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La sussidiarietà: una divinità dai troppi volti

di Massimo Ribaudo*

L’Europa: un’istanza di governo del territorio, un libero mercato, un pro- getto geopolitico per centinaia di mi- lioni di individui. L’Europa è tutto questo e molto di più. Rischia però di non essere nulla. Perché troppo lontana dai cittadini, troppo incisiva ed onnipresente nel settore della produzione, poco efficace od addirittura inesistente nei rapporti politico-sociali.

Nell’attuale Conferenza Intergoverna- tiva si dovrebbero prendere provvedi- menti normativi ed azioni politiche in grado di mutare tale sconsolante qua- dro, ma il grande frastuono delle di- chiarazioni dei governi sulla moneta unica, (materia che peraltro non è in- serita nell’ambito di quelle da trattare in sede di CIG), sta conducendo i la- vori della stessa verso un enorme vuo- to d’interesse, internamente ed ester- namente all’Unione.

La storia della Comunità Europea 1 , è stata, almeno nelle sue fasi dinamiche,

* Studioso di sistemi politici comparati e di temati- che relative all’Unione Europea.

una ricerca del punto d’incontro fra l’istanza forte di un obiettivo federale

e la necessità di cogliere la formula o

il meccanismo limitato ma cogente che legasse i Paesi membri ad una realtà tutta nuova dei rapporti inte- reuropei. Con Maastricht si è toccato il punto massimo del tentativo di

creare legami forti di governo unitario

a livello europeo intorno ad un’area

funzionale. Quest’ultima, infatti, è ora situata al massimo livello possibi- le: l’area monetaria 2 . Materia delica- tissima, innanzitutto perché sul piano simbolico tocca il cuore della sovra- nità, anche se nulla è così da tempo internazionalizzato come la materia monetaria. In secondo luogo, perché la politica monetaria è da tempo al centro della politica economica. Per tutto questo gli impegni di Maastri- cht sono, nella loro parte essenziale, il frutto massimo di un metodo e per questo, inutile nasconderlo, sono ad alto rischio.

Non c’è nulla di male ad ammetterlo. L’Europa è anche, e per alcuni “so- prattutto”, una costruzione economi-

ca 3 . Voluta e creata dai governi degli

Stati membri per incrementare lo svi-

luppo dei propri Paesi, da un lato, e dall’altro, delegare ad un’istanza supe- riore responsabilità per scelte troppo rigorose ed impopolari, allontanando-

le dal proprio ambito di competenze,

oggetto di valutazioni e critiche da parte dell’elettorato interno.

L’integrazione europea ha quindi avu-

to una base funzionale, ad essa sono

stati conferiti i poteri atti a svolgere

quella serie di compiti che maggior-

mente contribuissero ad elevare la prosperità economica nei rapporti in- terstatuali.

In definitiva, i governi statali conferi-

scono all’Unione funzioni e poteri d’esercizio per loro “scomodi” o sem- pre più inapplicabili a causa della pressione dei gruppi sociali ed econo- mici, mantenendo però l’effettivo po- tere di decisione in quei campi (sicu- rezza interna, difesa, politica fiscale, istruzione) che meglio garantiscono il governo e la coordinazione delle co- munità minori. In un’ottica pessimista, ma forse at- tenta alle reali strategie dei partner eu- ropei, gli Stati membri attraverso l’U- nione si assicurano un baluardo istitu- zionale ed un serbatoio di aiuti econo-

mici nei momenti di recessione, per poi, quando la domanda interna au-

menta e la fase congiunturale si ritiene superata, lamentare lo spossessamento

di competenze e riottenere quel baga-

glio di poteri per gestire la nuova fase

di espansione. È certamente un parti-

colare modo d’intendere la partecipa- zione comunitaria ed, in definitiva, il principio di sussidiarietà, dove, in

questo caso, si utilizzano i poteri sta- tali quando non confliggenti con l’o- pinione pubblica interna, per affidarli

al livello superiore, quando la tempe-

ratura sociale consiglia di delegarli

temporaneamente.

Visto il dibattito culturale e politico che su di esso si è incentrato, possia- mo dire che il principio di sussidia- rietà ha dimostrato di essere qualcosa

di più di un geniale argomento di di-

scussione. Chi ha introdotto il concet-

to di sussidiarietà nell’armamentario

terminologico della costruzione co- munitaria, voleva semplicemente af- fermare che una serie di funzioni di

governo si esercitano meglio sopra, a livello di comunità, che non sotto, a livello di Stati. Tuttavia è chiaro che

in sé il concetto non poteva essere

usato in una sola direzione. Esso, co- me si è detto, è naturalmente bidire- zionale ed ha un forte contenuto di relatività storica: non esiste infatti un problema che possa essere risolto me- glio ad un livello di governo, piuttosto che ad un altro, in termini generali e per l’eternità. La sussidiarietà è un

principio di movimento, flessibile, che per diventare un principio di diritto

ha bisogno di procedure e di organi.

Sulla pluridirezionalità del concetto si sono accaniti soprattutto gli inglesi e quanti altri immaginano che sia arri-

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vato il momento per restituire agli Stati, o ad altri livelli di governo (le Regioni), molte competenze prima esercitate dalla Comunità. Leon Brittan, nella sua conferenza sul tema della sussidiarietà, tenuta nel giu- gno 1992 a Firenze, sottolineò la spe- ranza che si giungesse ad una revisione della legislazione comunitaria per re- stituire competenze agli Stati e che il principio di sussidiarietà divenisse di “diretta applicazione”, tale quindi da poter essere azionato anche dai cittadi- ni presso le giurisdizioni e da servire in tal modo come strumento di controllo diffuso sulla Comunità.

STORIA DI UN CONCETTO

Il concetto di sussidiarietà non ha un’univoca connotazione nell’ambito della teoria federalista, anzi, esso è na- to come principio di organizzazione sociale “orizzontale” per giustificare l’azione della collettività o la preferibi- lità di quella individuale. La formula- zione classica si deve alla elaborazione della Chiesa cattolica e specificata- mente essa è rinvenibile nell’Encicli- ca Quadragesimo anno (15 maggio 1931) nella quale Papa Pio XI, pre- scrivendo gli elementi indispensabili all’ordine sociale, affermava che “ come è sbagliato sottrarre all’indivi- duo ed affidare ad un gruppo quello che può essere portato a termine da imprese o industrie private, è altresì un’ingiustizia, un grave male ed una

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violazione dell’ordine naturale, che un’associazione più ampia e più im- portante si arroghi funzioni che pos- sono essere svolte con efficienza da gruppi più piccoli e di rango inferiore. Per sua stessa natura il vero scopo di ogni attività sociale dovrebbe essere quello di aiutare i membri del corpo sociale, mai quello di distruggerli o as- sorbirli in esso”.

La preoccupazione della Chiesa era che gli Stati,

sopraffatti dalla logica interventista giustificata dal periodo di grande depressione internaziona-

le, rischiavano di distruggere la dimensione so-

ciale della vita del cittadino, lasciandolo conse- guentemente senza difesa nei confronti del po- tere statale e quindi incapace di difendere la propria essenza di uomo libero.

Il principio è riconfermato nell’Enciclica “Cen-

tesimus Anno” di Papa Giovanni Paolo II del 1 maggio 1991, in cui si afferma che una data competenza deve essere attribuita ai poteri pub- blici o ad un livello superiore di governo soltan-

to se l’iniziativa sociale oppure il livello inferio-

re di governo, data la natura dell’azione, non siano in grado di realizzarla con il medesimo li-

vello di efficacia. In tale affermazione è conte- nuta l’illustrazione del “principio della funzione sussidiaria” (subsidiarii officii principium), che è considerato l’elemento chiave della costruzione dell’ordine sociale. In alcuni settori, l’azione o la stessa iniziativa individuale non dovrebbero essere soggette ad alcuna interferenza, sia da parte dello Stato che

di qualsiasi altra formazione sociale. La società è

indispensabile per l’individuo e per lo sviluppo

della sua personalità. Lo Stato e le altre forma- zioni comunitarie dovrebbero venire in soccor-

so

dell’individuo se esso, da solo, fosse incapace

di

evolversi o di svilupparsi.

Ulteriori sviluppi di tale principio, che si trova- va in nuce già in Aristotele, e troveremo poi compiutamente esposto nell’opera di Marsilio

da Padova, giungono a evidenziare che le entità sociali più piccole, grazie alla loro maggiore vi- talità, acquisiscono un’autorità sostanziale alla quale lo Stato non deve e non può sostituire la propria. La sua azione dovrebbe limitarsi ad af- fiancarla ed a potenziarne le capacità di svilup- pare il benessere dei partecipanti ad essa. Nel pensiero politico contemporaneo una riva- lutazione del principio di sussidiarietà è quella offerta da Tocqueville e dalla dottrina tedesca

del diritto naturale, ove si ritiene che l’organiz- zazione collettiva trova la sua giustificazione nel consentire lo sviluppo della personalità: la so- cietà è indispensabile per l’individuo e per lo sviluppo della sua personalità, ma ci sono alcu- ni obiettivi che l’individuo può perseguire e realizzare da solo o cooperando con altre forma- zioni sociali non statali, dove quindi l’azione pubblica non dovrebbe esplicarsi. Situazione questa che viene esaltata dalla dottri- na federalista, la quale ricordiamo, coerente- mente alle posizioni del costituzionalismo libe- rale della quale fu naturale emanazione, è una compiuta teoria della suddivisione e coordina- mento di competenze tra più sfere di governo del territorio, e tra queste e l’individuo, supre- mo punto di riferimento per giustificare la ne- cessità o meno dell’intervento di una o più delle sfere pubbliche. Ricordiamo, ad esempio il X emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d’America che recita “The powers not de- legated to the United States by the Constitu- tion, nor prohibited by it to the States, are re- served to the States respectively, or to the peo- ple”, oppure l’art. 72 della Legge fondamentale tedesca, il quale dispone che:

“I. Nell’ambito della legislazione concorrente, i

Laender hanno competenza legislativa solo

quando e nella misura in cui il Bund non faccia uso del suo diritto di legiferare.

