La sussidiarietà: una divinità
dai troppi volti
L’Europa: un’istanza di governo del
territorio, un libero mercato, un pro-
getto geopolitico per centinaia di mi-
lioni di individui.
L’Europa è tutto questo e molto di
più. Rischia però di non essere nulla.
Perché troppo lontana dai cittadini,
troppo incisiva ed onnipresente nel
settore della produzione, poco efficace
od addirittura inesistente nei rapporti
politico-sociali.
Nell’attuale Conferenza Intergoverna-
tiva si dovrebbero prendere provvedi-
menti normativi ed azioni politiche in
grado di mutare tale sconsolante qua-
dro, ma il grande frastuono delle di-
chiarazioni dei governi sulla moneta
unica, (materia che peraltro non è in-
serita nell’ambito di quelle da trattare
in sede di CIG), sta conducendo i la-
vori della stessa verso un enorme vuo-
to d’interesse, internamente ed ester-
namente all’Unione.
La storia della Comunità Europea1, è
stata, almeno nelle sue fasi dinamiche,
* Studioso di sistemi politici comparati e di temati-
che relative all’Unione Europea.
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di Massimo Ribaudo*
una ricerca del punto d’incontro fra
l’istanza forte di un obiettivo federale
e la necessità di cogliere la formula o
il meccanismo limitato ma cogente
che legasse i Paesi membri ad una
realtà tutta nuova dei rapporti inte-
reuropei. Con Maastricht si è toccato
il punto massimo del tentativo di
creare legami forti di governo unitario
a livello europeo intorno ad un’area
funzionale. Quest’ultima, infatti, è
ora situata al massimo livello possibi-
le: l’area monetaria2. Materia delica-
tissima, innanzitutto perché sul piano
simbolico tocca il cuore della sovra-
nità, anche se nulla è così da tempo
internazionalizzato come la materia
monetaria. In secondo luogo, perché
la politica monetaria è da tempo al
centro della politica economica. Per
tutto questo gli impegni di Maastri-
cht sono, nella loro parte essenziale, il
frutto massimo di un metodo e per
questo, inutile nasconderlo, sono ad
alto rischio.
Non c’è nulla di male ad ammetterlo.
L’Europa è anche, e per alcuni “so-
prattutto”, una costruzione economi-
ca3. Voluta e creata dai governi degli
Stati membri per incrementare lo svi-
luppo dei propri Paesi, da un lato, e
dall’altro, delegare ad un’istanza supe-
riore responsabilità per scelte troppo
rigorose ed impopolari, allontanando-
le dal proprio ambito di competenze,
oggetto di valutazioni e critiche da
parte dell’elettorato interno.
L’integrazione europea ha quindi avu-
to una base funzionale, ad essa sono
stati conferiti i poteri atti a svolgere
quella serie di compiti che maggior-
mente contribuissero ad elevare la
prosperità economica nei rapporti in-
terstatuali.
In definitiva, i governi statali conferi-
scono all’Unione funzioni e poteri
d’esercizio per loro “scomodi” o sem-
pre più inapplicabili a causa della
pressione dei gruppi sociali ed econo-
mici, mantenendo però l’effettivo po-
tere di decisione in quei campi (sicu-
rezza interna, difesa, politica fiscale,
istruzione) che meglio garantiscono il
governo e la coordinazione delle co-
munità minori.
In un’ottica pessimista, ma forse at-
tenta alle reali strategie dei partner eu-
ropei, gli Stati membri attraverso l’U-
nione si assicurano un baluardo istitu-
zionale ed un serbatoio di aiuti econo-
mici nei momenti di recessione, per
poi, quando la domanda interna au-
menta e la fase congiunturale si ritiene
superata, lamentare lo spossessamento
di competenze e riottenere quel baga-
glio di poteri per gestire la nuova fase
di espansione. È certamente un parti-
colare modo d’intendere la partecipa-
zione comunitaria ed, in definitiva, il
principio di sussidiarietà, dove, in
questo caso, si utilizzano i poteri sta-
tali quando non confliggenti con l’o-
pinione pubblica interna, per affidarli
al livello superiore, quando la tempe-
ratura sociale consiglia di delegarli
temporaneamente.
Visto il dibattito culturale e politico
che su di esso si è incentrato, possia-
mo dire che il principio di sussidia-
rietà ha dimostrato di essere qualcosa
di più di un geniale argomento di di-
scussione. Chi ha introdotto il concet-
to di sussidiarietà nell’armamentario
terminologico della costruzione co-
munitaria, voleva semplicemente af-
fermare che una serie di funzioni di
governo si esercitano meglio sopra, a
livello di comunità, che non sotto, a
livello di Stati. Tuttavia è chiaro che
in sé il concetto non poteva essere
usato in una sola direzione. Esso, co-
me si è detto, è naturalmente bidire-
zionale ed ha un forte contenuto di
relatività storica: non esiste infatti un
problema che possa essere risolto me-
glio ad un livello di governo, piuttosto
che ad un altro, in termini generali e
per l’eternità. La sussidiarietà è un
principio di movimento, flessibile, che
per diventare un principio di diritto
ha bisogno di procedure e di organi.
Sulla pluridirezionalità del concetto si
sono accaniti soprattutto gli inglesi e
quanti altri immaginano che sia arri-
29
vato il momento per restituire agli
Stati, o ad altri livelli di governo (le
Regioni), molte competenze prima
esercitate dalla Comunità.
Leon Brittan, nella sua conferenza sul
tema della sussidiarietà, tenuta nel giu-
gno 1992 a Firenze, sottolineò la spe-
ranza che si giungesse ad una revisione
della legislazione comunitaria per re-
stituire competenze agli Stati e che il
principio di sussidiarietà divenisse di
“diretta applicazione”, tale quindi da
poter essere azionato anche dai cittadi-
ni presso le giurisdizioni e da servire in
tal modo come strumento di controllo
diffuso sulla Comunità.
STORIA DI UN CONCETTO
Il concetto di sussidiarietà non ha
un’univoca connotazione nell’ambito
della teoria federalista, anzi, esso è na-
to come principio di organizzazione
sociale “orizzontale” per giustificare
l’azione della collettività o la preferibi-
lità di quella individuale. La formula-
zione classica si deve alla elaborazione
della Chiesa cattolica e specificata-
mente essa è rinvenibile nell’Encicli-
ca Quadragesimo anno (15 maggio
1931) nella quale Papa Pio XI, pre-
scrivendo gli elementi indispensabili
all’ordine sociale, affermava che “...
come è sbagliato sottrarre all’indivi-
duo ed affidare ad un gruppo quello
che può essere portato a termine da
imprese o industrie private, è altresì
un’ingiustizia, un grave male ed una
30
violazione dell’ordine naturale, che
un’associazione più ampia e più im-
portante si arroghi funzioni che pos-
sono essere svolte con efficienza da
gruppi più piccoli e di rango inferiore.
.... Per sua stessa natura il vero scopo
di ogni attività sociale dovrebbe essere
quello di aiutare i membri del corpo
sociale, mai quello di distruggerli o as-
sorbirli in esso”.
La preoccupazione della Chiesa era che gli Stati,
sopraffatti dalla logica interventista giustificata
dal periodo di grande depressione internaziona-
le, rischiavano di distruggere la dimensione so-
ciale della vita del cittadino, lasciandolo conse-
guentemente senza difesa nei confronti del po-
tere statale e quindi incapace di difendere la
propria essenza di uomo libero.
Il principio è riconfermato nell’Enciclica “Cen-
tesimus Anno” di Papa Giovanni Paolo II del 1
maggio 1991, in cui si afferma che una data
competenza deve essere attribuita ai poteri pub-
blici o ad un livello superiore di governo soltan-
to se l’iniziativa sociale oppure il livello inferio-
re di governo, data la natura dell’azione, non
siano in grado di realizzarla con il medesimo li-
vello di efficacia. In tale affermazione è conte-
nuta l’illustrazione del “principio della funzione
sussidiaria” (subsidiarii officii principium), che è
considerato l’elemento chiave della costruzione
dell’ordine sociale.
In alcuni settori, l’azione o la stessa iniziativa
individuale non dovrebbero essere soggette ad
alcuna interferenza, sia da parte dello Stato che
di qualsiasi altra formazione sociale. La società è
indispensabile per l’individuo e per lo sviluppo
della sua personalità. Lo Stato e le altre forma-
zioni comunitarie dovrebbero venire in soccor-
so dell’individuo se esso, da solo, fosse incapace
di evolversi o di svilupparsi.
Ulteriori sviluppi di tale principio, che si trova-
va in nuce già in Aristotele, e troveremo poi
compiutamente esposto nell’opera di Marsilio
da Padova, giungono a evidenziare che le entità
sociali più piccole, grazie alla loro maggiore vi-
talità, acquisiscono un’autorità sostanziale alla
quale lo Stato non deve e non può sostituire la
propria. La sua azione dovrebbe limitarsi ad af-
fiancarla ed a potenziarne le capacità di svilup-
pare il benessere dei partecipanti ad essa.
Nel pensiero politico contemporaneo una riva-
lutazione del principio di sussidiarietà è quella
offerta da Tocqueville e dalla dottrina tedesca
del diritto naturale, ove si ritiene che l’organiz-
zazione collettiva trova la sua giustificazione nel
consentire lo sviluppo della personalità: la so-
cietà è indispensabile per l’individuo e per lo
sviluppo della sua personalità, ma ci sono alcu-
ni obiettivi che l’individuo può perseguire e
realizzare da solo o cooperando con altre forma-
zioni sociali non statali, dove quindi l’azione
pubblica non dovrebbe esplicarsi.
Situazione questa che viene esaltata dalla dottri-
na federalista, la quale ricordiamo, coerente-
mente alle posizioni del costituzionalismo libe-
rale della quale fu naturale emanazione, è una
compiuta teoria della suddivisione e coordina-
mento di competenze tra più sfere di governo
del territorio, e tra queste e l’individuo, supre-
mo punto di riferimento per giustificare la ne-
cessità o meno dell’intervento di una o più delle
sfere pubbliche. Ricordiamo, ad esempio il X
emendamento della Costituzione degli Stati
Uniti d’America che recita “The powers not de-
legated to the United States by the Constitu-
tion, nor prohibited by it to the States, are re-
served to the States respectively, or to the peo-
ple”, oppure l’art. 72 della Legge fondamentale
tedesca, il quale dispone che:
“I. Nell’ambito della legislazione concorrente, i
Laender hanno competenza legislativa solo
quando e nella misura in cui il Bund non faccia
uso del suo diritto di legiferare.
