paese.
Quanto alla procedura di autorizzazione, si prevede che il Governo, qualora ritenga
indispensabile discostarsi temporaneamente dallobiettivo programmatico per fronteggiare i
suddetti gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, presenti alle Camere una
relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica e una specifica
richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento,
stabilendo le finalit alle quali destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e
definendo al contempo il piano di rientro verso lobiettivo programmatico.

47

La durata del piano di rientro deve essere commisurata alla gravit degli eventi straordinari
e lo stesso deve essere attuato a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali
autorizzato lo scostamento, tenendo conto dell'andamento del ciclo economico. In conformit
al disposto costituzionale, la deliberazione con la quale ciascuna Camera autorizza lo
scostamento e approva il piano di rientro adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi
componenti.
Il piano di rientro pu essere aggiornato con le medesime modalit al verificarsi di
ulteriori eventi eccezionali, ovvero qualora, in relazione allandamento del ciclo
economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.

Il meccanismo di correzione
Il Capo III della legge reca una specifica disciplina tesa a far fronte a eventuali scostamenti
degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi programmatici, diversi da
quelli gi considerati per il caso di eventi eccezionali, prevedendo a tal fine un meccanismo
di correzione volto ad assicurare il ritorno allobiettivo programmatico
A tale scopo, sintroduce una previsione generale volta a prevenire tale eventualit,
affidando al Ministro delleconomia e delle finanze leffettuazione di una attivit di
monitoraggio in corso danno sugli andamenti di finanza pubblica: qualora da tale attivit
emerga il rischio che si determinino scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici il
Governo riferisce alle Camere, cui, pertanto spetteranno le conseguenti eventuali
determinazioni.
Qualora, ci nonostante, il Governo accerti, in base ai dati di consuntivo, che si verificato,
rispetto allobiettivo programmatico, uno scostamento negativo del saldo strutturale - riferita
al risultato dellesercizio precedente ovvero, in termini cumulati, a quelli dei due esercizi
precedenti - pari o superiore allo scostamento considerato significativo dallordinamento
dellUnione europea e al Fiscal compact, e qualora valuti che tale scostamento si possa
riflettere anche sugli obiettivi per lanno in corso e per quelli successivi del periodo di
programmazione, deve evidenziarne le cause ed indicare le misure correttive tali da
assicurare il ritorno allobiettivo programmatico entro lanno successivo a quello in cui si
rilevato lo scostamento.
Nei documenti di programmazione finanziaria sono indicate lentit e larticolazione
temporale delle misure correttive medesime a carico delle pubbliche amministrazioni
centrali, territoriali ed enti di previdenza, anche tenendo conto del rispettivo concorso allo
scostamento.

L'equilibrio dei bilanci degli enti territoriali


Il Capo IV reca le disposizioni per assicurare lequilibrio dei bilanci delle regioni e degli
enti locali e il concorso dei medesimi enti alla sostenibilit del debito pubblico, dando cos
attuazione all'articolo 119, primo e sesto comma, della Costituzione, come riformulati dalla
legge costituzionale n. 1 del 2012.
In particolare, la legge stabilisce che i bilanci di regioni, comuni, province, citt
metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio
quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano:
a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le
spese finali (come previsto dal TUEL per gli enti locali);

48

b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le


spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti (la quota
in conto interessi gi inclusa nellambito delle spese correnti). Tale formula implica che le
entrate correnti debbano assicurare risorse sufficienti per rimborsare i prestiti assunti.
Si prevede quindi lobbligo di adottare misure di correzione per il recupero, nel triennio
successivo, delleventuale squilibrio riscontrato nei saldi, sia nel saldo complessivo,
come gi previsto per gli enti locali e le regioni, sia nel saldo di parte corrente. Eventuali
saldi positivi di bilancio sono essere destinati allestinzione del debito maturato dallente,
se altres prevista, nel rispetto dei vincoli comunitari e dellequilibrio dei bilanci, la
possibilit dellutilizzo degli avanzi di amministrazione per finalit di investimento.
Con legge dello Stato, oltre allindividuazione delle sanzioni da applicare nei confronti degli
enti territoriali in caso di mancato conseguimento dellequilibrio gestionale, data la
possibilit di prevedere ulteriori obblighi per gli enti territoriali in materia di concorso al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base di criteri analoghi a quelli
previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosit.
Per quanto concerne lindebitamento, si prevede che lo stesso sia consentito solo per il
finanziamento delle spese di investimento e con lobbligo di adozione di piani di
ammortamento per il rimborso del debito di durata non superiore alla vita utile
dellinvestimento, con evidenziazione delle obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e
delle corrispondenti modalit di copertura.
Le operazioni dindebitamento sono effettuate sulla base di una procedura di intesa a livello
regionale, per garantire, nellanno di riferimento, che laccesso al debito dei singoli enti
territoriali avvenga nel rispetto dellequilibrio complessivo a livello di comparto regionale
(comprensivo cio di tutti degli enti della regione interessata, compresa la medesima
regione), misurato in termini di gestione di cassa finale del saldo complessivo. Tali
previsioni corrispondono a quanto previsto nellarticolo 119, sesto comma della
Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale n. 1/2012, il quale dispone, quale
condizione per il ricorso allindebitamento, oltre alla predisposizione di piano di
ammortamento anche il rispetto dellequilibrio di bilancio per il complesso degli enti di
ciascuna regione. E comunque consentito a ciascun ente territoriale di ricorrere
all'indebitamento al di fuori dellintesa - nel limite delle spese per rimborsi di prestiti
risultanti dal proprio bilancio di previsione.
Per le fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, la legge prevede una
specifica disciplina volta ad assicurare il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali,
mediante listituzione di un Fondo straordinario, alimentato da quota parte delle risorse
derivanti dal ricorso dello Stato allindebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del
ciclo del saldo del conto consolidato.
Per quanto attiene al concorso degli enti territoriali alla sostenibilit del debito pubblico,
la legge prevede che nelle fasi favorevoli del ciclo economico sia determinata, nei
documenti di programmazione, la misura del contributo del complesso di tali enti al Fondo
per lammortamento dei titoli di Stato, tenendo conto della quota delle maggiori entrate
proprie degli enti influenzata dal ciclo. Il riparto di tale contributo demandato ad un
D.P.C.M., da adottare sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, previo parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario,
tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dallandamento del
ciclo economico.

