CAPITOLO 14 PA: relazioni tra ip e aziende partecipate.

Le ip a tutti i livelli di governo possono essere classificate in 3 categorie principali:

1. AGENZIE: sono istituzioni che vengono costituite per svolgere specifici compiti di regolazione
pianificazione, indirizzo, controllo… in raccordo con l’ente di riferimento. Non svolgono quindi
attività di erogazione dei servizi. Non hanno personalità giuridica ma hanno AUTONOMIA
FUNZIONALE risp all’ente di riferimento. Vengono finanziate dall’ente di riferimento in base alla
necessità di input che dovranno usare. Es. Agenzia delle entrate, agenzia nazionale per i servizi
sanitari regionali... particolare categoria di agenzie sono le AUTHORITY che hanno compiti di
regolazione e controllo di un settore dell’economia. Es. autorità garante della concorrenza e del
mercato o autorità garante delle comunicazioni (AGCOM). Hanno più autonomia rispetto alle
agenzie.
2. AZIENDE PUBBLICHE: sono istituzioni o unità autonome, con autonomia giuridica, che erogano
servizi finanziati da un ente sovraordinato che di solito coincide con il proprietario. Il finanziamento
può basarsi su:
 Committenza diretta dell’ente di riferimento es. trasporto ferroviario con singole regioni che
finanziano TRENITALIA opp ONU con sue agenzie come FAO,OMS
 Volumi di output prodotti e domandati dagli utenti es. aziende ospedaliere
3. IMPRESE PUBBLICHE: sono istituti giuridicamente ed economicamente autonomi che operano sul
mercato con obiettivi di interesse pubblico es. ENI, POSTE ITALIANE. Con il NPM la situazione di
monopolio in cui erano solite operare è venuta meno, sono diventate leader di uno scenario
competitivo.

La decisione di costruire una delle tre deve garantire forte coerenza interna tra compiti, natura giuridica,
finanziamento… in particolare si devono combinare

1. GRADO DI AUTONOMIA rispetto all’ente controllante

2. MODELLO DI FINANZIAMENTO
3. FINALITà che le IP intendono perseguire tramite la nuova organizzazione che nel caso di agenzie e
aziende solitamente sono:
 Focalizzare/specializzare un’unità su una funzione specifica
 Rafforzare l’autonomia istituzionale costituendo un soggetto più indipendente
 Rafforzare autonomia gestionale
 Creare un soggetto che operi in rete con altre IP per aumentare economie di scala
 Costituire partnership con soggetti privati per acquisire know-how e finanziamenti
 Rendere più agevole il processo di cambiamento organizzativo

Nel caso di imprese sono:

 Gestione di monopoli naturali

 Intervento in settori o imprese in crisi
 Promozione dello sviluppo socioeconomico
 Presidio di settori strategici x l’interesse pubblico
 Creazione delle premesse per operazioni di privatizzazione

A seconda della finalità cambia anche la MISSIONE delle organizzazioni, ossia le attività che le
caratterizzano.

14.2 I gruppi pubblici.

Il gruppo pubblico è un insieme di agenzie/imprese/aziende autonome con un unico soggetto economico di
riferimento ossia la CAPOGRUPPO. I livelli di autonomia delle controllate dipendono dalle scelte strategiche
adottate dalla capogruppo. La capogruppo può adottare una varietà di soluzioni e ciò permette di
rispondere alla complessità e all’eterogeneità delle diverse funzioni pubbliche. Gli enti territoriali si
qualificano come capogruppo in quanto una quota sempre maggiore è allocato alle aziende controllate e
sempre meno alla controllante. Tra le funzioni organizzative delle IP vi è anche quella di PROGETTARE I
CONFINI DEL GRUPPO PUBBLICO e quindi decidere quanti e quali organizzazioni istituire, con quale
missione… per decidere ciò si deve considerare:

-numero di aziende controllate che si intende costituire-> l’agenzia, l’azienda o l’impresa pubblica può
essere concepita come mono istituzionale= dipendente da un solo ente x il quale eroga i servizi o
interistituzionale= destinata a coinvolgere nelle proprie attività una pluralità di attori

- partner pubblici e privati da coinvolgere

- mix di funzioni da assegnare

La presenza di un gruppo pubblico con una pluralità di istituzioni ha diversi vantaggi in quanto le singole ip
possono operare su bacini territoriali ampi e possono perseguire economie di scala e specializzazione.
Un’azienda pubblica può quindi operare come strumento di integrazione orizzontale es. reti bibliotecarie.

