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Sistemi politici comparati vassallo

Politica comparata (Università degli Studi di Milano)

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Cap. 1 Politica comparata


Politica, Regime, Stato, Sistema politico
Di cosa si parla quando si parla di politica? Intrighi, ricerca del bene comune, appagamento di ambizioni
individuali, lotta per il potere; ciascuno di questi elementi ha a che fare con l’oggetto della politica.
Secondo gli scienziati politici la funzione della politica consiste nell’assunzione di decisioni pubbliche
collettivamente vincolanti, cioè di decisioni prese da autorità pubbliche, che si applicano a tutti i
componenti della collettività e a cui nessuno di essi può sottrarsi senza correre il rischio di subire sanzioni.
Easton ha definito la politica come il sistema che stabilisce “l’allocazione dei valori”. Si tratta di una
funzione insostituibile perché qualsiasi collettività ha bisogno di essere governata. Per non essere lacerata
da conflitti insanabili o da attacchi distruttivi, ha bisogno di istituzioni che garantiscano l’ordine interno e la
difesa verso l’esterno. Non sono però solo i decisori pubblici a fare politica, bensì rientrano nella definizione
tutte le azioni che in qualche modo influenzano la competizione o la decisione politica.
La politica così intesa presuppone l’esistenza di una comunità politica, solitamente delimitata da confini
territoriali, che è sottoposta a uno specifico regime politico, cioè a un assetto istituzionale stabile nel quale
a chi ricopre determinati ruoli è riconosciuto il potere di prendere decisioni collettivamente vincolanti.
Il termine “regime” non si riferisce esclusivamente alle dittature: esistono regimi autoritari e regimi
democratici, stabili e instabili.
Secondo la sintesi proposta da Weber, lo Stato moderno si contraddistingue dai precedenti per:
 Una rigorosa definizione dei confini territoriali entro cui si esercita il potere sovrano e la loro tenace
difesa;
 La costruzione di un’identità nazionale che fissa un ulteriore confine, di carattere culturale, tra
ciascun popolo e gli altri;
 La neutralizzazione e la sottomissione di contropoteri quali erano, ad esempio, signori feudali,
corporazioni, gerarchie ecclesiastiche e ordini religiosi;
 La creazione di una burocrazia pubblica a cui viene affidato il compito di attuare le decisioni prese
dalle autorità politiche, costituita da funzionari stipendiati scelti su basi professionali (non più sulla
base del rango sociale o della discendenza);
 La tutela della sovranità nazionale dalle interferenze di soggetti esterni, che presuppone un
ambiente costituito da Stati indipendenti;
 L’attribuzione alle sole istituzioni pubbliche del monopolio della coercizione legittima, cioè della
prerogativa di utilizzare la violenza fisica per imporre a qualcuno di adempiere a un obbligo,
impedire che compia atti vietati o contrari all’interesse pubblico, per comminare sanzioni.

Come è noto il processo di trasformazione degli stati nazionali è venuto a compimento tra il 1600 e il 1800,
attraverso la guerra dei 30 anni.
Nell’ambito della formazione dello Stato moderno, si è inoltre affermata l’idea della separazione tra diversi
organi del potere esecutivo, legislativo e giudiziario, così come la distinzione tra sfera politica, economica e
religiosa. Allo stesso tempo, si è affermata l’autonomia delle istituzioni dello Stato dalle autorità
ecclesiastiche. L’esercizio dell’autorità politica è stato distinto dall’esercizio del potere derivante dalla
proprietà dei mezzi di produzione e dall’iniziativa economica privata, così come il potere economico e
quello politico sono stati distinti dall’esercizio dell’autorità morale dei leader religiosi, nel frattempo privati
delle loro prerogative secolari.
Per far fronte a questi limiti, in molti campi sono stati definiti insiemi di principi, norme, istituzioni, che
tutelano diritti, dirimono i conflitti o regolano l’economia a livello globale e che gli scienziati sociali
considerano regimi internazionali. L’Unione Europea rispetto a quanto appena detto, costituisce un
tentativo ancora più complesso e ambizioso che mira a creare istituzioni di governo sovranazionali.
L’espressione “sistema politico” è stata introdotta negli anni ’60 all’interno della scienza politica americana
dai cultori di un approccio denominato struttural- funzionalismo. Nel loro schema teorico, concepire la
politica come un “sistema” voleva dire innanzitutto sottolineare che essa è composta da una serie di
elementi tra loro interdipendenti, che è governata da sue logiche non sempre perfettamente chiare per chi
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le osserva dall’esterno tanto da apparire come un black box, una scatola nera. Secondo i loro modelli, la
comunicazione tra sistema politico e società si svolge attraverso una sequenza di stimoli e reazioni,
attraverso gli output che il primo produce in risposta agli input che riceve dall’ambiente sociale. Gli input
vengono da individui, movimenti, gruppi che agiscono nella società e consistono sia in domande rivolte alla
politica sia in sostegno offerto al regime nel suo complesso oppure a specifici attori (partiti, leader). Gli
attori politici filtrano le domande, le aggregano in programmi di governo e le traducono in decisioni di
politica pubblica, che costituiscono l’output. Le decisioni pubbliche producono a loro volta effetti
sull’ambiente sociale e quindi modificano le aspettative, le domande, la disponibilità a offrire sostegno al
sistema politico.
Finalità e settori della scienza politica
La storia delle dottrine e la filosofia politica lavorano sulle teorie e i concetti attraverso cui possiamo
giudicare la moralità delle scelte pubbliche; la storia politica descrive singoli movimenti, partiti, personalità
o fenomeni e ne offre un’interpretazione cercando le connessioni tra una sequenza di eventi rigorosamente
documentati; il diritto costituzionale studia il sistema delle norme in base alle quali possiamo valutare la
correttezza giuridica dei comportamenti politici.
Invece, la principale ambizione dei politologi è quella di spiegare i comportamenti degli attori (elettori,
leader di partito, parlamentari, ecc.) e lo svolgimento dei processi politici (democratizzazione, competizione
elettorale, policy making, ecc.) andando alla ricerca dei fattori che li influenzano con una certa regolarità. La
scienza politica studia le leggi elettorali per capire le loro conseguenze sul numero di partiti rappresentati in
Parlamento, sulla dinamica della competizione politica e sulla stabilità dei governi.
La politica ha più di una dimensione: politics cioè la politica generale, la policy come politica pubblica e la
polity come entità politica.
Metodi di controllo storico e statistico
Metodi della scienza politica per studiare il funzionamento dei partiti, dei parlamenti, governi ecc:
Studiando in parallelo il decorso di un determinato processo in un certo numero di casi possiamo provare a
identificare il meccanismo causale che lo ha generato o, meglio, riusciamo a identificare la logica comune
che sorregge quel processo e gli specifici fattori che hanno invece generato esiti differenti da caso a caso.
Alcuni chiamano questo modo di procedere metodo storico. Tale metodo richiede uno studio approfondito
di pochi casi condotto solitamente attraverso classificazioni, tipologie e ricostruzioni narrative.
Confrontando invece il modo in cui due o più fenomeni si sono svolti in molti Paesi, possiamo verificare se
esiste una qualche relazione statistica tra i modi in cui quei fenomeni variano. Questo metodo è utile per
verificare se e in che misura certi fattori e aspetti del sistema politico ne influenzano stabilmente altri, può
cioè portare sostegno empirico o confutare ipotesi circa le relazioni causali esistenti tra variabili
indipendenti (fattori che lo spiegano) e una specifica variabile dipendente (fenomeno da spiegare).
Metodo storico e metodo statistico sono dunque fini esplicativi diversi ma sono ugualmente utili. Entrambi
ci aiutano ad elaborare dai dati empirici disponibili ipotesi di carattere generale.
La comparazione e l’analisi dei casi
L’approccio comparato ci consente di descrivere in maniera intelligente i singoli casi e il controllo
comparato ci consente di selezionare spiegazioni scientificamente solide dei fenomeni politici. Si intende
che descrivere e spiegare sono due operazioni intellettuali tra loro strettamente legate. L’accumulazione di
ipotesi circa i meccanismi causali che legano tra loro alcune caratteristiche dei sistemi politici ci induce a
porre una particolare attenzione su quegli aspetti piuttosto che su altri. Insomma, la comparazione migliora
la nostra capacità di analisi della politica in modo circolare:
 la descrizione dei singoli casi ci spinge a costruire parametri comparativi e sollecita questi circa la
relazione causale tra le variabili;
 con il metodo comparato possiamo sottoporre a verifica ipotesi scientifiche generali che ci
consentono di spiegare la variabilità dei fenomeni politici attraverso l’identificazione dei
meccanismi causali che li generano;

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 il repertorio di ipotesi scientifiche di cui possiamo in questo modo disporre ci aiuta a costruire
schemi di analisi e spiegazioni dei singoli casi sempre più accurate, sollecitandoci a porre particolare
attenzione su alcuni aspetti, rilevanti ai nostri fini analitici.

Cap. 2 Tipi di regime


Definire la democrazia partecipazione e delega. La legittimazione elettorale dei governanti
In che senso le democrazie garantiscono il governo dei popoli? Per rispondere abbiamo bisogno di una
definizione normativa della democrazia che ci dica quali caratteristiche deve avere un regime democratico,
da cui ricavare criteri e indicatori empirici che ci consentano di valutare quali tra i regimi esistenti o inesistiti
possano essere considerati democratici. Secondo la visione oggi ampiamente condivisa dalla cultura liberale
in Occidente, la democrazia è innanzitutto un metodo. Secondo Norberto Bobbio:
“democrazia va considerata come caratterizzata da un insieme di regole (primarie o fondamentali) che
stabiliscono chi è autorizzato a prendere le decisioni collettive e con quali procedure; Per quanto riguarda i
soggetti, un regime democratico è caratterizzato dall’attribuzione di questo potere a un numero molto alto
di membri del gruppo. Per quanto riguarda le modalità è la regola della maggioranza”
Come ha spiegato Robert Dahl, una democrazia ideale che rispecchi il significato di “governo del popolo”,
affinché il processo decisionale risulti perfettamente democratico dovrebbe soddisfare alcuni criteri: tutti gli
adulti sottoposti alle decisioni collettive dovrebbero essere inclusi nel demos, cioè dovrebbero essere
riconosciuti come cittadini dotati di pieni diritti politici; tutti i cittadini dovrebbero avere pari possibilità di
esprimere le loro preferenze riguardo temi e di esprimere le loro ragioni a sostegno di una soluzione
rispetto alle altre; dovrebbero disporre di una completa informazione sugli effetti delle possibili decisioni;
dovrebbero avere un voto di uguale peso nella fase decisionale; dovrebbero mantenere il controllo finale
sull’agenda e sull’eventuale delega dell’autorità (cioè anche quando decidessero di trasferire poteri a
burocrazie o autorità indipendenti dovrebbero sempre essere in condizioni di riprenderseli). La democrazia
in qualsiasi organizzazione complessa è, dunque, democrazia rappresentativa: non esclude la
partecipazione dei cittadini, ma implica in ogni caso che il potere di governo sia esercitato da una ristretta
élite. Nella definizione classica risuona l’idea che la rappresentanza politica possa emergere dal basso,
come espressione di una volontà popolare trasmessa a delegati chiamati a riunirsi per trovare soluzioni che
realizzino il bene comune. Ma questa visione presuppone che ci sia una volontà popolare chiara e distinta,
precedente e indipendente rispetto alle proposte avanzate da partiti o leader politici, e che sia possibile
determinare in maniera univoca quali decisioni realizzano il bene comune attraverso il dialogo tra i delegati
del popolo. La sua definizione minima e competitiva assume invece che, nella realtà, i cittadini influiscano
sulle decisioni collettive scegliendo tra le alternative offerte dai leader politici in competizione; ma poiché a
questa decisione il popolo potrebbe arrivare per vie completamente antidemocratiche, dobbiamo limitare
la nostra definizione aggiungendo un secondo criterio del metodo democratico: la libera concorrenza tra
candidati alla leadership per il voto degli elettori.
La libera competizione tra partiti e leader che si contendono la delega dei cittadini non costituisce solo una
garanzia formale di democraticità. È il meccanismo attraverso cui il governo viene reso rappresentativo. La
competizione con candidati alternativi e la possibilità che, una volta eletti, possano essere sostituiti,
costringe i leader politici a tener conto delle aspettative dell’opinione pubblica.
Misurare la democrazia e spiegare la sua diffusione
RIASSUMENDO: le democrazie garantiscono il pluralismo politico e la legittimazione dei governanti
attraverso elezioni competitive a suffragio universale (definizione minima). Affinché il processo democratico
sia effettivo e non reversibile, devono essere garantite alcune libertà civili fondamentali e fissati limiti
all’esercizio del potere di governo (definizione estesa).
Ma in concreto come facciamo a dire se un paese è democratico o no?
Il modo normalmente usato dai politologi per stabilire se un determinato Paese è democratico o per
misurare il grado di democraticità di un regime consiste nell’estrapolare un elenco di requisiti e di usarli
come una sorta di checklist. Dahl, ad esempio, ha stilato in diversi lavori un elenco di “garanzie istituzionali”

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che i regimi democratici dovrebbero assicurare: governanti eletti attraverso votazioni libere, corrette e
ricorrenti; diritto di voto riconosciuto a tutti o quasi gli adulti residenti; libertà di espressione; libertà di
associazione; accesso a fonti alternative di informazione.
Ma mentre alcuni elementi sono rintracciabili direttamente esaminando le norme costituzionali, per altri,
non ci sono modi oggettivi se non il giudizio di osservatori esperti (non c’è un dato che indica se il governo
trucca i risultati elettorali ad esempio).
Una delle indagini più note, complete e influenti viene condotta a partire dal 1972 da Freedom House.
L’indagine viene svolta da gruppi di analisti ed esperti dei vari Paesi che, avvalendosi di diverse fonti, sono
chiamati a rispondere a 15 domande relative alla garanzia/limitazione delle libertà civili. Il primo blocco di
domande riguarda la correttezza del processo elettorale, l’effettiva garanzia del pluralismo politico, la
possibilità che i governi siano resi responsabili di fronte all’elettorato per le scelte che compiono. Il secondo
blocco riguarda la libertà di pensiero e di espressione, la libertà di associazione, l’esistenza di una
magistratura indipendente, la garanzia di un giusto processo, la tutela dell’autonomia personale e dei diritti
di proprietà. Le risposte a ciascuna domanda sono espresse in punteggi che vanno da 0 (massima
limitazione) a 4 (massima garanzia). I punteggi del primo e del secondo gruppo vengono poi aggregati e
ricodificati, per ricavarne due distinti punteggi complessivi per Paese sulla limitazione dei diritti politici e
delle libertà civili, che questa volta vanno da 1 (massimo della garanzia) a 7 (massimo della limitazione).
Facendo la media tra questi due, si ottiene un punteggio finale che porta alla classificazione tra Paesi
“liberi” (punteggio finale da 1 a 2,5), “parzialmente liberi” (da 3 a 5), “non liberi” (da 5,5 a 7).
Un’altra importante indagine è svolta nell’ambito del progetto Polity. In questo caso vengono assegnati due
punteggi a ciascun Paese: il primo misura la presenza di alcune caratteristiche tipiche delle democrazie, il
secondo misura la presenza di caratteristiche tipiche delle autocrazie. Entrambi i punteggi vanno da 0 a 10 e
sottraendo il secondo al primo si ottiene un valore che va da -10 a + 10 che indica se positivo che in quel
dato regime prevalgono caratteristiche democratiche, al contrario se negativo.
Le determinanti economiche e culturali della democratizzazione
La gran parte dei tentativi di spiegare perché certe aree e certi Paesi sono arrivati prima o più agevolmente
di altri alla democrazia ruotano intorno a due famiglie di ipotesi, entrambe elaborate nel solco della teoria
della modernizzazione di Weber. Secondo la prima, la democrazia è favorita dallo sviluppo economico, in
quanto esso rende le società più ricche e complesse. Con la rivoluzione industriale è emersa una classe
borghese di imprenditori e professionisti indipendenti dall’aristocrazia ereditaria che hanno maturato un
interesse a svolgere liberamente le loro attività private, a essere informati da una pluralità di fonti, a influire
sulle decisioni pubbliche, anche perché è dalla loro capacità contributiva che dipende il finanziamento dello
Stato. L’organizzazione del lavoro nelle imprese industriali richiede la cooperazione attiva dei dipendenti e
crescenti livelli di istruzione. La diffusione dell’istruzione fa crescere la domanda di autonomia individuale
delle persone e la loro capacità di rivendicare diritti.
Alla fine degli anni ’50, Martin Lipset aveva mostrato come le democrazie stabili presentassero livelli di
ricchezza, industrializzazione, urbanizzazione e istruzione più elevati rispetto alle democrazie instabili o alle
dittature. Questo accorgimento deriva dal fatto che è più facile identificare le condizioni che favoriscono la
sopravvivenza dei regimi democratici rispetto a quelli che favoriscono la loro instaurazione. Altri studiosi
come Przeworski avevano notato che raramente si svolgono transizioni alla democrazia in paesi molto
poveri. Quindi le democrazie dimostrano una maggiore capacità di sopravvivere: nei Paesi con livelli più alti
di reddito pro capite e di istruzione; dove la distribuzione della ricchezza è meno diseguale; dove non c’è
una forza politica preponderante e si verificano alternanze più o meno ogni 5 anni, ma i governi ne durano
in media almeno 2; dove è stata adottata la forma di governo parlamentare invece che presidenziale.
Tuttavia alcuni casi contrastano con questa tendenza: India e SudAfrica per un verso, Russia e Iran per un
altro. Infatti non possiamo dare per scontato che un determinato fattore come la crescita economica
produca in tutte le fasi storiche il medesimo risultato. Per quanto possa crescere il reddito nazionale, un
Paese africano o asiatico ha molte meno probabilità di diventare democratico rispetto a un Paese
dell’America Latina.
Un altro argomento molto dibattuto riguarda l’influenza dei fattori culturali e religiosi. Secondo Weber,
l’autonomia individuale e la ricerca dell’autorealizzazione proprie della cultura moderna, furono favorite
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dallo scisma protestante e dalla diffusione dell’etica calvinista. Huntington ha sostenuto che l’espansione o
il recesso della democrazia sono influenzate da specifiche predisposizioni di ciascuna civiltà. Egli si riferisce
a modi di pensare, concezioni del mondo e del rapporto tra individui e società trasmessi attraverso le
tradizioni religiose. In particolare, a suo giudizio, la cultura confuciana inibisce l’affermarsi di una distinzione
tra società e Stato, in quanto enfatizza l’importanza dell’autorità, della disciplina e della responsabilità,
contro la libertà individuale. L’Islam incorpora invece una visione egualitaria congruente con la democrazia,
ma tende a rifiutare ogni distinzione tra comunità religiosa e comunità politica, tra legge coranica e diritto.
Queste analisi indicano che la democrazia si è instaurata con maggior frequenza nei Paesi con una più alta
percentuale di cattolici.
La teoria della modernizzazione culturale proposta da Inglehart combina in un certo senso la prospettiva
economica e quella culturale. Secondo lui e Weber più che alla religione, bisogna guardare alla diffusione in
ciascun Paese di valori che esaltano la libertà individuale. Più precisamente, la democratizzazione sarebbe
facilitata dalla diffusione di valori “autoespressivi” o “emancipativi” che portano ad affermare l’uguaglianza
tra generi, la tolleranza verso stili di vita non convenzionali, l’autonomia individuale. La predominanza
protestante appare quindi correlata con la democratizzazione non perché ne sia la causa, ma perché si è
diffusa negli stessi Paesi in cui sono presenti condizioni socio-economiche che rafforzano i valori
emancipativi.
I fattori storici contingenti delle tre ondate
Ciascuna delle tre ondate di democratizzazione sono frutto di una concatenazione di fattori economici,
sociali e politici specifici che può essere ricostruita solo attraverso l’analisi storica.
Una delle ricerche pioneristiche in questo campo, svolta da Moore, ebbe a oggetto 6 Paesi (Inghilterra,
Francia, USA, Cina, Giappone e India) e identificò i fattori che hanno portato i primi 3, al contrario degli altri,
a superare la transizione da un’economia agricola a una industriale, approdando stabilmente alla
democrazia sin dalla prima ondata. Secondo l’analisi di Moore, l’esito democratico è stato possibile perché
in quei 3 Paesi la monarchia e l’aristocrazia terriera si sono indebolite; quest’ultima ha puntato su una
svolta in senso mercantile dell’attività agricola e quindi si è resa relativamente indipendente dalla
monarchia; d’altro canto, l’aristocrazia terriera e la borghesia industriale non si sono alleate per reprimere
le rivendicazioni di contadini e operai; inoltre, eventi rivoluzionari di rottura con il passato, animati dai
nuovi ceti borghesi in contrasto con la corona, hanno favorito la democratizzazione. In Giappone si è invece
concretizzato un patto tra i proprietari terrieri e i capitalisti dell’industria contro operai e contadini,
cosicché una rivoluzione conservatrice ha portato al fascismo. In Cina la rivoluzione portò al comunismo.
La seconda ondata fu favorita soprattutto da fattori internazionali come la sconfitta nella Seconda Guerra
Mondiale delle potenze dell’Asse (Germania, Italia e Giappone) e dei loro alleati, l’indipendenza delle
rispettive ex colonie e dall’influenza americana sull’Europa Occidentale.
Huntington, infine, ha messo in evidenza 5 elementi alla base della terza ondata:
1. La forte e costante crescita economica degli anni ’50 e ’60 aveva portato a una diffusione del
benessere e dell’istruzione, aumentando l’autonomia della società civile e la domanda di diritti e
libertà individuali;
2. La successiva recessione economica iniziata con gli shock petroliferi della prima metà degli anni ’70
e le connesse tensioni sociali portarono a una crisi di legittimazione dei regimi autoritari, che in
diversi casi erano stati instaurati e si reggevano sul presupposto di poter garantire più
efficacemente l’ordine pubblico e lo sviluppo rispetto ai governi democratici civili;
3. Con il concilio Vaticano II la dottrina della Chiesa cattolica subì cambiamenti importanti e
interiorizzò un giudizio positivo sulla democrazia e la libertà di coscienza, che fino ad allora erano
state considerate con ostilità o sospetto;
4. Anche le politiche degli altri principali attori internazionali cambiarono in senso favorevole alla
democratizzazione: gli Stati Uniti con l’amministrazione Carter cominciarono a spingere per la
democratizzazione dell’America Latina e con Reagan ripresero a sfidare i regimi comunisti; la
parziale liberalizzazione avviata da Gorbacev nel 1985 alleggerì i vincoli dell’Unione Sovietica verso i

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Paesi satelliti; le istituzioni europee hanno infine creato incentivi per la democratizzazione da Paesi
dell’Europa Centro-Orientale interessati ad aderire all’UE;
5. L’affermazione dei mezzi di comunicazione di massa a livello internazionale ha facilitato la rapida
diffusione di casi esemplari in cui le transizioni alla democrazia hanno avuto rapidamente successo,
stimolando le emulazioni e creando un effetto valanga.

Tipi di autocrazie e modalità della transizione


Se guardiamo ai sistemi politici negli Stati nazionali contemporanei, possiamo identificare quattro tipi di
autocrazie e una tendenza all’affermazione di dittature personali.
 Nelle monarchie assolute la trasmissione del potere avviene per via ereditaria. Il fulcro della
coalizione dominante è composta da una famiglia reale che deriva la sua legittimità a governare da
tradizioni spesso intessute di elementi religiosi e dalla rivendicazione di diritti di proprietà su un
intero territorio. Weber le definisce regimi patrimoniali. Si tratta della forma di governo autoritaria
più diffusa nell’800 e oggi presente quasi solo in Medio Oriente.
 I regimi a partito unico sono instaurati e sostenuti da movimenti politici organizzati che conquistano
il potere ed escludono ufficialmente il pluralismo, mettendo fuori legge i partiti avversari. Sono
sostenuti da una giustificazione ideologica e da un iniziale consenso popolare. Sono entrati in scena
all’inizio del ‘900 con le rivoluzioni comuniste e l’avvento al potere del fascismo, ma sono oggi
confinati a pochi Paesi.
 I regimi militari, instaurati normalmente attraverso un colpo di Stato, ebbero un picco a metà degli
anni ’70 del ‘900, soprattutto in America Latina, per poi declinare a partire dalla metà degli anni ’90,
finendo per riguardare quasi solo Paesi africani e del sud-est asiatico.
 La forma autoritaria oggi prevalente è quella dei regimi a multipartitismo limitato o
pseudodemocrazie, cioè regimi che prevedono lo svolgimento di elezioni a cui sono ammessi più
partiti, che però non sono affatto libere, corrette e pacifiche. Il partito di governo è dunque in
condizione di eliminare gli avversari e manipolare i risultati.