49

Il Capo V reca, infine, le disposizioni volte a prevedere lequilibrio dei bilanci anche nei
confronti delle amministrazioni pubbliche non territoriali, distinguendo tra quelle che
adottano la contabilit finanziaria, per le quali lequilibrio si realizza quando le stesse
registrano un saldo non negativo tra entrate e spese finali, e quelle che adottano la
contabilit economico-patrimoniale, le quali si considerano in equilibrio quando risultano
conformi a criteri definiti con legge dello Stato, con la quale possono essere stabiliti ulteriori
criteri per il conseguimento dellequilibrio dei bilanci e per il recupero di eventuali disavanzi,
nonch le sanzioni conseguenti al mancato rispetto dellequilibrio.

Il bilancio dello Stato


Il Capo VI reca le norme relative al bilancio dello Stato, definendo sia il principio
dellequilibrio, sia il contenuto proprio della legge di bilancio, in linea con quanto previsto
dalla nuova formulazione dellarticolo 81 della Costituzione.
In particolare, viene stabilito che lequilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un
valore del saldo netto da finanziare, o da impiegare, coerente con gli obiettivi
programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di programmazione finanziaria e che deve
essere indicato nella legge di bilancio per ciascuno degli anni del triennio di riferimento. I
maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio devono quindi risultare compatibili con il
rispetto dellequilibrio tra le entrate e le spese del bilancio inteso in termini di coerenza con
gli obiettivi di saldo del conto economico consolidato volti ad assicurare il conseguimento
dellobiettivo di medio termine.
In conformit a quanto disposto dal nuovo sesto comma dellarticolo 81 della
Costituzione, la legge disciplina i contenuti della legge di bilancio, prevedendo,
sostanzialmente, lunificazione in un unico documento (la legge di bilancio), articolato in
due sezioni, degli attuali contenuti della legge di stabilit e della legge di bilancio, come
previsti dalla vigente legge di contabilit nazionale n. 196 del 2009.
In coerenza con la scelta costituzionale di conferire al bilancio una valenza di legge
sostanziale, oltre a formalizzare le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina
vigente (come lattuale disegno di legge di bilancio), la nuova legge di bilancio assume una
portata decisionale pi ampia, attraverso la possibilit di introdurvi disposizioni volte a
innovare la legislazione vigente (funzione propria dellattuale disegno di legge di stabilit).
In particolare, i contenuti e le funzioni fondamentali del nuovo disegno di legge di bilancio
sono suddivisi in due sezioni: la prima che svolge essenzialmente le funzioni dellattuale
disegno di legge di stabilit e la seconda che assolve in sostanza quelle dellattuale
disegno di legge di bilancio.
Quanto alla prima sezione, viene ribadito - come previsto dalla vigente legge di contabilit
con riferimento alla legge di stabilit il divieto per la legge di bilancio di contenere norme di
delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, nonch interventi di natura
localistica o micro settoriale.
Quanto alla seconda sezione del disegno di legge di bilancio, recante le previsioni di
entrata e di spesa formate sulla base della legislazione vigente, si conferma la
classificazione delle spese in missioni e programmi e la possibilit di introdurvi proposte di
rimodulazioni delle dotazioni finanziarie alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello
Stato. In conformit a quanto previsto dalla vigente normativa contabile, le unit di voto
parlamentare restano costituite, per le entrate, dalle tipologie e, per la spesa, dai
programmi.

50

Le modalit di attuazione della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio
sono rinviate alla legislazione ordinaria.

L'Organismo indipendente e le disposizioni finali


Il Capo VII della legge reca listituzione dellorganismo indipendente previsto dallarticolo 5,
comma 1, lettera f), della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che viene denominato
Ufficio parlamentare di bilancio, avente le funzioni di analisi e verifica degli andamenti di
finanza pubblica e valutazione dellosservanza delle regole di bilancio.
LUfficio, che ha sede presso le Camere e opera in piena autonomia e con indipendenza di
giudizio e di valutazione, ha una composizione collegiale di tre membri, di cui uno con
funzioni di presidente, nominati dintesa dai Presidenti delle Camere nellambito di un
elenco di dieci soggetti con competenza a livello sia nazionale che internazionale in materia
di economia e finanza pubblica indicati dalle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, a
maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti. I membri, la cui opera incompatibile
con altre attivit professionali, durano in carica 6 anni, salvo che siano revocati per gravi
violazioni dei doveri dufficio, e non possono essere confermati.
In ordine alle funzioni svolte dallUfficio, esse concernono analisi, verifiche e valutazioni
relative, oltre che alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, allimpatto
macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggior rilievo, agli andamenti di
finanza pubblica ed allosservanza delle regole di bilancio, allattivazione ed allutilizzo del
meccanismo correttivo ed agli scostamenti rilevanti dagli obiettivi derivanti da aventi
eccezionali, alla sostenibilit della finanza pubblica nel lungo periodo e infine, ad ulteriori
temi economico-finanziari rilevanti.
Qualora lUfficio esprima valutazioni significativamente divergenti rispetto a quelle del
Governo, questultimo pu essere chiamato, su richiesta di almeno un terzo dei componenti
di una delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica, ad illustrare
i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni ovvero ritiene di conformarle a
quelle dellUfficio.
Il Capo VIII reca norme in materia di funzioni di controllo alla Corte dei conti sui bilanci
delle amministrazioni pubbliche, nonch disposizioni finali di coordinamento con la vigente
disciplina contabile. In particolare, si stabilisce che la Corte dei conti, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e del rispetto dellequilibri dei bilanci, svolga, anche in
corso di gestione, il controllo successivo sulla gestione dei bilanci delle Regioni e degli
enti locali, nonch delle amministrazioni pubbliche non territoriali
Per quanto concerne le disposizioni finali, la legge stabilisce che, ad eccezione del Capo IV relativo lequilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali, e della nuova disciplina in
materia di contenuto della legge di bilancio - di cui si prevede lapplicazione a decorrere dal
1 gennaio 2016, le disposizioni della medesima legge si applicano a decorrere dal
1gennaio 2014.

