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MATERIALE D’AULA
di Luca Di Maio
Giovedì 12.06.2008
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
La Riforma Costituzionale e il suo impatto sull’assetto
preesistente come determinato dal TUEL
Le novità in tema di autonomia statutaria e regolamentare
Le funzioni fondamentali del Comune
Gli organi di governo e le rispettive competenze
Regole elettorali, ineleggibilità incompatibilità decadenza
Status degli amministratori locali
Ordinamento del personale e rinvio al D.Lgs.165/2001
I Dirigenti, Il Segretario Generale, il Direttore Generale
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
LA RIFORMA COSTITUZIONALE E IL SUO IMPATTO SULL’ASSETTO PREESISTENTE
COME DETERMINATO DAL TUEL
TUEL
Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane,
dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono
enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla
Costituzione
Art 117.
117 ……..I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare
in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Art 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla
base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e
le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite
con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Con l’entrata in vigore della riforma Costituzionale si determina una situazione se non
completamente nuova per gli EE.LL almeno differente in ordine ai principi generali con
importanti conseguenze operative
Innanzitutto il Comune viene messo al primo posto tra gli enti territoriali che costituiscono
la repubblica, operandosi cosi una vera e propria rivoluzione copernicana rispetto alla
tradizionale ripartizione tra regioni province e comuni propria del vecchio testo
costituzionale.
Con ciò rafforzandosi la caratteristica di ente locale rappresentativo (come del resto la
provincia) ed esponenziale della comunità (art 3 TUEL )
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Inoltre è affermato esplicitamente il principio di sussidiarietà verticale per cui le funzioni
amministrative vengono svolte dal livello di governo più vicino al cittadino.
A seguito del nuovo assetto gli EE.LL hanno proprie funzioni garantite dalla costituzione
(anche se la loro concretizzazione e’ lasciata alla legislazione esclusiva dello stato ex art
117 comma 2 lett. p ) cui possono aggiungersi funzioni attribuite dalla legge statale e
regionale.
Infatti il riconoscimento di funzioni proprie e il loro carattere di enti esponenziali implica in
potere degli EE.LL. di normazione delle posizioni giuridiche soggettive degli amministrati
appartenenti alla comunità.
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Di conseguenza l’assetto della potestà normativa locale come determinato dal TUEL
D.Lgs 267/00 deve ritenersi costituzionalmente superato
È la costituzione stessa ad attribuire agli EE.LL funzioni proprie e queste funzioni sono
regolate dai propri statuti e regolamenti.
Lo statuto in armonia con la Costituzione e con i princìpi generali in materia di
organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione
dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i princìpi di
organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché
le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.
La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei
Comuni,delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare
dell’ente locale,nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i
requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto
previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione. (L.131/2002)
La legge statale e regionale può al più conferire altre funzioni agli EE.LL, ma non regolare
quelle ad esso attribuite ( che siano proprie conferite o libere ) configurandosi altrimenti
come incostituzionale. Si assiste dunque a un parallelismo fra funzioni amministrative
locali e potere regolamentare locale.
Infatti a seguito del trasferimento di funzioni agli EE.LL il nuovo asseto costituzionale
determina la potestà regolamentare locale.
La potestà regolamentare dello stato o della regione e’ alternativa a quella locale non
potendosi dare un doppio grado di normazione secondaria.
E evidente perciò che una legge statale o regionale non può disciplinare compiutamente
una materia per la quale le funzioni amministrative sono state conferire agli EE.LL..
Ne si può sottrarre in qualche misura la regolamentazione di queste funzioni alla potestà
normativa locale.
E’ ulteriormente ampliata l’autonomia finanziaria con possibilità per gli enti di istituire e
applicare tributi seppur in armonia con i principi fissati dalla costituzione e dal potere
generale di coordinamento della finanza pubblica spettante allo stato (esercitato
principalmente, ma non solo, a mezzo della legge finanziaria e dal patto di stabilità in essa
richiamato).
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A seguito della riforma e della legge 131/2002 cd “legge La Loggia” di attuazione della
medesima, si attende l’elaborazione della Carta delle Autonomie Locali che dovrebbe
recepire nella legislazione ordinaria le novità recate dalle disposizioni costituzionali
La disciplina base relativa all’organizzazione degli EE.LL. e’ tuttavia ancora contenuta per
gran parte nel TUEL come modificato e integrato a seguito delle novelle succedutesi nel
tempo, oltre che naturalmente nello statuto .
Le funzioni del comune sono definite dall’art 13 TUEL, a mente del quale spettano allo
stesso tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio
comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità,
dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia
espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze.
Come si vede trattasi di un’elencazione aperta e suscettibile di integrazioni alla luce delle
esigenze del singolo ente proprio in applicazione del principio della sussidiarietà.
L’ art.14 precisa che ill comune gestisce per conto dello stato i servizi elettorali, di stato
civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica e le relative funzioni sono esercitate dal
sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'articolo 54.
Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate
ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse
necessarie
Inoltre Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme di
decentramento.
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Le funzioni
funzioni della provincia sono definite all’art 19 del tuel
Sono organi di governo del comune il Consiglio, la Giunta, il Sindaco. Sono organi di
governo della Provincia il Consiglio, la Giunta, il Presidente.
a) statuti dell'ente e delle aziende speciali, regolamenti salva l'ipotesi di cui all'articolo
48, comma 3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi;
Rientrano in questa categoria tutti i regolamenti escluso quello per l’ordinamento degli
uffici e dei servizi per il quale l’organo deve altresì dettare i criteri generali ai quali si
dovrà attenere la giunta (art 48 TUEL)
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Tutte le fasi del bilancio data la valenza programmatoria e autorizzativa di spesa sono
di competenza consiliare cosi come tutti i piani e programmi in materia di assetto e
utilizzazione del territorio.
Il ruolo primario del Consiglio in materia di gestione dei servizi pubblici locali risulta
rafforzato dall’ultima legge finanziaria, anche in materia di governance societaria e di
autorizzazione all’acquisizione, ma anche al mantenimento di partecipazioni, le quali
devono essere conformi alla mission dell’ente stesso.Sono di competenza consiliare
anche tutte le operazioni sulle partecipazioni a qualsiasi titolo detenute
i) spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle
locazioni di immobili ed alla somministrazione e fornitura di beni e servizi a carattere
continuativo;
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l) acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non
siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne
costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria
amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di
altri funzionari;
Il consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione,
all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche da
parte del sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori.
A fine legislatura il consiglio può’ approvare il Bilancio di mandato che è la ricognizione dei
risultati raggiunti in ordine agli obiettivi programmati in conformità al programma politico
amministrativo del Sindaco o del Presidente
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presidente della provincia, e comunque non superiore a dodici unità. Gli statuti possono
fissare il numero degli assessori ovvero il numero massimo degli stessi.
Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e nelle province gli assessori
sono nominati anche al di fuori dei componenti del consiglio, fra i cittadini in possesso dei
requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere. Lo statuto può
prevedere tale facoltà nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti.
Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, l’art 64 TUEL prevede
l’incompatibilità tra la carica di assessore e consigliere
La competenza della giunta e’ fissata all’art. 48 per il quale la Giunta compie tutti gli atti
rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che
non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze del
sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento.
Collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell'attuazione degli indirizzi
generali del consiglio.
consiglio
Atti principali
principali della giunta sono a titolo meramente esemplificativo e senza alcuna pretesa
di esaustività :
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• l’approvazione di progetti preliminari definitivi ed esecutivi di lavori pubblici e dei
preliminari quando essi non comportino variante agli strumenti urbanistici;
Il mandato dura 5 anni ed essi al termine del secondo mandato non sono
immediatamente rieleggibili
Essi esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e
sovrintendono altresì all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate
al comune e alla provincia (art 55 TUEL).
Il sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie
previste da specifiche disposizioni di legge.
le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della
comunità locale anche in deroga alla legislazione vigente, salvo il rispetto dei principi
generali dell’ordinamento giuridico (ivi comprese tutte le disposizioni costituzionali) sulla
base dei seguenti requisisti :
1) efficacia limitata nel tempo al perdurare dello stato di necessità e nello spazio al
territorio di riferimento
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4) comunicazione agli interessati, e a tutti i soggetti sulla cui sfera giuridica il
provvedimento può esplicare effetti limitativi e/o negativi
Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio
comunale, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici,
nonché, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio Sulla
base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il sindaco e il presidente della provincia
provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e
della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. Il sindaco e il presidente della provincia
nominano il segretario generale il direttore generale e i responsabili degli uffici e dei
servizi, attribuiscono e definiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione
esterna, nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali e provinciali
Nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti, l'elezione dei consiglieri comunali si
effettua con sistema maggioritario contestualmente alla elezione del sindaco.
Ogni candidatura alla carica di sindaco è collegata ad una lista di candidati alla carica di
consigliere comunale, comprendente un numero di candidati non superiore al numero dei
consiglieri da eleggere e non inferiore ai tre quarti.
Ciascun elettore ha diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco, segnando il
relativo contrassegno. Può altresì esprimere un voto di preferenza per un candidato alla
carica di consigliere comunale compreso nella lista
È proclamato eletto sindaco il candidato alla carica che ottiene il maggior numero di voti.
Alla lista collegata al candidato alla carica di sindaco che ha riportato il maggior numero di
voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al consiglio, con arrotondamento all'unità
superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla lista contenga una cifra
decimale superiore a 50 centesimi. I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente fra le
altre liste.
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Nell'ambito di ogni lista i candidati sono proclamati eletti consiglieri comunali secondo
l'ordine delle rispettive cifre individuali, costituite dalla cifra di lista aumentata dei voti di
preferenza.
Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, il sindaco è eletto a suffragio
universale e diretto, contestualmente all'elezione del consiglio comunale.
Ciascun candidato alla carica di sindaco deve dichiarare all'atto della presentazione della
candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l'elezione del consiglio
comunale.
Ciascun elettore può, con un unico voto, votare per un candidato alla carica di sindaco e
per una delle liste ad esso collegate o votare per un candidato alla carica di sindaco,
anche non collegato alla lista prescelta.
È proclamato eletto sindaco il candidato alla carica che ottiene la maggioranza assoluta
dei voti validi.
A presidio della regolarità delle elezioni oltre che del corretto e imparziale svolgimento dei
compiti da parte degli eletti la legge prevede alcuni particolari istituti :
L’incompatibilità
L’incompatibilità è invece un ‘istituto che ha lo scopo di evitare possibili situazioni di
conflitto di interessi oltre che situazioni di coincidenza tra controllante e controllato
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Le cause di incompatibilità sono previste agli art 63,64.65 e 66 TUEL
Il sistema delineato dal TUEL al fine di permettere un accesso democratico dei cittadini
alle cariche elettive e in definitiva agli organi di governo degli EE.LL. detta una disciplina
specifica finalizzata innanzitutto a permettere che le cariche pubbliche siano
democraticamente accessibili indipendentemente dalle condizioni personali sociali e di
reddito, e in secondo luogo che chi e’ chiamato dagli elettori a svolgerle disponga del
tempo e delle risorse necessarie.
Questa disciplina rappresenta un utile corollario delle regole democratiche che presiedono
all’ elezione da parte dei cittadini
A tal fine il TUEL detta disposizioni finalizzate a garantire il tempo necessario allo
svolgimento del “munus pubblicum” : a tale scopo assolvono i permessi e le licenze di cui
all’art .79 e l’aspettativa di cui all’art 81.
Mentre per quanto riguarda il necessario ristoro economico degli oneri derivanti dalla
carica, l’art 82 come modificato dalla L. Finanziaria 2008 detta la normativa di principio
attuata poi con un Decreto ministeriale (D.M ministero dell’interno 119/2000) per la
determinazione dei gettoni di presenza e delle indennità di funzione degli amministratori
locali.
L’art 84 detta la disciplina del rimborso delle spese anch’essa modificata dalla L.
Finanziaria 2008 disponendo che agli Amministratori che, in ragione del loro mandato, si
rechino fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente, previa
autorizzazione, è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio effettivamente
sostenute, nonché un rimborso forfetario onnicomprensivo per le altre spese
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Le altre norme del capo completano al disciplina relativamente agli aspetti fiscali e
contributivi
La disciplina base del personale degli EE.LL e’ contenuta nell’art.88 che stabilisce che per
l’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti, si
applicano le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 e smi, e le altre disposizioni di legge in
materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni
Di conseguenza anche per gli enti locali trova applicazione la cd privatizzazione del
pubblico impiego e la sottoposizione del relativo contenzioso alla competenza del giudice
civile
L’art 89 TUEL individua una autonoma potestà regolamentare degli EE.LL. da esplicarsi
secondo principi di funzionalità ed economicità di gestione e responsabilità. da coordinarsi
con la contrattazione collettiva nazionale e naturalmente con la nuove previsioni
costituzionali e della legge di attuazione.
In materia di responsabilità i principi base sono fissati all’art 93 TUEL per il quale per il
personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità
degli impiegati civili dello Stato.
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Per le assunzioni l’art 91 detta il principio fondamentale del contenimento della spesa
che deve essere coniugato con i princìpi di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse
compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio.
A tal uopo occorre ricordare che le province e i comuni con popolazione superiore ai 5000
abitanti sono sottoposti al patto di stabilità e che comporta numerosi vincoli per le
assunzioni e obblighi di riduzione della spesa.
L’art 107 comma 3 prevede un’elencazione non tassativa dei compiti spettanti alla
dirigenza
Bisogna però ricordare come il principio di cui sopra soffra eccezione per i comuni con
popolazione inferiore a 5000 abitanti, nei quali in seguito alle modifiche introdotte dalle
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Leggi finanziarie 2001 e 2002, le funzioni di responsabile del servizio, accertata al
mancanza all’interno del personale di adeguate professionalità, ai fini del contenimento
della spesa possono essere affidate previe opportune modifiche al regolamento degli uffici
e dei servizi, anche ai componenti della giunta.
Completa l’assetto della dirigenza la previsione dell’art 110 TUEL a mente del quale lo
statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici di
qualifiche dirigenziali possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto
pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando
i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e
dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori
della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte
specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti
sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della
dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva. e comunque per almeno una
unità.Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i
limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione
organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti
a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi
restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire.
Al termine del veloce excursus sul funzionamento degli EE.LL. l’esame della figura del
segretario comunale, figura di vertice prevista all’art.97 sia per il comune che per la
provincia
Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della
provincia, possono nominare un direttore generale,
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Il D.G. provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo
dell'ente, secondo le direttive impartite e sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo
livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la
predisposizione del piano dettagliato di obiettivi, nonché la proposta alla giunta di piano
esecutivo di gestione previsto. Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente
della provincia, previa deliberazione della Giunta comunale o provinciale. Nei comuni con
popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore
generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate
raggiungano i 15.000 abitanti.
La previsione del D.G. di cui all’art 108 TUEL crea nei fatti una diarchia al vertice
amministrativo degli enti che optino per questa scelta che dovrà essere razionalizzata e
risolta dalla nuova Carta delle Autonomie non essendo sufficiente una disciplina dei
reciproci rapporti quale quella prevista all’art 107, nel rispetto dei loro distinti ed autonomi
ruoli, in quanto la situazione può essere fonte di complessi problemi gestionali al vertice
dell’ente.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE N.1
L’ORDINAMENTO COMUNALE RIPORTATO NEL T.U.E.L.
(D.LGS n. 267/2000 E SUCC. MODIFICHE)
DISPENSA
di Marco Di Folco
Giugno 2008
INDICE
PREMESSA .............................................................................................................. 3
CAPITOLO I - GLI ENTI LOCALI............................................................................... 4
CAPITOLO Il – IL COMUNE ...................................................................................... 4
CAPITOLO III - LA PROVINCIA ................................................................................ 5
CAPITOLO IV - LA POTESTÀ NORMATIVA DEGLI ENTI LOCALI ........................... 6
4.1 Gli statuti degli enti locali ..................................................................................6
4.2 I regolamenti degli enti locali..............................................................................7
CAPITOLO V - LE FORME ASSOCIATIVE .............................................................. 8
5.1 Le convenzioni...................................................................................................8
5.2 I consorzi ...........................................................................................................9
5.3 Le unioni di comuni ..........................................................................................10
5.4 Gli accordi di programma.................................................................................11
5.5 Le comunità montane ......................................................................................11
CAPITOLO VI - GLI ORGANI DI GOVERNO DELL’ENTE LOCALE........................ 13
6.1 Il consiglio comunale...................................................................................... 13
6.2 Il consiglio provinciale ......................................................................................16
6.3 La giunta comunale .........................................................................................16
6.4 La giunta provinciale ........................................................................................18
6.5 Il sindaco..........................................................................................................19
6.6 Il presidente della provincia .............................................................................21
CAPITOLO VII - L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DELL’ENTE LOCALE .. 22
7.1 La dirigenza locale ...........................................................................................22
7.2 Il segretario comunale/provinciale ...................................................................24
7.3 Il city manager .................................................................................................25
CAPITOLO VIII - I CONTROLLI SUGLI ATTI E SUGLI ORGANI DELL’ENTE
LOCALE.................................................................................................................. 26
Con l’art. 31 della legge 265 del 1999 il Parlamento ha conferito al Governo la
delega ad emanare una sorta di codice delle autonomie locali, un testo unico che
riassuma e coordini, con funzione perciò non meramente compilativa, la produzione
legislativa in materia di ordinamento degli Enti locali.
Ai sensi del secondo comma di detto articolo, il testo unico contiene le disposizioni
relative a:
- ordinamento in senso proprio e struttura istituzionale;
- sistema elettorale, ivi comprese le disposizioni sull’ineleggibilità e
sull’incompatibilità;
- stato giuridico degli amministratori;
- sistema finanziario e contabile;
- controlli;
- norme fondamentali sull’organizzazione degli uffici e del personale, ivi compresi
i segretari comunali;
Il metodo redazionale prescelto è consistito nel raccogliere e coordinare le varie
norme lavorando su un impianto di riferimento costituito dalla legge 142/90, come
modificata ed integrata dai successivi interventi culminati con la legge 265 del 1999.
Nel testo unico sono state ricomprese solo disposizioni di rango legislativo e sono
state escluse, invece, le disposizioni regolamentari, anche di carattere delegificante;
si è tenuto conto della giurisprudenza costituzionale e degli orientamenti consolidati
della giurisprudenza ordinaria e amministrativa.
Gli enti locali sono enti pubblici destinati ad operare in un ristretto ambito territoriale
per il perseguimento di interessi eminentemente locali. A tale scopo essi sono dotati,
a vario livello, di autonomia politica e giuridica. Si distinguono a tale proposito gli enti
locali territoriali (Regioni, Province, Comuni, Comunità montane, Comunità isolane,
Unioni di Comuni e Aree metropolitane), per i quali il territorio, oltre che elemento
delimitatore della sfera d’azione, si pone anche come elemento costitutivo dell’ente
stesso, dagli altri enti locali istituzionali, comprendenti le varie strutture del potere
locale, quali le Aziende U.S.L., le Camere di commercio, gli ordini e i collegi
professionali.
CAPITOLO Il - IL COMUNE
5.1 Le convenzioni
Nel quadro della parte I del d.lgs. 267/2000 assume particolare rilievo la disciplina
delle forme associative, vale a dire di quegli strumenti che consentono agli enti locali,
e in particolare ai comuni, di esercitare assieme funzioni amministrative che da soli
non sarebbero in grado di svolgere in maniera adeguata. Trattasi, in particolare: delle
convenzioni, dei consorzi, delle unioni dei comuni, degli accordi di programma e delle
comunità montane.
Le convenzioni sono accordi organizzativi con cui gli enti locali fanno fronte ad
esigenze di collaborazione grazie al coordinamento gestionale nell’esercizio di
funzioni, servizi e attività senza dar vita ad una nuova struttura organizzativa come
nel consorzio.
L’art. 30 del d.lgs. 267/2000 distingue nell’ambito delle convenzioni due tipologie a
seconda del carattere facoltativo o obbligatorio dell’accordo raggiunto dagli enti.
Le convenzioni facoltative sono deliberate dagli enti locali partecipanti per lo
svolgimento, in forma coordinata, di determinati servizi e funzioni.