II. Il Bund ha, in questo ambito, il potere di le-

gifererare se:

1) una questione non può essere efficacemente regolata dai singoli Laender, o 2) la regolazione di una questione mediante la

legge di un Land potrebbe nuocere agli interessi di altri Laender o della collettività, o 3) lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica, ed in particolar modo la tutela dell’uniformità delle condizioni di vita, prescindendo dai confini territoriali di ogni sin- golo Land”.

LA SUSSIDIARIETÀ NELLESPERIENZA

COMUNITARIA

La ricostruzione della storia della sus-

sidiarietà ha posto in evidenza come la prima affermazione del concetto, in ambito comunitario, si ebbe nel caso

della querelle sollevata dai Laender te- deschi intorno ai rischi che l’estensio-

ne

della Comunità avrebbe creato per

le

competenze esclusive degli stessi

Laender fissate dalla Grungesetz della Repubblica federale. Un uso, quindi,

difensivo, sulla falsariga delle clausole

di salvaguardia delle competenze dei

livelli inferiori di governo di norma

presenti nelle costituzioni federali. Il fatto già denota la bidirezionalità del principio.

Le prime apparizioni di tale principio

risalgono al rapporto Spierenburg del

1° maggio 1975, e soprattutto al Rap-

porto sull’Unione Europea presentato dalla Commissione al Consiglio il 26 giugno 1975 (ispirato da Altiero Spi- nelli), in cui l’Unione europea è rap- presentata come una nuova entità do- tata di personalità giuridica e di pro- prie competenze. Queste sarebbero state di tre tipi: esclusive, concorrenti

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e

potenziali. Tra quelle esclusive sareb-

La

sussidiarietà, infatti, secondo la de-

bero rientrate la politica commerciale

finizione che si ricavava dal Progetto

e

la tariffa doganale comune. Ponendo

di

Trattato che istituisce l’Unione eu-

l’attenzione sulla definizione di “com- petenze potenziali” si rileva come esse

ropea (progetto Spinelli), approvato dal Parlamento europeo nel febbraio

avrebbero dovuto riguardare aree d’in- tervento che sarebbero potute essere successivamente acquisite dall’Unio- ne, ma che inizialmente sarebbero sta- te lasciate alla competenza degli Stati. Nel Rapporto era comunque precisato che, in relazione al principio di sussi- diarietà, l’Unione sarebbe stata re- sponsabile soltanto di quelle materie per le quali gli Stati membri si fossero dimostrati incapaci di intraprendere azioni efficienti. Tale principio è poi comparso nel

1984, definisce i compiti da svolgere attraverso le istituzioni europee (vd. art. 12, 2° c.): si tratta dei compiti che “in comune possono essere svolti più efficacemente che non dai singoli Stati membri separatamente”, compiti fra i quali vengono indicati esemplificati- vamente quelli la cui realizzazione ri- chiede l’azione in comune “giacché le loro dimensioni o i loro effetti oltre- passano i confini nazionali”. Il principio di sussidiarietà appare poi implicitamente nei Trattati di Parigi e

Rapporto Mac Dougall sul federali-

ha

le sue radici nell’articolo 4 del Trat-

smo finanziario del 1977 e nel proget- to di Trattato sull’Unione adottato dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984, noto anche come il “Progetto Spinelli”, nel cui articolo 12 si leggeva una chiara distinzione tra competenze esclusive dell’Unione, per le quali sol- tanto le istituzioni comunitarie aveva- no il potere di agire, e competenze concorrenti, per le quali gli Stati mem-

tato CECA, che stabilisce i limiti dei poteri delle istituzioni e provvede a che la missione affidata alla Comunità sia espletata da quattro istituzioni: il Parlamento, il Consiglio, la Commis- sione e la Corte di Giustizia. È inoltre previsto che ciascuna istituzione operi nei limiti dei poteri che le sono confe- riti dal Trattato, costituendo così la base giuridica e politica fondamentale

bri potevano intervenire fin tanto che l’Unione non avesse emanato proprie

del principio di sussidiarietà (art. 2, 3 e 7 CECA e 1,2 e 3 EURATOM).

norme. L’Unione in tal caso, comun-

Si

deve subito rilevare che il principio

que, aveva competenza ad intervenire

di

sussidiarietà non può essere fatto

soltanto se l’obiettivo poteva essere raggiunto più efficacemente con un’a- zione comune, soprattutto quando la dimensione dell’azione ed i suoi effetti travalicassero i confini nazionali.

coincidere con quanto desumibile da tali articoli: il contenuto dell’art. 235 CEE è stato infatti mantenuto dal Trat- tato sull’Unione poiché esso costitui- sce la fonte dei cd. “poteri impliciti”

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della Comunità. Il principio consente semplicemente di ampliare le compe- tenze della Comunità nel quadro degli scopi del Trattato, in quanto riconosce una competenza generale della Comu- nità qualora se ne manifesti la neces- sità: è quindi un parametro, a livello istituzionale, per valutare all’interno dell’azione comunitaria, la necessarietà della stessa per la realizzazione di uno scopo finalizzato al completamento del mercato comune; mentre l’articolo 3B permette di valutare in termini di opportunità, utilità e qualità se l’o- biettivo di una determinata azione possa essere conseguito meglio dalla Comunità rispetto agli Stati membri. Attraverso l’articolo 235, invece, l’op- zione a favore dell’azione comunitaria è già acquisita. La sussidiarietà viene espressamente menzionata con l’Atto Unico: nell’art. 103 R. 4 del Trattato Cee, non modi- ficato a Maastricht, è previsto che la

Comunità “agisce in materia ambien- tale nella misura in cui gli obiettivi di cui al paragrafo 1 possono essere me- glio realizzati a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati ”

e che “fatte salve alcune

membri

misure di carattere comunitario, gli Stati membri assicurano il finanzia- mento e l’esecuzione delle altre misu- re”, inserendo il tema di una politica di finanziamento differenziata tra Co- munità e Stati membri. Altre ipotesi di sussidiarietà sono da rilevarsi nell’art. 183.3 CEE, in mate-

ria sociale, il quale consente agli Stati membri di potenziare l’azione basata sulla normativa comunitaria relativa alle condizioni di lavoro, in modo che

la Comunità possa intervenire parzial-

mente, per lasciare le ulteriori azioni più specifiche alla discrezionalità dei singoli Stati, e, analogamente, nell’art. 130 T, modificato dal Trattato sul- l’Unione, che riguarda le misure di protezione ambientale, nonché nella Carta sociale europea, definita dal Consiglio dei ministri competenti per gli affari sociali ed adottata da undici Stati membri al Consiglio europeo di Strasburgo (8-9 dicembre 1989), nel cui preambolo si afferma che “le ini- ziative da prendere per l’attuazione di

tali diritti sociali, rientrano, rispettiva- mente, nella sfera di competenza degli Stati membri e degli enti che li costi- tuiscono o in quella della comunità, in base al principio di sussidiarietà”. Nella conclusione del Preambolo del Trattato di Maastricht è scritto che “si

è convenuto di istituire un’Unione

Europea sempre più stretta fra i popo-

li dell’Europa, in cui le decisioni siano

prese il più vicino possibile ai cittadi- ni, conformemente al principio di sussidiarietà”. Inoltre, l’art. A, secon- do comma, delle Disposizioni comu- ni, stabilisce che “il presente Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta tra i popoli d’ Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino pos- sibile ai cittadini”. Il successivo art. B,

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2° comma, ribadisce che, “gli obiettivi

miti delle competenze che le sono con-

in

seno al Consiglio europeo di Edim-

dell’Unione saranno perseguiti con-

burgo (11-12 dicembre 1992) si è cer-

formemente alle disposizioni del pre- sente Trattato, alle condizioni e secon-

cato di precisare la portata applicativa del principio precisando che 5 :

do il ritmo ivi fissati, nel rispetto del

al primo capoverso dell’articolo è

principio di sussidiarietà, definito

specificato che l’azione della Comu-

all’art. 3B del Trattato che istituisce la

nità deve essere svolta nell’ambito del-

Comunità europea”.

le

sue attribuzioni. Principio fonda-

La situazione di stallo in cui si trovava l’Europa comunitaria riguardo lo svi- luppo e la direzione di sviluppo delle

mentale del diritto comunitario resta quindi quello per il quale la Comu- nità non può agire se la relativa com-

sue istituzioni fu superata, a metà degli anni Ottanta, anche attraverso il ricor- so all’idea di sussidiarietà. E questa idea si è poi affermata come uno dei

petenza non le sia stata espressamente attribuita. La competenza nazionale è quindi la regola, mentre quella comu- nitaria rappresenta l’eccezione;

criteri guida per l’evoluzione delle isti- tuzioni comunitarie 4 , fino ad avere esplicito riconoscimento nell’art 3 B del Trattato, il quale lo delinea preci- sando che “La Comunità agisce nei li-

ferite e degli obiettivi che le sono asse- gnati dal presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva compe- tenza la Comunità interviene, secondo

al secondo capoverso è invece indi-

cato il principio che la Comunità deve seguire ogni qual volta, nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva 6 , essa si trovi a decidere se esercitare o meno l’azione. È questo il “principio di sussidiarietà in senso giuridico stretto”, che permette di ve-

rificare la necessità dell’azione prevista nei settori che non sono di esclusiva

il

principio di sussidiarietà, soltanto se

competenza della Comunità;

e

nella misura in cui gli obiettivi del-

al terzo capoverso è precisato, infi-

l’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati

ne, il criterio per stabilire quale deve essere la natura o l’intensità dell’azio-

membri e possono dunque, a motivo

ne

comunitaria: questo dovrebbe vale-

delle dimensioni o degli effetti del-

re

sia per le azioni relative agli ambiti

l’azione in questione, essere realizzati

di

competenza esclusiva, sia per quelle

meglio a livello comunitario. L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimen- to degli obiettivi del presente trattato”. Nel corso del Consiglio europeo di Li- sbona (27 giugno 1992) e soprattutto

che rientrano nella sua competenza concorrente, e richiede, (sulla base dell’esperienza giurisprudenziale della Corte di Giustizia delle Comunità Europee), che i mezzi impegnati dalla Comunità siano proporzionati all’o-

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biettivo perseguito (principio di pro- porzionalità o di intensità).