Approfondimenti

L'obiettivo di medio termine


La regola del debito
La regola della spesa

51

Dossier pubblicati

Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo
81, sesto comma, della Costituzione - Legge 24 dicembre 2012, n. 243 - Schede di
lettura (17/01/2013)
Legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilit e finanza pubblica - Schede di
lettura (18/11/2011)

Documenti e risorse web

Ministero dell'Economia e delle Finanze


Ragioneria Generale dello Stato
Corte dei conti
Istat

52

Approfondimento: L'obiettivo di medio termine


Le modifiche arrecate ai regolamenti del Consiglio nel novembre 2011 (c.d. six pack) ed il
Trattato sulla stabilit, il coordinamento e la goverrnance nellUnione economica e monetaria
(c.d. fiscal compact) del marzo 2012 confermano limpianto generale del Patto di Stabilit e
crescita quale strumento fondamentale per la disciplina fiscale, rafforzando e implementando
le regole poste a presidio del principio del pareggio di bilancio e della sostenibilit del debito.
In base alle nuove regole, gli obiettivi di saldo devono essere compresi in una forcella
stabilita tra un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i
paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi
di sostenibilit siano bassi) e il pareggio o lattivo. Regole specifiche sono, inoltre, previste
per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento.
Il percorso di avvicinamento allObiettivo di bilancio a medio termine si fonda su una
regola di correzione strutturale annuale di 0,5 punti (superiore a 0,5 per cento per i paesi
pi indebitati e ad alto rischio); la regola pu tuttavia variare in relazione allandamento del
ciclo economico (good or bad times), richiedendosi uno sforzo pi limitato in presenza di una
congiuntura sfavorevole.
Deviazioni temporanee dalla misura dello 0,5 per cento possono essere accettate, oltre
che in presenza di eventi eccezionali, anche nel caso in cui un paese abbia effettuato
riforme strutturali rilevanti (con particolare riferimento a quelle pensionistiche), con un
effetto quantificabile sulla sostenibilit a lungo termine delle finanze pubbliche, a condizione
che sia comunque mantenuto un margine adeguato rispetto alla soglia del 3 per cento e che
il deficit ritorni allobiettivo di medio termine entro il periodo coperto dal programma.
Nellambito della procedura di sorveglianza, leventuale deviazione nel processo di
avvicinamento allobiettivo di medio termine viene valutata globalmente, facendo riferimento
sia al saldo strutturale che allandamento della spesa al netto delle misure discrezionali in
materia di entrate
In particolare, il nuovo regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato membro
abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che pu divergere dal requisito di un
saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo al tempo stesso un margine di sicurezza
rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%.
Gli obiettivi di bilancio a medio termine assicurano, in ogni caso, la sostenibilit delle finanze
pubbliche o rapidi progressi verso la sostenibilit consentendo margini di manovra
finanziaria, specie in relazione alla necessit di investimenti pubblici.
Per gli Stati membri che hanno adottato l'euro, gli obiettivi di bilancio a medio termine sono
specificati in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo, in termini corretti
per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum.
L'obiettivo di bilancio a medio termine riveduto ogni tre anni e in caso di attuazione di
riforme strutturali aventi un notevole impatto sulla sostenibilit delle finanze pubbliche.
Il Consiglio e la Commissione esaminano gli obiettivi di bilancio a medio termine presentati
dagli Stati membri, valutando se:

le ipotesi economiche sulle quali il programma basato siano plausibili;


il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine sia
adeguato;

53

le misure adottate o proposte per rispettare tale percorso di avvicinamento siano


sufficienti per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine nel corso del ciclo.

In particolare, nel valutare il percorso di avvicinamento verso l'obiettivo a medio termine il


Consiglio e la Commissione, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa
al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, esaminano se:

lo Stato interessato persegua un miglioramento annuo adeguato del suo saldo di


bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure
temporanee, richiesto per conseguire l'obiettivo di bilancio a medio termine, con lo
0,5% del PIL come parametro di riferimento;
il miglioramento annuo del saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure
una tantum e di altre misure temporanee sia, per gli Stati membri con un livello di
indebitamento superiore al 60% del PIL o che presentano rischi considerevoli in termini
di sostenibilit del debito globale, superiore allo 0,5% del PIL;
un maggiore sforzo di aggiustamento sia stato compiuto in periodi di congiuntura
favorevole, sforzo che pu essere pi limitato in periodi di congiuntura sfavorevole. Si
tiene conto, in particolare, delle entrate straordinarie e delle minori entrate;
il percorso di crescita della spesa pubblica, considerato unitamente all'effetto di
misure adottate o programmate sul lato delle entrate, sia conforme ai requisiti seguenti:
a) per gli Stati che hanno conseguito l'obiettivo di bilancio a medio termine, la
crescita annua della spesa non deve superare un tasso di riferimento a medio
termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia
coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate;
b) per gli Stati che non hanno ancora conseguito l'obiettivo di bilancio a medio
termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso inferiore al
tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a
meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle
entrate. Lo scarto tra i due tassi deve essere fissato in modo da assicurare un
avvicinamento adeguato all'obiettivo di bilancio a medio termine. Per i medesimi
Stati le riduzioni discrezionali delle voci delle entrate devono essere coperte o
da riduzioni della spesa o da aumenti discrezionali di altre voci delle entrate o da
entrambi;
il contenuto del programma di stabilit faciliti il conseguimento di una convergenza
reale e duratura nell'area dell'euro, un pi stretto coordinamento delle politiche
economiche e se le politiche economiche dello Stato membro interessato siano
coerenti con gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per
le politiche occupazionali degli Stati membri e dell'Unione.

