L’EVOLUZIONE DELLA

TESORERIA STATALE
Torino, 25 Ottobre 2003

Dott. Antonio Ardia

Banca d’Italia
Divisione Riscontro
Sede di Torino

Gli assetti ordinamentali e organizzativi della tesoreria statale

sono stati interessati, negli ultimi anni, da trasformazioni
significative. Cui la Banca d’Italia ha risposto “Riformando la
tesoreria in coerenza con la riforma in atto nella Pubblica
amministrazione”

Lo sviluppo dell’informatica e delle nuove tecnologie e

l’integrazione tra la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione
(RUPA) e la Rete Nazionale Interbancaria (RNI), realizzata nel corso
del 2000, hanno costituito i presupposti delle iniziative di riforma del
sistema dei pagamenti pubblici, che si avvalgono anche della
collaborazione tra la Banca d’Italia e le altre Istituzioni.

Nel dicembre 2000 tra la ragioneria Generale dello Stato,

l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA),
la Corte dei Conti e la Banca d’Italia fu sottoscritto il “Protocollo
d’intesa per lo Sviluppo del Sistema informatizzato dei Pagamenti
della Pubblica Amministrazione” (SIPA). Il SIPA persegue, sin dal
suo sorgere, gli obiettivi della diffusione delle procedure telematiche
nella gestione della tesoreria statale, della sostituzione con evidenze
informatiche dei titoli di spesa, degli atti e dei documenti per la
rendicontazione, nonché dell’utilizzo dei circuiti bancario e postale
per l’esecuzione dei pagamenti.

Nei circa tre anni trascorsi da quella data storica, il percorso

nell’ammodernamento del servizio di tesoreria statale ha conosciuto
ulteriori tappe significative: si è intensificato l’utilizzo delle nuove
tecnologie e delle reti telematiche per gli incassi e pagamenti
pubblici; procede con rapidità il processo di integrazione della
tesoreria statale nel sistema dei pagamenti interbancari; si è
rafforzata la collaborazione con il Ministero dell’Economia per la
rilevazione di informazioni tempestive e complete ai fini del
monitoraggio dei conti pubblici. Questo ultimo obiettivo, già
perseguito attraverso l’ampliamento della base statistica del servizio
di tesoreria e il conseguente miglioramento della qualità e della
quantità delle informazioni disponibili sul fabbisogno del settore
statale, potrà avvalersi tra breve del sistema informativo delle
operazioni degli enti pubblici.

La programmazione e l’attuazione dei progetti di riforma sia

informatici sia normativi ed amministrativi si muove di pari passo
con l’esigenza di garantire sempre la massima funzionalità ed
efficacia nello svolgimento del servizio di tesoreria tradizionale. In
questo ambito si colloca la tesoreria unica.
 LA TESORERIA UNICA

Le motivazioni che portarono, nei primi anni ’80, alla

nascita del sistema di tesoreria unica si possono ascrivere
all’esigenza di contenere la giacenza dei fondi che gli enti
pubblici detenevano presso il sistema bancario in attesa di
utilizzo.
In particolare si rilevava come, spesso, gli enti decentrati non
avessero la capacità di utilizzare, in tempi ragionevolmente brevi
i fondi trasferiti dal bilancio dello Stato, che, come è noto,
venivano erogati in relazione alle spese di competenza degli
stessi enti decentrati.
L’aumento notevole delle giacenze detenute presso il sistema
bancario e il differenziale, all’epoca esistente, fra i tassi sui titoli
pubblici e quelli sui depositi bancari degli enti, comportava, per
il settore pubblico nel suo complesso, un onere netto di notevole
ammontare.
Con la legge 119/81 veniva introdotto, per una vasta platea di
enti, il divieto di mantenere disponibilità, depositate a qualunque
titolo presso il sistema bancario, per un importo superiore al 4%
dell’ammontare delle entrate previste dal bilancio di competenza
(tale limite viene successivamente ridotto al 3%). Con questa
norma veniva inoltre affermato quello che diverrà il futuro
principio cardine del sistema di tesoreria unica: le assegnazioni,
i contributi e tutto ciò che proviene dal bilancio dello Stato
affluirà ai conti intestati agli enti medesimi presso la tesoreria
dello Stato.
 Il 29 ottobre 1984 con la legge n. 720 viene introdotto il sistema
di tesoreria unica. Questo meccanismo di finanza pubblica, che
entra in vigore il successivo 1° giugno 1986, rende di fatto più
stringente il processo di accentramento della gestione finanziaria
degli enti decentrati. I due regimi, previsti dalla citata norma, si
identificano nella suddivisione degli enti in due tabelle, allegate
alla legge medesima. L’aggiornamento delle quali può essere
disposto con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri.