II. Il Bund ha, in questo ambito, il potere di le-
gifererare se:
1) una questione non può essere efficacemente
regolata dai singoli Laender, o
2) la regolazione di una questione mediante la
legge di un Land potrebbe nuocere agli interessi
di altri Laender o della collettività, o
3) lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o
dell’unità economica, ed in particolar modo la
tutela dell’uniformità delle condizioni di vita,
prescindendo dai confini territoriali di ogni sin-
golo Land”.
LA SUSSIDIARIETÀ NELL’ESPERIENZA
COMUNITARIA
La ricostruzione della storia della sus-
sidiarietà ha posto in evidenza come la
prima affermazione del concetto, in
ambito comunitario, si ebbe nel caso
della querelle sollevata dai Laender te-
deschi intorno ai rischi che l’estensio-
ne della Comunità avrebbe creato per
le competenze esclusive degli stessi
Laender fissate dalla Grungesetz della
Repubblica federale. Un uso, quindi,
difensivo, sulla falsariga delle clausole
di salvaguardia delle competenze dei
livelli inferiori di governo di norma
presenti nelle costituzioni federali. Il
fatto già denota la bidirezionalità del
principio.
Le prime apparizioni di tale principio
risalgono al rapporto Spierenburg del
1° maggio 1975, e soprattutto al Rap-
porto sull’Unione Europea presentato
dalla Commissione al Consiglio il 26
giugno 1975 (ispirato da Altiero Spi-
nelli), in cui l’Unione europea è rap-
presentata come una nuova entità do-
tata di personalità giuridica e di pro-
prie competenze. Queste sarebbero
state di tre tipi: esclusive, concorrenti
31
e potenziali. Tra quelle esclusive sareb-
bero rientrate la politica commerciale
e la tariffa doganale comune. Ponendo
l’attenzione sulla definizione di “com-
petenze potenziali” si rileva come esse
avrebbero dovuto riguardare aree d’in-
tervento che sarebbero potute essere
successivamente acquisite dall’Unio-
ne, ma che inizialmente sarebbero sta-
te lasciate alla competenza degli Stati.
Nel Rapporto era comunque precisato
che, in relazione al principio di sussi-
diarietà, l’Unione sarebbe stata re-
sponsabile soltanto di quelle materie
per le quali gli Stati membri si fossero
dimostrati incapaci di intraprendere
azioni efficienti.
Tale principio è poi comparso nel
Rapporto Mac Dougall sul federali-
smo finanziario del 1977 e nel proget-
to di Trattato sull’Unione adottato dal
Parlamento europeo il 14 febbraio
1984, noto anche come il “Progetto
Spinelli”, nel cui articolo 12 si leggeva
una chiara distinzione tra competenze
esclusive dell’Unione, per le quali sol-
tanto le istituzioni comunitarie aveva-
no il potere di agire, e competenze
concorrenti, per le quali gli Stati mem-
bri potevano intervenire fin tanto che
l’Unione non avesse emanato proprie
norme. L’Unione in tal caso, comun-
que, aveva competenza ad intervenire
soltanto se l’obiettivo poteva essere
raggiunto più efficacemente con un’a-
zione comune, soprattutto quando la
dimensione dell’azione ed i suoi effetti
travalicassero i confini nazionali.
32
La sussidiarietà, infatti, secondo la de-
finizione che si ricavava dal Progetto
di Trattato che istituisce l’Unione eu-
ropea (progetto Spinelli), approvato
dal Parlamento europeo nel febbraio
1984, definisce i compiti da svolgere
attraverso le istituzioni europee (vd.
art. 12, 2° c.): si tratta dei compiti che
“in comune possono essere svolti più
efficacemente che non dai singoli Stati
membri separatamente”, compiti fra i
quali vengono indicati esemplificati-
vamente quelli la cui realizzazione ri-
chiede l’azione in comune “giacché le
loro dimensioni o i loro effetti oltre-
passano i confini nazionali”.
Il principio di sussidiarietà appare poi
implicitamente nei Trattati di Parigi e
ha le sue radici nell’articolo 4 del Trat-
tato CECA, che stabilisce i limiti dei
poteri delle istituzioni e provvede a
che la missione affidata alla Comunità
sia espletata da quattro istituzioni: il
Parlamento, il Consiglio, la Commis-
sione e la Corte di Giustizia. È inoltre
previsto che ciascuna istituzione operi
nei limiti dei poteri che le sono confe-
riti dal Trattato, costituendo così la
base giuridica e politica fondamentale
del principio di sussidiarietà (art. 2, 3
e 7 CECA e 1,2 e 3 EURATOM).
Si deve subito rilevare che il principio
di sussidiarietà non può essere fatto
coincidere con quanto desumibile da
tali articoli: il contenuto dell’art. 235
CEE è stato infatti mantenuto dal Trat-
tato sull’Unione poiché esso costitui-
sce la fonte dei cd. “poteri impliciti”
della Comunità. Il principio consente
semplicemente di ampliare le compe-
tenze della Comunità nel quadro degli
scopi del Trattato, in quanto riconosce
una competenza generale della Comu-
nità qualora se ne manifesti la neces-
sità: è quindi un parametro, a livello
istituzionale, per valutare all’interno
dell’azione comunitaria, la necessarietà
della stessa per la realizzazione di uno
scopo finalizzato al completamento
del mercato comune; mentre l’articolo
3B permette di valutare in termini di
opportunità, utilità e qualità se l’o-
biettivo di una determinata azione
possa essere conseguito meglio dalla
Comunità rispetto agli Stati membri.
Attraverso l’articolo 235, invece, l’op-
zione a favore dell’azione comunitaria
è già acquisita.
La sussidiarietà viene espressamente
menzionata con l’Atto Unico: nell’art.
103 R. 4 del Trattato Cee, non modi-
ficato a Maastricht, è previsto che la
Comunità “agisce in materia ambien-
tale nella misura in cui gli obiettivi di
cui al paragrafo 1 possono essere me-
glio realizzati a livello comunitario
piuttosto che a livello dei singoli Stati
membri....” e che “fatte salve alcune
misure di carattere comunitario, gli
Stati membri assicurano il finanzia-
mento e l’esecuzione delle altre misu-
re”, inserendo il tema di una politica
di finanziamento differenziata tra Co-
munità e Stati membri.
Altre ipotesi di sussidiarietà sono da
rilevarsi nell’art. 183.3 CEE, in mate-
ria sociale, il quale consente agli Stati
membri di potenziare l’azione basata
sulla normativa comunitaria relativa
alle condizioni di lavoro, in modo che
la Comunità possa intervenire parzial-
mente, per lasciare le ulteriori azioni
più specifiche alla discrezionalità dei
singoli Stati, e, analogamente, nell’art.
130 T, modificato dal Trattato sul-
l’Unione, che riguarda le misure di
protezione ambientale, nonché nella
Carta sociale europea, definita dal
Consiglio dei ministri competenti per
gli affari sociali ed adottata da undici
Stati membri al Consiglio europeo di
Strasburgo (8-9 dicembre 1989), nel
cui preambolo si afferma che “le ini-
ziative da prendere per l’attuazione di
tali diritti sociali, rientrano, rispettiva-
mente, nella sfera di competenza degli
Stati membri e degli enti che li costi-
tuiscono o in quella della comunità,
in base al principio di sussidiarietà”.
Nella conclusione del Preambolo del
Trattato di Maastricht è scritto che “si
è convenuto di istituire un’Unione
Europea sempre più stretta fra i popo-
li dell’Europa, in cui le decisioni siano
prese il più vicino possibile ai cittadi-
ni, conformemente al principio di
sussidiarietà”. Inoltre, l’art. A, secon-
do comma, delle Disposizioni comu-
ni, stabilisce che “il presente Trattato
segna una nuova tappa nel processo di
creazione di un’Unione sempre più
stretta tra i popoli d’ Europa, in cui le
decisioni siano prese il più vicino pos-
sibile ai cittadini”. Il successivo art. B,
33
2° comma, ribadisce che, “gli obiettivi
dell’Unione saranno perseguiti con-
formemente alle disposizioni del pre-
sente Trattato, alle condizioni e secon-
do il ritmo ivi fissati, nel rispetto del
principio di sussidiarietà, definito
all’art. 3B del Trattato che istituisce la
Comunità europea”.
La situazione di stallo in cui si trovava
l’Europa comunitaria riguardo lo svi-
luppo e la direzione di sviluppo delle
sue istituzioni fu superata, a metà degli
anni Ottanta, anche attraverso il ricor-
so all’idea di sussidiarietà. E questa
idea si è poi affermata come uno dei
criteri guida per l’evoluzione delle isti-
tuzioni comunitarie 4, fino ad avere
esplicito riconoscimento nell’art 3 B
del Trattato, il quale lo delinea preci-
sando che “La Comunità agisce nei li-
miti delle competenze che le sono con-
ferite e degli obiettivi che le sono asse-
gnati dal presente trattato. Nei settori
che non sono di sua esclusiva compe-
tenza la Comunità interviene, secondo
il principio di sussidiarietà, soltanto se
e nella misura in cui gli obiettivi del-
l’azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli Stati
membri e possono dunque, a motivo
delle dimensioni o degli effetti del-
l’azione in questione, essere realizzati
meglio a livello comunitario. L’azione
della Comunità non va al di là di
quanto necessario per il raggiungimen-
to degli obiettivi del presente trattato”.
Nel corso del Consiglio europeo di Li-
sbona (27 giugno 1992) e soprattutto
34
in seno al Consiglio europeo di Edim-
burgo (11-12 dicembre 1992) si è cer-
cato di precisare la portata applicativa
del principio precisando che5:
– al primo capoverso dell’articolo è
specificato che l’azione della Comu-
nità deve essere svolta nell’ambito del-
le sue attribuzioni. Principio fonda-
mentale del diritto comunitario resta
quindi quello per il quale la Comu-
nità non può agire se la relativa com-
petenza non le sia stata espressamente
attribuita. La competenza nazionale è
quindi la regola, mentre quella comu-
nitaria rappresenta l’eccezione;
– al secondo capoverso è invece indi-
cato il principio che la Comunità deve
seguire ogni qual volta, nei settori che
non rientrano nella sua competenza
esclusiva6, essa si trovi a decidere se
esercitare o meno l’azione. È questo il
“principio di sussidiarietà in senso
giuridico stretto”, che permette di ve-
rificare la necessità dell’azione prevista
nei settori che non sono di esclusiva
competenza della Comunità;
– al terzo capoverso è precisato, infi-
ne, il criterio per stabilire quale deve
essere la natura o l’intensità dell’azio-
ne comunitaria: questo dovrebbe vale-
re sia per le azioni relative agli ambiti
di competenza esclusiva, sia per quelle
che rientrano nella sua competenza
concorrente, e richiede, (sulla base
dell’esperienza giurisprudenziale della
Corte di Giustizia delle Comunità
Europee), che i mezzi impegnati dalla
Comunità siano proporzionati all’o-
biettivo perseguito (principio di pro-
porzionalità o di intensità).