Con legge, statale o regionale, secondo le rispettive competenze, possono essere
previste convenzioni obbligatorie tra enti locali, per la gestione a tempo determinato
di uno specifico servizio, o per la realizzazione di una determinata opera pubblica. In
virtù del carattere obbligatorio della convenzione gli enti non possono sottrarsi alla
costituzione del rapporto convenzionale, attivandosi in caso contrario il potere
sostitutivo dell’organo regionale di controllo oppure del difensore civico regionale,
ove costituito, per la nomina di un commissario ad acta che provvede in merito.
5.2 I consorzi
I consorzi sono strumenti di cooperazione per lo svolgimento in forma associata di
una o più attività, ogni qualvolta gli enti locali valutino l’opportunità di dar vita ad un
soggetto distinto dotato di personalità giuridica e di maggiore agilità operativa per
estendere o rendere uniforme, in un bacino di utenza sovracomunale, un servizio o
una funzione.
L’art. 31 del D.Lgs. 267/2000 definisce la natura delle attività consorziate
identificandole nella gestione associata di uno o più servizi e nell’esercizio associato
di funzioni, e delimita l’ambito di operatività dell’istituto consortile, configurando due
tipi di consorzio:
- di servizi. Sono quelli che gestiscono attività a rilevanza economica o servizi
sociali in forma imprenditoriale; ad essi il comma 8 dell’art. 3, citato applica
una disciplina aziendalistica rinviando alle norme previste per le aziende
speciali;
- di funzioni. Sono quelli che gestiscono servizi sociali in forma non
imprenditoriale o funzioni meramente amministrative quali ad esempio funzioni
di segreteria, tecniche e di statistica.
Diversamente dal regime previgente secondo il quale la costituzione del consorzio
richiedeva un preventivo provvedimento statale o regionale di approvazione, l’attuale
normativa dispone che esso si costituisca a seguito di una convenzione approvata da
parte dei consigli degli enti partecipanti, a maggioranza assoluta dei componenti.
Lo Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per gestire determinate
funzioni e servizi di rilevante interesse pubblico.
Ai sensi dell’art. 273 del D.Lgs. 267/2000 fino al completamento delle procedure di
revisione dei consorzi e delle altre forme associative, resta fermo il disposto dell’art.
60 della L. 142/90 (e dell’art. 5, commi 11ter e 11quater del D.L. 361/95, convertito
dalla L. 437/97), secondo cui i Comuni e le Province hanno l’onere di provvedere alla
Vanno invece considerati tuttora operanti i controlli di tipo sostitutivo previsti dagli
artt. 136 e 137 del d.lgs. 267/2000. In base all’art. 136, qualora gli enti locali,
sebbene invitati a provvedere entro congruo termine, ritardino o omettano di
compiere atti obbligatori per legge, si provvede a mezzo di commissario ad acta
nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal comitato regionale
di controllo. Il commissario ad acta provvede entro sessanta giorni dal conferimento
dell'incarico. In base all’art. 137, con riferimento alle funzioni e ai compiti spettanti
agli enti locali, in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli
obblighi derivanti dall'appartenenza alla Unione europea o pericolo di grave
pregiudizio agli interessi nazionali, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro competente per materia, assegna all'ente inadempiente un
congruo termine per provvedere. Decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei
Ministri, sentito il soggetto inadempiente, nomina un commissario che provvede in
via sostitutiva.
Del pari applicabile anche dopo la riforma del Titolo V è stato considerato l’art. 138
del d.lgs. 267/2000, che intesta al Governo il potere di annullare in via straordinaria
ed a generale tutela dell’ordinamento, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità
(previa deliberazione del consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell’interno e
con un atto che assume la forma giuridica del decreto del presidente della
repubblica). Si tratta tuttavia di previsioni la cui compatibilità col quadro costituzionale
vigente è assai dubbia.
Sempre in tema di controlli sostitutivi occorre tener presente che l’art. 120, comma 2
Cost. attribuisce al Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città
metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme o
Per quanto riguarda i controlli sugli organi, di particolare rilievo sono le ipotesi di
scioglimento del consiglio comunale/provinciale che è forma di controllo sugli organi
comunali e provinciali esercitata dallo Stato. L’art. 141 del D.Lgs. 267/00 stabilisce
che il Consiglio comunale e provinciale può essere sciolto con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, nei seguenti casi: compimento
di atti contrari alla Costituzione; per gravi e persistenti violazioni di legge; per gravi
motivi di ordine pubblico; dimissioni, impedimento permanente, rimozione,
decadenza, decesso del Sindaco o del Presidente della Provincia; cessazione dalla
carica per dimissioni contestuali della metà più uno dei membri assegnati; riduzione
dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti;
mancata approvazione del bilancio nei termini di legge; mozione di sfiducia nei
confronti del Sindaco o del Presidente della Provincia.
Inoltre i Consigli comunali e provinciali sono sciolti:
- quando emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori
con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli
amministratori stessi;
sistema finanziario
Programmazione di bilancio;
contabile
Principi di
Regole di gestione;
e
docente: Dott.ssa Daniela Urtesi Rendiconto dell’esercizio;
Servizio di tesoreria;
Attività dell’organo di revisione
LA RELAZIONE PREVISIONALE E
LA PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA
PROGRAMMATICA
PIANIFICAZIONE Relazione previsionale e
programmatica (art. 170)
è il documento fondamentale per la pianificazione e
programmazione dell’attività e delle risorse dell’ente.
Bilancio Suddivisione della spesa
pluriennale pluriennale per interventi,
servizi e programmi Pianificazione: intesa come individuazione degli obiettivi
da raggiungere nel rispetto dei fini istituzionali dell’Ente,
Bilancio
che trova corpo nella relazione previsionale e
Suddivisione della spesa
PROGRAMMAZIONE
annuale di annuale per interventi, programmatica e nel bilancio pluriennale.
previsione risorse e servizi Programmazione, riferita alla scelta tra le differenti
alternative praticabili, del programma più consono al
Suddivisione di
Piano raggiungimento dell’obiettivo, che trova corpo nella
GESTIONE esecutivo di ¾ risorse e interventi in
gestione capitoli
relazione previsionale e programmatica.
¾ servizi in centri di costo
Esi Esi
Sindaco/Presidente Delinea gli indirizzi programmatici del prossimo triennio, d'intesa Giugno dell'anno
con l'organo esecutivo, sulla scorta del proprio programma politico, precedente
approvato dal consiglio
Predispone lo schema di bilancio Responsabile di servizio, Formula le proposte di bilancio, individuando gli obiettivi, indicando 31 luglio
Organo annuale, la relazione previsionale e d'intesa con l'assessore competente le risorse finanziarie specifiche correlate ai propri servizi o generali,
illustrando e motivando le proprie richieste
programmatica, lo schema di
esecutivo bilancio pluriennale e li presenta,
Organo esecutivo Esamina le proposte, coordinate dal Responsabile servizio
finanziario e dall'eventuale Direttore generale, ne verifica la
15 settembre
consiliare
Responsabili di servizio con Direttore Rendono le proposte conclusive di bilancio ed eventualmente di 30 settembre
generale Peg insieme con le relazioni di settore al Responsabile servizi
finanziari
Responsabile servizi finanziari Verificata la veridicità dell'entrata e la compatibilità della spesa, 15 ottobre
collaziona le relazioni di settore, redige la proposta di bilancio che,
corredata del proprio parere reso ai sensi dell'art. 49 del DLgs n.
entro il 31 dicembre.
consiliare Organo esecutivo Approva lo schema di bilancio annuale, con allegati bilancio
pluriennale e relazione previsionale e programmatica, e deposita gli
30 novembre
atti in consiglio
Esi Esi
I dati relativi alle Entrate e alle Spese devono essere correlati alla realtà, Tit. IV - Entrate da alienazioni Tit. IV - Spese per servizi
VERIDICITA’ tenendo conto del trend storico, del tasso di inflazione, delle prospettive di
istituzione di nuovi servizi o di potenziamento di quelli già esistenti
e riscossione crediti per conto di terzi
PAREGGIO
FINANZIARIO Il totale delle Entrate deve essere uguale al totale delle Spese Tit. V - Entrate da accensione
prestiti
PUBBLICITA’ Il Bilancio di previsione deve essere portato a conoscenza della collettività
Tit. VI - Entrate da servizi per
conto di terzi
Esi Esi
Struttura del bilancio: le entrate Struttura del bilancio: le spese
La codifica
LE ENTRATE E LE SPESE NEL MODELLO UFFICIALE DEL BILANCIO DI
sistema di codifica numerica delle parti del bilancio PREVISIONE (DPR 194/96)
PARTE ENTRATA
il codice è formato da sette numeri di cui:
- per l'entrata, il primo indica il titolo, gli altri due la Risorsa Accertamenti
Previsioni definitive
Previsione di competenza per l'esercizio al
quale si riferisce il presente bilancio
ultimo esercizio Annotazioni
categoria, gli ultimi quattro la risorsa, Codice e chiuso
esercizio in corso
Variazioni Somme
Denominazione
numero in aumento in diminuzione risultanti
- per la spesa, il primo numero indica il titolo, il secondo e 1 2 3 4 5 6 7 8
il terzo la funzione, il quarto e quinto il servizio, il sesto e
settimo l'intervento.
PARTE SPESA
Ecco uno schema sintetico:
Previsione di competenza per l'esercizio al
Intervento
Impegni ultimo Previsioni definitive quale si riferisce il presente bilancio
Annotazioni
esercizio chiuso esercizio in corso
Codice e Variazioni Somme
Denominazione
numero in aumento in diminuzione risultanti
1 2 3 4 5 6 7 8
Esi
Esi
Verifica periodica sullo stato di
Pareri di regolarità contabile ed attestazioni
accertamento delle entrate e di impegno
di copertura della spesa
delle spese
Il responsabile finanziario deve effettuare il controllo Obbligatorio ma non vincolante per impegni di spesa o
periodico sull'andamento della gestione ed in particolare diminuzioni di entrate
deve
controllare: Copertura di spesa su disponibilità effettive negli
che l'accertamento e la riscossione delle entrate stanziamenti
avvengano alle scadenza stabilite onde evitare la
formazione di eccessivi residui attivi che intaccano la
liquidità; Spese finanziate con entrate a destinazione vincolata fare
che gli impegni di spesa corrente avvengano con regolarità attenzione agli accertamenti
senza dar luogo a contenzioni e oneri accessori;
che le spese in conto capitale procedano secondo
programmi stabiliti.
Esi
Esi Esi
LA RISCOSSIONE (art. 180) IL VERSAMENTO (art. 181)
Esi Esi
Esi Esi
Esi Esi
REGOLE GENERALI IN MATERIA DI
IL PAGAMENTO (art. 185) SPESA
Esi
Esi Esi
Controllo di gestione
IL RICONOSCIMENTO DI LEGITTIMITA’
Definizione
DEI DEBITI FUORI BILANCIO (art. 194)
Art. 196
Il debito fuori bilancio è un’obbligazione a carico dell’ente che non ha
rappresentazione contabile nel bilancio
con deliberazione consiliare di salvaguardia degli equilibri di bilancio (art. 193), l’ente
locale riconosce la legittimità dei debiti fuori bilancio che derivano da:
PROCEDURA DIRETTA A VERIFICARE LO STATO
DI ATTUAZIONE DEGLI OBIETTIVI PROGRAMMATI
• sentenze esecutive
E, ATTRAVERSO L'ANALISI DELLE RISORSE
•copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, purché sia ACQUISITE E DELLA COMPARAZIONE TRA I
stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio (art. 114) e il disavanzo derivi da
COSTI E LA QUANTITÀ E QUALITÀ DEI SERVIZI
fatti di gestione
OFFERTI,
•ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici LA FUNZIONALITÀ DELL'ORGANIZZAZIONE
locali
DELL'ENTE, L'EFFICACIA, L'EFFICIENZA E IL
•procedure espropriative o di occupazione di urgenza per opere di pubblica utilità LIVELLO DI ECONOMICITÀ
ECONOMICITÀ NELL'ATTIVITÀ DI
•acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi relativi all’assunzione REALIZZAZIONE DEI PREDETTI OBIETTIVI
di impegni, nei limiti di accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente
Esi Esi
Finalità
Oggetto
Esi Esi
MODALITÀ Modalità
Esi Esi
Criteri del controllo di gestione
Perché oggi si pone molta enfasi su
NELL’AMBITO DEL CONTROLLO DI GESTIONE CONTINUANO efficacia, efficienza, economicità?
A ESSERE RICHIAMATI TRE CRITERI CHE SECONDO LE
INTENZIONI DEL LEGISLATORE DOVREBBERO GUIDARE LA E’ elevata la quota di risorse economiche destinate ai
GESTIONE DELL’ENTE:
bisogni collettivi e sottratta all’autonoma responsabilità di
individui e famiglie (tributi).
EFFICIENZA Vie è la percezione di un divario crescente tra i bisogni
(spesso garantiti in modo esplicito come diritti) e le
risposte effettive)
EFFICACIA Si è diffusa la percezione che le regole formali della P.A., le
logiche decisionali dei diversi organi (politici e burocrati)
e i comportamenti delle persone comportino sprechi
ECONOMICITA’
Esi 49
Esi
Entrate per le quali al termine dell’esercizio finanziario è Spese per le quali al termine dell’esercizio finanziario è
stata perfezionata solo la fase dell’accertamento (fase di stata perfezionata solo la fase dell’impegno (fase di
diritto) diritto)
• nel bilancio dell’esercizio successivo vanno indicati • nel bilancio dell’esercizio successivo vanno indicati
separatamente dalle entrate di competenza separatamente dalle spese di competenza
Esi Esi
L’ANALISI ECONOMICA ATTRAVERSO LA
RENDICONTAZIONE DEI RISULTATI
Conto del
Aspetto finanziario bilancio
D. Lgs. 267/00
Conto
Analisi della economico
Aspetto economico
gestione
Conto del
Aspetto patrimoniale patrimonio
5
<sfs
LEZIONE 2
DISPENSA
di Daniela Urtesi
Giugno 2008
1
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
INDICE
INDICE.............................................................................................................................. 2
CAPITOLO I - GLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE ........................................ 3
CAPITOLO II - IL BILANCIO DI PREVISIONE ANNUALE ................................................. 8
2.1 I principi fondamentali previsti dal Testo Unico n. 267/2000 ...................................... 8
CAPITOLO IV: LA STRUTTURA DEL BILANCIO ............................................................ 15
4.1 Struttura entrata....................................................................................................... 15
4.2 Struttura spesa ........................................................................................................ 15
CAPITOLO V - LE FASI DELLE ENTRATE E DELLE SPESE......................................... 18
5.1 Le fasi dell'entrata................................................................................................... 18
5.2 Le fasi della spesa .................................................................................................. 20
5.4 I Residui attivi e passivi............................................................................................ 26
5.5 Regole generali in materia di spesa......................................................................... 27
CAPITOLO VI - GLI EQUILIBRI DI BILANCIO – CONTROLLO DI GESTIONE ............... 28
6.1 I debiti fuori bilancio ................................................................................................. 29
6.2 Il controllo di gestione .............................................................................................. 29
. CAPITOLO VII - IL RENDICONTO ............................................................................... 30
Bibliografia ...................................................................................................................... 33
2
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
CAPITOLO I - GLI STRUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE
3
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra le
caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata
e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche.
Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari,
individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli
stessi ed i relativi vincoli.
- L'art. 170 del D. Lgs n. 267/2000 offre una elencazione puntuale dei contenuti
della relazione stessa, ponendo in particolare evidenza il carattere generale
della relazione, con ciò significando che essa racchiude l'intero panorama
programmatorio, sia in termini di tempo, il periodo compreso nel bilancio
pluriennale, sia in termini di contenuti, comprendente cioè gli aspetti finanziari
ed economici, ma anche gli aspetti fisici, strutturali e politici, della manovra di
bilancio.
Da un punto di vista pratico la Relazione comporta varie fasi caratterizzanti:
-la ricognizione delle caratteristiche generali;
-la individuazione degli obiettivi;
-la valutazione delle risorse;
-la scelta delle opzioni;
-la individuazione dei programmi e progetti.
La ricognizione delle caratteristiche generali deriva dal dettato del secondo comma
dell'art. 170 citato, il quale utilizza una serie di verbi "illustra", "precisa", "comprende",
"valuta", "individua", "evidenzia". Un susseguirsi di azioni volte dunque ad una sorta
di monitoraggio degli oggetti puntualmente indicati:
1) popolazione;
2) territorio;
3) economia insediata;
4) servizi, con evidenziazione di risorse umane, strumentali e tecnologiche.
Ne nasce una sorta di fotografia dell'esistente, un quadro dettagliato di quello che
deve essere il punto di partenza della programmazione. In quel contesto deve quindi
costituirsi il piano di sviluppo dell'ente, compreso nel periodo interessato dalla
relazione.
Per la parte spesa, la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con
espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e pluriennale,.
4
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Per gli organismi gestionali dell'ente locale, la relazione indica anche gli obiettivi che
si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia,
efficienza ed economicità del servizio.
5
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
d. l Piano esecutivo di gestione rappresenta una delle novità più rilevanti
introdotte nell’ordinamento finanziario e contabile: l’art. 169 del TUEL stabilisce
che "sulla base del Bilancio di previsione annuale, deliberato dal consiglio,
l’organo esecutivo definisce prima dell’esercizio finanziario il Piano esecutivo di
gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi,
unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi". Il Piano
esecutivo di gestione è definito ed approvato dall’organo esecutivo sulla base
del Bilancio di previsione annuale e contiene non solo elementi finanziari ma
individua altresì gli obiettivi di gestione e gli strumenti e le dotazioni organiche
utilizzate per la realizzazione di essi che vengono direttamente affidati ai
responsabili dei servizi.
Il PEG è lo strumento col quale si assegnano ai responsabili della gestione, ai
vari livelli, risorse umane, finanziarie, strumentali ecc. necessarie alla
realizzazione degli obiettivi concordati, come impegno a conseguire determinati
risultati intesi come determinazioni, interventi, progetti, secondo le linee politiche
indicate nel bilancio di previsione annuale e pluriennale.
Il PEG, quindi, è uno strumento su base annuale, di esercizio, con riferimento
all'attuazione e gestione delle attività di quel periodo che, peraltro, possono
avere riferimento e impatto su programmi o progetti o interventi connessi agli
esercizi successivi previsti nel bilancio pluriennale e nella relazione previsionale
programmatica.
Attraverso il PEG si definiscono le responsabilità a tutti i livelli, si allocano le
risorse, si attua la distinzione tra funzione di governo e funzione esecutiva, si
valorizza l'autonomia gestionale, si innesca il processo di delega, si investe la
globalità dell'organizzazione.
Il PEG, se opportunamente progettato, diventa il principale strumento col quale
la Giunta governa e controlla l'ente nelle sue attività amministrative e gestionali,
durante tutto il corso dell'esercizio e diventa uno strumento di semplificazione
delle procedure burocratiche, contabili e amministrative, teso a fluidificare la
gestione di per sé rigida, consentendo l'attivazione delle assegnazioni di budget
per responsabili di attività e di gestione, secondo una correlazione tra gli
stanziamenti di risorse e la definizione degli obiettivi.
6
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Il PEG costituisce l'analitica rappresentazione del bilancio di esercizio come
fondamentale momento di gestione nell'ambito della programmazione su base
pluriennale, di cui la stesura "annuale" rappresenta la prima fase di sviluppo.
Funzioni del PEG sono:
- assegnare obiettivi e risorse;
- introdurre il processo di delega e valorizzare l'autonomia gestionale;
- definire responsabilità e risultati.
7
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
CAPITOLO II - IL BILANCIO DI PREVISIONE ANNUALE
8
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
a. Unità
Il bilancio è uno solo, nel senso che il complesso delle entrate previste vale a
finanziare indistintamente il complesso delle spese iscritte in bilancio, fatte salve le
eccezioni di legge. Non si possono cioè avere aree privilegiate, o riserve protette a
favore di assessorati o uffici. Tutti devono produrre entrate a vantaggio di tutti, e tutti
possono utilizzare le disponibilità così realizzate.
