Lezioni Economia Delle Aziende Pubbliche

Esercitazione Economia delle Aziende Pubbliche 15.
05
Il Fondo Pluriennale Vincolato ha la funzione di correlare temporalmente le entrate accertate in un

esercizio a n spese impegnate nello stesso esercizio ma la cui scadenza/esigibilità si manifesterà in quelli
successivi.
Esempio:
La spesa di 1.000.000 per la realizzazione di un nuovo impianto sportivo finanziato con alienazione
patrimoniale. Il cronoprogramma dell'opera presenta le seguenti scadenze:
Anno n progettazione (100.000)
Anno n+1 due stati di avanzamento (600.000)
Anno n+2 terzo stato di avanzamento e collaudo (300.000)
 Nel precedente sistema secondo le regole tradizionali ante competenza finanziaria potenziata
avremmo avuto un impegno di 1.000.000 quando sarebbe sorta l'obbligazione giuridica nell'anno x
che avremmo imputato per 1.000.000 e che avrebbe dato luogo ad un residuo passivo di 900.000. Per
cui:
Anno x 01.03. 2019
Accertamento di entrata 1.000.000
Impegni 1.000.000
31.12.2019
Spese di progettazione definitiva 100.000
Residui passivi 900.000
Anno n+1
Residuo attivo iniziale 900.000
-Pagamenti 600.000
Residui finali 300.000
Anno n+2
Residuo iniziale 300.000
Questo perché avremmo impegnato e imputato a bilancio nello stesso anno col sistema tradizionale di
competenza.
 Col sistema di competenza finanziaria potenziata nell'anno n avrei registrato, NON imputato un
impegno per 1.000.000. Avrei imputato a bilancio solo 100.000 per il principio di competenza
secondo cui l'imputazione a bilancio della somma va fatta quando l'obbligazione viene a scadenza.
Nell'anno n vanno a scadenza solo le spese di progettazione definitiva.
Con la nuova impostazione:
Anno n
Impegno registrato: 1.000.000
Imputato 100.000
I 900.000 non vanno a scadenza ma esistono. A fronte di questa somma di 900.000 che è già stata impegnata
ma non è ancora esigibile in questo esercizio usiamo il fondo pluriennale vincolato.
Entrata 1.000.000
Ha come contropartita impegno 100.000 e FPV 900.000
Non è spendibile imputandola in un fondo che non è residuo passivo altrimenti direi che a fine anno sono
andate a scadenza obbligazioni per 900.000. Si correlano ad impegni che andranno a scadenza negli esercizi
successivi e pertanto li correlo a tale fondo.
Per cui:
Impegno 1.000.000
Imputazione 100.000
Fondo pluriennale vincolato 900.000
Anno n+1
Dato di partenza è il FPV in entrata 900.000 che rappresenta la risorsa in entrata con cui vado ad estinguere
le spese che ricadono in quell'esercizio. Per cui:
FPV in entrata 900.000
Imputazione 600.000
FPV 300.000
Anno n+2
FPV in entrata 300.000
Imputazione 300.000
Il FPV collega le risorse già accertate che devono finanziare obbligazioni già assunte ma esigibili in esercizi
successivi diversi.
Il principio di competenza finanziaria potenziata stabilisce che a bilancio viene imputata esclusivamente
l'obbligazione che viene a scadenza e per fare ciò viene utilizzato il FPV.
IL PIANO DEI CONTI INTEGRATO
• previsto solo per le amministrazioni in contabilità finanziaria;
• costituito dall’elenco delle voci del bilancio gestionale finanziario e dei conti economici e
patrimoniali, definito in modo da consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali;
• Unico e obbligatorio per tutte le amministrazioni pubbliche, con i necessari adattamenti in
considerazione delle caratteristiche peculiari dei singoli comparti;
• Elaborato anche in funzione delle esigenze del monitoraggio della finanza pubblica.
3.4 IL BILANCIO CONSOLIDATO
La disomogeneità dei bilanci è determinata anche dal fenomeno delle esternalizzazioni, ossia dal
trasferimento, attraverso contratti o convenzioni, dello svolgimento di funzioni, servizi e attività strumentali
di propria competenza ad altri soggetti;
A causa dell’esternalizzazione i bilanci dei singoli enti possono fornire informazioni incomplete, non
rappresentative delle attività e delle funzioni complessivamente svolte e, a parità di servizi resi alla
collettività, presentano situazioni del tutto differenti.
La riforma contabile degli enti territoriali:
attribuisce al bilancio consolidato l’obiettivo di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione
finanziaria e patrimoniale e il risultato economico della complessiva attività svolta da un ente attraverso le
proprie articolazioni organizzative, i suoi enti strumentali e le sue società controllate e partecipate.
Lezione Economia delle Aziende Pubbliche 1.04
Questo paradigma che ha modificato il modo di portare avanti i processi delle istituzioni pubbliche e che
entra nei contesti anglosassoni con maggiore facilità e sulla spinta di alcuni leader politici che li hanno da
subito resi operativi come Margareth Tutcher. Nel nostro paese si è assistito ad un percorso più complesso
perché tale paradigma doveva entrare in un contesto fortemente burocratizzato. I campi in cui il processo di
modernizzazione del New Public Management si è attuato:
• idea del decentramento: a fronte di uno stato (amministrazione centrale) sovradimensionato con
struttura rigida carica di personale, uffici, divisione compiti minuziosa, norma, il sistema è poco flessibile e
non riesce a governare la complessità del contesto esterno ed emerge la necessità di riorganizzare l’apparato
amministrativo e redistribuire le funzioni tra i livelli di governo (amministrazione centrale -Stato-, Regioni,
Province, Comuni) sulla scorte di un’idea di demandare sul territorio i compiti il cui decentramento era
giustificato da ragioni di prossimità. Funzioni attribuite al comune poiché il soggetto più prossimo al
cittadino. Si ha così una riduzione del numero di funzioni gestite direttamente dal livello centrale
dell’amministrazione a livello territoriale;
• semplificazione di norme e procedure: si cerca di rendere il corpo di norme più semplice per
facilitare l’accesso ai finanziamenti, ridurre il contenzioso, ridurre i tempi. Necessità di ridurre il corpo di
norme.
• vi sono stati interventi anche a livello dell’amministrazione centrale data la numerosità di funzioni
svolte al loro interno, suddividendo tali competenze mediante l’attribuzione ad altri soggetti come le agenzie
delle entrate, del territorio, soggetti autonomi con propria autonomia organizzativa e gestionale per rendere
più efficiente il funzionamento della macchina pubblica.
• si è cercato di riorganizzare il pubblico impiego ossia rendere il processo di selezione del personale e
l’accesso alle carriere, ai ruoli della PA più frequente.
L’idea del New Public Management diventa necessaria per garantire maggiore qualità, efficienza ed efficacia
dei servizi che non potevano essere raggiunti nel modello burocratico. Questo si collega al discorso della
privatizzazione perché, per rispondere a queste pressioni della domanda si è deciso di procedere alla
privatizzazione dei servizi pubblici che assume tuttavia un carattere meramente formale all’inizio perché la
PA ha dato veste giuridica privata a organizzazioni che sono rimaste pubbliche trascinandosi dietro le
inefficienze perché la gestione del servizio di trasporto è rimasta in carico al comune, rimane burocratica. Si
è assunto un cambiamento di veste giuridica, non di gestione.
Quando si è arrivati alla privatizzazione sostanziale? Quando la PA lascia la gestione diretta e assume un
ruolo di regolazione perché la gestione è affidata al privato. Si dà vita a società cui la PA affida la gestione di
un servizio. Con la privatizzazione formale la PA dovesse costituire una SPA e quindi avvalersi del modello
societario per la gestione dei servizi pubblici ma doveva possedere, di queste società, il 100% del capitale.
Quindi di fatto io utilizzo il modello societario privatizzando la gestione ma lascio la gestione in mano
pubblica perché il capitale deve essere al 100% pubblico.
Si passa ad una privatizzazione sostanziale quando questo processo di privatizzazione di SPA per effetto
delle norme, lo stato, la PA crea queste società per servizi pubblici ma a capitale misto: pubblici e privati.
Società in cui si ha l’intervento del privato e del pubblico.
L’intervento del privato sopperisce alla carenza di efficienza della gestione. Il privato è più bravo, più
attento, più efficiente e ha investito dei soldi nell’attività di produzione dei servizi.
Se tali servizi vengono trasferiti al privato, lo stato deve effettuare un ruolo di regolazione ossia soggetto che
detta le regole del gioco, il perimetro di quei servizi e per assicurarsi che il privato li gestisca in maniera
efficiente, efficace e tuteli i cittadini.
Processo che ha portato a trasferire all’esterno, esternalizzare molte attività e funzioni, servizi di
manutenzione ma anche servizi pubblici locali (gas, trasporti…).
Electronic government: PA + digitale + aperta, + trasparente
Riforma del bilancio e della contabilità
Per favorire maggiori aderenze per i conti pubblici alla reale sostanza economica dell’attività svolta c’è
bisogno di snellire i processi di contabilità e migliorare la contabilità dei bilanci.
Permane il rapporto tra ente e collettività ma mutano le configurazioni. La PA esercita nei confronti del
privato un potere di coordinamento e di controllo che serve a circoscrivere, delimitare il perimetro entro il
quale si dovranno svolgere i servizi affidati, i criteri, gli standard di servizio. La PA svolge questa attività
non solo con riferimento al settore dei trasporti ma si sviluppa in una pluralità di processi di coordinamento e
regolazione perché questo accade in più ambiti: trasporti, acqua, rifiuti solidi urbani… con l’attribuzione
degli stessi ad uno o più soggetti privati. Si viene a formare così l’idea del gruppo pubblico locale ossia
l’idea di una forma di gruppo, una holding e una serie di società a questa controllate o collegate che fanno
parte del gruppo. Il comune cambia la sua veste assumendo un ruolo di regolazione.
Accanto a questa forma di gestione per il tramite di società partecipate con la presenza di privati e la
partecipazione diretta o indiretta dell’ente pubblico, si è sviluppata negli anni una forma di gestione definita
modello dell’in-house providing. E’ una forma che di fatto è in piena contrapposizione con quanto ipotizzato
perché finora abbiamo parlato di affidamento all’esterno, coinvolgimento dei privati a cui il pubblico affida
la gestione dei beni e servizi pubblici locali. Con il modello in house si genera l’idea di autoproduzione. La
PA non intende ricorrere al mercato piuttosto ricerca all’interno dell’ente stesso modalità e forme per
assicurare la gestione di quel servizio. Questo modello è stato introdotto alla fine degli anni ’90, inizi anni
2000 e deve essere limitato a casi particolari e a condizione che ricorrano una serie di ipotesi. Il modello
tradizionale risulta sempre quello del mercato ma, a determinate condizioni, posso avvalermi del modello in
house.
Le condizioni sono:
• esercizio del controllo analogo cioè l’amministrazione pubblica può utilizzare questo modello
quando dimostra di essere nelle condizioni di esercitare nei confronti del soggetto che gestisce il servizio, un
controllo analogo a quello che esercita sui propri uffici e sui propri servizi. In alternativa al riscorso al
mercato, ritorna in vita l’idea di una gestione tramite un modello in house in cui il pubblico può, a
determinate condizioni, costituire una società al 100% pubblica sulla quale possa esercitare il controllo
analogo: un controllo talmente forte da essere analogo a quello che l’ente esercita sui propri uffici.
• il soggetto che gestisce questo servizio deve svolgere la maggior parte della sua attività (attività
prevalente se non addirittura esclusiva) a favore dell’ente pubblico che esercita il controllo analogo. Se io
avessi una SPA che nella mia idea risponde al modello in house, perché questo sia vero, io devo accertarmi
che la società svolga attività di smaltimento dei rifiuti esclusivamente con il comune di Messina che ha dato
vita alla società e le ha affidato il servizio. Perché se questa società erogasse una quota significativa dei suoi
servizi a beneficio di altri Comuni, il comune di Messina non sarebbe in grado di dimostrare che sta
esercitando su di essa un controllo analogo dal momento che una parte non marginale dell’attività di questa
azienda si rivolge ad altri comuni.
Argomento: iniziative che hanno a che fare con i fondi dell’Unione Europea, contributi che essa offre ai
paesi membri per sostenerne lo sviluppo, la crescita e favorire una condivisone, coesione fra paesi a livello
economico, sociale e territoriale.
Politiche di coesione: la logica è quella di promuovere lo sviluppo economico e sociale dei singoli territori e
soprattutto cercare di ridurre le distanze che non sono geografiche ma divari che esistono nel livello di
sviluppo delle varie regioni. Nell’ambito dell’UE ci sono differenze, divari in termini di sviluppo,
avanzamento tecnologico, dotazione infrastrutturale e l’UE interviene per mitigare i divari e consentire ai
paesi che risultano indietro di avvicinarsi alla media. Questi divari si manifestano prevalentemente in alcune
aree: dipendono da condizioni sociali o territoriali. Esempio: condizioni di reddito pro-capite che esistono
nelle singole regioni.
Questa politica si traduce in programmi di investimento che rispondono ad una policy più ampia che è quella
della coesione che vuole sostenere la crescita dei singoli stati membri.
Finora abbiamo messo a fuoco la problematica dalla prospettiva degli enti locali, la più vicina ai problemi
dei cittadini. Ma le decisioni che provengono dall’UE, iniziative che devono essere assunte al livello europeo
per ridurre il divario attraverso gli investimenti messi in campo tramite le politiche di coesione, significa dare
un sostegno alla competitività delle imprese e quindi favorire la crescita del tessuto economico delle aree più
disagiate, favorire l’accesso al mercato del lavoro.
Neet: not in education employment and training: si riferisce a quella parte di giovani fino ai 35 anni che in
quell’istante non svolge un lavoro nelle forme dichiarate e legali, che non è inserita in percorsi di formazione
professionale e che non stanno studiando. E’ un dato allarmante. E’ compito di un organismo sovranazionale
che deve adoperarsi per favorire la crescita degli stati membri di adoperarsi in questa direzione. Sostegno
all’accesso al mercato del lavoro, competitività del lavoro, sviluppo sostenibile, innovazione digitale…
La politica di coesione è una delle tematiche più importanti che nell’ambito dell’Ue viene portata avanti e,
una delle politiche più importanti, è quella che ha come strumento operativo di sviluppo quello di utilizzare
una serie di fondi di investimento (fondi strutturali) per sostenere una serie di iniziative in una serie di ambiti
ritenuti principali da parte dell’Ue per colmare i divari tra gli stati membri.
Stiamo facendo riferimento a quali fondi e programmi?
Gli ambiti dei fondi:
Riguardano
• l’innovazione;
• la digitalizzazione;
• la ricerca;
• la riduzione delle immissioni e quindi tutto ciò che ha a che fare col cambiamento climatico;
• la gestione delle risorse;
Sono politiche non solo assistenziali che mirano a ridurre i divari stimolando, incentivando meccanismi da
parte delle imprese locali.
Fondi:
• fondo europeo di sviluppo regionale;
• fondo sociale europeo;
• fondo di coesione;
• fondo europeo per lo sviluppo rurale (investimenti in agricoltura)
Le iniziative nascono per esempio dalla strategia europea per il 2020:
• Crescita sostenibile: rispettosa dell’ambiente, nell’utilizzo delle risorse naturali, equilibrata nel suo
sviluppo e tesa a favorire la competitività.
• Crescita intelligente: dove si punta alle tecnologie digitali, all’innovazione.
• Crescita inclusiva: che dal punto di vista del mercato del lavoro, delle politiche di non
discriminazione cerca di favorire l’occupazione, lo sviluppo e la coesione sociale a livello territoriale.
Rispetto a questi pilastri si è dato vita ad una serie di strumenti, di fondi per favorire la coesione e lo
sviluppo dei paesi membri.
Nell’ambito di queste iniziative e di questi fondi quindi un progetto cofinanziato dai fondi, si introduce il
PON: programma operativo nazionale pluri-fondo perché finanziato da più di un fondo che si rivolge alle
città metropolitane. Il cui obiettivo è migliorare l’accesso alle tecnologie, promuovere la riduzione delle
diseguaglianze e sostenere la transizione e quindi il passaggio da un’economia che prestava poca attenzione
ai profili ambientali, ad un’attenzione particolare a questo ambito.
Meccanismo con cui si gestiscono i fondi:
la dotazione di risorse è ponderata allo stato di avanzamento, evoluzione delle regioni dal punto di vista
economico e sociale. Prevedono destinazione di fondi che devono essere spese in un arco temporale di più
anni sulla base di progetti che devono essere predisposti e messi in campo dalle città per ricevere i
finanziamenti da parte dell’UE.
Programmi che possono essere messi in campo e progetti che possono essere avviati: vi sono assi che sono le
misure di riferimento sulle quali possono essere avanzati progetti di finanziamento a valere sui fondi del
ponmetro e quindi sui fondi di questo programma operativo nazionale. Assi quali:
• quello dell’agenda digitale: il processo di digitalizzazione della PA
• interventi volti a potenziare la sostenibilità dei servizi pubblici e della mobilità
• inclusione sociale: il contributo che l’UE può dare nel sostenere progetti che favoriscano la riduzione
delle diseguaglianze. Fondamentale è l’assistenza tecnica per implementare questi processi.
Questo programma operativo nazionale che si avvale di più fondi europei, ha degli assi su cui vengono
concretamente destinate le risorse e risponde all’agenda urbana cioè gli ambiti che sono stati individuati a
livello territoriale e quindi dalle città metropolitane e che sono state messe come priorità dell’agenda urbana
da perseguire in questo programma di finanziamento.
Due sono essenzialmente i driver di questa agenda:
• Smart city: approccio alla città intelligente, tecnologica, partecipata, reattiva, resiliente;
• Innovazione sociale: iniziative a sostegno delle parti più deboli delle società, di quelle fasce di
popolazione che devono essere sostenute per ridurre questo gap.
Ci sono diversi attori che entrano a far parte di questa partita del ponmetro: città, autorità e quindi istituzioni
pubbliche, MEF, autorità di gestione che fanno capo all’agenzia per la coesione territoriale che hanno il
compito di monitorare l’effettiva capacità di spesa…)
Noi, con il ponmetro (sito indicato nel documento project work) siamo nelle condizioni, per qualsiasi
iniziativa, di mettere a fuoco i temi, le città suddivise per regioni più o meno sviluppate, e nell’ambito di
ognuna di queste di vedere la documentazione a supporto. Si ha innanzitutto il piano strategico.
Piano strategico: documento con cui la città descrive e mette in evidenza i punti di forza di debolezza e quali
gli ambiti su cui intende intervenire.
DOCUMENTI COESION DATA E PONMETRO NEL PW.
Partendo da questo piano strategico si dà forma al piano operativo in cui troviamo per singolo asse le
strategie adottate, gli indicatori, la dotazione finanziaria e il cronoprogramma delle schede progettuali. Per
tutte le città è così.
A fronte di questa emergenza sono state destinate parte di questi fondi, così come fondi di carattere europeo.
Lezione Economia delle Aziende Pubbliche 7/04/2020
Si assiste ad un cambio di amministrazione della pubblica amministrazione che inserisce in modello in
house. Si tratta di un'alternativa da applicare in situazioni rare e quando vi siano le necessarie condizioni. Va
in deroga al ricorso al mercato che rappresenta la formula di normale applicazione. Attraverso questo
modello la pubblica amministrazioni torna a governare direttamente. Società di capitale interamente pubblica
nella quale l'ente locale esercita il controllo analogo a quello esercitati sui propri servizi. A condizione che la
società svolga la parte prevalente della propria attività dell'ente o degli entri locali che la controllano.
Spa pubbliche o private
Spa private in house
Modelli essenziali:
1. Esercizio del controllo analogo: svolgimento dell'attività in favore degli enti soci.
2. Svolgimento dell'attività in favore degli enti soci
Soddisfano 2 aspetti: quello giuridico formale e quello sostanziale. Un ante assicura il controllo analogo
come? Si tratta di un’ipotesi che se applicata sottrae al mercato lo svolgimento di quel servizio e lo produce
all'interno dell'ente. Prerequisiti del controllo analogo:
1. Esercizio del controllo analogo: devono essere messi in campo meccanismi di governance. Il controllo
sugli organi dall'ente locale è diretto. Il comune ha creato le condizioni per esercitare sull'ente lo stesso
controllo che eserciterebbe nel proprio ufficio. Avendo vincolato le decisioni assembleari per cui ogni
decisione che ecceda la normale amministrazione, ho trovato le condizioni per far passare tutte le decisioni
rilevanti dal vaglio preliminare dell'ente locale. Esso sta esercitando un controllo analogo nonostante abbia
creato un ente societario. Questo controllo si esercita anche tramite l'approvazione di tutti i documenti che
hanno valenza sotto il profilo gestionale. Es approvazione bilancio. Il controllo può essere visto:
- in termini strutturali
- come controllo sulle attività: aspetto di tipo economico aziendale. Monitora l'andamento della gestione. Dà
all'ente socio il potere di dettare i correttivi. C'è stata una sovrabbondante pubblicazione di sentenze.
Modello in house non significa solo che i comuni abbiano 100% del capitale. Per dare più forza al modello in
house si è pretesa l'adozione del divieto di extraterritorialità. A fronte di una società in house a questa società
è fatto divieto di gettare un sacchetto di rifiuti nel comune
In quel caso non vi è il criterio di attività prevalente.
Ampiezza dell'oggetto sociale. Che permetteva di migliorare le attività della gestione se gestiti bene i servizi.
Per dire che si tratta di situazione in house devo applicare questa modalità in ipotesi limitate che riguardino
un servizio. Questa limitazione deriva dall'ampiezza dell'oggetto sociale.
Con un 33% di controllo sulla società da parte di 3 comuni di fatto nessuno ha il controllo. Nonostante la
proprietà sia pubblica, nessuno dei soci può esercitare controllo analogo. La proprietà pubblica non è
condizione sufficiente per l'esercizio del controllo analogo.
Anche l'1?% di partecipazione del privato rappresenta una potenziale violazione del modello in house perché
potrebbe essere il soggetto che si occupa delle gestione. Oggi invece anche la partecipazione di più comuni è
ritenuta idonea per l'esercizio del modello in house.
Le società partecipate dalla PA operano per lo più nei servizi socio sanitari.
Si crea un rapporto tra ente e società che vediamo nella sua visione economica aziendale. L'ente assume un
ruolo di regolazione, affida l'amministrazione alla società di cui valuta il raggiungimento dei risultati. Il
gestore si fa carico di erogare servizi nei rispetti delle direttive.
