LEZIONE 15

LE RELAZIONI TRA ISTITUZIONI PUBBLICHE

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Le interdipendenze strutturali delle istituzioni
pubbliche (1/2)
I territori e le istituzioni pubbliche sono tra loro fisiologicamente interdipendenti; le interdipendenze
possono essere:

 Geografiche, come mostrato dai movimenti di persone, beni e servizi (es. flussi migratori o
turistici);
 Culturali o politiche, come mostrato dagli Erasmus svolti all’estero che favoriscono la
contaminazione culturale;
 Economiche, come mostrato dalle crisi economiche più o meno globali.

La singola istituzione è
influenzata da ciò che avviene
in altri territori
(interdipendenza orizzontale)
e ad altri livelli di governo
(interdipendenza verticale)
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Le interdipendenze strutturali delle istituzioni
pubbliche (2/2)
 Le interdipendenze generano delle esternalità negative e positive non controllabili (es. riscaldamento
globale o inquinamento che non si limitano ad un territorio, ma si diffondono varcandone i confini), né
eliminabili tramite atti normativi o altri strumenti.
 Diviene quindi necessario che le istituzioni pubbliche governino tali interdipendenze, rapportandosi
orizzontalmente (es. rapporti tra Stati; rapporti tra istituzioni pubbliche di pari livello: Comune e
AUSL) e/o verticalmente (es. tra Istituti Pubblici di livello territoriale diverso: Stato-Regioni, Stato-
EE.LL, Regioni-EE.LL) con altre istituzioni pubbliche.

 Elementi come:
 La globalizzazione
 Il decentramento delle funzioni pubbliche a favore di enti intermedi (regioni e aree
metropolitane) ed enti locali
 Il rafforzamento e la numerosità dei corpi sociali intermedi (imprese, mass-media,
associazioni)

riducono il potere di influenza sulle variabili socio-economiche rilevanti, che non sono più
prevalentemente controllabili da una singola IP né da singoli Stati (es. forza delle multinazionali nel
mercato globale)
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L’organizzazione delle interdipendenze: le reti

Le interdipendenze possono essere:

È possibile creare valore

 organizzate e gestite
È possibile
distruggere valore
 lasciate a dinamiche spontanee non regolate

Per organizzare e gestire le interdipendenze è possibile costruire delle reti di soggetti interessati
ad un problema della collettività, generando una «rete di pubblico interesse». Le caratteristiche
di queste reti sono:
1. La presenza di molteplici istituti pubblici e/o privati giuridicamente autonomi, ognuno dei
quali dotato di un proprio soggetto economico, chiamati «nodi»;
2. L’interdipendenza tra i nodi, di cui non sempre vi è piena consapevolezza;
3. L’organizzazione delle interdipendenze, che può essere formale o informale. Le reti
«informali» si basano sulla fiducia reciproca (attese positive verso i partner), sulla reputazione
dei soggetti coinvolti (data da una storia di collaborazione virtuosa e leale), sulla legittimità
(forza istituzionale o morale a svolgere una funzione pubblica).
4. La capacità di distribuire equamente tra i nodi il valore aggiunto generato.
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La creazione e la gestione delle reti:
quale ruolo per le IP?
 Gli elementi critici nella costruzione e gestione delle reti di pubblico interesse sono che:
 Le reti nascono se i nodi sono in grado di leggere ed interpretare le interdipendenze,
comprendendo il vantaggio dell’organizzarle;
 Le reti perdurano se i nodi distribuiscono equamente il valore aggiunto generato dalla rete.

 Il ruolo delle IP nella creazione e nel governo di reti è fondamentale, in quanto:

 Hanno formalmente la funzione di tutelare l’interesse pubblico;
 Hanno una prospettiva di lungo periodo, che coincide con quella delle reti;
 Dispongono di risorse per incentivare gli altri soggetti (nodi) alla collaborazione.

Le singole IP possono esercitare diversi ruoli nella rete:

 Promotore e gestore primario (perno) della rete Es. si pensi al diverso
 Partecipante alla rete in condizioni paritetiche rispetto ad atteggiamento che le
altri soggetti (nodo) singole nazioni assumono
 Aderente che segue le politiche concertate nei progetti dell’UE
 Ostacolatore attivo o passivo
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La cessione di prerogative di governo e il capitale
sociale
 Accorgersi delle interdipendenze non è sufficiente: le reti nascono se i singoli nodi cedono alcune
prerogative di governo ad una meta-organizzazione sovra-ordinata (un’istituzione di ordine superiore
come UE, oppure forme di accordo istituzionalizzate come WTO, accordi di programma quadro tra Stato –
Regioni - Enti Locali - Imprese - Istituzioni Non Profit, Comitato Promotore e in seguito Società per la
realizzazione di EXPO2015), riconosciuta da tutti come legittima.