L’unica deroga al detto principio è quella relativa alle “entrate a destinazione
vincolata”, per le quali esiste un condizionamento posto dalla legge o dai soggetti
che trasferiscono i mezzi di finanziamento, che impone la correlazione con lo scopo
della spesa. Pertanto l’ammontare delle relative riscossioni, che pure va tenuto nel
fondo unico di cassa, non può essere utilizzato se non per lo scopo che le ha
originate.
b. Annualità
L'anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre, è assunto quale
unità temporale della gestione e si definisce esercizio finanziario. Le operazioni
comprese nella gestione stessa, dagli accertamenti alle riscossioni e dagli impegni ai
pagamenti, devono tutte effettuarsi entro la fine dell'anno. Con la chiusura
dell’esercizio finanziario (31 dicembre) non è più possibile effettuare accertamenti di
entrata e impegni di spesa in conto dell’esercizio concluso.
c. Universalità
Tutte le operazioni gestionali, dagli accertamenti alle riscossioni e dagli impegni ai
pagamenti, devono essere compresi nel bilancio nel senso che debbono
necessariamente riferirsi a poste iscritte in bilancio. Sono perciò vietate le gestioni
fuori bilancio, comunque denominate e a qualunque scopo intrattenute.
d. Integrità
Tutte le entrate e tutte le spese devono essere previste e quindi gestite nella loro
interezza. Non è consentito infatti iscrivere entrate al netto delle spese di riscossione,
né iscrivere spese al netto delle entrate compensative o correlate.
Il principio impone quindi l'integrale rilevazione ed esposizione delle poste di entrata
e di spesa. Le poste compensative devono trovare spazio in movimento finanziario
9
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
opposto, anch'esso però rilevato ed esposto. La cosiddetta "compensazione
amministrativa" è vietata.
e. Veridicità e attendibilità
La veridicità ha come presupposto la verifica delle previsioni in rapporto a fonti certe,
quali la legge, i regolamenti, i contratti, le convenzioni, le deliberazioni, le
determinazioni, in particolare con riferimento, per l'entrata, alle aliquote e alle tariffe
applicate.
L'attendibilità attiene invece alla verifica delle previsioni in rapporto alla storicità degli
stanziamenti, ai trend e ai flussi di ciascuna posta, ai parametri riferiti a realtà similari,
a valutazioni il più possibile oggettive sulla realtà della gestione, tenuto conto anche
delle domande potenziali degli utenti dei servizi e dei programmi di sviluppo della
spesa per il loro soddisfacimento.
La previsione delle entrate non deve essere superiore alle reali possibilità di
acquisizione, né quella delle spese deve essere inferiore ai bisogni. Se il bilancio
difetta del requisito della veridicità e attendibilità si va incontro a squilibri gestionali
che inevitabilmente danneggiano la programmazione dell’ente locale e la dinamica di
realizzazione dei programmi; infatti le spese necessarie si devono comunque
sostenere anche se insufficientemente previste; per contro le entrate previste in
misura superiore alla effettiva capacità dell’ente di acquisirle non si realizzeranno.
La legge si preoccupa di assicurare al bilancio una certa flessibilità attraverso
l’iscrizione di un fondo di riserva e la previsione della disciplina degli storni di fondi e
delle variazioni di bilancio.
Il legislatore ha affidato la consegna per il rispetto dei principi di veridicità ai
responsabili di servizio che devono proporre e agli organi politici che devono
scegliere e programmare, ma ha altresì creato una sorta di corpo di vigilanza affidato
al responsabile del servizio finanziario e all'organo di revisione.
f. Pareggio
Il principio del pareggio finanziario è espresso dall'art. 162, comma 6, del D.Lgs. n.
267 del 2000, che recita: "il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario
complessivo".
Il principio del pareggio del bilancio attiene a due diverse tipologie:
10
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
1) il pareggio finanziario per il quale il totale complessivo delle entrate deve
essere uguale al totale complessivo delle spese;
2) il pareggio economico che è detto anche equilibrio economico per il quale le
previsioni relative alle spese correnti sommate alle previsioni relative alle
quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti
obbligazionari non possono essere superiori alle previsioni dei primi tre titoli
dell’entrata.
L’equilibrio della situazione economica assicura che la gestione di competenza non
determini disavanzi a conclusione dell’esercizio. Le entrate dei primi tre titoli che
hanno carattere ricorrente e le cui previsioni hanno termini di riferimento attendibili,
assicurano la copertura delle spese correnti e delle quote capitale delle rate di
ammortamento dei prestiti.
La solidità dell’equilibrio deve essere realizzata attraverso valutazioni prudenziali
delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare.
La gestione complessiva deve rispettare non solo il pareggio in senso tecnico ma più
in generale gli equilibri di bilancio.
Il vero obiettivo del legislatore, pertanto, non è l'affermazione semplicistica che il
totale delle spese sia uguale al totale delle entrate, ma che deve esistere un continuo
equilibrio interno sia di parte corrente sia in conto capitale, con il rispetto di tutti i
tradizionali equilibri finanziari.
g. Pubblicità
Il comma 7 dell' art. 162 del DLgs n. 267/2000 dispone infine che gli enti assicurino
"ai cittadini ed agli organi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e
caratteristici del bilancio annuale e dei suoi allegati con le modalità previste dallo
statuto e dai regolamenti".
Il controllo della programmazione, in aggiunta alle competenze più propriamente
istituzionali, diventa in qualche modo anche "popolare", assumendo connotati che
ineriscono più specificamente al campo politico. E spetta a ciascun ente, nell'ambito
della propria autonomia e con l'uso degli strumenti propri che gli sono attribuiti,
statuto e regolamenti, disciplinare nel concreto questa pubblicità, adattandone le
forme alle caratteristiche della collettività e dei suoi organi di partecipazione.
11
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
I contenuti di tale pubblicità devono essere significativi e caratteristici, come a
stigmatizzare che l'informazione deve essere completa, puntuale e soprattutto
corretta.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
La costruzione del bilancio richiede il coinvolgimento di tutta la struttura
organizzativa dell’Ente che deve fornire, settore per settore, gli elementi consuntivi e
previsionali.
Il bilancio è un punto di arrivo, un risultato nel processo di programmazione.
Iter di formazione
Chi Cosa Entro
quando
Sindaco/Presidente Delinea gli indirizzi programmatici del Giugno dell'anno
prossimo triennio, d'intesa con l'organo precedente
esecutivo, sulla scorta del proprio
programma politico, approvato dal
consiglio
Responsabile di servizio, Formula le proposte di bilancio, 31 luglio
d'intesa con l'assessore individuando gli obiettivi, indicando le
competente risorse finanziarie specifiche correlate ai
propri servizi o generali, illustrando e
motivando le proprie richieste
Organo esecutivo Esamina le proposte, coordinate dal 15 settembre
Responsabile servizio finanziario e
dall'eventuale Direttore generale, ne
verifica la compatibilità con gli indirizzi
programmatici, opera le necessarie
modifiche ai fini del raggiungimento del
pareggio finanziario, quindi ritorna le
proposte emendate ai responsabili di
servizio con le necessarie indicazioni
per l'adeguamento
Responsabili di servizio Rendono le proposte conclusive di 30 settembre
con Direttore generale bilancio ed eventualmente di Peg
insieme con le relazioni di settore al
Responsabile servizi finanziari
Responsabile servizi Verificata la veridicità dell'entrata e la 15 ottobre
finanziari compatibilità della spesa, collaziona le
relazioni di settore, redige la proposta di
bilancio che, corredata del proprio
parere reso ai sensi dell'art. 49 del
DLgs n. 267/2000, sottopone all'organo
esecutivo
Organo esecutivo Approva lo schema di bilancio annuale, 30 novembre
con allegati bilancio pluriennale e
relazione previsionale e programmatica,
e deposita gli atti in consiglio
Consiglio Esamina, eventualmente emenda, 31 dicembre
quindi approva
13
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
La scansione temporale è ovviamente "tarata" sul termine per l'approvazione del
bilancio fissato al 31 dicembre, come disposto dall' art. 151 del DLgs n. 267/2000.
Eventuali proroghe del medesimo termine, divenute ormai la regola, spostano
conseguentemente le scadenze che precedono.
14
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
CAPITOLO IV - LA STRUTTURA DEL BILANCIO
15
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
2. funzioni, che all’interno dei titoli ed a seconda della tipologia dell’attività
esercitata dall’Ente locale, individuano le spese in maniera più articolata (es.:
funzione di istruzione pubblica);
3. servizi, ovvero i singoli uffici, o reparti organizzativi, che gestiscono un
complesso di attività;
4. interventi, che, come già evidenziato, sono relativi alla natura economica dei
fattori produttivi impiegati nell’ambito di ciascun servizio (es.: acquisto di beni di
consumo e/o materie prime).
16
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
I tipi di intervento servono per specificare, qualificare e individuare le dotazioni
finanziarie costituenti parte del complessivo budget del servizio.
L’intervento è indicativo della natura economica dei fattori produttivi destinati a
ciascun servizio.
La codifica
Le parti del bilancio come sopra descritte sono sintetizzate con un sistema di codifica
numerica. Il codice è formato da sette numeri di cui, per l'entrata, il primo indica il
titolo, gli altri due la categoria, gli ultimi quattro la risorsa, mentre per la spesa, il
primo numero indica il titolo, il secondo e il terzo la funzione, il quarto e quinto il
servizio, il sesto e settimo l'intervento.
Ecco uno schema sintetico:
17
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Le variazioni al bilancio. Durante la gestione dell’esercizio il Bilancio di previsione
può subire variazioni, sulle quali assume competenza il Consiglio dell’Ente; solo in
via di necessità ed urgenza tali variazioni possono essere apportate dalla Giunta,
salvo ratifica del Consiglio, a pena di decadenza, entro 60 giorni e comunque entro il
31 dicembre dell’esercizio in corso (se a tale data non è ancora scaduto tale
termine).
La gestione del bilancio prende avvio concreto con l’attivazione dei processi di
entrata e di uscita.
a. Accertamento
Con l'accertamento, che è la prima delle fasi attraverso le quali si realizza il
processo di acquisizione delle risorse, l'entrata viene determinata nell'ammontare,
nella ragione e nella persona debitrice. Ne consegue (e ne è anche presupposto)
l'attivazione dei procedimenti che condurranno all'introito delle somme nell'esercizio,
oppure alla formazione di una situazione creditoria giuridicamente costituita.
L'entrata si considera accertata allorché, sulla base di idonea documentazione, si sia
provveduto alla:
- verifica della ragione del credito;
- verifica della sussistenza di un idoneo titolo giuridico;
- individuazione del debitore;
- quantificazione della somma da incassare;
18
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- fissazione della relativa scadenza nell'anno di competenza del bilancio o
successivamente.
L'accertamento è fase gestionale che presuppone sempre a supporto idonea
documentazione, ossia un atto formale che evidenzia il credito dell'ente, il soggetto
debitore e l'importo del credito scaduto o che viene a scadere, nonché la motivazione
ed il titolo giuridico con la relativa scadenza. Tale documentazione può essere
costituita da:
- ruoli;
- liste di carico;
- contratti;
- provvedimenti giudiziari;
- atti amministrativi specifici.
Si considerano, naturalmente, accertate tutte le entrate per le quali è intervenuta la
riscossione.
La competenza a rinvenire o formare gli atti documentali presupposto
dell'accertamento è propria dei soggetti preposti ai vari servizi cui è attribuito il
procedimento di gestione delle singole risorse e/o categorie di entrata.
Nei modi e nei tempi definiti dal regolamento di contabilità, il responsabile
dell'accertamento è tenuto a trasmettere la relativa documentazione al responsabile
del servizio finanziario, il quale, a sua volta, provvede ai dovuti riscontri ed
all'annotazione delle entrate accertate nelle scritture contabili.
b. Riscossione
L'entrata è riscossa a seguito del materiale introito delle somme corrisposte dai
debitori agli incaricati a esigere, interni o esterni. Gli incaricati interni, che devono
essere designati con provvedimento formale dell'amministrazione, sono l'economo e
gli altri eventuali agenti contabili autorizzati al maneggio di denaro, addetti alla
riscossione di diritti o canoni. Gli incaricati esterni sono, di norma, il tesoriere e il
concessionario del servizio di riscossione tributi.
La riscossione è disposta a mezzo di ordinativo d'incasso (reversale) trasmesso
dall'ente al tesoriere nelle forme e nei tempi stabiliti dalla convenzione di affidamento
del servizio di tesoreria. Con l'ordinativo d'incasso (reversale) si da ordine al tesoriere
di riscuotere una determinata somma dovuta all'ente.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
La reversale, sottoscritta dal responsabile del servizio finanziario o da altro soggetto
individuato dal regolamento di contabilità, deve indicare obbligatoriamente:
- codifica prevista nella struttura del bilancio;
- numero e data di emissione;
- esercizio finanziario di competenza;
- indicazione della risorsa o del capitolo cui è riferita l'entrata distintamente per
residui e competenza;
- debitore;
- ammontare della somma da riscuotere;
- causale;
- eventuale vincolo di destinazione della somma da riscuotere;
- voce economica.
Il tesoriere, oltre ad effettuare la riscossione degli ordini di incasso ricevuti, deve in
ogni caso riscuotere ogni somma a lui direttamente presentata da soggetti che a
qualsiasi titolo si dichiarano debitori dell'ente.
In tal caso il tesoriere, dopo aver rilasciato quietanza al versante, registra
l'operazione tra le partite sospese e provvede all'inoltro all'ente nei termini indicati dal
contratto di Tesoreria ai fini della sua regolarizzazione documentale
c. Versamento
La gestione dell'entrata si conclude con il versamento, che si realizza nel momento
in cui soggetti incaricati della riscossione diversi dal tesoriere versano le somme
riscosse nelle casse della Tesoreria comunale.
Se le riscossioni vengono effettuate direttamente presso il tesoriere senza il tramite
di altri agenti contabili, le fasi della riscossione e del versamento risultano coincidenti.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
I soggetti competenti
Il procedimento di spesa coinvolge il servizio finanziario, per la funzione generale di
coordinamento e di gestione dell'attività finanziaria. Ma coinvolge, altresì, tutti gli altri
servizi dell'ente, chiamati, nelle varie fasi, alla responsabilità operativa.
a. impegno
L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a
seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata sono determinati la somma da
pagare, e il soggetto creditore, è indicata la ragione e viene costituito il vincolo sulle
previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria.
I presupposti
1) la sussistenza di un'obbligazione giuridicamente perfezionata;
2) la somma da pagare determinata;
3) il soggetto creditore individuato;
4) la ragione del debito indicata;
5) il vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio.
L'assunzione di un impegno è subordinata alla compresenza degli elementi sopra
riportati, La mancanza anche di uno solo dei predetti elementi non perfeziona
l'impegno, che pertanto non potrà avere il successivo corso.
La sussistenza di un'obbligazione giuridicamente perfezionata con la quale sono
determinati gli elementi sopra elencati ai punti 2, 3 e 4 potrà produrre nell'esercizio il
pagamento delle somme oppure la formazione del debito da estinguere.
L’approvazione del bilancio e di sue successive variazioni costituisce impegno,
senza necessità di ulteriori atti, per gli stanziamenti di spesa dovuti:
- per il trattamento economico tabellare, ed oneri conseguenti, del
personale dipendente;
- per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di
preammortamento ed oneri accessori;
- per le spese dovute nell’esercizio in base a contratti o disposizioni di
legge.
L'impegno si assume con un atto amministrativo del responsabile del servizio da
definirsi "determinazione" .
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
La determinazione costituisce l'atto con il quale i dirigenti ed i responsabili degli uffici
o dei servizi, così come individuati rispettivamente negli artt. 107 e 109, comma 2,
del D.Lgs. n. 267 del 2000, approvano la spesa ed assumono l'impegno in attuazione
di quanto previsto nel bilancio e nel piano esecutivo di gestione, utilizzando le risorse
con questo assegnate.
Le determinazioni di impegno di spesa, debitamente firmate e sottoscritte, secondo
le disposizioni riportate nel regolamento di contabilità, da classificarsi con sistemi di
raccolta che individuano la cronologia degli atti e l'ufficio di provenienza, vengono
trasmesse al responsabile del servizio finanziario e divengono esecutive con
l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria (art.
183, comma 9, e art. 151, comma 4, del D.Lgs. n. 267 del 2000).
Per copertura finanziaria si intende esclusivamente l'esatta imputazione della spesa
sull’apposito intervento di bilancio ed il riscontro della disponibilità effettiva sullo
stanziamento. Per le spese finanziate con entrate aventi vincolo di destinazione,
l'attestazione può essere resa nei limiti del correlato accertamento di entrata.
L'obbligo dell'attestazione di copertura finanziaria, posto in capo al responsabile del
servizio finanziario, unitamente alla verifica periodica dello stato di accertamento
delle entrate e di impegno delle spese, conferiscono allo stesso una precisa
responsabilità, connessa alla salvaguardia degli equilibri di bilancio; l'attestazione di
copertura finanziaria apposta sulla singola spesa, infatti, implica la dichiarazione da
parte del responsabile del servizio finanziario diretta a garantire che l'insieme delle
spese già finanziate, sommate a quella in esame è coperto dal complesso delle
entrate accertate o in via di accertamento.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Prenotazione di impegno
Durante la gestione, prima di intraprendere un'iniziativa di spesa che non si è ancora
trasformata in obbligazione giuridicamente perfezionata è possibile prenotare un
impegno, vale a dire effettuare un "vincolo di fondi".
Tale accantonamento di somme sull'apposito intervento di bilancio costituisce il
presupposto per l'avvio di tutti quei procedimenti di spesa per i quali le modalità
operative di esecuzione presentano una progressione temporale: le somme stimate
come "occorrenti" vengono "vincolate” in attesa del perfezionarsi del futuro rapporto
obbligatorio. Ciononostante, il vincolo sullo stanziamento non è assimilabile
all'impegno vero e proprio. Se entro il termine dell'esercizio non viene assunta
l'obbligazione di spesa verso i terzi, la prenotazione decade e i relativi stanziamenti
costituiscono economie di gestione, che contribuiscono a determinare il risultato di
amministrazione.
Le prenotazioni di impegno definitivamente assunte con determinazioni o
deliberazioni consentiranno, poi, a conclusione della prima fase del provvedimento di
spesa, la costituzione di un rapporto obbligatorio e dell'impegno giuridico.
Spese pluriennali
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
L' art. 171 , comma 4, del DLgs n. 267/2000, attribuisce ora carattere autorizzativo
agli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, i quali costituiscono un limite agli
impegni di spesa così come quelli del bilancio di previsione annuale.
b. Liquidazione
La liquidazione rappresenta la seconda fase di gestione della spesa e consiste nella
determinazione, sulla base di idonei elementi atti a comprovare il diritto acquisito dal
terzo creditore (fatture, notule, rendiconto spese ecc.), della somma certa e liquida
da pagare all'interno del vincolo sul bilancio assunto con la fase precedente
dell'impegno.
Il servizio che ha effettuato l'atto di impegno e la successiva ordinazione dei beni o
dei servizi dovrà nella fase della liquidazione:
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- riscontrare la regolarità della fornitura o della prestazione eseguita;
- determinare la somma certa e liquida da pagare sulla base della idonea
documentazione presentata dal terzo creditore;
- predisporre l'atto di liquidazione allegando la documentazione di rito
comprovante il diritto acquisito dal terzo e facendo specifico riferimento all'atto
con il quale la spesa era stata precedentemente impegnata.
Il responsabile del servizio che ha provveduto ad effettuare l'impegno di spesa, o
persona da lui delegata secondo le disposizioni previste dal regolamento di
contabilità, dovrà sottoscrivere l'atto di liquidazione e trasmetterlo con la
documentazione allegata al servizio finanziario il quale effettuerà i controlli ed i
riscontri amministrativi, contabili e fiscali al fine di provvedere alla successiva e
conclusiva fase del pagamento.
c. l'ordinazione e pagamento
Il pagamento del debito da parte del tesoriere dell'ente al soggetto creditore
rappresenta la fase conclusiva del procedimento di gestione della spesa.
L'ente tesoriere effettua il pagamento sulla base dell'ordine impartito dall'ente
mediante il mandato di pagamento. Il mandato, deve riportare gli elementi previsti
dalla legge, deve essere firmato dal soggetto individuato dal regolamento di
contabilità e deve contenere i seguenti elementi:
- il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario;
- la data di emissione;
- l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è
allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui;
- la codifica;
- l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a
rilasciare quietanza, nonché, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita
IVA;
- l'ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge
o sia stata concordata con il creditore;
- la causale e gli estremi dell'atto esecutivo che legittima l'erogazione della spesa;
25
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore;
- il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione.
d. pagamento
Il mandato di pagamento è controllato, per quanto attiene alla sussistenza
dell'impegno e della liquidazione, dal servizio finanziario, che provvede altresì alle
operazioni di contabilizzazione e di trasmissione al tesoriere.