IL DIBATTITO SULLA SUSSIDIARIETÀ
L’analisi dei governi e della dottrina
giuridica si è soffermata sul tema dei
rapporti tra ordinamenti normativi
interni ed ordinamento comunitario e
l’opportunità di politiche nazionali
autonome in settori di interesse co-
munitario.
È ormai consolidato l’orientamento
che ritiene compresenti, all’interno
delle proprie specifiche aree di compe-
tenza regolate nei trattati, sullo stesso
territorio un diritto nazionale ed un
diritto europeo, egualmente in grado
di influenzare il comportamento dei
cittadini, degli enti privati, delle for-
mazioni sociali e delle istituzioni pub-
bliche, a livello locale, nazionale e di
rapporti tra Stati. Due ordinamenti,
direbbe la dottrina, entrambi validi,
effettivi ed in grado di esplicare la loro
vigenza erga omnes.
A questo punto, e proprio quando le
materie toccate dall’ordinamento co-
munitario lambiscono od addirittura
penetrano all’interno di settori come
la sicurezza interna, la fiscalità, il bat-
tere moneta, la giustizia, – settori i
quali, dal momento del suo sviluppo
in senso moderno, sono stati ritenuti
sempre di prerogativa monopolistica
dello Stato –, si ritiene necessaria la
posizione di una norma di struttura
che, insieme alle altre già esistenti,
permetta l’identificazione del soggetto
istituzionale legittimato ad una deter-
minata scelta politica all’interno dei
settori predetti ed evidenzi tempi e
modalità di esercizio delle competenze
già determinate ai sensi del Trattato
che istituisce l’Unione.
Così espresso, il problema riguarda in
definitiva non già l’ambito delle com-
petenze spettanti alla Comunità che,
come detto, sono specificate all’inter-
no di precise norme, ma il criterio for-
male per far sì che, in quelle concor-
renti, si possa decidere l’opportunità,
la quantità e la qualità dell’azione co-
munitaria in sostituzione della deci-
sione statale, locale od addirittura pri-
vata.
Nell’intero contesto del diritto comu-
nitario, il principio di sussidiarietà
non ne costituisce il criterio essenziale
né si erige al centro del sistema, ma
forma – insieme agli altri criteri, quali
quello dell’attribuzione di competenze
e di proporzionalità, la clausola d’inte-
grazione dell’articolo 235 del Trattato
e i precetti regolatori di ciascuna delle
politiche settoriali – un insieme coor-
dinato ed inscindibile.
Preso da solo, insomma, il principio
di sussidiarietà non è un elemento
qualificante l’intero sistema, né costi-
tuisce un principio strutturale di una
forma federativa determinata. Esso
non interferisce in alcun modo nel-
l’attribuzione di competenze della Co-
munità, siano esse esclusive o concor-
35
renti. Da esso quindi non deriva alcun
effetto sull’equilibrio dei poteri, sulla
supremazia del diritto comunitario, o
sul principio di lealtà sancito all’arti-
colo 5 del Trattato. Le obbligazioni e i
doveri che il Trattato attribuisce agli
organi comunitari rimangono total-
mente invariati.
In una prospettiva di attenta esegesi
letterale del testo, il principio in que-
stione vuole precisare, da una parte,
che nell’esercizio delle competenze
concorrenti la presunzione generale di
competenza resta agli Stati membri,
mentre dall’altro, legittima l’interven-
to comunitario quando non concorro-
no i presupposti che giustificano l’a-
zione statale, quando cioè questa do-
vesse dimostrarsi insufficiente a realiz-
zare gli scopi del Trattato.
Questi i due termini della questione.
È chiaro che la dottrina giuridica dei
vari Paesi si soffermi più su uno che
sull’altro a seconda delle proprie esi-
genze interne. La dottrina tedesca, ad
esempio, afferma il principio di sussi-
diarietà come esempio di strumento
di difesa delle comunità locali di fron-
te ad eventuali eccessi comunitari. Ma
nel far questo, d’altro canto, si am-
mette pur sempre che il principio in
questione, ove si presentasse la fatti-
specie descritta dall’art. 3B, permette-
rebbe comunque un più esteso potere
d’intervento della Comunità, e quindi
non sarebbe più un mero fattore di di-
fesa, ma anzi elemento d’integrazione.
In sostanza, come fu detto per la no-
36
stra prima costituzione unitaria, lo
Statuto albertino, il Trattato è un mu-
ro che non ci permette di indietreg-
giare ma soltanto di guardare in avan-
ti. La sussidiarietà è una delle tante
coordinate che permette di identifica-
re gli obiettivi. Che sono certamente
quelli di difendere e rispettare le com-
petenze locali e la possibilità che gli
organismi che esercitano le stesse pos-
sano farlo secondo i sistemi più effica-
ci rispetto alla peculiare strutturazione
della comunità residente. Ma anche di
fondare nuove azioni comunitarie sul
bisogno che metodi efficaci e pro-
grammi che coinvolgono più Paesi
possano essere condotti ed organizzati
mediante lo strumento comunitario e
non lasciati ai mezzi talvolta obsoleti
della cooperazione transfrontaliera.
Un uso diverso del principio sarebbe,
secondo il discorso fin qui elaborato,
censurabile ed impugnabile presso la
Corte di Giustizia.
L’AMBITO DI APPLICAZIONE
Da più parti è stato osservato che, per
una compiuta realizzazione dell’Unio-
ne, la Comunità dovrebbe limitare la
propria assunzione di competenze al
fine di dotarsi soltanto di quei poteri
che le consentano di perseguire deter-
minati scopi meglio o più efficace-
mente ad un livello sovranazionale; in
sostanza, la “costituzionalizzazione”
del criterio permette alla Comunità,
specie in sede di periodico controllo
dello stato di avanzamento dell’inte-
grazione, di riesaminare la sfera di po-
teri esercitati, allo scopo di valutare se
continua ad avere un senso che essi
siano esercitati a livello comunitario
piuttosto che a livello nazionale, e vi-
ceversa.
Sulla base di queste considerazioni si
comprende allora il motivo per cui
l’articolo 3B abbia assunto valenze po-
litiche all’interno degli Stati membri e
delle istituzioni comunitarie.
Nel progetto di Trattato sull’Unione
possono così essere individuati due
modi di intendere il principio di sussi-
diarietà: secondo la prima concezione,
alla Comunità sono assegnati soltanto
quei compiti la cui dimensione o i cui
effetti vadano oltre le frontiere nazio-
nali. L’altra concezione si basa, invece,
sulla convinzione che gli Stati trasferi-
ranno ad un livello più elevato soltan-
to i compiti essenziali e che possono
essere espletati in modo migliore a li-
vello comunitario piuttosto che dal
singolo Stato, sulla base di un criterio
di efficacia.
Nell’ambito del Trattato di Roma la
decisione sulla necessarietà e/o sul-
l’opportunità dell’intervento comuni-
tario era basata sul principio funzio-
nale, sull’esigenza di perseguire una fi-
nalità comunitaria. Solo il rispetto del
principio di proporzionalità poteva
costituire un limite all’intensità del-
l’intervento comunitario.
Attraverso l’art. 3B si corregge e si
completa il principio funzionale: non
solo l’intervento comunitario deve ri-
sultare finalizzato al conseguimento di
un obiettivo del Trattato, ma devono
anche essere soddisfatti i requisiti di
efficacia ed idoneità insiti nel princi-
pio sussidiario.
Il principio, così come espresso, tende
quindi a preservare il decentramento,
previsto come regola generale, mante-
nendo l’esercizio dei poteri ai livelli
sub-comunitari e quindi il più vicino
possibile ai cittadini (Art. A), impe-
dendo che si verifichi un eccessivo ac-
centramento dei poteri al livello supe-
riore, che solo eccezionalmente è con-
sentito.
La sua funzione propria “non è quella
di attuare il decentramento dei poteri
dal livello superiore a favore degli or-
gani subcomunitari nei casi in cui que-
sti dimostrino di poterli esercitari in
modo altrettanto efficace, ma quella di
costituire un limite all’assunzione dei
poteri da parte degli organi centrali”7.
Non sembra quindi teorizzabile la de-
finizione del principio come un mec-
canismo di ampliamento delle compe-
tenze comunitarie al di là di quanto
previsto dai trattati. La sussidiarietà
opera sempre in connessione con il
principio di attribuzione, che ne costi-
tuisce il presupposto. Per l’attribuzio-
ne di nuove competenze, o meglio di
nuovi poteri, occorre comunque ricor-
rere all’art. 235. Quest’ultimo, è bene
ricordarlo, opera secondo il già citato
legame funzionale tra uno scopo del
37
Trattato e la “nuova” azione comuni-
taria necessaria al suo raggiungimen-
to, in tutta autonomia (ma non certo
totale indifferenza) dal concetto di
sussidiarietà.
Il Parlamento europeo ha preso co-
scienza di questi possibili svilup-
pi giungendo all’approvazione di una
fondamentale risoluzione sul prin-
cipio di sussidiarietà, attraverso la
quale:
1) constata che il principio di sussi-
diarietà è contenuto esplicitamente ed
implicitamente nei Trattati;
2) ritiene che detto principio non do-
vrebbe essere usato unicamente per
definire le rispettive competenze della
Comunità e degli Stati membri, ma
anche per determinare il modo in cui
la Comunità agirà nel settore delle
competenze concorrenti;
3) ritiene che la divisione dei compiti,
delle sfere di attività e delle competen-
ze deve tener conto del livello rag-
giunto, nonché dell’inevitabile evolu-
zione dell’Unione, in modo da salva-
guardare gli interessi di tutti i cittadini
dell’Unione stessa, nonché la natura
specifica delle Regioni;
4) ritiene che un trasferimento delle
competenze legislative degli Stati
membri alla Comunità sulla base di
tale principio, aggraverebbe il deficit
democratico se al Parlamento europeo
non venissero garantiti i poteri legisla-
tivi, nonché il potere di esercitare il
controllo democratico perso dai parla-
38
menti nazionali in ordine a quelle de-
terminate materie;
5) ritiene importante fornire garanzie
pubbliche e giuridiche in merito al ri-
spetto delle competenze della Comu-
nità e degli Stati.