Per concerne il c.d. Fiscal compact, larticolo 3 del Trattato, nellimpegnare le Parti
contraenti ad applicare e ad introdurre,entro un anno dalla sua entrata in vigore, con norme
vincolanti e a carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, e in aggiunta e
senza pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dellUE, la regola del pareggio (o
dellattivo) dibilancio prevede che la essa si consideri rispettata se il saldo strutturale
annuo della pubblica amministrazione pari all'obiettivo di medio termine specifico per il
paese, quale definito nel patto di stabilit e crescita rivisto, con il limite inferiore di un
disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato.
Il medesimo articolo 3 prevede altres che qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti
significativamente al di sotto della soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilit a
medio termine delle finanze pubbliche siano bassi, il suddetto valore di riferimento possa
superiore allo 0,5% ma che in ogni caso non possa eccedere il limite dell1% del PIL.

54

Approfondimento: La regola del debito


Per quanto concerne il parametro del debito pubblico, il Regolamento n. 1177/2011 UE,
stabilisce che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL dovranno adottare misure per
ridurlo verso in misura sufficiente e con un ritmo adeguato.
A questo scopo, si richiede, quale parametro di riferimento, una diminuzione delleccedenza
di debito al ritmo di un ventesimo all'anno in media negli ultimi tre anni.
Nell'applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell'influenza della
congiuntura economica sul ritmo di riduzione del debito. La valutazione dellandamento del
debito, inoltre, dovr tener conto di alcuni fattori significativi, tra cui:

l'evoluzione della posizione economica a medio termine, in particolare la crescita


potenziale, compresi i diversi contributi del lavoro, dell'accumulo dei capitali e della
produttivit totale dei fattori, l'evoluzione congiunturale e la posizione in termini di
risparmi netti del settore privato;
l'evoluzione delle posizioni di bilancio a medio termine, in particolare lo stato di
avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine, il livello del saldo primario e
l'evoluzione della spesa primaria corrente e in conto capitale, l'attuazione di politiche
nel contesto della prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici
eccessivi;
la dinamica e sostenibilit a medio termine del debito, in particolare i fattori di
rischio, incluse la struttura delle scadenze del debito e le valute in cui denominato, e
le eventuali passivit implicite legate all'invecchiamento della popolazione e al debito
privato, nella misura in cui possano rappresentare potenziali passivit implicite per le
amministrazioni pubbliche.

Si ricorda che unanaloga regola per la riduzione delleccedenza di debito prevista dall
articolo 4 del Fiscal compact, in base al quale qualora il rapporto debito pubblico/Pil superi
la soglia del 60%, le parti contraenti si impegnano a ridurlo mediamente di 1/20 allanno,
come previsto dallart. 2 del regolamento (CE) n. 1467/97 come modificato dal regolamento
(UE) n. 1177/2011, sopra illustrato.

55

Approfondimento: La regola della spesa


Il c.d six pack introduce nell'ambito del braccio preventivo del Patto di Stabilit e Crescita
(PSC) un vincolo alla crescita della spesa (expenditure benchmark), diretto a rafforzare
il raggiungimento dellobiettivo di medio termine.
Il Codice di condotta stabilisce, inoltre che, nel valutare i progressi ottenuti dagli Stati membri
verso il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine, il Consiglio UE e la Commissione
Europea valuteranno l'evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di medio
periodo del PIL potenziale.
Questo calcolato come media delle stime dei precedenti 5 esercizi, della stima per
l'esercizio corrente e delle proiezioni per i 4 esercizi successivi.
L'aggregato di spesa pubblica sottoposto a valutazione individuato nel totale della spesa
delle Amministrazioni Pubbliche, diminuito della spesa per interessi, della spesa nei
programmi europei per la quota coperta da fondi comunitari e della variazione delle spese
non discrezionali per indennit di disoccupazione e. Il Codice di Condotta stabilisce, inoltre,
che l'aggregato di spesa deve essere depurato dalla volatilit intrinseca della spesa per
investimenti, prevedendo che il valore iscritto in ciascun esercizio sia sostituito da un valore
medio calcolato sulla base della spesa per l'esercizio in corso e quella relativa ai tre esercizi
precedenti. Poich il PIL potenziale stimato in termini reali, la spesa cos determinata
deflazionata con il deflatore del PIL quale risulta dalle previsioni della Commissione.
Il limite massimo per la variazione della spesa diverso a seconda della posizione di
ciascuno Stato rispetto all' obiettivo di medio termine, in quanto diretto a garantire la
coerenza con il percorso di convergenza concordato.
Per gli Stati membri che hanno gi raggiunto l'obiettivo di medio termine, la crescita della
spesa pubblica non deve essere pi elevata del parametro medio relativo al PIL
potenziale. Eventuali dinamiche di crescita superiori possono essere consentite soltanto se
compensate da misure discrezionali dal lato delle entrate di pari ammontare.
Per gli Stati che non hanno ancora raggiunto l' obiettivo di medio termine, il tasso di
crescita della spesa deve essere inferiore a quello del PIL potenziale e coerente con un
miglioramento del saldo strutturale di almeno 0,5 punti in termini di PIL.
La regola sulla spesa precisa che l'evoluzione deve essere tale da garantire questo
aggiustamento, a meno che non siano messe in atto misure discrezionali dal lato delle
entrate, escludendo le entrate temporanee e le one-off.
Secondo la Commissione, la differenza (il c.d. shortfall) tra il tasso di crescita del PIL
potenziale e la variazione della spesa compresa tra 0,9 e 1,4 punti di PIL. Per lItalia,
risulta pari a 1,1 punti: il benchmark prevede, infatti, una variazione negativa dellaggregato
pari a -0,8 per cento fino al 2013 (esercizio in cui previsto il raggiungimento dell obiettivo
di medio termine) e una tasso di crescita positivo e pari a +0,3 per cento nel biennio
successivo.
Il rispetto del benchmark viene valutato ex post nellambito del giudizio sullavvicinamento o
raggiungimento dell obiettivo di medio termine.
Uno scostamento nella dinamica della spesa dal valore di riferimento non ha conseguenze
se il Paese ha gi raggiunto l obiettivo e questo non sia pregiudicato.