In particolare:
• gli enti compresi nella tabella A (Comuni, Province, Camere di
commercio ed altri enti) hanno l’obbligo di detenere tutte le
risorse proprie su conti aperti presso le Sezioni di Tesoreria; le
entrate proprie dell’ente sono versate, dal tesoriere in un
“sottoconto” fruttifero di interessi con l’obbligo di essere
prioritariamente utilizzate per l’effettuazione dei pagamenti
(cosiddetto regime di t.u. “puro”);
• la tabella B, cui si applicano le disposizioni della L. n. 119/81, è
riservata a particolari enti come quelli previdenziali e, fino al
2001 alle Regioni, e prevede la possibilità di mantenere un
plafond di risorse presso il sistema bancario, sempre con
l’obbligo del prioritario utilizzo.
 IL RUOLO DELLA TESORERIA
STATALE

Dal punto di vista amministrativo il sistema della tesoreria

unica introduce, tra l’altro, importanti elementi di novità rispetto al
modo tradizionale di gestire, sino a quel momento, gli incassi ed i
pagamenti pubblici ed in particolare:

• Per la prima volta vengono effettuati, dalla tesoreria dello

Stato, pagamenti senza titoli di spesa ed acquisite entrate
senza l’emissione di quietanze, rappresentando di fatto una
prima valorizzazione del ruolo che l’informatica andrà
successivamente acquisendo nel sistema dei pagamenti
pubblici;
• il saldo delle operazioni viene regolato con la tesoreria,
entro un prefissato termine, direttamente dal tesoriere,
utilizzando sino all’ottobre del 1997, le procedure di
compensazione, e successivamente interessando
direttamente il conto di gestione che lo stesso tesoriere
detiene presso la Banca d’Italia;
• vengono semplificati gli obblighi di rendicontazione in capo
alle Tesorerie che, peraltro, a tutt’oggi, sono tenute alla
consegna al tesoriere di un estratto conto giornaliero
riportante il saldo complessivo, riferentesi al giorno
precedente, dei conti di t.u. degli enti dallo stesso gestiti e
all’invio, sia al tesoriere che agli enti di un estratto conto
mensile.
 IL RUOLO DEL TESORIERE

Il sistema tracciato dalle norme sulla tesoreria unica disegna un

nuovo ruolo anche per i tesorieri ed i cassieri degli enti: essi
diventano direttamente responsabili, quali organi di esecuzione
dell’ente, del rispetto della disciplina prevista per l’effettuazione
delle operazioni e per la movimentazione dei conti.
• i pagamenti vengono effettuati direttamente dal tesoriere
utilizzando, pertanto, tutti gli strumenti che il sistema dei
pagamenti mette a disposizione;
• I conti sono movimentati da un soggetto terzo abilitato, che,
sostituendosi al legale rappresentante dell’ente, diventa
responsabile della gestione contabile delle somme giacenti
presso la Tesoreria.