Per l’integrazione verticale si ha ad es il trasporto dei pendolari in quanto è di competenza della regione ma
le tratte nazionali sono di competenza dello stato. L’unione di tali attori in un unico gruppo pubblico
favorisce il coordinamento e l’uso di infrastrutture. Per l’integrazione intersettoriale un esempio sono le
strutture sociosanitari per anziani.

Quando si scelgono i partner si deve valutare anche la natura giuridica dei medesimi e dunque scegliere tra
partner pubblici e privati. Nel caso di pubblici si privilegiano enti di dimensioni analoghe o di stesso livello
istituzionale, nel caso di privati si prediligono istituzioni non profit.

Riguardo al portafoglio di funzioni si valuta se configurare un’azienda monofunzionale oppure

plurifunzionale. La scelta è correlata al bacino di utenza a cui si fa riferimento. La natura delle aziende ne
influenza anche il numero: elevato nel caso di monofunzionali, minore nel caso di pluri.

14.3 il governo del gruppo pubblico.

L’azienda capogruppo esercita una funzione di governo unitaria e complessiva. Questa funzione si compone
di tre funzioni distinte che operano contemporaneamente:

- Funzione di regolazione-> solo x stato e regioni

- Funzione di gestione della proprietà
- Funzione di committenza dei servizi

La funzione di regolazione riguarda il grado di competizione del settore in cui opera il gruppo pubblico e la
natura delle attività svolte da esso. La funzione di gestione della proprietà consiste nel governo degli asset
(verifica dell’equilibrio di bilancio), nel caso di committenza dei servizi la capogruppo definisce mix e
quantità di servizi e impone obiettivi e standard di erogazione.

Le funzioni di proprietà e di committenza sono in parte in conflitto tra di loro in quanto la capogruppo come
proprietaria cerca di massimizzare il rendimento finanziario con alti ricavi e bassi costi mentre come
committente verso altre aziende del gruppo cerca di massimizzare i benefici x i cittadini e minimizzare il loro
esborso. Nel caso della funzione di proprietà si cerca soprattutto l’efficienza produttiva. La struttura di
governance del gruppo deve favorire l’esercizio di entrambe le funzioni di governo da parte della
capogruppo. Tuttavia l’equilibrio è molto difficile da costruire e da mantenere. Per raggiungerlo è
opportuno distribuire gli obiettivi e le responsabilità delle funzioni a unità organizzative distinte all’interno
della capogruppo stessa.

Nell’attuale fase evolutiva delle IP c’è forte enfasi sulla costituzione e concentrazione delle aziende e dei
gruppi pubblici che porta a trascurare la fase di governo da parte dell’ente capogruppo. Altre volte invece
c’è focus eccessivo su funzione di proprietà e si trascura quella di committenza. Questo si spiega con
diverse motivazioni:

-gli obiettivi della committenza sono di difficile identificazione xk sono politicamente controversi e
socialmente sensibili.

- gli obiettivi di committenza sono più difficili da misurare rispetto a quelli di proprietà

- la funzione di proprietà è più facile da organizzare in quanto si possono concentrare le competenze

gestionali disponibili nell’ente territoriale

14.4 Gli strumenti di governo del gruppo pubblico

Ogni funzione utilizza strumenti specifici e distinti. La funzione di regolazione utilizza leggi, regolamenti
attuativi, direttivi e linee guida. La gestione della proprietà invece utilizza strumenti quali 1) definire i
confini e la composizione del gruppo pubblico 2) approvare i statuti e i regolamenti delle aziende definendo
ruolo, numerosità e poteri degli organi 3) selezione e nomina dei membri degli organi di governo e del
mngmt 4) controllo economico-finanziario preventivo 5) controllo del valore patrimoniale.

La funzione di committenza dei servizi si articola in: 1) conferimento pluriennale del mandato x l’esercizio
del servizio e regolamentazione 2) negozia<ione e controllo del contratto di servizio che stabilisce output e
mix di utenti atteso 3) concentrazione con l’erogatore della carta dei servizi che definisce gli standard x gli
utenti 4) gestione dei trasferimenti x i servizi resi con incentivi e disincentivi in base ai risultati raggiunti 5)
monitoraggio del livello di soddisfazione degli utenti .