Servizi pubblici sono stati nel tempo gestiti attraverso forme tipiche del Diritto pubblico, diritto privato per
ricerca di migliore efficienza e flessibilità. Il privato ha competenze che il pubblico non ha perché non
esperto in gestione nel trattamento di rifiuti speciali. Io mi avvalgo di queste competenze per migliorare il
servizio pubblico locale. In alcuni contesti si è passati invece da servizio privato a pubblico come ad esempio
servizio idrico.
Arconet. Armonizzazione contabile dello stato ed enti pubblici territoriali.
Principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio
Principio contabile della contabilità finanziaria.
Testo unico degli enti locali pdf aggiornato
Il processo di programmazione può essere visto sotto una duplice veste:
• programmazione
• controllo: monitorare l’andamento della gestione e operare gli opportuni correttivi per correggere
l’andamento della gestione, rettificare obiettivi indicati all’origine e che risultano essere irraggiungibili
durante la gestione.
Rappresentano un ciclo continuo, l’uno in grado di alimentare l’altro: dai processi di feed back si alimentano
i processi di programmazione successivi poiché il controllo fornisce indicazioni, segnali, alert per correggere
determinate azioni, per rivedere l’organizzazione di un’attività e l’utilizzo di risorse. C’è una continua
interazione tra di essi.
Così come vi è il sistema di programmazione e dei bilanci, vi è anche il sistema dei controlli.
Il sistema dei controlli: consiste in una gamma di controlli che consentono alla PA di seguire, a seconda degli
obiettivi cui il controllo è proposto, diversi andamenti, diversi aspetti. Bisogna richiamare il percorso
evolutivo circa l’dea della PA tradizionale, la burocrazia, il modello di programmazione incrementale (forte
legame alle leggi, all’esercizio di un potere che risponde alle leggi e svincolato dall’efficacia, performance,
qualità; aspetto amministrativo burocratico) non si sottrae a questa impostazione il sistema dei controlli che
ha seguito un’evoluzione in base alle modifiche che hanno riguardato le PA. Anche il sistema dei controlli lo
possiamo scomporre:
• controlli interni:
• controlli esterni:
Da un punto di vista temporale:
• controlli con carattere preventivo
• controlli con carattere concomitante e successivo
Il controllo che ha avuto un ruolo predominante rispetto agli altri è il controllo preventivo di legittimità.
L’esercizio di un controllo preventivo significa già che viene esercitato un potere di controllo su atti
amministrativi che ancora non hanno prodotto effetti (preventivo) perché deve passare all’atto di questo
controllo per verificare che esso sia legittimo non efficace o idoneo a produrre risultati positivi o efficiente.
Si ispira ad un approccio che possiamo agganciare all’idea di AP fortemente ancorata ad un modello
burocratico che non ha requisiti di aziendalizzazione o se li ha non ne è consapevole, non li valorizza rispetto
allo svolgimento della sua attività. Fino agli anni ‘90 l’aspetto principale del sistema di controllo era questo
controllo di legittimità che era svolto dai CORECO (Comitati regionali di controllo) e diventa oneroso il
processo, lo è stato fino agli anni 90 perché tutti gli atti del comune che dovevano essere deliberati dovevano
passare questo controllo pena la loro invalidità.
Con la legge costituzionale n. 3/2001 di riforma del titolo v della costituzione, che ha riconosciuto
l’autonomia degli enti territoriali, sono stati aboliti i controlli preventivi di legittimità degli atti dei comuni e
delle province (coreco).
Pertanto gli atti emanati dagli enti locali sono efficaci ed esecutivi senza la necessità di un controllo esterno
preliminare, mentre rimangono i controlli successivi.
Venuta meno questo presupposto della gestione delle IP si è stata una riorganizzazione dei controlli che è
avvenuta in due tappe:
• DL 286/89 che disciplina il sistema dei controlli in forza del quale erano state individuate:
1. controllo di regolarità amministrativa contabile
2. controllo di gestione
3. controllo strategico
4. valutazioni del personale e della dirigenza.
Queste erano le dimensioni dei controlli. Nel 2009 la riforma Brunetta è intervenuta nel modificare sistemi di
misurazione e valutazione delle performance delle IP. Nel modificare i sistemi di performance di una
organizzazione si va a guardare come opera l’organizzazione del personale e quindi dipendenti e dirigenti e
quindi è stata data una autonoma configurazione al sistema delle misurazioni delle performance che ha
assorbito quelle valutazioni del personale e della dirigenza previste.
• DL 174/2012 ha modificato articoli del TUEL che riguardavano il sistema dei controlli e che, nel
disciplinare il sistema dei controlli interni, ha previsto 6 tipologie di controlli:
1. controllo di regolarità amministrativo contabile
2. controllo di gestione
3. controllo strategico
4. controllo sugli equilibri finanziari
5. controllo sulle partecipate
6. controllo sulla qualità dei servizi
Questa disciplina dei controlli interni presuppone che ogni comune definisca un proprio regolamento sul
sistema dei controlli e quindi si dia una propria organizzazione. Mentre il controllo sugli equilibri finanziari
viene disciplinato e regolato dal regolamento di contabilità dell’ente. Può succedere che da un servizio parta
una proposta che viene accolta dalla Giunta che la trasferisce in un atto deliberativo che passa poi in
Consiglio comunale e perché questo processo si possa formalizzare c’è bisogno di una serie di pareri: stiamo
parlando di controlli interni. Questi pareri possono essere di due tipologie:
1. valenza di tipo tecnico: se la proposta di delibera proviene dall’ufficio o dal servizio lavori pubblici
questa proposta sarà accompagnata da un parere del responsabile di quel servizio che si esprimerà sulla
regolarità tecnica di quell’atto. Attesta la correttezza e la regolarità dell’atto.
2. valenza di tipo economico-finanziaria: laddove l’atto o la proposta sia idonea a determinare un
cambio di destinazione d’uso degli immobili o esenzione dal pagamento dell’imposta di soggiorno o tasso di
occupazione del suolo pubblico, comporterebbe modifiche sull’assetto economico finanziario perché
determinerebbe minori entrate dell’ente. Queste proposte oltre ad avere un assetto di natura tecnica hanno
anche valenza economico finanziaria perché, da quella delibera, dall’approvazione di quell’atto avrà impatto
diretta sul patrimonio dell’ente locale. Non è più sufficiente il solo parer di regolarità tecnica ma occorre
acquisire anche preventivamente il parere di legalità contabile che non potrà dare il dirigente del servizio
lavori pubblici ma dovrà essere espresso dal responsabile del servizio finanziario in ordine alla regolarità
contabile di quell’atto che è in procinto di essere emanato. Non ha carattere vincolante.
Ci muoviamo su un doppio binario: le proposte di delibera vengono assoggettate ad un vaglio preventivo che
riguarda da un lato regolarità tecnica in tutti i casi e, dall’altro, quando la proposta di delibera impatta la
situazione economico finanziaria dell’ente o sul patrimonio, si richiede anche il parere di regolarità contabile
da parte del responsabile del servizio di ragioneria.
Quand’anche vi fosse un parere negativo, gli organi deliberanti (Giunta e Consiglio Comunale) potrebbero
disattendere giustificando la scelta.
Parere di regolarità tecnica e contabile sono molto articolati. Nel primo caso il parere deve osservare diversi
campi e vagliare diverse dimensioni: regolarità e legittimità dell’azione, legittimità della spesa nel senso di
beneficio che se ne può trarre.
Il secondo richiama una serie di argomenti: questione per esempio il presupposto da cui sorge l’obbligazione:
se è un atto che impegna l’amministrazione devo dimostrare che c’è una ragione, l’esistenza del presupposto
dal quale sorge il diritto dell’obbligazione (una causale che lo giustifica), devo verificare che ci sia il parere
di regolarità tecnica, questo tipo di scelte sono attuabili perché sono sostenibili in termine di mantenimento
degli equilibri finanziari. Giusta imputazione e la disponibilità dello stanziamento iscritto sul capitolo di
spesa.
Non è infatti automatico che vi sia la giusta imputazione perché molto spesso, quando si effettua la
procedura di riaccertamento dei residui può venire fuori che il dipartimento avvocatura si ritrova tra residui
attivi e passavi di quel settore impegno di spesa e entrate non riscosse che in realtà non gli competono perché
sono di competenza di uffici e servizi diversi, eppure ricadono tra i residui attivi e passivi di quel servizio,
settore. Questo parere ha anche funzione di vaglio preliminare volto ad evitare che la somma di 20 milioni
che quell’atto, quella proposta di delibera va ad impegnare per quanto riguarda i servizi pubblici, domani
finisca per essere imputata ad un altro dipartimento che si occupa invece dei trasporti e a distanza di sei mesi
venga fuori che non sono state riscosse e non sono stati avviati gli atti perché non ci sono i controlli da parte
di chi doveva poterli esercitare.
Correzioni slide:
1. La coerenza dell’atto con i programmi e progetti della relazione previsionale e programmatica ed il
piano esecutivo di gestione: intende coerenza con i programmi del DUP.
2. Il corretto riferimento del contenuto della spesa alla previsione di bilancio annuale ed ai programmi e
progetti del bilancio pluriennale: in realtà ormai c’è il bilancio unico di previsione e durata triennale.
A proposito della regolarità contabili distinguiamo due fattispecie:
• da un lato il visto o parere che riguarda la regolarità contabile che può essere positivo o negativo e,
qualora sia negativo l’atto può comunque andare avanti con opportuna motivazione. Serve a distinguere i
profili di responsabilità dei soggetti che hanno concorso alla sua formazione.
• un secondo filtro che è quello della copertura finanziaria: il comune tramite dipartimento avvocatura
si è affidato ad un avvocato per farsi assistere in un giudizio, l’avvocato ha presentato un preventivo di spesa,
gli è stato conferito l’incarico, si svolge il processo e alla fine del processo viene emessa la fattura che deve
essere pagata. Distinguiamo due momenti:
1. da un punto di vista iniziale cioè la possibilità di avvalersi di un legale esterno all’ente per farsi
assistere in giudizio, ha a che fare con le valutazioni di regolarità. Il dipartimento avvocature ha fatto le sue
valutazioni, da un punto di vista tecnico ci ha spiegato la necessità in forza della quale il comune deve
rivolgersi all’esterno per questo tipo di competenze che all’interno del comune non ci sono, abbiamo visto
che vi sono diversi avvocati a cui possiamo rivolgerci, c’è uno stanziamento di bilancio con cui possiamo
fare fronte a gli oneri che ne deriveranno e quindi da un punto di vista tecnico contabile questa decisione può
essere assunta.
2. Quando però siamo nella fase operativa e quindi è arrivato il preventivo, lo abbiamo incamerato, il
preventivo è coerente con lo stanziamento di bilancio, si svolge il processo, si giunge a sentenza, viene
emessa la fattura, lì non siamo più nel campo della discrezionalità, quella fattura si paga a condizione che ci
sia la attestazione di copertura finanziaria che è un elemento essenziale perché il responsabile del servizio
finanziario ci sta dicendo: puoi far fronte a quell’impegno di spesa perché c’è la copertura finanziaria per
pagarlo. Stiamo ragionando previa attestazione di copertura finanziaria, in mancanza della quale l’atto non
produce effetti perché viziato da uno degli elementi essenziali che lo caratterizzano.
Mentre il parere di regolarità contabile ha carattere preventivo perché si riferisce alle proposte di
deliberazione, il visto che attesta la copertura finanziaria è successivo perché si manifesta nel momento in cui
riceviamo la fattura o quando il servizio è stato reso. Il visto può però essere espresso preventivamente
quando sto dicendo che rispetto a quello stanziamento c’è la copertura. Il problema è che il preventivo di
spesa (quando dovrà essere effettuato il pagamento) viene presentato nel 2018, il processo finisce nel 2022 e
nel frattempo le risorse finanziarie dell’ente sono cambiate.
Parere di regolarità contabile sulla proposta di delibera (fase preventiva), se stiamo parlando del dipartimento
avvocatura che seleziona legali per affidargli l’assistenza in giudizio dell’ente, oggi l’iter dovrebbe prevedere
che:
1. il legale presenti iter di spesa all’amministrazione;
2. l’amministrazione lo approva perché conforme al budget stanziato in quel programma di spesa;
3. la prestazione viene svolta nell’ambito delle udienze;
4. la fattura viene presentata, incardinata nel sistema e pagata con l’attestazione di copertura finanziaria
che dice: ok, la puoi pagare.
Il preventivo di spesa proviene dal professionista non dall’amministrazione.
Il momento in cui paghi è distante temporalmente da quando hai fatto la proposta di delibera, ricevuto il
preventivo di spesa e di fatto impegnato le somme; per cui la copertura finanziaria deve essere attestata a
consuntivo.
Oggi l’istruttoria fatta nel dipartimento avvocatura di un comune non può prescindere da un preventivo di
spesa. 10 anni fa si perché non c’era questo tipo di impostazione rigida perché l’impostazione finanziaria era
diversa e l’approccio meno rigoroso. Oggi c’è l’obbligo di effettuare il preventivo.
Equilibri finanziari è uno dei nuovi controlli che ha ambiti di applicazione estremamente importanti:
1. ricorso ad anticipazione di cassa;
2. utilizzo in termini di cassa di entrate aventi specifica destinazione;
3. utilizzo di entrate correnti non ripetitive/straordinarie o di avanzo di
amministrazione per il finanziamento di spese correnti;
4. smaltimento dei residui attivi e passivi: con che rapidità riesci ad incassare quelli attivi e pagare
quelli passivi;
5. capacità di riscossione delle entrate;
6. capacità di pagamento delle spese e tempestività dei pagamenti;
7. disavanzo di gestione;
8. disavanzo di amministrazione;
9. andamento del debito;
10. organismi gestionali che hanno registrato perdite;
11. debiti fuori bilancio;
12. convergenza tra spesa storica e costi e fabbisogni standard;
13. eccessivi scostamenti tra previsioni definitive ed accertamenti/impegni.
Il controllo sugli equilibri finanziari è svolto sotto la direzione e il coordinamento del responsabile del
servizio finanziario e mediante la vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il coinvolgimento attivo
degli organi di governo, del direttore generale, ove previsto, del segretario e dei responsabili dei servizi,
secondo le rispettive responsabilità.
Contabilità, sistema di programmazione e bilanci delle Aziende Pubbliche
La funzione che assolvono i sistemi informativo contabili, a che servono, che esigenze conoscitive
soddisfano? Serve per informare sui risultati una pluralità di destinatari interni ed esterni: azionisti,
dipendenti, finanziatori, fornitori... Per un'organizzazione pubblica: cittadini. I sistemi contabili non
assumono una sola funzione e non si rivolgono ad un singolo destinatario. Pluralità di funzioni e di
destinatari la finalità dipende dai fabbisogni che devono essere strumentali a conoscere gli andamenti e
programmare i risultati. Dipendono dai sistemi adottati.
Funzione di misurazione che presuppone che stiamo ragionando su risultati già conseguiti.
Funzione di programmazione, che mi aiuta a decidere. La funzione dei sistemi contabili è di supportare i
processi decisionali che sono diversi: riguardano l'azienda in primis: il top Management, per i finanziatori
per decidere se finanziare o meno l'azienda...
Studiamo le aziende pubbliche per la loro particolarità dal punto di vista contabile, diverso da quello delle
imprese. Noi attraverso il sistema di contabilità di tipo economico patrimoniale che consente di misurare
l'economicità, il grado di raggiungimento degli obiettivi, la capacità di conseguire gli obiettivi. Nel privato
noi abbiamo un sistema contabile che misura attraverso il bilancio I risultati raggiunti. Il risultato di bilancio
è un documento consuntivo che riguarda la gestione già svolta mentre Nella PA la finalità principale del
sistema contabile e del bilancio è la finalità autorizzativa o autorizzatoria che significa che attraverso il
bilancio si autorizzano le scelte di utilizzo delle risorse pubbliche e si regolano i rapporti tra gli organi.
Attraverso il sistema di contabilità pubblica si svolge questa funzione che riguarda l'utilizzo delle risorse
pubbliche e la regolazione dei rapporti tra gli organi.
La logica di fondo è che i sistemi informativo contabili servono per supportare il processo decisionale. Il
decisore pubblico ha bisogno di informazioni messe a sistema veicolate attraverso appositi strumenti,
codificati per decidere, programmare, mettere in atto le scelte, raggiungere i risultati e per esercitare il
controllo che si può svolgere guardando in avanti o come meccanismo di feed back. A seconda del tipo di
azienda, del destinatario può cambiare l'obiettivo: misurare il reddito, l'economicità ma complessivamente
parlando servono a questo scopo. Nelle PA a differenza delle imprese le funzioni contabili assumono la
funzione di autorizzazione regolano preventivamente!!!! L'utilizzo delle risorse pubbliche e regolare i
rapporti tra gli organi: parlamento, governo, servizio comunale... Questa funzione è fondamentale perché c'è
una mediazione degli interessi dei cittadini. Quando il parlamento approva la legge di bilancio, quando il
consiglio comunale approva il bilancio di previsione con funzione autorizzativa, esso sta esercitando il suo
potere di controllo sulla giunta che ha presentato il bilancio ma allo stesso tempo il potere di rappresentanza
degli interessi della comunità.
Il sistema informativo è articolato, si alimenta di informazioni di natura quantitativo, qualitative, di natura
contabile ed extracontabili: ore di lavoro, età media, tempi, performance. Si generano strumenti utili in
chiave di contabilità direzionale, analitica utile per il bilancio. Tutto questo ha come output il sistema di
contabilità finanziaria da un lato e quello di contabilità economico patrimoniale dall'altro che hanno funzioni
diverse. Noi abbiamo imprese, Aziende non profit e sanitarie che adottano il sistema di contabilità
economico patrimoniale.
Stato, enti locali, università hanno come sistema originario la contabilità finanziaria ma di fatto negli ultimi
anni adottano anche la contabilità economico patrimoniale. Assolvono funzione di affiancamento a quello
finanziario tranne che nelle università. La contabilità analitica viene usata sia dalle Aziende Pubbliche che
dalle imprese che riguarda le decisioni prese dal Management.
ASPETTO FINANZIARIO
Si manifestano entrate e uscite, dimensione di debiti e crediti. Entrate e uscite di cassa che provengono da
scambi con terze economie. C'è l'aspetto originario che è il credito che manifesta un fritto in capo all'ente e
che si spera genererà delle entrate. Questo riguarda i rapporti con terze economie.
ASPETTO ECONOMICO
La gestione presenta un altro circuito che è quello economico. Quando io faccio un ordine quell'ordine fa
sorgere un debito ma la causa del debito è l'acquisizione del fattore produttivo e questo genera i costi della
produzione. Il mio diritto a riscuotere le somme tra i miei clienti perché ho svolto la prestazione determina il
sorgere del credito e un'entrata di mezzi monetari e dalla prospettiva economica al sorgere dei ricavi. Mentre
nelle imprese queste 2 dimensioni coesistono sin da subito (partita doppia) per le istituzioni pubbliche il
sistema contabile usato è quello della contabilità finanziaria che quando rileva i fatti di gestione lo fa
guardando gli scambi con terze economie ma dobbiamo attenzionare come avvengono questi scambi. In
un'impresa queste operazioni di scambi sono ad i processi di acquisto che avvengono a condizioni di mercato
cioè ci sono prezzi che sono frutto di una negoziazione che vanno a remunerare i fattori produttivi, definiti in
un mercato concorrenziale. Questo vale anche per le istituzioni pubbliche? No. Da un lato non si remunerano
interamente I fattori produttivi, dall'altro è diverso il meccanismo con cui si raggiungono i rapporti con terze
economie. I tributi non li negoziamo con la PA né esprimono un'idea di prezzo di mercato perché per alcune
tipologie di beni non c'è un mercato e poi perché sono tributi istituti per quella finalità e per quell'ammontare
in forza di una legge che prescinde da condizioni che sarebbero prese in esame in un prospetto?
Quella dimensione economica è molto offuscata. Per le PA il tributo non ha la funzione di prezzo
remunerativo frutto di negoziazione con il cliente, è una tassa applicata in forza di una legge che il cittadino
paga. Assume più rilevanza la dimensione finanziaria.
La prospettiva di osservazione della contabilità finanziaria guarda solo alla dimensione finanziaria dei fatti di
gestione. Gli scambi con terze economie vengono osservato solo nella prospettiva finanziaria. Entrate e
uscite guardate secondo alcuni criteri che definiscono le modalità di rilevazione. La contabilità finanziaria
rileva rilevazioni preventive e consuntive:
-Quelle preventive hanno la funzione di autorizzare, assicurare il corretto utilizzo delle risorse pubbliche
tramite rilevazioni preventive. C'è un organo deputati a autorizzare il consiglio comunale che quando
autorizza sta validando la modalità che l'amministrazione vuole assumere nell'utilizzo delle risorse
pubbliche. Serve a regolare i poteri fra gli organi. Con l'autorizzazione autorizzo l'ente a spendere le risorse
per realizzare i programmi. Si tratta di risorse pubbliche. Ne deve essere fatto un utilizzo corretto che ha un
altro vincolo quello del pareggio di bilancio a preventivo. L'amministrazione pubblica deve prevedere il
sostenimento di spese in misura pari alle entrate che prevede di incassare. Non è un aspetto solamente
contabile. Qui la ragione risponde a una dimensione pubblica. Stai governando risorse pubbliche, quel
bilancio deve osservare le esigenze della collettività. Bisogna prevedere entrate in misura pari alle spese.
-Quelle consuntive che hanno come fine di verificare se le spese e le entrate previste si sono manifestate
secondo le previsioni. È un giudizio sulla bontà del servizio previsionale. Ci sono fasi e momenti perhc
elsttibita economico patrimoniale come l'emissione della fattura, trasferimento della merce, necessarie per la
competenza economica. Nella contabilità finanziaria ci sono fasi rilevanti. Fasi di entrata e fasi di spesa.
Fasi di entrata:
1. Previsione che aiuta a definire l'ammontare di entrate e spese che si prevede di avere diritto a riscuotere e
dove pagare.
2. La seconda fase è di accertamento. L'ente pubblico accerta il diritto a riscuotere una somma cioè sorge in
capo all'ente locale un diritto ad acquisire un'entrata. Non significa incassare ma il diritto alla riscossione.
Aspetto giuridico. Non c'è movimentazione di denaro.
3. Riscossione. Si ha l'effettivo versamento dei soldi. Il debitore ha estinto la sua obbligazione. Potrebbe non
essere immediata la differenza tra riscossione e versamento.
Riscossione è la fase in cui il debitore paga e quindi si ha l'introito delle somme. Noi paghiamo in banca, il
nostro rapporto nei confronti della PA è mediato dal soggetto che riscuote, c'è un soggetto che per conto
dell'ente riscuote. La riscossione segna il momento in cui si estingue il diritto.
