Elisa Mori

Funzioni delle istituzioni

pubbliche

Management delle Amministrazioni Pubbliche

 Una classificazione delle funzioni
delle Istituzioni Pubbliche
Il sistema delle IP può essere analizzato sulla base di classificazioni delle
funzioni, una delle quali è assunta come base del corso:

1. definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti entro il quale
istituzioni pubbliche e private possono operare
2. Pianificazione territoriale, sviluppo infrastrutture e tutela
ambiente/heritage

3. regolazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e

delle opportunità
4. Coordinamento tra istituzioni e attori sociali

5. produzione di beni collettivi

6. produzione di servizi pubblici a domanda individuale
7. Informazione e comunicazione
2
 1. Definizione del sistema legale
generale e funzione potestativa

 Si tratta di una meta-funzione: prelude alla possibilità di perseguire le altre.

 Definire il sistema legale significa stabilire il quadro giuridico che regola i

diritti e i doveri delle persone e dei soggetti giuridici nonché gli spazi d’azione
delle istituzioni pubbliche stesse, ovvero definire le regole che le persone e gli
istituti di varia natura sono chiamati a rispettare.

 Regola i rapporti tra le istituzioni pubbliche (es. attribuzione di poteri tra UE,
stati, regioni, comuni)

 I principali strumenti con cui si esercita la funzione legale sono leggi, decreti,
circolari, sentenze e disposizioni.

 Specifiche istituzioni pubbliche sono dedicate al monitoraggio, al controllo e

all’amministrazione del sistema legale (es. forze dell’ordine, garante per la
privacy, sistema giudiziario, prefetture, ecc.)
 1. Definizione del sistema legale
generale e funzione potestativa

ART. 117. della Costituzione

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
 1. Definizione del sistema legale
generale e funzione potestativa
 Il sistema legale definisce gli spazi di azione della funzione potestativa (=
potere attribuito al soggetto pubblico a tutela di un interesse altrui e, quindi,
per l'esercizio di una funzione).

 La funzione potestativa è allo stesso tempo un potere e un dovere a cui la

pubblica amministrazione non può sottrarsi, può implicare una discrezionalità
nella scelta del modo migliore con cui tutelare l’interesse indicato dalla legge.

 Garantisce l’essenza stessa dell’ente/istituto pubblico.

 Non ha natura politica, ma richiede capacità di valutare gli effetti su rapporti

e comportamenti sociali (garantire l’esercizio dei diritti nella legalità e senza
soprusi – es. sciopero)

 Definizione del sistema legale => Organi politici

 Funzione potestativa => Enti e amministrazioni

 1. Definizione del sistema legale
generale e funzione potestativa

https://www.comune.ivrea.to.it/images/documenti-articoli-generali/ordinanza%20_sgombero_5982_14.pdf
 2. Pianificazione territoriale,
sviluppo infrastrutture, tutela ambiente ed
heritage
 Tutela e sviluppo del territorio e del suo patrimonio fisico, naturale, infrastrutturale e
culturale-artistico (risorse comuni, inquinamento di aria, terra, acqua, vivibilità dei
luoghi, bellezza dei paesaggi, tradizioni popolari, biodiversità, beni culturali e artistici).
 I principali strumenti con cui si esercita la funzione sono i divieti (es. di emissione
nell’ambiente di alcune sostanze), il finanziamento e la produzione di servizi di tutela
ambientale (es. la depurazione delle acque, guardie forestali), la costruzione di
infrastrutture, l’informazione e la sensibilizzazione (per promuovere comportamenti
attenti alle tematiche ambientali e culturali), politiche industriali ed economiche che
valorizzino e tutelino il patrimonio artistico e ambientale (heritage) (es. favorire
alcune colture, dismettere attività o modalità produttive, disincentivare abbandono
aree montane), tasse e sanzioni.
 Nell’ambito della tutela del territorio, tre temi hanno particolare rilevanza per il
management pubblico:
 trade-off tra sviluppo economico e tutela ambientale (global warming);
 Dialettica e mediazione tra coloro che sostengono che lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche sia a
tutela dell’ambiente e a supporto della sostenibilità e coloro che, all’opposto, propongono un
rallentamento dell’antropizzazione dell’ambiente;
 il rapporto tra le istituzioni pubbliche chiamate in causa a vari livelli decisionali ed operativi: europeo,
nazionale, regionale, locale (cooperazione tra istituti pubblici anche di diversi stati e con diverse
sensibilità)
 3. Regolazione del sistema economico e
redistribuzione della ricchezza e delle
opportunità