L’ANTICIPAZIONE TECNICA

Inoltre il principio, dettato dalle citata normativa, che le risorse

pubbliche non possono uscire dal sistema della tesoreria fino a
quando non sono effettivamente prelevate – non contribuendo,
pertanto, alla formazione del fabbisogno – rende necessaria
l’adozione del meccanismo operativo dell’anticipazione tecnica:
• il saldo tra gli incassi ed i pagamenti effettuati dal
tesoriere in una singola giornata utilizzando la propria
liquidità è “regolato” in tesoreria entro tre giorni
lavorativi. Tale anticipazione viene remunerata dal
Ministero dell’economia ad un tasso attualmente pari al
tasso ufficiale di riferimento diminuito di mezzo punto
(norma fissata con decreto del Ragioniere Generale dello
Stato in data 11.12.2001)
 VINCOLI ED OBBLIGHI DEL
TESORIERE

Allorquando viene regolato il saldo delle operazioni effettuate

per conto dell’ente, i tesorieri sono, inoltre, tenuti a rispettare il
vincolo del “prioritario utilizzo” delle entrate proprie dell’ente;

• ciò significa che, nel regime di t.u. “puro”, il regolamento

del saldo a debito dell’ente va effettuato, prioritariamente,
a valere sulla giacenza del sottoconto fruttifero; mentre,
per gli enti soggetti al regime “misto” e per quelli di
tabella B, i tesorieri non possono addebitare la c.s.
infruttifera di tesoreria unica se prima non hanno azzerato
le disponibilità presenti presso gli stessi.

Il tesoriere, inoltre, in qualità di materiale esecutore del

bilancio dell’ente, è tenuto ad indicare alla Sezione le somme da
accreditare sul sottoconto fruttifero ovvero su quello infruttifero
indicandolo sulla modulistica presentata alle Sezioni per la
registrazione.
La destinazione delle diverse categorie di entrata è, in molti
casi, indicata dalle disposizioni normative (come ad esempio
quelle che impongono di versare sul conto infruttifero le somme
relative a prestiti assistiti da garanzia statale, oppure la norma che
stabilisce che i capitali raccolti mediante emissione, da parte degli
enti, di prestiti obbligazionari non sono soggette ai vincoli della
tesoreria unica).
Pur tuttavia, a causa della molteplicità delle norme in cui tali
disposizioni sono contenute, è frequente il caso in cui gli enti e\o i
tesorieri richiedano alle Sezioni di fornire informazioni su tali
aspetti.
E’ inoltre opportuno precisare che i soggetti cui può essere affidato
il servizio di tesoreria per conto degli enti soggetti al sistema di t.u.
sono stabiliti dalle disposizioni che regolano l’ordinamento
finanziario e contabile degli enti che vi sono soggetti.
In particolare per gli enti locali, che rappresentano la categoria
numericamente più rilevante all’interno della tesoreria unica, l’art.
208 del D. Lgs. 267/2000 (testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali) stabilisce che il servizio possa essere affidato:
a) per i comuni capoluoghi di provincia, le province, e le città
metropolitane ad una banca autorizzata a svolgere l’attività di
cui all’art. 10 del d. lgs. n. 385/93;
b) per i comuni non capoluoghi di provincia, le comunità montane
e le unioni di comuni, anche a società per azioni regolarmente
costituite con capitale sociale interamente versato non inferiore
ad 1 miliardo di lire (516.457,00 euro), aventi per oggetto la
gestione del servizio di tesoreria e la riscossione dei tributi degli
enti locali e che alla data del 25.2.1995, erano già incaricate
dello svolgimento del medesimo servizio a condizione che il
capitale sociale risulti adeguato a quello minimo richiesto dalla
normativa vigente per le banche di credito cooperativo;
c) ad altri soggetti abilitati per legge ed in particolare intendiamo
riferirci alle Poste Italiane S.p.A. che sono state espressamente
autorizzate allo svolgimento di tale servizio dall’art. 40 della
Legge n. 448/1998 e dall’art. 47 della Legge n. 488/1999. Allo
stato, però, le Poste non hanno assunto alcun servizio di
tesoreria degli enti, sia perché tecnicamente impossibilitate in
sede locale a movimentare il conto di gestione che le stesse
detengono presso la Banca d’Italia – quindi impossibilitate a
regolare, se non per il tramite di altri soggetti abilitati, il saldo
delle operazioni effettuate per gli eventuali enti di cui
assumessero il servizio di tesoreria -; sia perché non possono
concedere anticipazioni di cassa agli enti.
 GLI ANNI ’90 – L’AVVIO DEL
SUPERAMENTO DEL SISTEMA DI
T.U.