Monarchie assolute, regimi a partito unico, regimi militari e pseudodemocrazie sono definiti tipi “puri”, ma
nella realtà troviamo anche tipi “ibridi”. Tutti i tipi, puri e ibridi, possono assumere inoltre la torsione di
dittatura personale, quando la coalizione dominante più che essere tenuta insieme dai legami organizzativi
di partito o militari, ruota intorno a un singolo leader.
Un secondo modo per classificare le autocrazie consiste nel considerare l’intensità con la quale il regime
esclude il pluralismo e reprime il dissenso. Non tutti i regimi autoritari, infatti, sono illiberali: concedono
margini di autonomia ad alcune componenti della società civile o le includono nella coalizione dominante;
l’esercizio del potere è prevedibile; lo Stato non ha un’ideologia guida totalizzante e sono talvolta tollerati
partiti di semi-opposizione. Per questo, alcuni politologi ritengono utile collocare in due ulteriori categorie i
casi estremi nei quali la repressione assume forme particolarmente acute e odiose: i regimi totalitari, come
forme estreme di regimi a partito unico, orientati da un’ideologia che mira a trasformare radicalmente la
società; i regimi sultanistici, come forme di dittature estreme personali.
Dahl ha proposto un’ulteriore tipologia partendo da due criteri discriminanti: i regimi politici possono
garantire la partecipazione al voto a tutta o quasi la popolazione oppure riconoscerla solo a una piccola
parte di essa; possono garantire una libera competizione politica oppure negarla. Incrociando queste due
dimensioni possiamo avere quindi: oligarchie chiuse (regimi in cui non c’è né competizione né
partecipazione); oligarchie competitive (c’è competizione, ma la partecipazione è riservata a classi
privilegiate); egemonie includenti (partecipazione abbastanza ampia, ma con limiti alla competizione);
poliarchie (il nome che Dahl utilizza per designare le democrazie di massa, in cui sono garantite
competizione e partecipazione).
Queste varie tipologie di regimi servono per mettere a fuoco le peculiari dinamiche interne dei vari tipi, la
loro resistenza al cambiamento e la possibilità che evolvano in un regime democratico. Dahl ha dimostrato
che l’approdo ad una democrazia stabile si è avuto in paesi come Gran Bretagna e Svezia che ancora prima
di riconoscere il diritto di voto avevano sperimentato forme di competizione politica pluralistica. Al

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contrario, la democrazia si è rivelata meno stabile in paesi che erano arrivati in un solo colpo a liberalizzare
la competizione politica e ad estendere il suffragio. L’ipotesi suggerita da Dahl è che la strada più sicura per
pervenire da egemonie chiuse a una stabile democrazia di massa, è quella che passa attraverso l’oligarchia
competitiva.
Huntington, Linz e Stepan hanno mostrato invece che è più facile transitare senza spargimento di sangue
alla democrazia partendo da un regime militare piuttosto che da una dittatura personale. I militari non
dichiarano di voler svolgere permanentemente un ruolo di governo. Se ottengono rassicurazioni che non
verranno perseguiti per i crimini commessi, che il loro prestigio e le loro gerarchie interne non verranno
alterati, possono facilmente siglare un accordo. Al contrario, i dittatori personali sono completamente
identificati con il regime e non hanno una posizione alternativa nella quale ricollocarsi una volta deposti,
per cui tendono a rimanere al potere finché possono. Nei regimi sultanistici le modalità più frequenti per
sostituire il dittatore sono la rivolta e il tirannicidio. Si è dimostrato ugualmente difficile passare da regimi
totalitari alla democrazia, se non attraverso una sconfitta bellica o un lungo periodo di trasformazione
interna.
Tipi di democrazie in base al disegno costituzionale
Esistono due classiche e ben note distinzioni relative al disegno costituzionale dei Paesi democratici. La
prima riguarda la “forma di Stato”, cioè il modo in cui le costituzioni delineano i rapporti tra le istituzioni
politiche nazionali e quelle subnazionali. Ciò che distingue gli Stati federali dagli Stati unitari è l’esistenza di
un livello di governo di ambito più vasto, dotato di sufficienti poteri garantiti dalla costituzione o da una
legittimazione popolare diretta, che consentono di regolare autonomamente alcuni ambiti della vita
collettiva e di gestire autonomamente alcune politiche pubbliche. Negli Stati federali le istituzioni
subnazionali hanno uno status equivalente a quelle nazionali e viene loro riconosciuta la prerogativa di
partecipare in vari modi alla formazione delle leggi e al procedimento di revisione costituzionale.
L’autonomia delle singole unità è inoltre garantita dal fatto che la Costituzione è difficile da emendare e che
esiste una Corte chiamata a interpretarla agendo come giudice imparziale nei casi di conflitto tra istituzioni
nazionali e subnazionali.
I teorici del federalismo hanno cercato di fissare principi, schemi e modelli per distinguere nettamente le
due categorie (stati federali o unitari), ma l’evoluzione e la complessità dei rapporti intergovernativi rende
molto difficile fissare dei confini precisi e collocare i regimi in una casella o nell’altra. In primo luogo perché
l’autonomia delle istituzioni subnazionali può essere praticata su diversi piani, non sempre connessi. Può
consistere nel potere di regolare con proprie leggi alcuni settori in maniera difforme dalle altre unità
subnazionali. Può consistere nella possibilità di gestire autonomamente alcune importanti politiche
pubbliche, come la scuola o la sanità, anche se questi ambiti rimangono regolati dalle leggi nazionali. Può
includere o meno il potere di definire e riscuotere direttamente le tasse che servono a pagare le politiche
pubbliche amministrative, in modo da poter godere di un’effettiva autonomia finanziaria e non dover
dipendere dai trasferimenti che derivano da decisioni del governo centrale.
In secondo luogo, la divisione dei poteri può essere verticale, nel senso che il governo nazionale si occupa
interamente di alcune materie (politica estera, di difesa, monetaria) e i governi subnazionali sono
responsabili per altre (ordine pubblico, istruzione, ecc.). Oppure può essere orizzontale, nel senso che le
istituzioni nazionali legiferano in quasi tutte le materie, mentre la gestione delle politiche pubbliche è
demandata all’autonomia dei governi subnazionali. Nel primo caso si parla di federalismo competitivo, nel
secondo di federalismo cooperativo. Inoltre, alcuni Stati federali sono nati per associazione di entità che
hanno devoluto parti della loro sovranità a un’entità sovraordinata centrale; altri hanno assunto caratteri
federali attraverso un processo di devoluzione dei poteri dallo Stato centrale verso le unità periferiche.
Mentre il federalismo per associazione è simmetrico, nel senso che le unità costitutive si associano su un
piano di parità e mantengono poi tutte gli stessi poteri e lo stesso livello di autonomia, il federalismo per
devoluzione è asimmetrico, in quanto non tutte le regioni ottengono uguali competenze e risorse, perché
solo alcune periferie sono interessate ad ottenerle.
Gli Stati pienamente federali sono stati costituiti sin dall’origine in base al principio federalista e
contemplano tutti o quasi le garanzie costituzionali a tutela dell’autonomia dei governi subnazionali. Sono
classificati quindi come “semi-federali” gli Stati che hanno governi di livello regionale autonomi a elezione

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diretta, ma hanno acquisito solo alcune di quelle caratteristiche. Al di là della configurazione dei poteri, va
considerata anche la misura in cui gli organi di governo locali gestiscono politiche e risorse pubbliche. Uno
dei possibili indicatori a questo riguardo è costituito dalla percentuale di spesa pubblica amministrata dagli
enti subnazionali.
La seconda differenza nel disegno costituzionale delle democrazie riguarda la forma di governo, cioè il
modo in cui le costituzioni delineano i rapporti tra l’esecutivo e il legislativo. Per classificare i regimi sotto
questo profilo, si seguono solitamente due metodi: un primo metodo consiste nell’identificare le
caratteristiche di ogni singolo tipo, estrapolate da casi presi come riferimento. Ad esempio, Shugart e Carey
hanno così definito le caratteristiche del presidenzialismo puro:
a. Il capo dell’esecutivo è selezionato attraverso un’elezione popolare;
b. I mandati del capo dell’esecutivo e dell’assemblea sono fissi e non dipendono dalla reciproca fiducia;
c. Il presidente eletto nomina i componenti del governo e ne dirige l’azione;
d. Il presidente ha alcuni poteri legislativi costituzionalmente garantiti.

Duverger ha invece così elencato le caratteristiche di quello che egli stesso chiama modello
semipresidenziale:
a. Il presidente è eletto con voto popolare;
b. Il presidente possiede considerevoli poteri;
c. Esiste anche un Premier e un Consiglio dei Ministri soggetto alla fiducia parlamentare, che svolge funzioni
esecutive.

Altro metodo per classificare le forme di governo è dato invece da Lijphart che utilizza tre criteri, rispetto ai
quali le caratteristiche dei sistemi parlamentari puri sono tutte diverse da quelle dei sistemi presidenziali
puri. Nei sistemi parlamentari puri:
a. Il capo del governo è selezionato dal Parlamento;
b. Il governo è dipendente dalla fiducia del legislativo;
c. L’esecutivo è un organo collegiale.

Quindi, è sufficiente un unico criterio per discriminare sul piano empirico i sistemi presidenziali da quelli
parlamentari: nei primi il capo del governo è eletto per una durata fissa e non può essere sfiduciato dai
componenti dell’assemblea legislativa; nei secondi il capo del governo può essere in qualsiasi momento
sostituito dalla maggioranza dell’assemblea legislativa. Quanto ai regimi presidenziali, la durata fissa del
mandato del capo del governo ha come presupposto la sua investitura popolare o comunque una
investitura distinta rispetto a quella dei componenti del Parlamento, ai quali è a loro volta garantito un
mandato di durata fissa, cioè non soggetto a elezioni anticipate. Il parlamento non può sfiduciare il
Presidente, ma mantiene una maggiore autonomia dall’esecutivo nello svolgimento delle sue funzioni
legislative e di controllo. Presidente e Congresso si bilanciano, non potendo l’uno far decadere l’altro, ma il
conflitto tra le posizioni politiche di chi controlla le due istituzioni può portare a una vera e propria paralisi
del processo decisionale.
Quanto ai regimi parlamentari, la fusione dei mandati implica che i componenti della Camera bassa
possono rimanere in carica fino alla scadenza naturale del loro mandato solo nella misura in cui siano in
grado di garantire sostegno a un qualche governo. Se decretano la crisi del governo in carica ma non sono
in grado di sostenerne uno alternativo, si interrompe anche il loro mandato e si torna al voto. Quindi il
Parlamento è in ultima istanza sovrano: può sfiduciare e sostituire il Premier quando vuole, ma è molto più
improbabile che i parlamentari votino contro le proposte di legge del governo. Il Premier deve tenere conto
delle richieste di correnti e partiti alleati nella scelta dei ministri, ma se è il leader di un partito che controlla
da solo la maggioranza parlamentare, riesce solitamente a ottenere l’approvazione di leggi coerenti col suo
programma, se necessario ponendo esplicitamente una “questione di fiducia”.
Gli esperimenti finora condotti per inventare nuove formule non si sono rivelati proficui.

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Sia i sistemi presidenziali che quelli parlamentari presentano al loro interno varie differenze riguardo alla
divisione dei ruoli di capo del governo e capo dello Stato:
Nelle democrazie presidenziali i due ruoli sono di solito svolti dalla stessa persona ma nei presidenzialismi
dell’Asia orientale ad esempio il presidente delega il coordinamento dell’esecutivo a un primo ministro suo
fiduciario, rimanendo tuttavia il capo effettivo del governo e comandante in capo delle forze armate.
Nelle democrazie parlamentari le due figure sono normalmente distinte mentre variano l’ampiezza dei
poteri attribuiti al capo dello Stato e le modalità della sua investitura. Fino a quando i monarchi hanno
mantenuto l’effettiva titolarità del potere di governo, hanno delegato le funzioni esecutive a un Primo
Ministro loro fiduciario. Poi il Primo Ministro è diventato espressione della maggioranza parlamentare e il
monarca è stato progressivamente confinato nel ruolo di simbolo garante dell’unità nazionale. In molti
paesi questo ruolo continua a essere svolto dal componente di una famiglia reale e trasmesso per via
ereditaria, mentre nei paesi che hanno scelto la forma repubblicana, un ruolo simile è stato assegnato per
un mandato a termine a individui eletti. Il ventaglio dei poteri assegnati al capo dello Stato varia da paese a
paese. In ogni caso rimane chiaro che il capo dello Stato è un garante, il Primo Ministro non è un suo
subordinato risponde al Parlamento, ed è il capo effettivo del governo.

Cap. 3 Elezioni e partiti

Chi partecipa, quanto, perché e come


La partecipazione politica è definita come l’insieme delle azioni che contribuiscono a influenzare le decisioni
pubbliche e la competizione per accedere a ruoli rappresentativi di governo. Nelle democrazie liberali c’è
uno spazio molto esteso per questo genere di attività che possono assumere molteplici forme. Ad esempio,
si può partecipare sostenendo un partito o un candidato con contributi finanziari, consigliandolo ad amici,
animando discussioni nei social network, iscrivendosi a un partito, creando un comitato.
Le analisi empiriche rilevano da sempre livelli molto differenziati di partecipazione tra i cittadini: ci sono
poche persone impegnate con notevole intensità (attivisti), moltissime persone che si informano ma
difficilmente prendono parte a iniziative pubbliche (spettatori), una quota di persone che sono o si sentono
completamente estranee alla sfera politica, perché la disprezzano o semplicemente la ignorano (apatici).
Olson ha sostenuto che questo accade perché da un punto di vista individuale, sostenere cause pubbliche
non è razionale. Secondo il senso comune, se esiste un obiettivo condiviso e tutti sono consapevoli dei
vantaggi che deriverebbero dal perseguirlo, sarà facile organizzare un’azione collettiva. Ma quanto più è
plausibile che altri si attivino, per ciascun individuo sarà più razionale agire da free rider e restare a
guardare, perché potrà usufruire lo stesso dei vantaggi dell’azione collettiva altrui senza pagarne gli
eventuali costi.
Ci sono diversi fattori che possono facilitare la partecipazione pubblica in quanto la fanno apparire, più
necessaria, più attraente, meno onerosa.
Uno di questi fattori riguarda la dotazione di risorse individuali. Secondo l’ipotesi della centralità sociale,
per le persone con maggiori competenze e reddito partecipare è meno faticoso rispetto ad altri. I relativi
costi per loro pesano meno.
Altro fattore sono i valori acquisiti nel passaggio all’età adulta, fase definita “socializzazione politica”. Ad
esempio, molte ricerche confermano che la generazione socializzata alla politica tra la metà degli anni ‘60 e
‘70 del secolo scorso, quando si sono sviluppati movimenti giovanili imponenti, ha continuato a includere
una quota di attivisti più elevata della generazione precedente.
Uno dei motivi che disincentivano il coinvolgimento in azioni collettive è il timore che gli altri agiscano da
free rider o peggio tradiscano il gruppo per salvaguardare i propri interessi personali. La partecipazione può
quindi essere maggiormente favorita dalla cultura diffusa nel contesto nel quale si vive, ed in particolare
dalla presenza di un insieme di valori e norme condivise tra membri di un gruppo.
Altre ricerche hanno messo in evidenza l’impatto degli incentivi istituzionali, mostrando, ad esempio, che la
partecipazione elettorale è più elevata in presenza di sistemi elettorali proporzionali quando ci sono molti
candidati e partiti che si presentano alle elezioni, oppure quando la distanza tra i primi due candidati in un
collegio uninominale è ridotta. Nel primo caso la partecipazione diventa più attraente perché ogni elettore

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ha l’opportunità di trovare un candidato o un partito nel quale riconoscersi, nel secondo perché ogni
elettore sa che il suo voto potrebbe essere decisivo.
Infine, la partecipazione è promossa soprattutto dalle sollecitazioni che gli individui ricevono da parte di
organizzazioni. In pratica le persone meno inclini a partecipare possono essere spinte a farlo se le persone
più impegnate mettono a disposizione dei primi un’infrastruttura organizzativa che abbassa i costi della
partecipazione individuale, la rende potenzialmente efficace, crea senso di appartenenza e identificazione
(può essere il caso ad esempio di un comitato per la pulizia del parco).

Le diverse organizzazioni che agiscono in un sistema politico possono essere distinte in tre grandi categorie:
 Rientrano nei gruppi di pressione tutte quelle associazioni ambientaliste o religiose, singole
imprese, associazioni di imprenditori o confederazioni sindacali che in qualche momento ed in
qualche modo cerchino di influenzare uno o più decisori pubblici.
 Anche nella categoria dei movimenti gli attori collettivi esercitano pressioni sul sistema politico
senza presentare proprie liste alle elezioni. Però, al contrario dei gruppi, non sono dotati di
un’organizzazione stabile e strutturata. Sono tenuti insieme da credenze condivise e una forte
identità collettiva, da un profondo senso di solidarietà e impegno comune, piuttosto che da una
struttura gerarchica. È proprio grazie a queste loro caratteristiche che sollevano tematiche nuove
che mettono in discussione le istituzioni e i valori esistenti, riuscendo a far entrare nella agenda
politica temi precedentemente esclusi.
 Nella terza ed ultima categoria di scienziati politici includono tutte le organizzazioni comunque
denominate (es. i partiti) che si presentano continuativamente con un proprio simbolo alle elezioni
per cariche pubbliche e ottengono seggi. Tutte le organizzazioni di questo tipo finiscono per
acquisire caratteristiche comuni e significativamente diverse da quelle dei gruppi e dei movimenti
perché svolgono funzioni molto specifiche: elaborano programmi di politica pubblica che li rendono
riconoscibili agli occhi dei loro potenziali elettori, coordinano gli eletti sotto il proprio simbolo.
Qualsiasi partito, se vuole rimanere tale deve quindi impegnarsi a: raccogliere voti popolari,
ottenere incarichi nelle istituzioni politiche, influenzare in questo modo le decisioni pubbliche.

Fratture e famiglie politiche


La teoria dei “cleavages” (fratture) elaborata dal politologo norvegese Rokkan spiega: perché sono nati
partiti quasi contemporaneamente con posizioni simili in molti paesi; perché in certi paesi i partiti
appartenenti ad alcune famiglie ideologiche sono assenti o sono più deboli/ forti che altrove.
Con il termine fratture si intende un conflitto forte e prolungato che ha profonde radici nella struttura della
società, un contrasto che crea un solco. I cleavages non producono automaticamente nuovi partiti. Creano
però, le condizioni per aggregare vaste platee di cittadini intorno a identità e interessi comuni che possono
essere politicizzate se il contesto istituzionale o la struttura della competizione elettorale lo rendono
possibile. Rokkan ha messo in evidenza come fratture di questo tipo si siano create in occasione di due
eccezionali momenti di passaggio della storia europea che chiama giunture critiche: la formazione degli
Stati nazionali e la rivoluzione industriale. Le fratture delineate:
Nell’ottocento le élite che guidarono il processo di formazione degli stati nazionali avevano ingaggiato un
conflitto con le popolazioni assorbite all’interno dei confini Nazionale dove erano presenti comunità etniche
o linguistiche minoritari gelose della propria autonomia (frattura centro/periferia).
Le stesse élite si erano scontrate con la Chiesa cattolica a cui avevano sottratto possedimenti, poteri e il
monopolio sulla formazione delle coscienze con la creazione di un sistema pubblico di istruzione (frattura
stato/chiesa).
Lo sviluppo della rivoluzione industriale aveva invece contrapposto interessi aggregati delle campagne a
quelli del nascente settore manifatturiero E gli interessi della borghesia imprenditoriale a quelli degli operai
salariati (frattura capital/lavoro).

Le identità collettive e le reti organizzative che si era create intorno a ciascuna frattura hanno poi costituito
la base per la formazione di corrispondenti partiti politici al momento dell’estensione del suffragio o del
ritorno alla democrazia.
- la frattura centro/periferia ha favorito la formazione di partiti etnoregionalisti
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- quella stato/chiesa ha favorito la formazione di partiti Cristiano democratici


- la frattura città/campagna ha posto le premesse per la formazione di partiti che si propongono di
difendere gli interessi del mondo agricolo
- sulla base del conflitto capitale/lavoro sono sorti il movimento operaio e poi i partiti socialisti.
Se queste ragioni spiegano le somiglianze, le differenze tra i vari paesi dipendono dalla relativa profondità
delle prime tre fratture e dal modo in cui esse si sono sovrapposte o intersecate nel corso del tempo. Ad
esempio nei paesi in cui è stato più aspro il conflitto tra la Chiesa e l’élite promotrici dello stato nazionale,
impatto politico della frattura urbano/rurale è stato minore.
Per motivi, simili, quanto più profondi e persistenti si sono rivelati conflitti tra lo Stato e la Chiesa cattolica
tanto più frammentata attestata la rappresentanza della classe operaia. Dove è emerso un forte partito
democratico Cristiano è stato più difficile per i partiti socialisti rappresentare la gran parte della classe
operaia (in questi paesi si è costituita una rete di organizzazioni ecclesiali, caritative, economiche in cui il
mondo contadino, fortemente religioso era parte integrante).

Lo stesso Rokkan ha esteso lo schema basato sui quattro cleavages aggiungendo un ulteriore giuntura
critica costituita dalla rivoluzione russa del 1917. L’avvento dei bolscevichi portò a una frattura, all’interno
dei partiti operai europei, tra i socialisti che erano rimasti leali nei confronti dei rispettivi governi in
occasione della prima guerra mondiale e i comunisti che aderirono alla terza internazionale.
Nei decenni successivi i cleavages rokkiani hanno perso la salienza. Le identità politiche basate
sull’appartenenza alla classe politica o una confessione religiosa si sono affievolite e si è assistito a un
generale scongelamento degli elettorati. Gli elettori sono diventati più mobili, meno identificati con uno
specifico partito e quindi più disponibili a spostarsi da un partito all’altro. Una delle interpretazioni è offerta
dalla teoria della modernizzazione culturale. La crescita economica, l’incremento dei livelli di istruzione e di
informazione, e la diversificazione delle interazioni umane hanno aumentato le risorse materiali, cognitive e
sociali delle persone rendendole più indipendenti.

La struttura organizzativa dei partiti


I partiti non si differenziano solo per l’agenda che propongono e il tipo di elettori a cui si rivolgono. Il modo
in cui agiscono nel sistema politico dipende anche dalla loro struttura organizzativa, a come sono articolati i
ruoli al loro interno, da come sono distribuiti il lavoro e il potere tra i leader, i dirigenti, gli aderenti e gli
eletti. Tutti i partiti sono stati indotti a cambiare adattandosi agli importanti cambiamenti della società
circostante e hanno finito quindi per subire nel corso del tempo un'evoluzione simile delle loro strutture
organizzative, anche per emulazione rispetto i concorrenti di maggiore successo. Questa evoluzione può
essere ricondotta a tre fasi:
Come aveva notato Max Weber, quando il diritto di voto era appannaggio di una piccola porzione della
popolazione selezionata per censo, i candidati non avevano bisogno di sostegno di un’organizzazione
politica nazionale per competere ed essere eletti. Si trattava di notabili (medici, avvocati, proprietari terrieri
ecc.) che non facevano politica come attività prevalente. Al momento dell’estensione del suffragio, divenne
chiaro che solo organizzazioni politiche più strutturate avrebbero potuto competere in elezioni nazionali
candidandosi a rappresentare le grandi masse dei nuovi elettori, entrarono quindi in scena i partiti creati
nel solco di profonde fratture sociali (partiti burocratici di massa) in grado di offrire agli iscritti anche un
canale di ascesa sociale, svolgevano cioè anche funzioni di integrazione sociale.
La moltiplicazione delle fonti d’informazione, il benessere e l’istruzione diffusi hanno reso i cittadini più
indipendenti, più disposti a cambiare voto da un’elezione all’altra, più diffidenti verso le organizzazioni
politiche. Il numero degli elettori che si identifica con un partito si è progressivamente ridotto come il
numero degli iscritti e dei militanti. I politologi per mezzo di questi cambiamenti hanno individuato la
trasformazione dai partiti burocratici ai partiti elettorali.