Politiche monetarie e fiscali;

A livello Vigilanza sul sistema bancario;
macroeconomico Politiche industriali, del lavoro e
del risparmio
Regolazione del
sistema economico
Interventi a garanzia del
A livello funzionamento dei mercati, della
microeconomico tutela dei consumatori, della difesa
della privacy degli individui

• La globalizzazione e lo sviluppo delle istituzioni sovranazionali modifica gli

spazi di azione delle istituzioni pubbliche (UE, WTO, BCE)
• Il management pubblico, inteso come amministrazione delle banche
centrali, amministrazione dell’Authority sull’energia, amministrazione
dell’Antitrust, pone delle problematiche: elevati profili professionali,
capacità di unire osmosi con il privato e allineamento con l’interesse
pubblico.
 3. Regolazione del sistema economico e
redistribuzione della ricchezza e delle
opportunità
Titolarità primaria degli istituti
privati nella generazione di
ricchezza e successiva fase di
redistribuzione della ricchezza da
Modello redistributivo parte di quelli pubblici attraverso
servizi, funzioni e sussidi
Redistribuzione di
ricchezza e Imposte sono il corrispettivo di una
polizza collettiva che gli individui
opportunità sono chiamati a finanziare: spesa
pubblica come meccanismo di
Funzione assicurativa
protezione contro i rischi della vita
sociale delle IP all’interno di una comunità (sanità
previdenza, disoccupazione, ecc.).
Le istituzioni pubbliche sono
remunerate per i servizi che
erogano
• Persegue le finalità di equità e giustizia sociale
• Operazioni di redistribuzione tra gruppi sociali, territori e generazioni, cresciute
dopo la 2 guerra mondiale
• Temi rilevanti:
– efficacia, ossia effettiva capacità di raggiungere gli obiettivi per cui sono disegnate (alleviare povertà,
politiche contro disoccupazione, i trasferimenti migliorano effettivamente il benessere?);
– Difficoltà nell’identificare i soggetti vulnerabili o meritevoli di intervento;
– Economicità e crisi economico-finanziarie se le spese non sono coperte da risorse sufficienti.
 4. Coordinamento tra istituzioni
e attori sociali
• Promuovere il dialogo e la cooperazione tra la varietà di
istituti pubblici e dei soggetti privati;
• Motivazione:
– Presenza di differenti soggetti e istituzioni;
– Dispersione dei poteri pubblici nel sistema istituzionale;
– Necessità di comportamenti cooperativi (sia pubblico/pubblico che
pubblico/privato)
– Complessità del sistema decisionale
• Strumento: la governance (ascolto, orientamento strategico di
fondo degli attori di un territorio, gestione di risorse o
progetti)
(esempi: gestione di grandi eventi come olimpiadi, concerti,
expo, emergenze)
 5/6. Offerta di beni e servizi

• Le istituzioni pubbliche intervengono per soddisfare i bisogni

della comunità attraverso la produzione diretta di beni o
servizi (anche con l’acquisto presso il settore privato).
• Questi beni (e servizi) hanno caratteristiche diverse: una utile
distinzione è tra beni collettivi e beni individuali.