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costituiscono minori accertamenti e economie di spesa e concorreranno a
determinare il risultato economico dell’esercizio.
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“Art. 146 (Lavori d’urgenza) – 1. Nei casi in cui l’esecuzione dei lavori in economia è
determinata dalla necessità di provvedere d’urgenza, questa deve risultare da un
verbale in cui, in sono indicati i motivi dello stato d’urgenza, le cause che lo hanno
provocato e i lavori necessari per rimuoverlo. 2. il verbale è compilato dal
responsabile del procedimento o da un tecnico all’uopo incaricato. Il verbale è
trasmesso con una perizia estimativa alla stazione appaltante per la copertura della
spesa e l’autorizzazione dei lavori.”
“Art. 147 (Provvedimenti in casi di somma urgenza) - In circostanze di somma
urgenza, che non consentono alcun indugio, il soggetto tra il responsabile del
procedimento e il tecnico che si reca prima sul luogo, può disporre,
contemporaneamente alla redazione del verbale di cui all’articolo 146, la immediata
esecuzione dei lavori entro il limite di 200.000 EURO o comunque quanto
indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
6.1 I debiti fuori bilancio
Fra le cause dello squilibrio finanziario degli enti locali assume particolare rilevanza
la formazione dei debiti fuori bilancio. Il debito fuori bilancio è un’obbligazione a
carico dell’ente che non ha una rappresentazione contabile all’interno del bilancio,
nel senso che non è stato costituito regolare impegno di spesa.
L’art. 194 del D.lgs. 267/2000 riserva all’organo consiliare la potestà di riconoscere la
legittimità di debiti contratti senza l’osservanza delle prescritte regole contabili e
appartenenti alle seguenti tipologe:
- sentenze esecutive;
- copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti
degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato
rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo
derivi da fatti di gestione;
- ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme
speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
- procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
- acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3
dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per
l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di
competenza.
Il riconoscimento di questi debiti deve prevedere le modalità di pagamento (anche
con rateizzazione convenuta con i creditori, per un massimo di tre esercizi finanziari);
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- la misurazione dell'efficacia, l'efficienza, e il livello di economicità dell'attività di
realizzazione dei predetti obiettivi.
Il controllo di gestione deve avere per oggetto l’intera attività amministrativa
gestionale dell’ente locale e va svolto con cadenza periodica.
Secondo quanto stabilito dall’articolo 197, l’attuazione del controllo di gestione
avviene in tre fasi:
- predisposizione di un piano dettagliato degli obiettivi;
- rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati
raggiunti;
- valutazione dei dati predetti in rapporto al piano dettagliato degli obiettivi, al fine
di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l’efficacia, l’efficienza ed il
grado di economicità dell’azione intrapresa.”
L'oggetto della verifica è costituito dal grado di realizzazione degli obiettivi e dal
grado di utilizzo delle risorse umane, strumentali, finanziarie, economiche.
Abbiano visto che all'inizio di ciascun esercizio finanziario l'ente locale, con i
documenti di programmazione quali il bilancio di previsione, il bilancio pluriennale e
la relazione previsionale e programmatica stabilisce le linee gestionali da perseguire
nel periodo considerato. Questi documenti non riportano solo dati finanziari, ma
indicano anche gli obiettivi e le finalità che si intendono raggiungere, individuando le
risorse necessarie.
L’art. 227 del D.Lgs 267/2000 stabilisce che la dimostrazione dei risultati di gestione
avviene mediante il rendiconto, il quale comprende:
- il conto del bilancio;
- il conto economico;
- il conto del patrimonio.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Questi documenti misurano la gestione nel triplice aspetto: finanziario, economico e
patrimoniale.
Il conto del bilancio dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta
nel bilancio annuale rispetto alle previsioni esponendo l'avvenuta gestione solo sotto
l'aspetto finanziario, ossia presta la sua attenzione solo all'aspetto contabile delle
entrate accertate e riscosse nonché delle spese impegnate e pagate nel corso
dell'anno. È praticamente la visualizzazione, dal punto di vista numerico, dei
movimenti finanziari.
Con il conto del bilancio viene accertato il risultato contabile di amministrazione che è
pari al fondo di cassa, aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi; tale
risultato, se positivo, costituisce l’avanzo di amministrazione, se negativo, il
disavanzo di amministrazione.
Il risultato contabile di amministrazione è dato dalla seguente somma algebrica:
31
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Il conto economico, disciplinato ora dall'art. 229 del D.Lgs. n. 267 del 2000, dimostra
invece il risultato economico della gestione, rappresentando i componenti positivi e
negativi della gestione stessa secondo criteri di competenza economica.
I componenti negativi si riferiscono al consumo dei fattori produttivi utilizzati durante
la gestione, quelli positivi si riferiscono a proventi e ricavi formatisi con il
concretizzarsi delle risorse previste nel bilancio preventivo.
Il conto del patrimonio, integrandosi con gli altri due conti, consente di conoscere
nella sua interezza la reale situazione economico-patrimoniale dell'ente pubblico: la
sua approvazione diventa un'occasione di riflessione sulla validità degli obiettivi
programmatici e sulle effettive capacità in termini di risorse da trarre dai beni
patrimoniali di cui ogni ente
dispone.
Il conto del bilancio, il conto economico ed il conto del patrimonio, pur essendo
quindi tre documenti distinti e deputati alla dimostrazione di tre diversi risultati,
rispettivamente:
- i risultati finali della gestione autorizzatoria (gestione residui e gestione
competenza),
- i componenti positivi e negativi dell'attività dell'ente secondo criteri di
competenza economica,
- i risultati della gestione patrimoniale - consistenza del patrimonio e variazioni,
si integrano e si alimentano l'un con l'altro proprio al fine di evidenziare lo stato di
salute complessivo dell'ente.
Il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 giugno dell'anno
successivo al relativo esercizio finanziario e ad sono allegati:
1) la relazione della Giunta che esprime valutazioni di efficacia dell’azione
condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi e ai costi
sostenuti;
2) la relazione dell'organo di revisione che attesta la corrispondenza del
rendiconto alle risultanze della gestione ed esprime rilievi e proposte per
conseguire una migliore efficienza ed economicità della gestione;
3) l’elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza.
Con il rendiconto si chiude il ciclo che era iniziato con la programmazione.
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Tuttavia il rendiconto non è un documento fine a se stesso e finalizzato solamente a
dimostrare i risultati raggiunti nell'esercizio ormai chiuso, ma è uno dei fattori che
dovrà alimentare la stessa attività di programmazione degli esercizi futuri in un
processo senza soluzione di continuità in cui ciascuna fase alimenta l'altra.
Bibliografia
Arcidiacono S. - "I bilanci e la nuova gestione contabile del Comune", Maggioli,
Rimini, 1998
Bruno F., Delfino F., Farneti G., Principato L., Ravelli G. "Enti locali - La gestione
economico-finanziaria", IPSOA, Milano, 1998
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CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE 2
RISPOSTE AL TEST
A RISPOSTA MULTIPLA
di Daniela Urtesi
giugno 2008
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
In grassetto le risposte corrette
a) Dal consiglio comunale, sulla base della proposta della giunta comunale, entro il 30
novembre di ogni anno. Può essere deliberato in pareggio finanziario.
b) Dal consiglio comunale, entro il 31 ottobre di ogni anno. Deve essere deliberato in
pareggio finanziario.
c) Dal consiglio comunale, sulla base della proposta della giunta comunale, entro il
31 dicembre di ogni anno. Viene deliberato in pareggio finanziario complessivo.
a) quinquennale
b) triennale
c) biennale
a) Anno finanziario
b) Esercizio finanziario
c) Rendiconto di gestione
a) Il mandato (ordinativo) di pagamento, l’ordine del sindaco del comune alla banca del
comune di pagare i creditori, attraverso assegno bancario.
b) Il mandato di pagamento ( ordinativo di pagamento), è l’ordine, dato al tesoriere,
di pagare una determinata somma ad uno o più creditori determinati.
c) Il mandato di pagamento (ordinativo di pagamento), è l’ordine, dato al responsabile del
servizio finanziario, di pagare una determinata somma ad uno o più creditori
determinati.
a) I debiti fuori bilancio sono debiti assunti indipendentemente ( e quindi fuori) dalla
regolare gestione del bilancio di previsione operante per l’anno dell’assunzione
stessa.
b) Sono debiti assunti per spese necessarie ed a cui non si possa far fronte.
c) Sono debiti assunti in mancanza di copertura finanziaria.
a) Comprendono esclusivamente entrate e spese che si effettuano per conto del comune
dall'economo comunale.
b) Sono quelle che avvengono tramite un giro di contabili obbligatorie.
c) le entrate da servizi per conto terzi e le spese da servizi per conto terzi,
comprendono esclusivamente entrate e spese che si effettuano per conto terzi,
pertanto costituiscono per l’Ente locale un debito e un credito di identico
ammontare.
a) Con l'apposizione, da parte del responsabile del servizio finanziario, del visto di
regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.
b) All'atto della firma.
c) Dopo trenta giorni di pubblicazione.
N.21 - A NORMA DEL TESTO UNICO DELLE LEGGI SULL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI
LOCALI (D. LGS. N. 267 DEL 2000), SECONDO LA DISCIPLINA DELLA GESTIONE DEL
BILANCIO DEGLI ENTI LOCALI, IL VERSAMENTO:
a) Nel quadro riassuntivo della gestione finanziaria la posta attiva è costituita dal
fondo di cassa alla fine dell'esercizio più i residui attivi, mentre la posta passiva
è costituita dai residui passivi. Qualora vi sia eccedenza dell'attività sulla
passività c'è un avanzo di amministrazione; nel caso inverso c'è un disavanzo di
amministrazione.
b) L’avanzo di amministrazione è ciò che rimane nel dopo che tutte le spese necessarie
siano state effettuate e non vi siano più residue entrate finanziarie, mentre, nel caso in
cui vi siano spese non effettuate, vi sarà un disavanzo.
a) La Giunta Comunale
b) Il Collegio dei revisori.
c) Il Consiglio Comunale
LEZIONE 3:
IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
E L’ATTIVITA’ DELLA P.A.
• 1. il principio di legalità
2. il principio d'imparzialità
3. il principio di buon andamento
la violazione di legge. (contrasto tra l'atto e la norma, sia essa primaria (le
leggi) che secondaria (i regolamenti)
intrinseci all’atto:
illogicità nei criteri di valutazione
Manifesta ingiustizia
la motivazione insufficiente
la motivazione incongrua
la motivazione dubbiosa.
estrinseci all'atto
l'esistenza di una prassi in senso contrario
la contraddittorietà di comportamento
la scorrettezza nello svolgimento della procedura.
Travisamento dei fatti
Seconda sequenza
1. Preambolo;
2. Motivazione
è preferibile scrivere:
• “Considerato che:
• …………………..;
• ………………….”
LEZIONE 3
di Marco Di Folco
giugno 2008
1. A
2. C
3. A
4.B
5.B
6.A
7.B
8.C
9.A
10. B
11. A
12. C
13. B
14. C
15. A
16. B
17. B
18. A
19 . C
20. B
21. B
22. A
23. A
24. B
25. C
26. A
27. B
28. A
29. A
30. C
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE 3
DISPENSA
di Marco Di Folco
Giugno 2008
INDICE
CAPITOLO 1 -LA NOZIONE DI PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E I
PRINCIPI DELLA L. 241/1990...........................................................................3
CAPITOLO 2 - IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO ............................8
CAPITOLO 3 - LA PARTECIPAZIONE AL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO .........................................................................................10
CAPITOLO 4 - IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI13
CAPITOLO 5 - LA SEMPLIFICAZIONE DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA.....16
CAPITOLO 6. - LE MODIFICHE ALLA L. 241/1990 APPORTATE DALLA L.
15/2005 ...........................................................................................................18
CAPITOLO 7 - LE MODIFICHE ALLA L. 241/2005 APPORTATE DALLA
L.80/2005 ........................................................................................................25
CAPITOLO 8 - IL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO ..............................29
CAPITOLO 9 - L’INVALIDITÀ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO ...31
Una delle più importanti novità introdotte dalla legge 241 del 90 (Capo II,
artt. 4-6) è senz’altro rappresentata dalla necessità imposta legislativamente di
individuare il responsabile del procedimento, rendendo così effettivamente
operante il principio di trasparenza dell’attività amministrativa.
Fino a quando non si provvede a questa individuazione, è considerato
responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità
Il Capo IV (artt.14-21) della legge 241 del 1990 contiene una serie di
disposizioni di notevole rilievo, tese a snellire l’azione amministrativa, in
armonia con i già detti principi di economicità ed efficacia.
Al fine di snellire e semplificare l’azione amministrativa, la legge 241 del
1990 prevede:
a) Conferenze di servizi. Tale istituto, che è sicuramente tra quelli più
innovativi introdotti da questa legge (e che è stato di recente oggetto delle
modifiche apportate dalla legge n. 15 del 2005), costituisce una forma di
cooperazione tra le amministrazioni pubbliche che ha lo scopo di realizzare,
attraverso l’esame contestuale dei vari interessi coinvolti, la semplificazione di
taluni procedimenti amministrativi particolarmente complessi.
b) Accordi fra amministrazioni pubbliche: finalizzati a disciplinare lo
svolgimento di attività di pubblico interesse in collaborazione.
c) La facoltà per le amministrazioni di procedere prescindendo da un
parere obbligatorio che non sia stato espresso nei termini previsti.
In particolare, in base all’art. 16 della l. 241/1990, gli organi consultivi delle
pubbliche amministrazioni sono tenuti a rendere i pareri ad essi
obbligatoriamente richiesti entro quarantacinque giorni dal ricevimento della
richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare
immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il
quale il parere sarà reso.
Se il termine decorre senza che il parere sia stato comunicato o senza che
l’organo consultivo interpellato abbia rappresentato esigenze istruttorie,
l’amministrazione richiedente ha facoltà di procedere indipendentemente
dall’acquisizione del parere. Come si vede le previsioni dell’art. 16 hanno
l’effetto di rendere facoltativi pareri sulla carta obbligatori, laddove essi non
siano espressi entro i termini perentori previsti dalla legge; è questo il motivo
per il quale l’istituto in esame viene sintetizzato dalla dottrina con l’espressione
“silenzio facoltativo”.
1
Come si è rilevato in precedenza, però, il procedimento può concludersi anche con un atto consensuale,
e cioè con un accordo, nonché col silenzio della pubblica amministrazione.
dell’annullabilità
amministrativo sia in radice incapace di produrre gli effetti suoi propri; essa è
inoltre rilevabile d’ufficio e senza limiti temporali. Secondo l’art. 21-septies della
stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi
In particolare:
dalla legge.
tutte le ipotesi di illegittimità del provvedimento che non rientrino nelle due
LEZIONE 3
di Marco Di Folco
giugno 2008
2. In base alla l. 241/1990 quali sono i contenuti necessari della motivazione del
provvedimento amministrativo?
a) Le sole ragioni giuridiche della decisione
b) i soli presupposti di fatto della decisione
c) sia le ragioni giuridiche che i presupposti di fatto della decisione
9. In base alla l. 241/1990 quali, tra i seguenti atti, non vanno motivati?
a) gli atti normativi
b) le autorizzazioni
c) le concessioni
10. In base alla l. 241/1990, salvo eccezioni, l’avvio del procedimento amministrativo:
a) non deve essere comunicato
b) deve essere comunicato
c) non può essere comunicato
12. In base alla l. 241/1990 a quali soggetti va di norma comunicato l’avvio del
procedimento amministrativo?
a) esclusivamente ai diretti destinatari del provvedimento finale
b) esclusivamente ai terzi che possono ricevere pregiudizio dal provvedimento finale
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
c) ai diretti destinatari del provvedimento finale, ai soggetti che per legge devono
intervenire nel procedimento amministrativo, ai terzi che possono ricevere
pregiudizio dal provvedimento finale
14. In base alla l. 241/1990 quali soggetti hanno facoltà di intervenire nel procedimento
amministrativo?
a) esclusivamente i soggetti portatori di interessi pubblici
b) esclusivamente i soggetti portatori di interessi privati
c) i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, nonché i soggetti portatori di
interessi diffusi costituiti associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio
dal provvedimento
a) nel diritto, salve eccezioni, di prendere visione degli atti del procedimento e nel
diritto di presentare memorie scritte e documenti
b) esclusivamente nel diritto di presentare memorie scritte e documenti
c) esclusivamente nel diritto, salve eccezioni, di prendere visione degli atti del
procedimento
18. In base alla l. 241/1990 quale forma è richiesta per gli accordi sostitutivi del
provvedimento?
a) Necessariamente la forma scritta
b) Necessariamente la forma orale
c) O la forma scritta o quella orale
I
19. In base alla l. 241/1990 le controversie in materia di accordi sostitutivi del
provvedimento sono attribuite alla giurisdizione:
a) Della corte costituzionale
b) Del giudice ordinario
c) Del giudice amministrativo
22. In base alla l. 241/1990, decorsi inutilmente 30 giorni dalla richiesta di accesso,
questa si intende:
a) Respinta
b) Accolta
c) Rinviata
23. In base alla l. 241/1990, ove non diversamente disposto, entro quale termine si
deve concludere il procedimento amministrativo?
a) Entro novanta giorni
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b) Entro trenta giorni
c) Entro sessanta giorni
25. In base alla l. 241/1990 in quali ipotesi è possibile comunicare l’avvio del
procedimento secondo modalità diverse dalla comunicazione personale?
a) Mai
b) Sempre
c) Solo ove il numero dei destinatari sia troppo elevato
26. Il principio in forza del quale ogni provvedimento amministrativo deve essere
previsto dall’ordinamento è detto:
a) di tipicità
b) di imperatività
c) di unilateralità
27. Gli accordi che determinano il contenuto del provvedimento finale del
procedimento sono detti:
a) Accordi sostitutivi
b) Accordi integrativi
c) Pareri
28. Gli accordi che tengono luogo del provvedimento finale sono detti:
a) Accordi sostitutivi
b) Accordi integrativi
c) Pareri
LEZIONE N.4
DISPENSA
di Ivan Bechini
Giugno 2008
1 Sent. 16 maggio 2008, n. 146. V. anche C. Cost. 275/2001; 82/2003; 199/2003; 367/2006.
5
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- art. 54; che stabilisce il dovere dei cittadini cui sono affidate pubbliche funzione
di adempierle con disciplina e onore;
- art. 97; che fissa la regola del concorso per l'accesso agli impieghi pubblici e
sancisce il principio del buon andamento della Pubblica Amministrazione e
stabilisce anche una riserva di legge in tema di organizzazione dei pubblici
uffici;
- art. 98; il quale proclama che “i pubblici impiegati sono al servizio della
nazione”.
2 La norma è stata integrata e parzialmente modificata dai decreti legislativi 247/1993; 470/1993; 546/1993 e
dalla L. 273/1995. In seguito la norma è stata oggetto di profonde revisioni per effetto della L. 59/1997 (c.d.
Legge Bassanini), in base alla quale sono stati emanati i decreti legislativi 396/1997 in materia di
contrattazione collettiva; 80/1998 in materia di organizzazione, di rapporto di lavoro e di giurisdizione nelle
controversie di lavoro; 387/1998 modificativo dei decreti legislativi 29/1993 e 80/1998.
6
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
1. estensione delle norme del diritto privato al rapporto di pubblico impiego;
2. diretta applicabilità della disciplina della contrattazione collettiva;
3. attribuzione al datore di lavoro pubblico degli stessi poteri di gestione del
rapporto propri del datore di lavoro privato.
7
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- estensione della legislazione privatistica in tema di impiego flessibile;
- estensione della disciplina privatistica in tema di mansioni, mobilità e
trasferimento di attività;
In seguito, con L. 16 giugno 1998, n. 191, c.d. Bassanini ter, è stato emanato il D.
Lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, che ha introdotto notevoli innovazioni, soprattutto in
tema di:
- accesso alla dirigenza, prevedendo l'obbligo dei concorsi per esami;
- formazione dei dirigenti;
- durata degli incarichi dirigenziali;
- possibilità per i dipendenti pubblici di essere destinati temporaneamente presso
pubbliche amministrazioni di Stati comunitari;
- collocamento in disponibilità, con l'introduzione della previsione che la disciplina
della mobilità collettiva si applica anche quando le dichiarazioni di eccedenze
siano fatte in occasioni distinte durante l'anno;
- nuovi requisiti per i concorsi pubblici;
- revisione più puntuale della disciplina concernente l'esperimento del tentativo
obbligatorio di conciliazione, con la previsione che il giudice, rilevato che la
domanda giudiziale sia stata posta prima della scadenza del termine di 90
giorni dalla promozione del tentativo, deve sospendere il giudizio e fissare un
termine perentorio di 60 giorni per la sua promozione ex art. 412 bis c.p.c.
Infine il D. Lgs. 267/2000, Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L.) ha raccolto, agli
artt. 88 e seguenti, le norme specifiche applicabili al personale degli enti locali.
8
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
D. Lgs. 29/1993, limitandosi ad inserire alcune norme di raccordo ed a colmare
alcune lacune normative.
Il nuovo assetto normativo scaturente dal D. Lgs. 165/2001 presenta alcune
caratteristiche fondamentali:
1. separazione tra materie riservate alla legge e agli atti unilaterali della Pubblica
Amministrazione e materie assoggettate alla disciplina privatistica;
2. separazione tra compiti di indirizzo politico-amministrativo e compiti di
organizzazione gestionale degli uffici e dei rapporti di lavoro;
3. ampliamento della contrattazione collettiva;
4. riforma della disciplina della dirigenza pubblica;
5. allineamento della disciplina del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti a
quella privatistica, con particolare riferimento al tema della mobilità individuale e
collettiva;
6. devoluzione del contenzioso al giudice ordinario ed applicazione del tentativo
obbligatorio di conciliazione.
La struttura del D. Lgs. 165/2001 può essere così schematizzata:
1. Titolo I (art. 1-9): principi generali;
2. Titolo II (art. 10-39):organizzazione, suddiviso in più capi relativi alla
trasparenza amministrativa (art. 10-12), disciplina dei dirigenti (artt. 13-29),
mobilità del dipendente pubblico (artt. 30-34bis) e reclutamento del personale
(artt. 35-39)
3. Titolo III (artt. 40-50): contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale;
4. Titolo IV (artt. 51-57): disciplina del rapporto di lavoro;
5. Titolo V (artt. 58-62): spesa del personale della Pubblica Amministrazione;
6. Titolo VI (artt. 63-66): devoluzione della giurisdizione al giudice ordinario;
7. Titolo VII (artt. 67-73): norme transitorie e finali.
La disciplina del decreto legislativo si applica a tutte le pubbliche amministrazioni3,
3 Art. 1, comma 2, D. Lgs. 165/2001: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni
dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità
montante, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di
cui al secreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.
9
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
con le sole eccezioni previste dal successivo art. 34
3.2. L'accesso al lavoro pubblico.
3.2.1. L'accesso tramite procedure selettive.
Anche se il legislatore ha portato avanti un processo di privatizzazione del pubblico
impiego, ciò non esclude che vi siano delle peculiarità dettate dalla natura pubblica
del datore di lavoro.
Il combinato disposto dell'art. 97 della Costituzione e delle norme speciali sopra
richiamate stabilisce che l'assunzione nelle pubbliche amministrazioni avvenga:
1. tramite procedure selettive volte ad accertare la professionalità e che
garantiscano imparzialità, oggettività, trasparenza e celerità;
2. mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, per le qualifiche
per le quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo;
3. attraverso l'assunzione obbligatoria dei soggetti appartenenti a categorie
protette, secondo quanto stabilito dalla L. 68/1999.
La norma ha lo scopo di assicurare imparzialità ed efficienza dell'azione
amministrativa, poiché il meccanismo concorsuale dovrebbe garantire la selezione
per personale qualificato.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale con sentenza 5 luglio 2004, n. 205
che ha ribadito l'inderogabilità del principio del concorso pubblico e che tale regola
può dirsi rispettata solo quando le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie ed
irragionevoli prove di restrizione dell'ambito dei soggetti legittimati a partecipare.
Pertanto il principio è incompatibile con la riserva integrale dei posti disponibili nel
ruolo in favore di personale interno.
L'art. 35 D. Lgs. 165/2001 prevede che la selezione debba avvenire nel rispetto di
alcuni principi fondamentali:
1. adeguata pubblicità della selezione e delle modalità di svolgimento che
garantiscano imparzialità ed economicità;
2. adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti per la verifica dei requisiti
attitudinali e professionali richiesti;
4 Eccezioni sono previste per i magistrati ordinari, amministrativi e contabili; per avvocati e procuratori dello
Stato; per il personale militare, delle forze di polizia, della carriera diplomatica e prefettizia; per i dipendenti
degli enti che svolgono la propria attività nelle materie del risparmio, credito e valuta, nonché tutela del
risparmio, dei valori mobiliari della concorrenza e del mercato; dipendenti di organi costituzioni ed alcune
autorità indipendenti; personale della carriera dirigenziale penitenziaria.
10
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
3. rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori;
4. decentramento delle procedure;
5. composizione delle commissioni esclusivamente con esperti nelle materie del
concorso e che non ricoprano incarichi politici o sindacali.
3.2.3. Le incompatibilità.
Dall'art. 98 della Costituzione deriva un regime di incompatibilità tra rapporto di
lavoro pubblico ed altre attività di lavoro (c.d. dovere di esclusività del dipendente
pubblico). Il D. Lgs. 165/2001 stabilisce una rigida incompatibilità, che tuttavia non si
applica ai dipendenti pubblici in regime di tempo parziale con prestazione lavorativa
non superiore al 50% di quella a tempo pieno.
Il D. Lgs. 165/2001 prevede inoltre un regime in materia di cumulo di incarichi, che
ha come regola generale il divieto. L'art. 53, comma 2, afferma espressamente che
“Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non
compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o
disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente
autorizzati”.
11
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Dunque il divieto non è assoluto e dalla norma in esame si possono trarre le seguenti
conclusioni:
1. le amministrazioni di appartenenza possono conferire incarichi aggiuntivi in
presenza di una apposita previsione legislativa o con espressa autorizzazione
che tenga conto delle specifiche competenze e professionalità del dipendente
incaricato;
2. le pubbliche amministrazioni possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di
altre amministrazioni solo con la preventiva autorizzazione dell'amministrazione
di appartenenze;
3. i soggetti pubblici o privati che intendono conferire un incarico a un dipendente
pubblico devono preventivamente richiedere, anche per mezzo del dipendente
stesso, l'autorizzazione all'amministrazione di appartenenza.
La violazione delle norme in questione è punita con l'acquisizione da parte
dell'amministrazione di appartenenza del compenso ricevuto dal dipendente, fermo
restando la responsabilità disciplinare.
3.3. Gli effetti della privatizzazione: dal pubblico impiego al lavoro pubblico. Il ruolo
della contrattazione collettiva.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha apportato profonde modifiche
al procedimento di contrattazione.
Innanzitutto il D. Lgs. 29/1993 ha abolito la previsione per la quale il contratto
collettivo acquistava efficacia solo a seguito del recepimento di quest'ultimo ad opera
di un D.P.R., rendendo così la contrattazione collettiva una fonte primaria di
disciplina del rapporto di lavoro pubblico, analogamente a quanto avviene per il
rapporto di lavoro privato.
In base all'art. 40 D. Lgs. 165/2001, che ha sostituito l'art. 45 D. Lgs. 29/1993, “La
contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed
9 Per la disciplina delle materie comuni a più comparti sono previsti i c.d. contratti o accordi quadro, che
sostituiscono il livello intercompartimentale e sono validi per tutti i lavoratori e per tutte le amministrazioni.
10 I contratti collettivi di contrattazione sono stati definiti con appositi Contratti Collettivi Nazionali Quadro
(CCNQ), l'ultimo dei quali, per il quadriennio 2002-2005, è stato sottoscritto con accordo de 18/12/2002. I
comparti di contrattazione collettiva sono i seguenti: Ministeri; Enti pubblici non economici; Regioni ed
autonomie locali; Sanità; Ricerca; Scuola; Università; Aziende; Presidenza del Consiglio; Agenzie fiscali;
Accademie di belle arti, di danza ed arte drammatica; Enti ex. art. 70 D. Lgs. 165/2001). I dirigenti
costituiscono infine un'ulteriore e distinta area contrattuale, così come i vicedirigenti.
11 V. art. 40, terzo comma, D. Lgs. 165/2001.
12 V. artt. 39, comma 3 ter, L. 449/1997 e 40 bis, D. Lgs. 165/2001.
14
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
è di esclusiva competenza della contrattazione collettiva nazionale13. La riserva fa
riferimento ai minimi tabellari che devono essere garantiti dalle pubbliche
amministrazioni; mentre per quanto attiene ai trattamenti economici accessori, questi
rientrano nel potere gestionale dei dirigenti, benché nel rispetto di quanto stabilito in
sede di contrattazione collettiva, la quale deve indicare i criteri oggettivi per
l'attribuzione di tali trattamenti, con particolare riferimento:
1. alla produttività individuale;
2. alla produttività collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun dipendente;
3. all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate obiettivamente
pericolose o dannose per la salute.
La contrattazione collettiva si svolge tra l'ARAN (Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni) ed i sindacati maggiormente
rappresentativi.
Nel settore pubblico la maggiore rappresentatività è sottoposta a criteri oggettivi di
accertamento definiti dall'art. 43 D. Lgs. 165/200114.
17
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
motivi.
20
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
In linea generale i doveri del dipendente pubblico possono essere suddivisi in due
tipologie:
- doveri di carattere pubblicistico: si tratta del dovere di fedeltà alla Repubblica di
cui all'art. 51 Cost.; rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento di cui
all'art. 97 Cost;
- doveri di carattere privatistico; si tratta dei doveri di diligenza, obbedienza e
fedeltà sanciti dagli artt. 2104 e 2105 c.c. per il rapporto di lavoro privato.
L'elencazione più in dettaglio dei singoli doveri è lasciata ai CCNL, in particolare si
tratta degli obblighi di:
1. imparzialità, correttezza, collaborazione e trasparenza nei confronti dei cittadini
e dell'utenza;
2. efficienza nello svolgimento delle funzioni;
3. attenersi scrupolosamente agli standard di qualità riportati dalle Carte dei
Servizi;
4. responsabilizzazione in relazione ai compiti svolti e di informazione e relazione
agli uffici di controllo interno;
5. semplificazione delle attività amministrative in favore dei cittadini e delle
imprese;
e dei divieti di :
6. sfruttare nella vita sociale la posizione pubblica ricoperta;
7. divulgare notizie di ufficio;
8. partecipare ad organizzazioni la cui attività possa arrecare danni
all'amministrazione e di collaborare con soggetti professionali che abbiano
interessi economici afferenti alle attività istituzionali della pubblica
amministrazione.
21
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
3.7.2. Il diritto alla funzione.
Il diritto alla funzione consiste nel diritto all'esercizio delle funzioni inerenti alla propria
qualifica. In base all'art. 52 D. Lgs. 165/2001 il dipendente pubblico può essere
adibito:
- alle mansioni per le quali è stato assunto;
- alle mansioni considerate equivalenti nell'ambito della classificazione
professionale prevista dai contratti collettivi;
- alle mansioni corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente
acquisito per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali o
selettive.
22
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
prorogabili fino a 12 purché siano state avviate le procedure per la copertura dei
posti vacanti;
2. nel caso di sostituzione di personale assente con diritto alla conservazione del
posto, ad eccezione dell'assenza per ferie.
In tali casi, e soltanto per il periodo di effettiva prestazione, il lavoratore ha diritto al
trattamento economico superiore. Al di fuori di questi casi l'assegnazione è nulla,
fermo restando il diritto del dipendente alla percezione del trattamento economico
superiore. Nel pubblico impiego non trova quindi applicazione l'art. 2103 c.c.
La disciplina delle mansioni superiori si applica solo quando l'attribuzione dei compiti
sia contemporaneamente prevalente sotto il profilo:
1. qualitativo;
2. quantitativo;
3. temporale21.
21 V. Cass. sent. n. 4272/2007: il temporaneo svolgimento di mansioni superiori a quelle previste dalla categoria
di inquadramento non determina automaticamente un diritto per il lavoratore alla promozione di qualifica.
Poiché, a tale fine, è necessario che le diverse mansioni abbiano non solo una rilevanza qualitativa, ma anche
una quantitativa, ovvero di frequenza e ripetitività, rispetto a quelle assegnate al momento dell'assunzione.
23
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
computabile ai fini dell'anzianità di servizio;
3. comando; è l'ipotesi in cui il dipendente viene chiamato a prestare servizio
presso un'altra amministrazione pubblica diversa rispetto a quella di
appartenenza. Il comando è un istituto eccezionale e può essere disposto per
riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale
competenza. In pendenza del procedimento di comando, l'amministrazione può
concedere l'immediata utilizzazione del dipendente, ai sensi dell'art. 17, L.
127/1997;
4. distacco; è un istituto introdotto dalla prassi amministrativa con il quale si indica
la posizione del dipendente che venga assegnato dalla pubblica
amministrazione a prestare servizio in un ufficio diverso da quello nel quale è
formalmente incardinato, al fine di sopperire ad esigenze temporanee od in
attesa del provvedimento di trasferimento;
5. collocamento fuori ruolo; si ha quando un pubblico dipendente viene destinato a
svolgere presso una struttura amministrativa diversa da quella di appartenenza
una funzione che è comunque attinente ad interessi della propria
amministrazione, ma che non rientrano nei compiti istituzionali propri di
quest'ultima. Il collocamento fuori ruolo non prevede una durata temporale ed è
sempre autorizzato da specifiche previsioni legislative;
6. temporaneo servizio all'estero; è una novità introdotta dal D. Lgs. 165/2001
nell'ottica di favorire lo scambio di esperienze tra amministrazioni dei Paesi
comunitari o di Stati con i quali vi siano specifici accordi
23 Cass. 4773/2004.
24 Cass. 11045/2004.
25 In tema di responsabilità pare opportuno rinviare, oltre che ai paragrafi successivi, anche al contenuto degli
artt. 3 (Codice disciplinare), 4 (Rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale), 5 (Sospensione
cautelare in caso di procedimento penale) del nuovo CCNL Regioni e Autonomie Locali stipulato l'11 aprile
scorso.
25
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
spesa e di custodia del denaro e dei beni pubblici da parte di chi ne sia abilitato
e tenuto al maneggio. In tal caso giudice competente sono le sezioni
giurisdizionali della Corte dei Conti.
26 A norma dell'art. 3 CCNL Regioni e Autonomie Locali dell'11 Aprile 2008 le sanzioni previste sono le
seguenti: rimprovero verbale, rimprovero scritto o censura, multa di importo variabile fino ad un massimo di
4 giorni di retribuzione, sospensione dal lavoro e dalla retribuzione fino a 10 giorni e, in alcuni casi, da 11
giorni a sei mesi, licenziamento con preavviso, licenziamento senza preavviso.
Per i rapporti non soggetti a privatizzazione si continuano ad applicare le norme previste dall'art. 78 T.U.
3/1957, il quale prevede il seguente elenco tassativo di sanzioni irrogabili: censura, riduzione dello stipendio,
sospensione della qualifica, destituzione.
26
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
procedimento.
La disciplina contrattualistica si ispira ai criteri di gradualità e proporzionalità27 delle
sanzioni in relazione alla violazione commessa ed in relazione:
1. al tipo e l'entità di ciascuna sanzione è determinato in relazione
a. alla intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di
norme o disposizioni;
b. al grado di disservizio e di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza
o imperizia, tenuto conto anche della prevedibilità dell'evento;
c. alla eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti;
d. alla responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal
dipendente;
e. al concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra loro;
f. al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo ai
precedenti disciplinari nell'ambito del biennio precedente;
g. al comportamento verso gli utenti;
2. al lavoratore che abbia commesso mancanze della stessa natura già
sanzionate nel biennio precedente, nel qual caso si applica una sanzione
maggiore;
3. al dipendente responsabile di più mancanze compiute con unica azione od
omissione o con più azioni od omissioni tra loro collegate ed accertate con
unico procedimento, si applica la sanzione prevista per la mancanza più grave.
Il diritto di difesa deve essere esercitato entro 15 giorni dalla contestazione
dell'addebito, il mancato rispetto di questo termine rende illegittima l'eventuale
sanzione irrogata28.
4.1.1.3. La giurisdizione.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha avuto riflessi anche in ordine
processuale, in quanto la materia del rapporto di lavoro pubblico è stata devoluta al
giudice ordinario.
Rilevante è in proposito l'art. 63 D. Lgs. 165/2001: la competenza del giudice
ordinario comprende “tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni (...) incluse le controversie concernenti
l'assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la
28
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto
(...)”. Restano invece devolute al giudice amministrativo “...le controversie in materia
di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni (...)”.
In alternativa alle procedure prima esposte, è possibile fare ricorso alla procedura
arbitrale prevista dai contratti collettivi nazionali29 oppure alla procedura stragiudiziale
di conciliazione in sede di Direzione provinciale del lavoro ai sensi dell'art. 410 c.p.c.
e 65 D. Lgs. 165/2001. Se il tentativo viene esperito senza successo, o se decorre
vanamente il termine di 90 giorni dalla sua introduzione, è possibile ricorrere
all'autorità giudiziaria ordinaria in funzione di giudice del lavoro.
CAPITOLO 5 - LA MOBILITÀ
Il titolo II, capo III, D. Lgs. 165/2001 ha riordinato al materia della mobilità individuale
e collettiva prevedendo:
1. la cessione del contratto di lavoro del personale per il passaggio da
un'amministrazione ad un'altra, ovvero la mobilità volontaria;
2. la mobilità collettiva.
La mobilità è uno dei principali strumenti con il quale si realizza quella corretta
gestione delle risorse umane, che è uno dei principi fondanti l'azione e
l'organizzazione amministrativa32 ed infatti l'art. 30 D. Lgs. 165/200133 prevede un
obbligo generalizzato di procedere all'esperimento delle procedure di mobilità
laddove prevede che le amministrazioni, prima di procedere all'espletamento di gare
concorsuali, debbano attivare le procedure di mobilità di cui al primo comma del
medesimo art. 30.
5.1. La mobilità volontaria.
31 La Corte Costituzionale con sent. 145/2002, ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 4, comma 2. L. 97/2001 nella
parte in cui dispone che la sospensione perde efficacia decorso un periodo di tempo pari a quello di
prescrizione del reato, ma irragionevolmente non adegua il tempo massimo di durata della misura cautelare ai
5 anni, secondo quanto disposto dalla L. 19/1990.
32 A tal proposito si veda la circolare 3/2006 del Dipartimento della Funzione Pubblica.
33 Così come modificato dal D.L. 7/2005, convertito in L. 43/2005.
30
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
L'art. 30 poi disciplina il passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse34.
Il trasferimento di personale a livello individuale può avvenire in tre modalità:
1. nell'ambito dello stesso comparto o di un comparto diverso, qualora sia
necessario ricoprire posti vacanti in organico, con il consenso del dipendente e
delle amministrazioni di appartenenza e di destinazione;
2. con trasferimento presso organismi comunitari, amministrazioni pubbliche di
Stati comunitari o istituzioni internazionali cui l'Italia aderisce. tale trasferimento
è temporaneo e si configura come distacco, missione o trasferta.
3. trasferimento di attività; questo caso si verifica quando si ha un passaggio di
attività e servizi pubblici ad enti e società pubbliche o private. In tal caso viene
trasferito anche il personale, ferma restando la vigenza dell'art. 2112 c.c. circa il
mantenimento dei diritti e l'art. 47, commi da 1 a 4, L. 428/199035.
Il procedimento di mobilità volontaria richiede dunque il consenso di tre soggetti:
l'amministrazione di provenienza alla quale appartiene il lavoratore; il lavoratore
stesso e l'amministrazione di destinazione tramite l'emanazione di un nulla osta;
34 Da notare che il primo comma parla di “cessione del contratto”. L'espressione non è di poco conto, perché in
tal modo il legislatore ha risolto una disputa interpretativa assai rilevante. Infatti una prima tesi sosteneva che
la mobilità volontaria determinasse l'interruzione del rapporto di lavoro del dipendente presso
l'amministrazione di provenienza e la costituzione di un nuovo rapporto presso l'amministrazione di
destinazione e dunque non una cessione di contratto, bensì un nuovo contratto di lavoro. Una seconda tesi
riteneva invece che vi fosse una cessione di contratto e che dunque il rapporto di lavoro proseguisse senza
soluzione di continuità.