IL DIBATTITO SULLA SUSSIDIARIETÀ

L’analisi dei governi e della dottrina giuridica si è soffermata sul tema dei rapporti tra ordinamenti normativi interni ed ordinamento comunitario e l’opportunità di politiche nazionali autonome in settori di interesse co- munitario.

È ormai consolidato l’orientamento

che ritiene compresenti, all’interno delle proprie specifiche aree di compe- tenza regolate nei trattati, sullo stesso territorio un diritto nazionale ed un diritto europeo, egualmente in grado

di influenzare il comportamento dei

cittadini, degli enti privati, delle for- mazioni sociali e delle istituzioni pub-

bliche, a livello locale, nazionale e di rapporti tra Stati. Due ordinamenti, direbbe la dottrina, entrambi validi,

effettivi ed in grado di esplicare la loro vigenza erga omnes.

A questo punto, e proprio quando le

materie toccate dall’ordinamento co-

munitario lambiscono od addirittura penetrano all’interno di settori come

la sicurezza interna, la fiscalità, il bat-

tere moneta, la giustizia, – settori i

quali, dal momento del suo sviluppo

in senso moderno, sono stati ritenuti

sempre di prerogativa monopolistica dello Stato –, si ritiene necessaria la

posizione di una norma di struttura che, insieme alle altre già esistenti,

permetta l’identificazione del soggetto istituzionale legittimato ad una deter- minata scelta politica all’interno dei settori predetti ed evidenzi tempi e modalità di esercizio delle competenze già determinate ai sensi del Trattato che istituisce l’Unione. Così espresso, il problema riguarda in definitiva non già l’ambito delle com- petenze spettanti alla Comunità che, come detto, sono specificate all’inter-

no di precise norme, ma il criterio for-

male per far sì che, in quelle concor- renti, si possa decidere l’opportunità, la quantità e la qualità dell’azione co- munitaria in sostituzione della deci- sione statale, locale od addirittura pri- vata.

Nell’intero contesto del diritto comu-

nitario, il principio di sussidiarietà non ne costituisce il criterio essenziale

né si erige al centro del sistema, ma

forma – insieme agli altri criteri, quali quello dell’attribuzione di competenze e di proporzionalità, la clausola d’inte-

grazione dell’articolo 235 del Trattato e i precetti regolatori di ciascuna delle politiche settoriali – un insieme coor- dinato ed inscindibile. Preso da solo, insomma, il principio

di sussidiarietà non è un elemento

qualificante l’intero sistema, né costi-

tuisce un principio strutturale di una forma federativa determinata. Esso non interferisce in alcun modo nel- l’attribuzione di competenze della Co- munità, siano esse esclusive o concor-

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renti. Da esso quindi non deriva alcun

effetto sull’equilibrio dei poteri, sulla supremazia del diritto comunitario, o sul principio di lealtà sancito all’arti- colo 5 del Trattato. Le obbligazioni e i doveri che il Trattato attribuisce agli organi comunitari rimangono total- mente invariati. In una prospettiva di attenta esegesi letterale del testo, il principio in que- stione vuole precisare, da una parte, che nell’esercizio delle competenze concorrenti la presunzione generale di competenza resta agli Stati membri, mentre dall’altro, legittima l’interven-

to comunitario quando non concorro-

no i presupposti che giustificano l’a- zione statale, quando cioè questa do-

vesse dimostrarsi insufficiente a realiz- zare gli scopi del Trattato. Questi i due termini della questione.

È chiaro che la dottrina giuridica dei

vari Paesi si soffermi più su uno che sull’altro a seconda delle proprie esi-

stra prima costituzione unitaria, lo

Statuto albertino, il Trattato è un mu- ro che non ci permette di indietreg- giare ma soltanto di guardare in avan- ti. La sussidiarietà è una delle tante coordinate che permette di identifica-

re gli obiettivi. Che sono certamente

quelli di difendere e rispettare le com-

petenze locali e la possibilità che gli organismi che esercitano le stesse pos-

sano farlo secondo i sistemi più effica-

ci rispetto alla peculiare strutturazione

della comunità residente. Ma anche di fondare nuove azioni comunitarie sul bisogno che metodi efficaci e pro- grammi che coinvolgono più Paesi possano essere condotti ed organizzati mediante lo strumento comunitario e non lasciati ai mezzi talvolta obsoleti della cooperazione transfrontaliera. Un uso diverso del principio sarebbe, secondo il discorso fin qui elaborato, censurabile ed impugnabile presso la Corte di Giustizia.

genze interne. La dottrina tedesca, ad esempio, afferma il principio di sussi- diarietà come esempio di strumento

LAMBITO DI APPLICAZIONE

di

difesa delle comunità locali di fron-

te

ad eventuali eccessi comunitari. Ma

Da più parti è stato osservato che, per

nel far questo, d’altro canto, si am- mette pur sempre che il principio in questione, ove si presentasse la fatti-

una compiuta realizzazione dell’Unio- ne, la Comunità dovrebbe limitare la propria assunzione di competenze al

specie descritta dall’art. 3B, permette- rebbe comunque un più esteso potere d’intervento della Comunità, e quindi non sarebbe più un mero fattore di di- fesa, ma anzi elemento d’integrazione.

fine di dotarsi soltanto di quei poteri che le consentano di perseguire deter- minati scopi meglio o più efficace- mente ad un livello sovranazionale; in sostanza, la “costituzionalizzazione”

In

sostanza, come fu detto per la no-

del criterio permette alla Comunità,

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specie in sede di periodico controllo dello stato di avanzamento dell’inte- grazione, di riesaminare la sfera di po- teri esercitati, allo scopo di valutare se continua ad avere un senso che essi

completa il principio funzionale: non solo l’intervento comunitario deve ri- sultare finalizzato al conseguimento di un obiettivo del Trattato, ma devono anche essere soddisfatti i requisiti di

siano esercitati a livello comunitario piuttosto che a livello nazionale, e vi- ceversa. Sulla base di queste considerazioni si comprende allora il motivo per cui l’articolo 3B abbia assunto valenze po- litiche all’interno degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie. Nel progetto di Trattato sull’Unione possono così essere individuati due modi di intendere il principio di sussi- diarietà: secondo la prima concezione,

efficacia ed idoneità insiti nel princi- pio sussidiario. Il principio, così come espresso, tende quindi a preservare il decentramento, previsto come regola generale, mante- nendo l’esercizio dei poteri ai livelli sub-comunitari e quindi il più vicino possibile ai cittadini (Art. A), impe- dendo che si verifichi un eccessivo ac- centramento dei poteri al livello supe- riore, che solo eccezionalmente è con- sentito.

alla Comunità sono assegnati soltanto

La

sua funzione propria “non è quella

quei compiti la cui dimensione o i cui

di

attuare il decentramento dei poteri

effetti vadano oltre le frontiere nazio- nali. L’altra concezione si basa, invece,

dal livello superiore a favore degli or- gani subcomunitari nei casi in cui que-

sulla convinzione che gli Stati trasferi-

sti

dimostrino di poterli esercitari in

ranno ad un livello più elevato soltan- to i compiti essenziali e che possono

modo altrettanto efficace, ma quella di costituire un limite all’assunzione dei

essere espletati in modo migliore a li- vello comunitario piuttosto che dal singolo Stato, sulla base di un criterio di efficacia. Nell’ambito del Trattato di Roma la decisione sulla necessarietà e/o sul- l’opportunità dell’intervento comuni- tario era basata sul principio funzio- nale, sull’esigenza di perseguire una fi-

poteri da parte degli organi centrali” 7 . Non sembra quindi teorizzabile la de- finizione del principio come un mec- canismo di ampliamento delle compe- tenze comunitarie al di là di quanto previsto dai trattati. La sussidiarietà opera sempre in connessione con il principio di attribuzione, che ne costi- tuisce il presupposto. Per l’attribuzio-

nalità comunitaria. Solo il rispetto del

ne

di nuove competenze, o meglio di

principio di proporzionalità poteva costituire un limite all’intensità del- l’intervento comunitario. Attraverso l’art. 3B si corregge e si

nuovi poteri, occorre comunque ricor- rere all’art. 235. Quest’ultimo, è bene ricordarlo, opera secondo il già citato legame funzionale tra uno scopo del

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Trattato e la “nuova” azione comuni- taria necessaria al suo raggiungimen- to, in tutta autonomia (ma non certo totale indifferenza) dal concetto di sussidiarietà.

Il Parlamento europeo ha preso co- scienza di questi possibili svilup- pi giungendo all’approvazione di una fondamentale risoluzione sul prin- cipio di sussidiarietà, attraverso la quale:

1) constata che il principio di sussi- diarietà è contenuto esplicitamente ed implicitamente nei Trattati; 2) ritiene che detto principio non do- vrebbe essere usato unicamente per definire le rispettive competenze della Comunità e degli Stati membri, ma anche per determinare il modo in cui la Comunità agirà nel settore delle competenze concorrenti; 3) ritiene che la divisione dei compiti, delle sfere di attività e delle competen- ze deve tener conto del livello rag- giunto, nonché dell’inevitabile evolu- zione dell’Unione, in modo da salva- guardare gli interessi di tutti i cittadini dell’Unione stessa, nonché la natura specifica delle Regioni; 4) ritiene che un trasferimento delle competenze legislative degli Stati membri alla Comunità sulla base di tale principio, aggraverebbe il deficit democratico se al Parlamento europeo non venissero garantiti i poteri legisla- tivi, nonché il potere di esercitare il controllo democratico perso dai parla-

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menti nazionali in ordine a quelle de- terminate materie; 5) ritiene importante fornire garanzie pubbliche e giuridiche in merito al ri- spetto delle competenze della Comu- nità e degli Stati.