IL RUOLO DELLE ISTITUZIONI
COMUNITARIE
In applicazione del principio di sussi-
diarietà le istituzioni comunitarie do-
vranno agire di comune intesa per
uniformare al suo rispetto l’azione
globale della Comunità. La loro azio-
ne cioè, nell’ambito delle competenze
di ciascuna istituzione, dovrà essere
elaborata dopo aver effettuato una
specie di ponderazione preventiva, alla
luce dei criteri sopra indicati, degli ef-
fetti che ne possono scaturire. A que-
sto scopo è stato adottato il 25 otto-
bre 1993 un accordo di cooperazione
interistituzionale che stabilisce le mo-
dalità attraverso le quali assicurare il
rispetto dell’art. 3B nell’azione delle
varie istituzioni. Il Parlamento euro-
peo ha avuto modo di pronunciarsi
sulla natura della cooperazione interi-
stituzionale da fondare sulla base di
questo accordo, precisando l’esigenza
per la quale le verifica comunitaria del
rispetto del principio di sussidiarietà
deve essere effettuata, rispettando le
procedure comunitarie in vigore, in
maniera regolare ed al momento della
verifica della base giuridica degli atti.
In sede di preparazione della Confe-
renza Intergovernativa che si sta svol-
gendo tra mille rallentamenti, il Parla-
mento Europeo, nell’approvare il pro-
prio documento relativo alle indica-
zioni da offrire al Gruppo di Riflessio-
ne (il quale ha preparato le linee-guida
sulle quali si sta muovendo il dibattito
istituzionale), ha invitato quest’ultimo
a tenere in debito conto i principi di
proporzionalità e di sussidiarietà, pre-
vedendo la costituzionalizzazione nel
Trattato dei principi esposti nel già ci-
tato accordo interistituzionale.
All’interno dello stesso, è bene ricor-
dare, si sottolinea che “la Commissio-
ne, nell’esercizio del diritto di iniziati-
va, tiene conto del principio di sussi-
diarietà e ne giustifica il rispetto nella
relazione introduttiva di ogni sua pro-
posta”, mentre il Parlamento ed il
Consiglio fanno altrettanto nell’eserci-
zio delle funzioni loro conferite rispet-
tivamente dagli art. 138 B e 152 del
Trattato. Qualsiasi emendamento del
testo della Commissione da parte del
Parlamento o del Consiglio “che com-
porti una modifica della sfera di inter-
vento della Comunità” deve essere
corredato da una giustificazione circa
la conformità al principio di sussidia-
rietà come espresso nell’articolo 3B.
Le tre istituzioni, nell’ambito delle ri-
spettive procedure interne, verifiche-
ranno periodicamente che l’azione co-
munitaria sia conforme al principio di
sussidiarietà congiungendo tale valu-
tazione all’esame del merito dell’ini-
ziativa. Interessante è la previsione per
la quale il controllo del rispetto del
principio è effettuato nel quadro delle
procedure comunitarie normali, se-
condo le regole previste nei trattati,
fatta salva, comunque, la posizione
della Corte di Giustizia in merito alla
sua competenza a conoscere dei ricorsi
relativi alla corretta applicazione del
principio stesso.
La Commissione, sempre in base al-
l’accordo interistituzionale, deve ela-
borare una relazione annuale per il
Parlamento ed il Consiglio sul rispetto
del principio di sussidiarietà, sulla
quale il Parlamento organizza un di-
battito pubblico, con la presenza dei
rappresentanti sia del Consiglio che
della Commissione.
Sembra appunto che, tra le istituzioni
comunitarie, quella che dovrà assume-
re un ruolo particolarmente rilevante,
dato il suo potere d’iniziativa, sarà la
Commissione delle Comunità Euro-
pee. Nella comunicazione della Com-
missione al Consiglio ed al Parlamento
europeo sul principio di sussidiarietà
del 27 ottobre 1992, già precedente-
mente citata, la stessa ha avuto occasio-
ne di rilevare che il principio in esame
non determina le competenze comuni-
tarie, individuate dai trattati, ma deve
consentire di modularne l’esercizio; al-
le istituzioni comunitarie incombe
l’onere di provare la necessità di legife-
rare o di agire sul piano comunitario.
A questo scopo la Commissione ha il
compito di impostare i propri poteri
39
di iniziativa cercando di ricorrere con
maggior frequenza alla cooperazione
con gli Stati membri.
Per quanto riguarda la giustificazione
di un’ azione comunitaria, ai sensi del
2° cpv. dell’art. 3B, il Consiglio è te-
nuto a riscontrare che tale azione cor-
risponda al principio di sussidiarietà,
nel senso che gli obiettivi dell’azione
intrapresa non possano essere realizza-
ti in maniera adeguata dagli Stati
membri e che potranno dunque essere
meglio realizzati grazie all’intervento
comunitario, perché, ad esempio, sus-
sistono degli elementi di transnazio-
nalità che non possono essere affron-
tati a livello di un singolo stato mem-
bro. Per quanto previsto al terzo capo-
verso dell’articolo in questione, occor-
re tenere presente che gli stati membri
sono liberi di scegliere le misure di at-
tuazione dell’intervento comunitario e
che il potere sostitutivo può essere
giustificato soltanto con l’adozione di
misure differenti rispetto a quelle scel-
te dagli stati membri, che inoltre po-
tranno adottare misure più stringenti
di quelle prese a livello comunitario in
relazione a specifiche esigenze di natu-
ra interna, purché queste non siano in
contrasto con gli obiettivi della misura
comunitaria.
Appare evidente, comunque, che nella
serie di competenze “ripartite”, l’ap-
prezzamento della necessità dell’inter-
vento comunitario non può essere
sempre lo stesso, visto che non sono
40
uniformi gli obiettivi stabiliti dalla
Comunità, né gli strumenti messi a
disposizione delle istituzioni per rag-
giungerli. Al riguardo la Commissione
ha proposto una chiave di lettura non
vincolante dei vari strumenti per eser-
citare le competenze ripartite, le quali
testimoniano la loro tendenziale pro-
gressiva efficacia.
1) Le azioni legislative sono adeguate
a garantire l’armonioso funzionamen-
to del mercato interno e delle politi-
che comuni (agricoltura, trasporti e
pesca) ed in alcuni campi di rilievo
quali quello sociale, ambientale e della
tutela dei consumatori, in particolare
quando sono legati alla progressiva ar-
monizzazione del mercato interno.
Qui non si tratta soltanto di soppri-
mere gli ostacoli, ma di facilitare posi-
tivamente la libera circolazione e/o di
elaborare misure di accompagnamen-
to rispetto al perfezionamento del li-
bero mercato;
2) le azioni comuni sono funzionali
nel campo della realizzazione della
coesione economica e sociale e della
ricerca, e nel futuro, anche di quello
della cooperazione con i Paesi in via di
sviluppo e della Pesc (Politica europea
per la sicurezza comune), dove l’azio-
ne della Comunità deve articolarsi sul-
la base di programmi basati sulla par-
tecipazione degli Stati membri, delle
imprese e/o delle autonomie locali;
3) le azioni di sostegno consistono
nell’adozione di alcuni provvedimenti
in campo sociale ed ambientale, in re-
lazione al conseguimento degli obiet-
tivi connessi alla realizzazione di reti
transeuropee, alla politica industriale,
alla tutela dei consumatori, alla for-
mazione professionale, dove il Tratta-
to lascia alle istituzioni europee un
largo margine di apprezzamento circa
il loro intervento;
4) possono quindi essere intraprese
azioni complementari nei settori del-
l’istruzione, della cultura e della sa-
nità, per i quali è molto ridotto lo
spazio lasciato alla volontà politica co-
munitaria, bensì è perseguito soltanto
l’obiettivo di completare ed appoggia-
re le azioni nazionali.
Non esiste invece alcuna competenza
reale in settori quali il turismo, la pro-
tezione civile, etc., dove l’intervento
comunitario è strettamente vincolato
all’esistenza dei presupposti di cui
all’articolo 235 del TCE.
Il principio di sussidiarietà conferisce
portata generale alla regola della pro-
porzionalità dei mezzi rispetto agli
scopi, per la quale se la Comunità,
nell’esercizio di una competenza, può
scegliere tra diversi modi di agire, essa
deve optare, a parità di efficacia, per
quello che lascia più ampia libertà agli
stati, alle comunità locali, alle forma-
zioni sociali ed ai privati.
È quindi un parametro d’intensità il
quale implica anche che, ove risulti un
atto di natura vincolante, il suo conte-
nuto non deve prefigurare un eccesso
inefficiente di previsioni normativi.
La Comunità può quindi optare per
varie modalità d’intervento, quali
quello legislativo, attraverso l’intento
di integrare il diritto nazionale crean-
do uno strumento comune (per es. la
società di diritto europeo od il Geie),
oppure indirizzandosi verso il progres-
sivo riavvicinamento delle legislazioni
o l’armonizzazione delle varie norma-
tive. Può poi utilizzare strumenti quali
il reciproco riavvicinamento, la racco-
mandazione, il sostegno finanziario
nell’ambito dei programmi di svilup-
po regionale (fondi strutturali) o di
progetti comuni (reti interoperative),
l’incoraggiamento alla cooperazione
tra stati membri, l’incentivo ad agire o
ad astenersi dall’assumere iniziative in
determinati settori, l’adesione ad una
convenzione internazionale.
L’atto legislativo dovrebbe quindi pre-
figurare, come una vera e propria “leg-
ge quadro”, obiettivi e le possibili mo-
dalità e mezzi per realizzarli, lasciando
alle istanze territorialmente più vicine
ai singoli cittadini il compito di ema-
nare la normativa particolareggiata e
di porre in essere l’azione amministra-
tiva più congrua ed efficace.