56

Per un Paese che non abbia raggiunto lobiettivo di medio termine e che presenti una
deviazione del saldo di bilancio rispetto al percorso di avvicinamento pari o superiore allo 0,5
per cento del PIL in un anno (o cumulativamente in due anni), lo scostamento viene
considerato significativo se la spesa al netto delle misure discrezionali sulle entrate ha un
impatto sul saldo pari ad almeno allo 0,5 per cento del PIL in un anno (o cumulativamente in
due anni).

57

Il controllo della spesa e la spending review


Il rafforzamento dei meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica ha
costituito uno dei temi fondamentali della politica finanziaria e di bilancio della XVI legislatura
e uno degli elementi centrali nell'impianto legislativo della nuova legge di contabilit e
finanza pubblica (legge n. 196/2009), sulla base della quale stata prevista
l'istituzionalizzazione del processo di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni
centrali (c.d."spending review") e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni
pubbliche.

Gli obiettivi della spending review


Negli ultimi anni, la necessit di unanalisi puntuale dei meccanismi che incidono
sullandamento della spesa pubblica e lesigenza di individuare interventi mirati al
contenimento e alla sua progressiva riqualificazione, sono state pi volte al centro
dellattenzione del Legislatore, divenendo tema fondamentale della politica finanziaria e di
bilancio, reso ancor pi stringente alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici
necessario ai fini del rispetto degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea.
A fronte delle difficolt riscontrate nel perseguire un raffredamento delle dinamiche della
spesa pubblica, emersa la necessit potenziare il monitoraggio dei flussi di finanza
pubblica e di elaborare nuovi strumenti, di carattere pi strutturale e selettivo, finalizzati a
consentire un pi penetrante controllo anche qualitativo della spesa.
In questo senso, le attivit di analisi e revisione della spesa delineano una strategia di
medio termine della politica economica, volta a contenere il complesso della spesa
pubblica, in particolare di quella corrente, favorendo al contempo una maggiore qualit della
stessa e una allocazione pi efficiente delle risorse. Ed in in questa prospettiva che si
colloca lavvio, sin dalla XV legislatura, di un programma straordinario di analisi e valutazione
della spesa, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali,
spending review.
Tale programma che sinnestava nella cornice di unestesa riclassificazione in senso
funzionale del bilancio dello Stato, articolato in missioni e programmi - veniva fin dall'inizio
configurato come uno strumento di programmazione economico-finanziaria, volto a fornire
una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorit e di
allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di
economicit, qualit ed efficienza dei servizi offerti ai cittadini.
Tra gli obiettivi sottesi alla spending review spesa vi quello di superare sia la logica dei
tagli lineari alle dotazionidi bilancio, sia il criterio della spesa storica.
In particolare, con il processo di revisione della spesa si intende superare il tradizionale
approccio "incrementale" nelle decisioni di bilancio, in base al quale, storicamente, si
registrata la tendenza a concentrarsi sulle nuove iniziative di spesa, ovvero sulle risorse
(aggiuntive) da destinare ai programmi di spesa gi in atto, piuttosto che sulle analisi di
efficienza, efficacia e congruit con gli obiettivi della spesa in essere.
Attraverso tale metedo sintende, inoltre, affiancare ai tradizionali controlli giuridici contabili,
fondati su vincoli ex ante sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica ex post della
correttezza procedurale, procedure sistematiche di valutazione dellefficienza della spesa e
dellefficacia delle politiche, anche al fine di realizzare, in via tendenziale, il passaggio da un
criterio contabilistico di spesa storica, al principio, sperimentato in altri ordinamenti, del

58

cosiddetto bilancio "a base zero" (zero base budgeting), principio su cui l'articolo 21 della
nuova legge di attuazione del pareggio di bilancio n.243/2012 intende avviare un'apposita
sperimentazione.
A tale finalit si aggiungono quella di agevolare il processo di contenimento della spesa
imposto alle amministrazioni centrali a seguito di interventi di riduzione lineare delle
dotazioni di bilancio, nonch, in via generale, quella di implementare nella Pubblica
Amministrazione le attivit di misurazione dei risultati raggiunti dallazione amministrativa e
di verifica dellefficienza dellorganizzazione amministrativa, anche mediante lindividuazione,
in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di indicatori verificabili ex post.
Nel corso della XVI legislatura il processo di analisi e revisione della spesa stato dapprima
incorporato e reso permanente nel sistema delle decisioni di bilancio ad opera della nuova
legge di contabilit e finanza pubblica, legge n. 196/2009, e successivamente rilanciato,
anche in ragione delle persistenti esigenze di consolidamento dei conti pubblici, con misure
specifiche e nuove modalit operative introdotte in larga parte attraverso provvedimenti
d'urgenza.

