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Principi normativi in materia di trasparenza, Anticorruzione e privacy

Normativa: legge Severino e legge Madia (Anticorruzione e trasparenza)

Quando pronunciamo i termini "Anticorruzione" e "Trasparenza" si può fermamente dire che essi
costituiscono autonomi aspetti dell'agire della P.A. e, tuttavia, correlati.

Anticorruzione e trasparenza: cosa significano

"Anticorruzione" si indica il contrasto della corruzione e della illegalità nella P.A., ossia di quelle
pratiche di violazione dei doveri collegati alle funzioni pubbliche con pregiudizio degli interessi
generali.
"Trasparenza" denota chiarezza, pubblicità dell'agire della P.A.; un agire, quindi, con atti
accessibili a chiunque e visibili al pubblico.

Come detto, però, "Anticorruzione" e "Trasparenza" sono dati anche correlati, perché la trasparenza
è uno degli antidoti per contrastare la corruzione e l'illegalità.
La trasparenza è un dato, quindi, tanto assoluto - ossia una regola da osservare in quanto principio
base dell'azione della P.A. - quanto relativo, ossia strumentale alla prevenzione e contrasto
dell'agire
illecito dei dipendenti della P.A.

Aspetti disciplina trasparenza strumentali a prevenzione corruzione e illeciti PA

All'evidenza hanno una finalità anche preventiva degli illeciti i seguenti aspetti della trasparenza:
- diritto di accesso civico e obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da
parte della P.A.
- norme sull'evidenza pubblica, pubblicazione e pubblicità dei bandi in materia di affidamento di
commesse pubbliche;
- disciplina in materia di concorsi pubblici e affidamento degli incarichi.

Accesso civico e obblighi di pubblicità e trasparenza

Misura rilevante al fine del contrasto della corruzione è la disciplina sull'accesso civico e obblighi
di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle P.A.
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Affidamento commesse pubbliche e trasparenza

Altro settore interessato da una disciplina sulla trasparenza in specifica funzione di prevenzione
della corruzione è quello dell'affidamento delle commesse pubbliche, ove notevoli sono i poteri di
controllo dell'ANAC.
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Trasparenza nei concorsi della PA

Infine, ulteriore tessera della trasparenza è la regola dell'accesso mediante concorso agli impieghi
nella P.A. (salvo i casi stabiliti dalla legge) e la disciplina dell'affidamento degli incarichi.
La regola del concorso inibisce selezioni fondate sulla conoscenza e fedeltà personali.

Responsabilità PA

Per disciplina ordinaria intendiamo i meccanismi della responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti,
della responsabilità penale, della responsabilità civile, dei controlli ispettivi.
Agli strumenti della disciplina ordinaria si è aggiunta la regolamentazione della tutela del
dipendente che segnala illeciti; sul punto è intervenuta l'ANAC che ha dettato "Linee guida in
materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti.
"Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche
amministrazionei e presso gli enti privati in controllo pubblico".
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La corruzione nell'assunzione delle risorse umane, nella gestione delle pratiche d'ufficio, nella
gestione dei servizi - tra l'altro - ha quale conseguenza:
- rallentamento, disfunzioni, dispersione ed inefficienza dell'agire della P.A. e quindi incongruità
tra mezzo (macchina amministrativa) e fine (tutela degli interessi pubblici). Una assunzione
clientelare di un dipendente pubblico con scarsa preparazione determina una inefficienza a
tempo indeterminato;
- gravissimo danno all'economia e ai conti pubblici. È tristemente noto che la conseguenza della
corruttela negli appalti pubblici è la lievitazione abnorme dei costi per la P.A. (con aumento del
deficit del bilancio statale) ed altresì un pregiudizio per gli operatori economici atteso che
vengono favoriti soggetti che non costituiscono i migliori imprenditori sul mercato.

L'ordinamento ad hoc sulla prevenzione dei fenomeni di illegalità nella P.A ruota intorno a soggetti
e a procedure miratamente destinate alla prevenzione della corruzione e dell'illegalità.
I soggetti sono:
a) Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC);
b) organi di indirizzo;
c) il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT) ;
d) l'Organismo Indipendente di Valutazione (OIV).

L'ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, è una amministrazione indipendente specificamente


incaricata di regolare la materia della prevenzione della corruzione e della trasparenza nella P.A.

Il piano nazionale anticorruzione (PNA)

I caratteri del Piano Nazionale Anticorruzione sono delineati della L. n. 190/2012.