35 Art. 47 “Trasferimento d'azienda”, L. 428/1990 (Estratto): “1. Quando si intenda effettuare, ai sensi dell'art.
112 del codice civile, un trasferimento d'azienda in cui sono complessivamente occupati più di quindici
lavoratori, anche nel caso in cui il trasferimento riguardi una parte d'azienda, ai sensi del medesimo articolo
2112, il cedente ed il cessionario devono darne comunicazione per iscritto almeno venticinque giorni prima
che sia perfezionato l'atto da cui deriva il trasferimento o che sia raggiunta un'intesa vincolante tra le parti,
se precedente, alle rispettive rappresentanze sindacali unitarie, ovvero alle rappresentanze sindacali
aziendali costituite, a norma dell'articolo 19 della legge 20 maggio 1970, n. 300, nelle unità produttive
interessate, nonché ai sindacati di categoria che hanno stipulato il contratto collettivo applicato nelle
imprese interessate al trasferimento. In mancanza delle predette rappresentanze aziendali, resta fermo
l'obbligo di comunicazione nei confronti dei sindacati di categoria comparativamente più rappresentativi e
può essere assolto dal cedente e dal cessionario per il tramite dell'associazione sindacale alla quale
aderiscono o conferiscono mandato. L'informazione deve riguardare: a) la data o la data proposta del
trasferimento; b) i motivi del programmato trasferimento d'azienda; c) le sue conseguenze giuridiche,
economiche e sociali per i lavoratori; d) le eventuali misure previste nei confronti di questi ultimi. 2. Su
richiesta scritta delle rappresentanze sindacali o dei sindacati di categoria, comunicata entro sette giorni dal
ricevimento della comunicazione di cui al comma 1, il cedente e il cessionario sono tenuti ad avviare, entro
sette giorni dal ricevimento della predetta richiesta, un esame congiunto con i soggetti sindacali richiedenti.
La consultazione si intende esaurita qualora, decorsi dieci giorni dal suo inizio, non sia stato raggiunto un
accordo. 3. Il mancato rispetto, da parte del cedente o del cessionario, degli obblighi previsti dai commi 1 e
2 costituisce condotta antisindacale ai sensi dell'articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300. 4. Gli
obblighi di informazione e di esame congiunto previsti dal presente articolo devono essere assolti anche nel
caso in cui la decisione relativa al trasferimento sia stata assunta da altra impresa controllante. La mancata
trasmissione da parte di quest'ultima delle informazioni necessarie non giustifica l'inadempimento dei
predetti obblighi.”
31
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
mentre per l'amministrazione di provenienza sarà sufficiente comunicare il proprio
consenso al lavoratore ed all'amministrazione di destinazione perché si determini la
novazione soggettiva del rapporto di lavoro.
36 Tale numero si intende raggiunto anche se vi sono più eccedenze distinte nell'arco di un anno.
32
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
- costante e persistente rendimento insufficiente;
2. disciplina pubblicistica, per le ipotesi residuali contenute nelle norme precedenti
all'entrata in vigore della contrattazione collettiva e tutt'ora in vigore;
- accettazione di missione presso un'autorità straniera senza l'autorizzazione del
Ministero competente;
- mancata cessazione delle cause di incompatibilità, nonostante la diffida
ricevuta;
- perdita della cittadinanza italiana;
- superamento del periodo di 24 mesi di collocamento in disponibilità senza che
sia stato possibile ricollocare il dipendente;
3. disciplina privatistica, in virtù del richiamo al codice civile effettuato dall'art. 2, D.
Lgs. 165/2001:
- per giusta causa ai sensi dell'art. 2119 c.c., quando non sia più possibile la
prosecuzione, anche provvisoria, del rapporto;
- per giustificato motivo soggettivo, determinato dal notevole inadempimento
degli obblighi contrattuali da parte del dipendente;
- per giustificato motivo oggettivo, inerenti a ragioni organizzative, produttive e
del regolare funzionamento.
Soltanto fino a qualche mese fa, il tema del lavoro flessibile nella pubblica
amministrazione avrebbe potuto formare parte integrante della disciplina del rapporto
di lavoro pubblico, costituendone un aspetto per certi versi fisiologico e forse anche
patologico, per via del massiccio ricorso che vi si è fatto. È sulla scorta di questa
valutazione che il legislatore è intervenuto con una radicale inversione di rotta,
riportando la situazione al periodo precedente l'avvio della privatizzazione del
pubblico impiego.
L'art. 3, comma 79, L. 244/2007 (Finanziaria per l'anno 2008) ha riscritto l'art. 36, D.
Lgs. 165/2001 in maniera assai netta. Il primo comma infatti recita: “Le pubbliche
amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a
tempo indeterminato e non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro
33
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa se non per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi,
fatte salve le sostituzioni per maternità relativamente alle autonomie territoriali (...).”
La norma prosegue vietando il rinnovo dei contratti di lavoro flessibile; ma ribadisce
anche il principio per cui la violazione di disposizioni imperative riguardanti
l'assunzione da parte delle pubbliche amministrazioni non può mai comportare la
costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, contrariamente a quanto
accade in ambito di rapporto di lavoro subordinato privato; ferma restando il diritto al
risarcimento del danno.
La norma pone delle eccezioni per quanto riguarda gli incarichi dirigenziali, gli organi
di direzione, consultivi e di controllo; nonché gli uffici di diretta collaborazione degli
amministratori pubblici, i c.d. staff politici.
34
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale
I principi generali..........................................................................................................3
Il codice disciplinare.....................................................................................................7
Il procedimento .............................................................................................................8
Il codice disciplinare...................................................................................................14
Il procedimento penale...............................................................................................16
Le sospensioni cautelari.............................................................................................16
Le norme di legge
Gli articoli 54, 55 e 56 del DLgs n. 165/2001 dettano i principi legislativi che
sono applicabili in materia di sanzioni disciplinari e di relativo procedimento.
L’ articolo 54 prevede il codice di comportamento. Esso viene adottato dal
Dipartimento della Funzione Pubblica e le singole Pa possono, tramite l’ Aran,
avanzare specifiche segnalazioni e richiesta di modifica a tale organismo, nonché
segnalare le esigenze di raccordo con le disposizioni contrattuali. Gli organi di vertice
delle singole amministrazioni, nel caso degli enti locali ci si deve riferire alla giunta,
ne verificano, anche sentendo le organizzazioni sindacali e le associazioni degli
utenti e dei cittadini, la applicabilità e le modifiche da apportare, anche al fine di
giungere alla sua personalizzazione per la specifica amministrazione. E’ suggerita
la realizzazione di attività di formazione dei dipendenti ai fini della conoscenza del
codice di comportamento. Al CCNL del 22.1.2004 è allegato il codice di
comportamento dei dipendenti delle PA.
L’ articolo 55 detta le regole per il procedimento disciplinare e per le
responsabilità. Esso prevede la contrattualizzazione della disciplina della materia.
Stabilisce inoltre che tutte le sanzioni più gravi del rimprovero verbale e di quello
scritto, che sono irrogate dal dirigente della struttura, siano irrogate da uno specifico
ufficio per il procedimento disciplinare che deve essere istituito in ogni ente: è questa
una condizione di legittimità del procedimento disciplinare. La sede più idonea
appare il regolamento sull’ ordinamento degli uffici e dei servizi; normalmente esso
viene individuato nell’ ufficio del personale o in quello del segretario.
Prima della irrogazione della sanzione al dipendente deve essere contestata
l’ infrazione ed egli ha il diritto di essere ascoltato, anche accompagnato dal legale
e/o da un rappresentante sindacale. Si prevede che le parti possano convenire la
riduzione della sanzione, che così diviene non impugnabile.
Il codice disciplinare
Per potere avviare legittimamente qualsiasi azione disciplinare occorre che sia
stato affisso il codice disciplinare. In mancanza di questo elemento il procedimento è
da considerare illegittimo: siamo dinanzi ad un vincolo di tipo formale che ha il
massimo rilievo, essendo posto a garanzia del dipendente.
Il codice disciplinare è contenuto nell’ articolo 25 del CCNL 6.7.1995, per
come modificato dall’ articolo 25 del CCNL 22.1.2004.
Ad esso gli enti devono dare la massima diffusione e comunque devono
affiggerlo in un luogo accessibile a tutti i dipendenti. Tale pubblicità, ai sensi
dell’ articolo 28 del CCNL 22.1.2004 deve essere disposta per almeno 15 giorni: la
Il procedimento
Il codice di comportamento
L’ articolo 23 del CCNL 6.7.1995, come modificato dall’ articolo 23 del CCNL
22.1.2004, disciplina gli obblighi dei dipendenti.
Esso prevede l’ obbligo di servire la Repubblica e di rispettare i principi di
imparzialità e buon andamento della attività amministrativa, nonché la applicazione
del codice di comportamento allegato al contratto (vedi prima). Egli deve favorire la
instaurazione di buoni rapporti tra cittadini e PA. Ed in particolare deve:
a) collaborare con diligenza, applicando le norme contrattuali e le disposizioni
dettate a tutela della sicurezza sul lavoro;
b) rispettare il segreto d’ ufficio;
c) non utilizzare a fini privati le informazioni di cui è a conoscenza per ragioni
d’ ufficio;
d) rispettare e garantire il diritto di accesso e la applicazione delle norme sulla
semplificazione della documentazione amministrativa;
e) rispettare l’ orario e le procedure di controllo e non assentarsi dal luogo di lavoro
senza autorizzazione;
f) mantenere comportamenti corretti durante l’ orario di lavoro;
g) non ritardare la guarigione e, durante i periodi di malattia, non occuparsi di altre
attività;
h) eseguire gli ordini, chiedendone al più la conferma per iscritto, salvo che gli stessi
contengano un reato o costituiscano illecito amministrativo;
i) vigilare sui propri collaboratori;
j) avere cura dei beni affidati;
Il codice disciplinare
L’ articolo 25 del CCNL 6.7.1995, per come modificato dall’ articolo 25 del
CCNL 22.1.2004, detta il codice disciplinare. Tale articolo (vedi in precedenza) deve
essere stato affisso nell’ ente per almeno 15 giorni consecutivi in luoghi facilmente
accessibili ai dipendenti. Le mancanze non tipicizzate sono punite con la
applicazione delle sanzioni per fattispecie analoghe.
I criteri di carattere generale che, in applicazione dei principi di carattere
generale della gradualità e proporzionalità delle sanzioni, regolano la materia della
irrogazione delle sanzioni disciplinari sono i seguenti sei:
1) intenzionalità, grado di negligenza, imprudenza o imperizia; prevedibilità
dell’ evento;
2) rilevanza degli obblighi violati;
3) responsabilità connessa alla posizione di lavoro occupata;
4) grado di danno o di pericolo o di disservizio provocati;
5) sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti, ivi compresi i precedenti
disciplinari negli ultimi due anni ed al comportamento verso gli utenti;
6) concorso di più lavoratori.
Ed ancora si stabilisce che in caso di recidiva sia irrogata la sanzione di maggiore
gravità tra quelle previste e che si dia corso alla applicazione della sanzione più
grave in caso di più mancanze compiute con una unica azione o omissione.
Il codice passa quindi ad indicare le sanzioni da irrogare per ogni mancanza:
a) dal rimprovero verbale o scritto alla multa fino a 4 ore (che è introitata dall’ ente
per finalità sociali a favore dei dipendenti) per: inosservanza delle norme di
servizio, sulle assenze per malattia e dell’ orario; condotta non corretta;
Il procedimento penale
Le sospensioni cautelari
Le sospensioni cautelari possono essere disposte sia nell’ ambito dei procedimenti
disciplinari che di quelli penali.
Per i procedimenti disciplinari l’ istituto è applicabile per le fattispecie sanzionabili con
la sospensione dal servizio e dalla retribuzione. Si dispone l’ allontanamento dal
servizio per un periodo non superiore a 30 giorni, con conservazione della retribuzione
LEZIONE 4
di Ivan Bechini
Giugno 2008
LEZIONE N.4
di Ivan Bechini
Giugno 2008
1
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
QUESITI A RISPOSTA MULTIPLA
2. Ai sensi del D. Lgs. 165/2001 per amministrazioni pubbliche si intendono, tra le altre:
A) Tutte le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, nonché le
regioni, le province, i comuni e le comunità montane, i loro consorzi ed associazioni, con
esclusione delle sole istituzioni universitarie
B) Tutte le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, nonché le
regioni, le province, i comuni e le comunità montane, ma non i loro consorzi ed associazioni
C) Tutte le amministrazioni dello Stato, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e i loro
consorzi ed associazioni
2
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
A) Costituisce l'atto conclusivo della procedura concorsuale;
B) È un provvedimento unilaterale della pubblica amministrazione;
C) È l'atto con il quale si formalizza il rapporto di lavoro;
7. La contrattazione collettiva:
A) Costituisce fonte primaria di disciplina del rapporto di lavoro pubblico;
B) È fonte indiretta di disciplina del rapporto di lavoro pubblico;
C) Si svolge esclusivamente a livello nazionale;
8. Una volta raggiunta l'ipotesi di accordo, l'ARAN deve trasmettere il testo del contratto
collettivo:
A) Alla Corte dei Conti;
B) Al Comitato di settore;
C) Al Presidente del Consiglio dei Ministri;
9. La Legge 300 del 1970 (Statuto dei Lavoratori) si applica alle pubbliche amministrazioni:
A) Sì, ma solo per la parte che tutela la libertà sindacale;
B) Sì e a prescindere dal numero dei dipendenti;
C) Sì, ma solo alle amministrazioni con più di 50 dipendenti in pianta organica;
10. A norma dell'art. 5, D. Lgs. 165/2001 gli atti di organizzazione degli uffici e le misure
inerenti la gestione del rapporto di lavoro:
A) Sono assunti dai dirigenti con determina;
B) Sono assunti dagli organi preposti alla gestione con decreto o con altro atto
amministrativo ritenuto idoneo;
C) Sono assunti dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del
privato datore di lavoro;
3
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
11. Per gli atti di organizzazione degli uffici e le misure interenti la gestione del rapporto di
lavoro:
A) È previsto l'obbligo di motivazione, sempre e a pena di nullità;
B) È previsto l'obbligo di motivazione perché perseguono direttamente un interesse
pubblico;
C) Non è previsto alcun obbligo di motivazione, tranne i casi previsti dalla legge
4
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
B) Comporta il diritto al conseguente trattamento economico e sempre la definitività
di tali mansioni;
C) Comporta il diritto al conseguente trattamento economico e la definitività di tali
mansioni, purché non sia stato determinato dalla necessità di sostituire del personale
assente con diritto alla conservazione del posto;
5
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
21. In materia di applicazione delle sanzioni disciplinari, il D. Lgs. 165/2001 dispone che:
A) Il capo della struttura in cui il dipendente lavora provveda direttamente se la
sanzione da applicare sia il rimprovero verbale o la censura
B) Il capo della struttura in cui il dipendente lavora non possa in nessun caso
procedere direttamente all'applicazione della sanzione
C) Il capo della struttura in cui il dipendente lavora possa provvedere direttamente
se la sanzione da applicare sia il rimprovero verbale
6
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
e l'esubero riguarda almeno dieci dipendenti contemporaneamente
B) Si applica quando la pubblica amministrazione rileva un'eccedenza di personale
a seguito di trasferimento di attività
C) Si applica quando la pubblica amministrazione rileva un'eccedenza di personale
e l'esubero riguarda almeno dieci dipendenti anche se vi sono più eccedenze distinte
nell'arco di un anno
29. Prima di adire il giudice competente, ai fini dell'impugnazione della sanzione il lavoratore
deve:
A) Esperire il tentativo obbligatorio di conciliazione
B) Esperire ricorso amministrativo
C) Esperire ricorso straordinario al Capo dello Stato
7
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
SOLUZIONE DEI QUESITI A RISPOSTA MULTIPLA
1 B
2 C
3 C
4 C
5 C
6 B
7 A
8 B
9 B
10 C
11 C
12 B
13 C
14 B
15 C
16 A
17 A
18 B
19 B
20 C
21 A
22 B
23 B
24 A
8
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
25 C
26 C
27 C
28 C
29 A
30 C
9
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
Scuola Superiore della
Elementi costitutivi del Reato
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE V:
Concezione tripartita del Beling
1
Antigiuridicità
Colpevolezza: elementi
Le Scriminanti o Cause di Giustificazione
• Consenso dell’Avente Diritto(50 c.p.)
A - Imputabilità – Art.85 c.p.
• L’esercizio di un Diritto(51 c.p.) • Cause di esclusione:
• Adempimento di un Dovere(52 c.p.) 1. Minore Età (97- 98 c.p.)
• La Legittima Difesa(52 c.p.) 2. Infermità di Mente (88
- 89 c.p.)
• Uso Legittimo di Armi(53 c.p.) 3. Sordomutismo (96 c.p.)
• Stato di Necessità(54 c.p.)
4. Ubriachezza, Volontaria, Abituale
• Reazione legittima agli atti arbitrari del P.U.( art.4 D.Lgt
288/1944) 5. Ubriachezza Preordinata(Actio libera in causa)
• Scriminanti non codificate: attività medico-chirurgiche e 6. Cronica Intossicazione da Alcool o
violenza sportiva Stupefacenti
• L’Eccesso colposo(55 c.p.)
• Scriminante putativa (59 3°Comma cp)
LA RESPONSABILITA’PENALE
Il Concorso di Reati
• B - Principio della personalità della • Concorso Materiale
Responsabilità Penale • Concorso Formale di Reati(art 81 c.1 c.p.)
(Art. 27 co.1 Costituzione)
• Reato Continuato(81 c.2 c.p.)
1. Responsabilità Oggettiva (Art.42 c. 2°c.p.) • Concorso Apparente di Norme(15 c.p.)
2. Reati Commessi a Mezzo Stampa
3. Delitto Preterintenzionale (Art. 43 e 584 c.p.)
4. Morte o Lesioni come conseguenza di altro
delitto (Art. 586 c.p.)
2
Casi di Concorso Anomalo Le Circostanze nel Concorso
1. Reato diverso voluto da taluno dei
Concorrenti (art. 116 cp) Tipologie
2. Mutamento del titolo del Reato per
Circostanze Aggravanti Circostanze Attenuanti
Taluno dei concorrenti (art 117 cp) (art 112 cp) (art. 114 cp)
3
Le Misure di Sicurezza
Finalità:
• Prevenzione Speciale
• Difesa Sociale I Delitti Contro la Pubblica
Funzione: Amministrazione
1. Emenda del Condannato
Durata Alcune Principali Tipologie
Natura
Presupposti
Tipologia
4
Scuola Superiore della
Pubblica Amministrazione
Locale
LEZIONE N.5
DISPENSA
di Vittorio De Chiara
Giugno 2008
1.2 Antigiuridicita’
Qualora il fatto umano, si configura come fatto tipico, perché possa sussistere un illecito
penale, lo stesso deve essere anche antigiuridico, ossia, deve essere realmente contrario
ad una norma di legge e portatore di una lesione del bene giuridico protetto
dall'ordinamento . Si ricorre a questo requisito per introdurre accanto al fatto umano e alla
colpevolezza un elemento negativo nella struttura del reato cioè l'assenza di scriminati:
cause di esclusione del reato
Le cause di esclusione del reato sono tassativamente individuate dalla legge ed escludono
l’antigiuridicità di una condotta che, in loro assenza sarebbe penalmente rilevante e
sanzionabile. Sono situazioni normativamente previste in presenza delle quali viene meno
il contrasto tra un fatto conforme ad una fattispecie incriminatrice e l’intero ordinamento
giuridico.
In presenza di tali circostanze, infatti, una condotta (altrimenti dalla legge punibile), diviene
lecita e ciò in quanto una norma, desumibile dall’intero ordinamento giuridico, la ammette
e/o la impone.
1.3 Colpevolezza
2.1 La pena
In diritto penale, la pena è la conseguenza giuridica della violazione di un precetto
penale. Caratteristica essenziale è l'afflittività; essa consiste, nella privazione o
diminuzione di un bene individuale (libertà, vita, patrimonio).