Una volta esercitata la competenza co-
munitaria, allora, si tratterebbe di fis-
sare i limiti della disciplina sostanziale
e di dettaglio. In tal caso il principio
opererebbe come effettivo strumento
di decentramento dell’esecuzione, la-
sciando alle comunità nazionali ampio
spazio per disciplinare autonomamen-
41
te certe materie o aspetti di “interesse
comunitario”, muovendosi nell’ottica
degli atti normativi generali emanati
dagli organi comunitari e nel rispetto
dei principi direttivi, ma secondo le
proprie esigenze specifiche, di modo
che “le decisioni siano prese il più vi-
cino possibile ai cittadini”.
LA SUSSIDIARIETÀ E GLI ALTRI PRINCIPI DI
DIRITTO COMUNITARIO
Il funzionamento e l’applicazione in
concreto del principio di sussidiarietà
nel sistema comunitario deve necessa-
riamente coordinarsi con altri principi
fondamentali, quali quello di parità di
trattamento e di uniformità: se infatti
la sussidiarietà esige che una data azio-
ne debba essere esercitata al livello in-
feriore quando più efficace e in grado
di garantire un migliore conseguimen-
to dei risultati, d’altra parte questo
può comportare il rischio che si creino
all’interno dell’area comunitaria delle
situazioni di difformità di trattamento
tali da porre in pericolo la libertà di
concorrenza e l’uniformità di applica-
zione del diritto comunitario.
Rischio che risulta ancor più evidente
quando la competenza viene ad esse-
re esercitata a livello locale. Occorre
quindi trovare il limite oltre il quale
tale differenziazione, naturale, vista
l’utilizzazione di livelli decentrati di
decisione politica, economica e/o am-
ministrativa, si pone però in contra-
sto con l’ordinamento comunitario e
42
comporta delle distorsioni del merca-
to interno con esso incompatibili.
L’intervento settoriale della comunità
diverrebbe indispensabile per assicura-
re che gli stati agiscano nella stessa di-
rezione, per evitare ritardi o disparità
di situazioni, o per fornire a quelli
meno preparati gli strumenti necessari
per operare in conformità alla discipli-
na comunitaria, che farà salvi even-
tualmente i poteri e le normative na-
zionali esistenti più in grado di realiz-
zare l’obiettivo prefissato, ma che in
ogni caso dovrà fissare regole generali
valide per tutti.
Il principio di sussidiarietà, quindi,
potrà operare nel senso di consentire
quelle azioni maggiormente rigorose
che assicurano un conseguimento più
soddisfacente del fine previsto, preser-
vando, al contempo, il decentramento
dei poteri all’interno del sistema co-
munitario, mantenendo le competen-
ze proprie di ciascun livello, senza
però che ciò pregiudichi la migliore
realizzazione del fine.
È bene sottolineare che, diversamente
che negli ordinamenti federali, il prin-
cipio viene ad operare in una situazio-
ne resa fluida e dinamica dalla man-
canza di una ripartizione preventiva
dei poteri e delle competenze al cui
interno svolgere la propria funzione.
Ciò corrisponde indubbiamente alle
caratteristiche proprie dell’ordinamen-
to comunitario, ove l’aspetto funzio-
nale del processo d’integrazione com-
porta che le competenze comunitarie
presentano necessariamente un carat-
tere evolutivo e tendenzialmente gene-
rale, che si affianca al principio di at-
tribuzione.
Ma allora la sussidiarietà si presterà a
diverse strumentalizzazioni, sia da
parte della Comunità in nome di
un’efficacia non sempre dimostrabile
e/o comunque fondata, sia da parte
degli stati membri per opporsi alla
misura comunitaria, specie quando la
decisione sarà presa a maggioranza.
Qui è facile presagire che gli Stati in
minoranza potranno invocare il prin-
cipio di sussidiarietà per sottrarsi alla
sua attuazione.
SUSSIDIARIETÀ ED ENTI LOCALI
Il criterio di sussidiarietà, si è visto, è
stato spesso utilizzato da gli enti asso-
ciativi minori come argomento pole-
mico nei confronti delle intromissioni
decisionali degli ordinamenti più este-
si. I Laender tedeschi, le Commu-
nautés e Regions in Belgio, Le Regio-
ni italiane e le Comuninades Autono-
mas in Spagna, si aspettano, dall’effet-
tiva adesione delle istituzioni comuni-
taria a detto principio, una garanzia
od un rafforzamento della propria au-
tonomia, sempre più minacciata, a lo-
ro giudizio dalla progressiva europeiz-
zazione degli ordinamenti nazionali.
A tale proposito si deve però constatare
che nel diritto comunitario il principio
di sussidiarietà si riferisce soltanto alle
relazioni tra Comunità e stati membri.
Gli enti territoriali sub-statali non so-
no titolari, nei confronti della Comu-
nità, di diritti ed obblighi autonomi.
Dal punto di vista di tali enti, tenuto
conto della crescente regolamentazio-
ne comunitaria nelle materie riservate
alle loro competenze, c’è da rammari-
carsi che, contrariamente alle proposte
formulate dagli stessi in tal senso, il
nuovo “Comitato delle Regioni”, di
cui agli artt. 198a, 198 b e 198 c TCE)
non disponga di un autonomo diritto
di azione davanti alla Corte europea
nel caso di violazioni del principio di
sussidiarietà e che le sue competenze
siano state limitate ad una funzione
solamente consultiva. Si spera infatti
che nel 1996, in sede di revisione di
alcune parti del Trattato affidate ad
apposita Conferenza Intergovernativa
si giunga a delineare un maggior peso
delle regioni nel processo decisionale
europeo.
Comunque, de jure condito, c’è da ri-
scontrare che la sussidiarietà, di per sé,
non costituisce una salvaguardia im-
mediata delle competenze degli enti
territoriali minori, contro una possibi-
le erosione da parte degli organi co-
munitari.
Come posto in luce dalla dottrina te-
desca8, però, se il principio di lealtà
stabilito dall’art. 5 del Trattato vale re-
ciprocamente tra Comunità e stati
membri, ne deriverebbe l’esistenza di
un obbligo per la Comunità di rispet-
tare le regole fondamentali dell’ordi-
43
namento costituzionale di ciascuno
stato ed in particolare l’aspetto federa-
le o regionale9.
Tale principio potrebbe essere sacrifi-
cato soltanto se l’azione comunitaria
si dovesse dimostrare necessaria in ter-
mini di efficacia, a realizzare uno sco-
po del Trattato. In questo caso avrem-
mo un’ azione complementare dei due
principi di lealtà e di sussidiarietà, al
fine di salvaguardare le competenze
interne delle comunità locali. La rile-
vanza pratica di una tale interpretazio-
ne dipenderà comunque dalla dispo-
nibilità della Corte di giustizia ad uti-
lizzarla come limite all’esercizio di
competenze comunitarie.
Nella maggior parte degli Stati mem-
bri si presentano profili organizzativi
interni fondati su una più o meno
marcata promozione delle autonomie
locali, che può variare dall’assicurazio-
ne di livelli di decentramento ammi-
nistrativo alla presenza di vere e pro-
prie strutture federali. Appare ovvio
che, sulla base dell’organizzazione in-
terna dei singoli stati un trasferimento
di competenza in favore della Comu-
nità inciderà più o meno marcata-
mente sulle relative autonomie, a se-
conda del livello di decentramento
politico ed amministrativo attuato
nell’ordinamento giuridico dei vari
stati. Tanto maggiore è il livello di de-
centramento politico (come nel caso
della Germania), tanto più ampie sa-
ranno le conseguenza a livello di auto-
44
nomie locali, poiché. Per queste, il
ruolo politico tenderà a ridursi.
Eppure, e non soltanto perché lo stes-
so Trattato ha instituito un Comitato
europeo delle Regioni, ma anche in
quanto espressamente previsto nell’ar-
ticolo A, si affida alle comunità locali
il compito di predisporre, nella pro-
pria autonomia, le strutture ammini-
strative e burocratiche necessarie a
consentire una corretta applicazione
od attuazione delle misure nazionali
di adeguamento all’ordinamento co-
munitario, nel senso di favorire l’ac-
cesso alle strutture locali per i cittadini
e, corrispondentemente, a non frap-
porre ostacoli a questo scopo, deman-
dando invece agli stati membri il
compito di curare la promozione delle
autonomie locali, e attraverso di esse,
la promozione dei diritti individuali e
collettivi dei cittadini10. Se con Maa-
stricht, insomma, si deve accettare
uno spostamento del “baricentro” del
complesso rapporto istituzionale tra
organi comunitari e statali, verso le
strutture centrali dello Stato, sarà co-
munque compito di ogni stato mem-
bro, proprio in forza dello stesso prin-
cipio di sussidiarietà, assicurare che
l’esercizio della propria sovranità av-
venga attraverso strumenti istituziona-
li che consentano anche una soddisfa-
cente rappresentanza delle realtà loca-
li.
Se, quindi, scopo fondamentale del
principio di sussidiarietà è quello di
garantire una valorizzazione dei livelli
di governo inferiori ed un’equilibrata
ripartizione delle competenze all’in-
terno del sistema comunitario, è da
prevedere peraltro che questo suo
contenuto si svilupperà in funzione di
quanto il Comitato delle regioni riu-
scirà a realizzare.
IL RICORSO ALLA CORTE DI GIUSTIZIA PER
LE VIOLAZIONI AL PRINCIPIO
In ordine alla possibilità di adire la
Corte di Giustizia delle Comunità
Europee per atti contrastanti con il
principio di sussidiarietà si profilano
due schieramenti dottrinari. Il pri-
mo11, orientato verso una declinatoria
di tale possibilità, in quanto il princi-
pio avrebbe natura eminentemente
“politica” e quindi sarebbe preclusa al-
la Corte la sua utilizzazione al fine di
“determinare le linee di confine tra
potere centrale comunitario e poteri
periferici degli stati membri”. Azione
che non rientrerebbe tra i compiti del-
la Corte. Ogni scelta della Corte, se-
condo tale indirizzo, sarebbe afflitta
da una carenza di democraticità con-
nessa alla natura dell’organo. L’unico
margine di sindacabilità da parte della
Corte potrebbe essere quello attivato
in via pregiudiziale, in occasione del
quale la Corte potrebbe sia avallare la
validità della norma senza entrare nel
merito, oppure procedere ad un “esa-
me marginale di sussidiarietà” per ve-
rificare se il Consiglio o la Commis-
sione hanno agito entro gli ambiti
della propria discrezionalità, esami-
nando solo se la valutazione dell’auto-
rità competente contiene un evidente
errore od un cattivo uso (misuse) del
potere.