Il PNA, in quanto atto di indirizzo, contiene indicazioni che impegnano le amministrazioni allo
svolgimento di attività di analisi della realtà amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono
le attività di esercizio di funzioni pubbliche e di attività di pubblico interesse esposte a rischi di
corruzione e all'adozione di concrete misure di prevenzione della corruzione.
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Il PNA ha il compito di promuovere, presso le amministrazioni pubbliche, l'adozione di misure di
prevenzione, oggettive e soggettive, della corruzione.
Le misure di prevenzione oggettiva mirano, attraverso soluzioni organizzative, a ridurre ogni spazio
possibile all'azione di interessi particolari volti all'improprio condizionamento delle decisioni
pubbliche. Le misure di prevenzione soggettiva mirano a garantire la posizione di imparzialità del
funzionario pubblico che partecipa, nei diversi modi previsti dall'ordinamento (adozione di atti di
indirizzo, adozione di atti di gestione, compimento di attività istruttorie a favore degli uni e degli
altri), ad una decisione amministrativa.
In ordine alle azioni e misure per la prevenzione il PNA contiene indicazioni specifiche
- sulle misure della trasparenza
- sulla rotazione del personale, costituente misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il
consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa,
conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione.
L'alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso
tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa
essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare
dinamiche inadeguate.
- I connotati del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza sono delineati
nella legge 190/2012 .
All'interno del PTPC sono confluiti i contenuti del Programma Triennale per la trasparenza e
l'integrità (PTTI).
PRIVACY
Il trattamento dei dati sensibili da parte della pubblica amministrazione

Rappresentanza del conflitto tra 2 interessi del rango primario: quello dell’informazione, che si
realizza attraverso l’esercizio del diritto di accesso alla documentazione amministrativa e riposa
sull’esigenza di trasparenza ed imparzialità dell’azione amministrativa; e quello alla riservatezza
dei soggetti terzi, che inerisce alla sfera degli assetti privatistici e si traduce, in ultima analisi, nella
necessità di garantire la segretezza dei dati sensibili, quali risultano individuati e definiti dal
legislatore nella normativa di riferimento, che specificamente contiene la disciplina della protezione
dei dati personali.

TRATTAMENTO DEI DATI

1. Diritto di accesso e dati sensibili: il bilanciamento dei contrapposti interessi

La più recente giurisprudenza amministrativa ha elaborato un indirizzo interpretativo che privilegia


il diritto di accesso, considerando per converso recessivo l’interesse alla riservatezza dei terzi,
quando l’accesso stesso sia esercitato per la difesa di un interesse giuridico, nei limiti in cui esso sia
necessario alla difesa di quell’interesse (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 aprile 2006, n. 2223).

Occorre, peraltro, che il principio venga applicato cum grano salis, attraverso la ricerca e
l’identificazione di un punto di equilibrio che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, tenga
conto della necessità di  assicurare la tutela dell’interesse giuridicamente rilevante, di cui è titolare il
soggetto che esercita il diritto di accesso, nonché di salvaguardare l’esigenza di stabilità delle
situazioni giuridiche e di certezza delle posizioni dei controinteressati, che sono pertinenti ai
rapporti amministrativi scaturenti dai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa
(interesse alla riservatezza dei terzi; tutela del segreto) (cfr. Cons. Stato, A.P., 18 aprile 2006, n.
6).

E’ indispensabile, insomma, che un’attenta valutazione, caso per caso,  delle situazioni giuridiche
che vengono via via in considerazione,  si riveli in grado di garantire, da un lato, la difesa di un
interesse giuridicamente rilevante, ancorché nei limiti in cui l’accesso sia effettivamente necessario
alla tutela di quell’interesse; e, dall’altro, di salvaguardare, ove ciò risulti (e fino a quando risulti)
possibile tutelare il diritto alla riservatezza, al quale la legge riconosce ugualmente una particolare
tutela.

Si impone, dunque, l’ineludibile esigenza che siano rigorosamente verificate l’effettività e la


concretezza del collegamento dell’accesso al documento con la dichiarata esigenza di tutela (cfr.
Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2006, n. 5718), giacché il diritto alla c.d. privacy non può essere
sacrificato se non a titolo di extrema ratio, restando altrimenti possibile assicurare un ampio
esercizio del diritto di accesso, pur salvaguardando l’interesse alla riservatezza mediante modalità,
alternative alla limitazione o al diniego dell’accesso, che utilizzino, ad esempio, la schermatura dei
nomi dei soggetti menzionati nei documenti, che si dichiarino fermamente intenzionati a mantenere
l’anonimato, o che, invece, si avvalgano dell’assenso delle persone di volta in volta indicate nei
documenti in questione (cfr. per il principio, Cons. Stato, Sez. VI, 22 novembre 2005, n. 6524).
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2. L’introduzione del FOIA e i limiti all’accesso ai dati


sensibili della Pa
Un recente decreto legislativo che ha accolto nel nostro ordinamento i principi del Freedom of
Information Act (FOIA), ha introdotto il concetto di accessibilità totale delle informazioni
concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire
forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse
pubbliche.