La pena viene applicata dall'autorità giudiziaria con le forme e le garanzie scaturenti
dal processo penale.
La pena può essere definita come la sofferenza comminata dalla legge penale ed
irrogata dall'autorità giudiziaria mediante processo a colui che viola un comando o un
divieto della legge medesima.
2.3 I Principi.
I principi che regolano la pena sono:
- il principio di personalità: la pena è personalissima e colpisce solo l'autore del
reato art. 27 Cost.;
- il principio di legalità, che in sede penale si specifica in riserva di legge (la pena
non può essere comminata da fonti sub legislative), tassatività-determinatezza
(divieto di interpretazione analogica sfavorevole al reo) e favor rei (divieto di
applicazione retroattiva sfavorevole al reo e, viceversa, applicazione retroattiva
della medesima laddove favorevole);
- il principio di inderogabilità: una volta minacciata la pena deve essere applicata
all'autore della violazione (ma vi sono deroghe con l'introduzione delle liberazioni
condizionali e del perdono giudiziale);
- il principio di proporzionalità: la pena deve essere proporzionata al reato.
Costituiscono deroga a tale principio l'aumento facoltativo di pena previsto per i
recidivi, l'art. 133 c.p. impone al giudice di tener conto, nell'applicazione della
pena, anche della capacità criminale del reo.
Le Pene principali per i delitti sono: ergastolo, reclusione, arresto, multa e ammenda
Le Pene accessorie sono: interdizione o sospensione dai P.U., interdizione o
sospensione dalla professione, interdizione o sospensione da uffici direttivi di persone
giuridiche ed imprese, incapacità di contrattare con la P.A., decadenza o sospensione
dalla potestà genitoriale, interdizione legale, estinzione del rapporto di lavoro o di
impiego, pubblicazione della sentenza.(artt.29/36 c.p.)
Sanzioni sostitutive sono:(L.689/81) semidetenzione , libertà controllata , pena
pecuniaria
Misure alternative alla detenzione (L.354/75) sono: affidamento in prova al servizio
sociale, semilibertà, liberazione anticipata, detenzione domiciliare.
I criteri per la determinazione della pena sono individuati dagli artt.132-133-133bis del
codice penale e si esauriscono nella dimensione della gravità del reato; nella capacità
a delinquere del soggetto attivo; nell’analisi delle condizioni economiche del soggetto
attivo nel caso di pene pecuniarie
Il codice inoltre individua dei limiti quantitativi in caso di cumulo di pene diverse.
In tale ottica il diritto penale si pone come estrema ratio rispetto ad una doverosa
attenzione al prevalere degli interessi privati nei confronti di quelli pubblici ed alla
creazione di efficaci mezzi di controllo amministrativo interno ed esterno.
La delinquenza politico/amministrativa ha assunto nel nostro paese un carattere
“sistemico” come fenomeno non più occasionale ed isolato ma vera e propria patologia dei
rapporti tra l’apparato politico/amministrativo e quello economico.
6.1Peculato
L’art. 314 c.p. stabilisce “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio [358], che,
avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di
7.2 Corruzione propria – art. 319 c.p. e artt. 320 e 321 c.p.
Ai sensi dell’art. 319 c.p. “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver
omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto
contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne
accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni [32quater] .
- Bene tutelato è il buon andamento della pubblica amministrazione volto alla
protezione delle normali regole di esercizio delle funzioni amministrative nonchè
l’imparzialità, nel senso del dovere della p.a. di collocarsi in una posizione neutra
rispetto ad interessi particolari e quindi di considerare le istanze motivate e legittime
dei cittadini tutte uguali rispetto al proprio dovere di soddisfarle.
- Soggetto attivo sono il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ed il
privato corruttore. Le qualifiche devono esistere al momento del fatto e non essere
future.
4.4 Corruzione impropria antecedente e susseguente art. 318 1°e 2°comma c.p.
L’art. 318.c.p. recita “Il pubblico ufficiale, che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve,
per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne
accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.
Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d’ufficio da lui giàcompiuto, la pena
è della reclusione fino a un anno [32quater] .”
L’ipotesi di cui al 1° comma si riferisce ai seguenti elementi:
- Fattispecie dell’accordo tra pubblico ufficiale e privato consistente nella
compravendita di un atto conforme ai doveri dell’ufficio: è antecedente quando la
dazione o la promessa avvengono prima del compimento dell’atto.
- Bene tutelato è l’imparzialità della P.A. in quanto il pubblico funzionario, accettando
la retribuzione o la promessa non è più terzo estraneo agli interessi del privato come
ha l’obbligo di essere, ed in più radica nel cittadino il convincimento che gli atti della
P.A. anche quelli dovuti e conformi ai suoi interessi vanno comunque pagati
privatamente a parte.
- Soggetto attivo è il pubblico ufficiale e l’incaricato di un pubblico servizio (ex
art.320 1° comma c.p.)
- Condotta è connotata dal criterio della proporzione sinallagmatica tra prestazione e
controprestazione.Deve esserci una valutazione oggettiva nel senso della cd.
adeguatezza sociale tra l’una e l’altra: es. € 1000 per l’autorizzazione ad un posto
per una bancarella al mercatino comunale; ovvero € 100.000 per un permesso a
costruire. Ma altresì una valutazione soggettiva in relazione all’importanza dell’atto
LEZIONE N.5
DISPENSA
di Vittorio De Chiara
Giugno 2008
1.2 Antigiuridicita’
Qualora il fatto umano, si configura come fatto tipico, perché possa sussistere un illecito
penale, lo stesso deve essere anche antigiuridico, ossia, deve essere realmente contrario
ad una norma di legge e portatore di una lesione del bene giuridico protetto
dall'ordinamento . Si ricorre a questo requisito per introdurre accanto al fatto umano e alla
colpevolezza un elemento negativo nella struttura del reato cioè l'assenza di scriminati:
cause di esclusione del reato
Le cause di esclusione del reato sono tassativamente individuate dalla legge ed escludono
l’antigiuridicità di una condotta che, in loro assenza sarebbe penalmente rilevante e
sanzionabile. Sono situazioni normativamente previste in presenza delle quali viene meno
il contrasto tra un fatto conforme ad una fattispecie incriminatrice e l’intero ordinamento
giuridico.
In presenza di tali circostanze, infatti, una condotta (altrimenti dalla legge punibile), diviene
lecita e ciò in quanto una norma, desumibile dall’intero ordinamento giuridico, la ammette
e/o la impone.
1.3 Colpevolezza
2.1 La pena
In diritto penale, la pena è la conseguenza giuridica della violazione di un precetto
penale. Caratteristica essenziale è l'afflittività; essa consiste, nella privazione o
diminuzione di un bene individuale (libertà, vita, patrimonio).
La pena viene applicata dall'autorità giudiziaria con le forme e le garanzie scaturenti
dal processo penale.
La pena può essere definita come la sofferenza comminata dalla legge penale ed
irrogata dall'autorità giudiziaria mediante processo a colui che viola un comando o un
divieto della legge medesima.
2.3 I Principi.
I principi che regolano la pena sono:
- il principio di personalità: la pena è personalissima e colpisce solo l'autore del
reato art. 27 Cost.;
- il principio di legalità, che in sede penale si specifica in riserva di legge (la pena
non può essere comminata da fonti sub legislative), tassatività-determinatezza
(divieto di interpretazione analogica sfavorevole al reo) e favor rei (divieto di
applicazione retroattiva sfavorevole al reo e, viceversa, applicazione retroattiva
della medesima laddove favorevole);
- il principio di inderogabilità: una volta minacciata la pena deve essere applicata
all'autore della violazione (ma vi sono deroghe con l'introduzione delle liberazioni
condizionali e del perdono giudiziale);
- il principio di proporzionalità: la pena deve essere proporzionata al reato.
Costituiscono deroga a tale principio l'aumento facoltativo di pena previsto per i
recidivi, l'art. 133 c.p. impone al giudice di tener conto, nell'applicazione della
pena, anche della capacità criminale del reo.
Le Pene principali per i delitti sono: ergastolo, reclusione, arresto, multa e ammenda
Le Pene accessorie sono: interdizione o sospensione dai P.U., interdizione o
sospensione dalla professione, interdizione o sospensione da uffici direttivi di persone
giuridiche ed imprese, incapacità di contrattare con la P.A., decadenza o sospensione
dalla potestà genitoriale, interdizione legale, estinzione del rapporto di lavoro o di
impiego, pubblicazione della sentenza.(artt.29/36 c.p.)
Sanzioni sostitutive sono:(L.689/81) semidetenzione , libertà controllata , pena
pecuniaria
Misure alternative alla detenzione (L.354/75) sono: affidamento in prova al servizio
sociale, semilibertà, liberazione anticipata, detenzione domiciliare.
I criteri per la determinazione della pena sono individuati dagli artt.132-133-133bis del
codice penale e si esauriscono nella dimensione della gravità del reato; nella capacità
a delinquere del soggetto attivo; nell’analisi delle condizioni economiche del soggetto
attivo nel caso di pene pecuniarie
Il codice inoltre individua dei limiti quantitativi in caso di cumulo di pene diverse.
In tale ottica il diritto penale si pone come estrema ratio rispetto ad una doverosa
attenzione al prevalere degli interessi privati nei confronti di quelli pubblici ed alla
creazione di efficaci mezzi di controllo amministrativo interno ed esterno.
La delinquenza politico/amministrativa ha assunto nel nostro paese un carattere
“sistemico” come fenomeno non più occasionale ed isolato ma vera e propria patologia dei
rapporti tra l’apparato politico/amministrativo e quello economico.
6.1Peculato
L’art. 314 c.p. stabilisce “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio [358], che,
avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di
7.2 Corruzione propria – art. 319 c.p. e artt. 320 e 321 c.p.
Ai sensi dell’art. 319 c.p. “Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver
omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto
contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne
accetta la promessa, è punito con la reclusione da due a cinque anni [32quater] .
- Bene tutelato è il buon andamento della pubblica amministrazione volto alla
protezione delle normali regole di esercizio delle funzioni amministrative nonchè
l’imparzialità, nel senso del dovere della p.a. di collocarsi in una posizione neutra
rispetto ad interessi particolari e quindi di considerare le istanze motivate e legittime
dei cittadini tutte uguali rispetto al proprio dovere di soddisfarle.
- Soggetto attivo sono il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ed il
privato corruttore. Le qualifiche devono esistere al momento del fatto e non essere
future.
4.4 Corruzione impropria antecedente e susseguente art. 318 1°e 2°comma c.p.
L’art. 318.c.p. recita “Il pubblico ufficiale, che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve,
per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne
accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.
Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d’ufficio da lui giàcompiuto, la pena
è della reclusione fino a un anno [32quater] .”
L’ipotesi di cui al 1° comma si riferisce ai seguenti elementi:
- Fattispecie dell’accordo tra pubblico ufficiale e privato consistente nella
compravendita di un atto conforme ai doveri dell’ufficio: è antecedente quando la
dazione o la promessa avvengono prima del compimento dell’atto.
- Bene tutelato è l’imparzialità della P.A. in quanto il pubblico funzionario, accettando
la retribuzione o la promessa non è più terzo estraneo agli interessi del privato come
ha l’obbligo di essere, ed in più radica nel cittadino il convincimento che gli atti della
P.A. anche quelli dovuti e conformi ai suoi interessi vanno comunque pagati
privatamente a parte.
- Soggetto attivo è il pubblico ufficiale e l’incaricato di un pubblico servizio (ex
art.320 1° comma c.p.)
- Condotta è connotata dal criterio della proporzione sinallagmatica tra prestazione e
controprestazione.Deve esserci una valutazione oggettiva nel senso della cd.
adeguatezza sociale tra l’una e l’altra: es. € 1000 per l’autorizzazione ad un posto
per una bancarella al mercatino comunale; ovvero € 100.000 per un permesso a
costruire. Ma altresì una valutazione soggettiva in relazione all’importanza dell’atto
LEZIONE 5
di Vittorio De Chiara
Giugno 2008
1
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
1)Quali sono tra i seguenti gli elementi costitutivi del reato:
2)Secondo la teoria generale sulla struttura del reato, solo la persona fisica può
essere
autore di fatti illeciti?
a) si sempre
b) no
c) a seconda del reato
3 Il soggetto passivo del reato è colui che viene danneggiato dal fatto illecito?
a) si
b) no
c) non sempre
a)si
b)no è necessario che avesse la volontà di provocarlo
c)si, nella prevalenza dei casi
5 La colpa è cosciente“cosciente”:
2
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
a) Quando manca la volontà e la previsione
b) Quando manca la volontà ma non anche la previsione
c) Quando manca la previsione ma non anche la volontà
a) no, mai
b) si ma dipende dai casi
c) si, sempre
7 Il caso fortuito è:
3
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
10 La pena inflitta viene determinata sulla base esclusiva della gravità del reato:
a) si
b) no anche su altri elementi
c) sulla cattiveria del reo
a) detentiva
b) semidetentiva
c) non detentiva
4
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
15 In diritto penale per P.U. si intendono solo gli organi che svolgono attività
amministrativa:
17 Il Pubblico ufficiale che ometta o ritardi denunciare un reato di cui abbia avuto notizia
nell’esercizio o a causa delle sue funzioni:
a) viene punito con la reclusione fino ad un hanno
b) viene punito con il pagamento di una multa da € 30 ad € 516
c) non viene punito
19 Nel delitto di peculato (314 c.p.) l’autore distrae somme di denaro o altre cose per:
a) profitto proprio
5
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
b) per profitto altrui
c) per vantaggio suo e di altri
20 Nel delitto di peculato i beni sottratti sono solo della pubblica amministrazione
a) si
b) no, anche di terzi privati
c) solo di privati cittadini
21 Nel delitto di concussione (317 c.p.) il reo costringe o induce il privato a dare
solo denaro:
a) si
b) no, solo beni di valore
c) entrambi
23 L’ipotesi delittuosa di corruzione propria antecedente (1^ ipotesi del 319 c.p.) si basa
sull’iniziativa del p.u.:
a) si
b) no, in tal caso è concussione
c) si se c’è convenienza per entrambi
6
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
a) no
b)si
c) a seconda del denaro incassato dal P.U.
25 Nella corruzione in atti giudiziari ( 319 ter c.p.) l’autore viene punito solo se c’è condanna
penale del terzo estraneo:
a) si
b) no, anche se c’è assoluzione
c) solo in caso di condanna grave
26 Il reato di istigazione alla corruzione (322 c.p.) si applica solo al privato che si rivolge al
pubblico impiegato:
a) si
b)no,anche alle persone giuridiche
c) no, anche ai P.U. ed incaricati di pubblico servizio
27 Nel reato di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.) il “danno ingiusto “ è solo di natura patrimoniale:
7
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
b) no, deve essere competente dell’ufficio o del servizio
c) è indifferente
29 Nel delitto di rivelazioni di segreti (326 c.p.)deve trattarsi di segreti propri dell’ufficio
dell’autore:
a) si
b) no, possono essere di qualunque ufficio
c) no, esclusivamente di altri uffici
30 Il delitto di rifiuto di atto d’ufficio (328 c.p.) può riferirsi anche a materie non previste:
a) si
b)no
c) solo se vengono fatte rientrare nelle categorie elencate
8
CORSO DI RIQUALIFICAZIONE: Operatore servizi amministrativi e informativi
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Regole e suggerimenti
per la redazione
degli atti amministrativi
a cura di
Gabriella Alfieri (Università di Catania), Marco Biffi (Accademia della Crusca), Agostino
Bultrini (Ancitel spa), Barbara Cacelli (Comune di Livorno), Paolo Cappelletto
(Consiglio delle Autonomie Locali - Regione Toscana), Massimo Carli (Università di
Firenze), Andrea Chiari (Tecnodiritto srl), Costantino Ciampi (ITTIG-CNR),
Sebastiano Faro (ITTIG-CNR), Angela Frati (Accademia della Crusca), Anna Gentile
(Consiglio regionale Toscana), Mario Grassia (Comune di Livorno), Stefania Iannizzotto
(Accademia della Crusca), Graziella Launaro (Comune di Livorno), Raffaele Libertini
(ITTIG-CNR), Nicoletta Maraschio (Accademia della Crusca), Pietro Mercatali
(ITTIG-CNR), Giancarlo Minutoli (Comune di Livorno), Carla Paradiso (Consiglio
regionale Toscana), Sabrina Pellegrino (Comune di Livorno), Marta Picchi (Università di
Firenze), Marina Pietrangelo (ITTIG-CNR), Cecilia Robustelli (Università di Modena e
Reggio Emilia), Francesco Romano (ITTIG-CNR), Costanza Sanchini (Università di
Firenze), Rosaria Sardo (Università di Catania), Pierluigi Spinosa (ITTIG-CNR)
Giugno 2010
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Regole e suggerimenti
per la redazione degli atti amministrativi
INDICE
GRUPPO DI LAVORO
1. Membri ed enti di appartenenza
PRESENTAZIONE
1. Esigenze
2. Destinatari
3. Fonti di riferimento
4. Struttura del Manuale
5. Il gruppo di lavoro e le finalità del Manuale
PARTE PRIMA
REGOLE LINGUISTICHE PER LA STESURA DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI
1. Stile
2. Brevità del periodo
3. Il testo e le connessioni tra le frasi
4. Congiunzioni congiuntive e disgiuntive
5. Tipi di enumerazioni
6. Frasi condizionali e congiunzioni pertinenti
7. Frasi negative
8. Tempi modi e costrutti verbali
9. Verbi modali
10. Scelta e uso di forma attiva passiva e impersonale dei verbi
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PARTE SECONDA
LA STRUTTURA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
PARTE TERZA
RIFERIMENTI AD ALTRI ATTI
Sezione I - Riferimenti (o rinvii) ad atti normativi
ALLEGATI
INDICE ANALITICO
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GRUPPO DI LAVORO
Membri ed enti di appartenenza
Accademia della Crusca
Marco Biffi, Angela Frati, Stefania Iannizzotto, Nicoletta Maraschio
Ancitel spa
Agostino Bultrini
Comune di Livorno
Barbara Cacelli, Mario Grassia, Graziella Launaro, Giancarlo Minutoli,
Sabrina Pellegrino
Consiglio delle Autonomie Locali - Regione Toscana
Paolo Cappelletto
Consiglio regionale della Toscana
Anna Gentile, Carla Paradiso
Istituto di Teoria e Tecniche dell’Informazione Giuridica del CNR
Costantino Ciampi, Sebastiano Faro, Raffaele Libertini, Pietro
Mercatali, Marina Pietrangelo, Francesco Romano, Pierluigi Spinosa
Tecnodiritto srl
Andrea Chiari
Università di Catania
Gabriella Alfieri, Rosaria Sardo
Università di Firenze
Massimo Carli, Marta Picchi, Costanza Sanchini
Università di Modena e Reggio Emilia
Cecilia Robustelli
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PRESENTAZIONE
1. Esigenze
Non è facile definire le regole per la scrittura degli atti amministrativi,
universo molto eterogeneo sia a causa della pluralità dei soggetti emitten-
ti e dei destinatari e sia a causa della molteplicità delle funzioni dell’atto.
Perché allora proporre un manuale di regole per scrivere gli atti ammi-
nistrativi? Le esigenze che hanno dettato questa necessità sono essenzial-
mente tre.
1. L’atto amministrativo è non solo un atto tecnico-giuridico, ma
anche un atto comunicativo con il quale la pubblica amministrazione deve
farsi capire e farsi conoscere dai cittadini. Se gli atti sono redatti secondo
regole che ne aumentino l’omogeneità e ne diminuiscano le imprecisioni
allora saranno certamente più comprensibili.
2. Le regole mirano a omogeneizzare le modalità di scrittura per evi-
tare le difficoltà nell’applicazione e nell’interpretazione che rendono
incerta l’efficacia e non favoriscono la comunicazione. Pertanto, le rego-
le responsabilizzano l’autore dell’atto non solo sotto il profilo della legit-
timità, ma anche sotto quello della sua funzione comunicativa.