A detta però di altra autorevole dottri-
na, il criterio esprime un valore for-
male, giuridico12, al quale la Corte
può, ed anzi deve, affidarsi per valuta-
re, come da anni fa con altri principi
insiti o esplicitati nei Trattati, il com-
portamento degli stati membri e degli
organi comunitari. Questo è stato
d’altra parte confermato all’interno
della prima sentenza delle Corte dove
esplicitamente la norma dello stato
membro, ritenuta illegittima dal ricor-
rente, viene rapportata all’art. 3B per
valorizzarne al contrario la piena ri-
spondenza ai principi dell’ordinamen-
to comunitario13.
Allo stato attuale, comunque, si ritie-
ne perfettamente legittimo il ricorso
alla Corte di Giustizia ex art. 173 da
parte di uno stato membro o di una
istituzione, le quali potranno impu-
gnare l’atto comunitario per eccesso di
potere, sostenendo che non sono stati
rispettati i limiti posti dal diritto co-
munitario all’esercizio del potere nor-
mativo, tra i quali certamente rientra
il rispetto del principio di sussidia-
rietà; oppure potranno invocare l’in-
validità dell’atto per violazione del di-
ritto comunitario. La Corte potrà cer-
tamente verificare se esistono gli estre-
mi per ricorrere ad esso e se siano suf-
ficientemente motivati e quindi dimo-
45
strati, se la misura si collochi nell’am-
bito delle competenze esclusive o con-
correnti, se la scelta di intervenire a li-
vello comunitario sia adeguatamente
motivata e si giustifichi alla luce del fi-
ne perseguito e del principio di pro-
porzionalità: ma non potrà certo sosti-
tuirsi all’apprezzamento di merito
espresso dal Consiglio e dalle altre isti-
tuzioni sulla necessità e maggiore effi-
cacia dell’azione comunitaria (ove
questo sia espresso; potrebbe invece
sostituirlo od integrarlo qualora esso
mancasse o fosse insufficiente a pre-
sentare come legittima la misura legi-
slativa).
Quando, insomma, la valutazione del-
la Corte dovesse incontrare rilievi “po-
litici” per definizione esclusi dalla sua
competenza, essa non potrà che pru-
dentemente escludere il tema del ri-
corso dalla sua conoscibilità.
Il principio di sussidiarietà è invece si-
curamente giustiziabile dalla Corte
per quanto riguarda la determinazione
del contenuto, delle modalità e del-
l’intensità dell’azione, dal momento
che essa è in grado di valutare il ri-
spetto del principio di proporziona-
lità. Potrà, quindi, realizzare il decen-
tramento nella gestione dell’azione co-
munitaria: per cui questa deve rispet-
tare l’identità e la diversità degli stati
membri, sempre che questo non com-
prometta il conseguimento del fine
che l’azione comunitaria legittima-
mente persegue.
46
La Corte di Giustizia già da tempo si
muove in quest’ ottica. Si veda la sen-
tenza Conforama ed altri, sul “lavoro
domenicale”, quando la decisione
emessa ha ritenuto compatibile con
l’art. 30 del Trattato la normativa
francese che vieta il lavoro domenicale
prestato da lavoratori subordinati ad-
detti alla vendita al dettaglio, in quan-
to debba ritenersi “espressione di de-
terminate scelte politiche ed economi-
che” in considerazione delle “peculia-
rità socio-culturali nazionali o regio-
nali la cui valorizzazione spetta agli
Stati membri” 14. Ancora. Nel caso
Groener, la Corte ha ritenuto compa-
tibile con il principio della libera cir-
colazione dei lavoratori una norma ir-
landese, non discriminatoria, che ri-
chiede la conoscenza obbligatoria del-
la lingua nazionale per accedere all’in-
segnamento, in considerazione della
politica di quello stato tesa a valoriz-
zare l’uso di quella lingua come mezzo
di espressione dell’identità nazionale15.
La Corte, ci sembra, non potrà, nei
casi dubbi, che propendere per un’in-
terpretazione che salvaguardi le prero-
gative degli organi statali in sede di
individuazione delle misure più ido-
nee ad attuare le direttive medesime.
Se, come affermato, la competenza
comunitaria costituisce l’eccezione e
non la regola, ne consegue che, in ca-
so di incertezza, la decisione della
Corte non potrà che essere favorevole
allo Stato od al centro decisionale ter-
ritoriale che affermi lese le sue prero-
gative di autonomia.
UN’APPLICAZIONE CONCRETA.
LA CREAZIONE DI UNA FINANZA
MULTILIVELLO
Un’ipotesi di utilizzazione del princi-
pio potrebbe essere rappresentata dal
tentativo di rispondere al quesito su
quale struttura di governo permette-
rebbe di risolvere i problemi di alloca-
zione delle risorse, distribuzione delle
stesse e stabilizzazione in Europa. In
definitiva, di offrire un elemento per
l’analisi macroeconomica e per l’elabo-
razione di strategie nell’ambito del fe-
deralismo fiscale e nel quadro teorico
della finanza pubblica multilivello16.
Per riassumere, la funzione di alloca-
zione dovrebbe garantire il criterio di
efficienza nell’uso delle risorse, nel
senso di apportare gli aggiustamenti
necessari all’allocazione prodotta dalle
leggi di mercato e di determinare,
quindi, le politiche di spesa e di entra-
ta necessarie per tale obiettivo e ripar-
tire il costo di queste politiche sulle
varie componenti sociali e sui cittadi-
ni. La funzione di stabilizzazione si
pone l’obiettivo del raggiungimento di
un elevato livello di occupazione, pur
mantenendo la stabilità dei prezzi. La
funzione di redistribuzione tende ad
assicurare, infine, un’equa ripartizione
dei redditi. Quale livello di giurisdi-
zione, in un sistema policentrico quale
quello che coinvolge Unione, Stato,
Regione ed altri enti locali, deve svol-
gere tali compiti? E, soprattutto, quali
criteri di gerarchia e/o di coordinazio-
ne dovranno valere tra i vari livelli?17
Uno di questi sarà certo espresso dal
principio di sussidiarietà.
Se l’Europa si consoliderà come gran-
de mercato di forza lavoro, capitali,
merci e servizi è altamente probabile
che si troverà a sperimentare quella se-
rie di condizioni che altri grandi stati
federali, si pensi a Stati Uniti e al Ca-
nada, hanno già vissuto o devono an-
cora affrontare. In primo luogo si avrà
un accrescimento, sul piano produtti-
vo, della specializzazione industriale
in determinate regioni come conse-
guenza delle sfruttamento delle eco-
nomie di scala nelle diverse aree. È
possibile che si verifiche un accresci-
mento dell’instabilità delle esportazio-
ni e dei saldi commerciali dei paesi,
un aumento della mobilità dei capitali
e dei suoi effetti incisivi sul ciclo eco-
nomico, ma soprattutto una notevole
divergenza nei tassi di crescita di lun-
go periodo delle varie economie. Cre-
scerà quindi la probabilità di shock
asimmetrici tra i diversi Paesi, per i
quali il ruolo del bilancio e della poli-
tica fiscale, gestiti da un’istanza coor-
dinatrice superiore quale potrebbe es-
sere l’Unione, risulterà quindi crucia-
le. Il bilancio dell’Unione dovrebbe
quindi svolgere una funzione stabiliz-
zatrice che al momento è difficilmente
configurabile, viste le limitate dispo-
47
nibilità finanziarie della stessa (circa
l’1% del Pil dell’intera Comunità).
A giudizio del Rapporto, redatto per
la UE da un gruppo di economisti in-
dipendenti”18 la solidarietà interregio-
nale dovrebbe essere realizzata attra-
verso le finanze pubbliche centrali
(dell’Unione)... Negli Stati federali
esistenti, trasferimenti di risorse inter-
regionali avvengono attraverso la divi-
sione del gettito tributario e grants,
generali e specifici. La spesa pubblica
federale e la sicurezza sociale assicura-
no implicitamente (insieme all’impat-
to regionale della tassazione) flussi ad-
dizionali di trasferimenti... Ciò è coe-
rente con l’obiettivo della coesione
economica e sociale, fortemente enfa-
tizzata dal Trattato di Maastricht”.
Certamente non potrà essere da solo il
principio di sussidiarietà a permettere
l’introduzione di una finanza multili-
vello nell’Unione. Questa scaturirà
dall’effettiva realizzazione dell’UEM e
potrà forse essere solamente “corrobo-
rata” da un processo “che faciliti la
formazione di un vero e proprio livel-
lo europeo di governo”19 quale quello
che potrà essere innescato da una cor-
retta interpretazione del principio.
PER UNA TEORIA GENERALE DELLO
«STATO SUSSIDIARIO»
La sussidiarietà può costituire un ele-
mento e/o un principio fondativo di
un ordinamento giuridico?
Si entra, con tale tematica, nello spi-
noso ambito della Teoria generale,
48
croce e delizia (e terreno di scontro) di
giuristi e politologi, ma non ancora
abbastanza invocata in relazione al-
l’ordinamento comunitario.
Proviamo ad avanzare alcune illazioni.
Sia pure con brevi cenni è fondamen-
tale ricordare l’approccio teorico di
Santi Romano a nostro giudizio la
più compiuta analisi della dinamica
del diritto e del suo svolgersi come
elemento fondamentale della relazio-
ni tra esseri umani e di questi con il
mondo e la storia.
Per detto approccio metodologico
ogni insieme di norme che vincolano
le modalità di espressione di determi-
nate attività secondo le volontà di un
gruppo organizzato, sono in sé e per
sé un ordinamento.
Ci affascinarono molto le descrizioni,
(che ritenevamo quasi paradossi, per
poi accettarne la cristallina concretez-
za), che raffiguravano come ordina-
mento giuridico un club di sportivi,
un’associazione umanitaria, una so-
cietà per azioni, ed anche una gang
malavitosa. Come? Dare la qualifica
di giuridico ad una banda di fuorileg-
ge? Certo. Finché in essa vi è un pote-
re effettivo che determina l’adesione
alle norme dell’organizzazione essa è
un ordinamento giuridico.
Che poi essa possa contrastare con le
norme ed i voleri di altre componenti
della comunità e quindi di altri ordi-
namenti e soccombere, ciò non toglie
nulla al nostro discorso.
Finora, e probabilmente lo sarà ancora
per molto, è lo Stato a decidere quali
ordinamenti, e quindi quali strutture
organizzative, sono utili e necessarie
(riconosciute), quali sono indifferenti
(non riconosciute), quali illecite (vie-
tate).