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Sistemi di partito
Nei regimi parlamentari i cittadini eleggono di solito solo i componenti del parlamento, in alcuni casi anche
il presidente della repubblica che non ha però di norma poteri esecutivi. Nei regimi presidenziali l’elezione
del capo del governo e dei componenti del legislativo sono indipendenti. In Francia e pochi altri paesi
l’esercizio dei poteri di governo dipende dall’esito congiunto delle elezioni per il presidente della repubblica
e di quelle parlamentari. Il voto dei cittadini ha pertanto effetti diversi a seconda del sistema elettorale
adottato.
La struttura del sistema partitico viene normalmente analizzata considerando tre aspetti:
- il numero dei partiti, e cioè il grado di frammentazione del sistema
- la distanza ideologica che li separa (la polarizzazione)
- il numero dei poli intorno a cui i partiti tendono ad aggregarsi.
Nella tradizione politica occidentale, dire che un partito è più a sinistra di un altro è una scorciatoia per
indicare che è più favorevole all’intervento pubblico per la redistribuzione della ricchezza e il
riconoscimento dei diritti a categorie sottotutelate; dire che è più a destra indica che è più favorevole a
garantire la libertà economica, a bassi livelli di tassazione a proteggere valori e diritti consolidati.
In alcuni sistemi politici i partiti collocati ai due estremi sono tra loro ideologicamente vicini, in altri sono
molto distanti. Si dice a questo riguardo che varia il grado di “polarizzazione del sistema”. Un sistema molto
polarizzato, con partiti distanti e ideologicamente ostili, implica non solo un dibattito politico più aspro,
almeno al livello pubblico, ma anche un limitato accordo sulle regole del gioco, laddove una bassa
polarizzazione rende più facile l’aperta condivisione di alcune regole di fondo.
Come contiamo il numero di partiti? Secondo Sartori dovremmo contare solo i partiti rilevanti: quelli che
hanno un effettivo “potenziale di coalizione o di ricatto”, che cioè possono ambire ad andare al governo, da
soli o in coalizione, oppure, pur rimanendo all’opposizione hanno sufficienti strumenti di pressione per
influenzare l’azione del governo. Un metodo alternativo consiste nel calcolare il grado di concentrazione del
voto o dei seggi facendo pesare di più i partiti grandi e meno quelli piccoli. La formula più usata a questo
fine è stata proposta da Laasko e Taagepera ed è pari all’inverso della sommatoria dei quadrati della
proporzione di voti (o seggi) ottenuti da ciascun partito in una specifica elezione. Il valore risultante
rappresenta il numero effettivo dei partiti, nel senso che fornisce una rappresentazione analiticamente più
corretta della frammentazione del sistema partitico rispetto al puro conteggio.

 Il caso britannico è stato per molto tempo un classico esempio di sistema bipartitico, in cui cioè
sono presenti 2 soli partiti rilevanti, ciascuno dei quali può realisticamente sperare di conquistare la

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quota di seggi necessaria a consentirgli di governare da solo. Comunque sia non è necessario per
essere definito bipartitico che i partiti presenti nell’arena elettorale siano solo 2.
 Nella Francia degli anni 80 troviamo l’esempio di un sistema bipolare. I partiti rilevanti sono almeno
4 ma tendono ad aggregarsi abbastanza stabilmente in 2 poli, di centrosinistra e di centrodestra.
Possono essere anche più di 2 ma solo i 2 raggruppamenti più grandi competono sul serio per
andare al governo.
 Il sistema tedesco è stato a lungo contrassegnato dalla presenza di un partito pivot, cioè un partito
collocato al centro, nello specifico i liberali, che ritroviamo alleati a volte con i democristiani (a
destra) a volte con i socialdemocratici (a sinistra).
 In un caso come l’olanda degli anni 80, invece troviamo un partito collocato al centro dello spazio
politico abbastanza grande da impedire sistematicamente la formazione di maggioranze che lo
escludano, sia da parte dei partiti collocati alla sua sinistra sia da parte dei partiti collocati alla sua
destra. Può essere definito come partito dominante in quanto domina il sistema, pur non potendo
costituire governi da solo, e impedisce che si sviluppi una dinamica bipolare.
 Il primo sistema partitico dell’Italia repubblicana infine appartiene a un ulteriore categoria: quella
che Sartori definisce dei sistemi a pluralismo estremo polarizzato. Anche in Italia esisteva un partito
dominante la DC, ma ai due estremi erano collocati partiti come l’Msi e il Pci con cui la Dc non
aveva alcuna convenienza a formare coalizioni. In pratica il sistema partitico italiano oltre ad essere
multipolare, e ad essere estremamente frammentato, presentava insomma un’elevata
polarizzazione ideologica, per la presenza di due rilevanti “partiti antisistema”. Mentre i sistemi
bipartitici inducono i leader politici ad assumere strategie centripete, quello italiano spingeva nella
direzione opposta, e cioè ad assumere strategie centrifughe.

La struttura dei sistemi elettorali


I sistemi elettorali sono meccanismi relativamente complessi. Sono composti da diversi elementi che
possono tutti variare creando un numero infinito di combinazioni. Gli elementi fondamentali sono tre:
- La formula elettorale (il meccanismo matematico di conversione dei voti in seggi);
- La dimensioni dei collegi (misurata in base al numero dei seggi assegnati);
- I destinatari del voto.
A quest’ultimo riguardo le differenze possono coinvolgere vari aspetti:
se il voto è rivolto a singoli candidati (voti nominali), a un gruppo (voto di lista) o a entrambi (per esempio
quando si può votare per una lista di partito e poi esprimere una o più preferenze per i singoli candidati
presenti nella stessa lista);
se il voto è rivolto a un solo candidato (voto categorico) oppure a più candidati secondo un ordine di
preferenze (voto ordinale)
se l’elettore viene chiamato a votare per una sola carica, o anche per più cariche, ma distintamente per
ciascuna di esse (voto distinto) oppure per più cariche con un voto solo (voto fuso).
Per classificare i sistemi di solito si prende di riferimento la formula. Si distinguono quindi sistemi
maggioritari (con formula maggioritaria) sistemi proporzionali e sistemi misti. Le formule maggioritarie
hanno la caratteristica di assegnare i seggi in palio ai competitori che hanno più voti, indipendentemente
dalla quota di voti che essi hanno ricevuto. Le formule proporzionali fanno invece in modo che la quota di
seggi attribuita a ciascun competitore corrisponda alla rispettiva percentuale di consensi.
Naturalmente il sistema di elezione del titolare di una carica monocratica apicale (sindaco, presidente della
repubblica, non può che essere maggioritario). Per forza di cose i vincitori prendono tutto perché la carica
in palio non può essere suddivisa. I sistemi proporzionali, di conseguenza si possono utilizzare solo per
elezioni di assemblee rappresentative, che invece implicano la ripartizione dell’insieme dei seggi tra più
partiti.
I sistemi maggioritari si dividono al loro interno innanzitutto per il tipo di maggioranza richiesta, se cioè per
ottenere seggi basta raccogliere la maggioranza relativa dei voti (plurality) oppure è necessaria la
maggioranza assoluta (majority). In quest’ultimo caso siccome non è detto che uno dei candidati in
competizione superi la soglia della maggioranza assoluta (50%) viene previsto un “secondo turno di
ballottaggio” al quale sono ammessi solo i due candidati meglio piazzati al primo turno (si parla perciò di

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sistema majority-majority). In alcuni casi come in Francia è prevista la possibilità che al secondo turno siano
ammessi un numero di candidati superiore a 2, quindi in questa fase, si vince con la maggioranza relativa
(sistema majority-plurality). Altro modo ancora è quello utilizzato in Australia denominato sistema del voto
alternativo dove ciascun elettore ordina le sue preferenze per tutti i candidati in lizza. Se un elettore ha
espresso la sua prima preferenza per un candidato che si è rivelato non competitivo, viene usata la sua
seconda scelta, fino a che uno dei candidati non raggiunge la maggioranza assoluta (come se al momento di
scrutinare, tutte le schede venissero messe in distinti mucchi corrispondenti ai vari candidati, sulla base
delle prime preferenze, il mucchio più piccolo viene distribuito agli altri candidati in base alle seconde
preferenze e così via finché uno dei candidati non si ritrova con la maggioranza assoluta).
Nei sistemi proporzionali i collegi sono plurinominali, nel senso che nello stesso territorio si assegnano più
seggi. Ci sono tecniche diverse anche per la ripartizione proporzionale dei seggi in base ai voti ricevuti da
ciascuna lista. Le formule proporzionali possono essere divise in due famiglie: i c.d. metodi del divisore e i
metodi del quoziente. I primi tendono a sovrastimare i partiti più grandi (il metodo d’hondt per esempio
prevede che i voti di ciascun partito vengono divisi per 1,2,3,4,5 e così via in modo da ottenere una serie di
quozienti di entità decrescenti e assegnando poi i seggi nell’ordine, alle liste che dispongono del quoziente
non ancora utilizzato più alto), mentre invece i secondi a parità di dimensioni del collegio tendono a
rispecchiare più fedelmente nell’allocazione dei seggi, la proporzione di voti ricevuta da ciascuna lista (nella
formula Hare ad esempio si divide il numero dei seggi totale disponibili in quel collegio al totale dei voti
espressi nello stesso).
I sistemi misti sono invece definiti così perché contemplano un doppio canale: una parte dei seggi viene
assegnata mediante una formula maggioritaria (di solito in collegi uninominali), un’altra con formula
proporzionale (solitamente mediante voto di lista).

Gli effetti dei sistemi elettorali


Le caratteristiche dei sistemi elettorali influiscono sia sulla struttura del sistema partitico sia
sull’organizzazione interna dei singoli partiti. Influenzano principalmente in due modi:
1. Attraverso gli effetti puramente meccanici della conversione dei voti in seggi;
2. Attraverso il conseguente adattamento delle strategie dei candidati e dei partiti.

Un primo effetto meccanico è prodotto dalla soglia di sbarramento più o meno alta che qualsiasi sistema
elettorale determina, cioè dalla percentuale di voti necessaria per ottenere almeno un seggio. Alcuni
sistemi proporzionali prevedono una soglia legale di sbarramento (o c.d. esplicita). La legge elettorale cioè,
stabilisce che per accedere alla assegnazione dei seggi ciascuna lista debba ottenere una quota minima di
voti (es. in Germania è fissata a 5% su base nazionale). Tutti i sistemi elettorali hanno tuttavia una soglia di
sbarramento implicita che è tanto più alta quanto più basso è il numero dei seggi che si assegnano in
ciascun collegio (calcolata quindi in base ai seggi in palio e ai contendenti di questi. Meno sono i seggi più è
alta la soglia). Non è possibile però dire, quale sia esattamente la soglia implicita di un sistema elettorale.
Essa varia, nell’ambito di uno stesso collegio e di uno stesso sistema elettorale, al variare del numero dei
competitori e del modo in cui i voti risultano distribuiti. Consideriamo il caso di un sistema elettorale
plurality. Se in un determinato collegio ci sono cinque candidati che ottengono quasi esattamente lo stesso
numero di consensi, per vincere l’unico seggio in palio basta poco più del 20% dei voti. Ma se nello stesso
collegio tre dei cinque candidati non prendono neanche un voto, affinché uno degli altri due ottenga il
seggio ha bisogno di almeno il 50% più 1 dei consensi. Lijphart ha proposto un metodo che consente di
calcolare la soglia implicita in maniera approssimativa dividendo 75 ( il 75% dei voti) per il numero totale
dei seggi disponibili +1: 75/(N+1); quindi ad esempio, in un collegio uninominale, la soglia implicita si
attesta intorno al 37,5% dei voti ed in un collegio cui si assegnano 3 seggi la soglia scende a circa 19%, se il
sistema elettorale prevede il recupero dei resti in un collegio unico nazionale il valore di N cresce
notevolmente e quindi la soglia implicita si abbassa fino a consentire la conquista di un seggio anche a
partiti con meno dell’1% dei voti. Appare evidente che i politici abbiano dovuto adeguarsi a queste
strutture, e per evitare di sprecare energie, sono indotti a coordinarsi in modo da superare la soglia fissata
dal sistema elettorale (strategic entry). Gli elettori, d’altro canto, per non sprecare il loro voto, sono di
norma indotti a trascurare i candidati meno competitivi che non hanno chance di superare la soglia e a

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votare per la lista o la candidatura più prossime alle loro preferenze tra quelle che hanno qualche chance di
superarla (strategic voting).
Il livello della soglia di sbarramento non è importante soltanto perché scoraggia l’entrata in scena di piccoli
partiti. Quanto più è alta la soglia di sbarramento, tanto più è probabile che una quota di voti venga
comunque sprecata, vada cioè a partiti che in uno o più collegi rimangono sotto la soglia. La corrispondente
quota di seggi viene quindi in un certo senso trasferita ai partiti che la superano. Si dice a questo proposito
che alcuni sistemi elettorali possono fabbricare maggioranze, possono cioè attribuire con regolarità la
maggioranza assoluta dei seggi e quindi permettono, in sistemi parlamentari, la possibilità di costruire il
governo al soggetto politico più votato, anche nei casi in cui quest’ultimo abbia ricevuto solo la
maggioranza relativa dei voti. I sistemi maggioritari e alcuni sistemi misti producono questo risultato in
maniera implicita. I sistemi proporzionali con premio di maggioranza lo fanno invece mettendo
esplicitamente in palio una quota fissa o variabile di seggi.
Uno stesso effetto si può verificare anche con sistemi elettorali proporzionali. Ad esempio, nelle elezioni del
2002 la coalizione rosso verde in Germania ottenne il 47,1% dei voti e una maggioranza autosufficiente, con
il 50,7% dei seggi ma solo perché il 7% dei voti era andato a partiti rimasti sotto la soglia del 5% e quindi era
stato sprecato, con conseguente assegnazione dei relativi seggi ai partiti che l’avevano superato.
I sistemi elettorali producono quindi due diversi effetti meccanici sull’allocazione dei seggi ed esercitano
pertanto due diversi effetti sulle strategie dei partiti. Nella misura in cui stabiliscono (esplicitamente o
implicitamente) una soglia di sbarramento, disincentivano, collegio per collegio, l’entrata in scena di partiti
o candidati con un limitato seguito elettorale e quindi frenano la frammentazione. Se il sistema tende a
fabbricare maggioranze i politici sono quindi incentivati a coordinarsi in modo da presentare poche
alternative, cioè tendenzialmente ad aggregarsi intorno a due partiti o due poli nazionali. In questo modo,
alle alternative di governo diventano identificabili per gli elettori già al momento del voto e le elezioni
risultano decisive, nel senso che il loro esito stabilisce quali partiti avranno la responsabilità di governare.
Mentre la soglia per i piccoli partiti può quindi frenare la frammentazione, un premio per i grandi può
incentivare la dinamica bipolare.
Il sistema plurality puro produce entrambi gli effetti e promuove quindi la formazione di sistemi bipartitici,
ad esempio, il sistema elettorale adottato in Germania, con la sua soglia legale al 5%, mentre contiene la
frammentazione non incentiva e non stabilizza, di per sé, alla dinamica bipolare, appunto perché, come
abbiamo visto, solo in rari casi fabbrica maggioranze.
Il sistema elettorale regola anche la competizione intrapartitica, cioè la modalità di assegnazione dei seggi
tra candidati dello stesso partito. Da questo punto di vista la differenza rilevante è tra sistemi che
prevedono un’aperta competizione tra candidati dello stesso partito e sistemi che non la consentono o la
limitano. In Polonia e in Brasile, come nell’Italia pre-1993 è previsto che i seggi ottenuti da ciascun partito in
un determinato collegio plurinominale vengano assegnati ai candidati presenti nelle liste di quel partito in
base al numero di preferenze individuali da essi ricevute. In questi sistemi è previsto che gli elettori possano
appunto, oltre a votare per una lista di partito, esprimere una o più preferenze per candidati presenti in
quella lista. Altri sistemi elettorali escludono del tutto che, nell’ambito di un determinato collegio, vi possa
essere competizione tra candidati dello stesso partito. Questo accade di solito, dove il collegio è
uninominale dove cioè ogni partito o coalizione presenta un solo candidato come in Gran Bretagna e
Francia. Ricerche mostrano infatti che, laddove la conquista del seggio dipende da una competizione tra
candidati dello stesso partito, la coesione organizzativa è messa a repentaglio, i costi delle campagne
elettorali crescono, si consolidano reti clientelari tra singoli candidati e gruppi elettori, aumenta il livello
della corruzione politica.

RIASSUMENDO: la struttura dei sistemi partitici appare influenzata principalmente da due fattori: dalla
forza e dal numero delle fratture presenti nella società; dalle caratteristiche del sistema elettorale. In
presenza di più fratture salienti è più probabile che il sistema sia multipartitico e multipolare. La
frammentazione del sistema partitico può essere però frenata da sistemi elettorali con una soglia di
sbarramento relativamente alta, mentre la dinamica bipolare può essere promossa e stabilizzata da sistemi
elettorali che tendono con regolarità a fabbricare maggioranze. Fratture profonde promuovono identità
politiche forti. La coesione interna dei partiti può essere invece messa a repentaglio da sistemi elettorali

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che prevedono un’aperta competizione tra candidati dello stesso partito per l’assegnazione dei seggi
parlamentari.

Cap. 4 Parlamenti e Governi

Poteri condivisi, coalizioni, agenda setter e veto players


Nei sistemi parlamentari, parlamento e governo emergono da un’unica catena rappresentativa: i cittadini
eleggono i parlamenti; i parlamentari consentono l’entrata in carica del governo e possono in qualsiasi
momento sfiduciarlo costringendolo alle dimissioni.
Nei sistemi presidenziali, invece, l’investitura dell’esecutivo è separata da quella del legislativo; la durata
del mandato del capo del governo e dei parlamentari sono indipendenti. I presidenti non possono essere
sfiduciati e costretti alle dimissioni neppure se la maggioranza dei parlamentari dissente apertamente dal
loro operato. I capi del governo dei regimi presidenziali possono nominare, di solito, i componenti
dell’esecutivo posti alla guida di singoli settori dell’amministrazione con maggiore autonomia rispetto ai
primi ministri dei regimi parlamentari. In molti casi le costituzioni riconoscono loro anche poteri di
intervento autonomi, ad esempio nel campo della politica estera, di sicurezza, che invece nei regimi
parlamentari richiedono una preventiva autorizzazione delle assemblee legislative. In diversa misura a
seconda dei paesi, i presidenti hanno inoltre autonomi poteri legislativi simili a quelli dei primi ministri: in
alcuni casi hanno la facoltà di emanare decreti di tipo regolamentare o anche decreti d’urgenza con valore
di legge. Alcuni presidenti hanno in esclusiva il compito di avanzare proposte di legge su specifiche materie
definite dalla costituzione, come il bilancio o l’organizzazione dei dipartimenti governativi. Spesso
dispongono infine di un potere di veto sulle leggi approvate dal Parlamento che i primi ministri non hanno.
Sia nei sistemi presidenziali che in quelli parlamentari, l’azione dei governi e le decisioni delle assemblee
legislative sono comunque strettamente connesse. Per indirizzare le politiche pubbliche in qualsiasi campo,
quindi per governare, sono spesso necessarie modifiche della legislazione esistente o nuove leggi, e sono
sempre necessarie decisioni di bilancio la cui approvazione è in qualsiasi democrazia una fondamentale
prerogativa del Parlamento. Anche nei sistemi presidenziali è certamente preferibile per il capo del governo
che la maggioranza parlamentare sia incline ad approvare leggi di merito e decisioni di bilancio coerenti con
suoi obiettivi di politica pubblica.
Nei regimi parlamentari non è solo preferibile: affinché il governo entri e resti in carica è strettamente
necessario che la maggioranza dei componenti dell’assemblea legislativa sia in qualche modo consenziente,
quando un solo partito sufficientemente coeso controlla la maggioranza dei seggi in Parlamento è
abbastanza scontato che sarà il leader di quel partito a guidare l’esecutivo. Pertanto nei regimi
parlamentari il governo non svolge affatto il ruolo di mero esecutore di leggi elaborate dal Parlamento.
Mentre nei regimi presidenziali il capo del governo deve fare affidamento su parlamentari a lui vicini perché
siano presentate le proposte di legge necessarie allo svolgimento del suo programma, in tutte le
democrazie parlamentari le leggi approvate dal Parlamento derivano invece in misura preponderante da
proposte avanzate direttamente dal governo. Nei sistemi che chiamiamo parlamentari il principale ”agenda
setter” del processo legislativo (cioè l’attore che stabilisce i temi, i tempi e il contenuto delle proposte più
rilevanti in tutte le materie) è il governo.
Nei regimi presidenziali l’agenda legislativa può essere nelle mani di un partito e di un leader parlamentare
che hanno posizione addirittura opposte rispetto a quelle del presidente.

Le funzioni dei Parlamenti e l’impatto delle seconde camere


I Parlamenti sono variamente denominati ma in qualsiasi regime democratico:
hanno natura assembleare (quindi vale al loro interno il principio di maggioranza)
hanno una composizione pluralistica (conseguenza del principio che le elezioni siano libere e corrette),
svolgono le loro funzioni in maniera permanente (le loro prerogative non possono essere sospese da altri
organi).
Oltre al potere fondamentale di concedere e ritirare la fiducia al governo e la loro prerogativa di approvare
leggi o ratificare trattati internazionali hanno anche altri poteri e funzioni:
 Possono destituire, attraverso la procedura di impeachment, il capo dello Stato nel caso in cui si
macchi di gravi reati: una prerogativa riconosciuta ai parlamenti sia nei sistemi presidenziali che in
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quelli parlamentari. Tutti i parlamenti svolgono una funzione di controllo sull’attività del governo
attraverso indagini condotte da parte di proprie commissioni e attraverso quesiti rivolti a
componenti del governo i quali, di norma, hanno l’obbligo di rispondere sull’attività che stanno
svolgendo o sul modo in cui pensano di affrontare i problemi emergenti. Il parlamento in cui questa
funzione è svolta con maggiore continuità è il congresso americano, attraverso il lavoro istruttorio
degli staff e le audizioni svolte dalle sue commissioni permanenti con i capi dei dipartimenti
governativi. Si tratta di un’analisi puntuale di fatti, risultati, responsabilità individuali che può
portare alla revoca dei finanziamenti per specifici progetti o settore.
 Attraverso l’approvazione di documenti come mozioni o risoluzioni i parlamenti danno indicazioni al
governo su come intervenire in determinate materie o specifici problemi, possono cioè svolgere
una funzione di indirizzo. Attraverso commissioni ad hoc, svolgono indagini conoscitive, inchieste
(cioè indagini svolte con le prerogative proprie della magistratura) su materie di rilevante interesse
pubblico.
 Ulteriore ambito in cui possono esercitare un ruolo è quello delle nomine di altri organi dello Stato
e dell’amministrazione pubblica. Possono cioè essere chiamati a valutare o confermare nomine
proposte dal governo.
Anche il ruolo che possono svolgere i singoli parlamentari varia a seconda dei regimi democratici. I
regolamenti delle assemblee legislative sono usualmente ispirati al principio di eguaglianza fra i loro
componenti, che poi è alla base della teoria democratica. Essi assumono, che il voto e l’opinione di ciascun
parlamentare debba avere uguale dignità e peso. Tutti i Parlamenti riconoscono però l’esistenza di gruppi
che si formano, tra parlamentari eletti nello stesso partito e attribuiscono quindi particolari prerogative ai
rispettivi organismi dirigenti. Tutte le camere sono inoltre articolate in commissioni specializzate per
materie (politica estera, bilancio, educazione, ecc.) di cui sono componenti un numero relativamente
piccolo di parlamentari che rispecchiano la proporzione complessiva tra i gruppi politici. Le commissioni
esaminano in via preliminare i documenti poi sottoposti all’esame dell’aula. Possono anche ricevere
dall’assemblea o dai regolamenti parlamentari una delega a svolgere funzioni di controllo, indagine, nomina
e legislazione su singole materie. Il potere di organizzare i lavori all’interno di ciascuna assemblea legislativa
può essere più o meno concentrato, quindi, nelle mani degli organi di presidenza dell’assemblea, direzione
dei gruppi e di presidenza delle commissioni. L’attività della camera dei comuni britannica, ad esempio, è
saldamente guidata dai capi dei gruppi parlamentari (chief whips), diretta espressione dei rispettivi leader
di partito, i quali decidono sull’assegnazione dei ruoli nelle commissioni usando questo e altri poteri per
mantenere la disciplina nel gruppo.