4. Versamento. Le somme sono versate all'ente. Il momento in cui l'ente ha la piena disponibilità di quelle
somme. Solo successivamente al veramente nelle casse dell'ente da parte del soggetto che riscuote.
Il momento di rilevazione della fattura dà vita alla rilevazione contabile.
Nella rilevazione finanziaria assumono particolare rilevanza:
Accertamento e riscossione.
-L'accertamento perché è una fase di competenza in cui sorge in diritto a riscuote una somma e si chiama
fase di competenza. Previsione di competenza.
-La riscossione è la fase di cassa. Previsione di cassa.
USCITE
Le previsioni servono per immaginare quali saranno gli esborsi. È prevista l'istituzione degli stanziamenti
che esprimono l'ammontare di spesa prevista o di entrata prevista. Ogni voce di spesa ha uno stanziamento
che esprime il limite di quella voce di spesa ossia dice che per quella specifica voce noi abbiamo la libertà di
spendere fino ad una certa somma. Da un limite all'assunzione dell'impegno di spesa.
Fasi di uscita:
1. Impegno che ha rilievo dal punto di vista giuridico. Fase di competenza.
2. Momento rilevante dal punto di vista del flusso in uscita. Le spese che si prevede di sostenere
nell'esercizio successivo che vengono impegnate quando sorge l'obbligazione giuridica. Sorge l'obbligo di
pagare frutto di condizioni, elementi. Non c'è esborso, lo rileviamo nella fase di pagamento.
Processi di crisi e risanamento delle Aziende Pubbliche
Anche esse sono soggette a crisi che dipendono da vari fattori economici, finanziari... Spesso hanno carattere
fisiologico, normali situazioni di squilibrio, difficoltà finanziaria che una PA incontra perché es. fa fatica a
riscuotere entrate.
Ma ci sono situazioni che per concatenazione di cause possono colpire le Aziende per effetti di cambiamenti,
contesto. Da situazioni fisiologiche con cui le aziende possono convivere spesso vi sono degenerazioni delle
stesse che portano a situazioni patologiche che necessitano situazioni drastiche per risolvere i problemi.
Dal 2012!!! (svolta nelle misure previste per far fronte a crisi) per i comuni è stata introdotto alle PA di
adottare la procedura di equilibrio finanziario pluriennale o piano di equilibrio. È una novità importante.
Come tutte le misure drastiche questa è intervenuta nel momento in cui le problematiche finanziarie erano
molto avanzate e per tutta una serie di circostanze. È una misura prevista dall'articolo 243 bis per comuni e
province in condizioni di squilibrio strutturale di bilancio in grado di provocare il dissesto e laddove abbiano
adottato le misure degli articoli 193 e 194 testo unico enti locali e non siano state sufficienti viene adottata
tale procedura.
È stata accettata situazione di squilibrio idonea a determinare squilibrio finanziario ma ci sono possibilità di
risanamento;
Sono state adottate misure ordinarie ma non sono state sufficienti;
-193 Salvaguardia equilibri: riorganizzare la spesa
-194 Riconoscimento di debiti fuori bilancio
Non sono state sufficienti;
Posso con deliberazione del consiglio dichiarare l'accesso alla procedura di equilibrio finanziario pluriennale.
Nel momento in cui viene deliberato il ricorso al piano di riequilibrio pluriennale devono essere interrotte le
procedure in corso. Questo interviene finché non viene approvata o rigettata la procedura da parte del
ministero e poi dalla corte dei conti.
REQUISITI PRFP
Deve contenere:
1. Misure correttive che si presume consentiranno all'ente di ripristinare la sana gestione finanziaria;
2. Significa conoscere quali siano state le cause di squilibri e quindi effettuare ricognizione dei fattori di
squilibrio rilevati;
3. Individuazione e quantificazione delle misure attraverso cui si conta di ripristinare gli equilibri e anche la
tempistica di manifestazione di queste misure. Proiettare l'arco di 10 anni quando quella misura produrrà
effetti è darà all'ente la possibilità di incamerare risorse per ridurre disavanzo accettato.
L'adesione alla procedura va vista come una soluzione preventiva che l'ente adotta fin tanto che può
realmente attuare quelle misure e portare a termine azioni correttive per ripristinare equilibri per evitare che
lo squilibrio diventi insolvenza e dia luogo al dissesto finanziario. Va assunto solo dove si siano concrete
possibilità di risanamento. E soltanto in questo caso produce effetti.
Esso contiene:
Dati di carattere generale: popolazione, territorio...
Gli organismi gestionali: Aziende, istituzioni, capitali
Fattori di squilibrio rilevati dalla corte dei conti
Il piano ha durata massima decennale.
C’è un rapporto tra piano di riequilibrio come strumento preventivo e il dissesto finanziario come stadio
ultimo della situazione di crisi di un Ente Locale.
Quali misure possono e devono essere adottate a fronte della situazione di squilibrio strutturale? Quali sono i
fattori di crisi che si manifestano e rispetto ai quali c'è bisogno di interventi tempestivi per evitare che la
situazione degeneri in un dissesto finanziario?
Cosa è previsto dalla normativa per dare al piano, allo strumento di riequilibrio finanziario una prospettiva di
sostenibilità, per riassicurare il graduale equilibrio per tutta la durata del piano:
• La possibilità, che diventa obbligo in talune circostanze, di prevedere come misura correttiva per
ripristinare gli equilibri di bilancio che l'ente possa chiedere un sacrificio ai propri cittadini attraverso
l'innalzamento al livello massimo delle aliquote delle tariffe di tributi e servizi pubblici locali.
Questa facoltà, che viene attribuita ai comuni, diventa un obbligo quando il comune, nella predisposizione
del piano, intenda fare affidamento sul fondo di rotazione per la stabilità finanziaria degli enti locali: si tratta
risorse finanziarie che il ministero mette a disposizione degli enti locali per fare affidamento su risorse che
all'interno non ha e che le vengono prestate per tenere in piedi il piano di equilibrio. Ciò vale sia per il fondo
che per l'assunzione di mutui per coprire i debiti fuori bilancio. In queste due ipotesi l’ente deve disporre
l’aumento nella misura massima delle aliquote, dismettere il proprio patrimonio, non può aumentare la
composizione del suo organico con nuove assunzioni. Per cui, se l’ente accede a risorse esterne, la
contropartita è l’innalzamento al livello massimo delle aliquote e la previsione di un piano di dismissione
degli immobili.
• È soggetto a controllo che fanno la Corte dei conti e il Ministero rispetto alla copertura dei costi di
alcuni servizi (servizi a domanda individuale come asili nido). L'ente deve dimostrare che, fatto 100 il totale
dei costi che tali servizi generano, è in grado di assicurare una copertura adeguata di tali costi con ciò che
incassa.
• Assicurare che l'ente non effettui nuove assunzioni.
• Revisione di residui attivi e passivi per avere un quadro aggiornato della consistenza delle
obbligazioni giuridiche attive e passive degli anni precedenti sulle quali c’è ancora oggi una sussistenza e per
cui bisognerà provvedere alla riscossione e al pagamento.
Come capire quando il comune versa in situazioni di difficoltà? Quali i settori segnaletica, gli indici di allerta
che danno al comune il sentore di trovarsi in condizione che richiede intervento drastico?
1. Fattori di natura finanziaria in senso stretto.
• Tensioni di tesoreria: difficoltà finanziaria che chiedono al comune di ricorrere alla anticipazione di
tesoreria da parte degli istituti di credito. Esempio: l'università sia chiamata sistematicamente ad anticipare
liquidità al comune a fronte di difficoltà dell'ateneo di sostenere gli impegni di pagamento con risorse
proprie. Questo è un dato allarmante ma che lo diventa ancora di più in relazione al sistematico ricorso di
anticipazioni di tesoreria. Il problema sorge se si rileva una cronica, eccessivo ricorso alle anticipazioni di
tesoreria e la difficoltà ripetuta nel coprirle. Richiedere sistematicamente risorse è infatti indice di difficoltà.
Il tesoriere ha l'obbligo di rimborsare le anticipazioni entro la fine dell'anno. È necessario distinguere:
Ricorso delle anticipazioni
Rimborso delle stesse: indipendentemente dal rimborso già il ricorso indica che vi siano difficoltà
finanziarie.
• Strettamente collegate a ciò sono le difficoltà di riscossione delle entrate proprie che sono necessarie
per finanziare le spese.
• Gestione dell'indebitamento: difficoltà di rimborso dei mutui contratti in anni precedenti le cui
scadenze erano troppo onerose per i comuni in situazione di difficoltà finanziaria.
• Smaltimento dei residui: capacità di riscuotere non solo le entrate correnti che riguardano il singolo
anno ma anche lo smaltimento di residui degli anni precedenti, sia attivi che passivi. Un'impresa che ha
difficoltà a far fronte alle proprie obbligazioni è un indice di difficoltà.
2. Fattori che si riferiscono al profilo gestionale operativo: fattori contabili e gestionali
• Entità e natura dei debiti fuori bilancio: tanto più elevati sono debiti tanto più oneroso sarà per il
comune doverli coprire perché il testo unico dice che l’ente deve individuare le modalità di copertura per
poter riconoscere i debiti fuori bilancio: se tu non mi dici come li paghi non li puoi riconoscere. Qui si
ragiona anche della natura di questi debiti: se un comune si trova di fronte a debiti fuori bilancio frutto di
sentenze, bisognerà ragionare su come agire in maniera più efficace, come ridurre fattori che determinano
quel contenzioso che deriva da procedure di esproprio che sono state fatte in anni passate e che avevano
oggettivi vizi procedurali. In modo che si faccia più attenzione alla stesura di tali procedure affinchè l’ente
non si trovi domani nelle stesse condizioni.
Quando invece il fattore che ha determinato il debito fuori bilancio è legato ad acquisti di beni e servizi
effettuati in maniera irregolare senza in rispetto delle norme contabili, rivela maggiore criticità.
• Gestione delle società partecipate: i risultati delle società partecipate si ripercuotono sul comune
socio/azionista che vede le refluenze di tali risultati sul proprio bilancio e deve gestire questi effetti,
attenuarli, individuare le risorse con cui far fronte a difficoltà finanziarie delle società partecipate delle quali
bisogna tener conto per trovare un meccanismo di fronteggiamento delle stesse.
• Mancato rispetto dei termini di approvazione dei bilanci indica una difficoltà di previsione e
programmazione. Il ritardo significa che il comune ha difficoltà a trovare gli equilibri tra entrate e spese, dato
che il bilancio di previsione deve essere approvato in pareggio. Significa non si è in condizione tale da
immaginare il raggiungimento di equilibri nella situazione futura dal momento che si tratta di un bilancio di
carattere preventivo.
• Comportamenti scorretti nella gestione di servizi per conto terzi: nel bilancio risulta la voce entrate e
spese per servizi conto terzi, dovrebbero risultare gli stessi importi in quanto si tratta di partite di giro. Molto
spesso invece, i comuni che presentano gravi difficoltà finanziare, gestiscono in maniera non conforme le
partite contabili di queste voci. Esempio: una somma di spesa corrente che andava pagata come un totale
(acquisti di materie prime o spese per servizi) piuttosto che imputarla tra le spese correnti veniva imputata tra
servizi per conto terzi e pagata con le risorse dei servizi per conto terzi. Alterazione equilibrio di bilancio.
Sono tutti fattori interdipendenti.
Il meccanismo di determinazione del risultato di esercizio è il cosiddetto risultato di amministrazione.
Il bilancio di previsione approvato in pareggio risponde alle logiche di controllo della spesa nonché alla
necessità di prevedere entrate per finanziare tali spese. Durante una gestione ci si allontana da quella visione
di equilibrio che avevamo indicato a preventivo perché ci sono difficoltà di riscossione, pagamenti che
stiamo affrontando di fronte ad entrate che non si manifestano... Tutto ciò tende ad allontanare dall'equilibrio
la gestione pubblica.
In sede di rendiconto noi andiamo a misurare i risultati effettivi che sono spesso non in linea con quelli
previsti a preventivo. Per monitorare l'andamento della gestione si arriva alla grandezza del risultato di
amministrazione.
Come si calcola?
RA = fondo cassa finale (FCF) + residui attivi - residui passivi
Ante riforma dell'armonizzazione
In cui:
1. FCF significa osservare una grandezza ossia la cassa che ha una consistenza iniziale, delle variazioni
durante l'esercizio e una consistenza finale. Dobbiamo conoscere una serie di elementi quando andiamo a
calcolarla:
FCF = FC iniziale + riscossione - pagamenti
2. Residui attivi sono la differenza fra somme accertate e somme riscosse.
Residui attivi 2019 = accertamenti 2019 - riscossioni 2019
Questa grandezza alla fine dell'esercizio sono composti anche da quelli degli anni precedenti, non solo quelli
di competenza.
Riscossioni 2019 significa tutto ciò che ho riscosso nel 2019 in relazione agli accertamenti del 2019.
Nel bilancio di previsione ragioniamo in termini di esercizio finanziario ossia l'anno. Quando formulo le
previsioni lo faccio su base annuale. I residui attivi comprendono quelli dell'anno 2019 ossia di competenza
ma anche quelli degli anni precedenti perché ci sono somme che l'ente non ha incassato ma che riguardano
entrate accertate negli anni precedenti. Quando vado a calcolare i residui bisogna perciò calcolare che non
tutti i residui provengono dall'anno in corso ma anche da somme non incassate negli anni precedenti
3. Residui passivi = impegni - pagamenti
Nel 2019 ho impegnato 3,5 milioni per contributi ad associazioni
A fronte di questo impegno ho pagato solo 2,9 milioni
I 600 mila che non ho pagato sono residui passivi di competenza ossia sorti in questo esercizio. Ma non sono
solo questi i residui passivi che io rilevo alla fine dell'esercizio dal momento che vi sono anche quelli
provenienti dagli anni precedenti ossia somme che ho impiegato negli anni precedenti ma che non ho ancora
pagato.
Calcolo del risultato di amministrazione.
Fondo di cassa finale: dato che noi abbiamo dall'esercizio precedente.
Risultato di amministrazione = Fondo di cassa finale + residui attivi finali - residui passivi finali
Fondo di cassa finale = Fondo cassa iniziale 1.01.2019 (fondo di cassa finale n-1) + riscossioni 2019 -
pagamenti 2019
Residui attivi finali = (accertamenti di competenza - riscossioni di competenza) + (Residui attivi iniziali -
riscossioni in conto residui)
Bisogna considerare anche le riscossioni in conto residui ossia somme che l'ente ha accertato
precedentemente ma che ha riscosso nell'esercizio in corso.
Bisogna sapere distinguere la quota di entrate che provengono dalla gestione corrente da quelle che
riguardano gli esercizi precedenti.
Residui passivi finali= (impegni - pagamenti di competenza) + (residui passivi iniziali - pagamenti c/residui)
Ente pubblico nell'anno 0 ha
Fondo cassa iniziale 100
Accertamenti 500
Impegni 450
Riscossioni 350
Pagamenti 400
Risultato di amministrazione = FCF + RA - RI
FCF = FCI + riscossioni - pagamenti
FCF = 100+350-400= 50
RESIDUI ATTIVI = accertamenti - riscossioni
Residui attivi = 500 - 350 = 150
RESIDUI PASSIVI = impegni - pagamenti = 450-400=50
Risultato di amministrazione 2020 = FCF+RA-RP = 150
ANNO 1
Fondo cassa iniziale 50 (quello che ci portiamo dall'anno precedente)
Accertamenti 550
Impegni 500
Residui attivi iniziali 150 (quelli che ci portiamo dall'anno precedente)
Risconti c/residui 120 (I residui attivi sono stati incassato per 120)
Residui passivi iniziali 50 (quelli che ci portiamo dall'anno precedente)
Pagamenti c/residui 40
Riscossioni c/competenza 500
Pagamenti c/competenza 480
Risultato di amministrazione = FCF + RAF - RPF
FCF = FCI + riscossioni - pagamenti = 50+120+500-(40+480) = 150
Residui attivi finali = (accertamenti - riscossioni c/competenza) + (residui attivi iniziali - riscossioni in
c/residui) = (550-500) + (150-120) = 80
Valuto a parte la voce di competenza
Residui passivi finali = (impegni-pagamenti di competenza) + (residui passivi iniziali-pagamenti c/residui) =
30
Risultati di amministrazione = FCF + RA - RI = 200
Il risultato di amministrazione negativo prende il nome di disavanzo di amministrazione mentre quello
positivo avanzo di amministrazione.
Se si manifesta un avanzo il testo unico degli enti locali ci fornisce delle indicazioni per l'utilizzo di tale
avanzo che può essere destinato a determinate voci.
Se si manifesta un disavanzo il testo unico impone dei comportamenti, ha l'obbligo di copertura e individuare
le risorse per poterlo fare. Tali risorse le deve ritrovare nella sua gestione, nei suoi conti, per farlo ogni anno
bisogna ritarare le previsioni.
FPV FONDO PLURIENNALE VINCOLATO
Il fondo pluriennale vincolato è uno strumento che consente di rappresentare contabilmente la copertura
finanziaria di spese impegnate nel corso dell'esercizio ma che sono imputate agli esercizi successivi e che
fanno riferimento ad entrate accertate ed imputate nell'esercizio di competenza. Il fondo evidenzia la distanza
temporale tra l'acquisizione delle risorse e il loro impiego.
Gli impegni di spesa andranno a scadenza gradualmente, non tutte nello stesso esercizio. Prima
dell'istituzione del fondo, i comuni, avendo la disponibilità di somme in entrata e non avendo ancora
maturato gli impegni di spesa, le spendevano lo stesso per altre destinazioni. Grazie al fondo si supera questa
difficoltà.
Il fondo sospende gli elementi che non hanno questa correlazione temporale dal momento che le entrate si
manifestano prima delle uscite.
2019
Entrata 3,5 milioni da trasferimenti
Nell'anno 2019 accerto ed incasso tale entrata.
Principio di competenza finanziaria potenziata: principio in forza del quale si distingue il momento del
sorgere dell’obbligazione dal momento in cui viene ad essere imputata in bilancio. L’iscrizione in bilancio
secondo questo principio avviene quando l’obbligazione va a scadenza.
Questa entrata è legata a impegni di spesa che l'ente ha assunto in quell'esercizio ma che andranno a
scadenza in quelli successivi. L'entrata è legata a un piano di spesa triennale che stabilisce che io spenda nel
primo anno 1,3, nel secondo 2, nel terzo 1,2.
Ho bisogno di correlare le entrate di 3,5 a questi impegni dato che l'entrata deve finanziare questo
programma di spesa che io ho conosciuto nel 2019 ma che diventeranno esigibili negli esercizi successivi.
Nei residui passivi avrei, senza il fondo, rilevato impegni per 3,5 e pagamenti per 1,3.
È quindi un residuo passivo di 2,2 mil.
Grazie al fondo invece dico di aver impegnato 3,5 milioni, la quota che va a scadenza nell'anno x è di 1,3,
solo 1,3 perciò va imputato a quell'anno.
Per i restanti 2,2 milioni non vanno a residuo ma a il fondo pluriennale vincolato: così facendo sospendo
quelle somme incassate e le metto in relazione alla scadenza temporale con cui si manifesta o gli impegni di
spesa.
Funzionamento del sistema di contabilità finanziaria: rileva i fatti di gestione soltanto nella loro dimensione
finanziaria, nell’aspetto che coinvolge entrate e uscite di denaro che vengono ad essere rilevate in delle fasi.
Entrate: Accertamento e riscossione sono fasi rispettivamente di competenza e di cassa.
Spese: Impegno e pagamento sono rispettivamente fasi di competenza e di cassa.
Elementi costitutivi che caratterizzano le fasi di entrata e di uscita:
1. Entrata:
• Accertamento: come presupposto dell’accertamento devo aver rilevato la ragione del credito, devo
avere un titolo giuridico, una ragione che giustifichi il diritto dell’ente a riscuotere una somma ossia del
sorgere dell’obbligazione. Tali elementi sono:
- il fatto che sia sorte l’obbligazione giuridica e vi sia quindi un titolo giuridico: essere iscritta
all’università e partecipare all’attività dell’ateneo;
- c’è una causale: dovrò pagare al comune la tassa di smaltimento di rifiuti perché ho usufruito di quel
servizio;
- è noto l’importo da riscuotere;
- è noto il soggetto debitore;
- scadenza: quando il credito diventa esigibile.
• Riscossione: il tesoriere ha incassato e questo incasso viene registrato attraverso la reversale: un
documento che tiene traccia delle somme incassate. Indica per ogni singola operazione cosa è stato incassato,
su quale voce, da parte di chi, per quale importo.
• Versamento: il tesoriere trasferisce le somme nelle casse dell’ente locale. Può avvenire in un
momento successivo rispetto alla riscossione.
2. Spesa:
• Impegno: si individua in alcuni elementi:
- il fatto che sia sorta l’obbligazione giuridica e vi sia quindi un titolo giuridico: l’ente è debitore in
seguito ad un contratto stipulato;
- vi sia la causale: servizi di manutenzione;
- è noto il creditore;
- non è nota la somma certa e liquida.
• Liquidazione: otteniamo gli elementi che perfezionano l’obbligazione giuridica.
• Ordinazione: la PA ordina al tesoriere di pagare con il mandato di pagamento.
• Pagamento: c’è l’esborso di denaro.
Contabilità finanziaria: sistema che serve per regolare rapporti tra organi e assolve funzione autorizzativa
delle spese e della gestione, programmazione finanziaria degli esercizi successivi. Si articola su entrate e
uscite che rileviamo in alcune fasi che possono essere giuridicamente rilevanti (accertamento e impegno) e i
veri e propri flussi (riscossione e pagamenti). Questo sistema adotta il metodo della partita semplice.
Operazioni sia preventive che consuntive. Le voci vengono scritte in bilancio secondo il principio della
competenza finanziaria: quando sorge l’obbligazione giuridica. Non il momento in cui rendo la prestazione o
emetto la fattura ma il momento giuridico a far sorgere la competenza.
Come si è evoluta la disciplina della materia di contabilità e bilancio delle Pubbliche istituzioni partendo dai
principi fondamenti che hanno un piano straordinario sul piano di bilancio e scritture?
Il principio di competenza finanziaria. Noi troviamo uno spartiacque temporale che è la riforma introdotta
nel 2009 ma applicata solo successivamente. In passato tale principio operava nel senso che del momento in
cui sorgeva l’obbligazione la somma veniva imputata nel bilancio dell’esercizio in cui sorgeva
l’obbligazione giuridica. Effetti: nel bilancio di previsione o consuntivo a seconda di quando sorge la
somma, trovavamo indicate delle voci non perché erano state incassate o pagate o perché entro quell’anno
sarebbero state incassate o pagate ma perché in quell’anno era sorta l’obbligazione.