Riprendiamo ora l’excursus storico sulle modifiche che hanno

interessato, in questi anni, il sistema di tesoreria unica.

Nella seconda metà degli anni ’90, in un contesto di particolare

sensibilità all’andamento dei conti pubblici connesso al
raggiungimento dei parametri per l’ammissione all’UEM, le norme
sulla tesoreria unica vengono integrate da una serie di disposizioni
sui “vincoli di cassa” che impongono limiti sia alle giacenze
detenibili su tali conti, sia ai prelevamenti. L’adozione di “vincoli”
all’attività di spesa degli enti di tesoreria unica era volta a
fronteggiare il fenomeno dell’accumulo di giacenze presso la
tesoreria statale, nonché a contenere e rendere prevedibile
l’impatto dei prelevamenti degli enti sul fabbisogno del Tesoro.

La successiva legge n. 94/97 di riforma del bilancio dello Stato,

delega al Governo il compito di “ridefinire il sistema di T.U. in modo
da prevederne, per le regioni e gli enti locali, il graduale superamento
in connessione con il progressivo conferimento di ulteriori funzioni
ed entrate proprie”.
L’attuazione della delega (D. lgs. n. 279/97) ha generato una
disciplina complessa, che si articola in due distinte fattispecie
operative:
• da un lato viene previsto una sorta di periodo “transitorio”
riferito ai comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti
e ai dipartimenti universitari, nel quale coesistono T.U. e
gestione in proprio di risorse (c.d. Tesoreria mista);
dall’altro, viene disposto che entro il 31 dicembre 2001 si
proceda, previa graduale sperimentazione, all’assegnazione
dei trasferimenti statali con modalità idonee a realizzare
l’obiettivo del superamento totale della Tesoreria unica per
le regioni, gli enti locali e le università (L’inserimento delle
università tra gli enti per i quali dovrà essere superato il
 regime di Tesoreria unica viene disposto con la legge n. 447
del 1997 – collegato alla finanziaria per il 1998)

1. La Tesoreria mista
Il regime di Tesoreria mista, avviato nel luglio 1998 per i
comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti ed esteso dal
gennaio 1999 ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e
ai Dipartimenti universitari, prevede che detti enti non sono più
tenuti a riversare in tesoreria le entrate proprie, potendole depositare
presso i tesorieri bancari.
Siffatto regime conferma, tuttavia, la caratteristica di risorse di
“primo utilizzo” delle entrate proprie degli enti, disponendo che le
stesse devono essere prioritariamente utilizzate per i pagamenti
effettuati dai tesorieri e che solo ad esaurimento di tali disponibilità
si può ricorrere al prelievo dai conti di T.U.
Alla base della norma sta la considerazione del legame
intercorrente tra l’assetto dei conti pubblici (e della T.U., in
particolare) ed il progressivo attuarsi del decentramento
amministrativo (disciplinato dalla legge n. 59/97 e successivo D.
Lgs.). Di tale passaggio un aspetto non secondario è necessariamente
costituito dal maggior peso che, nei bilanci degli enti territoriali,
avranno le risorse proprie, sulla cui disponibilità, dunque, non
potranno che decidere discrezionalmente gli enti stessi.