Le criticità delle funzioni di committenza sono dovute al fatto che le info necessarie x il controllo sono
prodotte e detenute dall’azienda erogatrice del servizio e non dal committente che deve effettuare le
verifiche. Inoltre il produttore ha know-how x interpretare i dati mentre il committente non ha risorse
umane dedicate all’organizzazione dell’erogazione. Si può rispondere alle criticità tramite specifiche unità
organizzative di committenza x singolo ambito di servizi es. cultura, sport… con staff dedicati e specializzati
in valutazione. Far si che i dati inviati al committente siano controllati e certificati con procedure di
garanzia, inoltre mantenere controllo pubblico forte sull’azienda di produzione con vertici istituti zonali e
infine calcolare il monitoraggio della soddisfazione degli utenti presso i servizi del committente x
raccogliere info esterne

Box pag 244

CAPITOLO 15: le relazioni tra le istituzioni pubbliche e le imprese private.

15.1 IP e imprese: una relazione bidirezionale.

C’è una relazione bidirezionale tra le IP e le imprese. IP forti e attive riescono a favorire lo sviluppo
economico attraverso una promozione diretta e indiretta delle imprese. Il sostegno diretto si genera con
infrastrutture economiche necessarie x la crescita delle imprese e per un efficace sistema formativo del
capitale umano. Il sostegno indiretto risiede nel contributo dell’ IP alla presenza di un capitale istituzionale
e sociale di una comunità. Un sistema di imprese forte ed equilibrato contribuisce allo sviluppo del sistema
delle IP.
Ci sono anche relazioni inverse: un sistema pubblico debole, inefficace e farraginoso rallenta il sistema delle
imprese e divenendo un elemento di costo ambientale aggiuntivo. Anche imprese fragili innestano circoli
viziosi di insufficiente sviluppo sociale ed economico complessivo. In questi casi spesso intervengono
istituti internazionali con focus ricostruzione del sistema delle istituzioni pubbliche anche se il processo è
molto complesso in quanto significa rieducare le persone di una comunità e i loro meccanismi di
rappresentanza alle regole di un’istituzione.

Quindi le IP sono un vettore imprescindibile di ogni sviluppo sociale ed economico di una comunità ma
trattandosi di un meccanismo di regolazione dei rapporti sociali ed economici dipende da capitale sociale
disponibile ossia dalla disponibilità a collaborare all’interno della comunità.

15.2 Funzione e servizi della PA a sostegno dello sviluppo economico.

Il processo di globalizzazione dell’economia aumenta x le nazioni la ricerca di più elevati livelli di

produttività di sistema. Diverse sono le azioni che le Ip possono svolgere a sostegno dello sviluppo
economico locale:

a. EROGAZIONE DI SERVIZI REALI ALLE IMPRESE-> i primi fondamentali servizi alle imprese sono le
RETI di TRASPORTO e la LOGISTICA, RETI DI TEELECOMUNICAZIONE. Si ha poi in seconda istanza
l’ISTRUZIONE SCOLASTICA. In terza istanza i processi economici, proteggere le proprietà e le
innovazioni e arbitrare nel sistema di giustizia i conflitti.
Le ip offrono poi anche dei servizi reali per lo sviluppo delle imprese, più specifici.
-servizi reali a supporto dell’export-> con la progressiva integrazione dei mercati e lo sviluppo di
accordi x il commercio internazionale si sono promosse condizioni operative sul territorio adeguate
alle imprese tra le quali semplificazione delle procedure amministrative, facilitazione dell’accesso ai
capitali, messa a disposizione di conoscenze e know-how…. In Italia questi compiti sono svolti da tre
soggetti: ICE (svolge attività di informazione, assistenza e promozione alla attività di imprese), SACE
(assiste le imprese esportatrici) e SIMEST (investe nel capitale sociale delle imprese esportatrici con
l’obiettivo di favorirne lo sviluppo)
- servizi reali di supporto alla creazione di impresa-> nell’ultimo periodo si è affermata la visione
che l’imprenditorialità vada stimolata in modo che le persone trovino nuove soluzioni di impiego. È
emerso poi come esistano fallimenti di mercato che impediscono la creazione e lo sviluppo delle
imprese. Questi fenomeni per essere superati necessitano di competenze manageriali e un business
plan robusto. L’intervento pubblico si è articolato formando da un lato i neoimprenditori e dall’altro
sviluppando servizi di coaching e mentoring.
- sostegno e attrazione degli investimenti-> ha come scopo quello di favorire l’insediamento di
nuove imprese nel territorio di riferimento o la crescita di quelle esistenti x creare nuovi posti di
lavoro ma anche x lo sviluppo di nuove attività economiche. Le attività x l’attrazione degli
investimenti si dividono in marketing conoscitivo e marketing operativo. Le prime sono analisi e
ricerche che vanno a comprendere i bisogni e le richieste di potenziali investitori riguardo alla
localizzazione delle loro attività. Il marketing operativo invece si qualifica nella promozione del
territorio presso potenziali investitori cercando di influenzare la loro localizzazione delle attività
produttive. Nel caso di esito positivo poi l’impresa target sarà accompagnata nell’attuazione del
paino di investimento. Ci sono servizi di supporto che possono aumentare la confidenza delle
imprese con nuovi mercati che sono 1) accompagnamento alla scoperta di nuovi mercati 2)
sviluppo di conoscenze e competenze x decidere strategie di internazionalizzazione delle imprese a
cui appartengono.
b. EROGAZIONE DI FINANZIAMENTI-> piccole imprese e start-up riscontrano difficoltà nell’accesso al
credito che vengono superate con strumenti pubblici.: finanza agevolata e attività di co,,ittente
pubblico. Le attività di finanza agevolata supportano lo sviluppo delle imprese. Si possono
ricondurre a 4 tiopologie fondamentali:
 - contributi a fondo perduto: somme concesse alle imprese e non richiedono un rimborso. Si
articolano in contributi in conto capitale (hanno il fine di incrementare i mezzi patrimoniali del
beneficiario)
c. ,contributi in conto impianti (finalizzati all’acquisto o alla realizzazione di immobilizzazioni),
contributi in conto esercizio (finalizzati a coprire alcuni costi di esercizio)
- Finanziamenti a tasso agevolato: consentono l’ottenimento di prestiti con oneri inferiori rispetto ai
livelli normali di mercato
- Interventi in conto garanzia: le amministrazioni con soggetti da esse costituiti prestano al
beneficiario e ai creditori garanzie diverse o integrative rispetto a quelle costituite sul patrimonio
d’azienda
- Interventi in conto capitale sociale: consentono l’acquisizione per un determinato periodo di una
partecipazione nel capitale sociale del beneficiario
d. FORMAZIONE+ NETWORKING- > la formazione consente di far crescere le conoscenze e le
competenze per un percorso di crescita e di sviluppo equilibrato e sostenibile nel medio-lungo
termine. Gli interventi formativi sono un ambito di azione a supporto della progettazione di nuovi
servizi rivolti alle imprese. In questa categoria rientrano ad es organizzazione di fiere, forum,
accordi con università e centri di ricerca x erogazione di servizi…

15.3 le IP a supporto dello sviluppo e le forme di partnership.

Si sono create IP specializzate per gli interventi a supporto dello sviluppo del territorio. Le formule
istituzionali e giuridiche adottate sono eterogenee. L’efficacia delle agenzie x lo sviluppo economico locale
si misura nella loro capacità imprenditoriale di ottenere finanziamenti europei o nazionali competitivi o nel
saper gestire efficacemente quelli ottenuti in base a processi programmatori sovraordinati.

LE AGENZIE DI SVILUPPO.

Le agenzie di sviluppo sono IP autonome in partnership con soggetti privati con l’obiettivo di attuare
politiche di sviluppo. Deve svolgere una pluralità di attività, tra cui erogazione di contributi e finanziamenti,
facilitazione dell’accesso a forme di finanziamento, promozione dell’innovazione, della conoscenza e dello
sviluppo tecnologico, project mngmt di attività complesse, promozione dell’internalizzazione, attrazione
degli investimenti.

Si classificano in agenzie di attrazione degli investimenti e agenzie di sviluppo in senso stretto. Un esempio
è la Trentino Sviluppo Spa (box pag 254).