IL RUOLO DELLE ISTITUZIONI COMUNITARIE

In applicazione del principio di sussi-

diarietà le istituzioni comunitarie do-

vranno agire di comune intesa per uniformare al suo rispetto l’azione

globale della Comunità. La loro azio-

ne

cioè, nell’ambito delle competenze

di

ciascuna istituzione, dovrà essere

elaborata dopo aver effettuato una specie di ponderazione preventiva, alla luce dei criteri sopra indicati, degli ef- fetti che ne possono scaturire. A que- sto scopo è stato adottato il 25 otto- bre 1993 un accordo di cooperazione interistituzionale che stabilisce le mo- dalità attraverso le quali assicurare il rispetto dell’art. 3B nell’azione delle varie istituzioni. Il Parlamento euro- peo ha avuto modo di pronunciarsi sulla natura della cooperazione interi- stituzionale da fondare sulla base di questo accordo, precisando l’esigenza per la quale le verifica comunitaria del rispetto del principio di sussidiarietà deve essere effettuata, rispettando le procedure comunitarie in vigore, in maniera regolare ed al momento della verifica della base giuridica degli atti.

In sede di preparazione della Confe- renza Intergovernativa che si sta svol- gendo tra mille rallentamenti, il Parla- mento Europeo, nell’approvare il pro- prio documento relativo alle indica- zioni da offrire al Gruppo di Riflessio- ne (il quale ha preparato le linee-guida sulle quali si sta muovendo il dibattito istituzionale), ha invitato quest’ultimo a tenere in debito conto i principi di proporzionalità e di sussidiarietà, pre- vedendo la costituzionalizzazione nel Trattato dei principi esposti nel già ci- tato accordo interistituzionale. All’interno dello stesso, è bene ricor- dare, si sottolinea che “la Commissio- ne, nell’esercizio del diritto di iniziati- va, tiene conto del principio di sussi- diarietà e ne giustifica il rispetto nella relazione introduttiva di ogni sua pro- posta”, mentre il Parlamento ed il Consiglio fanno altrettanto nell’eserci- zio delle funzioni loro conferite rispet- tivamente dagli art. 138 B e 152 del Trattato. Qualsiasi emendamento del testo della Commissione da parte del Parlamento o del Consiglio “che com- porti una modifica della sfera di inter- vento della Comunità” deve essere corredato da una giustificazione circa la conformità al principio di sussidia- rietà come espresso nell’articolo 3B. Le tre istituzioni, nell’ambito delle ri- spettive procedure interne, verifiche- ranno periodicamente che l’azione co- munitaria sia conforme al principio di sussidiarietà congiungendo tale valu- tazione all’esame del merito dell’ini-

ziativa. Interessante è la previsione per

la quale il controllo del rispetto del

principio è effettuato nel quadro delle

procedure comunitarie normali, se- condo le regole previste nei trattati, fatta salva, comunque, la posizione della Corte di Giustizia in merito alla sua competenza a conoscere dei ricorsi

relativi alla corretta applicazione del principio stesso. La Commissione, sempre in base al- l’accordo interistituzionale, deve ela- borare una relazione annuale per il Parlamento ed il Consiglio sul rispetto del principio di sussidiarietà, sulla quale il Parlamento organizza un di- battito pubblico, con la presenza dei rappresentanti sia del Consiglio che della Commissione. Sembra appunto che, tra le istituzioni comunitarie, quella che dovrà assume-

re un ruolo particolarmente rilevante,

dato il suo potere d’iniziativa, sarà la Commissione delle Comunità Euro- pee. Nella comunicazione della Com- missione al Consiglio ed al Parlamento europeo sul principio di sussidiarietà del 27 ottobre 1992, già precedente- mente citata, la stessa ha avuto occasio- ne di rilevare che il principio in esame non determina le competenze comuni-

tarie, individuate dai trattati, ma deve

consentire di modularne l’esercizio; al-

le istituzioni comunitarie incombe

l’onere di provare la necessità di legife- rare o di agire sul piano comunitario.

A questo scopo la Commissione ha il

compito di impostare i propri poteri

39

di

iniziativa cercando di ricorrere con

uniformi gli obiettivi stabiliti dalla

maggior frequenza alla cooperazione con gli Stati membri.

Comunità, né gli strumenti messi a disposizione delle istituzioni per rag-

Per quanto riguarda la giustificazione

giungerli. Al riguardo la Commissione ha proposto una chiave di lettura non

di

un’ azione comunitaria, ai sensi del

vincolante dei vari strumenti per eser-

cpv. dell’art. 3B, il Consiglio è te-

citare le competenze ripartite, le quali

nuto a riscontrare che tale azione cor- risponda al principio di sussidiarietà,

testimoniano la loro tendenziale pro- gressiva efficacia.

nel senso che gli obiettivi dell’azione intrapresa non possano essere realizza-

1) Le azioni legislative sono adeguate a garantire l’armonioso funzionamen-

ti

in maniera adeguata dagli Stati

to del mercato interno e delle politi-

membri e che potranno dunque essere meglio realizzati grazie all’intervento comunitario, perché, ad esempio, sus- sistono degli elementi di transnazio- nalità che non possono essere affron-

che comuni (agricoltura, trasporti e pesca) ed in alcuni campi di rilievo quali quello sociale, ambientale e della tutela dei consumatori, in particolare quando sono legati alla progressiva ar-

tati a livello di un singolo stato mem- bro. Per quanto previsto al terzo capo- verso dell’articolo in questione, occor-

monizzazione del mercato interno. Qui non si tratta soltanto di soppri- mere gli ostacoli, ma di facilitare posi-

re

tenere presente che gli stati membri

tivamente la libera circolazione e/o di

sono liberi di scegliere le misure di at- tuazione dell’intervento comunitario e

elaborare misure di accompagnamen- to rispetto al perfezionamento del li-

che il potere sostitutivo può essere giustificato soltanto con l’adozione di

bero mercato; 2) le azioni comuni sono funzionali

misure differenti rispetto a quelle scel-

nel campo della realizzazione della

te

dagli stati membri, che inoltre po-

coesione economica e sociale e della

tranno adottare misure più stringenti

ricerca, e nel futuro, anche di quello

di

quelle prese a livello comunitario in

della cooperazione con i Paesi in via di

relazione a specifiche esigenze di natu-

sviluppo e della Pesc (Politica europea

ra

interna, purché queste non siano in

per la sicurezza comune), dove l’azio-

contrasto con gli obiettivi della misura

ne della Comunità deve articolarsi sul-

comunitaria. Appare evidente, comunque, che nella serie di competenze “ripartite”, l’ap- prezzamento della necessità dell’inter- vento comunitario non può essere sempre lo stesso, visto che non sono

la base di programmi basati sulla par- tecipazione degli Stati membri, delle imprese e/o delle autonomie locali; 3) le azioni di sostegno consistono nell’adozione di alcuni provvedimenti in campo sociale ed ambientale, in re-

40

lazione al conseguimento degli obiet- tivi connessi alla realizzazione di reti transeuropee, alla politica industriale, alla tutela dei consumatori, alla for- mazione professionale, dove il Tratta- to lascia alle istituzioni europee un largo margine di apprezzamento circa il loro intervento; 4) possono quindi essere intraprese azioni complementari nei settori del- l’istruzione, della cultura e della sa- nità, per i quali è molto ridotto lo spazio lasciato alla volontà politica co- munitaria, bensì è perseguito soltanto l’obiettivo di completare ed appoggia- re le azioni nazionali. Non esiste invece alcuna competenza reale in settori quali il turismo, la pro- tezione civile, etc., dove l’intervento comunitario è strettamente vincolato all’esistenza dei presupposti di cui all’articolo 235 del TCE.

Il principio di sussidiarietà conferisce portata generale alla regola della pro- porzionalità dei mezzi rispetto agli scopi, per la quale se la Comunità, nell’esercizio di una competenza, può scegliere tra diversi modi di agire, essa deve optare, a parità di efficacia, per quello che lascia più ampia libertà agli stati, alle comunità locali, alle forma- zioni sociali ed ai privati. È quindi un parametro d’intensità il quale implica anche che, ove risulti un atto di natura vincolante, il suo conte- nuto non deve prefigurare un eccesso inefficiente di previsioni normativi.

La Comunità può quindi optare per

varie modalità d’intervento, quali quello legislativo, attraverso l’intento

di integrare il diritto nazionale crean-

do uno strumento comune (per es. la

società di diritto europeo od il Geie), oppure indirizzandosi verso il progres- sivo riavvicinamento delle legislazioni

o l’armonizzazione delle varie norma-

tive. Può poi utilizzare strumenti quali

il reciproco riavvicinamento, la racco-

mandazione, il sostegno finanziario nell’ambito dei programmi di svilup- po regionale (fondi strutturali) o di progetti comuni (reti interoperative), l’incoraggiamento alla cooperazione

tra stati membri, l’incentivo ad agire o

ad astenersi dall’assumere iniziative in

determinati settori, l’adesione ad una convenzione internazionale. L’atto legislativo dovrebbe quindi pre- figurare, come una vera e propria “leg-

ge quadro”, obiettivi e le possibili mo-

dalità e mezzi per realizzarli, lasciando alle istanze territorialmente più vicine

ai singoli cittadini il compito di ema-

nare la normativa particolareggiata e

di porre in essere l’azione amministra-

tiva più congrua ed efficace.