L'evoluzione della disciplina per la revisione della spesa


Avviato in via sperimentale in base alle disposizioni della legge finanziaria 2007 (legge n.
296 del 2006), il programma di analisi e valutazione della spesa divenuto permanente con
la legge finanziaria per il 2008 (legge n. 244 del 2007), che ne ha disposto la prosecuzione
e laggiornamento con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio
dello Stato, affidandone la realizzazione alla Ragioneria generale dello Stato.
I meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica sono stati in seguito
sistematizzati e potenziati ad opera della nuova legge di contabilit e finanza pubblica,
legge n. 196/2009, che ha previsto listituzionalizzazione del processo di analisi e
valutazione della spesa delle amministrazioni centrali - attraverso la costituzione di
apposite strutture specializzate e la sua graduale estensione alle altre amministrazioni
pubbliche.
In particolare, la nuova disciplina contabile prevede lavvio di una collaborazione del
Ministero delleconomia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria generale dello
Stato - con le amministrazioni centrali dello Stato, che ha luogo nellambito di appositi
Nuclei di analisi e valutazione della spesa NAVS, finalizzata a garantire il supporto per
la verifica dei risultati programmatici rispetto agli obiettivi di finanza pubblica relativi
allindebitamento netto, al saldo di cassa e al debito delle amministrazioni pubbliche, nonch
a garntire il supporto per il monitoraggio dell'efficacia delle misure rivolte al loro
conseguimento e di quelle disposte per incrementare il livello di efficienza delle
amministrazioni.
La collaborazione consiste nel supporto metodologico che il Ministero dell'economia fornisce
alle amministrazioni centrali per la definizione delle previsioni di spesa e dei fabbisogni
associati ai programmi, con riferimento alla formulazione del bilancio di previsione, nonch
per lindividuazione degli indicatori di risultato abbinati ai programmi.
Nellambito dei predetti nuclei di analisi che si sono insediati alla fine dl primo semestre del
2011 - viene svolta la verifica sull'articolazione dei programmi che compongono le missioni
e sulla coerenza delle norme autorizzatorie delle spese rispetto al contenuto dei
programmi stessi, con la possibilit di proporre, attraverso apposito provvedimento
legislativo, l'accorpamento e la razionalizzazione delle leggi di finanziamento per

59

renderne pi semplice e trasparente il collegamento con il relativo programma.


Le attivit svolte dai nuclei sono altres funzionali alla formulazione delle proposte di
rimodulazione delle risorse finanziarie tra i diversi programmi di spesa - secondo i
previsti meccanismi di flessibilita' di bilancio nella gestione delle dotazioni finanziarie dei
Ministeri -, nonch alla predisposizione del rapporto allegato al rendiconto generale del
bilancio dello Stato sui risultati e la realizzazione degli obiettivi indicati nel bilancio di
previsione.
Sulla base dei Programmi di lavoro predisposti nel luglio 2011, e riferiti al triennio 2011-2013,
i nuclei di valutazione insediati presso ciascun Ministero hanno predisposto le Relazioni
annuali concernenti Ministeri medesimi. Una sintesi di tali Relazioni riportata nel
Documento di Economia e Finanza (DEF) 2012, Allegato n. 1, (recante il Rapporto sullo
stato di attuazione della riforma della contabilit e finanza pubblica), parte III, concernente,
per lappunto, lanalisi e valutazione della spesa.
I risultati conseguiti dai nuclei di analisi e valutazione della spesa ed esposti nelle relazioni
annuali sono utilizzati ai fini dell'elaborazione del Rapporto triennale sulla spesa delle
amministrazioni dello Stato - documento di sintesi dellattivit triennale di spending review
volto ad illustrare la composizione e levoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le
misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di
efficienza delle amministrazioni- previsto anchesso dalla legge di contabilit e presentato
alle Camere, per la prima volta, nellagosto 2012 (Doc. CCXLVIII, n. 1).
I contenuti del Rapporto 2012 sono stati illustrati presso la V Commissione bilancio della
Camera in data 6 settembre 2012, nel corso dellAudizione dei dirigenti della Ragioneria
generale dello Stato del Ministero delleconomia e finanze responsabili dei Nuclei di
valutazione della spesa, nellambito dell Indagine conoscitiva sui disegni di legge recanti il
Rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato per il 2011 e l'assestamento del
bilancio dello Stato per l'anno 2012.
Il Rapporto si aggiunge alle Relazioni sullo stato della spesa, sull'efficacia
nell'allocazione delle risorse e sul grado di efficienza dell'azione amministrativa che i
Ministeri hanno lobbligo di presentare annualmente al Parlamento ai sensi della legge n.
244/2007 (articolo 3, comma 68) relativamente al proprio stato di previsione.
In attuazione di una specifica delega prevista nella legge di contabilit stato da ultimo
adottato il decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, il quale nel disciplinare la riforma
dei controlli interni di regolarit amministrativa e contabile ha dettato specifiche norme
per il potenziamento e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche
dell'attivit di analisi e valutazione della spesa.
Il decreto pone in risalto la funzione strategica dellattivit di analisi e valutazione della
spesa, qualificata come l'attivit sistematica di analisi della programmazione e della
gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa,
finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica anche in
relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Tale attivit attuata
mediante l'elaborazione e l'affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di
spesa, per la verifica e il monitoraggio dell'efficacia delle misure volte al miglioramento della
capacit di controllo della stessa, in termini di quantit e di qualit, nonch la formulazione di
proposte dirette a migliorare il rapporto costo-efficacia dell'azione amministrativa. Tali
attivit sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall'analisi
economica e statistica.