Con le riforme a partire dal 2009 questo principio è stato cambiato, è stata introdotta la logica della
competenza finanziaria potenziata. Secondo questo principio il comune, la PA registra contabilmente la voce
quando questa sorge ma la imputo a bilancio quando questa va a scadenza. La norma distingue il momento
della rilevazione da quello dell’imputazione a bilancio. Rilevo quando sorge l’obbligazione (ad esempio
vantare il diritto di riscuotere una somma) e imputo quando va a scadenza.
Contabilità economico-patrimoniale: sistema con fini conoscitivi.
Questo è solo uno dei principi e novità che consideriamo quando studiamo la contabilità delle PA perchè
siamo in una fase in cui ci sono state riforme che hanno cambiato il sistema contabile e che hanno previsto
l’applicazione dell’armonizzazione contabile per la PA. E’ la riforma principale in materia di contabilità
pubblica. Armonizzazione: omogeneizzare, rendere più comparabili. Nasce a partire dal 2009 questa riforma
armonizzazione contabile e ci sono più spinte, effetti che hanno favorito l’avvio di questa riforma:
• dall’ambito europeo: e sempre più forte l’esigenza di dialogare in maniera unitaria. Avere bilanci e
sistemi contabili che parlino la stessa lingua, che siano costruiti secondo le stesse regole, che forniscano le
stesse informazioni ossia che siano costruiti e fondati sulle medesime regole e logiche. Dovuta alla
difformità ad esempio nelle modalità di rilevazione delle voci. Necessità di codifica unitario che valga a
livello europeo. Nasce da un’esigenza di maggiore comparabilità.
• dal fronte interno.
Tale riforma ha dovuto superare numerose resistenze al cambiamento perché il funzionario pubblico è
impostato su informazioni su matrice di contabilità finanziaria e con l’armonizzazione gli è stato imposto di
affiancare alle logiche della contabilità finanziaria anche quelle di tipo economico-finanziario. I dipendenti
pubblici sono perciò stati formati all’avvio di questo regime di contabilità armonizzata in cui coesistono i
due sistemi.
I campi di innovazione sono stati tanti:
• bilancio;
• contabilità;
• piano dei conti;
• bilancio consolidato.
NON C'È SUL LIBRO
Perché è cambiato il sistema di contabilità finanziaria, modifiche di istituzioni pubbliche.
Riforma dell'armonizzazione contabile fondamentale per comprendere lo stato attuale nella programmazione
e bilanci delle Istituzioni pubbliche e fondamentale per comprendere le caratteristiche di questo sistema
pubblico rispetto a quello privato.
Interventi di carattere normative che hanno concorso ad attuare questo processo di riforma
dell’armonizzazione contabile.
Legge 196/2009
C'è una legge che fa da cornice alla riforma cui si aggancia o decreti attuativi che riguardano gli enti. Ad
esempio Il decreto 118/2011 per gli enti locali.
Sono intervenute una serie di modifiche affinché questa riforma potesse essere applicata in modo chiaro.
Logica rende bilanci degli enti pubblici più confrontabili, omogenei, accomunati da un linguaggio, da una
codifica, e facilità di lettura frutto di un processo di armonizzazione.
La necessità di avere un maggiore coordinamento perché i bilanci devono essere omogenei nel senso di
essere redatti nel rispetto delle stesse regole e stessi principi. Coordinamento che punti ad una comuna
applicazione delle regole, non stessi risultati che devono essere diversi per i vari enti.
Uniformità è garanzia di attendibilità della scelte gestionale.
Il coordinamento è assicurato dai principi che rendono i bilanci corretti e veritieri che facilitano il
coordinamento dei bilanci pubblici.
L'idea di sistemi che assicuri omogeneità con riferimento alle voci di spesa e ai criteri di contabilizzazioni di
tali voci nei bilanci
Il processo di armonizzazione evita che vi siano difformità nel modo in cui le voci vengono classificate in
bilancio e del modo in cui le regole vengono applicate.
Questo processo ha richiesto una graduale applicazione di regole, modelli, test volti a comprendere che
problemi incontravano i comuni nell'applicazione di tali norme. Il processo di sperimentale ha avuto una
lunga gestazione e ha consentito di usare amministrazioni pilota (nucleo di org di enti comuni che hanno
sperimentato questo sistema sui loro bilanci per comprendere che correzioni dovessero essere applicate per
trovare un'applicazione per tutti gli enti.
- La problematica messa in risalto: è emersa una scarsa uniformità tra bilanci e strutture contabili dello stesso
comparto.
Per comprendere come fa l'ente finanziatori a scegliere i criteri con cui finanziare, a premiare l'uno o l'altro
ente, a valutare i risultati raggiunti.
- Necessità di trasparenza ai fini dell'affidabilità dei dati della finanza pubblica.
- Difficoltà a favorire una lettura orizzontale dei dati contabili.
-maggior grado di conoscenza e controllo delle spese pubbliche
Si è cercato di superare questi limiti con la riforma di armonizzazione:
- introduzione di un piano dei conti integrato che non crei aleatorietà
- principio della competenza finanziaria funzione autorizzatoria si deve collegare a dimensione finanziaria,
non solo giuridica. Maggiore vicinanza alla cassa
- affiancare un sistema economico patrimoniale
- adozione di un bilancio consolidato
- definizione di un sistema di indicatori che dia modo a chi decide e controlla di apprezzare i risultati
raggiunti
Aapp amministrazioni pubbliche
Apl Aziende Pubbliche locali
Quest'idea di armonizzare deriva da una adesione ad un modello europeo, tale per cui il paese si deve porre
con conti più affidabile, comparabilità e che consentono di controllare i parametri con cui il governo Gioca la
sua partita: possibilità di contrarre debiti, tutto ciò che determina il far parte di un sistema. Queste
problematiche hanno una loro applicazione nella dinamica europea e nel livello interno l'esigenza di una
maggiore trasparenza a di rendere più solidi i modelli di bilancio grazie a questa idea.
Dal momento che si tratta di sistemi che permettono di programmare la gestione, di assumere scelte e
decisioni, una logica armonizzata permette di migliorare la rappresentazione e di supportare e migliorare i
processi decisionali. Questi obiettivi si perseguono nella misura in cui si applicano regole contabili uniforme,
adozione di un piano dei conti integrato... SLIDE GLI STRUMENTI
Due novità:
-La nuova classificazione di entrate e spese, poiché si adotta un sistema armonizzato occorre riclassificare
entrate e spese NON LE FASI.
-questo sistema è stato applicato grazie alla definizione di nuovi strumenti-strumenti contabili nuovi che
hanno riformato il sistema di programmazione.
Fase attuativa della legge cui una normazione ha disciplinato per gli enti.
Sul piano della riforma ci sono importanti effetti da segnalare nel senso che la riforma dell'armonizzazione
tende a produrre effetti su cari ambiti e colloca a livello organizzativo, finanziario e gestionale le principali
modifiche.
- dal punto di vista organizzativo: il personale deve adeguarsi alle nuove procedure
- dal punto di vista finanziario: queste riforme poiché avvicinano tutto alle Fasi di cassa, si creano i
presupposti perché i bilanci dicano di somme realmente disponibili. Maggiore attenzione al rispetto degli
equilibri di bilancio, minori risorse a disposizione degli enti.
- dal punto di vista gestionale: creazione di nuove competenze, divulgazione di nuove modalità di gestire i
problemi, nuovi adempimenti.
Effetti permanenti: finanziari.
Il sistema punta ad assicurare il rispetto di una serie di equilibri. Cambiano l'impostazione nel sistema di
bilancio delle organizzazioni pubbliche.
Tipo di criteri vengono applicati per garantire il completo funzionamento ed efficacia di queste riforme.
Necessità di rivedere il sistema di programmazione e bilancio.
D L 118/2011
La programmazione è un processo che permette di definire, analizzare e valutare la attività da compiere,
individuare le risorse attraverso cui condurre queste attività e misurare l'effettivo raggiungimento con i
sistemi di controllo. Permette di associare alle linee di azione che si mettono in campo le risorse per
perseguire gli obiettivi. Ha un orizzonte temporale perché diversamente non avrebbe senso programmare,
essi infatti devono essere rilevabili, raggiungibili e misurabili. A seconda dell'orizzonte temporale cambia la
programmazione. Essa ha una duplice orizzonte temporale:
-medio lungo
-breve
Processo di programmazione ha senso perché si svolge nel rispetto delle compatibilità economiche
finanziarie e tenendo conto della possibile gestione dell'ente. Deve essere coerente con l'aspetto economico
finanziario. Esempio: misure di sostegno alle imprese, ai giovani che si propongono nelle leggi di bilancio
dello stato.
Le scelte devono essere compatibili con l'evoluzione attesa dei prossimi anni, rispetto ai tempi, risorse...
Definire piani raggiungibili, misurabili e coerenti. Il processo si svolge grazie al contributo dei vari attori. Le
decisioni assunte devono passare da una fase di condivisione delle scelte, degli obiettivi e poi si traducano in
decisioni. Vengano formalizzate negli atti, gli strumenti.
Analizzata la disamina dei parametri di deficitarietà strutturale ossia strumenti di analisi di cui si avvalgono
revisori, uffici finanziari, corte dei conti, tutti coloro interessati ad apprezzare la situazione economico
finanziaria di un ente locale. Si tratta di indicatori che forniscono informazioni sulla salute finanziaria delle
Aziende Pubbliche. Si chiamano parametri di deficitarietà strutturale e sono previsti anche nel testo unico
degli enti locali agli articoli 242 e 243 che danno una serie di informazioni circa questi parametri, sulla loro
funzione e sugli effetti che derivano dal mancato rispetto degli stessi. Si considerano enti in condizioni
strutturalmente deficitarie in cui la deficitarietà non è indice di qualcosa di occasionale, transitorio ma
rappresenta una oggettiva difficoltà che può essere riscontrata e eventualmente superata partendo dall'utilizzo
di questi parametri che inizialmente nella precedente formulazione erano 10 ma ora sono 8. Se l'ente supera
le soglie di più della metà degli 8 parametri previsti, si dice che l'ente versa in situazione di deficitarietà
strutturale.
Questa condizione non ha funzione solo dichiarativa ma determina degli effetti: rende l'ente affetto a dei
controlli molto più stringenti e analitici da parte del ministero dell'Interno e nello specifico dalla
commissione per la stabilità finanziaria degli enti locali. Questi controlli riguardano ambiti critici della
gestione (come il livello dei costi dei servizi pubblici, il costo dei servizi domanda individuale e la copertura
di tali costi, il costo dell'acquedotto, il costo del servizio di smaltimento rifiuti...) tutti gli ambiti di gestione
dell'azienda nei quali c'è la necessità di assicurare una copertura dei costi di questi servizi adeguata tramite
tariffe, ricavi, proventi che l'ente può ottenere.
FORMULAZIONE IFEL SLIDES
Nell'articolo 242 del TUEL: sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli enti locali che
presentano gravi e incontrovertibili condizioni di squilibrio (deficitarietà grave, sistemica, non occasionale)
rivelabili da apposita tabella predisposta nel Rendiconto di gestione contendendo parametri obiettivo dei
quali, almeno la metà, superino la soglia indicata.
Le conseguenze sono previste dall'articolo 243 TUEL che dispone:
• controlli molto stringenti sulle assunzioni;
• controlli in materia di copertura del costo complessivo dei servizi a domanda individuale, acquedotto
e di smaltimento dei rifiuti;
• sanzioni pari all'1% sul totale delle entrate correnti.
È importante assicurare una copertura perché l'ente deve assicurare di essere in grado con le proprie entrate
di rispondere a tale criticità e deve dimostrare di avere flussi di entrata compatibili con la necessità di
ripristinare gli equilibri.
Gli ambiti messi in risalto con questi parametri, elementi su cui si indaga sono:
• Capacità di riscossione delle entrate
• Il livello indebitamento
• Il livello disavanzo
• La rigidità della spesa corrente.
Sono 4 dimensioni autonome ma sono strettamente correlate e indipendenti tra loro, atteso che, dalla capacità
di riscossione dipende la velocità con cui l'ente riesce ad estinguere, a sostenere le proprie spese correnti che
sono tanto più rigide quanto siano legate a spese per il personale, rimborso dei mutui, spese non modificabili,
non controllabili nel loro ammontare tali per cui l'ente non ha leghe decisionali. Il costo del personale è
quello e l'ente non lo può licenziare a meno di fatti gravi.
Se l'ente presenta difficoltà nella riscossione avrà difficoltà a far fronte alla spesa corrente.
Non di meno un ruolo fondamentale è quello dell'indebitamento contratto negli esercizi precedenti che deve
essere rimborsato e che per la quota capitale di esercizio (come un rimborso di mutui che ha una quota
capitale con scadenza a seconda di come è il piano di ammortamento di un mutuo) è una spesa corrente,
rigida che deve essere sostenuta alla scadenza, non sono spese discrezionali.
Disavanzo che anno dopo anno si manifesta in sede di rendiconto e che deve essere ripianato in base alle
norme contabili in quanto presenta una criticità che deve essere eliminata per il principio dell'obbligo di
pareggio di bilancio a preventivo. Lo dobbiamo rispettare anche tenuto conto del disavanzo che si è venuto a
creare negli esercizi precedenti.
Focalizzando l'attenzione sui comuni, i parametri sono:
Parametro 1: Rigidità della spesa
Indica la rigidità della spesa andando ad osservare quanto incidano le spese rigide sul totale delle entrate
correnti. Stiamo ragionando in sede di impegni ed accertamenti e stiamo dicendo che in un rapporto:
[Disavanzo di esercizio + impegni che derivano da spese obbligatorie per il reddito da lavoro dipendenti
(costo del lavoro) + IRAP (che viene calcolata in base al costo del lavoro) + interessi passivi + quota capitale
mutui] / Accertamenti di competenza delle Entrate Correnti (Titoli 1,2 e 3)
quelle al numeratore sono spese obbligatorie cui l'ente non si può sottrarre e alle quali va data una sorta di
priorità e che non possono essere eliminate come ad esempio potrebbe avvenire per servizi di consulenza.
L’incidenza di queste spese sul totale degli accertamenti di competenza, delle entrate correnti tributarie, da
trasferimenti ed extratributarie si considera un parametro di deficitarietà se > del 48% per comuni.
Il 48% rappresenta perciò la soglia limite.
Parametro 2: Capacità di riscossione delle entrate proprie
Indica l’incidenza degli incassi delle entrate PROPRIE sulle previsioni definitive delle entrate correnti.
Stiamo di due momenti temporali diversi: gli incassi che sono un dato di cassa, di flusso in entrata rispetto
alle previsioni definitive di tutte le entrate correnti. Siamo in sede di rendiconto e vogliamo valutare gli
incassi definitivi che si sono realizzati e lo facciamo sulle entrate proprie ossia quelle che dipendono dall’
autonomia impositiva dell’ente e dalla sua gestione di beni e servizi. Quando parliamo di entrate proprie non
parliamo necessariamente di entrate correnti.
Questo indicatore isola le entrate che dipendono esclusivamente dall'ente e non tiene conto di ciò che l'ente
ottiene sotto forma di contributi e trasferimenti, per questo al numeratore non vengono indicate. Perché noi
vogliamo analizzare l'autonomia finanziaria dell'ente. Indica quanto l'ente riesce ad incassare in relazione alle
proprie entrate. Stiamo cercando di apprezzare quanta parte di quelle riscossioni proviene dalle entrate
proprie e non dipende da ciò che altre amministrazioni pubbliche ci trasmettono sotto forma di trasferimenti
o entrate correnti.
(Totale incassi in quota competenza e in quota residui che provengono da entrate tributarie + entrate
extratributarie) / previsioni definitive di cassa delle entrate correnti tributarie, extratributarie e da
trasferimenti
Definitive perché siamo in sede di competenza.
Si considera deficitario se < 22%.
Parametro 3: Anticipazioni di tesoreria
Per sopperire al divario temporale che c’è tra il momento di riscossione delle somme e il momento di
scadenza delle obbligazioni di pagamento, l’ente ricorre alle anticipazioni di tesoreria che, secondo il TUEL
vanno restituite alla fine dell’esercizio perché bisogna onorare questo debito e ritornare ad una situazione di
azzeramento delle anticipazioni. Ciò risponde ad una logica di fondo per cui le entrate che erano state
previste si sono manifestate in termini di cassa e quindi l’ente può chiudere in equilibrio la dinamica dei
flussi in entrata e in uscita.
Le anticipazioni devono essere rimborsate dal comune entro la fine dell’esercizio. Se l’ente non le ha
restituite, risulta essere deficitario. E’ importante perché si presume che, quando l’ente sia riuscito a
rimborsare tutte le anticipazioni, ha avuto i flussi e questi che sono tornati nella disponibilità dell’ente in
termini idi cassa.
Anticipazione di tesoreria assunta ma non restituita al termine dell'esercizio / anticipazione di tesoreria
massima previsto dalla norma
Il limite massimo del ricorso alle anticipazioni di tesoreria previsto dalla norma è pari ari a 4/12 delle entrate
correnti ossia 1/3.
Decificit se > 0%
Parametro 4: Indebitamento finanziario/Sostenibilità debiti finanziari
[Impegni assunti per interessi passivi (parliamo di debiti finanziari, quindi escludiamo more e anticipazioni
di tesoreria) + rimborso quota capitale mutui] / accertamenti di competenza delle entrate correnti titolo 1 2 e
3
Indaga se l’ente ha previsto entrate correnti Titolo 1,2 e 3 sufficienti almeno ad assorbire l'indebitamento
complessivo dell'ente che va in ammortamento e quindi deve essere estinto in buona parte in quell’esercizio
perché assunto negli anni precedenti secondo il piano di ammortamento precedentemente stabilito.
Deficit se > al 16%.
Parametro 5: Sostenibilità disavanzo a carico dell'esercizio
Quota di disavanzo iscritta in spesa del conto di bilancio (disavanzo che emerge in sede di rendiconto) /
accertamenti di competenza entrate correnti titoli 1,2 e 3
Deficit se > 1,20%.
Abbiamo la necessità di ripianare il disavanzo che si manifesta. Il parametro ci chiede di valutare la sua
sostenibilità rispetto agli accertamenti di competenza delle entrate correnti non ragionando sui residui o su
altre ipotesi tipo fondi accantonati o entrate straordinarie. L’ente deve dimostrare di poter ripianare quel
disavanzo che grava sull’esercizio con il risultato del bilancio di competenza perché, qualora lo facesse
ricorrendo alla gestione di residui, partite accantonate o altre fonti sarebbe indicativo di squilibrio.
Parametro 6: Debiti riconosciuti e finanziati
Importo debiti fuori bilancio, riconosciuti e finanziati / totale impegni di spesa correnti e di parte capitale
Deficit se > 1%.
Ratio: tu hai impegni di spesa correnti e in conto capitale che sono frutto delle tue previsioni e ai quali nel
bilancio di previsione hai dato copertura con le entrate correnti e in conto capitale, adesso sono sorti durante
la gestione dei debiti fuori bilancio e tuttavia io considero il dato allarmante quanto l'importo di questi debiti
riconosciuti e finanziati risulta superiore all'1% di tutte le spese impegnate correnti e in conto capitale. Con
questo parametro si mette in risalto la criticità gestionale e finanziaria che deriva dalla circostanza di dover
riconoscere e finanziare i debiti fuori bilancio.
Parametro 7: Debiti fuori bilancio
C’è una scomposizione in due sotto parametri:
• Importo dei debiti fuori bilancio in corso di riconoscimento / accertamenti di competenza delle
entrate correnti
Debiti che sono sorti ma che non sono ancora stati portati all'attenzione del consiglio comunale per il loro
riconoscimento.
• Importo dei debiti fuori bilancio in corso di finanziamento / accertamenti di competenza delle
entrate correnti titoli 1,2 e 3
Debiti che sono già stati riconosciuti e che sono perciò pronti per essere pagati. Se sono già stati riconosciuti
c'è infatti la copertura finanziaria.
Deficit se 7.1 + 7.2 > 0.60%.
Parametro 8: Effettiva capacità di riscossione
Totale delle riscossioni dell'esercizio in conto competenza e conto residui / (totale accertamenti in conto
competenza + totale residui iniziali definitivi)
Definitivi perché siamo in sede di rendiconto e in sede di consuntivo valutiamo l’effettiva capacità di
riscossione.
Deficit se < 47%.
Se almeno 4 di questi superano le soglie indicate, l'ente si trova in condizione di deficitarietà.
Vi sono ulteriori elementi che, pur non essendo strutturati in forma di rapporto, rappresentano fattori di
squilibrio:
• Carenza di liquidità denotata dal ricorso sistematico all’anticipazione di tesoreria;
• Perdurante utilizzato di entrate a destinazione vincolata per finanziare le spese correnti;
• Avere alterato criteri di registrazioni delle voci: alterazione registrazione residui attivi in modo da
determinare un fittizio avanzo di amministrazione o un minore disavanzo;
• Saldo negativo della gestione corrente;
• Verificarsi ripetuto di debiti fuori bilancio;
• Scarsa capacità di riscossione dei residui attivi;
• Determinazione del Fondo crediti di dubbia esigibilità per un importo inferiore a quello minimo
disposto dalla legislazione vigente.
???????????? Non ha parlato del fondo.
Decreto Legislativo 118: è quello di attuazione della norma sull’armonizzazione contabile. In ragione del
fatto che c’è stata l’armonizzazione, l’affiancamento della contabilità economico-patrimoniale, ci fornisce
una serie di indicatori che allargano la platea di strumenti per il controllo e che sono utili per apprezzare altri
dati che la sola contabilità finanziaria non era in grado di mettere in risalto. Questo piano di indicatori dà
una serie di informazioni che completano le analisi di giudizio sulla situazione economico-finanziaria dei
comuni.
??????????? Non ha parlato degli indicatori.
Un esame delle criticità che hanno condotto ad un avvio dell'armonizzazione contabile che ha modificato il
sistema di programmazione e controllo delle AP. Esso soffriva di problemi rilevanti tra cui:
1) Orientamento al breve periodo: 1 anno.
2) Tempi di approvazione. La norma prevede che il bilancio venga approvato in pareggio entro il 31/12 in
modo da autorizzare la spesa per l'esercizio successivo. Date le difficoltà di approvare un bilancio con risorse
finanziarie in equilibrio, sono state date una serie di proroghe dal ministero per l'approvazione dei bilanci.
3) Affollamento di documenti di programmazione che faceva sì che molti venissero svuotati del loro
contenuto.