Una volta esercitata la competenza co- munitaria, allora, si tratterebbe di fis-

sare i limiti della disciplina sostanziale

e di dettaglio. In tal caso il principio opererebbe come effettivo strumento

di decentramento dell’esecuzione, la-

sciando alle comunità nazionali ampio

spazio per disciplinare autonomamen-

41

te certe materie o aspetti di “interesse

comunitario”, muovendosi nell’ottica degli atti normativi generali emanati dagli organi comunitari e nel rispetto dei principi direttivi, ma secondo le proprie esigenze specifiche, di modo che “le decisioni siano prese il più vi- cino possibile ai cittadini”.

LA SUSSIDIARIETÀ E GLI ALTRI PRINCIPI DI DIRITTO COMUNITARIO

Il funzionamento e l’applicazione in

concreto del principio di sussidiarietà

nel sistema comunitario deve necessa- riamente coordinarsi con altri principi

fondamentali, quali quello di parità di trattamento e di uniformità: se infatti

la sussidiarietà esige che una data azio-

ne debba essere esercitata al livello in- feriore quando più efficace e in grado

di garantire un migliore conseguimen-

to dei risultati, d’altra parte questo può comportare il rischio che si creino all’interno dell’area comunitaria delle situazioni di difformità di trattamento tali da porre in pericolo la libertà di concorrenza e l’uniformità di applica- zione del diritto comunitario. Rischio che risulta ancor più evidente quando la competenza viene ad esse-

re esercitata a livello locale. Occorre

quindi trovare il limite oltre il quale tale differenziazione, naturale, vista l’utilizzazione di livelli decentrati di decisione politica, economica e/o am- ministrativa, si pone però in contra- sto con l’ordinamento comunitario e

42

comporta delle distorsioni del merca-

to interno con esso incompatibili.

L’intervento settoriale della comunità diverrebbe indispensabile per assicura-

re che gli stati agiscano nella stessa di- rezione, per evitare ritardi o disparità

di situazioni, o per fornire a quelli

meno preparati gli strumenti necessari per operare in conformità alla discipli-

na comunitaria, che farà salvi even-

tualmente i poteri e le normative na-

zionali esistenti più in grado di realiz- zare l’obiettivo prefissato, ma che in ogni caso dovrà fissare regole generali valide per tutti. Il principio di sussidiarietà, quindi, potrà operare nel senso di consentire quelle azioni maggiormente rigorose che assicurano un conseguimento più soddisfacente del fine previsto, preser- vando, al contempo, il decentramento dei poteri all’interno del sistema co- munitario, mantenendo le competen-

ze proprie di ciascun livello, senza

però che ciò pregiudichi la migliore

realizzazione del fine.

È bene sottolineare che, diversamente

che negli ordinamenti federali, il prin- cipio viene ad operare in una situazio-

ne resa fluida e dinamica dalla man-

canza di una ripartizione preventiva dei poteri e delle competenze al cui interno svolgere la propria funzione. Ciò corrisponde indubbiamente alle

caratteristiche proprie dell’ordinamen-

to comunitario, ove l’aspetto funzio-

nale del processo d’integrazione com-

porta che le competenze comunitarie presentano necessariamente un carat- tere evolutivo e tendenzialmente gene- rale, che si affianca al principio di at- tribuzione. Ma allora la sussidiarietà si presterà a diverse strumentalizzazioni, sia da parte della Comunità in nome di un’efficacia non sempre dimostrabile e/o comunque fondata, sia da parte degli stati membri per opporsi alla misura comunitaria, specie quando la decisione sarà presa a maggioranza. Qui è facile presagire che gli Stati in minoranza potranno invocare il prin- cipio di sussidiarietà per sottrarsi alla sua attuazione.

SUSSIDIARIETÀ ED ENTI LOCALI

Il criterio di sussidiarietà, si è visto, è

stato spesso utilizzato da gli enti asso-

ciativi minori come argomento pole- mico nei confronti delle intromissioni

decisionali degli ordinamenti più este- si. I Laender tedeschi, le Commu- nautés e Regions in Belgio, Le Regio-

ni italiane e le Comuninades Autono-

mas in Spagna, si aspettano, dall’effet- tiva adesione delle istituzioni comuni- taria a detto principio, una garanzia od un rafforzamento della propria au- tonomia, sempre più minacciata, a lo-

ro giudizio dalla progressiva europeiz-

zazione degli ordinamenti nazionali.

A tale proposito si deve però constatare

che nel diritto comunitario il principio

di sussidiarietà si riferisce soltanto alle

relazioni tra Comunità e stati membri. Gli enti territoriali sub-statali non so- no titolari, nei confronti della Comu- nità, di diritti ed obblighi autonomi. Dal punto di vista di tali enti, tenuto conto della crescente regolamentazio-

ne comunitaria nelle materie riservate

alle loro competenze, c’è da rammari-

carsi che, contrariamente alle proposte formulate dagli stessi in tal senso, il nuovo “Comitato delle Regioni”, di cui agli artt. 198a, 198 b e 198 c TCE) non disponga di un autonomo diritto

di azione davanti alla Corte europea

nel caso di violazioni del principio di

sussidiarietà e che le sue competenze siano state limitate ad una funzione solamente consultiva. Si spera infatti che nel 1996, in sede di revisione di alcune parti del Trattato affidate ad apposita Conferenza Intergovernativa si giunga a delineare un maggior peso delle regioni nel processo decisionale europeo. Comunque, de jure condito, c’è da ri-

scontrare che la sussidiarietà, di per sé, non costituisce una salvaguardia im- mediata delle competenze degli enti territoriali minori, contro una possibi-

le erosione da parte degli organi co-

munitari. Come posto in luce dalla dottrina te- desca 8 , però, se il principio di lealtà stabilito dall’art. 5 del Trattato vale re- ciprocamente tra Comunità e stati membri, ne deriverebbe l’esistenza di un obbligo per la Comunità di rispet- tare le regole fondamentali dell’ordi-

43

namento costituzionale di ciascuno stato ed in particolare l’aspetto federa- le o regionale 9 .

Tale principio potrebbe essere sacrifi-

cato soltanto se l’azione comunitaria si dovesse dimostrare necessaria in ter- mini di efficacia, a realizzare uno sco-

po del Trattato. In questo caso avrem-

mo un’ azione complementare dei due principi di lealtà e di sussidiarietà, al fine di salvaguardare le competenze interne delle comunità locali. La rile- vanza pratica di una tale interpretazio- ne dipenderà comunque dalla dispo- nibilità della Corte di giustizia ad uti- lizzarla come limite all’esercizio di competenze comunitarie. Nella maggior parte degli Stati mem- bri si presentano profili organizzativi interni fondati su una più o meno marcata promozione delle autonomie

locali, che può variare dall’assicurazio- ne di livelli di decentramento ammi- nistrativo alla presenza di vere e pro- prie strutture federali. Appare ovvio che, sulla base dell’organizzazione in- terna dei singoli stati un trasferimento

di competenza in favore della Comu-

nità inciderà più o meno marcata- mente sulle relative autonomie, a se- conda del livello di decentramento politico ed amministrativo attuato nell’ordinamento giuridico dei vari stati. Tanto maggiore è il livello di de- centramento politico (come nel caso della Germania), tanto più ampie sa- ranno le conseguenza a livello di auto-

44

nomie locali, poiché. Per queste, il ruolo politico tenderà a ridursi.

Eppure, e non soltanto perché lo stes-

so Trattato ha instituito un Comitato

europeo delle Regioni, ma anche in quanto espressamente previsto nell’ar-

ticolo A, si affida alle comunità locali

il compito di predisporre, nella pro-

pria autonomia, le strutture ammini- strative e burocratiche necessarie a

consentire una corretta applicazione od attuazione delle misure nazionali

di adeguamento all’ordinamento co-

munitario, nel senso di favorire l’ac-

cesso alle strutture locali per i cittadini

e, corrispondentemente, a non frap-

porre ostacoli a questo scopo, deman-

dando invece agli stati membri il compito di curare la promozione delle

autonomie locali, e attraverso di esse,

la promozione dei diritti individuali e

collettivi dei cittadini 10 . Se con Maa- stricht, insomma, si deve accettare uno spostamento del “baricentro” del complesso rapporto istituzionale tra organi comunitari e statali, verso le strutture centrali dello Stato, sarà co- munque compito di ogni stato mem- bro, proprio in forza dello stesso prin- cipio di sussidiarietà, assicurare che l’esercizio della propria sovranità av- venga attraverso strumenti istituziona-

li che consentano anche una soddisfa-

cente rappresentanza delle realtà loca-

li.

Se, quindi, scopo fondamentale del principio di sussidiarietà è quello di garantire una valorizzazione dei livelli

di governo inferiori ed un’equilibrata

ripartizione delle competenze all’in- terno del sistema comunitario, è da prevedere peraltro che questo suo contenuto si svilupperà in funzione di quanto il Comitato delle regioni riu- scirà a realizzare.

IL RICORSO ALLA CORTE DI GIUSTIZIA PER LE VIOLAZIONI AL PRINCIPIO

In ordine alla possibilità di adire la

Corte di Giustizia delle Comunità Europee per atti contrastanti con il principio di sussidiarietà si profilano

due schieramenti dottrinari. Il pri- mo 11 , orientato verso una declinatoria

di tale possibilità, in quanto il princi-

pio avrebbe natura eminentemente “politica” e quindi sarebbe preclusa al-

la Corte la sua utilizzazione al fine di

“determinare le linee di confine tra potere centrale comunitario e poteri periferici degli stati membri”. Azione

che non rientrerebbe tra i compiti del-

la Corte. Ogni scelta della Corte, se-

condo tale indirizzo, sarebbe afflitta

da una carenza di democraticità con-

nessa alla natura dell’organo. L’unico

margine di sindacabilità da parte della Corte potrebbe essere quello attivato

in via pregiudiziale, in occasione del

quale la Corte potrebbe sia avallare la validità della norma senza entrare nel merito, oppure procedere ad un “esa-

me marginale di sussidiarietà” per ve- rificare se il Consiglio o la Commis- sione hanno agito entro gli ambiti

della propria discrezionalità, esami-

nando solo se la valutazione dell’auto- rità competente contiene un evidente errore od un cattivo uso (misuse) del potere.