3. La recente pubblicazione del Codice dell’amministrazione digitale è l’ul-
timo atto di un più che decennale percorso normativo che intende sosti-
tuire una pubblica amministrazione composta da monadi non comuni-
canti con un unico sistema informativo pubblico fortemente intercon-
nesso. In tale quadro l’interoperabilità dei dati è elemento centrale. È di
nuovo ovvio che gli standard linguistico-documentari prima ancora che
quelli tecnico-informatici faciliteranno tale interoperabilità. La diffusione
delle nuove tecnologie in ambito pubblico, in presenza di un linguaggio
amministrativo farraginoso e oscuro, rischia di rendere ancora meno tra-
sparente l’azione amministrativa, trasferendo la gestione e il controllo del-
l’informazione dall’ambito politico-amministrativo a quello tecnico e arri-
vando persino a mettere in discussione i ruoli d’imparzialità e di garanzia
propri della pubblica amministrazione.
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2. Destinatari
Il manuale Regole e suggerimenti per la redazione degli atti amministrativi (chiama-
to da ora Manuale), che nasce per fornire una guida alla redazione degli atti per
tutti i funzionari della pubblica amministrazione, può essere utile soprattutto a
quelli che, provenendo da percorsi formativi tecnico-scientifici o umanistico-
letterari, non hanno una specifica formazione giuridica. Potrà quindi essere
adottato non solo dagli enti locali, ma anche da altri enti pubblici. Sarebbe
auspicabile che i vertici politici dei singoli enti si facessero promotori dell’ado-
zione del Manuale con apposite direttive che rimarchino l’utilità e la necessità
di tale strumento di lavoro e che a tale indicazione politica seguissero iniziati-
ve di formazione mirate e continuate nel tempo, riproponendo così un model-
lo sperimentato con successo nel corso degli anni dalle assemblee legislative.
Ma soprattutto ci auguriamo che i cittadini - disponendo di atti ammi-
nistrativi più chiari, più efficaci e facilmente accessibili - siano i veri bene-
ficiari dell’iniziativa.
3. Fonti di riferimento
Punto di partenza del Manuale sono le regole contenute nella Direttiva
sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi del Ministero della
Funzione Pubblica, emanata nel maggio del 2002, e nel manuale Regole e sug-
gerimenti per la redazione dei testi normativi (2007) adottato dalle Regioni italiane.
Si è cercato di confermare, per quanto possibile, le regole esistenti per
rispondere all’esigenza di uno standard comune. Le regole linguistiche,
relative a ortografia, morfologia, lessico e sintassi sono state riviste e appro-
fondite da un gruppo di linguisti. Per le regole riguardanti la struttura del-
l’atto e alcune peculiari disposizioni normative, data la loro specificità, non
si è potuto fare riferimento alle regole già esistenti ma sulla base della pras-
si e della dottrina abbiamo ricavato un primo gruppo di regole per defini-
re una struttura standard di provvedimento amministrativo. Tali regole
potranno essere ulteriormente migliorate se una prima applicazione del
Manuale facesse emergere delle difficoltà nell’uso da parte degli uffici.
Per quanto riguarda infine le regole di citazione degli atti normativi
sono state confermate le regole contenute nel manuale Regole e suggerimen-
ti per la redazione dei testi normativi mentre per i rinvii ad atti amministrativi
si è dettato un nuovo standard.
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PREAMBOLO
I PRINCIPI GENERALI PER LA REDAZIONE DEI TESTI AMMINISTRATIVI
Nella tipologia amministrativa, diversamente dall’ambito normativo, si
trovano testi molto diversi tra loro. Non è facile dunque fornire principi
univoci che valgano per tutte le diverse tipologie. Tuttavia attenersi ai
principi fondamentali di una comunicazione efficace e alle massime che
regolano la stesura di testi pienamente fruibili servirà a evitare fraintendi-
menti, ambiguità e imprecisioni che inquinano il diritto a un’informazio-
ne regolativa il più possibile trasparente. I principi qui enunciati non sono
espressione di ideali estetici o di modelli formali, ma sono strumenti per
garantire la qualità degli atti amministrativi.
La redazione dei testi amministrativi perciò risponde a criteri di
chiarezza, precisione, uniformità, semplicità, economia. Deve dun-
que mirare a rendere il testo comprensibile a tutti i suoi fruitori, in ter-
mini di contenuti e di scelte linguistiche che li veicolano.
Un testo è chiaro se i suoi contenuti informativi sono ben riconosci-
bili e interpretabili da parte del destinatario, se la loro concatenazione
logica rispetta uno sviluppo coerente e graduale rispetto alle conoscenze
pregresse del destinatario e alle sue aspettative di conoscenza dell’argo-
mento trattato. Chi scrive il testo dovrebbe seguire una progressione
informativa rispettosa dei punti cardine di un testo ben formato (Chi?,
Che cosa?, Perché?, Dove?, Quando?) in modo da rendere chiaro con la mas-
sima evidenza: il soggetto che adotta l’atto, l’oggetto dell’atto e la deci-
sione che è stata presa insieme alle motivazioni che la giustificano, modi
e tempi di applicazione del testo.
Un testo è preciso se le parole usate e le connessioni logiche tra le
frasi risultano univoche ed esplicite. La vaghezza e l’ambiguità lessicali,
infatti, favoriscono incertezze nell’interpretazione del testo, e connettivi
frasali troppo lunghi, arcaici o involuti ne rallentano la comprensione.
Un testo è uniforme dal punto di vista linguistico se permette di rico-
noscere senza equivoci quando ci si riferisce a uno stesso argomento e
permette anche di seguirne lo sviluppo logico.
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PARTE I
REGOLE LINGUISTICHE PER LA STESURA DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI
1. Stile
1. Non perseguire l’eleganza o la sinteticità a scapito della completez-
za e dell’univocità.
2. Usare uno stile essenziale.
Occorre evitare sia parole ed espressioni ridondanti, perché appe-
santiscono inutilmente il testo, sia lo stile telegrafico che può nasconde-
re nessi logico-grammaticali fra le varie porzioni di testo: in entrambi i casi
l’efficacia informativa risulta intaccata.
Si raccomanda di usare uno stile essenziale, fornendo soltanto le
informazioni necessarie disposte in ordine logico: la presenza di informa-
zioni non necessarie può influire negativamente sull’efficacia comunicativa
del testo e risultare perfino fuorviante.
5. Tipi di enumerazioni
1. Le enumerazioni possono avere carattere tassativo o esemplificati-
vo, oppure carattere cumulativo o alternativo.
2. Occorre sempre esplicitare il tipo e il carattere dell’enumerazione
che si sta trattando.
Il carattere tassativo di una enumerazione si esplicita attraverso l’uso
di avverbi quali soltanto, esclusivamente, unicamente.
Il carattere esemplificativo di una enumerazione si esplicita attraver-
so l’uso di locuzioni quali in particolare, tra l’altro.
Il carattere cumulativo di una enumerazione si esplicita attraverso struttu-
re come Perché si applichi la conseguenza X devono avverarsi tutte le seguenti condizioni:
a) …
b) …
c) …
Il carattere alternativo di una enumerazione si esplicita in due modi
diversi a seconda del carattere inclusivo o esclusivo della relazione:
- per esplicitare una relazione di tipo inclusivo si usa la struttura:
Perché si applichi la conseguenza X deve attuarsi almeno una delle seguenti condizioni:
a) …
b) …
c) …
- per esplicitare una relazione di tipo esclusivo si usa la struttura: Perché
si applichi la conseguenza X deve attuarsi una e una sola delle seguenti condizioni:
a) …
b) …
c) …
Es. se il bilancio di previsione non viene approvato non nel caso in cui il bilancio
di previsione non venga approvato.
Es. se si verifica un abbassamento repentino (meglio ancora se si abbassa repenti-
namente) non qualora si verifichi un abbassamento repentino.
7. Frasi negative
1. Preferire le frasi affermative a quelle negative.
Le frasi affermative sono preferibili a quelle negative perché la loro
maggiore brevità e la struttura più semplice, unite all’espressione diretta e
inequivoca del contenuto, le rendono più facilmente comprensibili e, insie-
me, più incisive: si confronti è vietato con non è permesso, respinto con non accet-
tato ecc. Si tenga conto che la funzione attenuativa che il costrutto nega-
tivo può assumere rispetto a quello affermativo può indurre a interpreta-
zioni di tipo possibilista di cui chi scrive deve essere consapevole.
Es. la S.V. non è stata inclusa nella graduatoria anziché la S.V. è stata esclu-
sa dalla graduatoria.
dipendenti da verbi come pensare, dire, credere, ritenere ecc. (si ritiene che la pro-
cedura si sia bloccata a causa di non la procedura si ritiene essersi bloccata a causa di).
c. Evitare le concordanze a senso (la maggior parte dei maestri della
scuola primaria chiede di avere… non la maggior parte dei maestri della scuola pri-
maria chiedono di avere…).
9. Verbi modali
1. Di regola evitare l’uso dei verbi modali (dovere, potere, volere). In partico-
lare, in considerazione del valore imperativo dell’indicativo presente, non usare
di regola il verbo dovere per esplicitare l’obbligatorietà di una disposizione.
Es. I lavori sopra citati sono eseguiti deviando il flusso di traffico di via Credenzieri
non I lavori sopra citati devono essere eseguiti deviando il flusso di traffico di via
Credenzieri.
Es. La Ditta, durante i lavori sopra citati, attiva i seguenti provvedimenti… non
La Ditta, durante i lavori sopra citati, deve attivare i seguenti provvedimenti…
Es. Ogni precedente disposizione contraria a quelle contenute nella presente ordinan-
za è sospesa non Ogni precedente disposizione contraria a quelle contenute nella presente
ordinanza deve ritenersi sospesa.
Rispetto alle 90-120.000 parole che sono registrate nei dizionari dell’u-
so, il cosiddetto vocabolario comune ne annovera circa la metà: si tratta
di parole note a tutte le persone con istruzione medio-alta, capite e usate
anche da chi non è uno specialista di un determinato settore.
Il vocabolario di base della lingua italiana contiene meno di 7.000
parole e sono quelle da preferire per essere capiti facilmente da chi legge.
Pertanto, quando è possibile, occorre scegliere le parole del vocabolario
di base, preferendole a quelle più rare, dato che sono più diffuse e dun-
que note a tutti i parlanti.
Bisogna scegliere parole che esprimano un concetto in modo ade-
guato, preciso e univoco, evitando quelle ricercate e preferendo quelle
dell’italiano comune (pagamento e non erogazione; timbrare e non obliterare);
occorre inoltre evitare le perifrasi cristallizzate (impedimento e non condi-
zione ostativa, un modulo e non breve modulistica).
Una delle caratteristiche del linguaggio burocratico è quella di preferire
parole artificiose, e spesso inutilmente lunghe e complesse, a sinonimi più
semplici e concreti. È opportuno, al contrario, usare problema e non proble-
matica, nome e non nominativo ecc.
15. Forestierismi
1. Usare parole straniere solo se sono di uso comune nella lingua ita-
liana, nel linguaggio normativo e amministrativo e non hanno termini
corrispondenti in italiano.
2. Se il significato della parola straniera non è chiaro e univoco, cor-
redarla di una definizione.
3. La parola straniera assunta nella lingua italiana è invariabile.
4. La virgola:
a. separa gli elementi che costituiscono un’enumerazione semplice;
b. separa frasi coordinate;
c. isola incisi e apposizioni;
d. separa due frasi che non sono gerarchicamente sullo stesso piano.
a. La virgola all’interno di una frase semplice va usata per separare i ter-
mini nelle enumerazioni semplici; in tal caso all’ultimo elemento si fa pre-
cedere la congiunzione e (Negli anni Ottanta all’interno di Arpanet si formarono
tre network distinti: NSFnet, BITnet e CSnet).
All’interno di un periodo invece è obbligatoria per:
b. separare le proposizioni coordinate in assenza di congiunzioni
(asindeto): Ma la scuola non ha il monopolio dell’educazione, esistono le famiglie, le
associazioni culturali, gli oratori ecc.
c. delimitare, prima e dopo, un inciso (indipendentemente dal fatto che
esso sia costituito da una semplice congiunzione come infatti o però, un costrut-
to o un’intera frase): Il Senato Accademico, con riunione del 16 giugno 1997 e successiva
delibera del 15 luglio 1997, n. 8, ha nominato una apposita commissione per il risanamento del
bilancio economico. Se si vuole dare all’espressione incidentale maggiore evidenza si
possono utilizzare le lineette (o trattini lunghi [-]): Oltre alla documentazione richiesta
per l’immatricolazione, gli studenti devono presentare idonea documentazione relativa alla pre-
cedente carriera e - se richiesto dal personale di segreteria - esibire un documento di identità.
d. separare una subordinata che segue la principale e che presenta
un contenuto informativo autonomo rispetto a essa: Il corso di formazione si terrà
a giugno, nonostante i lavori di ristrutturazione proseguono all’interno dell’edificio scolastico.
La virgola non si usa mai nell’ambito della frase semplice per separa-
re gli elementi di una struttura logico-sintattica unitaria, in particolare tra:
- soggetto e predicato (la ditta si impegna… non la ditta, si impegna alla
restituzione della quota versata ma), anche in caso di soggetto dotato di espan-
sioni determinative come attributi, avverbi, complementi indiretti (il ricono-
scimento del debito fatto da uno dei debitori in solido non ha effetto riguardo agli altri)
o una relativa restrittiva (La trattativa che abbiamo intrapreso è conveniente);
- predicato e complemento oggetto (Il sottoscritto chiede il rilascio della
carta d’identità non Il sottoscritto chiede, il rilascio della carta d’identità);
- elemento reggente e complemento di specificazione (Si attesta
che la fotografia riproduce l’immagine del sig. Rossi non Si attesta che la fotografia
riproduce l’immagine, del sig. Rossi);
- sostantivo e aggettivo (effetto risolutivo; valenze formative).
La virgola non si usa mai nell’ambito di un periodo per separare pro-
posizioni fortemente connesse sul piano logico:
- tra reggente e proposizioni soggettive (Ai Sindacati sembra che la
situazione possa degenerare non Ai Sindacati sembra, che la situazione possa degenera-
re) e oggettive (La ditta ha dichiarato di essere costretta a ricorrere alla Cassa integra-
zione non La ditta ha dichiarato, di essere costretta a ricorrere alla Cassa integrazione).
- tra reggente e relativa restrittiva, atta cioè a precisare il significa-
to di un elemento antecedente (Presentare il documento che è stato richiesto).
5. I due punti:
a. introducono una spiegazione;
b. introducono un elenco;
c. introducono una citazione:
I due punti rispondono a tre funzioni fondamentali sul piano testuale
e sintattico:
a. funzione testuale-argomentativa, se stanno al posto di una con-
giunzione coordinante o subordinante per indicare le conseguenze logiche di
un evento o gli effetti prodotti da una causa (Il bene pubblico è un valore inaliena-
bile: l’abbiamo ereditato dai nostri predecessori);
b. funzione descrittiva, se esplicitano i particolari di un insieme, elen-
candone i singoli elementi o evidenziandone un tratto saliente equivalente a un
commento critico (Il progetto di agevole realizzazione, in parte ancora abbozzato: due
piani e un copertura coibentata alla periferia di Motta S. Anastasia, un paese nei pressi
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della vecchia zona coltivata a ulivi). I due punti non vanno usati per introdurre enu-
merazioni sintatticamente legate alla frase che precede, nel qual caso bisogna
inserire un complemento oggetto generico e poi esplicitare gli elementi da
elencare (Si adduce la sommatoria dei seguenti requisiti e titoli: titoli di merito, incarichi
ecc. non Si adduce la sommatoria di: titoli di merito, incarichi ecc.);
c. funzione segmentatrice, se servono a introdurre discorso diretto o
una citazione.
Per il controllo finale del testo ci si può avvalere anche delle due guide
allegate (all. B e C).
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PARTE II
LA STRUTTURA DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO
31. Intestazione
1. L’intestazione coincide con l’autorità che adotta il provvedimento
amministrativo.
2. Se si tratta di organo monocratico (individuale) si indica la deno-
minazione dell’organo che ha adottato (sottoscritto) il provvedimento
32. Preambolo
1. Il preambolo contiene:
a) gli elementi di fatto e di diritto pertinenti e rilevanti per lo speci-
fico provvedimento amministrativo adottato quali:
1) fatti;
2) atti;
3) accertamenti;
4) norme giuridiche;
b) l’indicazione delle fasi significative del procedimento ammini-
strativo svolto quali:
1) iniziativa (istanza di parte, iniziativa d’ufficio ecc.);
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33. Motivazione
1. Ogni provvedimento amministrativo è motivato.
2. Sono esclusi, di regola, dall’obbligo di motivazione gli atti a conte-
nuto generale quali i bilanci preventivi, i conti consuntivi, i programmi, i
piani, gli strumenti urbanistici, i piani commerciali e tutti gli altri atti che
ne siano espressamente esentati dalla legge.
3. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giu-
ridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione in rela-
zione alle risultanze dell’istruttoria richiamando espressamente quanto
esposto nel preambolo.
4. La motivazione si suddivide in paragrafi. La motivazione è compo-
sta da uno o più paragrafi (vedi regola 34).
5. Ciascun paragrafo è introdotto dal termine Considerato (sempre con ini-
ziale maiuscola) che introduce l’esposizione di fatti, interessi e norme che
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35. Dispositivo
1. Il dispositivo contiene la parte prescrittiva del provvedimento
amministrativo.
2. Il dispositivo è introdotto da verbi quali: delibera, decreta, ordina,
determina, dispone a seconda del tipo di provvedimento e dell’autorità ema-
nante.
3. Se il provvedimento comporta una spesa, nel dispositivo esplicita-
re il mezzo e il modo per la sua copertura.
4. Il dispositivo si suddivide in paragrafi. Il dispositivo è composto da
uno o più paragrafi. Ciascun paragrafo è contrassegnato da un numero in
cifre arabe seguito da un punto (1. 2. 3. ecc.) e termina con un punto (.)
e a capo. La numerazione è sequenziale e continua.
5. Se il paragrafo si suddivide in sottoparagrafi, l’alinea del paragrafo
inizia con il numero del paragrafo e termina con due punti (:) e a capo.
All’alinea seguono i sottoparagrafi numerati secondo la sequenza 1.1. 1.2.
ecc. che terminano ciascuno con un punto e virgola (;) e a capo. L’ultimo
sottoparagrafo termina con punto e a capo.
6. Se è necessario inserire all’interno del sottoparagrafo un’elenca-
zione, gli elementi di tale elencazione sono numerati secondo la sequen-
za 1.1.1. 1.1.2. 1.1.3. ecc. e terminano ciascuno con un punto e virgola
(;) e a capo.
38. Sottoscrizione
1. Il provvedimento amministrativo riporta la sottoscrizione dell’au-
torità che lo ha adottato.
2. Per gli atti di organi individuali, la sottoscrizione consiste nella
firma apposta dall’Autorità (persona fisica) che adotta il provvedimento.
3. Per gli atti di organi collegiali, la sottoscrizione del verbale di delibe-
razione consiste nella firma apposta da chi rappresenta l’organo (Es. il
Presidente del Collegio) e da chi ne verbalizza la volontà (Es. il Segretario).
4. La sottoscrizione può essere:
a) autografa;
b) a stampa;
c) digitale.
39. Allegati
1. Il testo del provvedimento contiene le informazioni essenziali alla
sua immediata comprensione.
2. Le altre informazioni, spesso di natura tecnica, sono inserite negli
allegati.
3. Il testo del provvedimento amministrativo cui è collegato oggettiva-
mente l’allegato deve contenere un rinvio espresso all’allegato o agli allegati.
4. Inserire gli allegati al termine del provvedimento amministrativo.
5. Si distinguono dagli allegati propriamente detti che integrano e
completano le informazioni contenute nel testo del provvedimento, i testi
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PARTE III
RIFERIMENTI AD ALTRI ATTI
3. Citare la parte del comma che introduce una modifica testuale, con-
sistente in un articolo o in uno o più commi, lettere o numeri, con la
denominazione di alinea.
4. Citare le parti del testo non contrassegnate da lettere, cifre o altre
espressioni (es. allegati non numerati, frasi contraddistinte da trattini o
altri segni tipografici) usando il numero ordinale scritto in lettere che con-
traddistingue la partizione (primo allegato, primo trattino ecc.), evitando le
parole ultimo, penultimo, ultimi due o simili.
5. Se le forme di citazione non risultano del tutto chiare o se s’inten-
de citare parti di testo (frasi, parole, insiemi di parole) che non costitui-
scono formalmente unità autonome nella struttura dell’atto, la citazione
riporta per esteso, fra virgolette, la parte di testo che si intende citare.