Beni collettivi
5. Produzione di beni
collettivi
Il faro elettronico per segnalare un
Beni che non verrebbero prodotti
in un contesto di mercato o che, se
anche lo fossero, verrebbero offerti
in quantità insufficienti
Sicurezza di beni e persone;
punto di pericolo in mare;
Strade, illuminazione degli spazi
pubblici, arredo urbano;
La conservazione di un bosco;
alcune risorse immateriali come i
risultati di una ricerca o le
modalità di trasmissione di un
virus; risorse naturali come la
qualità dell’aria

Si tratta di beni non escludibili (o escludibili a costi elevati) e non rivali nel
consumo, con due caratteristiche rilevanti per il management pubblico:
 la domanda di un bene collettivo non è la somma delle domande individuali (non
divisibili), ma la somma del sacrificio economico che i membri di una collettività
sono disposti a sopportare per il bene. Comporta che sia l’istituzione pubblica a
decidere le caratteristiche del bene collettivo;
 il costo di produzione non dipende dal numero di beneficiari;
 per questi beni, le istituzioni pubbliche operano tipicamente in regime di
monopolio, venendo quindi meno gli stimoli della concorrenza e benchmark.
 5. Produzione di beni
collettivi: i beni demaniali
 I beni demaniali sono beni pubblici che soddisfano direttamente i bisogni della
collettività (uso pubblico in via diretta o indiretta)
 Sono elencati dalla legge (v. art. 822 c.c.) e sono inalienabili e imprescrittibili.
 si distinguono in due categorie: 1. Beni del demanio necessario, che possono
appartenere solo allo Stato (es. lidi); 2. Beni del demanio accidentale, che possono
appartenere allo Stato o ad altri enti territoriali, ma anche a soggetti diversi da questi
ultimi (es. demanio stradale, il demanio ferroviario, il demanio aeronautico, gli
acquedotti, il demanio storico, archeologico, artistico e culturale).
 Alcuni temi rilevanti: le concessioni e la (mala)gestione dei beni pubblici (autostrade,
spiagge, acque, funivie, porti), gare e appalti vs interessi privati
 6. Produzione di servizi pubblici a
domanda individuale

• Le istituzioni pubbliche hanno ampliato i loro ambiti di

intervento anche in contesti dove sono presenti forme di
mercato
• Espansione delle istituzioni pubbliche nel campo dei servizi
alla persona considerati qualificanti e irrinunciabili per la
dignità umana ma che richiedono grande impegno di risorse
• Affermazione dei diritti di sicurezza sociale (pensione di
anzianità, di invalidità) e di tutela della salute e istruzione
• Garanzia di accesso universale ad alcuni servizi di rete
(energia, acqua, poste)
 6. Produzione di servizi pubblici a
Beni/servizi pubblici a
domanda individuale
domanda individuale
Servizi sanitari, sportivi e
mediazione culturale
Sono presenti forme di mercato e
Attività di custodia ed educazione
avvengono processi di consumo
individuale
dei bambini,
Istruzione secondaria/terziaria,
Assistenza sociale agli anziani

Si tratta in particolare di beni divisibili ed escludibili nell’uso e, quindi, di tipo

individuale dal punto di vista tecnico ed economico.
L’offerta delle IP in questo ambito ha tre motivazioni principali:

 il tentativo di far fronte a fallimenti del mercato, quali la presenza di esternalità positive
(posso godere di beni/servizi senza pagarli), negative (consumo in eccesso, free rider), di
rilevanti asimmetrie informative (es. in sanità) e di monopoli naturali (es. nei trasporti);
 l’affermazione di principi di equità e solidarietà che si possono concretizzare in diversi
modelli di offerta (welfare universale vs residuale, criteri di eleggibilità, compatibilità tra
diritti e risorse, make or buy, co-produzione);
 interventi di salvataggio di imprese o istituzioni finanziarie per evitare gravi crisi sociali.
 6. Produzione di servizi pubblici a
domanda individuale