4) Instabilità del sistema normativo
Vi è stato un intervento che ha modificato questo sistema:
1) Unico bilancio triennale
2) Previsioni di cassa attendibili
3) Programma come unità di voto
4) Principio di competenza potenziata
5) ciclo integrato
6) autonomia e anticipo del ciclo
7) Riduzione dei documenti
8) PEG triennale
La programmazione proprio perché non ha orizzonte di breve ma medio lungo, la sviluppano su più livelli e
proprio per questo ad ogni livello è possibile abbinare degli obiettivi, dei documenti e ciò ci dà la sostanza
del processo di programmazione.
Si parte dal livello più alto perché ha una proiezione temporale che va a guardare l'intero mandato del
governo della città perché si proietta a 5 anni cioè la durata del mandato del sindaco. Questa fase ha carattere
strategico che lo si desume nel tracciare la visione della città per i prossimi 5 anni. Il programma di mandato
può assumere questo tipo di programmazione in cui c'è la visione di ciò che il comune vuole raggiungere.
Per fare ciò devo conoscere quali sono i bisogni reali a partire da quelli. Questa dimensione è quella
strategica la dimensione della programmazione che guarda all'intero mandato si fonda su linee guida che
magari non sono estremamente rigide, formalizzate, lasciano spazio ad una discrezionalità nel loro contenuto
perché guardano al lungo termine. Questa programmazione nella nuova impostazione è stata introdotta
all'interno di un documento DUP DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE. Ha duplice
articolazione:
- Da un lato si parla di sezione strategica fa riferimento ad orizzonte temporale di 5 anni, si fa valutazione su
sostenibilità dei programmi sulla coerenza degli stessi rispetto ai bisogni avvertiti e alla luce di queste si
programmando gli obiettivi che si vuole raggiungere.
- Sezione operativa ha orizzonte temporale di 3 anni. Dice della dimensione operativa. Al livello operativo
c'è il bilancio di previsione che assegna le risorse ai singoli programmi e attraverso le quali l'ente locale
vuole raggiungere determinati obiettivi.
Con la nuova programmazione abbiamo 2 elementi che coesistono da un punto di vista temporale DUP che
guarda a dimensione operativa e quindi con riferimento ai programmi e alla loro attuazione e bilancio di
previsione agganciato all'aspetto della programmazione finanziaria.
Al livello di programmazione esecutiva Peg e piano degli indicatori.
Con le schede di Peg abbiamo in consuntivo un dettaglio del raggiungimento degli obiettivi. Porta alla
rendicontazione che deve dare resoconto su ciò che è stato fatto.
Piano degli indicatori  piano dei risultati.
VA studiato dalle slides.
DOCUMENTI DELLA PROGRAMMAZIONE:
• Documento unico di programmazione DUP: base di riferimento per la predisposizione del bilancio di
previsione e di tutti i restanti documenti di programmazione, presupposto del controllo strategico. Con il
nuovo ordinamento i programmi non vengono più definiti autonomamente da ciascun comune ma a livello
nazione con la nuova classificazione della spesa;
• Bilancio di previsione finanziario che ha valenza triennale, ha natura autorizzatoria;
• Piano esecutivo di gestione PEG con valenza triennale.
Con la procedura del piano di riequilibrio l'ente prende atto di una situazione di difficoltà, grave squilibrio e
pure avendo adottato una serie di misure per ripristinare gli equilibri del bilancio, questi strumenti non sono
stati efficaci e si provvede a deliberare l'azione di riequilibrio finanziario pluriennale. Vi sono concrete
possibilità di risanamento con le misure correttive del piano.
DISSESTO
La situazione di dissesto invece parte da presupposti differenti. L'art 244 TUEL definisce il dissesto come la
situazione che si manifesta quando l'ente non può garantire funzioni e servizi indispensabili ovvero quando
esistono nei confronti dell'ente crediti liquidi ed esigibili di terzi (debiti per l'ente) cui non si possa fare
pronte con le modalità previste dagli articoli 193 e 194. Non si può far fronte a tali debiti con mezzi ordinari.
Lo stato di dissesto si manifesta nel momento in cui l'ente è nella condizione di incapacità funzionale ossia
non può assolvere le funzioni ai servizi essenziali, non può garantire la continuità nell'erogazione dei servizi.
Incapacità non reversibile, situazione non transitoria. L'ente non può garantire la piena funzionalità. Al
contempo viene messa in risalto un'altra dimensione legata alla solvibilità ossia quando l'ente non riesce a far
fronte con mezzi ordinari al pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili. Far fronte con mezzi ordinari
significa agganciare l'estinzione dei debiti con le risorse di cui ordinariamente può disporre durante
l'andamento della gestione. Si considera situazione di potenziale o conclamato dissesto quando l'ente per far
fronte a debiti certi, liquidi ed esigibili, piuttosto che avvalersi di entrate tributarie o entrate cui
ordinariamente può attingere, lo faccia ricorrendo a sistematiche dismissioni di asset (vendendo gioielli di
famiglia modo di dire).
Quando questa diventa l'unica modalità per far fronte ad una situazione di illiquidità, indica una impossibilità
dell'ente a gestire queste difficoltà finanziarie che denotano uno stato di dissesto.
Anche se si manifesta solo una delle due situazioni, sono entrambe ipotesi che se si verificano denotano lo
stato di dissesto.
NON sono situazioni alternative.
CONFRONTO con piano di riequilibrio
Presupposti: Il piano di riequilibrio è una situazione intervenuta nel 2012 che ha dato una chance in più ai
comuni per tentare una strada di risanamento.
Deliberando di aderire alla procedura di equilibrio si rimanda nel tempo la dichiarazione di dissesto.
Durata:
-PR: Nell'arco temporale del piano viene chiesto al comune che ha aderito al piano di riequilibrio un tempo
massimo entro il quale le misure devono produrre i loro effetti.
4-20 anni
-Dissesto: Questo non accade per il dissesto. Nel momento in cui si dichiara il dissesto, l'ente apre una
pagina nuova. La procedura di dissesto finisce quando sono stati pagati tutti i debitori, a seconda della
modalità con cui la procedura si svolge e dell'andamento generale della stessa.
Soggetti:
-PR: Permangono il comune e gli organi istituzionali dell'ente. L'adesione alla procedura la delibera il
Consiglio comunale, la giunta predispone il piano e sono gli organi dell'ente che individuano le misure da
adottare per risanare l'ente.
-Dissesto: Il dissesto, quando viene dichiarato, segna una cesura immediata tra procedura di dissesto e
gestione ordinaria dell'ente. Gli organi dell'ente che continuano ad esistere ma, dal momento di dichiarazione
del dissesto, per tutto ciò che ha a che fare con l'orizzonte temporale coperto dalla procedura di dissesto, gli
organi istituzionali dell'ente vengono sollevati dalla gestione e viene nominato un organismo straordinario di
liquidazione OSL che è un soggetto esterno all'ente composto in forma collegiale con nomine di tipo
prefettizio.
Con il dissesto il comune permane ma si traccia una linea di separazione da gestione ante dissesto e gestione
post dissesto per effetto della quale compete al consiglio comunale, sindaco e assessori la prosecuzione
dell'attività dell'ente per tutto ciò che accade dopo la dichiarazione di dissesto. Essi restano in carica per tutto
ciò che riguarda la gestione ordinaria dalla dichiarazione di dissesto in avanti con tutta una serie di
adempimenti chiamati ad assumere tra cui l'approvazione di un bilancio che si chiama stabilmente
riequilibrato. Mentre, l'organismo esterno nominato per la procedura di dissesto, ha il compito di partire da
una data che è quella di riferimento e che in linea massima coincide con l'ultimo rendiconto approvato e,
rispetto a quella data, compete all'OSL la determinazione della massa passiva cioè quantificare a quanto
ammonta la massa di debiti che il comune ha contratto fino a quella data e che dovranno essere estinti
mediante la procedura di dissesto.
Il dissesto è l'ultima tappa dei comuni.
DL 118/2011
Modifiche sulla costruzione del bilancio. La classificazione degli schemi di bilancio con una classificazione
che favorisse l'omogeneità rispetto al sistema pubblico e regolamenti previsti in ambito internazionale. Che
favorisce compatibilità in ambito internazionale. Per il nuovo schema di bilancio c'è stato un periodo di
transizione e dal 2016 viene adottato quello nuovo. Elementi:
- Spese: la classificazione delle voci prevede un'articolazione in:
Classificazione funzionale (rilevanza esterna = per cosa spendo?):
1) missioni: richiama gli obiettivi strategici che l'ente persegue attraverso quella dotazione di risorse.
Attraverso le missioni che figurano nel bilancio, il comune sta rappresentando quali sono gli ambiti, gli
obiettivi principali dell'azione amministrativa su cui vengono impiegate delle risorse. Livello in cui troviamo
le funzioni principali dell'ente cui vengono associate risorse finanziarie, umane, strumentali. Il comune non
potrà avere tra i suoi indirizzi strategico la politica nucleare, energetica, estera perché sono competenze in
ragione di criteri di riparto, che competono allo stato. Il comune ha infatti funzioni proprie e funzioni che
derivano da principi di sussidarietà. Questi schemi seguono gli articoli della costituzione 117 e 188 relativi
all'ordinamento, alle competenze. Dalle missioni si scende idealmente ai programmi. Bisogna infatti
immaginare una discesa verso livelli di aggregazioni più piccoli e all'interno di questa aggregazione più
piccola c'è una maggiore specificazione, un maggior dettaglio.
2) programmi: aggregati omogenei di attività all'interno di una stessa missione. Insiemi di attività omogenee
attraverso cui si perseguono gli obiettivi previsti nelle missioni. Sono unità di voto del bilancio  il fatto che
siano unità di voto vuol dire che il bilancio di previsione che viene presentato all'aula consiliare o il bilancio
di stato presentato in parlamento, prevede che il voto che porta all'approvazione o meno di un documento
contabile lo si esprima al livello dei programmi. La valutazione politico finanziaria su quella previsione di
spesa per il triennio successivo lo si fa a livello di programmi. Il programma dettaglia come, attraverso quali
programmi di spesa si possono perseguire gli obiettivi istituzionali. Definire I programmi come unità di voto
dà un'idea di competenze rispetto alle scelte assunte, dire che il voto si ferma a questo livello significa fare
un'indicazione del riparto delle competenze. Ha valenza finanziaria e politica.
La classificazione COFOG classific of functions of government è applicata a livello Internazionale e serve
per una visione unitari e omogenei dei programmi, missioni, spese, della programmazione finanziaria a
livello europeo. Il programma è il livello a cui troviamo un raccordo con questa classificazione. I programmi
sono contenuti nel bilancio di previsione.
3) macro aggregati: all'interno abbiamo un'articolazione dei programmi secondo la natura economica della
spesa. Vediamo le voci di spesa all'interno dei programmi. Dice quali sono i fattori di produttività acquisiti e
quindi la causa economica che ha determinato la spesa. Esprimono la natura della spesa. Sono rappresentati
nel PEG piano esecutivo di gestione che deriva dal bilancio di previsione ma ha funzione differente. Prevede
un'articolazione da un punto di vista delle voci di spesa diverso.
Dai macro aggregati in giù ci spostiamo ad un livello di dettaglio sempre più piccolo. Ad una classificazione
che non ha più valenza di decisione né nel settore politico né ai dirigenti. Ha valenza gestionale. Serve per gli
uffici di ragioneria per avere codifica di dettaglio.
4) capitoli e articoli: sono ripartizioni dei macro-aggregati ai fini della gestione. È a questo livello che
avviene il raccordo con il quarto livello del PDC.
Classificazione economica (cosa acquisto?): rilevanza economica
Piano dei conti integrato
-Entrate: hanno subito più modifiche.
1) Titoli: esprimono la fonte di provenienza delle entrate. Attraverso la classificazione per titoli conosciamo
da dove provengono le entrate, qual è la fonte che le ha generate.
2) Tipologie: partendo dal titolo è al suo interno individuata qual è la natura dell'entrata nell'ambito di
ciascuna fonte di provenienza. Anche nelle entrate abbiamo unità di voto che sono le tipologie. A questo
livello viene approvato il bilancio. È il livello in cui si individuato per ciascuna fonte di entrata la natura
dell'entrata stessa nell'ambito della fonte.
3) Categorie: esprime l'oggetto specifico dell'entrata. Le troviamo rappresentate nel PEG.
4) Capitoli e articoli
Esempio di prospetto di bilancio.
Entrate di natura perequativa derivano da scelte di reparto, di ridistribuzione delle entrate tra varie categorie
di soggetti.
Sono entrate correnti ossia tipiche che ogni anno si presentano e fanno riferimento al normale funzionamento
dell'ente, alla gestione tipica e che hanno natura locale.
Nel titolo 1 non ci saranno le entrate che provengono dalla vendita di un immobile perché non sta accettando
il tributo, meccanismi di tipo contributivo, perequativa. Né è un'entrata corrente perché sarà fatta in maniera
occasionale e non ripetitiva.
Al livello più basso ci sono le tipologie. Imposte tasse e proventi assimilati. Vedo la natura dell'entrata. Su
questa c'è l'approvazione del consiglio comunale. In questo livello ho le categorie.
La categoria 03 e quella 06. I numeri hanno un significato.
Entrate in conto capitale hanno a che fare con Investimenti, non sono correnti.
Entrate per conto terzi e partite di giro. Siamo sostituti d'imposta tratteniamo le somme e le dobbiamo poi
girare all'amministrazione finanziaria. Sono di pari importo rispetto alle spese per conto terzi.
Titolo trasferimenti correnti si riferiscono ad attività tipiche che provengono da quello che dicono le
tipologie.
SPESE
Missioni e programmi
2 giustizia di competenza dello stato ma in parte anche del comune canoni di locazione.
MACROAGGREGATI
Rispetto ad essi vediamo le singole voci di spesa.
Qual è l’idea di fondo dei processi decisionali all’interno delle istituzioni pubbliche? Dobbiamo mettere in
chiaro che alle luci delle funzioni svolte, della complessità di questi istituti legata al fatto di produrre beni di
diversa natura, di svolgere funzioni di tutela, i processi decisionali sono complessi. Rispetto a questi
processi, alla vita delle aziende, si sono susseguite una serie di teorie che hanno caratterizzati i processi
decisionali all’interno delle istituzioni pubbliche. Possiamo guardarle da un punto di vista cronologico e
hanno il loro fondamento nella teoria della razionalità illimitata che è un caso limite che non concretamente
attuabile secondo cui c’è l’individuo sia dotato di una conoscenza totale, che non vi sia asimmetria
informativa tra le parti e che pertanto, il decisore unitario possa garantire e assorbire su di sé l’interesse del
singolo e quello collettivo. E’ difficilmente raggiungibile perché non tutte le informazioni sono note, se così
fosse vivremmo in un mondo che non presenta imprevisti. Ciò che non accade è che il decisore pubblico sia
la figura capace di sintetizzare su di sé ed esprimere su di sé le aspettative di tutti. Non esiste una visione
condivisa.
Se ha senso in chiave teorica partire da un modello di razionalità assoluta che ha senso agli altri, è un
modello meno solido perché assume:
• visione unitaria e condivisa
• interesse unitario = interesse collettivo
• tutti gli obiettivi sono misurabili
• tutte le variabili sono note
Queste le condizioni principali che caratterizzano questo modello ma che nella prassi non possono trovare
pieno riscontro. Perciò gli studi successivi si distaccano dalla stessa:
1. Modello di Simon: razionalità limitata
Non c’è un principio di razionalità assoluta ma limitata. Questa condizione porta il decisore pubblico e
ognuno di noi ad operare in condizioni di incertezza, cercando non una piena compenetrazione in capo ad un
unico soggetto e quindi un’unica linea di azioni condivisa da tutti ma una strada mediana, una soluzione che
contemperi e bilanci gli interessi accettando l’incertezza e le inevitabili asimmetrie informative.
Caratteristiche:
• molte variabili sono note;
• molti obiettivi sono raggiungibili;
• occorre selezionare le variabili e gli obiettivi misurabili giungendo non tanto ad una soluzione che
massimizzi l’utilità di tutti ma ad una soluzione che sia soddisfacente ed accettabile che cerca di soddisfare il
maggior numero di soggetti.
Contemperamento degli interessi: contesto in cui ciò esiste  impresa, azienda dove ci sono diversi soggetti
e si mischiano, combinano interessi di varia natura economici, non economici, istituzionali, non istituzionali.
Via via che si susseguono i decenni e la vita delle istituzioni pubbliche, nel secolo scorso si sono evolute le
teorie sui modelli decisionali verso soluzioni che hanno arricchito una serie di profili che hanno migliorato
tale teoria.
2. Teoria di Lindblom: modello incrementale
All’interno delle democrazie, delle Istituzioni Pubbliche vi sono persone e ognuna delle persone che fa parte
delle amministrazioni, lo fa portando e conferendo il proprio modo di agire, i propri valori, bagaglio di
competenze e conoscenze. Lindblom sottolinea che non si possono trascurare le conoscenze e l’impostazione
di chi in quel momento partecipa e governa l’amministrazione. Con questa riflessione l’elemento che viene
posto in risalto è quello del pluralismo perché si sottolinea come esistano attori diversi che sono liberi,
autonomi e che evidentemente apportano il loro contributo individuale andando a formare una decisione più
grande frutto di decisioni più piccole. Si ha la possibile frammentazione del processo decisionale che non è
unitario e onnicomprensivo ma si scompone in ragione della pluralità di centri decisionali e della pluralità di
valori e prospettive che ognuno di noi apporta quando agisce in un sistema.
• processo decisionale frammentato
• processo decisionale eterogeneo
• mancanza di un centro unitario perché esistono più poli decisionali in cui le decisioni vengono
assunte
E’ un forte elemento di complessità che lo si può superare laddove si accetta la situazione di partenza: lo
status quo che è un punto iniziale e rispetto ad esso si assumono modifiche di tipo incrementale. Si accetta di
modificare lo status quo in misura marginale, con piccole variazioni di quella che è la situazione di partenza.
Arricchisce la teoria di Simon riconoscendo la situazione di incertezza, di conoscenza di alcune variabili ma
sottolineando come qui vi siano:
• attori diversi ognuno con il proprio bagaglio di competenze, valori, conoscenze;
• pluralità di centri decisionali;
• processi decisionali frammentati ed eterogenei che impongono di accettare lo status quo e agire
secondo modelli incrementali.
Non è sempre vero che vi sia un unico soggetto che possa raggiungere questa situazione soddisfacente ma
c’è un pluralismo che impatta sui processi decisionali, li frammenta, li rende eterogenei e orienta verso una
decisione di tipo incrementale.
Lo stato di partenza sia accettabile non ideale e pertanto ci si sposta in via incrementale. E’ una teoria che ha
influenzato l’approccio contabile di programmazione delle Istituzioni pubbliche.
3. Modello di Etzioni: approccio Mixed-Scanning
Presuppone che non vi siano decisioni che siano capaci di analizzare tutto il quadro di riferimento così come
non si possa sempre agire con questo approccio incrementale ma occorre che si fissi una gerarchia delle
decisioni e che rispetto a questo processo di tipo gerarchico si vadano a scartare quelle decisioni che sono
marginali, poco significative rispetto alla decisione finale. Mette in risalto la necessità di operare una
selezione empirica delle alternative disponibili e queste vengono valutate attraverso dei carotaggi ossia
attraverso stime, sondaggi, verifiche, selezioni a campione effettuate su quegli aspetti che si ritengano critici,
preminenti rispetto agli altri. L’dea è della selezione fatte mediante carotaggi, tentativi e questi tentativi ci dà
non già uno scostamento di tipo marginale che non scontenta nessuno e accontenta tutti ma seleziono le
decisioni: alcune le scarto e mi concentro su quelle che hanno carattere prevalente, su quelle che sono
gerarchicamente più importanti.
Tende a superare l’approccio incrementale, a caratterizzare i processi decisionali mediante carotaggi,
scomposizioni e selezioni delle alternative, delle variabili rilevanti scartando quelle superflue che non hanno
impatto concreto sul processo decisionale giungendo alla decisione ultima. C’è perciò una scala di priorità
che permette di individuare le decisioni prevalenti.
Specificità delle istituzioni pubbliche
Ci sono delle peculiarità che presenta l’azienda pubblica e non l’impresa che rappresentano problemi non da
poco: per i prodotti che l’azienda pubblica realizza, manca in tutto o in parte il prezzo di cessione. Per la PA
spesso è totalmente assente o non è remunerativo delle condizioni di produzione impiegate.
La PA rende servizi senza ricevere come contropartita diretta nulla: beneficiamo dell’intervento della polizia
municipale per reprimere abusi del disturbo della quiete pubblica/ trasporti/ se usufruiamo della piscina
comunale pagando un prezzo non remunerativo dei fattori produttivi impiegati. Un prezzo che se ci
rivolgessimo ad una struttura privata per fare le stesse cose (svolgere attività sportive) sarebbe maggiore.
Ragioni della mancanza del prezzo di cessione:
politico-sociali: il comune fissa quel prezzo per il trasporto per ragioni di carattere sociale, se dovesse agire
secondo una ragione di tipo economico non lo farebbe perché sarebbe insostenibile. Dal momento che la PA
deve garantire il rispetto degli interessi della comunità è obbligata a stabilire tale prezzo. Prezzi politici: con
valore simbolico. Implicazioni economiche di questa scelta: il fatto che manchi prezzo di cessione che effetto
ha? Le entrate di un comune saranno ridotte; l’assenza del prezzo di cessione rappresenta un limite al
processo di conoscenza e controllo dei costi perché se quel servizio viene reso gratuitamente, io non mi
pongo il problema se vi sia o meno un costo, di controllare se sto operando con efficienza erogando quel
servizio. Pone un problema di scelta delle alternative da un punto di vista decisionale perché la PA, se
potesse, non erogherebbe servizi improduttivi ma non può farlo per la tutela degli interessi pubblici. Come fa
un comune a mettere autobus su strada se il prezzo non remunera? Come si perseguono gli equilibri del
medio lungo termine se pratico prezzi non remunerativi? Sostiene le aziende la presenza di trasferimenti, il
sostegno finanziario che proviene da altre istituzioni pubbliche. Esempio: trasporto. Come si finanzia
un’azienda di trasporto? Con i biglietti, proventi che derivano dal servizio. E grazie ai trasferimenti della
regione, del comune, di altre istituzioni che sono erogati da queste istituzioni. Quelli regionali vengono fatti
in base al numero di chilometri che gli autobus hanno percorso durante l’anno. Il comune sostiene l’azienda
di trasporto con trasferimenti per compensare differenza di prezzo: se io aziende da trasporto applico uno
sconto esonerando i portatori di handicap, questa è una condizione imposta dal decisore pubblico a fronte
della quale ho da parte dell’istituzione pubblica un contributo che bilancia il mancato incasso di quelle
somme.