A detta però di altra autorevole dottri-

na, il criterio esprime un valore for- male, giuridico 12 , al quale la Corte può, ed anzi deve, affidarsi per valuta-

re, come da anni fa con altri principi

insiti o esplicitati nei Trattati, il com-

portamento degli stati membri e degli organi comunitari. Questo è stato d’altra parte confermato all’interno della prima sentenza delle Corte dove

esplicitamente la norma dello stato membro, ritenuta illegittima dal ricor- rente, viene rapportata all’art. 3B per valorizzarne al contrario la piena ri- spondenza ai principi dell’ordinamen-

to comunitario 13 .

Allo stato attuale, comunque, si ritie-

ne perfettamente legittimo il ricorso

alla Corte di Giustizia ex art. 173 da parte di uno stato membro o di una istituzione, le quali potranno impu- gnare l’atto comunitario per eccesso di potere, sostenendo che non sono stati

rispettati i limiti posti dal diritto co- munitario all’esercizio del potere nor- mativo, tra i quali certamente rientra

il rispetto del principio di sussidia-

rietà; oppure potranno invocare l’in- validità dell’atto per violazione del di-

ritto comunitario. La Corte potrà cer-

tamente verificare se esistono gli estre-

mi per ricorrere ad esso e se siano suf-

ficientemente motivati e quindi dimo-

45

strati, se la misura si collochi nell’am- bito delle competenze esclusive o con- correnti, se la scelta di intervenire a li- vello comunitario sia adeguatamente motivata e si giustifichi alla luce del fi- ne perseguito e del principio di pro- porzionalità: ma non potrà certo sosti- tuirsi all’apprezzamento di merito espresso dal Consiglio e dalle altre isti- tuzioni sulla necessità e maggiore effi- cacia dell’azione comunitaria (ove questo sia espresso; potrebbe invece sostituirlo od integrarlo qualora esso mancasse o fosse insufficiente a pre- sentare come legittima la misura legi- slativa). Quando, insomma, la valutazione del- la Corte dovesse incontrare rilievi “po- litici” per definizione esclusi dalla sua competenza, essa non potrà che pru- dentemente escludere il tema del ri- corso dalla sua conoscibilità.

Il principio di sussidiarietà è invece si- curamente giustiziabile dalla Corte per quanto riguarda la determinazione del contenuto, delle modalità e del- l’intensità dell’azione, dal momento che essa è in grado di valutare il ri- spetto del principio di proporziona- lità. Potrà, quindi, realizzare il decen- tramento nella gestione dell’azione co- munitaria: per cui questa deve rispet- tare l’identità e la diversità degli stati membri, sempre che questo non com- prometta il conseguimento del fine che l’azione comunitaria legittima- mente persegue.

46

La Corte di Giustizia già da tempo si muove in quest’ ottica. Si veda la sen- tenza Conforama ed altri, sul “lavoro domenicale”, quando la decisione emessa ha ritenuto compatibile con l’art. 30 del Trattato la normativa francese che vieta il lavoro domenicale prestato da lavoratori subordinati ad- detti alla vendita al dettaglio, in quan- to debba ritenersi “espressione di de- terminate scelte politiche ed economi- che” in considerazione delle “peculia- rità socio-culturali nazionali o regio- nali la cui valorizzazione spetta agli Stati membri” 14 . Ancora. Nel caso Groener, la Corte ha ritenuto compa-

tibile con il principio della libera cir- colazione dei lavoratori una norma ir- landese, non discriminatoria, che ri- chiede la conoscenza obbligatoria del-

la lingua nazionale per accedere all’in-

segnamento, in considerazione della

politica di quello stato tesa a valoriz- zare l’uso di quella lingua come mezzo

di espressione dell’identità nazionale 15 .

La Corte, ci sembra, non potrà, nei casi dubbi, che propendere per un’in- terpretazione che salvaguardi le prero- gative degli organi statali in sede di individuazione delle misure più ido- nee ad attuare le direttive medesime. Se, come affermato, la competenza comunitaria costituisce l’eccezione e non la regola, ne consegue che, in ca- so di incertezza, la decisione della Corte non potrà che essere favorevole allo Stato od al centro decisionale ter-

ritoriale che affermi lese le sue prero- gative di autonomia.

UNAPPLICAZIONE CONCRETA. LA CREAZIONE DI UNA FINANZA MULTILIVELLO

Un’ipotesi di utilizzazione del princi- pio potrebbe essere rappresentata dal tentativo di rispondere al quesito su quale struttura di governo permette- rebbe di risolvere i problemi di alloca- zione delle risorse, distribuzione delle stesse e stabilizzazione in Europa. In definitiva, di offrire un elemento per l’analisi macroeconomica e per l’elabo- razione di strategie nell’ambito del fe- deralismo fiscale e nel quadro teorico della finanza pubblica multilivello 16 .

Per riassumere, la funzione di alloca- zione dovrebbe garantire il criterio di efficienza nell’uso delle risorse, nel senso di apportare gli aggiustamenti necessari all’allocazione prodotta dalle leggi di mercato e di determinare, quindi, le politiche di spesa e di entra- ta necessarie per tale obiettivo e ripar- tire il costo di queste politiche sulle varie componenti sociali e sui cittadi- ni. La funzione di stabilizzazione si pone l’obiettivo del raggiungimento di un elevato livello di occupazione, pur mantenendo la stabilità dei prezzi. La funzione di redistribuzione tende ad assicurare, infine, un’equa ripartizione dei redditi. Quale livello di giurisdi- zione, in un sistema policentrico quale

quello che coinvolge Unione, Stato, Regione ed altri enti locali, deve svol- gere tali compiti? E, soprattutto, quali criteri di gerarchia e/o di coordinazio- ne dovranno valere tra i vari livelli? 17 Uno di questi sarà certo espresso dal principio di sussidiarietà. Se l’Europa si consoliderà come gran- de mercato di forza lavoro, capitali, merci e servizi è altamente probabile che si troverà a sperimentare quella se- rie di condizioni che altri grandi stati federali, si pensi a Stati Uniti e al Ca- nada, hanno già vissuto o devono an- cora affrontare. In primo luogo si avrà un accrescimento, sul piano produtti- vo, della specializzazione industriale in determinate regioni come conse- guenza delle sfruttamento delle eco- nomie di scala nelle diverse aree. È possibile che si verifiche un accresci- mento dell’instabilità delle esportazio- ni e dei saldi commerciali dei paesi, un aumento della mobilità dei capitali e dei suoi effetti incisivi sul ciclo eco- nomico, ma soprattutto una notevole divergenza nei tassi di crescita di lun- go periodo delle varie economie. Cre- scerà quindi la probabilità di shock asimmetrici tra i diversi Paesi, per i quali il ruolo del bilancio e della poli- tica fiscale, gestiti da un’istanza coor- dinatrice superiore quale potrebbe es- sere l’Unione, risulterà quindi crucia- le. Il bilancio dell’Unione dovrebbe quindi svolgere una funzione stabiliz- zatrice che al momento è difficilmente configurabile, viste le limitate dispo-

47

nibilità finanziarie della stessa (circa l’1% del Pil dell’intera Comunità).

A

giudizio del Rapporto, redatto per

la

UE da un gruppo di economisti in-

dipendenti” 18 la solidarietà interregio- nale dovrebbe essere realizzata attra- verso le finanze pubbliche centrali

(dell’Unione)

esistenti, trasferimenti di risorse inter- regionali avvengono attraverso la divi- sione del gettito tributario e grants, generali e specifici. La spesa pubblica federale e la sicurezza sociale assicura- no implicitamente (insieme all’impat-

to regionale della tassazione) flussi ad-

dizionali di trasferimenti

rente con l’obiettivo della coesione economica e sociale, fortemente enfa- tizzata dal Trattato di Maastricht”. Certamente non potrà essere da solo il principio di sussidiarietà a permettere l’introduzione di una finanza multili- vello nell’Unione. Questa scaturirà dall’effettiva realizzazione dell’UEM e

Ciò è coe-

Negli Stati federali

potrà forse essere solamente “corrobo- rata” da un processo “che faciliti la formazione di un vero e proprio livel-

lo europeo di governo” 19 quale quello

che potrà essere innescato da una cor- retta interpretazione del principio.

PER UNA TEORIA GENERALE DELLO «STATO SUSSIDIARIO»

La sussidiarietà può costituire un ele- mento e/o un principio fondativo di un ordinamento giuridico?

Si entra, con tale tematica, nello spi-

noso ambito della Teoria generale,

48

croce e delizia (e terreno di scontro) di giuristi e politologi, ma non ancora abbastanza invocata in relazione al- l’ordinamento comunitario. Proviamo ad avanzare alcune illazioni.

Sia pure con brevi cenni è fondamen-

tale ricordare l’approccio teorico di Santi Romano a nostro giudizio la più compiuta analisi della dinamica del diritto e del suo svolgersi come elemento fondamentale della relazio-

ni tra esseri umani e di questi con il

mondo e la storia. Per detto approccio metodologico

ogni insieme di norme che vincolano

le modalità di espressione di determi-

nate attività secondo le volontà di un

gruppo organizzato, sono in sé e per

un ordinamento.

Ci

affascinarono molto le descrizioni,

(che ritenevamo quasi paradossi, per

poi accettarne la cristallina concretez- za), che raffiguravano come ordina- mento giuridico un club di sportivi, un’associazione umanitaria, una so- cietà per azioni, ed anche una gang malavitosa. Come? Dare la qualifica

di giuridico ad una banda di fuorileg-

ge?

Certo. Finché in essa vi è un pote-

re

effettivo che determina l’adesione

alle norme dell’organizzazione essa è

un ordinamento giuridico.