La differenza più macroscopica nella struttura interna dei parlamenti riguarda l’articolazione in una o due
camere. I paesi con meno di 10 milioni di abitanti hanno in prevalenza parlamenti monocamerali, tutti i
paesi democratici con più di 15 milioni di abitanti hanno un parlamento bicamerale. Hanno due camere
tutti i paesi con assetto federale o semi federale mentre non emerge alcuna relazione tra il bicameralismo e
la forma di governo: sia le democrazie parlamentari sia quelle presidenziali si dividono più o meno a metà
tra bicamerale e monocamerale. Le seconde camere, anche dette camere alte, hanno sempre un numero di
componenti significativamente inferiore rispetto alle prime, fa eccezione solo la camera dei Lord britannica
che ha un numero esorbitante di componenti nonostante le ripetute riforme. Tendenzialmente nei paesi
federali, dove le seconde camere hanno un ruolo più rilevante, sono più piccole: hanno in media 94
componenti, mentre nei paesi semi federali ne hanno 107, in quelli unitari 125. La peculiarità del caso
britannico ci ricorda da dove deriva, storicamente, il bicameralismo. Negli stati moderni democratici
l’esistenza di distinte assemblee rappresentative serviva per dar voce a diversi ceti e categorie sociali. Una
nuova giustificazione all’esistenza di una seconda camera, fu intuita dai costituenti americani del 1787, i
quali scelsero di affiancare alla “camera dei rappresentanti del popolo” un Senato composto da
“rappresentanti degli Stati federati”. Il federalismo consiste nell’attribuzione di ambiti costituzionalmente
previsti di autonomia decisionale al governo centrale e ai governi periferici, e al tempo stesso su
meccanismi istituzionali in grado di garantire che i confini tra le due sfere non possono essere modificati
unilateralmente dal governo centrale. La rappresentanza delle unità sovrannazionali può essere declinata in
due diversi modi: riconoscendo a ciascuno unità territoriale federata un numero uguale di rappresentanti,
senza tener conto del rispettivo numero di cittadini; riconoscendo un ruolo nel processo legislativo
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nazionale a rappresentanti delle assemblee legislative dei governi subnazionali, cioè delle istituzioni che
esercitano l’autonomia garantita ai territori della costituzione.
Al contrario, negli altri paesi federali europei e in generale in quelli con forma di governo parlamentare, è
prevalso il secondo obiettivo: quello di portare in Parlamento il punto di vista e la voce di chi governa o ha
governato negli enti territoriali.
Giappone, Italia, Polonia, Repubblica ceca e Romania hanno infine una seconda camera che non
corrisponde a nessuno dei due obiettivi, essendo eletta direttamente dai cittadini in base a una ripartizione
proporzionale dei seggi fra i territori. La sua presenza è giustificata nell’ipotesi che una doppia lettura aiuta
a migliorare le leggi ed evitare errori. In alcuni casi, il diritto di voto è limitato a cittadini di età superiore a
quelli che votano per i componenti della prima camera, presumendo che questo garantisca una maggiore
saggezza dei senatori. Quali che siano le motivazioni storiche che hanno portato a configurare il Senato in
un modo o nell’altro, per valutare il potenziale impatto dell’esistenza di una seconda camera bisogna
considerare due aspetti:
In che misura e con quale frequenza la composizione politica della seconda camera contiene stabilmente (o
solo occasionalmente) una ripartizione dei seggi tra gruppi politici (partiti) sostanzialmente identica diversa
rispetto a quella della camera bassa;
In che misura i suoi poteri sono più deboli (asimmetrici) o simili se non del tutto equivalenti (simmetrici)
rispetto alla prima camera, cioè se il voto favorevole della maggioranza del Senato è indispensabile per
l’approvazione delle leggi (quindi la maggioranza del Senato ha potere di veto) o se il suo mancato
consenso può provocare al massimo un rinvio dell’entrata in vigore della legge.
La diversità della composizione può essere determinata, oltre ai due fattori già citati, da altri due fattori. I
senatori hanno un mandato abbastanza lungo (da 6 a 8 anni) e non vengono sostituiti tutti
contemporaneamente, per cui la composizione del Senato cambia più lentamente. Le due camere vengono
elette con sistemi elettorali significativamente diversi.
Per effetto di uno o più di questi quattro elementi, le seconde camere hanno quasi tutte una composizione
costantemente diversa, dal punto di vista politico, rispetto alla prima. Molte hanno anche minori poteri ed
in diversi casi hanno solo il potere di ritardare l’approvazione delle leggi ma non di porre un veto
insuperabile. L’impatto effettivo delle seconde camere sul processo decisionale, cioè sui contenuti rilevanti
delle decisioni, è maggiore quando esse hanno una composizione molto diversa dalla prima camera e poteri
equivalenti. Se la loro composizione è identica, infatti, possiamo attenderci che arrivino più o meno alle
stesse conclusioni della camera bassa. Se il Senato è la perfetta riproduzione in scala della camera, è
plausibile che su ogni questione politicamente rilevante si formino le stesse maggioranze da una parte e
dall’altra. In questo caso, anche se la seconda camera ha poteri perfettamente identici alla prima, la sua
esistenza non modifica l’esito del processo decisionale: può al massimo allungare i tempi, puó contribuire a
perfezionare i testi di legge su aspetti marginali ma non dovrebbe stravolgerne il contenuto. Pertanto
l’esistenza della seconda camera ha un impatto effettivo sul processo decisionale nella misura in cui
attribuisce a ulteriori attori, rispetto a quelli presenti nella camera bassa, un potere di veto assoluto o un
potere di rinvio.
In conclusione, quando le seconde camere hanno poteri equivalenti alle prime e sono formate con metodi
che promuovono una composizione politicamente incongruente, tendono a dare un potere di veto a gruppi
politici ulteriori rispetto a i veto players presenti nella camera bassa; nei sistemi che favoriscono una
composizione congruente e riconoscono al Senato poteri simmetrici questo capita solo occasionalmente.
Nei senati con poteri asimmetrici e modalità di elezione che ne promuovono l’incongruenza, ulteriori attori
acquisiscono un potere di rinvio (una forma affievolita di potere di veto); la stessa cosa può capitare
occasionalmente se le modalità di elezione promuove la congruenza. Si ricorda che in quasi tutti i paesi a
regime parlamentare il governo, per rimanere in carica, ha bisogno della fiducia (o non sfiducia) di una sola
camera. Il Senato Italiano e quello Rumeno costituiscono da questo punto di vista un’eccezione assoluta: le
uniche seconde camere al mondo a dover conferire e poter ritirare la fiducia al governo.

Le regole che rafforzano il premier e la stabilità dei governi


Alcuni dispositivi istituzionali rendono più facile la formazione del governo, rafforzano la posizione del
primo ministro rispetto ai componenti della maggioranza che lo sostiene, tutelano la stabilità dell’esecutivo,

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incentivano la creazione di un consenso più largo tra le forze politiche presenti in Parlamento e danno a
ciascuna di esse un maggiore potere negoziale.
1. All’indomani delle elezioni. Il capo dello Stato deve conferire l’incarico a un nuovo Primo Ministro
oppure prendere atto che al Parlamento va bene il primo ministro in carica da prima del voto. Nelle
democrazie parlamentari il capo dello Stato ha di norma una funzione arbitrale cerimoniale, che si
riduce notevolmente in questa e altre circostanze se i partiti presenti in Parlamento sono in grado
di esprimere una chiara volontà maggioritaria. Si riduce ancora di più se, la maggioranza
parlamentare è controllata da un solo partito. In questo caso, non può fare altro che
conferire/confermare l’incarico al leader del partito in questione. Quando non c’è un partito
maggioritario la scelta del potenziale Primo Ministro da parte del capo dello Stato può essere di
fatto vincolata dal risultato elettorale: o perché uno dei partiti ha ottenuto molti più voti degli altri
oppure perché più partiti avevano costituito coalizioni pre-elettorali e avevano già indicato un
candidato comune alla premiership in caso di vittoria. Se, come capita in Francia, il capo dello Stato
è lui stesso il principale leader politico del partito di maggioranza, nomina come Primo Ministro un
suo fiduciario. Se l’esito delle elezioni non è decisivo il capo dello Stato deve verificare quali
coalizioni sono possibili e può consultare personalmente i leader dei partiti presenti in Parlamento
oppure può nominare un informatore che li consulti per suo conto.
2. Se è necessario formare una coalizione, si avvia a questo punto un negoziato tra due o più partiti.
L’accordo tra i vari partiti finalizzato a rendere proficua la collaborazione e che intendono
condividere la responsabilità del governo ma che hanno posizioni politiche distinte e sono in
concorrenza con gli altri nella arena elettorale sono definiti da alcuni studiosi “coalition
governance” ossia una serie di regole che servono a consentire l’accordo per renderlo efficace; la
più semplice e rispettata tra queste regole non scritte prevede la ripartizione proporzionale degli
incarichi di governo tra i partner, sulla base del rispettivo peso parlamentare. Mentre in alcuni paesi
l’accordo di coalizione è quasi esclusivamente focalizzato sulla distribuzione degli incarichi, in altri
implica la definizione di un dettagliato programma di governo. Non a caso questo avviene in paesi
come la Germania, contrassegnati un tempo da profonde fratture sociopolitiche, in cui partiti
espressione di subculture molto radicate e tra loro antagoniste sono stati costretti a formare
coalizioni politicamente molto eterogenee.
La formazione del governo è stata quindi sempre preceduta da un lungo, attento e laborioso
negoziato per la redazione del programma e seguito da meccanismi di coordinamento e
sorveglianza reciproca sulla sua attuazione, come ad esempio consultazioni periodiche tra il leader
della maggioranza. L’esistenza di questi meccanismi attenua il rischio che i partiti interrompano
l’alleanza nel corso della legislatura. Quando questo accade, in quei paesi un’ulteriore regola non
scritta prevede che si torni di nuovo alle urne.
3. Se dalla seconda fase emerge un chiaro accordo di maggioranza, l’incarico di Primo Ministro viene
conferito alla persona indicata dai partiti che hanno raggiunto l’accordo. Se invece la situazione
rimane incerta perché dai partiti non arrivano indicazioni univoche o addirittura il negoziato fallisce,
i margini di autonomia del capo dello Stato possono diventare molto ampi, a meno che la
costituzione non imponga precisi vincoli. Se i partiti non sono in grado di esprimere una
maggioranza e la costituzione non lo vincola, il capo dello Stato può assumere un ruolo
determinante nella formazione del governo, come ad esempio è capitato più volte in Italia.
4. In molti paesi il governo si costituisce o entra nella pienezza dei suoi poteri solo dopo aver ricevuto
un voto esplicito di investitura da parte del Parlamento. Negli altri paesi il voto di fiducia può essere
richiesto dal governo e la sua entrata in carica può essere impedita solo se i parlamentari contrari
presentano e votano a maggioranza una mozione di sfiducia. In pratica in questi paesi viene
invertito l’onere della prova, costringendo gli eventuali oppositori del governo a costruire a loro
volta una coalizione. Si parla per questo di parlamentarismo negativo. Si rende così possibile la
costituzione di governi minoritari tollerati dalla maggioranza dei parlamentari. In Svezia a partire
dal 1975 per esempio è previsto un esplicito voto di “investitura negativo”, attraverso il quale viene
verificato che non esista una maggioranza dei parlamentari che si oppone al conferimento
dell’incarico al candidato a primo ministro indicato dal presidente della camera bassa.

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5. In quasi tutti i paesi la fiducia del parlamento è rivolta solo al premier, che quindi nomina i ministri
dopo essere entrato in carica e di conseguenza li può sostituire senza alcun ulteriore passaggio
parlamentare. In pochi paesi tra cui l’Italia, la fiducia è rivolta all’intero governo. Quindi il formatore
deve indicare preventivamente i ministri e non ha il potere di revocarli, può al massimo consigliare
a un ministro di dimettersi. Ovviamente, per quanto riguarda i governi di coalizione il primo
ministro non può scegliere e sostituire i ministri a suo piacimento, perché deve tener conto delle
preferenze dei partiti che compongono la coalizione. La fiducia individuale e il potere di nomina e
revoca attenuano tuttavia la loro capacità negoziale.
6. In Francia, Olanda e Svezia i ministri non possono essere anche parlamentari: se erano stati eletti
ed entrano a far parte del governo devono quindi rinunciare al loro seggio. L’incompatibilità dei
ruoli parlamentari e di governo può da un lato incentivare la selezione di ministri con elevate
competenze tecniche che non sono diretta espressione di una forza politica e che quindi dipendono
politicamente dal capo del governo. Oppure rendere più stabili il governo se, come accade in
Olanda, entrano a far parte dell’esecutivo le figure più eminenti dei partiti di maggioranza.
7. In alcuni paesi in cui è previsto un atto positivo di investitura del parlamento, è sufficiente che il
premier riceva la maggioranza semplice dei voti. In Italia, con due camere gemelle, vale la regola
della maggioranza relativa alla camera dei deputati (le astensioni non contano) che è però smentita
dal senato dove è necessaria la maggioranza assoluta (al senato le astensioni valgono come un voto
contrario). In Spagna, il governo può entrare in carica anche solo con la maggioranza semplice, si
hanno effetti politici simili a quelli dell’investitura implicita.
8. Una volta che siano entrati in carica, i governi possono avere oppure no la facoltà di determinare la
programmazione dei lavori parlamentari e dispongono in misura variabile di altri strumenti
procedurali a difesa della loro iniziativa legislativa. Esempio, possono avere corsie privilegiate per
propri progetti di legge che il Parlamento deve esaminare in tempi certi o anche la facoltà di
chiedere che il Parlamento si esprima sui testi proposti senza possibilità di emendarli. Nei regimi
parlamentari tutti i governi hanno a disposizione la questione di fiducia come strumento di difesa
delle proposte che ritengono di particolare rilievo per l’attuazione del loro programma e su cui
temono l’ostruzionismo dell’opposizione. In pratica ponendo la questione di fiducia dicono al
Parlamento “sull’approvazione di questo progetto metto in gioco il rapporto fiduciario con la
maggioranza parlamentare”. In molti casi più che uno strumento per forzare la mano al
Parlamento, l’apposizione della questione di fiducia serve a togliere dall’imbarazzo i parlamentari
dissidenti che possono così votare a favore e salvare la faccia nei confronti del loro pubblico di
riferimento.
9. In 5 dei nostri 10 è previsto il meccanismo della sfiducia costruttiva, per il quale se il Parlamento
sfiducia il governo deve anche votare la fiducia a un nuovo esecutivo in tempi brevi, altrimenti si
tengono elezioni anticipate. Questo meccanismo disincentiva le “crisi al buio” e rende in ogni caso
più difficili e rischiose le manovre parlamentari finalizzate a cambiare il Primo Ministro o la
maggioranza in corso di legislatura. Negli altri 5 paesi se il governo viene sfiduciato o per qualsiasi
motivo si dimette, si riavvia la procedura.
10. I capi di governo di 6 paesi su 10, infine, possono chiedere discrezionalmente lo scioglimento
anticipato della camera rispetto alla durata ordinaria del mandato oppure ottenerlo dopo aver
subito una mozione di sfiducia costruttiva fallimentare. In questi casi, i parlamentari della
maggioranza sanno che se sfidano il premier o dissentono apertamente dagli indirizzi di politica
pubblica del governo rischiano di doversi sottoporre a una nuova prova elettorale.

La logica e i vincoli elettorali della politica di coalizione


Per studiare la logica e gli effetti della politica di coalizione gli scienziati politici sono soliti classificare i
governi in base all’ampiezza della base parlamentare che li sostiene e il numero di partiti che ne fanno
parte.
Quanto al numero di partiti, vengono distinti i governi monopartitici dai governi di coalizione (composti da
più di un partito). Rispetto all’ampiezza della base parlamentare, i governi vengono distinti a seconda che
dispongano stabilmente del sostegno di una maggioranza assoluta dei parlamentari oppure no. Possiamo
quindi avere governi monopartitici maggioritari o minoritari. Oltre alle coalizioni minoritarie, vengono
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distinte quelle in cui tutti i partiti sono strettamente necessari per raggiungere la maggioranza (coalizioni
minime vincenti) da quelle in cui almeno un partito non è numericamente necessario (coalizioni
sovradimensionate). Se anche il partito in questione abbandonasse la coalizione, quindi, il governo
continuerebbe ad avere il sostegno della maggioranza assoluta dei parlamentari. Si parla di grandi coalizioni
per riferirsi a quelle di cui entrano a far parte tutti i principali partiti e che si formano di solito in occasione
di conflitti bellici, altre situazioni eccezionali o quando non esistono soluzioni alternative numericamente
praticabili. Si parla invece di “caretaker governments” con riguardo a governi chiamati a gestire l’ordinaria
amministrazione durante brevi fasi di passaggio di solito quando il governo precedente è entrato in crisi e si
attende che venga stipulato un nuovo accordo di coalizione o si deve andare a elezioni anticipate. Oppure si
parla di governi tecnici quando per gestire fasi di transizione o, al contrario, crisi particolarmente acute che
richiedono una sospensione del conflitto politico i partiti che consentono l'entrata in carica del governo e lo
sostengono in Parlamento non esprimono il Primo Ministro, scelto al di fuori della classe politica come
figura super parties, o addirittura non esprimono nessun componente dell’esecutivo.
Si noti che le ricerche politologiche sulle coalizioni di governo sono riferite esclusivamente a paesi con
regimi parlamentari, appunto perché i regimi presidenziali la formazione dell’esecutivo, o meglio la scelta
del capo dell’esecutivo e la sua durata in carica, non richiedono il sostegno della maggioranza
parlamentare. In realtà se non c’è un partito predominante o un sistema bipartitico, anche nei regimi
presidenziali gli aspiranti capi di governo tendono a costituire coalizioni a sostegno della propria
candidatura e poi, se eletti, a sostegno della propria agenda legislativa. Se ad esempio il partito di un
aspirante presidente ha meno del 20% dei voti difficilmente potrà vincere le elezioni presidenziali senza
l’appoggio di altri partiti. E se il sistema elettorale per il Parlamento è proporzionale, il presidente avrà
bisogno dell’appoggio di altri partiti per far approvare leggi coerenti con il suo programma. Sarà quindi
indotto a stipulare accordi di coalizione e nominare nell’esecutivo esponenti dei partiti che aderiscono,
come accade nei regimi parlamentari. Questo non può avvenire negli Stati Uniti per una ragione molto
semplice: anche quando il partito del presidente non ha la maggioranza in una o in entrambe le camere non
è in condizione di stipulare accordi stabili con altre forze politiche, perché l’unico altro partito presente in
Parlamento è il suo diretto avversario.
Il governo di minoranza è un governo implicitamente sostenuto o tollerato dalla maggioranza dei
componenti del legislativo in un regime parlamentare. In qualsiasi momento, infatti i parlamentari che non
sostengono esplicitamente il governo potrebbero sfiduciarlo, dando poi la fiducia a un nuovo esecutivo o,
se non sono in grado di costituirlo, provocando lo scioglimento anticipato della camera bassa. Con
l’espressione governo diviso ci si riferisce invece al caso in cui, in un regime presidenziale, la maggioranza in
uno o in entrambe le camere è nelle mani di parlamentari che hanno posizioni esplicitamente in contrasto
con il presidente in carica che non hanno però il potere di sfiduciarlo. Il caso della coabitazione è ancora
diverso. Si ha quando in un regime semipresidenziale si forma una maggioranza parlamentare, cioè un
orientamento politico opposto rispetto al presidente della Repubblica che quindi è costretto a nominare
Primo Ministro il leader di quella maggioranza e convivere con un governo che persegue indirizzi di politica
pubblica lontani dalle sue preferenze, perdendo così la supremazia che esercita nei confronti dell’esecutivo
quando la maggioranza parlamentare gli è favorevole.

Per capire come si svolge il gioco che porta alla formazione delle coalizioni di governo dobbiamo partire
dalle motivazioni che guidano il leader di partito. Immaginiamo di trovare in Parlamento cinque partiti
(comunista, socialista, democristiano, liberale, conservatore). Il numero totale dei seggi è 100 quindi il
numero dei seggi di ciascun partito corrisponde alla percentuale. Nessuno di loro ha da solo la maggioranza
(51 seggi) ne può formare da solo il governo. Per prevedere quale coalizione è più probabile che si formi
dobbiamo chiederci cosa possono guadagnare e cosa rischiano i partiti e i loro leader se entrano a far parte
della maggioranza e contribuiscono così a far nascere il governo. Possono ottenere incarichi o possono
acquisire una maggiore influenza sul contenuto delle politiche pubbliche. Se assumessimo anche che i
politici sono interessati esclusivamente a massimizzare il numero degli incarichi, a ottenere cioè il maggior
numero di posti come ministro o sottosegretario, dobbiamo attenderci allora che si formino coalizioni
composte solo dai partiti necessari a raggiungere la maggioranza. Sarebbe irrazionale, per chi vuole
ottenere il maggior numero possibile di incarichi governativi, distribuire una parte degli incarichi a un
partito il cui sostegno non è necessario per conquistare la posta in palio. In altri termini, ci dovremo
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attendere che si formino sempre coalizioni minime vincenti. Se invece assumiamo che i partiti siano
esclusivamente interessati a influenzare le policy e siano totalmente disinteressati all’aritmetica della
distribuzione degli incarichi, dovremmo attenderci che costituiscano coalizioni a distanza minima, cioè che
tendano ad accordarsi con partiti che hanno posizioni più vicine alle loro (utilizzando ad esempio l’ideologia
/vicinanza considerando l’asse destra-sinistra). Se assumiamo infine, come è più realistico, che i partiti
tendono a massimizzare entrambi gli obiettivi possiamo attenderci che si coalizzano con i partner
strettamente necessari al raggiungimento della maggioranza più vicini alle loro posizioni costituendo
coalizioni minime vincenti a distanza minima. Quando le strategie dei partiti sono orientate a massimizzare
l’influenza sulle policy (oltre che il numero degli incarichi) ed esiste un partito pivot, cioè un partito posto al
centro dello spazio politico con una quota di voti parlamentari tali per cui né i partiti alla sua destra né
quelli alla sua sinistra hanno la maggioranza dei seggi, quel partito sarà incluso con elevata probabilità in
qualsiasi possibile coalizione e potrà decidere se allearsi con gli uni o con gli altri. Se i partiti alla sua destra
e alla sua sinistra sono tra loro ideologicamente distanti diventa il vero Dominus del sistema.
Le ipotesi che abbiamo considerato finora presuppongono che le posizioni dei partiti siano vicine o distanti
con riguardo a una sola dimensione riconducibile all’asse sinistra destra. Può però accadere che in un
sistema politico assumano rilievo anche altre linee di divisione; ad esempio socialisti e liberali potrebbero
essere più vicini tra loro sulle tematiche che riguardano la regolazione della vita familiare e diritti civili di
quanto non lo siano rispetto ai democristiani; comunisti e conservatori potrebbero essere più vicini tra loro
riguardo alla chiusura del mercato interno al commercio internazionale.