È in detto potere che, a nostro giudi-
zio, si sostanzia il concetto di sovra-
nità, il quale rimane una caratteristica
fondamentale dello Stato nazionale,
quale si è finora configurato.
Il diritto, che viene spesso raffigurato
come un qualcosa di statico e necessa-
riamente stabile, soprattutto nella sfe-
ra pubblica è quanto mai fluido e
“sussidiario”. Si è detto: nell’accezione
che continueremo ad usare, diritto è
anche quello stipulato da un’associa-
zione di consumatori.
Quindi vi sono tanti diritti quante or-
ganizzazioni umane sono esistenti
nell’ambito spaziale dell’ordinamento
statale generale, che può tutelarli, rico-
noscerli, controllarne la rispondenza a
determinati requisiti, vietarne la crea-
zione o la continuazione delle attività.
Possiamo quindi passare all’enuncia-
zione dei punti cardine del nostro di-
scorso sui principi di teoria generale
relativi al diritto “sussidiario”.
1) È lo Stato nazionale che, almeno fi-
no ad oggi, decide, in maniera più o
meno penetrante, compiti, responsa-
bilità, attribuzioni di uomini e mezzi
e modalità d’esercizio delle organizza-
zioni al di sotto della sua sfera (enti
locali, società private, associazioni,
club, etc.), e al di sopra della sua sfera
(istituzioni di diritto internazionale e
di diritto comunitario).
È certamente nobile affermare ideal-
mente che i Comuni preesistono allo
Stato italiano e che quindi egli non po-
trebbe non riconoscerli, ma intanto la
loro sfera di compiti e di attribuzioni è
determinata da leggi dello Stato che lo
stesso potrebbe modificare secondo
contingenze storiche che vanno da un
massimo di autonomia, al più compiu-
to controllo da parte dello stato stesso.
2) Le comunità europee sono la crea-
zione di uomini: si, ma almeno finora,
di uomini di Stato, perfettamente co-
scienti dei bisogni della loro comunità
statale di appartenenza.
3) Il potere di decidere se e quando
intervenire nell’ambito delle attività
dei consociati è quindi ancora salda-
mente in mano agli Stati, attraverso il
loro potere generale di legislazione
all’interno dei propri confini, e il loro
potere generale di contrattazione a li-
vello sovranazionale (che, come tutti i
comportamenti strategici, può com-
portare danni, vantaggi od essere neu-
trali per gli interessi della propria co-
munità nazionale).
Al giorno d’oggi, lo Stato nazionale è
quindi sempre maggiormente sussi-
diario: a corto di risorse ideali ed eco-
nomiche deve delegare (o far finta di
riconoscere come “preesistenti”) deter-
minate attività a soggetti privati, o ad
istituzioni diverse da esso.
È questo un modo di mantenere in-
tatto il suo potere.
49
Non c’entra nulla con il federalismo,
ne con i tentativi di trasformare l’U-
nione Europea in un soggetto proto-
federale.
Caso mai, come lucidamente esposto
da Umberto Serafini sulla nostra Rivi-
sta, la sussidiarietà è proprio l’opposto
del federalismo20.
Abbiamo parlato in termine più che
benevoli degli Stati nazionali, od al-
meno così può essere sembrato ai loro
autorevoli avversari.
Riconoscere il potere del Leviatano,
non significa però amarlo, ne augurar-
si la sua continuazione. L’Europa po-
trebbe risolvere il compito storico di
porre fine all’esperienza degli stati na-
zionali per iniziare un nuovo modello
di sviluppo umano.
Ma per farlo non ha bisogno di nomi-
nalismo giuridico, né di poteri che gli
derivano dalla volontà degli Stati,
quando essi non hanno più la forza di
esercitarli (per poi riappropriarsene,
come detto, grazie al principio di sus-
sidiarietà).
Attraverso l’effettività delle sue regole,
la continuità dei controlli, l’emanazio-
ne di simboli e comportamenti cultu-
rali “propri”, l’Europa sarà sempre più
presente nella vita del singolo. Gli di-
verrà familiare.
Da mito, l’“Europa” diverrà cultura,
quotidianità, (speriamo), necessità.
Si trasformerà (o verrà dimenticata)
quindi in uno Stato, dotato, come
detto, del potere sovrano di decidere
dove e con quali modalità intervenire
50
nella vita dei singoli individui che si
sentiranno rappresentati da essa.
Perché si raggiunga questo, crediamo
che non sia utile esaltare la cultura
delle differenze, del piccolo spazio ter-
ritoriale, che pure mantiene il sacro-
santo diritto di far sentire la sua voce
e testimoniare la sua insostituibile esi-
stenza.
Non è appartenendo ad un campani-
le, affermando i diritti del Paese natio
(questo, si voglia o non si voglia è
sempre radice di nazionalismi), o gli
interessi di un’holding economica che
si creerà l’Europa.
Soltanto con un passaggio culturale e
sociale che dovrà prevedere enormi
sconvolgimenti geopolitici (l’unione
franco-tedesca è un esempio, ma forse
il più utopico), l’individuo si abituerà
alla fierezza, all’orgoglio, vorremmo
dire patriottico, di dirsi europeo.
In tale processo, lo Stato appare come
un complesso di strutture e di forze: e
come tale si presenta nella scena in-
ternazionale, in cui esso opera come
fattore di globalizzazione in un’evolu-
zione continua, scandita dagli opposti
fenomeni della centralizzazione e del-
la federalizzazione delle decisioni po-
litiche, motivate dalle diverse sfide
storiche che si trovano ad affrontare i
soggetti sottoposti al suo ordinamen-
to.
Come giustamente affermato, la sussi-
diarietà, quale criterio formale e relati-
vo, ha il non piccolo compito di coor-
dinare nello spazio e nel tempo la di-
versa regolazione di ciascuna politica
settoriale. Non dà luogo ad ipotesi
immutabili, ma determina una valuta-
zione delle condizioni al momento
dell’esplicarsi della decisione di gover-
no. Nel documento finale del Consi-
glio di Edimburgo, lo si denomina
“principio dinamico”, una regola “a
tempo”: l’azione sussidiaria si legitti-
ma in quanto perdurano i presupposti
sulla quale si fonda. Ed i suoi risultati
si fondano, per la medesima ragione,
su fattori di spazio.
L’azione sussidiaria della Comunità
potrà svilupparsi in relazione ad uno o
più Stati membri, o a tutti. Questo
dovrebbe permettere l’integrazione
graduale dei nuovi membri, senza
creare “traumi istituzionali” dovuti al
progressivo allargamento della Comu-
nità.
Riteniamo che un ordinamento possa
sopravvivere su un determinato terri-
torio se riesce a garantire sicurezza,
benessere e progresso civile alla popo-
lazione che tra i suoi confini risiede:
se offre alla comunità dei suoi cittadi-
ni un progetto esistenziale, una cultu-
ra per occupare la dinamica del tem-
po. Un ordinamento propone questo
progetto o comunque risponde ad una
sfida storica prefigurando quello che
prima era definito “impossibile”. Era
“impossibile” superare le colonne
d’Ercole, eppure l’uomo ne ha già ol-
trepassate di innumerevoli. I vari e di-
versi progetti di vita, le varie e diverse
“risposte storiche”, per riprendere un
concetto caro ad Ortega y Gasset, so-
no state realizzate dall’organizzazione
umana. Al centro del nuovo “disordi-
ne internazionale”, tra un Mediterra-
neo teatro di scontri tra opposti fon-
damentalismi, un’Oriente che dovrà
darsi un disegno geopolitico domina-
to non soltanto dalla prosperità eco-
nomica di poche aree a sviluppo con-
vulso ed “insostenibile” e la declinante
potenza americana, l’Europa, forse, ha
di fronte il compito di definire un
nuovo concetto di convivenza: aperto
all’integrazione delle razze, allo svilup-
po delle libertà civili ed economiche,
alla salvaguardia della sicurezza della
vita umana. Un modo di convivenza
che dovrà trovare definizione e tutela
all’interno delle singole formazioni so-
ciali, per poi passare a funzioni e com-
piti organizzati ed assicurati dalle for-
mazioni territoriali minori, via via
giungendo agli Stati, agli accordi in-
fraregionali, passando sempre più ad
un nucleo centrale di competenze irri-
nunciabili e vitali che non possono es-
sere, vista la propria generalità, assun-
te da organismi particolari. Poste a tu-
telare principi ed interessi generalissi-
mi, capisaldi di quel progetto di cui si
diceva, queste possono essere affidate
ad un’istanza superiore che sola ne
può garantire effettività e durata nel
tempo. Se queste competenze esistono
non potranno che avere la loro sede
che nella futura Unione Europea.
51
Integrazione, rispetto delle necessità e
delle attribuzioni degli ordinamenti
particolari e sussidiarietà sono termini
che non si escludono, ma che anzi
trovano l’uno nell’altro conferma e tu-
tela.
Se, come si è detto, la forza della cul-
tura europea è nella tolleranza, nella
capacità di far prosperare dalle esigen-
ze pluralistiche una koinè, un comune
sentire, proprio dall’espletamento ra-
zionale dei tre termini potremmo
giungere ad un progetto integrativo
che sia coordinata espressione di tutti
i livelli di governo territoriale: di una
catena di ordinamenti che vanno dal
più piccolo comune, che ha nello Sta-
tuto la carta dei suoi fini e delle sue
attribuzioni originarie e preesistenti a
quelle di qualsiasi altro ordinamento,
1 Per Bino Olivi, L’Europa difficile, il Mulino, 1994.
2 La realizzazione dell’UEM è subordinata al perfezio-
namento di tre fasi:
a) in una prima fase, da ritenersi già iniziata il 1°
gennaio 1990 con l’abolizione dei controlli sui cam-
bi, i traguardi più importanti sono costituiti dalla
costituzione del mercato unico a partire dal 1° gen-
naio 1993 e l’attuazione di un programma di con-
vergenza economica, da realizzare attraverso una
maggiore sorveglianza comunitaria sulle politiche di
bilancio statali, da garantire attraverso l’indipenden-
za delle banche centrali europee;
b) in una seconda fase, che ha avuto inizio il 1° gen-
naio 1994, ma la cui definizione è ancora in atto, i
vincoli di bilancio si fanno più consistenti. Il Consi-
glio dei ministri dell’Economia e delle Finanze è dota-
to di nuovi strumenti per promuovere la convergenza:
52
passando per le Province, le Regioni, i
Laender, le Unioni regionali, fino a
giungere allo Stato e quindi all’Unio-
ne, ordinamento generale e “comune”,
che integrerebbe gli altri per lo svilup-
po della prosperità della gente euro-
pea, attraverso condizioni e regole ri-
spettate in ogni sua porzione di terri-
torio, e per assicurare la pace di un in-
tero continente. Per riprendere un te-
ma introdotto dall’analisi politologica
di Carl Schmitt, si potrebbe ricercare
un nuovo “Jus publicum aeropeum”,
un nomos comune per le genti d’Euro-
pa, che all’interno della cultura delle
diversità che essa stessa esprime, e che
come abbiamo più volte detto, costi-
tuisce la sua forza, sprigioni una ten-
denza all’identità, al sentimento di
una cittadinanza, di una philìa che ci
lega ad un destino unitario.