GLI INCUBATORI DI IMPRESA.

Sono enti pubblici che offrono alle neoimprese, gratuitamente o a canoni inferiori ai prezzi di mercato, spazi
fisici, servizi o attrezzature che ne consentono l’attività. Un vantaggio offerto all’incubatore è dato dalla
vicinanza fisica di più soggetti favorendo lo scambio e il confronto di idee. Nel tempo si è passati poi a
incubatori virtuali in cui le connessioni sono sostenute da tecnologie informatiche. Il focus di queste è
sostenere lo sviluppo delle idee dei singoli progetti con corsi di formazione e sessioni di coaching ai
neoimprenditori con anche finanziamenti a fondo perduto. Questo approccio è sostenuto da Kauffman
Foundation. I due incubatori si possono unire come nel caso delle 13P di Torino (box pag 256)

15.4 Le camere di commercio e il ruolo delle associazioni di categoria.

Tutte le imprese italiane sono obbligate ad iscriversi alla camera di commercio che è un meccanismo di
networking istituzionalizzato. Sono un meccanismo di raccolta e diffusione di info su tutte le imprese di un
territorio. Le info vengono anche rese pubbliche x verificare la veridicità delle informazioni auto dichiarate.
Le camere di commercio offrono numerosi servizi alle imprese: consulenza fiscale, ambientale, formazione
aggiornamento professionale, supporto alla creazione di brevetti… le imprese devono obbligatoriamente
contribuire alla propria camera di commercio. La dimensione della camera dipende dal numero di imprese
presenti in un territorio. Le imprese sono poi coordinate in associazioni di categoria che sono tanto più
rilevanti quanto più un settore industriale è frammentato e disperso.

15.5 finanziamenti europei per lo sviluppo e crescita delle imprese.

La politica di coesione territoriale e la politica agricola comune sono il maggior ambito di intervento dell’UE.
Nascono per colmare i divari territoriali, investendo nelle aree più svantaggiate si mira a stimolare una
crescita più veloce. La politica di coesione opera in cicli pluriennali di programmazione con definizione di
obiettivi e regole di finanziamento. Questa politica vede coinvolti attivamente il livello comunitario,
nazionale, regionale e locale. A livello europeo la commissione propone gli obiettivi e l’allocazione e ciò
viene approvato dal consiglio e dal parlamento europeo. Definito il quadro regolatorio di ogni stato
membro si propone l’accordo di partenariato. Questo è basato sun piano strategico comune e stabilisce le
priorità di investimento, allocazione e target. Lo stato membro si impegna sviluppare tali accordi attraverso
i PNR. A livello nazionale e regionale si definisce il Programma operativo (PO) che pianifica risultati attesi e
obiettivi specifici e azioni, definendo percentuali di allocazione delle risorse. Parlando di piano di coesione
di fa riferimento anche a FONDI STRUTTURALI che sono:

1) Fondo europeo di sviluppo regionale: si tende a rafforzare la coesione economica e sociale dell’UE
correggendo gli squilibri territoriali. Gli investimenti si concentrano su ricerca e innovazione,
agenda digitale, economia a basse emissioni di carbonio e sostegno alla competitività produttiva
2) Fondo sociale europeo: strumento x la creazione di maggiori e migliori opportunità di lavoro.
Sostiene azioni nelle aree di apprendimento e formazione x i lavoratori, servizi all’occupazione,
sostegno ai dipendenti, integrazione di soggetti svantaggiati, riqualificazione del personale,
sostegno alle ONG
3) Fondo di coesione: finalizzato a ridurre disparità regionali e incrementare sviluppo sostenibile.
Interviene in reti transeuropee di trasporto, tutela dell’ambiente.
4) Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale tende a stimolare la competitività delle imprese del
settore agricolo, assicurare la sostenibilità della gestione delle risorse naturali, mantenere e creare
posti di lavoro nelle comunità rurali.
5) Fondo europeo x gli affari marittimi e della pesca: sostiene comunità costiere impegnate nella
diversificazione delle loro economie e i pescatori.

Un esempio di fondo x sviluppo regionale è il caso Pompei (box pag 260) in cui l’Ue ha finalizzato i lavori di
restauro di Pompei. I lavori hanno consentito di aumentare il numero di visitatori.