60

Le pi recenti innovazioni legislative


Alla normativa in tema di analisi e revisione della spesa contenuta nella legge di contabilit e
nel predetto decreto legislativo n. 123/2011, si sono affiancati, a partire dallestate del
2011, specifici interventi legislativi, che oltre ad ampliarne lambito di operativit, hanno
definito modalit applicative di carattere speciale rispetto alla disciplina generale sopra
richiamata, fecendo in particolare leva sulla diffusione del metodo dei fabbisogni e dei
costi standard, utiilizzato e sancito sul piano normativo, con rifermento agli enti territoriali,
dalla legge delega, legge n. 42/2009 di attuazione del federalismo fiscale.
In particolare, un primo insieme di misure contenuto nel decreto legge n. 98 del 2011, che
ha previsto, a decorrere dallanno 2012, l'avvio di un ciclo di spending review mirato alla
definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali
dello Stato. In questa prospettiva l'attivit di analisi e revisione della spesa - affidate al
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero delleconomia e delle
finanze - viene finalizzata a individuare, tra l'altro, le eventuali criticit nella produzione ed
erogazione dei servizi pubblici, le possibili duplicazioni di strutture e le strategie di
miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse disponibili. Per le amministrazioni
periferiche dello Stato si prevede, invece, la proposizione di specifiche metodogie per
quantificarne i relativi fabbisogni, anche ai fini della allocazione delle risorse nell'ambito della
loro complessiva dotazione.
In base a quanto disposto dal decreto, a decorrere dal 2013 i risultati dellattivit di analisi
effettuata dalla Ragioneria generale debbono essere comunicati dal Ministero delleconomia
alle competenti Amministrazioni centrali dello Stato, che a loro volta sono chiamate a
proporre, nellambito di accordi triennali con il Ministero delleconomia e in coerenza con gli
obiettivi di finanza pubblica indicati nel Documento di economia e finanza (DEF), le norme
volte a realizzare il superamento della spesa storica e la graduale convergenza verso gli
obiettivi di fabbisogno identificati in base alla normativa in oggetto. Le misure proposte
dalle amministrazioni centrali dovranno essere inserite nella legge di stabilit oppure
formare oggetto di apposito disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica.
Il complesso normativo appena illustrato stato in seguito integrato da ulteriori disposizioni
introdotte dal decreto legge n. 138/2011, che ha a sua volta riproposto, seppur con talune
modiche, alcune norme contenute nel precedente decreto-legge n. 98/2011.
In particolare, il decreto legge 138/2011 ha attribuito al Ministro dell'economia e delle
finanze, d'intesa con i Ministeri interessati, il compito di presentare al Parlamento, entro il 30
novembre 2011, un programma per la riorganizzazione della spesa pubblica recante, tra
l'altro: le linee-guida per l'integrazione operativa delle agenzie fiscali; la razionalizzazione di
tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale
concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale il coordinamento delle attivit delle
forze dell'ordine; l'accorpamento degli enti della previdenza pubblica; la razionalizzazione
dell'organizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare e tributaria a rete; la
riorganizzazione della rete consolare e diplomatica. Nell'ambito della risoluzione
parlamentare approvativa del Documento di economia e finanza 2012 o della relativa Nota
di aggiornamento, avrebbero dovuto essere indicati i disegni di legge collegati alla
manovra finanziaria mediante i quali attuare le misure di riorganizzazione previste dal
programma.
Tale programma di spending review non stato presentato alle Camere, anche se va
segnalato che alcune delle misure in esso contemplate - quali, ad esempio, laccorpamento
degli enti previdenziali - sono state in seguito realizzate nell'ambito del decreto legge

61

n.201/11 (c.d. Salva Italia), mentre altri altri profili che avrebbero dovuto essere approfonditi
nel programma medesimo - quali, ad esempio, l'individuazione di eventuali criticit nella
produzione ed erogazione dei servizi pubblici - sono stati presi in esame ed analizzati
nellambito di un Rapporto recante Elementi per una revisione della spesa pubblica
presentato nel maggio 2012 dal Ministro per i rapporti con il Parlamento.
Il medesimo decreto legge 138/2011, riproponendo, con talune varianti, quanto disposto dal
precedente decreto legge 98/2011, ha previsto, inoltre, che la Ragioneria generale dello
Stato dia inizio, a partire dall'anno 2012, d'intesa con i Ministeri interessati, a un ciclo di
spending review mirata alla definizione dei "costi standard" dei programmi di spesa
delle amministrazioni centrali dello Stato, prevedendo al contempo, per gli anni 2012 e
2013, una serie di obiettivi di riduzione delle spese relative alle missioni di ciascun
Ministero, nonch, per gli anni 2014, 2015 e 2016, di contenimento dellaumento in
termini nominali della spesa primaria del bilancio dello Stato, da realizzare nella misura
delle risorse finanziarie discendenti dallattuazione del citato programma per la
riorganizzazione della spesa pubblica e del ciclo di revisione della spesa mirato alla
definizione dei costi standard delle amministrazioni centrali.
Un successivo provvedimento, il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, ha invece
inteso introdurre un controllo parlamentare sul grado di convergenza della spesa statale
ai fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali e periferiche
dello Stato, che deve essere annualmente rendicontato alle Camere dal Governo.
Un ulteriore filone di interventi in materia di spendig review si registrato nell'utimo anno
della legislatura, anche a seguito della presentazione, in data 30 aprile 2012, del citato
Rapporto, che ha inteso affrontare il problema della spesa pubblica dal punto di vista delle
singole attivit, funzioni o organizzazioni nelle quali lofferta di beni e servizi al cittadino si
organizza.
Il Rapporto presenta unanalisi del livello e della struttura della spesa pubblica italiana,
evidenziando, in particolare, come lattuale dimensione della spesa e della sua struttura
costituisca oggi un ostacolo ad uno scenario di ripresa ciclica delleconomia. Limporto
presumibile della spesa che pu essere oggetto di revisione nel breve e lungo termine, la cd.
spesa aggredibile, viene quantificato in circa 295 miliardi di euro.
Pressoch contestualmente alla presentazione del Rapporto, il 3 maggio 2012, stata
adottata una Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha disciplinato lattivit
di revisione della spesa delle Amministrazioni centrali da realizzare nellarco del periodo1
giugno 31 dicembre 2012, al fine di conseguire un obiettivo di riduzione della spesa
indicato in un importo pari a 4,2 miliardi per lanno 2012.
La Direttiva ha indicato ai Dicasteri le linee da seguire per contenere le spese di gestione. Gli
interventi enunciati contempano la riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi, la
revisione dei programmi di spesa, il ridimensionamento delle strutture dirigenziali
esistenti, la riduzione, anche mediante accorpamento, degli enti strumentali e vigilati e
delle societ pubbliche, la ricognizione degli immobili pubblici in uso alle pubbliche
amministrazioni al fine di possibili dismissioni, nonch la riduzione della spesa per locazioni,
leliminazione di spese di rappresentanza e per convegni.
Sulla base di questi indirizzi, ciascun Ministro stato chiamato a proporre, entro il 31 maggio
2012, un progetto contenente sia gli interventi di revisione e di riduzione della spesa
funzionali al raggiungimento dei risparmi previsti, sia le misure di razionalizzazione
organizzativa volte a conseguire risparmi futuri, ai fini dellassunzione da parte del