– ogni anno, in primavera, adotta gli indirizzi di
massima per la politica economica che fissano gli
obiettivi comuni in termini di inflazione, finanze
pubbliche, stabilità dei tassi di cambio ed occupazio-
ne;
– esamina le politiche economiche degli Stati mem-
bri sulla base di programmi nazionali di convergenza
e della relazione elaborata dalla Commissione;
– decide quali Paesi sono afflitti da un disavanzo ec-
cessivo e raccomanda a ciascuno di essi le misure ne-
cessarie per porre rimedio alla situazione.
Il 1994 ha visto inoltre la costituzione dell’Istituto
monetario europeo. In quanto precursore della Ban-
ca centrale europea, l’IME deve rafforzare la coopera-
zione tra le banche centrali e il coordinamento delle
politiche monetarie nazionali, oltre ad effettuare i
preparativi necessari all’installazione del Sistema Eu-
ropeo delle Banche Centrali (SEBC), alla condotta di
una politica monetaria unica e alla creazione della
moneta unica nella terza fase dell’UEM, compresa la
preparazione tecnica delle banconote.
c) in tale terza fase, appunto, che dovrebbe iniziare
nel 1997 o, al più tardi nel 1999, si realizzerà una
parità fissa tra le monete che saranno convertibili in
Ecu. Entrerà in funzione la Banca Centrale Europea
coordinata con il Sistema Europeo delle Banche
Centrali. Si avrà una moneta unica, valida per l’inte-
ro territorio europeo.
Si veda il Libro verde sulle misure pratiche per l’intro-
duzione della moneta unica, presentato dalla Com-
missione, Bruxelles, 31.05.1995, COM (95) 333 def.
3 Cfr. FABIO LUCA CAVAZZA e CARLO PELANDA, Maa-
stricht: prima, durante, dopo, «Queste Istituzioni», n.
106-107, 1996.
4 Cit. C. CURTI GIALDINO, Il Trattato di Maastricht
sull’Unione Europea, p. 59, “il principio risulta ripre-
so, in modo più o meno esplicito, nelle disposizioni
relative alle nuove competenze comunitarie non
esclusive; i concetti di “incoraggiamento”, “appog-
gio”, “sostegno”, “azione complementare” che vi so-
no utilizzati sottolineano il carattere suppletivo
dell’intervento comunitario” (Cfr, artt 118A.2 TCE,
prescrizioni minime in campo sociale; 126.1 TCE,
istruzione; 127 T CE , formazione professionale;
128.2, cultura; 129.1 TCE sanità pubblica; 129A.1
TCE, protezione dei consumatori; 129B e 129C TCE,
reti transeuropee; 130 TCE, industria; 130B TCE,
coesione economica e sociale; dal 130F al 130P TCE,
ricerca e sviluppo tecnologico; 130 R.1 TCE, am-
biente; 130U.1 TCE, cooperazione allo sviluppo.
5 Cfr. Conclusioni della Presidenza del Consigllio
Europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, all. 1
della parte A, Boll. CE 1993, p. 7 ss.
6 Rientrerebbero nella competenza esclusiva della
Comunità la soppressione degli ostacoli alla libera
circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e
dei capitali (art. 7A TCE); la politica commerciale
comune (art. 113 TCE), che assicura l’unità del mer-
cato interno; le regole generali di concorrenza che
garantiscono un regime di parità tra gli operatori nel
quadro del mercato interno; l’organizzazione comu-
ne dei mercati agricoli, per la quale è stato convenu-
to sin dal 1957 che sarebbe stata disciplinata da nor-
me specifiche che avrebbero tenuto conto degli
obiettivi di cui all’art. 39 Cee; la conservazione delle
risorse biologiche del mare e l’elaborazione della po-
litica comune della pesca (art. 102 TCE); gli elementi
essenziali della politica dei trasporti.
7 Cit. G. STROZZI, Il principio di sussidiarietà nel fu-
turo dell’integrazione europea, Jus, 2, 1994, p. 366.
8 Per essa, con un’esuriente bibliografia dei principali
contributi in lingua tedesca, si veda R. HOFMANN, Il
principio di sussidiarietà. l’attuale significato nel diritto
costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell’ordina-
mento dell’Unione europea, in «Rivista Italiana di Di-
ritto pubblico Comunitario», n. 1-2, 1993, p. 23 ss.
9 Per il ruolo che le Regioni potranno rivestire nel-
l’Unione Europea, si vd. BORRAS-ALOMAR, CHRI-
STIANSEN, RODRIGUEZ-POSE, Verso una “Europa delle
Regioni”? Sogni e realtà di una analisi critica, in
«Queste Istituzioni», n. 103, 1995, p. 71 e P. VAN
DER KNAAP, Il Comitato delle Regioni: nasce una nuo-
va “Europa delle Regioni”?, ivi, p. 98.
10 Per un’analisi della partecipazione delle Regioni al
processo di integrazione comunitaria nel quadro
dell’intervento delle Conferenza permanente Stato-
Regioni (art. 12 L.400/88), all’interno della legge
comunitaria dello Stato italiano, si veda P. CARETTI,
La nuova disciplina della partecipazione dell’Italia al
processo normativo comunitario..., in «Rivista Italiana
di Diritto Pubblico Comunitario», n. 2, 1991, pp.
331-350
11 Cfr. N. EMILIOU, Subsidiarity: an effective barrier
against “the enterprises of ambition”, in «European
law review», ottobre 1992, pp. 402 ss. e R. CAFARI
PANICO, Il principio di sussidiarietà ed il riavvicina-
mento delle legislazioni nazionali, in «Rivista di Dirit-
to Europeo», n. 1, 1994, nonché G. STROZZI, Il prin-
cipio di sussidiarietà nel futuro dell’Unione Europea...,
«Jus», n. 1-2,1994, p. 359 ss.
12 Cfr. R. MONACO, Il principio di sussidiarietà nel si-
stema istituzionale della Comunità europea, in Atti del
convegno promosso dal CNEL, cit, p. 56.
13 Causa T - 114/92 - Sentenza 24 gennaio 1995 -
Bureau europe-en des me-dias de l’industrie musica-
le (Bemim). Concorrenza - Diritto d’autore - Rego-
lamento n. 17 - Principio di sussidiarietà in materia
giudiziaria
Il Tribunale di primo grado ha per la prima volta
sancito espressamente l’efficacia del principio di sus-
sidiarietà in materia giudiziaria, confermando la de-
cisione della Commissione europea di affidare ai tri-
bunali francesi l’applicazione del diritto comunitario
in un dossier riguardante un problema di concorren-
za inerente alla riscossione dei diritti d’autore, dovuti
53
da discoteche francesi alla società dei diritti d’autore,
dei compositori e degli editori di musica, la Sacem.
In risposta alla contestazione in merito alle tariffe ec-
cessive praticate dalla Sacem, sollevata da un gruppo
di discoteche, la Commissione europea aveva ritenu-
to che in tale dossier non vi era un “interesse suffi-
ciente” per far proseguire l’inchiesta ai giudici del
Lussemburgo. Gli effetti del comportamento even-
tualmente anticoncorrenziale della Sacem – sostene-
va l’istituzione comunitaria – si facevano infatti sen-
tire solo sul territorio francese e dovevano essere i
tribunali di questo Paese ad occuparsi del problema.
14 Conforama et al., causa n. C-312/89, sent. 28 feb-
braio 1991, Racc. 1991, p. 1021 ss.
15 Sent. 29 novembre 1989, causa n. 387/87, Racc.
1989, p. 3967.
16 I due termini non sono sinonimi. Per federalismo
fiscale, in larga approssimazione, si intende un siste-
ma politico nel quale le funzioni di imposizione e di
spesa sono ripartite tra i diversi livelli di governo. Ci
si muove quindi nell’ambito dell’attribuzione di
competenze per specifiche funzioni di politica eco-
nomica.
La finanza pubblica multilivello, analizza, partendo
dai dati fissati nel contesto socio-politico, la con-
gruenza tra decisioni in tema di allocazione, distri-
buzione e stabilizzazione e livello (quindi intensità e
qualità dell’azione) di governo. Cfr. M. MARE e M.
SARCINELLI, L’Unione Europea, come ripertire le fun-
zioni di governo?, Moneta e Credito, n. 189, Marzo
1995, p. 9 ss. e l’ampia bibliografia ivi riportata.
17 Cfr. MARIA TERESA SALVEMINI, I livelli di governo
della finanza pubblica: ragionando di fondi strutturali
europei, «Queste Istituzioni», n. 98, 1994, p 77 ss.
18 Rapporto su Community public finance in the per-
spective of EMU, «European Economy», n. 53 del
1993, citato da A. DI MAIO in Una finanza pubblica
federale per l’Europa, «Queste Istituzioni», n. 98,
1994, p. 90
19 Cit. A. DI MAIO, idem, p. 87
20 Cfr. UMBERTO SERAFINI, Qualche noticina sul fede-
ralismo, «Queste Istituzioni», n. 106-107, pp. XXVI
- XXXII, 1996.
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1992. Bollettino CE, 1992, n. 10;
Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo
di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, Bollettino CE,
1992, n. 12;
Accordo interistituzionale del 25 ottobre 1993 tra il
Parlamento Europeo, il Consiglio e la Commissione
sulle procedure per l’attuazione del principio di sus-
sidiarietà. Bollettino CE, 1993, n. 10;
Relazione della Commissione al Consiglio Europeo
sull’adeguamento della legislazione vigente al princi-
pio di sussidiarietà. Commissione delle Comunità
Europee, COM 93 - 545 - def. 24 novembre 1993.
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