2. La sperimentazione.
Il menzionato D. Lgs. n. 279/97 ha dettato anche la disciplina
della sperimentazione del totale superamento della T.U. (che si
concreta nel riconoscimento al tesoriere bancario di tutte le somme di
pertinenza dell’ente, ivi compresi i trasferimenti dal bilancio),
prevedendone l’avvio dal 1° gennaio 1999).
Il Tesoro, tuttavia, in sede di prima attuazione (nell’ottobre 1998
sono state individuate le regioni e le università assoggettate alla
sperimentazione – tra cui la Regione Piemonte ed il Politecnico di
Torino), ha implementato un meccanismo che non si fonda sul
previsto regime di “totale superamento”, ma su un sistema analogo a
quello della Tesoreria mista, che prevede il mantenimento in T.U.
delle somme relative ai trasferimenti statali. Il dicastero giustificò
tale sostanziale disapplicazione della norma adducendo difficoltà
tecniche.
Peraltro, nello mese di giugno 1999, il Tesoro avviò una seconda
fase della sperimentazione, disponendo che le citate università (per le
regioni il tutto veniva rimandato ad un momento successivo)
potessero trasferire ai tesorieri tutte le giacenze depositate nei conti
di T.U. (in tal modo azzerandoli) e, successivamente, ricevere
direttamente sui conti bancari i trasferimenti statali. In tal modo,
seppure limitatamente alle sole università, si realizza il pieno
superamento del sistema di T.U., in seno al quale, all’azzeramento
delle somme depositate in tesoreria, fanno seguito nuove modalità di
assegnazione dei trasferimenti statali.

Tali modalità furono disciplinate in due diverse fasi operative:

A.la prima, valida per il 2000, prevedeva che i trasferimenti
ordinari alle università avvenissero al raggiungimento di una
determinata soglia di giacenze presso il tesoriere bancario e previo
invio al Ministero di un fax con il quale l’ente comunicava di aver
raggiunto la soglia-discrimine;
B. la seconda, a partire dal 2001, prevedeva, invece, che i
trasferimenti venissero effettuati su base bimestrale anticipata, con
riferimento all’assegnazione complessiva di competenza relativa
all’anno precedente e ai residui passivi.

Nella realtà dei fatti si sono verificati ulteriori slittamenti della

fase sperimentale e solo recentemente, all’inizio del secondo
semestre del corrente esercizio finanziario, la stessa è stata estesa a
12 ulteriori atenei.

La finanziaria per il 2001 introdusse ulteriori innovazioni: le

Regioni sono passate in tabella A ma con il regime “misto”; la
stessa legge finanziaria ha rimodulato il sistema dei vincoli di
cassa prorogando solo alcune delle relative norme e modificando la
platea degli enti cui tali disposizioni vanno applicate; dal 2001
viene definitivamente meno il ruolo di controllo del rispetto di tali
vincoli che le tesorerie dello Stato avevano ricoperto fino a quel
momento. Tale controllo viene, invece, esercitato dal Ministero
dell’Interno in fase di erogazione dei trasferimenti.
 Oltre diciotto anni di funzionamento della tesoreria unica
testimoniano il ruolo che tale sistema ha avuto, e ancora ha, nella
finanza pubblica italiana. In questi anni esso ha subito modifiche
ed integrazioni sulla base di due spinte fondamentali: la prima
connessa con la necessità, nell'ambito di manovre di finanza
pubblica più ampie, di raggiungere e consolidare la partecipazione
all'unione economica e monetaria europea; la seconda, con il
riconoscimento di una maggiore autonomia finanziaria agli enti
territoriali. Il mancato rispetto del termine del 31 dicembre 2001
per il superamento del sistema e l’orientamento del legislatore, che
continua a “rimodulare” di anno in anno questo strumento, sono
prova del fatto che esso rimane, ancora, un punto fermo per la
finanza pubblica italiana, anche in ragione dell’elevatezza delle
giacenze liquide degli enti: per questo motivo, il superamento della
t.u. dovrà essere accompagnato da interventi volti a limitare
l’impatto sul fabbisogno del Tesoro che si potrebbe determinare
con il rapido deflusso delle disponibilità dalla Tesoreria statale al
sistema bancario. Nel contempo andranno individuati sistemi tali
da consentire al Ministero dell’Economia di verificare
costantemente il rispetto delle regole di finanza pubblica stabilite
in ambito europeo e di agevolare il coordinamento dei conti
pubblici centrali e locali in vista del federalismo.