Che poi essa possa contrastare con le norme ed i voleri di altre componenti della comunità e quindi di altri ordi- namenti e soccombere, ciò non toglie nulla al nostro discorso. Finora, e probabilmente lo sarà ancora

per molto, è lo Stato a decidere quali ordinamenti, e quindi quali strutture organizzative, sono utili e necessarie (riconosciute), quali sono indifferenti (non riconosciute), quali illecite (vie- tate). È in detto potere che, a nostro giudi- zio, si sostanzia il concetto di sovra- nità, il quale rimane una caratteristica fondamentale dello Stato nazionale, quale si è finora configurato. Il diritto, che viene spesso raffigurato come un qualcosa di statico e necessa- riamente stabile, soprattutto nella sfe- ra pubblica è quanto mai fluido e “sussidiario”. Si è detto: nell’accezione che continueremo ad usare, diritto è anche quello stipulato da un’associa- zione di consumatori. Quindi vi sono tanti diritti quante or- ganizzazioni umane sono esistenti nell’ambito spaziale dell’ordinamento statale generale, che può tutelarli, rico- noscerli, controllarne la rispondenza a determinati requisiti, vietarne la crea- zione o la continuazione delle attività. Possiamo quindi passare all’enuncia- zione dei punti cardine del nostro di- scorso sui principi di teoria generale relativi al diritto “sussidiario”. 1) È lo Stato nazionale che, almeno fi- no ad oggi, decide, in maniera più o meno penetrante, compiti, responsa- bilità, attribuzioni di uomini e mezzi e modalità d’esercizio delle organizza- zioni al di sotto della sua sfera (enti locali, società private, associazioni, club, etc.), e al di sopra della sua sfera

(istituzioni di diritto internazionale e

di diritto comunitario).

È certamente nobile affermare ideal-

mente che i Comuni preesistono allo Stato italiano e che quindi egli non po-

trebbe non riconoscerli, ma intanto la loro sfera di compiti e di attribuzioni è determinata da leggi dello Stato che lo stesso potrebbe modificare secondo contingenze storiche che vanno da un massimo di autonomia, al più compiu-

to controllo da parte dello stato stesso. 2) Le comunità europee sono la crea- zione di uomini: si, ma almeno finora,

di uomini di Stato, perfettamente co-

scienti dei bisogni della loro comunità statale di appartenenza. 3) Il potere di decidere se e quando intervenire nell’ambito delle attività dei consociati è quindi ancora salda- mente in mano agli Stati, attraverso il loro potere generale di legislazione all’interno dei propri confini, e il loro potere generale di contrattazione a li- vello sovranazionale (che, come tutti i comportamenti strategici, può com- portare danni, vantaggi od essere neu- trali per gli interessi della propria co- munità nazionale). Al giorno d’oggi, lo Stato nazionale è quindi sempre maggiormente sussi-

diario: a corto di risorse ideali ed eco- nomiche deve delegare (o far finta di riconoscere come “preesistenti”) deter- minate attività a soggetti privati, o ad istituzioni diverse da esso.

È questo un modo di mantenere in-

tatto il suo potere.

49

Non c’entra nulla con il federalismo, ne con i tentativi di trasformare l’U- nione Europea in un soggetto proto- federale. Caso mai, come lucidamente esposto

da Umberto Serafini sulla nostra Rivi- sta, la sussidiarietà è proprio l’opposto del federalismo 20 . Abbiamo parlato in termine più che benevoli degli Stati nazionali, od al- meno così può essere sembrato ai loro autorevoli avversari. Riconoscere il potere del Leviatano, non significa però amarlo, ne augurar-

si la sua continuazione. L’Europa po-

trebbe risolvere il compito storico di porre fine all’esperienza degli stati na- zionali per iniziare un nuovo modello

di sviluppo umano.

Ma per farlo non ha bisogno di nomi- nalismo giuridico, né di poteri che gli derivano dalla volontà degli Stati, quando essi non hanno più la forza di esercitarli (per poi riappropriarsene, come detto, grazie al principio di sus- sidiarietà).

Attraverso l’effettività delle sue regole,

la continuità dei controlli, l’emanazio-

ne di simboli e comportamenti cultu-

rali “propri”, l’Europa sarà sempre più presente nella vita del singolo. Gli di- verrà familiare. Da mito, l’“Europa” diverrà cultura, quotidianità, (speriamo), necessità.

Si trasformerà (o verrà dimenticata)

quindi in uno Stato, dotato, come detto, del potere sovrano di decidere dove e con quali modalità intervenire

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nella vita dei singoli individui che si sentiranno rappresentati da essa. Perché si raggiunga questo, crediamo che non sia utile esaltare la cultura

delle differenze, del piccolo spazio ter- ritoriale, che pure mantiene il sacro- santo diritto di far sentire la sua voce

e testimoniare la sua insostituibile esi- stenza.

Non è appartenendo ad un campani- le, affermando i diritti del Paese natio (questo, si voglia o non si voglia è sempre radice di nazionalismi), o gli interessi di un’holding economica che

si creerà l’Europa.

Soltanto con un passaggio culturale e sociale che dovrà prevedere enormi sconvolgimenti geopolitici (l’unione franco-tedesca è un esempio, ma forse

il più utopico), l’individuo si abituerà

alla fierezza, all’orgoglio, vorremmo dire patriottico, di dirsi europeo. In tale processo, lo Stato appare come un complesso di strutture e di forze: e come tale si presenta nella scena in- ternazionale, in cui esso opera come fattore di globalizzazione in un’evolu- zione continua, scandita dagli opposti fenomeni della centralizzazione e del- la federalizzazione delle decisioni po- litiche, motivate dalle diverse sfide storiche che si trovano ad affrontare i soggetti sottoposti al suo ordinamen- to. Come giustamente affermato, la sussi- diarietà, quale criterio formale e relati- vo, ha il non piccolo compito di coor-

dinare nello spazio e nel tempo la di- versa regolazione di ciascuna politica settoriale. Non dà luogo ad ipotesi immutabili, ma determina una valuta- zione delle condizioni al momento dell’esplicarsi della decisione di gover- no. Nel documento finale del Consi- glio di Edimburgo, lo si denomina “principio dinamico”, una regola “a tempo”: l’azione sussidiaria si legitti- ma in quanto perdurano i presupposti sulla quale si fonda. Ed i suoi risultati si fondano, per la medesima ragione, su fattori di spazio. L’azione sussidiaria della Comunità potrà svilupparsi in relazione ad uno o più Stati membri, o a tutti. Questo dovrebbe permettere l’integrazione graduale dei nuovi membri, senza creare “traumi istituzionali” dovuti al progressivo allargamento della Comu- nità.

Riteniamo che un ordinamento possa sopravvivere su un determinato terri- torio se riesce a garantire sicurezza, benessere e progresso civile alla popo- lazione che tra i suoi confini risiede:

se offre alla comunità dei suoi cittadi- ni un progetto esistenziale, una cultu- ra per occupare la dinamica del tem- po. Un ordinamento propone questo progetto o comunque risponde ad una sfida storica prefigurando quello che prima era definito “impossibile”. Era “impossibile” superare le colonne d’Ercole, eppure l’uomo ne ha già ol- trepassate di innumerevoli. I vari e di-

versi progetti di vita, le varie e diverse “risposte storiche”, per riprendere un concetto caro ad Ortega y Gasset, so- no state realizzate dall’organizzazione umana. Al centro del nuovo “disordi-

ne internazionale”, tra un Mediterra-

neo teatro di scontri tra opposti fon- damentalismi, un’Oriente che dovrà darsi un disegno geopolitico domina-

to non soltanto dalla prosperità eco-

nomica di poche aree a sviluppo con- vulso ed “insostenibile” e la declinante potenza americana, l’Europa, forse, ha

di fronte il compito di definire un

nuovo concetto di convivenza: aperto

all’integrazione delle razze, allo svilup-

po delle libertà civili ed economiche,

alla salvaguardia della sicurezza della vita umana. Un modo di convivenza che dovrà trovare definizione e tutela all’interno delle singole formazioni so-

ciali, per poi passare a funzioni e com- piti organizzati ed assicurati dalle for- mazioni territoriali minori, via via giungendo agli Stati, agli accordi in- fraregionali, passando sempre più ad

un nucleo centrale di competenze irri-

nunciabili e vitali che non possono es- sere, vista la propria generalità, assun- te da organismi particolari. Poste a tu-

telare principi ed interessi generalissi- mi, capisaldi di quel progetto di cui si diceva, queste possono essere affidate

ad un’istanza superiore che sola ne

può garantire effettività e durata nel

tempo. Se queste competenze esistono non potranno che avere la loro sede che nella futura Unione Europea.

51

Integrazione, rispetto delle necessità e delle attribuzioni degli ordinamenti particolari e sussidiarietà sono termini che non si escludono, ma che anzi trovano l’uno nell’altro conferma e tu- tela.

Se, come si è detto, la forza della cul- tura europea è nella tolleranza, nella capacità di far prosperare dalle esigen- ze pluralistiche una koinè, un comune sentire, proprio dall’espletamento ra- zionale dei tre termini potremmo giungere ad un progetto integrativo che sia coordinata espressione di tutti i livelli di governo territoriale: di una catena di ordinamenti che vanno dal più piccolo comune, che ha nello Sta- tuto la carta dei suoi fini e delle sue attribuzioni originarie e preesistenti a quelle di qualsiasi altro ordinamento,

1 Per Bino Olivi, L’Europa difficile, il Mulino, 1994.

2 La realizzazione dell’UEM è subordinata al perfezio- namento di tre fasi:

a) in una prima fase, da ritenersi già iniziata il 1°

gennaio 1990 con l’abolizione dei controlli sui cam- bi, i traguardi più importanti sono costituiti dalla costituzione del mercato unico a partire dal 1° gen- naio 1993 e l’attuazione di un programma di con- vergenza economica, da realizzare attraverso una maggiore sorveglianza comunitaria sulle politiche di bilancio statali, da garantire attraverso l’indipenden-

za delle banche centrali europee;

b) in una seconda fase, che ha avuto inizio il 1° gen-

naio 1994, ma la cui definizione è ancora in atto, i vincoli di bilancio si fanno più consistenti. Il Consi-

glio dei ministri dell’Economia e delle Finanze è dota- to di nuovi strumenti per promuovere la convergenza:

52

passando per le Province, le Regioni, i Laender, le Unioni regionali, fino a giungere allo Stato e quindi all’Unio- ne, ordinamento generale e “comune”, che integrerebbe gli altri per lo svilup- po della prosperità della gente euro- pea, attraverso condizioni e regole ri- spettate in ogni sua porzione di terri- torio, e per assicurare la pace di un in- tero continente. Per riprendere un te- ma introdotto dall’analisi politologica di Carl Schmitt, si potrebbe ricercare un nuovo “Jus publicum aeropeum”, un nomos comune per le genti d’Euro- pa, che all’interno della cultura delle diversità che essa stessa esprime, e che come abbiamo più volte detto, costi- tuisce la sua forza, sprigioni una ten- denza all’identità, al sentimento di una cittadinanza, di una philìa che ci lega ad un destino unitario.