Cap.6 Modelli di democrazie e rendimento

I falsi pericoli del presidenzialismo


Una corrente di pensiero ritiene che il presidenzialismo esponga più del parlamentarismo le democrazie al
rischio di regressione autoritaria. Linz e Valenzuela hanno argomentato che questo avviene perché la
doppia legittimazione democratica (la separazione dei mandati) spinge i presidenti ad entrare in conflitto
con il Parlamento, mentre la rigidità del mandato presidenziale (la sua durata fissa) tende a rendere il
conflitto irrimediabile. Al contrario i sistemi parlamentari, sostiene questa corrente di pensiero, sono più
flessibili e favoriscono un reciproco adattamento tra le posizioni del leader di governo e quella dei partiti
rappresentati nell’assemblea legislativa. Il meccanismo intrinsecamente maggioritario dell’elezione diretta
del presidente per cui il vincitore prende tutto e forma il governo da solo, dice Linz, disincentiva la
creazione di maggioranze larghe. In primo luogo, perché il presidente non ha bisogno di una maggioranza
per entrare in carica. Poi perché le posizioni tenute durante la competizione elettorale, e l’inevitabile enfasi
posta dal presidente sulla diversità delle sue posizioni personali rispetto a quelle degli altri competitori, lo
spingono a non compromettersi con partiti politici antagonisti. Infine, perché l’elezione e il ruolo gli
conferiscono l’aura di un rappresentante dell’interesse nazionale, rispetto ai parlamentari portatori di
interessi eucaristici. Questo avviene nonostante, in presenza di sistemi multipartitici come quelli latino-
americani, i presidenti possono essere eletti con molto meno della maggioranza assoluta dei consensi, e
nonostante un numero eccessivo di candidature moderate possa portare alla presidenza candidati
caratterizzati da posizioni estreme. Cosicché mentre nei sistemi parlamentari il multipartitismo costringe a
creare coalizioni più larghe e favorisce la ricerca del consenso, nei sistemi presidenziali può avere l’effetto
opposto: che si costituiscano governi minoritari con posizione molto distanti dalla posizione che prevale in
Parlamento. Il conflitto rischia quindi di spingere il Parlamento a bloccare le iniziative legislative del governo
e il presidente a scavalcare il Parlamento con i decreti. Attraverso un’accurata analisi empirica Josè Cheibub
ha però messo in discussione degli argomenti di Linz e Valenzuela. I suoi dati confutano innanzitutto la
congettura secondo cui i sistemi presidenziali tenderebbero a disincentivare drasticamente la formazione di
coalizioni e che i presidenti siano spesso sostenuti solo da una minoranza dei parlamentari. Anche i capi di
governo dei regimi presidenziali hanno infatti un ovvio interesse a negoziare il sostegno della maggioranza
parlamentare, sebbene abbiano incentivi più deboli rispetto ai primi ministri. Cheibub non nega che i
presidenzialismi tendono a regredire verso regimi autoritari più spesso delle democrazie parlamentari, anzi
la sua analisi empirica lo conferma, con una specificazione importante. Essa mostra che le democrazie
crollano più difficilmente nei paesi più ricchi e nei paesi di minori dimensioni mentre i presidenzialismi sono
più frequenti nei paesi poveri e più grandi. Rimane confermato che il presidenzialismo ha un legame con le
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stabilità del regime. Questo legame non sarebbe prodotto però, dalle caratteristiche intrinseche dell’assetto
istituzionale di cui parlano Linz e Valenzuela. Le democrazie cadono più spesso nei paesi con regimi
presidenziali, sostiene Cheibub con il supporto dei dati, perché in quei paesi, per ragioni sociali indipendenti
dalla forma di governo, i militari tendono a invadere più spesso con la forza la sfera politica. Inoltre, se è
vero che i militari vengono deposti con più facilità rispetto ad altri dittatori in quanto possono “rientrare
nelle caserme”, possono riprendere il loro ruolo politicamente neutrale e mantenere le loro ordinarie
prerogative, è anche vero che ritornano più facilmente di altri a intervenire per sospendere le garanzie
democratiche.

Le incerte virtù della democrazia consensuale


Altro dibattito ricorrente tra i politologi riguarda i pregi e difetti dei sistemi politici organizzati intorno al
principio della rappresentanza proporzionale e sul negoziato tra molti partiti, oppure intorno a quello
maggioritario della competizione tra proposte di governo alternative. Lijphart ho fornito l’analisi più
sistemica e di maggiore diffusione sull’argomento contrapponendo il “modello maggioritario di
democrazia” e il “modello consensuale”. Nella concezione di Lijphart i principi empirici corrispondono a due
visioni parzialmente diverse della democrazia, che derivano dal diverso modo a cui si può rispondere a una
domanda di fondo: come si fa a decidere su questioni che dividono l’elettorato? Alcuni ritengono che debba
prevalere la proposta della maggioranza, anche se è solo relativa; altri che si debba cercare un’intesa tra il
maggior numero di punti di vista per raccogliere il maggior consenso possibile su una soluzione di
compromesso. Il modello di democrazia maggioritaria è quindi, secondo Lijphart, “esclusivo, competitivo e
avversariale, si basa cioè sulla competizione tra leader dei partiti che si contendono il controllo esclusivo sul
governo, mentre il modello consensuale è caratterizzato “inclusività, negoziato e compromesso”. Con
riguardo alla dimensione dei rapporti partiti-parlamento-governo, la logica consensuale implicherebbe un
sistema multipartitico, una legge elettorale proporzionale, la tendenza a formare coalizioni
sovradimensionate, governi instabili che non dominano il regime, stabile inclusione di associazioni
imprenditoriali e sindacati nel processo decisionale pubblico attraverso accordi di tipo neocorporativo. Sul
piano dei rapporti tra istituzioni di governo centrale e autonomie territoriali, implicherebbe un assetto
federale, un parlamento bicamerale con poteri simmetrici e composizione disomogenea, una costituzione
non scritta, la sovranità parlamentare assoluta sulla sua modifica, una banca centrale dipendente
dall’esecutivo. Con riguardo alla prima dimensione, il carattere consensuale del sistema politico sarebbe
dato dal fatto che le decisioni vengono condivise da più attori (da un maggior numero di partiti dalle
organizzazioni di rappresentanza degli interessi). Con riguardo alla seconda dal fatto che il potere di
decidere è diviso tra diverse istituzioni (governo centrale, governi territoriali, banca centrale). La logica
maggioritaria porterebbe a caratteristiche opposte a una maggiore concentrazione del potere nelle mani
del governo.
Tuttavia per i vari politologi, le democrazie basate sul principio proporzionale e il negoziato sono state quasi
sempre considerate più rassicuranti, quelle basate sulla competizione maggioritaria, più efficienti.
Lijphart ritiene invece di aver dimostrato che le democrazie consensuali (nella prima dimensione) hanno
prodotto anche migliori risultati rispetto alle democrazie maggioritarie con riguardo a una serie di obiettivi
tra cui: il coinvolgimento dei cittadini (partecipazione politica); l’adozione di politiche egualitarie; la
presenza delle donne nei parlamenti nazionali; il contenimento dell’inflazione e della disoccupazione.
Analisi successive hanno aggiunto che il legame positivo tra concettualismo, corporativismo e buoni
rendimenti economici riguarda soprattutto paesi piccoli. Le verifiche condotte da Marco Giuliani portano
quindi a ipotizzare che il consensualismo può essere efficace ma solo in congiunzione con il corporativismo
e per paesi relativamente piccoli, mentre il modello maggioritario appare preferibile per i grandi paesi.

Germania
Nel 1945 all’indomani della Seconda guerra mondiale la Germania, paese sconfitto e martoriato, veniva
diviso in due sfere d’influenza: la Repubblica federale tedesca (ovest, Rft, influenza americana) e la
Repubblica democratica tedesca (est, Rdt, influenza comunista).

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Nella Germania est veniva instaurato un regime a partito unico, mentre nella Germania ovest, con
l’approvazione della legge fondamentale il 23 maggio del 1949, furono gettate le basi per un nuovo
ordinamento democratico, che tuttavia godeva di una limitata legittimazione popolare (costituiva infatti più
il prodotto di una scelta di politica estera dei governi alleati che l’espressione della volontà del popolo
tedesco).
È significativo il fatto che i costituenti preferirono adottare una “legge fondamentale” (Grundgesetz) e non
una costituzione (Verfassung), per evidenziarne la provvisorietà.
Il consiglio parlamentare (Parlamentarischer Rat) si componeva di rappresentanti delle assemblee delle 11
“regioni occidentali” (Lander) ed era stato investito del potere costituente direttamente dalle forze di
occupazione alleate. La capitale provvisoria era stata individuata in Bonn. È opportuno sottolineare come il
ricordo negativo di Weimar, l’esperienza drammatica del nazionalsocialismo, la centralità della questione
nazionale e soprattutto le incombenze del bipolarismo internazionale abbiamo profondamente
condizionato sia l’affermazione che la successiva evoluzione della democrazia tedesca. Anche i contenuti
della Legge fondamentale furono fortemente influenzati dalla cosiddetta lezione di Weimar. Due furono, in
particolare, gli elementi dell’ordinamento politico istituzionale weimeriano che i costituenti di Bonn
considerarono, come fattori che avevano concorso alla deriva e poi al crollo del sistema.
In primo luogo, la legge elettorale proporzionale pura, dal momento che questa aveva agevolato la
formazione di maggioranze parlamentari instabili ed eterogenee così come l’ingresso e la successiva
affermazione elettorale delle forze antisistema, con inevitabili ripercussioni negative sulla governabilità
politica e sulla stabilità democratica.
In secondo luogo, gli ampi poteri del capo dello Stato che, avevano reso possibile, in un periodo di forte
instabilità e ingovernabilità politica, la deriva istituzionale del parlamentarismo verso un sistema in cui i
governi si trovarono svincolati da ogni legame con il Parlamento.
Gli estensori della legge fondamentale adottarono pertanto una serie di accorgimenti istituzionali tesi a
stabilizzare il raccordo governo-parlamento. In questo contesto si situano sia il rafforzamento della
posizione dell’esecutivo, in particolare quella del cancelliere, sia il tentativo, di contenere la
frammentazione del sistema politico. Nel 1953 venne introdotta la clausola di sbarramento del 5% su base
federale nel 1952 e 1956 furono messi fuorilegge i due partiti antisistema, il partito d’impronta neonazista
(Srp) e quello comunista (Kpd). I padri costituenti evitarono anche di riprodurre quelle forme di dualismo
che erano state ritenute corresponsabili della deriva presidenziale prima, e antidemocratica poi della
Repubblica di Weimar, assegnando al parlamento (unica istituzione eletta a suffragio universale) una
posizione centrale nel processo di legittimazione del potere politico e definendo per il presidente della
Repubblica un ruolo meramente notarile. Inoltre, per evitare la costruzione di uno Stato forte gli occupanti
(americani, britannici, francesi) attribuirono il potere costituente a un consiglio composto da delegati dei
Lander esercitando pressioni affinché venisse rafforzato il federalismo. Infine, allo scopo di immunizzare la
democrazia tedesca contro eventuali cambiamenti negli orientamenti politici, estensori della legge
fondamentale decisero di regolamentare dettagliatamente le funzioni dei partiti politici, elevandoli a
strutture portanti della democrazia, e soprattutto di codificare un nucleo costituzionale – un vero e proprio
sistema di valori – che non può essere modificato neppure da un’amplissima maggioranza. In base alla c.d.
“clausola di eternità”, sono sottratti al procedimento di revisione costituzionale, sia i diritti umani sanciti
dall’art. 1 GG, sia i principi basilari di struttura dello Stato (repubblica, democrazia, stato federale, stato di
diritto e Stato sociale). La clausola di eternità non può essere abrogata fintantoché il Grundgesetz non
venga sostituito in toto da una nuova costituzione. L’altra fondamentale limitazione “Costituzionale” della
sovranità parlamentare è data dall’assegnazione della funzione di “custode della costituzione” alla corte
costituzionale federale (tribunale e non un individuo come nel caso della Repubblica di Weimar), la quale
col passare degli anni è stata chiamata a risolvere quasi tutte le maggiori controversie sull’interpretazione
del dettato costituzionale. Se si considera l’elevata durata media dei governi e il l’esiguo numero di
cancellieri che si sono succeduti nella storia della Repubblica federale tedesca (dal 1949 ad oggi, solo 8), si
può ben dire che l’obiettivo della stabilità di governo che si erano posti i costituenti sia stato centrato.
Tuttavia, non si può dire, che sia stato tutto merito delle esperienze passate. Alcuni dei principali dispositivi
di ingegneria costituzionale ad es. che erano stati previsti per stabilizzare l’accordo esecutivo-legislativo
hanno avuto un’applicazione molto limitata. È questo il caso della sfiducia costruttiva, meccanismo
deputato a regolare la fine anticipata del rapporto fiduciario che prevede la possibilità di far cadere i
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governi solo in presenza di una sfiducia che indichi già il nuovo cancelliere (dispositivo attivato solo in due
casi e soltanto in uno andato a buon fine). Anche lo scioglimento anticipato del Bundestag è stato oggetto
di una evoluzione. Concepito come deterrente contro le crisi di governo - tanto da richiedere come
condizione preliminare per la sua attivazione il rigetto della questione di fiducia o una mozione di sfiducia
costruttiva non andata in porto - lo scioglimento anticipato è diventato una sorta di potere
semidiscrezionale del cancelliere condizionato solo dall’approvazione del presidente federale. La mancata
applicazione di alcuni strumenti del parlamentarismo razionalizzato tedesco si iscrive all’interno di una
complessiva evoluzione maggioritaria della forma di governo per cui anche in Germania, come in altri paesi,
le elezioni hanno quasi sempre portato di fatto a una investitura diretta del capo dell’esecutivo. Con la
progressiva strutturazione del sistema dei partiti e della competizione politica su una logica bipolare gli
elettori si sono trovati quasi sempre nella condizione di determinare direttamente, con le loro scelte di
voto, il prevalere di una delle due condizioni. Il leader del governo, a sua volta, ha sviluppato un rapporto di
responsabilità sempre più diretto nei confronti degli elettori, perché gli ha consentito di acquisire, una
popolarità e un prestigio di gran lunga significativo di quelli del proprio partito, disporre di poteri più ampi
di quelli che sono formalmente riconosciuti dal testo costituzionale e di beneficiare alle elezioni politiche
del cosiddetto Kanzlerbonus, ossia di quel plusvalore politico elettorale che deriva dal fatto di essere già alla
guida del governo. La stessa legge fondamentale nel corso del tempo è stata oggetto di numerose
modifiche (ad oggi si contano circa 60 modifiche). L’elevata frequenza con la quale è stato possibile
rimandare il Grundgesetz si può spiegare anche con il fatto che in Germania il procedimento di revisione
costituzionale è piuttosto semplice, richiedendo l’assenso dei due terzi dei membri del Bundestag e dei due
terzi del voto nel Bundesrat. La maggior parte delle modifiche ha riguardato i rapporti tra la federazione e i
Lander. La stessa riunificazione del 90 non ha comportato una riattivazione del potere costituente poiché
dal punto di vista tecnico giuridico essa è stata realizzata attraverso una modifica della lista dei Lander
previsti nel preambolo al testo costituzionale e una abrogazione dell’articolo 23, il quale prevedeva la
futura adesione di altre parti della Germania non appartenenti alla Repubblica federale (la riunificazione fu
sancita con il c.d. trattato 2 + 4 del 1990, dove, come detto, si decise di estendere le strutture politiche e
legali della Repubblica federale piuttosto che procedere alla fusione delle due Germanie in un nuovo
organismo statale e alla elaborazione di una nuova costituzione).

Partecipazione politica e partiti: tra rivoluzione e continuità


L’aumento straordinario del livello di partecipazione politica, che si registra a partire dagli anni 60,
costituisce sicuramente uno degli aspetti più importanti nel processo di democratizzazione tedesca. Se nei
primi anni 50 la popolazione appariva “disinteressata”, per non dire ostile, nei confronti della politica, nei
decenni successivi aumenta il numero degli iscritti ai principali partiti politici. Alla fine degli anni 60
irrompono i movimenti studenteschi, si assiste a un maggior coinvolgimento degli intellettuali nella vita
politica, proliferano i gruppi di interesse, le associazioni civiche. Il livello della partecipazione elettorale non
ha subito incrementi significativi perché nella Repubblica federale è sempre stato prelevato. Se si
eccettuano le primissime elezioni per il Bundestag del 1949, dal 1953 al 87, la percentuale dei votanti è
sempre stata superiore all’84%; fino al 1998 la partecipazione elettorale ha ripreso ad aumentare, per poi
calare nuovamente. Generalmente, nella parte orientale del paese di tassi di astensionismo e di volatilità
elettorale (cioè la percentuale di elettori aggregata che tra una votazione e l’altra cambia voto) sono molto
più elevati che nella parte occidentale. Dato questo che riflette la forte delusione per il mancato
miglioramento delle condizioni di vita all’indomani della riunificazione tedesca. Nelle tornate elettorali del
2009 e del 2013 sono stati registrati i livelli più bassi di partecipazione al voto dal 1949. Oltre al crescente
astensionismo, vi sono indicatori come l’aumentata volatilità elettorale, l’affermazione di nuovi partiti
portatori di sfide inedite, la diminuzione degli iscritti ai partiti, che segnalano una crescente distanza tra
l’elettorato e i partiti politici tradizionali. Tale fenomeno di disaffezione dei cittadini nei confronti dei
principali partiti tradizionali ha colpito tutte e tre le formazioni storiche del paese: i cristiano-
democratici(Cdu/Csu), i socialdemocratici (Spd) e i liberali (Fdp). Nel 2013, ad esempio, la Fdp, non è
riuscita a superare lo sbarramento previsto dalla legge tedesca ed è rimasta fuori dal Bundestag dopo 64
anni di rappresentanza ininterrotta; eppure in passato tutti e tre di partiti si erano mostrati capaci di
rispondere alla domanda di cambiamento che proveniva dalla società. La Cdu incoraggiò con il passare degli
anni una maggiore apertura nei confronti dell’elettorato laico. La Spd, con il congresso di Bad Godesberg
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della 1959, operò un avere propria svolta di logica, trasformandosi da partito classista di orientamento
marxista in moderno “partito popolare”. La Fdp, inizialmente schierato su posizioni conservatrici, vide
prevalere al suo interno, a partire dalla seconda metà degli anni 60, la corrente della sinistra liberale che la
portò a combinare un approccio liberista in ambito economico con la difesa di valori individualisti e
libertari.
D’altra parte, rispetto a quanto è avvenuto in altri paesi dell’Europa occidentale (Italia, Francia), la crisi dei
partiti tradizionali di Germania ha assunto, delle dimensioni assai più limitate, nel 2017 Cdu, Spd, e Fdp
rappresentano ancora la metà dei seggi al Bundestag.
La principale divisione fra Cdu e Spd si articolano attorno alla contrapposizione tra conservatori e
modernizzatori: i primi tendono a mettere al centro del dibattito l’identità tradizionale del partito; i secondi
danno la priorità alla conquista del potere, o ponendosi come obiettivo principale la ricerca di una
maggioranza elettorale.
Insieme ai liberali, cristianodemocratici ed i socialdemocratici riflettono anche le storiche dimensioni di
conflitto socio-economica e religiosa. Alla frattura della dimensione socioeconomica se ne è aggiunta una
seconda che viene definita social liberale. Questo nuovo cleavage ho fatto la sua comparsa in Germania tra
la fine degli anni 70 e i primi anni 80 con l’ondata post materialista, quando fece il suo ingresso sulla scena
politica tedesca il partito dei Verdi (Grunen). Inizialmente sospettati di essere portatori di un messaggio
sovversivo, i Verdi hanno presto adattato le proprie strategie ai meccanismi della democrazia
rappresentativa tanto che, sono entrati a far parte di vari governi regionali e poi del governo federale a
fianco della Spd. Un discorso a parte merita la Pds, oggi Die Linke. Nata dalle ceneri del partito unico della
ex Repubblica democratica tedesca, la Pds si è posta sin dal principio come alternativa a tutti i principali
partiti di matrice occidentale, contestando la riunificazione e cavalcando il crescente malumore dei cittadini
tedeschi orientali verso le promesse non mantenute soprattutto sul piano economico; questa raccoglieva
un gruppo di sindacalisti e di socialdemocratici che si dicevano delusi dai governi Schroder. In ogni caso
però, l’occidentalizzazione del partito ha significato anche l’adozione da parte della Linke di un approccio
più pragmatico, una scelta che in futuro potrebbe portare i postcomunisti a partecipare alla politica di
coalizione non più solo a livello regionale ma anche a livello nazionale. Nonostante il divieto costituzionale
delle forze antisistema la Germania non è stata immune all’ascesa periodica di partiti di destra radicale, che
talvolta hanno ottenuto rappresentanza in alcuni parlamenti regionali e, nel 2014 nel Parlamento europeo.
Recentemente sulla scena politica tedesca hanno fatto il loro ingresso altri due attori politici: i pirati (Pp),
l’alternativa per la Germania (Alternative fur Deutschland, Afd). Ottenendo alle elezioni politiche un
consenso trasversale ma non sufficiente (almeno fino al 2017 in cui Afd prende il 12,6% e entra nel
Bundestag). I Pirati hanno mobilitato attraverso internet un elettorato giovane e molto critico nei confronti
dei mezzi tradizionali della democrazia rappresentativa.

La competizione elettorale: bipolarismo e (poche) alternanze


In Germania circa la metà dei seggi del Bundestag viene assegnata in collegi uninominali ai candidati che, in
ciascun collegio, ottengono la maggioranza relativa dei voti; l’altra metà viene attribuita per mezzo di un
sistema proporzionale di lista, previo il superamento di una clausola di sbarramento su base federale. Il
secondo voto è sicuramente quello più importante, dal momento che determina con formula proporzionale
il numero complessivo dei seggi spettanti a quei partiti che abbiano ottenuto almeno il 5% dei voti di lista a
livello nazionale o 3 seggi nei collegi uninominali. Da questa quota vengono poi detratti i seggi vinti nei
collegi uninominali, così da compensare le eventuali disproporzionalità prodotte dalla formula maggioritaria
(plurality). Pur non trattandosi di un sistema elettorale particolarmente costrittivo è opinione diffusa che la
proporzionale personalizzata con lo sbarramento al 5% abbia finito per produrre in sinergia con il divieto
costituzionale dei partiti antisistema e in stretta connessione con l’evoluzione del sistema partitico, effetti
selettivi, contribuendo a mantenere limitato il livello di pluralismo partitico. È stato sostenuto che il
bipolarismo abbia influito sul comportamento di voto dell’elettorato inducendolo, a concentrarsi
maggiormente sui due grandi partiti (dal momento che solo questi possono realisticamente vincere) e a
fare il contrario nel caso del secondo voto, per consentire al partito più piccolo della propria alleanza di
superare la soglia del 5%. D’altra parte, fino ad ora, la soglia legale del 5% ha impedito l’ingresso al
Bundestag delle forze di estrema destra e di estrema sinistra.

