LEZIONE 05

TEORIE SULLE ISTITUZIONI PUBBLICHE

 Agenda
 Evoluzione dei modelli di Istituzione Pubblica

 Moderne teorie di Istituzione Pubblica (Weber, Wilson, Taylor)

 Critiche e limiti del modello burocratico

 La persistente rilevanza del modello

 Il New Public Management

 Da Government a Governance

 Rischi della Governance

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Evoluzione dei modelli di Istituzione Pubblica

 I sistemi di amministrazione della res publica si sono evoluti

parallelamente alle forme di governo (dalle monarchie alle democrazie)
 Fin dall’antichità, i grandi imperi o regni si sono retti su grandi
strutture di funzionari o delegati che esercitavano il potere in nome e
per conto del sovrano. Lo sviluppo dello stato “moderno” dal
Medioevo è collegato a una progressiva e maggiore formalizzazione
degli apparati burocratici
 Tuttavia una teoria e una pratica sistemica e organica della
“amministrazione” di grandi sistemi pubblici si è affermata a fine ‘800,
è stata formalizzata tra il 1900 e il 1920 ed è durata in modo più o
meno inalterato fino al termine degli anni 1970 a livello globale
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Moderne teorie di Istituzione Pubblica:

una premessa

MAX WEBER

RIFERIMENTI PRINCIPALI WOODROW WILSON

FREDERICK TAYLOR

“Quello che ora chiamiamo modello tradizionale di pubblica

amministrazione si affermò in realtà come un movimento di riforma
epocale” (Hughes, 2003) perché regolava in modo sistematico l’esercizio di
poteri sovraordinati, evitando arbitri e soprusi istituzionali
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Max Weber (1864-1920)

Tre tipi di autorità Potere legale e modello burocratico

 Divisione del lavoro rigidamente

determinato da norme e regolamenti
 Gerarchia degli uffici e definizione
• Carismatica (es. sfera religiosa, grandi
preventiva degli incarichi
leader rivoluzionari, grandi capitani
 Gestione degli uffici basata
d’industria, etc.)
sull’archiviazione di documenti scritti (file)
 Preparazione specializzata del funzionario,
• Tradizionale (es. feudalesimo)
durata vitalizia dell’incarico e dovere di
fedeltà all’ufficio
• Legale (regole razionali, codificate e
 Selezione in base a prove formali di verifica
universali, non arbitrarie)
delle competenze e carriera che si sviluppa
in base a criteri oggettivi
 Prestigio del ceto burocratico (civil servant)

La burocrazia assicura la razionalità e imparzialità della gestione degli affari pubblici, in

quanto svolge la funzione di collegare autorità legale e gradi inferiori dell’organizzazione
nell’ambito di norme positive e al di fuori di interessi privati o particolari.
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Woodrow Wilson (1856-1924)
Studioso e poi Presidente USA

 L’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica

 I politici sono incaricati di fissare gli obiettivi dell’istituzione pubblica

(ruolo di indirizzo) senza interferire nell’attività degli uffici, che hanno la
piena responsabilità dell’esecuzione e della gestione

 Le tecnostrutture (insieme degli uffici) eseguono gli indirizzi osservando in

modo dettagliato e sistematico il diritto pubblico e le sue procedure

La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale,

permanente e meritocratico, estraneo sia alla politica che
alla definizione delle politiche
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Frederick Taylor (1856-1915)

 La segmentazione e standardizzazione del lavoro implica l’individuazione

dell’one best way nello svolgimento delle attività e un controllo
intensivo/estensivo per verificare il mantenimento degli standard (sia per
le imprese sia per le istituzioni pubbliche)

 Il “management scientifico” di Taylor è in perfetto accordo con la teoria

della burocrazia: le competenze dell’esecutore, la redazione di manuali
delle procedure, la supremazia della razionalità e dell’impersonalità

 La parcellizzazione del lavoro e dei processi garantisce che nessun

burocrate detenga da solo il potere decisionale (es. per una autorizzazione)
garantendo controllo reciproco e quindi neutralità e rispetto delle regole
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Weber, Wilson e Taylor

Weber, Wilson e Taylor con le loro teorie hanno cercato di aumentare l’efficienza, che
ha ovviamente valore di per sé, ma che ha anche un altro vantaggio.