– ogni anno, in primavera, adotta gli indirizzi di

massima per la politica economica che fissano gli obiettivi comuni in termini di inflazione, finanze

pubbliche, stabilità dei tassi di cambio ed occupazio- ne;

– esamina le politiche economiche degli Stati mem-

bri sulla base di programmi nazionali di convergenza e della relazione elaborata dalla Commissione;

– decide quali Paesi sono afflitti da un disavanzo ec-

cessivo e raccomanda a ciascuno di essi le misure ne- cessarie per porre rimedio alla situazione. Il 1994 ha visto inoltre la costituzione dell’Istituto monetario europeo. In quanto precursore della Ban- ca centrale europea, l’IME deve rafforzare la coopera- zione tra le banche centrali e il coordinamento delle politiche monetarie nazionali, oltre ad effettuare i preparativi necessari all’installazione del Sistema Eu-

ropeo delle Banche Centrali (SEBC), alla condotta di una politica monetaria unica e alla creazione della moneta unica nella terza fase dell’UEM, compresa la preparazione tecnica delle banconote. c) in tale terza fase, appunto, che dovrebbe iniziare nel 1997 o, al più tardi nel 1999, si realizzerà una parità fissa tra le monete che saranno convertibili in Ecu. Entrerà in funzione la Banca Centrale Europea coordinata con il Sistema Europeo delle Banche Centrali. Si avrà una moneta unica, valida per l’inte- ro territorio europeo. Si veda il Libro verde sulle misure pratiche per l’intro- duzione della moneta unica, presentato dalla Com- missione, Bruxelles, 31.05.1995, COM (95) 333 def.

3 Cfr. FABIO LUCA CAVAZZA e CARLO PELANDA, Maa-

stricht: prima, durante, dopo, «Queste Istituzioni», n. 106-107, 1996.

4 Cit. C. CURTI GIALDINO, Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea, p. 59, “il principio risulta ripre- so, in modo più o meno esplicito, nelle disposizioni relative alle nuove competenze comunitarie non esclusive; i concetti di “incoraggiamento”, “appog- gio”, “sostegno”, “azione complementare” che vi so- no utilizzati sottolineano il carattere suppletivo dell’intervento comunitario” (Cfr, artt 118A.2 TCE, prescrizioni minime in campo sociale; 126.1 TCE, istruzione; 127 TCE, formazione professionale; 128.2, cultura; 129.1 TCE sanità pubblica; 129A.1 TCE, protezione dei consumatori; 129B e 129C TCE, reti transeuropee; 130 TCE, industria; 130B TCE, coesione economica e sociale; dal 130F al 130P TCE, ricerca e sviluppo tecnologico; 130 R.1 TCE, am- biente; 130U.1 TCE, cooperazione allo sviluppo.

5 Cfr. Conclusioni della Presidenza del Consigllio Europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, all. 1 della parte A, Boll. CE 1993, p. 7 ss.

6 Rientrerebbero nella competenza esclusiva della Comunità la soppressione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (art. 7A TCE); la politica commerciale comune (art. 113 TCE), che assicura l’unità del mer- cato interno; le regole generali di concorrenza che garantiscono un regime di parità tra gli operatori nel quadro del mercato interno; l’organizzazione comu- ne dei mercati agricoli, per la quale è stato convenu- to sin dal 1957 che sarebbe stata disciplinata da nor- me specifiche che avrebbero tenuto conto degli obiettivi di cui all’art. 39 Cee; la conservazione delle risorse biologiche del mare e l’elaborazione della po-

litica comune della pesca (art. 102 TCE); gli elementi

essenziali della politica dei trasporti.

7 Cit. G. STROZZI, Il principio di sussidiarietà nel fu- turo dell’integrazione europea, Jus, 2, 1994, p. 366.

8 Per essa, con un’esuriente bibliografia dei principali contributi in lingua tedesca, si veda R. HOFMANN, Il principio di sussidiarietà. l’attuale significato nel diritto costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell’ordina- mento dell’Unione europea, in «Rivista Italiana di Di- ritto pubblico Comunitario», n. 1-2, 1993, p. 23 ss.

9 Per il ruolo che le Regioni potranno rivestire nel- l’Unione Europea, si vd. BORRAS-ALOMAR, CHRI- STIANSEN, RODRIGUEZ-POSE, Verso una “Europa delle Regioni”? Sogni e realtà di una analisi critica, in «Queste Istituzioni», n. 103, 1995, p. 71 e P. VAN DER KNAAP, Il Comitato delle Regioni: nasce una nuo- va “Europa delle Regioni”?, ivi, p. 98.

10 Per un’analisi della partecipazione delle Regioni al processo di integrazione comunitaria nel quadro dell’intervento delle Conferenza permanente Stato- Regioni (art. 12 L.400/88), all’interno della legge comunitaria dello Stato italiano, si veda P. CARETTI, La nuova disciplina della partecipazione dell’Italia al

processo normativo comunitario

di Diritto Pubblico Comunitario», n. 2, 1991, pp.

331-350

11 Cfr. N. EMILIOU, Subsidiarity: an effective barrier against “the enterprises of ambition”, in «European law review», ottobre 1992, pp. 402 ss. e R. CAFARI PANICO, Il principio di sussidiarietà ed il riavvicina-

mento delle legislazioni nazionali, in «Rivista di Dirit-

to Europeo», n. 1, 1994, nonché G. STROZZI, Il prin-

cipio di sussidiarietà nel futuro dell’Unione Europea «Jus», n. 1-2,1994, p. 359 ss.

12 Cfr. R. MONACO, Il principio di sussidiarietà nel si- stema istituzionale della Comunità europea, in Atti del convegno promosso dal CNEL, cit, p. 56.

13 Causa T - 114/92 - Sentenza 24 gennaio 1995 - Bureau europe-en des me-dias de l’industrie musica-

le (Bemim). Concorrenza - Diritto d’autore - Rego-

lamento n. 17 - Principio di sussidiarietà in materia giudiziaria

Il Tribunale di primo grado ha per la prima volta

sancito espressamente l’efficacia del principio di sus-

sidiarietà in materia giudiziaria, confermando la de- cisione della Commissione europea di affidare ai tri-

bunali francesi l’applicazione del diritto comunitario

, in «Rivista Italiana

,

in

un dossier riguardante un problema di concorren-

za

inerente alla riscossione dei diritti d’autore, dovuti

53

da

discoteche francesi alla società dei diritti d’autore,

comunitario, 12 novembre 1993, in «Jus», n. 2,

dei compositori e degli editori di musica, la Sacem.

In risposta alla contestazione in merito alle tariffe ec-

cessive praticate dalla Sacem, sollevata da un gruppo

di

discoteche, la Commissione europea aveva ritenu-

to

che in tale dossier non vi era un “interesse suffi-

ciente” per far proseguire l’inchiesta ai giudici del Lussemburgo. Gli effetti del comportamento even- tualmente anticoncorrenziale della Sacem – sostene-

va l’istituzione comunitaria – si facevano infatti sen-

tire solo sul territorio francese e dovevano essere i tribunali di questo Paese ad occuparsi del problema.

14 Conforama et al., causa n. C-312/89, sent. 28 feb- braio 1991, Racc. 1991, p. 1021 ss.

15 Sent. 29 novembre 1989, causa n. 387/87, Racc. 1989, p. 3967.

16 I due termini non sono sinonimi. Per federalismo fiscale, in larga approssimazione, si intende un siste- ma politico nel quale le funzioni di imposizione e di

spesa sono ripartite tra i diversi livelli di governo. Ci

si muove quindi nell’ambito dell’attribuzione di

competenze per specifiche funzioni di politica eco- nomica. La finanza pubblica multilivello, analizza, partendo dai dati fissati nel contesto socio-politico, la con- gruenza tra decisioni in tema di allocazione, distri- buzione e stabilizzazione e livello (quindi intensità e qualità dell’azione) di governo. Cfr. M. MARE e M. SARCINELLI, L’Unione Europea, come ripertire le fun- zioni di governo?, Moneta e Credito, n. 189, Marzo 1995, p. 9 ss. e l’ampia bibliografia ivi riportata.

17 Cfr. MARIA TERESA SALVEMINI, I livelli di governo della finanza pubblica: ragionando di fondi strutturali europei, «Queste Istituzioni», n. 98, 1994, p 77 ss.

18 Rapporto su Community public finance in the per- spective of EMU, «European Economy», n. 53 del 1993, citato da A. DI MAIO in Una finanza pubblica federale per l’Europa, «Queste Istituzioni», n. 98, 1994, p. 90

19 Cit. A. DI MAIO, idem, p. 87

20 Cfr. UMBERTO SERAFINI, Qualche noticina sul fede- ralismo, «Queste Istituzioni», n. 106-107, pp. XXVI - XXXII, 1996.

Note bibliografiche

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