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Per quanto riguarda l’evoluzione del sistema partitico tedesco, un primo importante cambiamento è
avvenuto tra il 1952 e il 1961. Dal sistema frammentato emerso dalle prime elezioni del 1949, con 10 partiti
al Bundestag, due dei quali su posizioni estreme, si è passati in poco meno di un decennio a un sistema con
soli tre partiti rilevanti. In particolare, l’unione Cristiano democratica (Cdu/Csu) riuscì, grazie al prestigio
crescente del cancelliere Adenauer, ai primi successi economici e di politica estera e al rafforzamento del
suo carattere di “partito pigliatutto”, ad assorbire tutto l’elettorato delle forze politiche minori di centro e di
centro destra. La Spd, invece, iniziò a trarre i primi benefici dalla sua progressiva trasformazione in un
partito di centrosinistra ideologicamente moderato. Un ulteriore cambiamento nella struttura del sistema
partitico è avvenuto in seguito all’affermazione dei Verdi e al consolidarsi dell’alleanza di governo tra questi
ultimi e la Spd, nella seconda metà degli anni 90: da un sistema composto da tre partiti, con l’Fdp ago della
bilancia, dal 1998 si passa a un sistema a due blocchi: Cristiano democratici e liberali sul lato destro,
socialdemocratici e i verdi sul lato sinistro. I liberali sono stati più penalizzati da tale mutamento, dal
momento che hanno perso il loro ruolo di partito pivot, che dal 1969 al 1998 aveva consentito alla piccola
Fdp di fungere da vero e proprio ago della bilancia nel processo di formazione dei governi. Di recente il
sistema partitico tedesco è stato definito pentapartitico fluido: un sistema con cinque partiti sopra la soglia
di sbarramento del 5%(Cdu/csu, Spd, Fdp, Verdi e Die Linke), in cui non può essere dato per scontato che
uno dei due schieramenti conquisti la maggioranza dei seggi parlamentari. Così sia nel 2005 che nel 2013 i
due principali partiti sono stati costretti a formare una grande coalizione. Nelle elezioni più recenti la
percentuale di voti ottenuti dai partiti più piccoli non rappresentati nel Bundestag ha raggiunto il suo valore
più alto. Cosicché mentre a livello elettorale sono cresciute sia l’asprezza dei toni (polarizzazione) sia la
frammentazione del sistema partitico, il numero effettivo di partiti parlamentari è diminuito e la distanza
ideologica lungo il continuum sinistra-destra tra gruppi parlamentari che resta comunque di gran lunga
inferiore a quella registrata in molte altre democrazie europee contemporanee.

Il Governo: democrazia del cancelliere e politica di coalizione


In considerazione del rapporto fiduciario che intercorre tra la camera bassa (Bundestag) e il Capo
dell’esecutivo (Bundeskanzler), la forma di governo è di tipo parlamentare. Il cancelliere, designato dal
presidente federale, viene eletto dal Bundestag senza dibattito, a scrutinio segreto con il quorum della
maggioranza assoluta. L’articolo 63 della legge fondamentale dice anche che:
(s)e il candidato proposto non viene eletto, il Bundestag può eleggere un cancelliere federale a maggioranza
dei suoi membri entro i 14 giorni successivi alla votazione. In assenza di elezione entro il predetto termine,
ha luogo immediatamente una nuova elezione, nella quale è eletto colui che ottiene il maggior numero di
voti. Se l’eletto ottiene i voti della maggioranza dei membri del Bundestag, il presidente federale lo deve
nominare entro sette giorni dall’elezione. Se l’eletto non raggiunge tale maggioranza, il presidente federale,
entro sette giorni, deve nominarlo o sciogliere il Bundestag.
Sempre il Bundestag ha il potere di destituirlo (facendo cadere con lui tutto il gabinetto) tramite il
meccanismo della sfiducia costruttiva, che prevede la simultanea elezione, a maggioranza dei suoi membri,
di un nuovo cancelliere.
La “democrazia del cancelliere” è l’elemento distintivo del sistema politico tedesco meno colpito dai
cambiamenti intervenuti dopo la riunificazione e che forse ha reso anche possibile la metabolizzazione di
alcune trasformazioni.
Il cancelliere e il suo gabinetto detengono un vero e proprio monopolio dell’iniziativa politica, sia con
riferimento alla determinazione delle linee guida della politica di governo, sia rispetto alla scelta dei tempi e
delle modalità per l’effettiva realizzazione delle riforme sul piano legislativo.
L’iniziativa legislativa scaturisce all’interno del ministero competente nella materia; viene poi sottoposta
all’attenzione degli altri componenti dell’esecutivo ma anche ad un numero cospicuo di attori esterni
(parlamentari, esperti del settore, consulenti). Una volta trovato un accordo, viene presentato il progetto di
legge a nome di tutto il gabinetto.
Il cancelliere assume personalmente l’iniziativa politica in relazione alle questioni più rilevanti, può bloccare
un’iniziativa ministeriale che considera incompatibile con la sua linea politica e dispone, dell’autorità
necessaria per mediare tutti i tipi di contrasto che si verificano all’interno del suo gabinetto. In presenza di
una simbiosi pressoché perfetta tra esecutivo e maggioranza parlamentare (il cancelliere è anche il leader
parlamentare della maggioranza, ed i ministri sono tra i parlamentari più influenti), Il voto della
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maggioranza alla camera bassa finisce per ridursi il più delle volte a una mera formalità. Tuttavia, il
cancelliere non può essere considerato come il detentore assoluto del potere decisionale: in primo luogo
perché sia l’autonomia dei singoli ministri nella gestione degli affari che rientrano nell’ambito della loro
competenza, sia il principio della “responsabilità collettiva” del governo sono costituzionalmente garantiti;
in secondo luogo perché il cancelliere, si è sempre trovato a operare all’interno di un governo di coalizione,
non potendo perciò prescindere, nell’esercizio dei suoi poteri, dalle rivendicazioni del partito alleato senza
rischiare una crisi di governo. Per quanto riguarda il potere di indirizzo politico, anche qui il cancelliere è
vincolato dagli accordi programmatici postelettorali tra i partiti membri della coalizione e dalle decisioni che
vengono prese collegialmente o all’interno dei gruppi. Questi vincoli possono essere considerati come
efficaci meccanismi di stabilizzazione del governo, dal momento che definiscono una serie di regole, sia
pure di natura informale, che contribuiscono a disciplinare i rapporti interni alla coalizione, in modo tale da
favorire una corretta e, in prospettiva, duratura convivenza tra i partiti che ne fanno parte.

Il parlamento: il bicameralismo federale


In Germania, come in tutti i sistemi politici federali, il Parlamento presenta una struttura bicamerale: il
Bundestag eletto suffragio universale e il Bundesrat composto dai rappresentanti dei governi regionali dei
Lander. I due rami del parlamento differiscono per molti aspetti: il Bundestag con i suoi 598 membri
(dal 2002) costituisce una delle primissime camere al mondo; il Bundestrat, con i suoi 69 membri,
rappresenta una seconda camera relativamente piccola. Il Bundestag viene rinnovato ogni quattro anni
salvo scioglimenti anticipati, mentre i membri del Bundestrat vengono designati in seguito alle diverse
elezioni regionali, in una misura che varia da 3 a 6 rappresentanti in rapporto alla popolazione del Land. Per
quanto riguarda le competenze delle due camere, con particolare riferimento alla funzione di legittimazione
del governo, si ricorda che il Bundestrat è formalmente escluso dal circuito fiduciario tradizionale,
spettando solo al Bundestag il potere di dare e ritirare la fiducia al cancelliere. Inoltre, nel Bundestrat
vigono il mandato imperativo e dunque il voto unitario per evitare divisioni, oltre che tra le regioni, anche
all’interno dei rappresentanti di una stessa regione.
L’immunità parlamentare, invece, vale solo per i deputati, cioè per i membri della camera eletta
direttamente dal popolo. I componenti del Bundestrat possono ugualmente beneficiare dell’immunità, ma
solo in quanto membri delle assemblee regionali e, dunque, solo nelle forme di tutela previste dai rispettivi
Lander di appartenenza. Questa distinzione, che riguarda lo status e non la funzione dei parlamentari, aiuta
anche a capire perché I costituzionalisti tedeschi considerino il Bundestrat un organo costituzionale, in
chiave comparata, unico nel suo genere, potendo essere considerato a tutti gli effetti come una delle
seconde camere più potenti al mondo. Prima della riforma costituzionale del 2006 nel processo legislativo il
consenso della Bundestrat era richiesto costituzionalmente per più della metà delle leggi federali, incluse
alcune decisioni chiave. Inoltre, in situazioni di emergenza, il Bundestrat può addirittura esautorare il
Bundestag, determinando, su iniziativa del governo federale, l’approvazione di una proposta di legge
(dichiarata urgente dal governo federale o su cui è stata posta la fiducia) nonostante il parere contrario
della prima camera.
La camera dei Lander ha finito per sviluppare un’importante funzione anche nel dualismo tra governo e
opposizione, con la conseguenza che le decisioni di voto al Bundestrat sono state spesso orientate dalle
direttive di partito più che dagli interessi peculiari regionali. Questa dinamica ha assunto un significato
politico particolarmente rilevante, quando nel 2002-05 i partiti dell’opposizione (Cristiano-democratici e
liberali) che all’epoca avevano la maggioranza al Bundestrat, non si sono fatti scrupoli a condizionare e in
molti casi a bloccare l’attività del governo federale attraverso il potere di veto della seconda camera. La
coabitazione tra due camere guidate da due maggioranze diverse costituiva sicuramente un problema di
tipo istituzionale; ma era anche un problema politico, quando i partiti usavano i loro voti al Bundestrat per
rafforzare l’opposizione a livello federale, costringendo il governo a un’estenuante e spesso improduttiva
negoziazione. Il rischio di immobilismo decisionale è stato però quasi sempre scongiurato, soprattutto
grazie al prevalere di strategie cooperative da parte delle principali forze politiche in sede di “commissione
di mediazione congiunta”, un organo composto da 32 membri (16 per ciascuna delle due camere), cui viene
affidata la risoluzione delle controversie che emergono in ambito legislativo tra il Bundestag e il Bundestrat.
Ciò nonostante il parlamento tedesco figura tra le assemblee più produttive ed efficienti d’Europa. Le
commissioni parlamentari permanenti (oggi 23) della prima camera hanno finito per assumere, a causa
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della crescente mole e complessità della produzione legislativa, un ruolo di primissimo piano, al punto che i
progetti da loro elaborati finiscono molto spesso per essere approvati dall’ assemblea plenaria senza subire
modifiche.

Istituzioni politiche territoriali: il federalismo cooperativo in trasformazione


La struttura federale dei poteri rappresenta uno degli elementi più importanti e più peculiari della storia
istituzionale tedesca, sebbene, la scelta di ripristinare l’assetto federale sembra essersi basata più sul
desiderio delle forze di occupazione di evitare la ricostruzione di uno Stato fortemente accentrato che sulla
volontà di recuperare un’antica tradizione politico-istituzionale. La Bundesrepublik presenta una struttura
statale fortemente decentralizzata, con le sue unità componenti (Lander) dotate di una propria identità
statuale, nonché di ampia autonomia legislativa, amministrativa e giurisdizionale. Ciascun Land dispone di
organi legislativi ed esecutivi propri e persino di una propria costituzione. Si tratta perlopiù di “costituzioni
piene”, nel senso che disciplinano i vari aspetti relativi all’organizzazione e funzionamento del Land; d’altra
parte sono vincolate però al rispetto dei principi dello stato di diritto, democratico e repubblicano, ai sensi
della legge fondamentale. La forma di governo vigente in tutti i Lander è di tipo parlamentare; Esistono
tuttavia in molti casi, differenze significative.
In 7 Lander, per esempio, il potere di nomina e di revoca dei primi ministri locali sugli altri membri del
governo necessita dell’approvazione dei Landtage, parlamento regionale, (nelle tre città stato Amburgo,
Berlino e Brema è prevista una forma di investitura diretta per ciascun componente del governo);
In altre 7 regioni invece è sufficiente una sfiducia semplice per far cadere i governi, in 4 di queste è persino
prevista la possibilità per il Parlamento regionale (dal 1999 tutti unicamerali) di rimuovere dal loro incarico
singoli membri del governo. In molti Lander, è ricorrente l’impiego di forme di democrazia diretta, ancorché
la loro disciplina tenda a variare notevolmente da regione a regione: in ben 5 regioni è addirittura possibile
determinare per via plebiscitaria lo scioglimento anticipato del Landtag. Per quanto riguarda la ripartizione
delle competenze tra centro e periferia, ai Lander viene formalmente riconosciuta un’iniziale competenza
(legislativa, amministrativa e giurisdizionale), laddove non sia espressamente prevista una potestà in favore
del Bund (stato centrale). La federazione ha una competenza esclusiva in materia di politica estera e di
difesa, di cittadinanza federale e politica monetaria e una “competenza concorrente” in materia di diritto
civile e penale, assistenza sociale, tutela dell’ambiente, ricerca scientifica. In questi ultimi l’intervento della
federazione è consentito, sulla base del criterio di sussidiarietà, solo quando la potestà legislativa di un
Land sia da ritenere inefficace o pregiudizievole nei confronti di un altro Land, dell’unità giuridica ed
economica del Bund o dell’uniformità delle condizioni di vita. I Lander sono in larga misura autonomi su
cultura, scuola, polizia, coordinamento dei comuni e delle circoscrizioni. In altri ambiti (diritto civile e
penale, soggiorno degli stranieri, diritto dell’economia, del lavoro e politica energetica) si limitano ad
attuare le leggi federali. Per quanto riguarda invece gli aspetti finanziari, la legge fondamentale conferisce
alla federazione una competenza esclusiva per i dazi e i monopoli fiscali e una competenza concorrente per
le altre imposte, il cui gettito le spetti per intero o anche solo in parte; mentre riconosce ai Lander la
potestà di decidere su alcune imposte locali, come quelle sui consumi. Al fine di modernizzare
l’ordinamento federale e renderlo più efficiente, nel 2006 la grande coalizione guidata da Angela Merkel ha
varato una riforma che ha stabilito una più chiara ripartizione delle responsabilità politiche e anche un
parziale riordino delle competenze tra Bund e Lander. I provvedimenti più rilevanti sono stati l’abolizione
della legislazione federale di cornice, attraverso cui la federazione era riuscita in passato a estendere il
proprio potere di intervento, e una sostanziale riduzione del numero di leggi federali soggette
all’approvazione del Bundesrat. Per compensare questa riduzione dei diritti di partecipazione alla
legislazione federale, ai Lander è stata riconosciuta la facoltà di legiferare in deroga alla disciplina federale
in alcune materie di competenza concorrente, come l’ambiente, la disciplina dell’accesso alle università e
l’urbanistica.

Gruppi di interesse e burocrazie: il “model Deutschland” E Il suo rinnovamento

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I principali gruppi di interesse associativi sono: l’associazione federale dell’industria tedesca e l’associazione
federale dei datori di lavoro da una parte, la confederazione del lavoro dall’altra, i quali difendono
rispettivamente interessi dell’impresa e quelli dei lavoratori.
La differenza tra organizzazioni datoriali e organizzazioni industriali è una caratteristica distintiva del
sistema tedesco di rappresentanza degli interessi imprenditoriali. Le associazioni datoriali operano
prevalentemente sul mercato del lavoro e rappresentano gli interessi dei propri aderenti soprattutto sul
terreno della contrattazione collettiva della vita politica sociale, rapportandosi con istituzioni statali e con le
grandi associazioni che svolgono delle funzioni quasi pubbliche (come per esempio, la Croce Rossa tedesca,
l’opera diaconale della chiesa evangelica, la Caritas tedesca).
Le associazioni industriali rappresentano gli interessi delle imprese tedesche e li promuovono attraverso
attività di tipo lobbistico sia nei confronti dello Stato, sia in misura crescente negli ultimi decenni, nei
confronti delle istituzioni sovranazionali, in particolare quelli dell’Unione Europea. Le camere dell’industria,
del commercio dell’artigianato dell’agricoltura, che operano a livello locale, rappresentano, infine, il terzo
pilastro del sistema tedesco di rappresentanza degli interessi imprenditoriali.
Per quanto riguarda invece il sistema di rappresentanza dei lavoratori, i sindacati più importanti sono quelli
dei metalmeccanici, dei chimici e dei servizi. Dopo l’esperienza traumatica del nazionalsocialismo, i
principali gruppi di interesse associativi decisero di affiliarsi a un partito specifico. Non rinunciarono però a
instaurare rapporti preferenziali con le forze politiche: i sindacati risultano tradizionalmente più vicini ai
partiti collocati a sinistra e in particolare alla Spd, mentre gli imprenditori tendono a prediligere il dialogo
con la Cdu e l’Fdp.
Per fronteggiare le disastrose condizioni socioeconomiche nei Lander orientali soprattutto a causa degli
elevati costi della riunificazione tedesca erano state trasferite ingenti somme di denaro facendo lievitare le
tasse e la spesa pubblica. Uno shock per un paese in cui il nazismo aveva potuto approfittare speculando sui
picchi di disoccupazione e di inflazione. In questa situazione il governo di centrosinistra guidato dal
socialdemocratico Schroder varava l’agenda 2010, un pacchetto di riforme strutturali che incise
pesantemente sul mercato del lavoro e sullo stato assistenziale; il provvedimento più rilevante di tali
riforme è stata la cosiddetta legge Hartz che prevedeva un pacchetto di tagli ai sussidi di disoccupazione e
misure di deregulation sul mercato del lavoro. Per quanto controversa, all’agenda 2010 viene oggi
considerata tra le cause della rinascita economica della Germania.

Stati Uniti d’America


Nei primi anni gli Stati Uniti furono tenuti insieme da una tenue forma di associazione regolata dagli articoli
della confederazione, secondo cui il Congresso aveva il potere di decidere sulla guerra e la pace, di
contrarre prestiti e coniare moneta, mentre la raccolta delle tasse e l’applicazione delle leggi erano lasciate
agli stati. Nel 1787, gravi problemi finanziari, accanto a quelli derivanti dagli ostacoli posti al commercio fra
gli stati e dall’assenza di una moneta comune, condussero alla convocazione di una Convenzione
costituzionale a Filadelfia.
La Costituzione entrò in vigore nel giugno 1788. Washington fu eletto primo presidente. Nel 1791 furono
approvati i primi 10 emendamenti: parte integrante della Costituzione diventarono, sull’esempio
britannico, il Bill of Rights della nuova Repubblica.
La Costituzione fissò le garanzie e i limiti all’esercizio del potere, disegnando un sistema federale in cui il
potere era diviso, controllato e controbilanciato fra gli stati e fra i tre organi del governo nazionale: il
presidente, un Congresso bicamerale rappresentativo degli stati e del popolo, l’ordine giudiziario.
I padri fondatori sospettavano della natura umana e di coloro che detengono il potere per questo volevano
evitare di concentrarlo nelle mani di un’unica istituzione. Quindi lo frammentarono e divisero, pur
costruendo un sistema politico e costituzionale solido, con un governo forte.
Il meccanismo congegnato dai padri fondatori definendolo un sistema di istituzioni separate che
condividono una quota del potere consiste nel: il presidente influisce sulla legislazione e interferisce col
processo di formazione delle leggi, così come il Congresso può intervenire nell’ambito delle funzioni
esecutive, esercita il sindacato ispettivo sui programmi dell’amministrazione e può ostacolare le nomine
che spettano al presidente e al governo.

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Diversamente dai sistemi parlamentari, il potere del presidente non deriva dal sostegno della maggioranza
nelle assemblee legislative o da un rapporto di fiducia. Poiché la separazione dei poteri costituisce la pietra
angolare dell’edificio costituzionale, si possono determinare situazioni di stallo nel processo decisionale,
come sottoprodotto di disposizioni costituzionali che incoraggiano il conflitto, piuttosto che la
collaborazione, fra presidente e Congresso.
La flessibilità del sistema costituzionale ha reso possibile un suo continuo aggiornamento attraverso la
legislazione del Congresso, le pratiche presidenziali, gli usi e le consuetudini, l’interpretazione giudiziaria. Il
Bill of Rights è un esempio emblematico del fatto che i principi costituzionali possono essere emendati sia
attraverso una formale riscrittura della costituzione sia attraverso l’interpretazione giudiziaria e i
precedenti.

La competizione elettorale: bipartitismo e personalizzazione - Le primarie americane (Approfondimento


Massari)
La dinamica bipartitica e l’alternanza al potere sono elementi portanti della politica americana. L’evoluzione
politica del sud costituisce un esempio. Per più di un secolo la guerra civile aveva fatto dei democratici il
partito del sud, con i repubblicani dominanti nel Nord. Dal 1968 tutto è cambiato, prima a livello
presidenziale, poi sul piano statale e locale. La perdita del sud come bastione del partito democratico è
stata uno degli sviluppi più significativi nella moderna politica americana. Il riallineamento si è verificato
quando gli afroamericani hanno fatto registrare progressi nei diritti civili e sono diventati prevalentemente
democratici. Di fronte al sostegno democratico per le politiche antinazionali, molti bianchi del sud
diventarono repubblicani. Anche il dibattito nel partito democratico sulla guerra del Vietnam fu percepito
da molti elettori sudisti come antipatriottico.
Il fenomeno bipartitico si deve all’uso generalizzato di sistemi elettorali basati su una formula plurality
(maggioranza semplice) applicata in collegi uninominali, sistema utilizzato sia per l’elezione dei titolari di
cariche monocratiche di governo (presidente, governatori, sindaci) sia per i componenti delle assemblee
legislative (a livello federale e nei singoli Stati). Un’ importante differenza è costituita dal fatto che mentre i
secondi possono rimanere in carica per un numero illimitato di mandati, nella maggior parte dei casi i primi
non ne possono svolgere più di due consecutivi. Oltre al sistema elettorale, la dinamica binaria è stata
incoraggiata dalla revisione dei collegi elettorali della camera e dall’aggiornamento della ripartizione dei
seggi in base ai censimenti decennali. Operazione questa di competenza degli Stati (e quindi dei partiti di
maggioranza in quel momento governanti), spesso oggetto di abusi di discrezionalità soprattutto nella
definizione dei confini dei distretti elettorali: un fenomeno noto come “gerrymandering”, cioè il tentativo di
ritagliare su misura i collegi per favorire, di volta in volta gli interessi elettorali di democratici o
repubblicani, quando gli uni o gli altri sono in maggioranza in un determinato stato. I partiti minori non
hanno quindi mai rappresentato una sfida al bipartitismo, pur avendo, in alcuni casi, influito indirettamente
sugli esiti della competizione.
Le elezioni sono programmate con regolarità ma le cariche elettive non sono oggetto di consultazione
elettorale tutte in una volta: tutta la camera viene rinnovata ogni 2 anni, un terzo del Senato ogni due anni,
la presidenza ogni 4. Le elezioni per il congresso si tengono sempre il primo martedì successivo al primo
lunedì di novembre degli anni pari, le elezioni presidenziali coincidono con quelle congressuali, ogni 4 anni.
Le elezioni in America sono precedute dalle campagne elettorali più lunghe e costose di qualsiasi altra
democrazia liberale. Fa parte del processo elettorale anche la scelta dei candidati, che anziché essere
lasciata ai dirigenti di partito, è affidata agli elettori, attraverso elezioni primarie.
Le primarie americane sono tutt’altra cosa rispetto alle primarie che si svolgono in Europa. Le prime, come
metodo di selezione di candidati per cariche pubbliche monocratiche (presidente, parlamentari,
governatori degli Stati e altre cariche elettive locali), riguardano gli elettori, sono regolate dalle leggi dei
singoli Stati, sono gestite dalle autorità pubbliche (che pagano anche le spese e il finanziamento delle
campagne dei candidati), le seconde gli iscritti e sono regolate dagli statuti e convenzioni interne dei partiti
e da questi sono interamente gestite. Ci si può proporre alla nomina o per semplice autocandidatura, o per
una nomina ottenuta in una convenzione di partito, o, da una petizione sottoscritta da un determinato
numero di elettori.
Le primarie americane non sono uguali per tutti gli Stati. Esistono almeno 5 tipi diversi di primarie con
riferimento agli elettori, cioè a coloro che possono partecipare e al tipo di scheda:
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blanket – (primaria coperta o generale, completa) (dichiarate incostituzionali in California nel 2000). I
votanti ricevono un’unica scheda per ogni determinata carica in palio (quindi ricevono tante schede quante
cariche). La scheda elenca i candidati di tutti i partiti in corsa per la carica e saranno nominati per l’elezione
successiva i due candidati più votati senza riguardo per l’affiliazione partitica (cioè possono alla carica anche
candidati dello stesso partito);
closed – (primaria chiusa). Gli elettori ricevono una scheda che elenca soltanto quei candidati in corsa per la
carica nel partito per il quale si sono precedentemente registrati. Gli elettori che non si sono registrati per
un partito non possono votare. Tutti gli Stati che adottano questo tipo di primaria fissano la scadenza entro
il quale un elettore può registrarsi;
closed (indipentents) – (chiusa ma aperta agli indipendenti). funziona come la precedente, salvo che agli
elettori non affiliati è permesso di votare. Se solo uno dei partiti consente agli indipendenti di votare nelle
sue primarie, quel partito è segnato tra parentesi;
open – (aperta con dichiarazione pubblica). Gli elettori devono pubblicamente dichiarare la loro scelta di
partito al seggio elettorale nel giorno dell’elezione;
open – (aperta, ma con scelta segreta o privata). Gli elettori ricevono una scheda per ciascun partito e
possono scegliere nel segreto della cabina elettorale a quale primaria di partito partecipare.