62

Presidente del Consiglio delle conseguenti determinazioni.


Con due appositi provvedimenti d'urgenza si dunque provveduto ad avviare il nuovo ciclo
di spending review.
In particolare, in una prima fase, con il decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52, recante
Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica, stata istituito un
Comitato interministeriale per la revisione della spesa pubblica, presieduto dal
Presidente del Consiglio dei Ministri, al quale stato attribuito il compito di svolgere attivit di
indirizzo e di coordinamento, in particolare, in materia di revisione dei programmi di spesa e
dei trasferimenti a imprese, razionalizzazione delle attivit e dei servizi offerti,
ridimensionamento delle strutture, riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi,
ottimizzazione dell'uso degli immobili e nelle altre materie individuate dalla citata Direttiva
del PCM del 3 maggio 2012.
Nellambito di tale Comitato, stato delegato alla spending review il Ministro per i rapporti
con il Parlmento, cui stato attribuito il coordinamento dellazione del Governo in materia di
programma di Governo e analisi e studio per il riordino della spesa pubblica.
Contemporaneamente, stata prevista la nomina del Commissario straordinario per la
razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi delle amministrazioni
pubbliche, designato dal Governo Monti nella persona di Enrico Bondi ( poi dimessosi nel
gennaio 2013 e sostituito dal ragioniere generale dello Stato, Mario Canzio), con il compito di
definire per voci di costo il livello di spesa per acquisti di beni e servizi delle pubbliche
amministrazioni, nonch di coordinarne lattivit di approvvigionamento e di assicurarne una
riduzione.
Il medesimo D.L. n. 52/2012 ha inoltre dettato norme sostanziali volte a rendere pi
stringente il ricorso per le pubbliche amministrazioni a procedure di acquisto centralizzato
di beni e servizi, ai fini della riduzione della spesa per consumi intermedi.
In un secondo momento, con il decreto-legge n. 95/2012, recante Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, nonch misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario, si proceduto alladozione di
una serie di misure di contenimento e riorganizzazione della spesa pubblica volte a
realizzare, per quanto concerne il comparto delle amministrazioni centrali, gli obiettivi
indicati nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 maggio 2012,
nonch, per ci che attiene al generale settore della pubblica amministrazione, ad operare
una riduzione della spesa per beni e servizi, anche sulla base delle risultanze dellanalisi
svolta del Commissario straordinario per la spending review.
Il decreto ha quindi introdotto disposizioni puntuali per la riduzione della spesa per consumi
intermedi e per il pubblico impiego, di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio
pubblico e di riduzione dei costi per locazioni passive, nonch interventi in materia di
riduzione e privatizzazione di societ pubbliche strumentali, di soppressione di enti e di
contenimento della spesa del comparto sanitario e farmaceutico. Per ci che concerne gli
enti territoriali, ha introdotto specifici obblighi di riduzione delle spese per enti, agenzie e
organismi.

Dossier pubblicati

Legge 31 dicembre 2009, n. 196 - Legge di contabilit e finanza pubblica - Schede di


lettura (18/11/2011)
La spending review (09/05/2012)

63

Le leggi D.L. 7 maggio 2012, n. 52 'Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della


spesa pubblica', convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 6 luglio 2012, n. 94.
(24/07/2012)
Le leggi - D.L. 6 luglio 2012, n. 95 'Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonch misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario', convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 Schede di lettura (Articoli da 1 a 12) (10/09/2012)
Le leggi - D.L. 6 luglio 2012, n. 95 'Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonch misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario', convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 Schede di lettura (Articoli da 13 a 25) (10/09/2012)

Documenti e risorse web

Piero Giarda, Dinamica, struttura e criteri di governo della spesa pubblica: un rapporto
preliminare, 24 gennaio 2012
Ministero economia e finanze, Rapporto sulla attivit di analisi e revisione delle
procedure di spesa e della allocazione delle relative risorse in bilancio - anno 2011,
Ministero economia e finanze, Rapporto di performance - Relazione al Parlamento anno 2011
Biagio Mazzotta, Nuove prospettive per la gestione e la decisione di bilancio, 26
novembre 2012
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Spending review
Ragioneria generale dello Stato - Analisi e valutazione della spesa
Ministero dell'Economia e delle Finanze
Ragioneria Generale dello Stato
Corte dei conti
Istat
Revisione della spesa Rapporto Giarda 8 maggio 2012
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Analisi di alcuni settori di spesa pubblica - marzo
2013

64