“L’efficienza è impersonale. Separando l’amministrazione dai politici, applicando

principi scientifici alla progettazione dei processi amministrativi e ricorrendo a
organizzazioni burocratiche per attuare tali processi, il governo si sarebbe dunque
assicurato non solo che le scelte pubbliche fossero eque ma che lo fosse anche la loro
realizzazione.”
(Hughes, 2003)

La razionalità, la neutralità e l’equità è fondamentale per le istituzioni pubbliche,

perché esercitano poteri sovraordinati sui cittadini e sulle imprese non mitigate da
scambi di mercato
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Critiche al modello burocratico:

Merton (1949)

 Fisiologicamente esistono delle funzione latenti - conseguenze non

intenzionali (spesso non consapevoli o non ammesse esplicitamente) - di un
processo, di una istituzione, di una norma

 Effetti inattesi e non voluti di un modello burocratico razionale che

dovrebbe offrire ai cittadini un’amministrazione efficiente, oggettiva, equa
portano a:

o incapacità di adattarsi al nuovo

o “ritualismo” burocratico (orientamento alla procedura e non alla
missione)
o difesa di interessi costituiti (dei policy maker o dei burocrati)
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Critiche al modello burocratico:

Gouldner (1954)

 La burocrazia non è uno strumento super-partes al servizio di un’autorità

impersonale (Weber) ma è lo strumento di chi detiene il potere

 Contraddizione insanabile tra principi di disciplina (aspetti formali

dell’organizzazione burocratica) e competenza (responsabilità, interazione
e adattamento all’ambiente, legittimazione dal basso)

 Il modello burocratico non è generalizzabile. La pluralità dei modelli

organizzativi persiste anche all’interno del paradigma burocratico, per cui
individuare un modello burocratico unico non rappresenterebbe la realtà
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Critiche al modello burocratico:

Crozier (1964)
 Le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo, o «correggersi», a causa
della loro intrinseca logica costitutiva (principio di azione costruito ex ante senza analizzare il
contesto di riferimento, basato sull’applicazione delle norme)

 Processi di normazione crescente ma senza effetti di adattamento significativi

 Notevole impiego di risorse ed energie nelle lotte interne trasversali e verticali, per la
conservazione dei margini di discrezionalità di ciascuno

Ne derivano tre criticità:

o Controllo politico sull’amministrazione per cercare di regolarne i conflitti tra le tecnostrutture
o Individuazione dell’one best way per dare certezze, che però limita la ricerca di soluzioni
innovative o flessibili
o Eccesso di formalizzazione dell’attività amministrativa, che genera la cultura del presidio
dell’errore formale nella procedura ex ante invece che l’orientamento all’outcome finale
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Persistente rilevanza del modello burocratico

 Nessuna grande istituzione può funzionare senza qualche regola burocratica (Es. le
Università necessitano di regole e procedure per application, selezioni, iscrizioni,
esami)

 Alcune funzioni pubbliche sono molto coerenti al modello organizzativo burocratico:

giustizia, ordine pubblico, catasto, difesa, anagrafe, tributi, brevetti, ecc.

 Le istituzioni pubbliche devono garantire equità e neutralità e quindi devono sempre

rispettare alcune regole e procedure

 L’esercizio di poteri sovra-ordinati (es. monopolio nell’uso della forza: arresti,

espropri, TSO) necessita di regole precise

 La logica burocratico-legale deve sempre esistere nelle IP ma deve essere

contemperata con il modello politico e con il modello economico-aziendale
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L’evoluzione del ruolo dello Stato
Modello organizzativo
Fasi Caratteristiche di riferimento

Attore super-partes con il ruolo di far

I Fase Stato dei diritti formali
applicare le leggi

Sviluppo di sistemi pubblici universali ed

II Fase Welfare State unitari di protezione sociale (scuola,
sanità, previdenza, welfare) Burocratico

Produzione diretta di beni e servizi da

parte di una pluralità di istituzioni
III Fase Stato dei Servizi
pubbliche e private autonome;
introduzione di logiche di co-payment

- Privatizzazione, esternalizzazione e
- New Public deregolamentazione di interi settori, pay - Aziendale (NPM)
Management for performance
IV Fase - Inclusione dei portatori di interesse nella
definizione e realizzazione delle politiche - Rete di aziende
- Governance pubbliche; azione pubblica multilivello e (Governance)
multi-attori
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Nuovi modelli organizzativi

Il fallimento delle ambiziose politiche di riforma avviate nel periodo

di ricostruzione dopo la II Guerra Mondiale

La sfiducia nella capacità dello Stato, da solo, di assicurare il

coordinamento per guidare lo sviluppo socio-economico

La ricerca di modelli alternativi:

a) Anni ’80-’90: NEW PUBLIC MANAGEMENT
b) Anni 2000: GOVERNANCE
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New Public Management: approccio manageriale

alle Istituzioni Pubbliche
Anni ’80-’90

Il primo shock petrolifero nei

Miglioramento della gestione
Paesi occidentali degli anni
pubblica connesso alla
’70 ha determinato una crisi
ristrutturazione delle
economica e un’improvvisa
economie nazionali
riduzione dei budget pubblici