Una seconda condizione dell’agire delle Istituzioni pubbliche è la formalizzazione dell’attività
amministrativa: si dice che la PA agisca secondo schemi predefiniti e con processi formalizzati. Quando
pensiamo ad una PA quella istituzione deve dimostrare quali sono gli organi, chi ha il potere di operare, quali
sono i tempi con cui devono svolgere i processi, gli atti formali con i quali si concretizzano e si manifestano
le decisioni. Le istituzioni pubbliche parlano per atti, manifestano in tutte le manifestazioni esterne con
impatto sulla collettività, che vogliono comunicare all’esterno provvedimenti che la PA ha assunto hanno un
carattere formale che lo individuiamo nel documento, nell’atto: provvedimento con cui è stata disposta la
chiusura dell’ateneo  è stato del rettore che ha la rappresentanza dell’ateneo con un provvedimento che ha
un protocollo che ha oggetto, contenuto e validità. Atto formale in cui è stata scritta la decisione dell’ente e
rispetto alla quale noi attori ci siamo adeguati. E’ un fatto sostanziale. La condizione viene certificata in
maniera formale.
Molto spesso i tempi della politica condizionano i tempi della gestione. Determinati processi non avanzano,
rallentano, non vengono assunti o accelerano perché si è in un momento del ciclo politico, del mandato
elettorale dell’amministrazione che condiziona i ritmi con cui si svolge la gestione: rimandare la decisione
nel timore di penalizzare il consenso politico.
Caratteristica tipica delle PA: interdipendenza tra tempi politico istituzionali e quelli della gestione.
Critiche più rilevanti mosse al modello burocratico:
• rischio che la politica potesse non garantire l’imparzialità e neutralità che è tratto fondativo del
modello burocratico: tra il livello politico e livello amministrativo si instaurano relazioni naturali ma che
assumono un carattere fisiologico nella misura in cui riguardano i rapporti che mettono in pratica l’esercizio
della funzione amministrativa: io funzionario svolgo il mio incarico nel rispetto delle norme e in ragione di
queste caratteristiche instauro anche relazioni col livello politico perché il decisore pubblico rappresenta la
collettività e le istituzioni devono perseguire interessi pubblici. Ciò diventa patologico quando il funzionario
pubblico perde di vista i propri doveri e mette in gioco interessi personali o, in casi più estremi, quando ci
sono fenomeni di tipo illecito e si instaurano interessi particolari.
• critica al modello ma può essere vista come una logica che non tende totalmente a smentirne i
principi ma mette in risalto un’idea di organizzazione scientifica del lavoro secondo standard, da cui non ci si
discosti.
• questo modello burocratico è valido in teoria ma è inserito in un contesto per sua natura dinamico,
complesso, che dialoga costantemente con l’esterno. Merton: esistono funzioni latenti, non esplicitate, non
volute del modello che creano delle distorsioni. In qualunque modello burocratico, in qualunque
organizzazione esistono delle funzioni latenti che, in modo non intenzionale possono alterare lo svolgimento
efficace, efficiente e razionale del modello. Esempio: quella norma è entrata in vigore ma ha effetto
distorsivo, impedisce alle imprese di quel settore di poter operare in condizioni di equilibrio, penalizza i
commercianti, i professionisti. Norma che dovrebbe tutelare un interesse comune ma nella stessa norma c’è
un seme latente di una distorsione che non consente il pieno raggiungimento degli obiettivi ovvero che altera
il naturale funzionamento del modello burocratico. In questa critica Merton mette in risalto anche un altro
profilo: l’approccio ripetitivo, il ritualismo burocratico che da un lato ha la funzione di codificare, dall’altro
la sua applicazione rigida rischia di produrre effetti distorsivi perché fa perdere di vista percorsi più rapidi e
non meno fa perdere di vista, qual è, in riferimento ad un determinato servizio, il giudizio che ne ha il
cittadino.
• si crea un corto circuito inevitabile tra amministratori pubblici (soggetto politico) e apparato
amministrativo in quanto, a dispetto di quello che teorizzava Weber, che la burocrazia fosse uno strumento
per l’esercizio del potere legale, studiosi come Gouldner hanno sottolineato la circostanza che la burocrazia
diventa uno strumento in mano a chi detiene il potere. La politica è capace di rompere l’equilibrio e orientare
la burocrazia a suo piacimento. Un modello che potesse valere in maniera infallibile è superato da questa
critica. Solo negli anni ‘90 nel nostro paese si è intervenuti per eliminare questa caratteristica.
• posta negli anni ’70 da altri studiosi, siamo in una fase in cui si ha un’evoluzione dello stato, una
maggior apertura delle istituzioni verso l’esterno, che richiedono un approccio di tipo adattivo. La burocrazia
non può non curarsi di ciò che vuole l’utenza e delle modalità per svolgere i propri servizi in maniera
efficiente ma si deve adattare all’esterno, deve correggersi per adattarsi all’esterno. Tale modello però non
riesce a correggere le sue disfunzioni per adattarsi ai cambiamenti esterni. La critica è anche sul tentativo con
cui la burocrazia cerca di adeguarsi: attuando un approccio normativo, predisponendo un nuovo testo di
legge, un nuovo regolamento che complica ulteriormente la rigidità della burocrazia rendendola ancora meno
in linea con ciò che sarebbe stato adeguato.
Queste critiche denotano i limiti del modello burocratico. Rappresentano i punti di partenza per passare ad
un’idea di approccio manageriale, al New Public Management. Per comprendere questa transizione è
opportuno mettere in parallelo i modelli in questione con l’evoluzione del ruolo dello stato nella società. Qui
gli studi si rifanno ad una riclassificazione, ad una presenza di fasi cui si è evoluto Stato e come queste fasi
siano accompagnate da un modello di organizzazione dell’apparato amministrativo coerente con ruolo dello
Stato.
• Stato dei diritti formali  stato (PA in generale) che è un soggetto sovraordinato il cui compito è
quello di agire affinchè vengano rispettate le leggi. Questo approccio si giustifica perché siamo in un
momento storico in cui c’è la presenza dello stato subito dopo la prima guerra mondiale, la dimensione
economica è marginale, il compito dello stato è di garantire la tutela di condizioni minime a beneficio dei
cittadini da un lato, e dall’altro lato di pretendere che i cittadini rispettino le leggi. In quest’idea il modello
che più di tutti è valido e viene applicato è quello burocratico.
• Ruolo di stato del welfare: la PA non si limita a svolgere, ad assicurare diritti e pretendere il rispetto
delle leggi con approccio giuridico formale ma è chiamata ad intervenire nella produzione di taluni beni e
servizi particolare: sanità, istruzione, previdenza. Questi servizi assumono un valore di bene collettivo che va
tutelato, servono allo sviluppo del paese, lo stato deve assicurarli perché sono diritti universali, c’è una
possibilità di intervento in risposta a fallimenti del mercato perché, se il mercato non può assicurare questi
servizi poiché non c’è prezzo remunerativo, lo stato si deve sostituire all’erogazione degli stessi. Anni ’70. In
questa fase il modello burocratico è l’efficienza non solo perché c’è l’impostazione tradizionalistica ancorata
alle norme, ma anche perché le eventuali disfunzioni del modello, gli eventuali comportamenti alterati non
ergono.
• Lo stato assume un ruolo più spinto e presente nell’economia al punto da essere caratterizzata questa
fase come lo stato dei servizi: la PA rientra come diretto produttore di beni e servizi, lo stato assume il ruolo
di imprenditore. Aziende create per mettere in mano pubblica il controllo di ambiti strategici: gas, energia,
chimica, poste. Partecipazioni che lo stato ha acquisito per orientare le scelte di determinati settori strategici.
Settori prima appartenenti al mercato. Non solo la partecipazione nell’azienda si stato ma anche l’intervento
del comune nella gestione diretta dei pubblici servizi: acqua, smaltimento rifiuti, trasporti… Anche in questa
fase c’è un modello organizzativo di tipo burocratico. La PA si è trovata a svolgere un ruolo di imprenditore
in vigenza di un modello burocratico. Come ha fatto la PA a mettersi ancora in gioco presidiando la gestione
ed erogazione di servizi pubblici, ad agire come imprenditore? Come ha fatto lo stato a reggere questo
sistema in termini finanziari? Come assicurare che la PA possa garantire la gestione diretta di questi servizi
(con quali risorse)? Aumentando la pressione fiscale, ricorrendo all’indebitamento. Lo stato fa leva sulle
entrate che provengono dal prelievo fiscale e sulla maggiore capacità di indebitamento. Questo sistema
presenta numerose disfunzioni: problemi dal lato dell’offerta e dal lato della domanda. Rispetto al ruolo dello
stato nell’economia, ruolo di diretta partecipazione e diretto intervento nella produzione ed erogazione di
pubblici servizi, quali sono le critiche che sono state avanzate?
1. Riguardano da un lato i limiti riscontrati sul lato dell’offerta e quindi in capo alla PA: le PA ad un
certo punto sono entrate in crisi per via della numerosità, della complessità delle funzioni, delle attività che le
PA hanno assunto su se stesse, ad un certo punto non sono state più in grado di assicurarne lo svolgimento in
modo efficiente. Dovuta all’eccessivo sovraccarico di compiti e funzioni che l’ente era chiamato a garantire,
ad erogare. Troppi compiti da portare a termine in un quadro di risorse scarse. La difficoltà nel far fronte a
tutte queste attività (obbligatorie o che ha liberamente deciso di assolvere). Accanto alla crisi di sovraccarico
legata alla complessità nella gestione di funzioni e servizi presidiati, c’è una componente di carattere
sovranazionale che riguarda una crescente pressione esercitata dall’UE verso l’apertura e liberalizzazione di
una serie di settori produttivo in cui fino a quel momento lo stato esercitava una sorta di monopolio e che
bisognava liberalizzare per favorire l’introduzione di meccanismi competitivi, per favorire la concorrenza.
Esempio: servizi telefonici, postali, energia elettrica.
Limiti riscontrati dal lato della domanda e cioè dai cittadini utenti: intervengono spinte che riguardano
l’efficienza  i cittadini, utenti dei servizi chiedono servizi più efficienti, non più standardizzati, un
incremento quali-quantitativo nel livello di servizi resi dalla PA e anche la richiesta di pagare di meno perché
non siamo di fronte al rapporto che io instauro con l’impresa che dà un bene di lusso perché è maggiore la
mia propensione, perché sono meno sensibile alle variazioni di prezzo. Nei rapporti con la PA io non ragiono
da cliente, il cittadino medio vede nella PA un soggetto che non mi può fare pagare di più, che mi fa pagare
di più con le tasse e mi offre servizi qualitativamente bassi.
Partenariato pubblico privato
Studio e approfondimento delle motivazioni e strumenti che consentono la collaborazione nelle forme
previste dall'ordinamento tra PA e operatori privato.
Individuazione delle spinte che hanno giustificato l'adozione di queste forme. Il tema della gestione dei
servizi pubblici ha visto un'evoluzione da piena attribuzione a carico dell'ente ad un Orientamento a cogliere
l'intervento dei privati e prevedere forme di contrattualizzazione, affidamento di questi servizi. Qui siamo di
fronte ad ipotesi simili. Si tratta di forme di collaborazione che mettono nella parte di erogazione dei servizi,
effettuazione investimenti, progettazione, sviluppo, realizzazione, Gestione. Si tratta di formule che
possiamo definire modulari nella struttura perché si compongono di diversi pezzi, segmenti di attività e
responsabilità che possono o meno far parte della collaborazione che si va ad instaurare tra pubblico e
provato.
Quali sono i fattori che favoriscono la genesi di queste forme?
• Problema finanziario: è legato al fatto che la PA ha una limitata propensione all'investimento di
medio lungo termine. Questo perché rappresenta gli interessi dei cittadini, un comune dovrebbe impegnarsi
ad assumere un'ottica strategica di medio lungo periodo ma, accanto a questo, esistono ragioni di
convenienza politica, legate all'orientamento politico che è tipicamente di breve che porta a prediligere
soluzioni che prevedono utilizzazione di risorse e dove il ritorno di investimenti è più immediato, più breve
perché questo accresce il consenso. Questo è un limite del meccanismo di finanza pubblica. L'orientamento è
più al breve perché i risultati degli investimenti sono più immediati, accrescono il consenso politico. Rispetto
a quelle di medio lungo che hanno ritorno più lungo e non riguarda il mandato politico di chi le ha messe in
campo.
• Un secondo ordine di questioni che può aver giustificato l'adozione di queste forme è legato alla
questione delle competenze. La PA ha rilevato i propri limiti a gestire, pensare, progettare iniziative che
fossero di medio lungo che si strutturassero anche mediante tecniche, strumenti ibridi giuridico finanziari. In
questo senso il limite delle competenze qualificato ha fatto sì che date la carenza di tali competenze si
cercassero forme di collaborazioni con privati.
• Un'altra condizione riguarda il superamento di limiti quale quello della burocrazia, nonché
regolatorio dei paesi, risulta difficile per un operatore districarsi tra i vincoli che esso pone per la PA, l'idea è
quella di avviare iniziativa di PPP ad un privato che sottosta in maniera diversa a questi vincoli che risponde
ad altre regole.
Per effetto di questi tre aspetti si è sviluppata la soluzione del PPP e questa nasce come un rapporto di
cooperazione tra PA e imprese volte ad assicurare il finanziamento, la costruzione, la ristrutturazione, la
gestione, la manutenzione di un'infrastruttura o la prestazione di un servizio. Parliamo di forme di
collaborazione che mettono in risalto ambiti distinti, non tutti devono esistere, a seconda del bisogno che la
PA vuole soddisfare.
Bisogna mettere in risalto un tema importante che porta ad una distinzione netta tra una forma canonica e le
partnership pubblico provato. Qui non parliamo del contratto di appalto che ha determinate regole, che è una
forma tradizionale che si basa su un contratto, un affidamento della realizzazione di un'opera secondo un
approccio di tipo contrattuale. Mentre qui stiamo discutendo di una modalità che non prevede questa così
netta separazione di ruoli tra pubblico e privato ma una forma di collaborazione, coinvolgimento a monte
dell'operatore privato che lo vede dialogare con la PA per definire in maniera congiunta cosa fare e come
definire gli obiettivi, come progettare.
Maggiore è il coinvolgimento maggiore è il grado di responsabilità.
Che tipo di iniziative, interventi, investimenti sono previste, qual è l'oggetto tipico di queste operazioni?
Realizzazione di investimenti, di infrastrutture. Quando parliamo di infrastrutture potremmo avere
investimenti per la loro realizzazione che sono di importante impatto economico come strade, aeroporti,
grossi cantieri, che richiede un investimento ingente di risorse, competenze elevate e disponibilità costante di
denaro per completare l'opera. Accanto a queste ci sono infrastrutture che potremmo rientrare in un secondo
ordine di classificazione con valenza sociale come realizzazione di asili nido, scuole, aree verdi. Sono anche
questi investimenti infrastrutturali ma cambia la natura dell'infrastruttura che si va a realizzare. Possono
essere previsti anche investimenti intangibili. Il meccanismo di partnership potrebbe vedere anche la
prestazione di un servizio accanto all'ambito della realizzazione dell'opera che quel l'opera può offrire.
Esempio: Rete autostradale e gestione del servizio.
Spesso si tende a sovrapporre la natura della collaborazione con lo strumento con cui questa avviene.
Siamo di fronte a soluzioni di tipo modulare e dobbiamo comprendere quali e quanti segmenti possiamo
mettere in sequenza e trasferire dal pubblico al privato. Non c'è forma standard ma ci sono vari ambiti che, a
seconda del tipo di soluzione, del livello di rischio che il pubblico vuole trasferire al privato, si vengono a
formare.
Quali i moduli, le funzioni?
• Finanziamento
• Progettazione
• Costruzione opera
• Manutenzione
• Gestione
Siamo di fronte ad una formula complessa perché si vengono a creare formule che di volta in volta vanno
comprese. Vanno definiti gli ambiti di responsabilità che ciascuna parte assume, queste formule hanno un in
dubbio vantaggio. Tutte le funzioni vengono garantite, svolte dal soggetto privato per realizzare l'opera, il
pubblico ha ceduto chiavi in mano ad un operatore privato tutto il pacchetto di funzioni per la realizzazione
dell'investimento.
Ci sono accanto a queste ipotesi parziali che conferiscono solo alcune funzioni.
Contabilizzazione dei PPP
Aspetto definitorio.
Vi sono diverse configurazioni possibili attraverso cui mettere in piedi questi rapporti. Non ci interessa come
queste formule vengono disciplinate.
Che tipo di caratteristiche assumono e quali ambiti esaminare?
Aspetto della collaborazione: il privato entra in gioco dell'investimento, talora è lui stesso promotore
dell'iniziativa.
Durata: sono opere che riguardano il lungo termine. La durata del rapporto non è solo legata a ciò che è
previsto contrattualmente ma origina dalla natura dell'investimento realizzato. Non parte dal dato normativo
non può durare più di ma è legato all'opera che si sta realizzando.
Il finanziamento è in larga misura a carico del privato
Il privato si assume la maggior parte dei rischi connessi all'operazione
La forma di Partenariato può collegare il meccanismo di remunerazione alla performance ma dobbiamo
comprendere caso per caso cosa si intenda e che soluzioni si possono in concreto verificare. Quali modalità
si instaurano da un punto di vista del pagamento? Non è sempre automatico. Va chiarito. Perché non è
sempre vero che sia legato alla performance e in quale senso vi sia una compartecipazione del pubblico e in
che misura è vero che siano solo i privati a farsene carico.
Forme di remunerazione: va chiarito quali possano essere le modalità di rimborso, recupero
dell'investimento.
• Tariffazione: generalmente avviene tramite tariffa pagata dagli utenti ad esempio: pedaggi fissati in
base al tipo di veicolo e pago in relazione ai chilometri percorsi. Tramiti i ricavi percepiti si ha la
remunerazione del rischio.
C'è infatti un rischio che viene posto a carico del privato che è legato alla domanda, la piena remunerazione
dipende dal livello di domanda che c'è del servizio. Queste opere "calde" di fondano sul meccanismo di
tariffazione, sull'utenza e spesso a queste il rischio di domanda ricade principalmente sull'operatore privato. •
Opere tiepide: recupero dell'investimento in parte in capo al privato e accanto a questo rischio c'è una
contribuzione lasciata al pubblico. La PA concorre a finanziare l'opera e attenuare rischio di domanda con
forme di compartecipazione. Esempio: infrastrutture a carattere sociale.
• Opere fredde: opere che pur prevedendo meccanismo di tariffazione, gravano interamente a carico
della PA. Per ragioni di competenze, tempistiche, progettualità si instaura meccanismo di partnership e
l'acquirente e committente dell'opera è la PA che paga il privato per la realizzazione della stessa e,
eventualmente, per la sua gestione se richiesto. Esempio: ospedale. Meccanismo tariffario in cui è il pubblico
a pagare il privato. C'è un canone fissato per remunerare l'investimento sottostante.
In riferimento alle opere calde si instaura rapporto trilaterale tra PA, privati e utenti. Si instaura meccanismo
di domanda e offerta tipico del mercato tra operatore economico e gli utenti (gestione reti autostradali).
Nelle opere fredde o interamente a tariffazione sulla PA questa affida al privato la realizzazione dell'opera e
paga un canone perché fruisce dell’opera che è stata realizzata e del servizio che essa è in grado di garantire.
Il privato la realizza, eroga il servizio e riceve il canone per ciò che ha effettuato.
Tra le forme più interessanti c'è il project financing (finanza di progetto) che è importante come modalità di
finanziamento di un progetto di investimento. Si individua il progetto di investimento che viene finanziato
tramite l'operazione di project financing. Riguarda ad esempio la realizzazione e gestione di un'infrastruttura.
È un progetto di investimento veicolato attraverso iniziativa finanziaria. Da un punto di vista degli operatori
che partecipano all'iniziativa è possibile vedere come cambiano le regole di fondo. Qui non ci soffermiamo
sull'aspetto giuridico (appalto) ma sul concetto di operazione, di progetto. E’ il progetto sottostante che guida
la formula che viene applicata e la partnership la si può attuare mediante la finanza di progetto che ha come
motore dell'iniziativa un’entità, un soggetto che si chiama special purpose vehicle (SPV) società veicolo,
entità che nasce allo scopo, con l’obiettivo specifico di realizzare un'iniziativa.
Nell'appalto io ho la società che opera da decenni nel settore di costruzione di parchi divertimento, faccio
una gara, la realizzazione del parco se la aggiudica un'azienda che ha per 20 anni la realizzazione gestione di
quel servizio. Qui invece col meccanismo di finanza è fondamentale la società veicolo per realizzare il
progetto di investimento. Con la società noi separiamo la storia e la vita dei soggetti che partecipano
all’operazione dall'iniziativa stessa. Una delle peculiarità della finanza di progetto è che c'è un soggetto che
si fa promotore, ma l'iniziativa rimane autonoma rispetto alla situazione patrimoniale e finanziaria della
società proponente. È importante sottolinearlo perché, in un'iniziativa di project financing, la nostra
valutazione non è sul soggetto promotore, sulla sua solidità patrimoniale ma la solvibilità dell’iniziativa
dipende dai flussi che può generale il soggetto.
L'operazione sta in piedi a condizione che il progetto sia in grado di generare flussi. Il progetto in sè deve
sostenersi nel tempo e generare investimento.
Novità delle PA che si è consolidata negli ultimi 9 anni: trasparenza, diritto di accesso ai dati e dall'altro lato
a bilanciare tali principi la tutela della privacy.
Negli anni è stata necessaria un'azione che ha portato ad accrescere il livello di trasparenza delle
informazioni detenute dalla PA e messe a disposizione della collettività. Il potere dell'informazione crea
valore se collegato all'uso di altre risorse. La PA ha obbligo di rendicontazione naturale essendo il garante
dell'interesse della collettività. Quest'obbligo di trasparenza non è ancora omogeneo in tutte le PA.