Se uno dei candidati ottiene più del 50% dei voti è considerato eletto, altrimenti si procede al ballottaggio
tra i due meglio piazzati, anche se dello stesso partito.
Le primarie sottraggono agli apparati la scelta dei candidati e la affidano ai cittadini, ma richiedono molto
più tempo e denaro che spesso non porta frutti.
Le primarie presidenziali sono un discorso a se, in quanto, formalmente la nomina del candidato
presidenziale spetta alla convention nazionale dei due maggiori partiti. Viene nominato chi ha la
maggioranza dei delegati alla convention. Ma la maggior parte dei delegati viene eletta attraverso le
primarie. La corsa per la presidenza che si compone di quattro fasi:
 Il primo stadio per la stagione informale precedente alle primarie, anche detta di messa in mostra.
 La seconda fase per la vera e propria stagione delle primarie, che prende avvio nel mese di
febbraio, prima le elezioni con il voto del New Hampshire e Iowa, dura fino a giugno, raggiungendo
il culmine a marzo con il super martedì, quando molti Stati tengono le proprie primarie nello stesso
giorno. In alcuni casi, i favoriti dei due partiti possono già essere chiaramente identificati nelle
prime settimane della competizione. La stagione si conclude in estate, quando vengono allestite le
convenzioni nazionali. Una volta si lasciava che fossero le convenzioni a prendere la decisione finale
sui candidati, ma più di recente la scelta è stata fatta dagli elettori.
 La terza fase è costituita dalla campagna elettorale e dal testa a testa fra i candidati presidenziali,
che secondo la tradizione si svolge all’inizio di settembre fino al giorno delle elezioni a novembre.
 L’ultima fase è l’elezione. Gli elettori non votano direttamente per i candidati in lizza, perché scelti
indirettamente attraverso un collegio elettorale concepito ai tempi della stesura della costituzione
come compromesso tra i fautori dell’elezione diretta del presidente e i fautori dell’elezione da
parte del congresso. Uno degli effetti del collegio consiste nel fatto che i candidati concentrano
attenzione e risorse sugli stati più grandi, trascurando gli Stati più piccoli o quelli in cui l’esito è
scontato. Dato che ci sono 538 voti nel collegio (distribuiti fra gli stati in rapporto alla popolazione)
e che al vincitore basta la maggioranza semplice per aggiudicarsi la Casa Bianca, un presidente può
essere eletto conquistando maggioranze semplici in una dozzina di grandi Stati.

Il costo delle elezioni congressuali, al pari di quelle presidenziali, negli ultimi trent’anni è costantemente
aumentato, facendo del finanziamento della politica uno dei temi più controversi della vita pubblica. I
tentativi di riforma fin qui esperiti, anche a seguito di scandali, hanno seguito tre strategie: 1. l’imposizione
di limitazioni al denaro corrisposto, ricevuto e speso; 2. l’obbligo di pubblicità della fonte e dell’uso del
denaro; 3. la corresponsione di sussidi pubblici ai candidati, alle organizzazioni elettorali e i partiti in lizza
per la presidenza.

La domanda di primarie
La questione della preferibilità delle primarie chiuse o aperte è molto dibattuta.
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I sostenitori delle primarie aperte sostengono che gli elettori dovrebbero avere il diritto di scegliere a quale
primaria partecipare, senza essere obbligati a dichiarare l’affiliazione partitica.
I critici sostengono che le primarie aperte “tendono a distruggere il concetto di membership come base
dell’organizzazione partitica”, laddove le primarie chiuse sono preferibili perché “tendono a sostenere il
concetto del partito come associazione di persone che condividono gli stessi principi”. I partiti preferiscono
queste ultime perché favoriscono comunque la loro presa sull’elettorato.
Il sistema delle primarie è accusato di essere troppo costoso in termini economici, di tempo e di essere
poco rappresentativo, favorendo i candidati maggiormente dotati di risorse finanziarie ed è soprattutto
diffusa l’idea che le primarie abbiano l’effetto sistemico di indebolire i partiti americani. A riguardo bisogna
ricordare inoltre che neanche le caratteristiche istituzionali non ne facilitano la coesione. Il tratto
caratteristico delle primarie americane è infatti, che la rosa dei candidati su cui gli elettori sono chiamati a
decidere non è stabilita da un qualsivoglia livello di partito, ma è affidata all’iniziativa degli stessi aspiranti,
che in questo modo tendono ad agire come veri e propri imprenditori politici, raccogliendo fondi in proprio,
stabilendo programmi personalizzati con gruppi organizzati ecc.
Per quanto riguarda il reclutamento dei candidati questi provengono sempre all’interno del partito, o in una
posizione istituzionale di rilievo, come i governatori degli Stati ecc.

Le primarie nascono dal bisogno di attrarre nuovi membri, di incentivare la mobilitazione di nuovi gruppi, di
migliorare l’immagine del partito di accrescere la sua legittimità, di comunicare attraverso i mass media
all’opinione pubblica la novità e la democraticità delle nuove procedure. Sotto questo aspetto, le primarie
possono essere concepite come un’operazione di marketing elettorale. Ma l’esigenza di democratizzare la
selezione dei candidati all’interno dei partiti si muove da sempre tra due opposti pericoli: i partiti sono
considerati o percepiti come corpi chiusi, autoreferenziali, distaccati dall’opinione pubblica, dominati da
capi interni il cui principale scopo è la promozione della propria carriera.
Dall’altra parte esiste il pericolo che il processo arrivi a un punto tale da distruggere la coesione del partito
programmatico e responsabile e il controllo che questo deve avere sulla composizione e qualità dei propri
eletti. E’ questo il tipo di dilemma che i partiti vivono: restringere troppo l’accesso alla nomination, rendere
le primarie non competitive quindi non realmente democratiche; allargare troppo l’accesso significa per i
partiti perdere il controllo di una funzione (ossia la selezione della classe politica) da sempre ritenuta
fondamentale per il loro ruolo nel sistema democratico.

Il governo: presidente e presidenza


Il Presidente degli USA è spesso descritto come la figura politica più influente al mondo. Però, in confronto
ai poteri di cui dispongono i leader di altre democrazie, il presidente può sembrare spesso menomato. Deve
fare i conti con il limite ai mandati imposto dalla Costituzione, le sue opzioni sono in molti casi ristrette dal
Congresso, gran parte dell’attività politica procede nonostante il presidente.
I costituenti temevano l’anarchia e la tirannia e fecero in modo che i poteri dell’esecutivo e del legislativo si
controbilanciassero. Fino alla fine dell’800 il Congresso fu l’elemento dominante e pochi presidenti furono
in grado di esercitare la propria leadership. La situazione cambiò con Franklin D. Roosevelt, il primo a
esercitare in pieno i propri poteri piuttosto che rispondere semplicemente al Congresso.
La Costituzione prevede alcuni requisiti: chiunque sia cittadino americano dalla nascita, abbia 35 anni e
risieda nel paese da almeno 14 può diventare presidente. Ogni presidente eletto fino al 2008 è stato
maschio e bianco, ha avuto in prevalenza una lontana origine inglese, tedesca o scandinava. In termini di
esperienza, serve un passato politico, preferibilmente come governatore o senatore degli USA.
Fra i poteri costituzionali del presidente rientra la funzione di comandante in capo, il potere di concedere la
grazia, stipulare trattati (con il consenso del Senato), nominare ambasciatori e giudici della Corte Suprema,
porre il veto su leggi del Congresso. Ma le dimensioni della presidenza si sono accresciute, fino a
comprendere nuove responsabilità. L’esecutivo americano opera su diversi livelli: alla base c’è la presidenza
amministrativa, costituita dalle agenzie indipendente, interne ed esterne ai singoli dipartimenti, che
agiscono da collegamento tra il presidente e il Congresso, oltre che tra il presidente e i vari settori
dell’intervento federale. Nell’esercizio delle proprie funzioni, i presidenti dipendono da una pletora di
individui e istituzioni che insieme, rappresentano la presidenza personale. Quest’ultima coincide in parte
con le strutture collocate presso la Casa Bianca e comprende il capo di gabinetto, l’addetto stampa, lo staff
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per i rapporti con il Congresso e una serie di consiglieri.


Dal 1939 (anno in cui il Congresso approvò la legge istitutiva) esiste l’Executive Office of the President (Eop),
conseguenza di un crescente carico di responsabilità e di una << istituzionalizzazione >> della presidenza.
Il presidente è coadiuvato da un consiglio di gabinetto: il vicepresidente e 15 ministri (secretaries) a capo di
dipartimenti chiave, comprendenti Esteri (il ministero è però chiamato Department of State), difesa, tesoro,
giustizia, interni, agricoltura, commercio, lavoro, sanità, edilizia, trasporti, energia, istituzione, veterani e
sicurezza nazionale. Il presidente nomina direttamente i capi dei dicasteri, che devono essere confermati
dal Senato. A differenza del sistema parlamentare - dove il Consiglio dei ministri è un organo di governo,
prende decisioni politiche e si riunisce almeno una volta alla settimana - negli USA il consiglio di gabinetto
funziona come organo consultivo e di coordinamento. Benché non specificamente menzionato nella
Costituzione, ogni presidente, da George Washington in poi, ne ha avuto uno. Il presidente ha la facoltà di
nomina e revoca dei membri dei capi dei vari dipartimenti. Normalmente, l’intero consiglio di gabinetto
appartiene allo stesso partito del presidente ma nessun presidente ha mai dominato il proprio partito. Al
contrario, molti di loro sono stati condizionati dai loro stessi partiti e dal mancato consenso interno.
Anche i membri della squadra presidenziale sono sottoposti al sistema di checks and balances. George
Bush, per esempio, dovette fare i conti con la resistenza del Senato alla nomina dell’ex senatore del Texas,
John Tower, a segretario della Difesa. Dopo un dibattito molto aspro il Senato rifiutò la conferma di Tower.
Il presidente si avvale della collaborazione di un vicepresidente, la cui posizione è considerata fra le meno
importanti all’interno dell’esecutivo. I vicepresidenti potranno anche essere <<a un battito di cuore dalla
presidenza>>, ma trascorrono la maggior parte del tempo in una relativa oscurità, poiché il loro ruolo
dipende quasi del tutto dal presidente.

Raramente i presidenti operano in modo indipendente dal Congresso. La Casa Bianca contribuisce a
determinare l’agenda delle due camere fissando le priorità e istruendo i legislatori del partito del
presidente o quelli dell’opposizione disposti a dialogare. La Costituzione, affida al presidente il potere di
apporre il veto su leggi del Congresso. Una volta che le camere abbiano approvato un disegno di legge, il
presidente può:
1 firmarlo, promulgando la legge;
2 apporre il veto e rimandarlo al Congresso con le motivazioni del rifiuto;
3 non fare nulla e lasciarlo entrare in vigore dopo 10 giorni.
Caso a parte è il pocket veto (che più o meno letteralmente significa mettersi la legge in tasca, ovvero
congelarla): si verifica quando:
 il Congresso è aggiornato sine die, in attesa dell’avvio della nuova legislatura;
 quando la programmazione dei lavori prevede una pausa di più di 3 giorni all’interno della sessione;
 quando la sessione scade alla fine dell’anno solare di attività.
In questi 3 casi, entro 10 giorni dalla data in cui il Congresso lo sottopone alla Casa Bianca, un disegno di
legge viene lasciato morire dal presidente semplicemente ignorandolo, senza alcun bisogno di firmare o
apporre veti.
Il veto presidenziale è molto efficace, è stato superato dal Congresso solo nel 4% dei casi. La Costituzione
richiede, per superarlo, che una maggioranza qualificata dei due terzi confermi il disegno di legge originario
in entrambe le camere.

Al presidente spetta la responsabilità di decidere la politica estera del paese. Il suo principale collaboratore
è il segretario di stato, cioè il ministro degli Esteri.
Oltre a essere il capo dello stato, il presidente occupa l’unica carica alle cui spalle ci sia l’intero elettorato
nazionale. Solo il presidente parla a nome dell’intero paese.
Gli elettori sono i primi a cui il presidente deve rispondere, ma non sono gli unici;
C’è il partito del presidente. Serve il suo sostegno, quello dei membri più influenti, degli attivisti, dei
finanziatori. Spetta ai presidenti mediare e trovare soluzioni in grado di soddisfare le richieste dei
sostenitori di partito senza offendere gli elettori che si limitano ad andare alle urne senza identificarsi in
pieno con la linea del partito. Poi c’è il Congresso. Rispetto all’Europa, gli USA non hanno lo stesso grado di
disciplina di partito. Ma i rapporti fra la Casa Bianca e i membri del Congresso appartenenti al partito del

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presidente diventano importanti quando si tratta di lavorare con le due camere. Sia alla Camera che al
Senato, gli appartenenti al partito del presidente votano secondo la linea indicata dalla Casa Bianca. I
legislatori del partito di opposizione votano con il presidente fra il 40 e il 50% delle volte, anche se i dati più
recenti indicano una crescente polarizzazione e maggiore riluttanza ad allinearsi con la presidenza. Resta il
fatto che più ampia è la maggioranza del partito del presidente in Congresso, maggiori sono le possibilità di
vedere approvati dei progetti di legge sponsorizzati dalla Casa Bianca.
Gli avvenimenti recenti hanno illustrato l’importanza di una maggioranza in Congresso favorevole al
presidente.
Nei suoi primi 2 anni di mandato, Barack Obama ebbe il sostegno di una maggioranza democratica in
entrambi i rami dell’esecutivo. In quel periodo furono approvate importanti proposte presidenziali.
Dalla fine del 2010, quando i democratici persero le elezioni legislative di metà mandato, Obama non riuscì
a far approvare nessun altro punto del suo programma originario. Al contrario, fu obbligato a porre il veto
su alcune proposte dei repubblicani. Fu un caso tipico del cosiddetto << divided government >>: quando il
partito del presidente non dispone della maggioranza in una camera o in entrambe.
Alcuni studiosi ritengono che il presidente debba contare su una maggioranza in Congresso per risolvere i
problemi nazionali. Altri pensano che il divided government metta i due partiti in condizione di meglio
controllarsi a vicenda.

Il presidente sceglie e nomina i giudici federali e li sottopone al voto di conferma del Senato. Il numero varia
con la costituzione di nuovi tribunali autorizzati dal Congresso e al momento si contano 8 incarichi
giudiziari: giudici della Corte Suprema, corti regionali d’appello, corti d’appello del circuito federale, corti
distrettuali, corti territoriali e altri tribunali amministrativi. Fatta eccezione per la Corte Suprema, i cui
componenti sono accuratamente selezionati dalla Casa Bianca, i nomi dei potenziali candidati alle corti di
giustizia sono di norma raccomandati al presidente dai senatori e, talvolta, dai deputati del suo partito.
Successivamente alla formalizzazione della nomina, la Commissione di giustizia del Senato tiene audizioni
per ciascun nominato prima di sottoporre l’approvazione finale al giudizio dell’aula. La Costituzione
stabilisce che la durata del mandato dei giudici federali è a vita. Le nomine dei 9 giudici della Corte Suprema
sono decise dalla Casa Bianca principalmente sulla base di considerazioni politiche.
Il fatto che un candidato riesca a superare il vaglio del presidente non costituisce una garanzia assoluta,
poiché il Senato potrà sempre adottare il sistema del litmus test, uno sbarramento costruito su
considerazioni di natura esclusivamente politica.

Il congresso: dalla supremazia all’equilibrio


Il congresso è l’istituzione politica più vicina alla gente, ma è anche il meno amato fra poteri dello Stato.
Numerose le ragioni per questa scarsa fiducia: il suo lavoro è più visibile, non ha la stessa aura suggestiva
delle altre istituzioni, è totalmente immerso nel processo legislativo e quindi è più esposto alle divisioni.
La costituzione ha dato al congresso molti poteri, compresa la facoltà di imporre tasse, contrarre debiti,
coniare moneta, dichiarare guerra, formare eserciti, determinare la natura dell’ordine giudiziario federale,
regolare il commercio con i paesi stranieri e fra gli stati dell’unione. In pratica, però, i poteri del congresso si
esercitano principalmente in 4 settori.
È innanzitutto il braccio dello stato incaricato della formazione delle leggi. È la sede in cui le leggi federali
sono presentate, discusse, approvate respinte. Attraverso il potere di sorveglianza controlla il lavoro della
burocrazia federale, assicurando che segua fedelmente l’intento originario del congresso. Questa funzione
è principalmente esercitata con il controllo del bilancio dei dipartimenti governativi. In terzo luogo ha
l’ultima parola sul bilancio federale che è predisposto dall’office management and budget, alle dirette
dipendenze del presidente, ma deve essere approvato da entrambe le camere. Il Senato ha infine il potere
di confermare tutte le principali nomine presidenziali, fatta eccezione per coloro che lavorano direttamente
con il presidente alla Casa Bianca. I costituenti vollero che il congresso fosse il più potente fra i organi dello
Stato e fu così per circa 150 anni. Pochi presidenti furono in grado di contrastare la forza delle due camere.
Con il crescere del potere del presidente, nel 900 parte del processo decisionale si è trasferito fuori dal
congresso. Il risultato è un sostanziale equilibrio fra legislativo e Casa Bianca, ciascuno dei quali ha bisogno
dell’altro per governare. Il Senato fu istituito con l’idea di rappresentare gli Stati, tanto che inizialmente i
senatori erano scelti dai legislativi statali; poi il 17º emandamento (1913) ha sancito il passaggio alla loro
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elezione popolare. Fu data un eguale rappresentanza a ciascuno di essi, indipendentemente dalla


popolazione e dalle dimensioni cosicché il Wyoming con 500.000 abitanti scarsi, ha 2 seggi esattamente
come la California con una popolazione 64 volte più grande.
In termini di presentazione, esame, approvazione dei disegni di legge, il Senato ha gli stessi poteri della
camera dei rappresentanti. Tuttavia ha il potere esclusivo di approvazione delle nomine presidenziali dei
membri del consiglio di gabinetto, della corte suprema, delle corti federali inferiori, delle principali agenzie
governative, degli ambasciatori.
Le sessioni del senato sono sottoposte alla supervisione di un presidente, il quale è il vicepresidente degli
Stati Uniti. Posizione simbolica, dal momento che il presidente del Senato può votare solo in caso di
pareggio. La carica più importante del senato è quella di capo del partito che controlla la maggioranza dei
seggi. Il “senate majority leader” organizza e mette in calendario le sedute, assegna i disegni di legge alle
commissioni permanenti, coordina la linea politica del suo partito, nomina i membri delle commissioni
speciali e di norma sovrintende al funzionamento del Senato in modo da corrispondere alle attese e agli
obiettivi del suo partito.

Il compito della camera dei rappresentanti doveva essere la rappresentanza del popolo. Le due camere
presentano ancora numerose e forti differenze: poteri costituzionali, numero dei membri, durata del
mandato, diverso livello di centralizzazione del potere e leadership, specializzazione, ricambio, importanza
dell’anzianità, procedure. I deputati sono eletti in distretti di dimensioni molto simili fra loro. La camera ha
435 membri eletti ogni due anni per mandati che possono essere rinnovati. Secondo la costituzione, tutti
distretti elettorali devono essere ridisegnati ogni 10 anni per riflettere i cambiamenti della popolazione.
Proprio a causa di questo procedimento stati come la Florida e la California hanno guadagnato seggi a
discapito dei vecchi Stati industriali come New York e la Pennsylvania. La posizione più importante è quella
di speaker della camera, eletto dai ranghi del partito di maggioranza. All’opposto del ruolo del presidente
nei sistemi parlamentari il cui compito consiste nell’assicurare un ordinato svolgimento ai dibattiti, lo
speaker della camera è un dirigente politico e quindi di parte, investito di una carica istituzionale dotata di
poteri considerevoli. Presiede i dibattiti, da la parola ai deputati, vota in caso di pareggio, interpreta le
questioni procedurali, influenza il sistema delle commissioni assegnando i disegni di legge e decidendo chi
debba fare parte di commissioni speciali e giunte. I disegni di legge possono essere presentati
indifferentemente in una delle due camere, con l’eccezione delle leggi tributarie e di spesa, che devono
sempre essere presentate, in prima istanza, alla camera. Tutti i disegni di legge sono immediatamente
assegnati alle commissioni competenti, quindi il testo della commissione viene portato in aula per la
discussione plenaria, al termine della quale viene espresso un voto dell’intera assemblea. L’ iter prosegue
con la trasmissione all’altro ramo del congresso, che segue le stesse fasi e cadenze. Se un disegno di legge è
approvato nella medesima visione da entrambe le camere, viene inviato alla Casa Bianca. Se i testi sono
stati demandati da una delle due camere, si forma una commissione mista di deputati e senatori il cui
compito sarà riconciliare i testi difformi. Una volta raggiunto l’accordo, la versione di compromesso viene
rimandata a entrambe le camere per il voto finale. Entro 10 giorni (purché la sessione non stia per scadere)
il presidente potrà firmare il disegno di legge e promulgare la legge oppure potrà apporre il veto che potrà
essere rovesciato solo dalla maggioranza qualificata nei due rami. Nonostante lo scarso rilievo dei partiti
per la selezione dei candidati e la loro debolezza organizzativa, i gruppi parlamentari hanno un ruolo molto
rilevante accanto al sistema delle commissioni. All’inizio di ogni sessione congressuale in ciascuna camera i
gruppi politici convocano le rispettive assemblee per l’elezione dei propri dirigenti: il capo della
maggioranza, della minoranza e il loro vice in aula. Quando i gruppi parlamentari prendono posizione su
disegni di legge di particolare rilievo, ciascun leader mobilita i propri senatori deputati. Il fattore che
determina il voto di un membro del congresso è l’appartenenza politica a uno dei due partiti; in confronto
ad altri sistemi parlamentari, la responsabilità collettiva e la disciplina di partito sono molto basse. Le
commissioni si occupano della maggior parte del lavoro. La camera dei rappresentanti ha 21 commissioni
permanenti, il Senato 20 mentre 4 sono congiunte. La rappresentanza dei gruppi politici in ciascuna
commissione riflette i rapporti di forza all’interno dell’assemblea nel suo complesso. Il leader di ciascuna
partito in congresso assegna gli incarichi nelle commissioni secondo anzianità, preferenza del parlamentare,
discrezionalità. L’appartenenza alle commissioni deve poi essere ratificata dall’intero gruppo parlamentare.
Sia i senatori che i deputati prediligono le commissioni che coprono importanti temi pubblici E danno una
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certa notorietà, offrono l’occasione per esercitare il potere reale in congresso. In larga parte le commissioni
permanenti sono unità funzionali che corrispondono e funzionano come piccoli legislativi. Dopo la
presentazione, i disegni di legge sono assegnati alle commissioni secondo la materia e le funzioni. I progetti
più importanti sono suddivisi e assegnati ai sottocomitati (questi sono una novantina) dove si tengono
audizioni e si raccolgono pareri di esperti e lobbisti. Alla camera i disegni di legge più importanti vanno al
Rules committe dove si stabiliscono le regole per il dibattito in aula, gli emandamenti e il voto. Se non si
raggiunge un accordo fra i capi di maggioranza e opposizione, in assemblea plenaria può determinarsi una
discussione senza limiti temporali, nota come filibuster. I senatori contrari a un disegno di legge possono
ricorrere a questa tattica dilatoria per ottenere concessioni dagli sponsor della legge. Il filibuster può essere
interrotto con il voto di cloture, una specie di ghigliottina che tronca la discussione, deliberata con la
maggioranza dei tre quinti.
Nell’ambito delle sue funzioni di controllo e di contrappeso della presidenza, il congresso dispone dello
strumento estremo: la rimozione dall’incarico attraverso il procedimento the messa in stato di accusa
previsto dalla costituzione (impeachment). L’ articolo 2, quarta sezione, attribuisce al congresso il potere di
rimuovere il presidente, il vicepresidente, i giudici e altre figure ai vertici delle istituzioni federali attraverso
la messa in stato di accusa e la condanna per tradimento, concussione o altri reati gravi. La camera svolge
funzioni di giuria speciale per la messa in stato di accusa (grand jury), decisa con un voto di maggioranza. Il
Senato svolge le funzioni di un tribunale penale (trial jury), con sentenza di condanna e rimozione
dall’incarico in seguito al voto dei due terzi dei senatori presenti.