Naturalmente questa forma di trasparenza amministrativa presenta inevitabili punti di contrasto con
la riservatezza.

Si precisa, inoltre, che la pubblicazione nei siti istituzionali di dati relativi a titolari di organi di
indirizzo politico e di uffici o incarichi di diretta collaborazione, nonché a dirigenti titolari degli
organi amministrativi è finalizzata alla realizzazione della trasparenza pubblica, che integra una
finalità di rilevante interesse pubblico nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati
personali.

Le pubbliche amministrazioni possono anche disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionale
di dati, informazioni e documenti che non hanno l'obbligo di pubblicare ai sensi del decreto o sulla
base di specifica previsione di legge o regolamento procedendo alla indicazione in forma anonima
dei dati personali eventualmente presenti.

La norma ancora prevede che nei casi in cui norme di legge o di regolamento prevedano la
ubblicazione di atti o documenti, le pubbliche amministrazioni provvedono a rendere non
intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto
alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione.
3. Le linee guida del Garante su privacy e trasparenza on line della Pa

Con l'adozione di apposite Linee guida, il Garante è intervenuto proprio per assicurare l'osservanza
della disciplina in materia di protezione dei dati personali nell'adempimento degli obblighi di
pubblicazione sul web di atti e documenti.

Le linee guida hanno lo scopo di individuare le cautele che i soggetti pubblici sono tenuti ad
applicare nei casi in cui effettuano attività di diffusione di dati personali sui propri siti web
istituzionali per finalità di trasparenza o per altre finalità di pubblicità dell'azione amministrativa.

Dopo aver verificato la sussistenza dell'obbligo di pubblicazione dell'atto o del documento nel
proprio sito web istituzionale, il soggetto pubblico deve limitarsi a includere negli atti da pubblicare
solo quei dati personali realmente necessari e proporzionati alla finalità di trasparenza perseguita
nel caso concreto. Se sono sensibili (ossia idonei a rivelare ad esempio l'origine razziale ed etnica,
le convinzioni religiose, le opinioni politiche, l'adesione a partiti o sindacati, lo stato di salute e la
vita sessuale) o relativi a procedimenti giudiziari, i dati possono essere trattati solo se
indispensabili, ossia se la finalità di trasparenza non può essere conseguita con dati anonimi o dati
personali di natura diversa.

Prima di procedere alla pubblicazione sul proprio sito web la P.A. deve adoperate alcune modalità
operative:

 individuare se esiste un presupposto di legge o di regolamento che legittima la diffusione del


documento o del dato personale;
 verificare, caso per caso, se ricorrono i presupposti per l'oscuramento di determinate
informazioni;
 sottrarre all'indicizzazione (cioè alla reperibilità sulla rete da parte dei motori di ricerca) i
dati sensibili e giudiziari, come ricordato al punto precedente.

In ogni caso è vietato diffondere dati personali idonei a rivelare lo stato di salute o informazioni da
cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato di malattia o l'esistenza di patologie dei
soggetti interessati, compreso qualsiasi riferimento alle condizioni di invalidità, disabilità o
handicap fisici e/o psichici.

Il Garante ha più volte ribadito la necessità di garantire il rispetto della dignità delle persone,
facendo oscurare, ad esempio, dai siti web di diversi Comuni italiani i dati personali contenuti nelle
ordinanze con le quali i sindaci disponevano il trattamento sanitario obbligatorio per determinati
cittadini.

Comunque, un eccesso indiscriminato di pubblicità rischia, peraltro, di occultare informazioni


realmente significative con altre del tutto inutili, così ostacolando, anziché agevolare, il controllo
diffuso sull'esercizio del potere e degenerando in una forma di sorveglianza massiva.

Per la trasparenza c'è bisogno di un approccio qualitativo e non meramente quantitativo: meno dati
ma più qualificati.

4. Il trattamento dei dati sensibili nel GDPR

Il nuovo Regolamento non si sofferma sulla natura pubblica o privata del titolare del
trattamento, ma sulla tipologia di trattamento, che scaturisce dall’attività svolta dal titolare.

A differenza del Codice Privacy il nuovo regolamento europeo non contiene la suddivisione tra
condizioni di liceità applicabili a soggetti privati e condizioni valide per i soggetti pubblici, come
accadeva con il Capo II del Codice Privacy, dove, ad eccezione del settore sanitario, si menzionava
l’istituto del consenso quale elemento distintivo tra titolari privati e titolari pubblici.