L’esercizio della leadership e

il perseguimento del
Political turnover in UK,
consenso politico hanno
Canada, Nuova Zelanda e
impedito i tagli
Australia
all’erogazione di servizi
pubblici
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Gli sviluppi teorici del New Public Management

Teorie Caratteristiche

Primato dei mercati che assicurano la libertà di scelta: riflessioni sui

Teoria economica neoclassica
confini dell’intervento pubblico e del mercato

Mantenimento del finanziamento pubblico e della gratuità dei servizi

per gli utenti ma ricorso anche al settore privato in competizione con
Teoria della «public choice»
quello pubblico per la produzione (logiche di «quasi mercato»)
applicando il principio “money follow user choices”

Meccanismi di controllo che permettano di allineare il comportamento

dei manager (agent) agli obiettivi degli azionisti (principal). Data
Teoria del principal/agent
l’eterogeneità e la differenze di obiettivi degli stakeholder nel settore
pubblico, è più difficile definire univocamente gli obiettivi del principal
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I cambiamenti reali generati dal New Public

Management
Tra gli sviluppi reali si annoverano le riforme introdotte negli Stati Uniti e in Gran Bretagna da
Ronald Reagan (1980) e Margaret Thatcher (1979), promotori di interventi di contenimento della
spesa pubblica e di privatizzazione e critici verso le istituzioni pubbliche su tre fronti:
o dimensioni del governo, accusato di assorbire eccessive risorse;
o il suo raggio d’azione, considerato troppo ampio e pervasivo;
o mediocrità e inefficienza dei servizi pubblici, determinate principalmente da metodi di
gestione del governo secondo un approccio burocratico.

 Downsizing e privatizzazioni degli apparati pubblici ( i servizi escono dalla gratuità);

 Esternalizzazione (contracting out) di parte dei servizi pubblici a imprese private (i servizi
rimangono gratuiti);
 Suddivisione della gestione dei servizi in una pluralità di aziende pubbliche autonome e
specializzate, con una forte responsabilizzazione sui risultati;
 Introduzione sistematica di logiche e strumenti manageriali nelle istituzioni pubbliche.
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New Public Management: critiche

 Il modello si basa sulle teorie economiche, “talvolta fondate su ipotesi irrealistiche come la
razionalità degli individui. Questo limite si trasferisce alla loro applicazione nel settore pubblico”
(Hughes, 2003);

 La libera scelta degli erogatori da parte dei cittadini privilegia le famiglie competenti,
indebolendo le opportunità per il vero target pubblico, ovvero i cluster sociali o demografici più
fragili e vulnerabili;

 Managerialismo avrebbe una portata innovativa limitata, rappresentando una riproposizione del
taylorismo;

 Criticità legate all’applicazione di approcci standardizzati al settore pubblico: teorie valide nel
settore privato perderebbero di significato nel settore pubblico (Pollitt, 1993);

 Enfasi sull’allineamento tra proprietà e management comporterebbe una «ri-politicizzazione» del

servizio pubblico (la politica sceglie i manager).
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Come si determina l’affermazione del paradigma

concettuale della Governance?
 Crisi politiche ed economiche di fine anni ’90 hanno coinvolto anche gli approcci di
deregolamentazione e privatizzazione, facendone emergere i limiti

 Contrapposizione tra pubblico e privato ormai anacronistica

 Applicazione del modello di business per gestire l’istituzione pubblica porterebbe a trattare i
portatori di interesse come consumatori. Questo approccio sarebbe riduttivo, dato che gli
individui non sono semplicemente consumatori di servizi del governo, ma anche soggetti (che
hanno doveri), cittadini (che hanno diritti) e clienti (che hanno bisogni complessi)

Government Governance

“Forma non gerarchica di governo in cui istituzioni pubbliche, imprese e

istituzioni private partecipano alla definizione e realizzazione di politiche
pubbliche” (Rhodes, 1996)
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Governance: i soggetti
Government + Alliance = Governance
Imprese
Comunità (associazionismo – forme di Cittadini (come individui)
auto-organizzazione)

Organizzazioni
Non Profit

Pubblica Amministrazione
Media

Classe politica
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Elementi comuni delle teorie e delle esperienze di

governance
 Obiettivo: la creazione di consenso attorno alle scelte pubbliche
 Centralità delle interazioni tra attori, in uno scenario con portatori di interesse
eterogenei: i problemi collettivi non possono essere affrontati e risolti solo dalle
autorità pubbliche, ma richiedono la cooperazione di altri attori, quali cittadini, ONP,
imprese, media…
 Presenza di regole formali (leggi e regolamenti) e informali (tavoli di coordinamento,
pianificazione congiunta, codici di condotta e auto-regolamentazione)
 Focus non solo sui risultati, ma anche sul processo (relazione tra input/output,
trasparenza e interazione con i portatori di interesse)

Governance come capacità di contemperare le esigenze di portatori di interesse

diversi, giungendo a politiche e azioni ritenute reciprocamente vantaggiose o almeno
accettabili, sia internamente alle IP sia nei suoi rapporti con gli attori esterni
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Esempi di governance

 Negoziazione diretta tra istituzioni pubbliche e imprese private (aggregate in gruppi di

interesse): negoziazioni tra Stato, associazioni di imprese private e rappresentanti sindacali per
definire politiche macroeconomiche (negoziazioni tripartite) in Svezia, Austria, Germania.