Quest'idea della trasparenza e dell'apertura dei dati, si fonda su alcuni principi:
Di trasparenza intesa come totale accessibilità alle informazioni che riguardano l'organizzazione, istituzioni
pubblica e le attività che questa svolge. L'organizzazione deve essere un castello di vetro, trasparente e
osserva ile in tutto i suoi aspetti e in tutte le attività che essa è chiamata a svolgere. L'esigenza di trasparenza
risponde principalmente a principi di carattere costituzionale perché vale un principio di imparzialità ed
efficienza della PA art 97 costituzione e la PA deve assicurare parità di trattamento e deve assicurare
organizzazione efficiente per l'efficienza dei servizi, informazione a favore di tutti. Il principio della
trasparenza viene collegato a questo articolo perché si l'ente pubblico risponde alle leggi e bisogna essere
imparziale nello svolgimento die propri compiti e rapporti con terzi. Non di meno questo Principio di
imparzialità ed efficienza vede un elemento legato alla trasparenza rispetto al Principio dell'asimmetria
informativa. Non è pensabile che la PA nei rapporti negoziali che instaura, detenga più informazioni o
informazioni diverse rispetto alla controparte o possa dosare il contenuto informatico che offre ad alcuni
soggetti rispetto ad altri. L'idea della trasparenza ha in sé un'idea di controllo civico, grazie a questa
trasparenza tutti gli altri attori sociali possono esercitare un controllo. Grazie alla trasparenza tutti i portatori
di interesse possono esercitare attraverso le informazioni un controllo civico, di pressione sulla PA e di
garanzia del buon andamento dell'azione. Questi dea di trasparenza ha anche una valenza culturale: se tutti
gli atti sono accessibili, le informazioni sono a portata di mano, chiunque può chiedere maggiori dettagli
sullo stato di avanzamento valore, questo di mostra come da parte dell'ente vi sia propensione, apertura che
detti la volontà dell'ente di non avere problemi rispetto alle cose da esternare ai cittadini.
La norma che ha favorito la traduzione di questi principi nel 2013 quando è stata regolamentata la materia
che, col decreto legislativo 33, ha previsto per le PA rendessero pubbliche informazioni organizzate secondo
un criterio a beneficio della collettività indistintamente e mettessero in campo informazioni sensibili. Sono
stati introdotti una serie di obblighi per evitare che ogni amministrazione decida cosa comunicare ed è stata
istituita
Pubblica tutti atti amministrativi generali, tutto il corpo normativo, tutto ciò che ha a che fare con i
documenti di programmazione strategica (relazione sul programma realizzato dal singolo precedente, piano
di corruzione alla corruzione), scadenza obblighi amministrativo (pagamento Tari).
Per il sindaco le deleghe che non ha trasferito agli assessori, il compenso, le dichiarazioni dei redditi che ha
prodotto. Sul sito amministrazioni trasparente una serie di contatti da chiamare in caso di necessità. L'ente
affida consulenze e sono indicati nel sito gli incarichi di consulenza. Vengono indicati i dirigenti del comune,
la dotazione organica, le informazioni sui tassi di assenza del personale, i componenti dell'OIV, i bandi di
concorso, contributi, assegni familiari e maternità (non dato puntuale con nome cognome ma iniziali che
rispondono ad un principio di tutela della privacy).
Open bilanci Dati della PA
Informazioni sul patrimonio immobiliare se ci sono beni confiscati, I canoni imputato a bilancio e che il
comune riceve o paga per fitti attivi o passivi. Servizi erogati ogni dipartimento pubblica carta servizi per
indicare la sua attività,
Dipartimento servizi ambienti e sanità cosa fa, diritti e doveri, dove si trova e che servizi svolge, recapiti,
orario d'ufficio, dotazione organica, responsabili indicati nominativamente.
Indicatori di tempestività dei pagamenti, le opere pubbliche.
Enti controllati: tutti i dati sulle società partecipate. Incarichi, oneri, rappresentanti con compenso percepito,
bilanci, incarichi conferiti...
Performance: obiettivi delle partecipate, Peg, delibera del piano.
Ammontare dei premi.
Il patrimonio informativo che viene fuori dai siti è straordinariamente ampio e questo da una misura dei dati
di cui il comune dispone, che deve elaborare ed offrire ai propri interlocutori. Allo stesso tempo ci fa capire
quanto tutti i soggetti interessati tendono ad influenzare i comportamenti della PA possono incidere avendo
così tanti dati in possesso. Se io dovessi chiedere ad una persona che non ha competenze guardasse la
sezione bilanci non sarebbe in grado di esprimere un giudizio sugli indicatori, sui risultati del bilancio se
siano in linea con quelli di altri comuni, bisogna rimanere critici di fronte ad un problema: non piena
omogeneità nella rappresentazione dei dati nei termini di cosa viene offerto da un comune e cosa da un altro
rispetto alle sezioni nonché il problema della comprensibilità dei dati.
Articolo 193 TUEL “Salvaguardia degli equilibri di bilancio” mette in risalto una serie di elementi:
• la posizione di responsabile del servizio finanziario è molto importante
• la salvaguardia mira ad assicurare il permanere degli equilibri e, laddove questa verifica dia esito
negativo, occorre intervenire per porre in atto provvedimenti per fronteggiare questi scostamenti e
ripristinare una condizione di equilibrio.
L’articolo dice che si interviene attraverso o quelle misure che consentono di ripristinare il pareggio se si
prefigura un disavanzo e quindi uno squilibrio o tramite provvedimenti che mi consentano di ripianare i
debiti fuori bilancio o tramite iniziative che vadano ad impattare su alcuni fondi (fondo crediti di dubbia
esigibilità) che devono accogliere questi squilibri che si sono manifestati. E’ una procedura molto importante
perché, dopo aver rilevato una situazione di allerta che denota una criticità, c’è la necessità di ripristinarli per
evitare che situazioni fisiologiche, se non risolte nella loro fase fisiologica, divengano patologiche. Ci stiamo
muovendo dal bilancio di previsione approvato prima dell’inizio dell’esercizio alla fase della gestione.
Durante la gestione si manifestano fatti che possono fare allontanare la gestione da quelle condizioni di
equilibrio che avevo immaginato esistere all’inizio. Tra questi fatti vi sono i debiti fuori bilancio ossia
obbligazioni giuridiche che si sono formata durante l’esercizio senza il rispetto delle normali procedure di
assunzione degli impegni. Può succedere che si manifestino obbligazioni che l’ente ha contratto secondo un
inter, procedimento difforme dalle normali procedure di assunzioni degli impegni di spesa. Perché si possa
assumere un impegno di spesa bisogna avere gli elementi costitutivi dell’impegno, può però succedere che
alcune obbligazioni sorgano senza che siano rispettati questi parametri.
Articolo 193
Salvaguardia degli equilibri di bilancio76.
1. Gli enti locali rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli
equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti,
secondo le norme contabili recate dal presente testo unico, con particolare riferimento agli equilibri di
competenza e di cassa di cui all'art. 162, comma 6.
2. Con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale, e comunque almeno una volta
entro il 31 luglio di ciascun anno, l'organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli
equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente:
a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere
un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero
della gestione dei residui;
b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all'art. 194;
c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità accantonato nel risultato di
amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui. La deliberazione è allegata al
rendiconto dell'esercizio relativo77.
3. Ai fini del comma 2, fermo restando quanto stabilito dall'art. 194, comma 2, possono essere utilizzate per
l'anno in corso e per i due successivi le possibili economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle
provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione, nonché i proventi
derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili e da altre entrate in c/capitale con riferimento a
squilibri di parte capitale. Ove non possa provvedersi con e modalità sopra indicate è possibile impiegare la
quota libera del risultato di amministrazione. Per il ripristino degli equilibri di bilancio e in deroga all'art. 1,
comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai
tributi di propria competenza entro la data di cui al comma 2.
4. La mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è
equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141, con
applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo.
Siamo di fronte ad obbligazioni che l’ente si trova improvvisamente durante la gestione ma che sono
riconducili a delle categorie tassativamente definite dal legislatore all’articolo 194 TUEL “riconoscimento di
legittimità dei debiti fuori bilancio”. Siamo di fronte ad ipotesi che sono state assunte senza il rispetto delle
regole perciò occorre una procedura che le riconduca alla legittimità: il riconoscimento.
Sono ipotesi tassative: i debiti fuori bilancio si possono riconoscere nella misura in cui siano derivanti solo
da alcune tipologie:
• A) sentenze esecutive: debiti fuori bilancio ai sensi dell’articolo 194 lettera A definisce che sono
sentenze esecutive cioè passate in giudicato o che il tribunale stabilisce essere immediatamente esecutive a
fronte delle quali gli enti locali sono chiamati a pagare una determinata somma ad un soggetto che gli ha
fatto causa e che devono pagare perché è giunta una sentenza. Se questa situazione si verifica, si verifica in
corso d’anno. Pertanto non abbiamo nel bilancio di previsione un’obbligazione che possiamo aver
contabilizzato. Possiamo aver tenuto conto di un rischio ma quell’obbligazione non è ancora sorta. Perciò noi
ne teniamo conto dal momento in cui si manifesta e da quel momento sorge un debito fuori bilancio da
lettera A dell’articolo 194 cioè da una sentenza esecutiva. Da quel momento l’ente è tenuto a pagare e quindi
a trovare le risorse per far fronte al pagamento e a riconoscere la legittimità di questo debito. Se ci troviamo
d fronte ad una sentenza che condanna il comune a pagare, c’è poco da discutere sulla legittimità, potremo
valutare in altra sede se il funzionario che ha determinato quella situazione per cui si è formato il debito fuori
bilancio abbia agito correttamente o meno, ma quella sentenza non è appellabile. Diversamente avviene per
le altre voci.
• B) coperture di disavanzi di consorzi quindi di risultati negativi di gestione di consorzi, aziende
speciali o altri enti di proprietà del comune perché nello statuto, nell’atto costitutivo di questi enti era
previsto che il comune si facesse carico di risultati negativi di gestione e quindi il comune, laddove questi si
manifestino, è chiamato a farvi fronte. Anche qui però il debito fuori bilancio sorge perché il comune ha
approvato il bilancio di previsione al 31.12.2018 e a 4.2019 il consorzio o l’azienda speciale ha presentato il
suo bilancio dove è maturata la perdita o disavanzo e il comune ne prende atto in quella sede. Non poteva
tenerne conto prima ma sorge in quella sede, per effetto di una disposizione statutaria che impone al comune
di pagarlo. Potremo discutere in altra sede se gli amministratori si siano comportati in maniera legittima o
meno ma il disavanzo se si manifesta è un debito fuori bilancio che deve essere riconosciuto
• C) ricapitalizzazione delle società di servizi pubblici: io ho la società di smaltimento dei rifiuti solidi
urbani che produce perdite molto consistenti, se quelle perdite abbattono il capitale al di sotto del minimo
legale o lo azzerano, il comune socio al 100% o ricostituisce il capitale o fa fallire la società. C’è un obbligo
di ricapitalizzazione.
• D) esproprio. Nasce una questione di pubblica utilità tale per cui io devo necessariamente espropriare
un certo terreno dove vi sono dei fabbricati di proprietà di una famiglia, un’impresa, mi serve quella zona per
ragioni di pubblica utilità, di emergenza a seguito di una calamità o di una qualunque motivazione, esproprio,
pago, indennizzo il cittadino per questo esproprio e a questo scopo sorge il debito fuori bilancio. Sorge
un’obbligazione senza che l’amministrazione avesse provveduto ad assumere l’impegno.
• E) acquisto di beni e servizi in deroga alle normali assunzioni degli impegni di spesa laddove però io
possa dimostrare che gli acquisti che ho effettuato hanno determinato per l’ente un arricchimento effettivo e
siano stati effettuati nell’espletamento delle funzioni. Può succedere che un dipartimento comunale si trovi di
fronte alla situazione straordinaria per cui deve procedere ad un acquisto senza attenersi a delle regole e
quindi al criterio di assunzione degli impegni. Esempio: durante la notte necessario intervento di ripristino di
una condotta idrica per evitare che ci siano perdite di milioni di metri cubi di acqua e per farlo si rivolga ad
una ditta che non era quella che si era aggiudicata l’appalto o che ha selezionato tramite una gara…e tuttavia
grazie a questo intervento è derivato per il comune un’utilità nel non aver arrecato un danno ai cittadini e un
arricchimento non in termini patrimoniali ma non si è determinato un esborso ulteriore perché, se io non
fossi intervenuto, quella condotta si sarebbe definitivamente deteriorata e l’avrei dovuta sostituire tutta o una
buona parte e avrei dovuto spendere molto di più. Siamo nell’ambito di spese sostenute nell’esercizio delle
proprie funzioni. Rispetto all’acquisto di beni e servizi l’articolo stabilisce che, perché si possano riconoscere
i debiti fuori bilancio che nascono dall’acquisto di beni e servizi, è necessario che vi sia la dimostrazione di
un’utilità, di un arricchimento e che il debito sia stato assunto nell’esercizio delle funzioni di competenza.
Le procedure di riconoscimento avvengono mediante passaggi regolamentati dal regolamento di contabilità
dei comuni. Cioè il dirigente che ha contratto l’obbligazione predispone una relazione di accompagnamento
ai debiti fuori bilancio che ha contratto, istruisce la delibera di riconoscimento del debito attraverso un atto
formale col quale sta comunicando all’organo competente per il riconoscimento che è il consiglio comunale.
Il dirigente fa un atto col quale istruisce la proposta di delibera, dice: qua ci sono 50 mila euro di debiti fuori
bilancio sorti da sentenze esecutive che riguardano determinate circostante quali cause sorte per incidenti
stradali, cause di lavoro coni dipendenti, abbiamo perso le cause, per favore riconosci i debiti. Il consiglio
comunale esamina queste partite e le riconosce. Il riconoscimento delle legittimità del debito fuori bilancio
avviene ad una condizione imprescindibile: che ci siano le risorse per poterli pagare.
Istruisce: scrive un atto in cui informa il consiglio comunale e prima ancora il responsabile del servizio
finanziario che deve valutare la compatibilità finanziaria degli atti per indicare la causa della nascita del
debito e ne chiede il riconoscimento.
Il consiglio comunale deve conoscere le ragioni per cui il debito è sorto e avere gli elementi di giudizio da
parte del dirigente per dire ok, sono convinto che di questo debito vi fosse una situazione di oggettiva
impossibilità di prevederlo in anticipo, ne sia derivato per l’ente un arricchimento, un’utilità e sia stato
assunto nell’esercizio delle proprie funzioni.
Si tratta di situazioni che si manifestano durante la gestione e che sono difficili da governare perché spesso il
comune non ha le risorse per fronteggiarle, esso deve perciò riprogrammare la propria gestione. E’ un
problema non da poco perché spesso sono importi molto elevati.
Nella misura in cui i debiti sono riconoscibili diventa possibile per l’ente farvi fronte, la situazione di
illegittimità può essere sanata ma spesso capita che, non potendovi l’ente fare fronte, il debito non venga
riconosciuto. Se il debito non viene riconosciuto, il problema ricade sul responsabile che può essere chiamato
in giudizio.
3. Per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma
dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella
relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l'impossibilità di utilizzare altre risorse.
Per arrivare al rendiconto dobbiamo partire dall’approfondimento non solo dei debiti fuori bilancio ma anche
della procedura di riaccertamento dei residui attivi e passivi. Siamo verso il rendiconto e il rendiconto ha la
funzione di dimostrare i risultati della gestione attraverso informazioni di natura contabile ed extracontabile
che dicano se le previsioni formulate a preventivo trovano riscontro a consuntivo e quindi se la gestione si è
realizzata rispetto i valori indicati preventivamente.
Il rendiconto rappresenta vari prospetti e risponde ad una logica di tipo finanziario nonché economico
patrimoniale. Per arrivarci è necessario effettuare una serie di verifiche propedeutiche alla validità dei
risultati iscritti a consuntivo. Tra queste verifiche vi è quella del riaccertamento dei residui attivi e passivi.
E’ una procedura eccezionale che serve a verificare se sussistano o meno le ragioni di mantenimento dei
crediti del bilancio. Logica di questa procedura: l’ente locale ha l’obbligo ogni anno e comunque prima
dell’approvazione del rendiconto che avviene ad Aprile dell’anno successivo quello a cui si riferisce il
rendiconto. L’ente locale deve effettuare una ricognizione e riaccertamento dei residui. Questa procedura si
rivolge ai residui che provengono dalle gestioni pregresse ossia quelli che hanno già una storia e rispetto ai
quali l’ente deve fare una valutazione di permanenza della gestione, della sussistenza del credito; nonché i
residui della gestione di competenza, ossia quelli appena formatisi per cui è altresì richiesta una valutazione
volta a verificare se sussistano le ragioni del credito. Si parla di un aspetto: principio di prudenza: pone a
carico della PA una verifica analitica e puntuale volta ad accertare se il credito (o debito) esiste, se ha una
sua causale per la quale l’ente ha potuto iscriverlo nel bilancio, esiste ancora, ho fatto tutto ciò che era
necessario per tenere il credito in vita e vi è inoltre una valutazione sulla esigibilità, valutazione rafforzata
poiché faccio una stima sulla affidabilità: è ragionevole che lo incassi quest’anno perché ad esempio c’è una
dichiarazione firmata che verrà onorato nel corso dell’esercizio.
Corretta classificazione: può succedere che il debito nei confronti dell’impresa per dei lavori connessi
all’espropriazione per somma urgenza siano stati a livello contabile erroneamente imputati: piuttosto che
imputarli al servizio, dipartimento che realmente ha fatto sorgere quell’obbligazione, siano stati imputati ad
un altro dipartimento. La ricognizione prima e il riaccertamento dopo servono anche a superare questa
criticità e sanare errori nella errata imputazione dei residui.
Output dell’operazione: mettere in evidenza partite creditorie o debitorie che non hanno più ragione di
esistere: crediti di non esigibili o che è intervenuta causa di estinzione del credito…
Bisogna dimostrare l’effettività di questo risultato, che i residui che trovo indicati nel bilancio siano
espressioni di partite creditorie o debitorie vive, esigibili poiché il riaccertamento dei residui concorre al
calcolo del risultato di amministrazione.
Riaccertamento fondamentale per trasparenza, affidabilità dei dati.
Impatta sull’intera organizzazione, coinvolge i responsabili di uffici e servizi che devono effettuare la
ricognizione e successivamente chiama in causa la Giunta che, sulla scorta di quanto contenuto negli atti dei
singoli responsabili di servizio e sulla base dei pareri del responsabile del servizio finanziario dell’organo di
revisione, la giunta approva gli elenchi dei residui che sono stati cancellati o re-imputati o conservati come
ancora esigibili. Questa procedura di riaccertamento ha importanza elevata perché coinvolge gli uffici,
secondo i soggetti che hanno funzione di coordinamento (responsabile del servizio finanziario che si esprime
con parere che conferma la regolarità contabile della procedura), l’organo di revisione che rafforza la validità
della procedura e infine la Giunta che deve approvare lo schema di rendiconto (così come deve approvare lo
schema del bilancio di previsione) nei quali avremo per es dipartimento lavori pubblici c’era un elenco che
disaggrega a livello nominativo di singola partita creditoria e vi sarà annotazione se ridurre, mantenere il
residuo.
31.21
Se la previsione fatta a inizio anno sia stata errata in termini positivi o negativi, bisogna ridurre o
incrementare il valore dell’accertamento per portarlo al valore effettivo. Se abbiamo certezza che i soldi li
dobbiamo incassare a questo accertamento che è rimasto aperto verrà portato nell’esercizio successivo. Se
non è più esigibile, attraverso il riaccertamento che può essere ordinario o straordinario (se si passa da un
tipo di contabilità ad un’altra) si fa ricognizione delle partite aperte relative ad esercizi in corso o ad esercizi
precedenti per valutare se la posta debba essere mantenuta o se debba essere riaccertato ossia eliminato
perché non ha più ragion d’essere perché non lo incasseremo più. L’accertamento scompare e non viene
portato in contabilità patrimoniale come credito.
Per quanto riguarda gli impegni invece: il debito iniziale va a diminuire attraverso il mandato, un ordinativo
di pagamento. Attraverso l’emissione del mandato con cui paghiamo la fattura, l’impegno iniziale si riduce.
Se nel corso dell’anno ci rendiamo conto che la previsione di spesa è stata errata bisogna porre
riaccertamenti con la procedura di riaccertamento.
Noi avevamo impegno aperto nel 2014 ma non avevamo la fattura che è stata emessa nel 2015 quindi
l’impegno residuo si è mantenuto dopo il riaccertamento straordinario ed è stato trasformato nella voce del
passivo debiti vs fornitori.
New Public management
Quali sono i principi sui quali si fonda questo modello e quali sono le differenze sostanziali rispetto al
precedente modello burocratico? Certamente in un mondo evoluto e dinamico, il sistema burocratico
presenta numerose criticità, quindi dobbiamo cercare di superarlo, trovando forme che rispondono a ciò che
la Pa è chiamata a fare. Da qui il new public management, che è un nuovo paradigma teorico: non è una
norma, non è un processo, è un modello che si è consolidato nei paesi anglosassoni, in cui ha avuto la sua
origine e le prime applicazioni empiriche, andandosi poi a diffondere nel continente anche in Italia.
Qual è la logica di fondo di questo paradigma? Quella di importare nel settore pubblico logiche, schemi e
modalità operative tipiche del settore privato. Quindi l’idea su cui si fonda questo paradigma è che il
pubblico debba assorbire, recepire al suo interno impostazioni e logiche e modi di operare tipici del settore
privato.
Ora, detta così sembra un’innovazione interessante, geniale, condivisibile certamente, ma dobbiamo capirne i
limiti e le concrete modalità di applicazioni.
Che significa importare logiche dal mondo privato? Beh, che cosa fa il privato? Tra l’altro dovrebbe in linea
teorica svolgere nel mercato, agire nel mercato secondo logiche di utilità, massimizzare il profitto, ha una
gestione ispirata a criteri di efficienza o di efficacia, quindi l’approccio del privato ha una validità, ed è
trasferibile e applicabile anche altrove ma senza mai perdere la specificità del settore pubblico. Primo
principio di fondo quindi è quello di inserire il privato nel pubblico. Però stiamo attenti, dove le istituzioni
pubbliche possono trasferire queste logiche? Non dimentichiamo che le aziende pubbliche, devono seguire
rigorosamente determinati principi e criteri. Il pubblico non può decidere di non effettuare il servizio di
trasporto locale o di smaltimento dei rifiuti, e allora come se ne viene a capo di questa situazione?
Questo paradigma teorico deve essere si trasferito e applicato alle istituzioni pubbliche ma deve essere
adattato a loro. Inderogabile punto di partenza è quello di acquisire e agire come una azienda, per prendere
atto della propria natura di azienda. Questa affermazione che vi sembrerà un po’ ovvia, dopo il percorso che
abbiamo fin qui compiuto in realtà è fondamentale perché nella nostra esperienza si è assistito a quello che è
stato definito al processo di aziendalizzazione, cioè quel processo che ha trasformato ma dalla nostra
prospettiva di studiosi di azienda dovremmo dire “ma lo sono sempre state”, le istituzioni pubbliche in
aziende. Il processo che ha dato a queste istituzioni una dimensione aziendale, ma che significa?