 Cedere prerogative di governo per i nodi significa rinunciare ad alcuni gradi di autonomia e di potere,
che recuperano partecipando al governo della meta-organizzazione, ossia al governo della rete stessa.

 Un driver importante per la cessione di prerogative di governo e per il funzionamento delle reti è il capitale
sociale, ovvero “l’esistenza di legami di fiducia e norme di reciprocità che facilitano l’interazione
sociale” (Coleman, 1990).

 Il capitale sociale è frutto della storia sociale e istituzionale dei territori: per questo motivo esso è presente
in misura molto differenziata sia a livello internazionale, sia nazionale, sia locale.

 La partecipazione attiva alle reti può creare benefici per tutti (cosiddette scelte win-win) creando un circolo
virtuoso: il capitale sociale infatti diviene tanto più alto quanto più intense e numerose sono le esperienze
di collaborazione positive.
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Un esempio: le aree metropolitane

 Le aree metropolitane sono sistemi fortemente interdipendenti tra di loro,

dal punta di vista economico, urbanistico infrastrutturale, ambientale.

 Le competenze sono disperse e frammentate tra una pluralità di istituzioni,

quali Comuni, Città metropolitane, Regioni, Organi decentrati dello Stato,
Imprese di Servizi Pubblici, ecc.

 Per costruire un sistema urbano e di sviluppo economico unitario, capace

di coordinare le interdipendenze occorre che ogni singolo ente ceda alcune
prerogative di governo ad una meta-organizzazione (la Città
Metropolitana).
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Le tipologie di reti di pubblico interesse (1/2)

 Ciascuna rete è diversa per attori coinvolti, finalità, strutture di governance

e regole di funzionamento.

 Pertanto le reti pubbliche possono essere classificate dal punto di vista

organizzativo per:
a. La natura e i fini istituzionali dei diversi soggetti coinvolti;
b. La numerosità e la frammentazione delle istituzioni coinvolte;
c. L’intensità delle prerogative di governo esercitabili dalle istituzioni pubbliche;
d. I contenuti degli scambi fra i nodi e il loro livello di interdipendenza;
e. Il capitale sociale e la storia delle reti.
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Le tipologie di reti di pubblico interesse (2/2)

  Livello di complessità della connessione

Variabili di classificazione Alta Media Bassa

Entrambi sono Natura eterogenea/ Entrambi sono

Natura e fini dei nodi della rete
eterogenei fini omogenei omogenei

Elevata, con
Numerosità dei nodi Elevata meccanismi di Scarsa
rappresentanza unitari

Potere di indirizzo in
Prerogative di governo Potere di indirizzo e Potere gerarchico
funzione del livello di
esercitabili dalla PA coordinamento sovraordinato
autorevolezza

Numerosità elevata,
Numerosità degli scambi; livello
Entrambi modesti interdipendenza Entrambi elevati
di interdipendenza
modesta
Capitale sociale storicamente
Scarso In sviluppo Ricco
accumulato
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I processi decisionali nelle reti di pubblico interesse

Alcuni elementi di complessità insiti nei processi decisionali delle reti sono che:

 Non è sempre possibile disporre di una chiara gerarchia tra i nodi;

 Ogni nodo della rete è dotato di proprie prerogative di governo, correlate alle proprie funzioni
istituzionali, che gli permettono di governare solo un segmento del processo di tutela degli
interessi collettivi;

 La meta-organizzazione di rete non dispone di un meccanismo diretto di regolazione

democratica, cioè non vi sono organi elettivi-rappresentativi superiori cui appellarsi in caso di
conflitto.

La difficoltà aumenta nei sistemi decentrati/federali, dove cresce il livello di “pariteticità” delle
Istituzioni  è necessaria una forte cultura della concertazione inter-istituzionale.

Nei sistemi accentrati invece l’organo nazionale ha ampi poteri sovraordinati in nome dell’interesse
generale.
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Strumenti di connessione nelle reti pubbliche

L’organizzazione sovra-ordinata deve essere legittimata di fronte ai singoli soggetti della rete e
dotata di sufficienti risorse e strumenti per esercitare la propria funzione

I possibili strumenti di integrazione istituzionale a rete sono:

a. Accordi politico-istituzionali informali o formalizzati: accordo quadro, protocollo di intesa
b. Strutture di coordinamento istituzionale: comitati, conferenze permanenti, cabine di regia
c. Strutture tecnico-professionali (tecnostrutture) interistituzionali di supporto decisionale: es.
agenzie per la mobilità, per la pianificazione territoriale o per lo sviluppo economico
d. Integrazione di servizi: forniture incrociate, appalti congiunti
e. Aziende/agenzie/imprese interistituzionali per l’erogazione congiunta di servizi
f. Fusione tra istituzioni