Alcune conseguenze:
• Aumento spesa pubblica
• Aumento aspettative, anche osservando gli altri Stati
• Tendenze attuali: concepire il servizio pubblico non in sostituzione
dell’impegno personale per soddisfare un bisogno ma come supporto e
stimolo alla responsabilizzazione diretta. [per esempio] Nel campo della
salute si sta cercando di stimolare la popolazione ad adottare stili di vita
più sani per prevenire alcune patologie
• Temi di management: compatibilità tra diritti e risorse disponibili;
garantire il diritto allo studio ≠ diritto all’acquisizione di specifici «saperi»;
capacità di risposta al bisogno e qualità dei processi produttivi vs semplice
diritto al servizio; make or buy riduce i vincoli tipici delle procedure
interne ma richiede professionalità per controllare e governare
dall’esterno e fissazione di standard; co-produzione di servizi pubblici.
 7. Informazione e
comunicazione

• Informazione = bene con caratteristiche particolari e critiche

per il funzionamento del sistema economico e sociale.
• Le Istituzioni Pubbliche sono chiamate a definire regole ed
erogare servizi che facilitino la diffusione di informazioni
rilevanti per migliorare i processi di produzione e consumo.
– Garanzia generale dei sistemi informativi.
• Funzione di comunicazione pubblica per promuovere, anche
con l’informazione, l’interesse generale (per es.
comportamenti meritevoli, partecipazione a vita delle
istituzioni, favorire lo sviluppo del capitale sociale)
 7. Informazione e
comunicazione

• La gestione dell’informazione e la comunicazione ha quindi

differenti finalità e applicazioni:
– Nei mercati finanziari;
– Tutela dei consumatori;
– Rischi professionali;
– Tutela del crimine;
– Privacy delle persone;
– Promozione dell’interesse generale (es. partecipazione informata ai
referendum, moderazione nell’assumere alcol, rispetto delle diversità).

Funzioni
Definizione del sistema
legale generale e tutela dei
diritti
Regolazione del sistema
economico e redistribuzione
di ricchezza e opportunità
Produzione di beni collettivi
Produzione di servizi pubblici
a domanda individuale
Pianificazione, sviluppo e
tutela del territorio
Una classificazione delle funzioni
delle Istituzioni Pubbliche: una sintesi
Caratteristiche salienti Esempi
Tutela della privacy;
Tutela dell’identità digitale;
 Definizione del quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle persone. Tutela del pluralismo di pensiero;
 Si tratta di una meta-funzione, in quanto prelude alla possibilità di Tutela della libertà religiosa;
perseguire le altre. Giustizia penale;
Giustizia civile;
Giustizia amministrativa.
 Intervento delle IP volto al perseguimento del benessere collettivo per Regolazione del mercato del lavoro;
sopperire ai fallimenti di mercato. Sistema pensionistico e previdenziale;
Sistema fiscale;
 Prelievo di parte della ricchezza generata dai soggetti privati per attività Diritto allo studio;
d’interesse generale e per una sua redistribuzione alle fasce di popolazione Antitrust
più deboli e vulnerabili, al fine di garantire giustizia sociale ed equità. Regolazione dei mass media e TLC
Forze dell’ordine per la promozione della
sicurezza;
 Produzione di beni non escludibili e non rivali nel consumo, che non Vigili del fuoco;
verrebbero prodotti in un «tradizionale» contesto di mercato. Protezione civile;
Spazi collettivi;
Difesa.
Scuola;
Sanità;
 Produzione ed erogazione di beni e servizi divisibili ed escludibili nell’uso, Energia;
in settori dove le IP si sovrappongono o sostituiscono al mercato. Acqua;
Rifiuti;
Welfare.
Protezione idro-geologica;
Difesa del suolo;
 Attività di tutela del territorio e del suo patrimonio fisico, naturale e
Promozione del turismo;
artistico in un’ottica di medio-lungo periodo.
Pianificazione urbanistica;
Costruzione e manutenzione piste pedonali e
 Trade-off tra sviluppo economico e tutela del territorio.
ciclabili;
Gestione aeroporti, porti, ferrovie e strade