Essere azienda vuol dire perseguire degli equilibri, di efficienza e di efficacia, quindi agire nel rispetto
dell’economicità: deve essere applicato anche alle istituzioni pubbliche. Qui se ne coglie la necessità per
dargli sostanza, in un contesto che fino a quel momento aveva visto e concepito delle logiche di tipo
marcatamente giuridico, formale, e non invece orientati a principi di razionalità economica e economicità.
Questo non vuol dire che le istituzioni pubbliche fino a quel momento non agissero così, ma fino a quel
momento non avevano queste condizioni come condizioni di sopravvivenza. Questo principio però, noi
l’abbiamo declinato in quest’ottica pensando all’istituzione pubblica cioè al comune, lo stato, le regioni.
Se per un attimo lo guardiamo solo in riferimento alla gestione dei pubblici servizi, allora possiamo
caratterizzarlo ancora di più e dire che aziendalizzazione significa gestire, secondo principi di logica
aziendale, l’erogazione di beni e servizi di rilevanza pubblica.
Dobbiamo mettere in risalto ancora delle caratteristiche: aziendalizzazione come primo presupposto, ma
perché questo meccanismo sia realmente efficace, quindi occorre adottare logiche di tipo privatistico. Come
si fa? Si prende atto delle inefficienze dell’azione amministrativa, di come i servizi pubblici siano modesti
sul piano qualitativo e sul piano quantitativo, si prende atto della necessità di ispirarsi all’impostazione del
privato, e qui è bene sottolineare come l’avvento di questo paradigma non è solo frutto della genesi di una
nuova idea, di un nuovo modello teorico, piuttosto è frutto della critica e riscontro dei limiti del modello
burocratico, o ancora meglio, dei limiti dell’azione pubblica. Perché? Perché da un lato ci sono le teorie
economiche tradizionali che dicono che se lasci lavorare il mercato questo segue linee di efficienza e di
efficacia, dall’altro lato c’è ancora l’idea che l’impostazione e il comportamento del pubblico, dell’apparato
pubblico dei dipendenti sia caratterizzato da alcuni limiti: l’idea del modello burocratico in cui il dipendente
pubblico ha doveri di ufficio, in realtà lui ha delle proprie inclinazioni, delle proprie discrezionalità, se
incentivato lavora meglio. Quello che fa il privato ovvero incentivazione delle carriere, responsabilizzazione
del personale.
Downsizing: la riduzione della taglia, ridurre la propria sfera di intervento, limitare il raggio di azione.
Perché? Perché la pubblica amministrazione fa troppe cose, e probabilmente le fa tutte male. Quindi capite
bene come questo modello sia indicativo di quelle condizioni di crisi di cui vi ho parlato la volta scorsa.
Quali erano le due sottocategorie dalle quali abbiamo qualificato questo concetto di crisi:
- Il sovraccarico
- La complessità
Vi è una eccessiva ampiezza del loro raggio di azione: la pubblica amministrazione è presente in troppi
campi, la sovraesposizione determina delle complessità che non riesce a gestire, o che gestisce con strumenti
inefficaci. L’idea è quella di applicare un modello di tipo aziendale, l’idea è quella del downsizing, di
assumere la strada della privatizzazione.
In che senso privatizzazione? Cosa c’entra privatizzare? C’è da privatizzare la gestione dei pubblici servizi,
c’è da privatizzare la forma o la sostanza? E qui dobbiamo riflettere perché sono due facce della medesima
medaglia: privatizzare la gestione dei servizi pubblici, però io vi ho detto poc’anzi che siamo in un campo in
cui la pubblica amministrazione eroga servizi pubblici e lo deve fare indipendentemente dai risultati, quindi
come combacia con un servizio privatistico? Noi esaltiamo l’idea di aziende ispirate al perseguimento dei
risultati, e questi risultati devono essere misurabili. Perché su questi risultati io sono nelle condizioni di poter
esprimere un giudizio sulla performance. Orientamento ai risultati, risultati misurabili, giudizio sulla
performance.
Noi abbiamo il modello burocratico, e dall’altro il new public management. Vediamo un confronto rigido tra
i due schemi. Nel primo, i risultati si declinavano nel rispetto della norma: il rispetto della norma era di per
sé la manifestazione del risultato stesso: il dipendente pubblico ha agito secondo quanto previsto dalla
norma, e quindi avendo applicato le norme in qualche modo si garantiva uno svolgimento di ciò che era la
propria mansione, il proprio compito, e non c’era molto di più. Alla pubblica amministrazione interessava
poco che quel servizio reso o quella certificazione rilasciata avesse consentito al privato cittadino di riuscire
a realizzare il proprio investimento, o poter costruire la propria casa. Perché? Perché il prodotto dell’attività
amministrativa veniva valutata nel rispetto delle norme.
Il modello del new public management, non disattiene le norme che valgono sempre, ma guarda ai risultati
che non sono solo il rispetto della norma, questo è solo un presupposto (io sono una persona onesta e rispetto
le norme) ma devo massimizzare i miei risultati quindi il mio orientamento è all’output, il concetto di
performance: tutti questi elementi sono un nuovo paradigma teorico. Pensiamo alla performance: qui si apre
una dicotomia perché la performance di chi? È vista come un approccio unitario, quella della organizzazione
nel suo insieme, ma non di meno viene apprezzata e valutata a livello dei singoli, e quindi la performance
dell’organizzazione e la performance dei singoli. Nel modello burocratico valeva questo principio secondo
voi? No, perché non valutavo la performance individuale, né mi ponevo il problema di giudicare
positivamente il collega vermiglio rispetto al collega rossi, piuttosto avevo criteri di giudizio sul centro,
dentro il quale si entrava superando dei criteri di selezione (anzianità, titoli) mentre il giudizio sulla
performance sposta l’attenzione, si mettono in gioco profili di discrezionalità e soggettività.
Decentramento: c’è l’idea di una amministrazione pubblica sovraccarica che si è assunta numerose funzioni
e che governa tutto dal centro, mentre è necessario che si adotti un approccio che distribuisca verso il basso,
e quindi alla periferia, alle regioni e agli enti locali, un decentramento di funzioni. Lo si deve fare per avere
un coinvolgimento diretto degli enti che sono più vicini alla comunità.
Competizione, concorrenza: il mio public management suggerisce l’introduzione nel settore pubblico di
meccanismi competitivi che sono invece tipici del settore privato. Inserire, prevedere, forme di competizione
e di concorrenza, di gioco competitivo tra più attori, perché diversamente non ci sarebbe la concorrenza, in
contesti nei quali sino a quel momento la PA agiva da sola, cioè nei quali non c’era concorrenza. E qui
torniamo all’idea di privatizzazione, ma questa idea la dobbiamo ora qualificare, perché introdurre
meccanismi competitivi, come lo fa la pubblica amministrazione? Partendo dalla conoscenza del limite
intrinseco che ha il settore pubblico. Non c’era concorrenza perché nell’immaginario della pubblica
amministrazione questo poteva garantire una migliore efficienza, un soggetto che agisce in regime di
monopolio tendenzialmente potrebbe non avere alcuno stimolo alla efficienza, trovandosi nella condizione di
essere sempre lui quello che ha la gestione. Nel pubblico non entrano i concorrenti come accade nel privato,
questo è un limite che differenzia la privatizzazione nel pubblico. Anche in riferimento alla qualità, è anche
questo discutibili.
Privatizzazione inizialmente formale: fino ad oggi, nella situazione di partenza, il pubblico rendeva un
servizio, ad esempio le mense scolastiche, rendeva questo servizio tramite i propri uffici, tramite gli uffici
comunali, quindi quel servizio era gestito dal comune, servizio comunale, che lo svolgeva direttamente
tramite le proprie strutture: le mense, la distribuzione dell’acqua, l’erogazione del servizio idrico, le farmacie
comunali e via dicendo. Con l’avvento del new public management e con l’introduzione della competizione,
si è fatta la privatizzazione. Quindi la gestione diretta diveniva una gestione attraverso un soggetto diverso,
un soggetto di tipo privato, quindi una società: ovvero, una realtà, una organizzazione, di natura privatistica.
E allora, la pubblica amministrazione è un soggetto di diritto pubblico, e nel momento in cui assicura i
servizi lo fa.
Modello in house: Il modello dell'affidamento in house per la gestione dei servizi pubblici locali è stato
introdotto nell'ordinamento interno dall'art. 113, T.U.E.L., come modificato dall'art. 14 D.L. n. 269/03,
convertito nella L. n. 326/03.
Nel dettaglio, l'art. 113, comma 5, lett. c), T.U.E.L., ha espressamente stabilito che l'erogazione del servizio
pubblico locale può avvenire attraverso il conferimento della titolarità del servizio «a società a capitale
interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla
società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più
importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano.».
La locuzione “in house providing”è utilizzata per designare quelle ipotesi nelle quali la pubblica
amministrazione decide di ricorrere all'autoproduzione di beni, servizi e lavori, anziché rivolgersi al mercato
rispettando procedure di evidenza pubblica (c.d. esternalizzazione, contracting out o outsourcing).
Con la richiamata pronuncia, il Giudice comunitario ha stabilito un principio fondamentale in relazione alla
necessità dell'espletamento di una procedura di evidenza pubblica in materia di appalti pubblici. In
particolare, è stato evidenziato che la regola dell'evidenza pubblica può essere derogata, in via del tutto
eccezionale, solo in presenza di due requisiti cumulativi: da una parte, si è detto che l'amministrazione
aggiudicatrice deve esercitare nei confronti della società contraente un controllo analogo a quello da essa
esercitato sui propri servizi; da un'altra parte, tale società contraente deve realizzare la parte più importante
della propria attività con l'amministrazione o con le amministrazioni aggiudicatrici che la controllano.
• l'affidatario deve essere un soggetto a esclusivo capitale pubblico;
• tra affidatario e affidante devono intercorrere rapporti tali per cui l'affidante sia in grado di
controllare l'affidatario in modo analogo a come controllerebbe un proprio ufficio interno;
• l'affidatario non deve svolgere attività ulteriori rispetto a quelle affidate in via diretta se non in via
del tutto marginale.
Viene inoltre sancito espressamente che il controllo può essere "condiviso" da più amministrazioni le quali
controllino congiuntamente il medesimo soggetto affidatario.
La ricognizione è effettuata da ogni singolo responsabile di servizio; il riaccertamento è effettuato dalla
Giunta comunale.
Tutte le amministrazioni pubbliche effettuano annualmente, e in ogni caso prima della predisposizione del
rendiconto, una ricognizione dei residui attivi e passivi diretta a verificare:
• la fondatezza giuridica dei crediti accertati
• l’esigibilità del credito;
• l’affidabilità della scadenza dell’obbligazione prevista in occasione dell’accertamento o
dell’impegno;
• il permanere delle posizioni debitorie effettive degli impegni assunti;
• la corretta classificazione e imputazione dei crediti e dei debiti in bilancio.
La ricognizione annuale dei residui attivi e passivi consente di individuare formalmente:
a) i crediti di dubbia e difficile esazione;
b) i crediti riconosciuti assolutamente inesigibili;
e) i crediti e i debiti non imputati correttamente in bilancio a seguito di errori materiali o di revisione della
classificazione del bilancio, per i quali è necessario procedere ad una loro riclassificazione;
f) i crediti ed i debiti imputati all’esercizio di riferimento che non risultano di competenza finanziaria di tale
esercizio, per i quali è necessario procedere alla re-imputazione contabile all’esercizio in cui il credito o il
debito è esigibile.
Ogni responsabile di servizio, prima dell’inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi, l’ente
locale provvede all’operazione di riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del
mantenimento in tutto od in parte dei residui e della corretta imputazione in bilancio.
Possono essere conservati tra i residui attivi le entrate accertate esigibili nell’esercizio di riferimento, ma non
incassate. Possono essere conservate tra i residui passivi le spese impegnate, liquidate o liquidabili nel corso
di tale esercizio, ma non pagate.
Le entrate e le spese accertate e impegnate non esigibili nell’esercizio considerato, sono immediatamente re-
imputate all’esercizio in cui sono esigibili.
– l’elenco dei residui attivi e passivi da mantenere nel conto del bilancio 2017;
– l’elenco dei residui attivi e passivi da cancellare;
– l’elenco degli accertamenti e degli impegni da re-imputare in quanto non esigibili al 31 dicembre 2017 e di
trasmettere tali elenchi alla Giunta Comunale ai fini dell’approvazione del riaccertamento ordinario dei
residui di cui all’art. 3, comma 4, Dlgs 118/2011.
L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile è un programma d’azione per le persone, il pianeta e la
prosperità sottoscritto nel settembre 2015 dai governi dei 193 Paesi membri dell’ONU. Essa ingloba 17
Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile – Sustainable Development Goals, SDGs – in un grande programma
d’azione per un totale di 169 ‘target’ o traguardi. L’avvio ufficiale degli Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile
ha coinciso con l’inizio del 2016, guidando il mondo sulla strada da percorrere nell’arco dei prossimi 15
anni: i Paesi, infatti, si sono impegnati a raggiungerli entro il 2030.
Gli obiettivi di sviluppo sostenibile (in inglese Sustainable Development Goals, SDG), o Agenda 2030,
riconosce lo stretto legame tra il benessere umano e la salute dei sistemi naturali e la presenza di sfide
comuni che tutti i paesi sono chiamati ad affrontare. Nel farlo, tocca diversi ambiti, interconnessi e
fondamentali per assicurare il benessere dell’umanità e del pianeta: dalla lotta alla fame all’eliminazione
delle disuguaglianze, dalla tutela delle risorse naturali all’affermazione di modelli di produzione e consumo
sostenibili.
Gli SDGs hanno carattere universale - si rivolgono cioè tanto ai paesi in via di sviluppo quanto ai paesi
avanzati - e sono fondati sull’integrazione tra le tre dimensioni dello sviluppo sostenibile (ambientale, sociale
ed economica), quale presupposto per sradicare la povertà in tutte le sue forme.
L'Organizzazione delle Nazioni Unite li ha scelti tramite votazione e promossi come obiettivi globali di
sviluppo sostenibile. Sono previsti 17 obiettivi e 169 target specifici[3][4].
Obiettivo 1: porre fine alla povertà in tutte le sue forme in tutto il mondo
1.1: Entro il 2030, sradicare la povertà estrema per tutte le popolazioni del mondo, attualmente misurata
come persone che vivono con meno di $ 1,25 al giorno
1.2: Entro il 2030, ridurre almeno della metà la percentuale di uomini, donne e bambini di ogni età che
vivono in povertà in tutte le sue dimensioni in base alle definizioni nazionali
1.3: implementare sistemi a livello nazionale adeguati di protezione sociale e misure per tutti ed entro il 2030
per raggiungere la sostanziale copertura del numero di persone povere e vulnerabili
1.4: Entro il 2030, garantire che tutti gli uomini e le donne, in particolare i poveri e i vulnerabili, abbiano
uguali diritti alle risorse economiche, così come all'accesso ai servizi di base, alla proprietà e controllo sulla
terra e ad altre forme di proprietà, all’eredità, alle risorse naturali, ad appropriate tecnologie e anuovi servizi
finanziari, tra cui la microfinanza
1.5: Entro il 2030, rafforzare la resilienza dei poveri e di chi vive in situazioni di vulnerabilità e ridurre la
loro esposizione e la vulnerabilità ad eventi estremi legati al clima e ad altri shock economici, sociali e
ambientali e alle catastrofi
Obiettivo 2: porre fine alla fame, realizzare la sicurezza alimentare e una migliore nutrizione e promuovere
l'agricoltura sostenibile
2.1: Entro il 2030, porre fine alla fame e garantire l'accesso a tutte le persone, in particolare poveri e le
persone in situazioni vulnerabili, tra cui i bambini, a cibo sicuro, nutriente e sufficiente per tutto l'anno.
2.3: Entro il 2030, raddoppiare la produttività agricola e il reddito dei produttori di cibo su piccola scala, in
particolare delle donne, dei popoli indigeni, famiglie di agricoltori, pastori e pescatori, anche attraverso un
accesso sicuro e paritario a terreni e alle altre risorse produttive, alle conoscenze, ai servizi finanziari, ai
mercati e alle opportunità di valore aggiunto e di occupazione non agricola.
2.4: Entro il 2030, garantire sistemi di produzione alimentare sostenibili e implementare pratiche agricole
che aumentino la produttività e la produzione, che aiutino a mantenere gli ecosistemi, che rafforzino la
capacità di adattamento ai cambiamenti climatici, condizioni meteorologiche estreme, siccità, inondazioni e
altri disastri e che migliorino progressivamente il territorio e la qualità del suolo.
Obiettivo 3: Garantire una vita sana e promuovere il benessere per tutti a tutte le età
3.1: Entro il 2030, ridurre il tasso di mortalità materna globale.
3.2: Entro 2030, ridurre la mortalità di neonati e bambini sotto i 5 anni di età, in tutti i paesi con l'obiettivo di
ridurre la mortalità neonatale almeno a partire dal 12 per 1.000 nati vivi e sotto -5 della mortalità per almeno
partire da 25 per 1.000 nati vivi
3.3: Entro il 2030, porre fine alle epidemie di AIDS, la tubercolosi, la malaria e le malattie tropicali
trascurate e combattere l'epatite, malattie di origine idrica e di altre malattie trasmissibili
3.5: rafforzare la prevenzione e il trattamento di abuso di sostanze, tra cui abuso di stupefacente e l'uso
nocivo di alcol
Obiettivo 4: Garantire un'istruzione di qualità inclusiva e paritaria e di promuovere opportunità di
apprendimento permanente per tutti
4.1: Entro il 2030, assicurarsi che tutte le ragazze ei ragazzi raggiungano un grado di istruzione libero, equo e
di qualità primaria e secondaria che porti a rilevanti ed efficaci risultati di apprendimento
4.3: Entro il 2030, garantire la parità di accesso per tutte le donne e gli uomini per l'istruzione a prezzi
accessibili e di qualità tecnica, professionale e universitaria
Obiettivo 5. Raggiungere la parità di genere e l'empowerment di tutte le donne e le ragazze
5.1: Terminare tutte le forme di discriminazione nei confronti di tutte le donne e le ragazze in tutto il mondo
5.2: eliminare tutte le forme di violenza contro le donne e le ragazze nelle sfere pubbliche e private, incluso il
traffico e sessuale e altri tipi di sfruttamento
5.5: Garantire al genere femminile piena ed effettiva partecipazione e pari opportunità per la leadership a
tutti i livelli del processo decisionale nella vita politica, economica e pubblica
Obiettivo 6: Garantire la disponibilità e la gestione sostenibile delle risorse idriche e servizi igienico-sanitari
per tutti
Obiettivo 7: Assicurare l'accesso all'energia a prezzi accessibili, affidabile, sostenibile e moderno per tutti
Obiettivo 8: Promuovere una crescita economica duratura, inclusiva e sostenibile, la piena e produttiva
occupazione e un lavoro dignitoso per tutti
Obiettivo 9: Costruire infrastrutture resistenti, promuovere l'industrializzazione inclusiva e sostenibile e
promuovere l'innovazione
Obiettivo 10: Ridurre le disuguaglianze all'interno e tra i paesi
10.1: Entro il 2030, progressivamente realizzare e sostenere la crescita del reddito del reddito del 40% della
popolazione ad un tasso superiore rispetto alla media nazionale
10.4: Adottare politiche, in particolare fiscale, salariale e politiche di protezione sociale, per raggiungere
progressivamente una maggiore uguaglianza
Obiettivo 11: rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, flessibili e sostenibili
11.1: Entro il 2030, garantire a tutti l'accesso ad un alloggio e servizi di base adeguati, sicuri e convenienti e
l'eliminazione delle baraccopoli
11.2: Entro il 2030, fornire l'accesso ai sistemi di trasporto sicuri, accessibili, e sostenibili per tutti,
migliorare la sicurezza stradale, in particolare ampliando i mezzi pubblici, con particolare attenzione alle
esigenze di chi è in situazioni vulnerabili, donne, bambini, persone con disabilità e le persone anziane
11.4: Rafforzare gli sforzi per proteggere e salvaguardare il patrimonio culturale e naturale del mondo
Obiettivo 12: Garantire modelli di consumo e produzione sostenibili
Obiettivo 13: adottare misure urgenti per combattere il cambiamento climatico e le sue conseguenze
13.1: rafforzare la resistenza e la capacità di adattamento ai rischi legati al clima e disastri naturali in tutti i
paesi
13.2: integrare le misure di cambiamento climatico nelle politiche, strategie e pianificazione nazionali
Obiettivo 14: conservare e utilizzare in modo durevole gli oceani, i mari e delle risorse marine per lo
sviluppo sostenibile
14.1: Entro il 2025, prevenire e ridurre in modo significativo l'inquinamento marino di tutti i tipi, in
particolare partendo dalle attività terrestri, compresi rifiuti marini e l'inquinamento
Obiettivo 15: proteggere, restaurare e promuovere l'uso sostenibile degli ecosistemi terrestri, gestire in modo
sostenibile le foreste, lotta alla desertificazione, e fermare e invertire il degrado del suolo e arrestare la
perdita di biodiversità
Obiettivo 16: promuovere società pacifiche e inclusivi per lo sviluppo sostenibile, fornire l'accesso alla
giustizia per tutti e costruire istituzioni efficaci, responsabili e inclusive a tutti i livelli
16.1: ridurre in modo significativo tutte le forme di violenza e il tasso di mortalità
16.2: eliminare l'abuso, lo sfruttamento, il traffico e tutte le forme di violenza e torture verso i bambini
16.3: promuovere lo stato di diritto a livello nazionale e internazionale e di garantire parità di accesso alla
giustizia per tutti
16.4: Entro il 2030, di ridurre in modo significativo i flussi finanziari illeciti e di armi, rafforzare il ritorno
dei beni rubati e combattere ogni forma di criminalità organizzata
16.5: Sostanzialmente ridurre la corruzione e le tangenti in tutte le loro forme
16.6: Sviluppare istituzioni efficaci, responsabili e trasparenti a tutti i livelli
Obiettivo 17: Rafforzare le modalità di attuazione e di rivitalizzare il partenariato globale per lo sviluppo
sostenibile
L’Obiettivo 17 invita i paesi sviluppati a rinnovare il loro impegno di destinare lo 0,7% del reddito lordo
nazionale all'aiuto pubblico allo sviluppo. Ha lo scopo di garantire una maggiore mobilitazione delle risorse
interne per ridurre la dipendenza dal sostegno straniero.

Lezioni Economia Delle Aziende Pubbliche

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Lezioni Economia Delle Aziende Pubbliche

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Esercitazione Economia delle Aziende Pubbliche 15.

Il Fondo Pluriennale Vincolato ha la funzione di correlare temporalmente le entrate accertate in un

Potrebbero piacerti anche