 Policy network misti di attori pubblici e privati (aziende e non profit) per la definizione e
l’implementazione di politiche pubbliche in settori specifici (settore delle telecomunicazioni,
ricerca scientifica e tecnologica, sanità e servizi sociali in Italia; «iron triangles» negli Stati
Uniti).

 Auto-regolamentazione o autodisciplina delle imprese, quando soggetti privati svolgono

anche funzioni regolative che sono nell’interesse collettivo (es. accordi ambientali volontari o
codici di condotta professionali) senza che lo Stato eserciti la tradizionale funzione super
partes di «composizione di interessi contrastanti».

 Compartecipazione dei cittadini e delle associazioni alla definizione delle politiche/scelte

pubbliche (ad esempio, bilancio partecipato dei Comuni o l’utilizzo delle nuove tecnologie per
includere i cittadini e le loro preferenze nella definizione di servizi pubblici).
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Governance e capitale sociale

 Il modello della governance è più facilmente praticabile in contesti (nazionali o

locali) in cui vi sono orientamenti valoriali sufficientemente condivisi, mentre è
difficile in società valorialmente polarizzate o lacerate

 Il modello della governance è più praticabile se vi è forte capitale sociale, ovvero

attitudine alla collaborazione tra le parti, anche senza guadagni immediati, in nome
della fiducia reciproca e di interessi comuni superiori che palesano benefici per tutti
nel medio-lungo periodo

 La governance è più facile dove vi è alto capitale istituzionale, ovvero una forte
fiducia nella capacità di guida e ricomposizione degli interessi delle istituzioni
pubbliche
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Rischi della governance

 Fenomeni di collusione tra il governo e un gruppo di portatori di interesse

(Haufler, 2003);

 Controllo e realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore

privato non necessariamente garantiscono la pluralità di tutti gli
stakeholders (Mayntz, 2001);

 Pericolo di un accesso iniquo alla rappresentanza di alcune categorie di

portatori di interes-se/cittadini (Mayntz, 2001);

 Pericolo di comportamenti opportunistici da parte di «inte-ressi

particolari»;

 Costi delle politiche e dei servizi pubblici aumentati dalla

compartecipazione dei soggetti esterni alle decisioni, e addirittura rischio di
duplicazioni di attività.
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Criticità della governance:
l’efficacia del government

Tutti gli esempi di Governance presentati, e in particolare

l’autoregolamentazione e i cosiddetti “governi privati”
funzionano solo se c’è il Governo che assicura il
monitoraggio e controllo di questi processi, ed è pronto
ad intervenire.

Per questo si parla di

«GOVERNANCE IN THE SHADOW OF GOVERNMENT»

(«All’ombra delle gerarchie»)
e
«REGULATED SELF REGULATION»
(«Autoregolamentazione regolata»)
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Criticità della governance: la necessità di un
diverso stile di management pubblico

 Le istituzioni pubbliche esercitano poteri sovraordinati su cittadini e

imprese (logiche gerarchiche top down)

 L’introduzione di logiche manageriali con il NPM ha rafforzato la

logica gerarchica, arricchendole di più sofisticati strumenti di
pianificazione e controllo

 Il paradigma della governance chiede di abbandonare logiche

gerarchico-verticali a favore di approcci orizzontali, di visione e
convincimento delle parti

 Questo richiede un complesso shift di competenze, stili e strumenti

manageriali di rete prive della leva gerarchica: una rivoluzione
possibile e opportuna?
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Governance internazionale
A livello internazionale il modello non gerarchico di
governance basato sui networks è il modello di
riferimento, per esempio, dell’Unione Europea o
della World Trade Organization.

Problema aperto di
“governance without government”
(Rhodes, 1996). Duplice criticità:

 Decidere con pratiche concertative

 Assicurare l’attuazione delle proprie politiche senza disporre di un ingente
apparato burocratico, con la necessità, quindi, di appoggiarsi alle tecnostrutture
operative dei singoli Stati nazionali
 E’ il più efficace o è l’unico modello realisticamente disponibile?
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Le teorie sulle istituzioni pubbliche: una sintesi