Le istituzioni politiche territoriali: dalla doppia sovranità al federalismo cooperativo


La parola federalismo non compare nella costituzione, ma gli Stati Uniti sono una federazione, in cui il
potere è diviso fra il governo nazionale a Washington D.C e i governi dei 50 stati, ciascuno dei quali ha una
sua costituzione, un governatore eletto, un parlamento e una corte costituzionale. All’interno degli Stati il
potere è ulteriormente suddiviso, con organi elettivi per il governo delle città e delle contee. Le istituzioni
federali sono responsabili della maggior parte delle questioni riguardanti l’economia, la politica estera e la
difesa; le amministrazioni statali e locali si occupano della gestione della maggior parte del welfare, del
mantenimento di strade e autostrade, della disciplina dell’impiego della terra, dell’esecuzione di molte leggi
e regolamenti federali, della supervisione di pubblica sicurezza e istruzione.
Gli Stati Uniti sono un paese troppo grande ed eterogeneo, ed il federalismo aiuta ad affrontare le questioni
delle dimensioni e della diversità del paese anche se tuttavia crea numerosi problemi. Rallenta il processo
decisionale, fa sì che la gente si concentri su obiettivi e valori ristretti piuttosto che guardare ai più ampi
interessi nazionali e attenua la capacità del governo nazionale di ridurre il divario economico e sociale. Gli
estensori della costituzione furono molto attenti a definire i poteri degli stati e del governo nazionale. Erano
a favore di un forte governo centrale, ma fecero degli stati un elemento vitale della macchina del governo.
Oltre a stabilirne l’eguale rappresentanza in Senato, la costituzione ha affidato agli Stati la responsabilità di
stabilire le regole per le elezioni locali e nazionali.
L’articolo 4 affronta una questione molto delicata: in un conflitto di poteri chi deve prevalere? La risposta
dei fondatori è esplicita e ci si riferisce a essa come supremacy clause: stabiliscono che sono tre le fonti del
diritto del paese: la costituzione, le leggi federali quando sono conformi alla costituzione, i trattati che
possono essere sottoscritti solo dal governo nazionale.
I giudici furono istruiti ad obbedire alla costituzione e lo stesso governo nazionale deve operare all’interno
delle aree delimitate dalla costituzione e non può usurpare i diritti degli Stati. Secondo alcuni studiosi, è il
10º emandamento a dare una risposta dei limiti all’autonomia del governo nazionale stabilendo che “i
poteri non delegati agli stati uniti dalla costituzione, nei proibiti agli stati, siano riservati rispettivamente
agli stati o al popolo”.
Naturalmente il fatto che il federalismo investa i rapporti fra il governo nazionale e gli Stati non significa che
quest’ultimi non possono avere rapporti fra loro. Anzi è la costituzione stessa a fissare alcuni obblighi
reciproci, primo fra tutti la clausola <<che da piena fiducia e credito al di fuori del proprio stato di
appartenenza>>. Una licenza matrimoniale, un divorzio, una patente di guida, un certificato di nascita, sono
validi in tutti gli Stati. Per quanto riguarda invece la sanzione di comportamenti criminali, va osservato che
gran parte del diritto penale è statale. La costituzione stabilisce in questo caso che gli Stati costituiscano
una personale accusata di un crimine in un altro stato per il processo o la detenzione, con una vera e
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propria estradizione. Infine, esiste una clausola contenuta nell’articolo 4 secondo cui ai cittadini di ciascuno
Stato è accordata la maggior parte dei privilegi di cui godono cittadini degli altri Stati. Esempio, se un
texano visita la California pagherà la stessa imposta sulle vendite e riceverà la stessa protezione da parte
della polizia dei residenti californiani. Naturalmente ci sono eccezioni; per esempio gli studenti che siano
residenti e frequentino università pubbliche di uno Stato devono pagare rette inferiori a quelle degli
studenti residenti in altri stati.
Allo stesso modo, solo i residenti possono partecipare alle elezioni in quello stato.

I caratteri del “policy making”: governo diviso, pressione dei gruppi e controllo giurisdizionale
I gruppi di interesse sono numerosi e molto attivi. Può trattarsi di gruppi con interessi non economici che
tendono ad aggregarsi intorno a obiettivi intangibili e sono tenuti insieme da motivazioni di carattere
morale. Oppure ci sono gruppi definiti di interesse pubblico, con una “causa” e orientati verso un’unica
questione, come la National Rifle association che promuove la libertà di detenere armi da fuoco, i gruppi di
veterani, di pensionati o i difensori dei diritti civili.
Anche i dipartimenti governativi e le burocrazie tentano attivamente di influenzare il policy making. Per
anni la lobby del tabacco è stata un triangolo di ferro composto dalle commissioni agricoltura di camera e
Senato, dal Dipartimento dell’agricoltura, dai coltivatori di tabacco e dalle industrie produttrici di sigarette.
Le attività dei gruppi di interesse sono particolarmente efficaci nel condizionare il governo del paese. Le
loro caratteristiche li hanno condotti all’adozione di strategie diverse. Il lobbismo di base implica il
condizionamento dei politici attraverso la mobilitazione della loro base elettorale, mentre il lobbismo
tradizionale si traduce nel condizionamento esercitato parlando direttamente con eletti e amministratori.
Sempre più gruppi prendono parte al processo elettorale: raccolgono fondi per i candidati oppure
elargiscono spontaneamente denaro per far eleggere candidati favorevoli al loro interessi.
Il ruolo dei tribunali è ugualmente penetrante e cruciale. La corte suprema può determinare se le leggi
federali o statali sono conformi alla costituzione. In caso contrario può annullarle. In America i tribunali
possono anche modificare o correggere le politiche pubbliche, e possono a loro volta stabilire linee
politiche, il che significa che le corti di giustizia possono fissare norme. Le corti fanno politica su questioni
grandi e piccole. Dalla Seconda guerra mondiale la corte suprema ha dedicato un’attenzione particolare alle
libertà, civili e all’uguaglianza sociale. Fra le sentenze più famose, la Brown v. Board of education, nel 1954,
che pose fine alla segregazione razziale nelle scuole. Il contenuto spesso vago o impreciso delle leggi del
congresso ha consentito un’ampia libertà d’azione della magistratura, rendendo i giudici a tutti gli effetti
soggetti politici attraverso l’opera equilibratrice di interessi divergenti.

Italia
Una democrazia a lungo incompiuta
Dopo la faticosa costruzione dello stato “unitario” si assistette anche in Italia a una progressiva estensione
del diritto di voto e al progressivo trasferimento di poteri dalla monarchia a governi espressione della
maggioranza parlamentare. Anche a causa della frantumazione del quadro politico emersa dalle prime
elezioni a suffragio universale maschile (1913-22), questo processo di democratizzazione si interruppe
bruscamente con l’avvento di Mussolini al potere e la costruzione del regime fascista. Il ritorno alla
democrazia coincise quindi con il tragico svolgimento della seconda guerra mondiale e l’inizio della guerra
fredda.
Tra il 1989 e il 1994 si è poi svolta un’altra trasformazione dell’assetto istituzionale: un cambiamento
all’interno del regime democratico, con il passaggio da un’organizzazione della rappresentanza basata sul
principio proporzionale a una basata sul principio maggioritario a cui si è accompagnata una
ristrutturazione del sistema partitico. Nel lessico ormai consolidato si parla di una «prima» e di una
«Seconda» Repubblica anche se al contrario di quanto è avvenuto in Francia, da cui è stata presa a prestito
la formula il passaggio da una fase all’altra non è stato contrassegnato da una riscrittura della Costituzione.
Sarebbe dunque più corretto dire che si è passati dal «primo» al «secondo» sistema partitico della storia
repubblicana.
La transizione dal regime autoritario a quello repubblicano era iniziata con la seduta del Gran consiglio del

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fascismo del 25 luglio 1943 durante la quale Mussolini fu formalmente sfiduciato anche dai gerarchi a lui
più vicini affinché il re potesse destituirlo. Poco dopo il nuovo governo Badoglio firmò l’armistizio con gli
angIo-americani. Il crollo del fascismo e la scarsa credibilità della monarchia, accentuata dalla fuga da Roma
della famiglia reale e dei vertici delle forze armate proprio all’indomani della firma dell’armistizio, crearono
un vistoso vuoto di potere che fu colmato dai dirigenti dei partiti attivi al Nord nella lotta partigiana e riuniti
nel comitato di liberazione nazionale (Cln). Le elezioni del 1946 per l’Assemblea costituente diedero una
prima misura del seguito su cui potevano contare soprattutto democristiani, socialisti e comunisti, che
raccolsero insieme i ¾ dei voti. I leader dei tre principali partiti, pur avendo posizione politiche molto
diverse, erano in quel momento alleati come componenti del governo di unità nazionale presieduto dal
democristiano Alcide De Gasperi. Ma mentre erano ancora in corso i lavori dell’Assemblea costituente
all’inizio del 1947, diventò chiara la necessità di chiarire la collocazione dell’Italia nell’ambito della divisione
del mondo in due blocchi. Chiaro fu che sia fattori internazionali che nazionali facevano prevalere
“l’influenza americana”. Socialisti e comunisti vennero quindi esclusi da De Gasperi alla fine di maggio del
1947 al momento della formazione del quarto governo da lui presieduto in cui entrarono a far parte
soltanto, oltre alla Dc, i liberali, i repubblicani e i socialdemocratici. I lavori continuarono in un clima che era
al tempo stesso di collaborazione e di sospetto, per il timore che chi avesse ottenuto la guida del governo
avrebbero potuto usare le leve del potere contro l’avversario.
l costituenti mantenevano peraltro una forte diffidenza verso le ipotesi di un rafforzamento del ruolo
dell’esecutivo anche perché era stato Mussolini con le leggi varate tra il 1925 e il 1926, a farsi attribuire
come «capo del governo, primo ministro e segretario di stato» il potere di nomina e revoca dei ministri.
Anche al prezzo di qualche ambiguità raggiunsero un nobile compromesso che consentì a ciascuna parte
politica di sentire come propria la Costituzione e di vedervi rappresentate le rispettive ispirazioni ideali.
La prima transizione si può considerare conclusa con le elezioni parlamentari il 18 aprile del 1948, nelle
quali vennero praticate per la prima volta le nuove regole fissate dall’assemblea costituente. I due principali
partiti di massa si affermarono quali protagonisti fondamentali della vita politica e, con la vittoria della
democrazia cristiana, fu definitivamente confermata la collocazione del paese nel campo atlantico.
Alle elezioni del 1992 crollato il muro di Berlino e venuto meno il «pericolo comunista» molti elettori del
Nord, particolarmente sensibili all’inevitabile crescita della pressione fiscale, abbandonarono i partiti di
governo a favore della Lega. All’indomani delle elezioni le indagini della magistratura, rese pubbliche con
grande enfasi da tutti gli organi di stampa, fecero emergere un diffuso sistema di corruzione e illecito
finanziamento dei partiti. Nello stesso periodo, l’intensificarsi dell’azione investigativa e repressiva contro la
criminalità organizzata portò a risultati molto più incisivi che nel passato, confermando l’esistenza di
connivenze da parte di settori del mondo politico. Questi risultati misero, in moto una serie di reazioni
eclatanti da parte della mafia che contribuirono ulteriormente a creare nell’opinione pubblica un senso di
indignazione e sconcerto.
Nel frattempo era cresciuto un movimento civico, favorevole al cambiamento della legge elettorale
attraverso l’uso del referendum abrogativo. Le idee favorevoli all’affermazione del principio maggioritario
sostenute dai referendari divennero rapidamente popolari, in quanto proponevano all’elettorato una
ragionevole via d’uscita dalle degenerazioni del sistema politico e un modo per esprimere il forte
risentimento che covava verso la classe politica.
Un primo referendum si svolse nel 1991 ed ebbe ad oggetto la riduzione a 1 dei voti di preferenza
esprimibili attraverso le elezioni dei deputati. Un secondo referendum (1993) trasformò il sistema elettorale
del senato in un sistema plurality.
I partiti che avevano fatto parte per tutti gli anni 80 della coalizione di governo (Dc,Psi,Psdi,Pri,Pli) furono i
più esposti alle indagini della magistratura e si ritrovarono spiazzati di fronte al mutato contesto della
competizione elettorale. La decisione di entrare nell’agone politico da parte del principale imprenditore
televisivo attraverso un cospicuo investimento di risorse private e attraverso un massiccio uso dei mezzi di
comunicazione di sua proprietà, mutò abbastanza radicalmente il quadro. Berlusconi qualunque fossero le
sue personali motivazioni, colse l’esistenza di un vuoto nell’offerta di rappresentanza nel centrodestra e
intuì, assai meglio di molti politici quale fossero le opportunità delineate dal nuovo sistema elettorale.

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Partecipazione politica e partiti: dalle subculture ai leader


Il formato del sistema politico italiano del dopoguerra può essere spiegato dalla teoria rokkiana dei
“cleavages”. La formazione dello stato nazionale e il durissimo scontro che questo comportò tra la
monarchia sabauda e la chiesa, da un lato, avevano posto le premesse organizzative per la successiva
mobilitazione politica dei cattolici, dall’altro, avevano lasciato in eredità alla repubblica due piccoli partiti di
ispirazione laico-risorgimentale: il Pli -partito liberale italiano- (erede della tradizione cavouriana) e il Pri -
partito repubblicano italiano- (erede della tradizione mazziniana). La rivoluzione russa del 1917 aveva
creato una divisione all’interno della sinistra. Con il congresso di Livorno del 1921 uscì dal partito socialista
la componente leninista, che darà vita al Pci (partito comunista italiano). Nel 1947 il partito socialista
perderà invece la componente guidata da Giuseppe Saragat (il quale darà vita al Psli - partito socialista dei
lavoratori italiani) in polemica con la linea impressa con il Pci. La svolta autoritaria degli anni 20 e la
successiva transizione alla democrazia avevano infine lasciato sul terreno della politica italiana un ulteriore
fossato tra i settori della società integrati e disponibili a riconoscersi nel nuovo regime democratico-
repubblicano e i nostalgici della monarchia o del fascismo. Sono prevalse quindi nella politica italiana
fratture di carattere strettamente ideologico. La profondità e il rilievo di tali linee di divisione (tra laici e
cattolici, comunisti e anticomunisti, fascisti e antifascisti) hanno fatto passare in secondo piano le fratture
tra centro e periferia, tra città e campagna tra agricoltura e industria. La mobilitazione politica dei cattolici,
finalizzata a fronteggiare il nascente movimento socialista, ha inoltre reso molto meno netta che in altri
paesi europei la corrispondenza tra orientamento politico e classe sociale. Molti operai, ad esempio, e
ancora più spesso le loro mogli, votavano per la Dc, per la loro adesione a valori religiosi o per l’integrazione
nella vita delle parrocchie.
Costruito sul modello del partito leninista, il Pci negli anni 50 poteva contare su un’articolata rete di
organizzazioni collaterali, attive nel campo sindacale, editoriale, culturale, professionale.
Al contrario, tanto la Dc quanto il Psi erano partiti articolati in correnti. La Dc era stata costituita
nell’immediato dopoguerra principalmente grazie al sostegno delle organizzazioni cattoliche, le quali
avevano potuto rafforzarsi durante il fascismo, all’ombra dell’accordo tra la chiesa e il regime (Patti
Lateranensi), e vennero poi mobilitate in vista delle elezioni del 1948 sull’onda della contrapposizione al
“fronte ateo socialcomunista”. La stessa azione cattolica fornì molti quadri locali al partito, allora ancora
inesistente sul territorio e, attraverso le sue organizzazioni intellettuali, parte della classe dirigente. Dopo
aver assunto una posizione privilegiata di governo, i dirigenti democristiani poterono coltivare relazioni con
una rete molto più articolata di interessi organizzati. Così avvenne in agricoltura con la Coldiretti o nel
mondo del lavoro dipendente con la Cisl e le Acli. Tale strategia era parte di un più ampio disegno portato
avanti da Amintore Fanfani, segretario del partito dal 1954 al 1959, di dare maggiore forza e autonomia
organizzativa alla Dc, sia per fronteggiare il Pci sia per sottrarla ai condizionamenti dei tre soggetti che
l’avevano sostenuta fino ad allora (oltre alla chiesa, la Confindustria e il governo americano). Fanfani
intendeva incrementare il numero degli iscritti e dara alla Dc una organizzazione ramificata, con
associazioni collaterali simili a quelle del Pci, teorizzando esplicitamente l’uso a questi fini delle risorse
pubbliche. Nel 1963 la Dc aveva effettivamente raggiunto più iscritti del Pci. Ma questa crescita di iscritti
andava di pari passo con l’accentuarsi della competizione interna tra le correnti. La competizione era infatti
basata sulla capacità dei vari capicorrente di tessere alleanze, comprare tessere e di raccogliere preferenze.
Dall’inizio degli anni 70 furono condotti vari tentativi per riattribuire al partito una più netta identità
culturale e per ridurre almeno gli effetti più perversi del correntismo, ma sia la segreteria Zaccagnini (1975-
79), sia la segreteria De Mita (1982-88) fallirono questo obiettivo.
Una trasformazione piuttosto drastica fu invece promossa all’interno del Psi, all’inizio degli anni ’80, sotto la
guida di Bettino Craxi. Anche il Psi era sempre stato un partito molto frazionato, e anche quando Craxi era
stato eletto segretario, nel 1976, la sua corrente poteva fare affidamento solo sul 14% dei voti congressuali.
Tuttavia, mentre con l’affermarsi di Craxi non venne più messa in discussione la leadership e la linea politica
espressa dal segretario, rimanevano comunque all’opera varie componenti interne riferite a singoli uomini
politici, tra loro in competizione per la raccolta del consenso e la divisione degli incarichi.
Fino alla fine degli anni ’60, la profondità delle fratture ideologiche era in grado di canalizzare in maniera
pressoché esclusiva la partecipazione politica dei cittadini italiani. Era probabile che un operaio comunista
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emiliano, oltre a informarsi attraverso “l’Unità” ed essere iscritto al Pci, aderisse alla Cgil, fosse socio di una
cooperativa di consumo “rossa” e che in famiglia si rifornissero nei relativi punti vendita, che depositasse i
risparmi presso una filiale Unipol, che passasse il tempo libero in una Casa del popolo o in un circolo Arci,
che i suoi figli facessero sport in una palestra gestita dalla Uisp (Unione italiana sport per tutti).
Nel Nord-Est era dominante la subcultura “bianca” (cattolica), nel Centro-Nord quella “rossa” (comunista).
In Romagna e Toscana erano inoltre presenti insediamenti subculturali di orientamento repubblicano, con
radici anarchiche e anticlericali. Nel Sud, dove non esistevano reti organizzative e forti identità subculturali,
con l’eccezione di alcune enclave elettorali dei partiti “estranei al sistema” (Pci, Msi), la partecipazione era
spesso sollecitata dai favori che singoli uomini politici potevano offrire ai loro “clienti” attraverso le imprese
e gli enti pubblici.
Con i movimenti sociali degli anni ’60 e’70 si diffusero nuove forme di partecipazione esterne in conflitto
con i partiti tradizionali. Iniziava anche in Italia il superamento del modello “burocratico di massa” e la
trasformazione dei partiti in senso “professionale-elettorale”. Venuti meno i partiti della Prima Repubblica,
quasi nessuna tra le nuove formazioni politiche ha acquisito una struttura organizzativa stabile e una
fisionomia indipendente dal leader-fondatore.
Il Movimento 5 Stelle, si è affermato grazie alla peculiare capacità comunicativa di Beppe Grillo e sotto la
direzione operativa di GianRoberto Casaleggio. Tuttavia, anche dopo il grande successo registrato nelle
elezioni del 2012-2013 e la costituzione di un ampio gruppo parlamentare, sia la proprietà e l’uso del
marchio, sia la definizione discrezionale delle regole di condotta interne, sia le scelte strategiche rimangono
in ultima istanza esclusivamente nelle mani dei fondatori o di un piccolo gruppo di dirigenti da essi
cooptato.
L’ascesa e il declino di una delle principali componenti del centrodestra è stata strettamente influenzata
dalla parabola individuale di Silvio Berlusconi. Forza Italia, costituita inizialmente da funzionari delle
imprese di sua proprietà, aveva al posto delle tradizionali sezioni, i “club”. Gli iscritti avevano un ruolo di
supporto alle attività del partito ma non hanno mai potuto partecipare alla formazione della classe
dirigente in quanto quest’ultima era scelta per cooptazione dagli organismi di vertice o nominata
direttamente dal leader. L’assetto organizzativo non è sostanzialmente cambiato neppure quando, tra il
2008 e il 2009, per emulare il processo di aggregazione in atto nel centrosinistra, venne creato il Popolo
della libertà (Pdl) dalla fusione tra Fi, Alleanza nazionale e altri gruppi minori. Il violento conflitto che si
sviluppò nel 2010 tra Berlusconi e l’ex leader di An, Gianfranco Fini, portò alla prima di una serie di scissioni.
Nel 2013, preso atto che il progetto unitario era fallito, le attività del Pdl furono sospese, con il ritorno alla
sigla originaria.
Gli unici partiti rilevanti, ancora presenti nell’arena politica italiana, che siano sopravvissuti a un
avvicendamento della leadership sono la Lega Nord e il Partito Democratico.
La Lega Nord nasce nel 1990 dalla lega lombarda, sostituendo o incorporando altri gruppi leghisti tra cui la
Liga veneta, attiva sin dal 1983. Sotto la leadership iconica di Umberto Bossi si era fatta interprete di un
violento risentimento verso la politica nazionale (Roma ladrona) e di un’identità territoriale elaborata a
misura del suo insediamento elettorale (la Padania). È riuscita così a costruire dal nulla una subcultura
simile a quelle della Prima Repubblica, con una base di votanti identificati interclassista, una rete di quadri
leali verso l’organizzazione, iscritti e sezioni, associazioni ricreative e sindacali collaterali. Una parte di
questo patrimonio è stato poi disperso quando il leader e altri dirigenti di primo piano sono stati travolti da
scandali sull’uso privato di finanziamenti pubblici ai partiti nel 2012.
Il partito democratico nasce tra il 2007 e il 2008 dalla confluenza tra le formazioni politiche che avevano
dato in precedenza vita alla coalizione dell’Ulivo: i Democratici di sinistra, la Margherita (a sua volta frutto
della fusione tra diverse componenti “uliviste”) e di altre forze minori. Il suo vero e proprio battesimo era in
realtà due anni prima quando l’esperimento tentato per la prima volta di selezionare il leader nazionale
della coalizione di centro sinistra con le primarie aveva riscosso un inaspettato successo, con la
partecipazione di oltre 4 milioni di elettori, la gran parte dei quali si erano riconosciuti nel candidato
comune delle componenti riformiste (Romano Prodi). Sia la scelta di tenere le primarie per il candidato
premier, sia quella di costituire un nuovo partito, rispondevano alla necessità di dotare il centrosinistra di
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un baricentro politico più stabile. Il modello statutario e organizzativo del PD è stato quindi
deliberatamente concepito per promuovere la formazione di leadership forti, rese però contendibili
all’apertura dei confini del partito ad una doppia platea di aderenti: accanto alla più tradizionale figura
dell’iscritto, lo statuto del PD riconosce lo status di aderente anche ai cittadini che si dischiarano disponibili
ad essere registrati come “elettori del PD” nel momento in cui partecipano alle primarie indette dal partito
per selezionare i candidati alla carica di sindaco e presidente di regione, oppure alle elezioni diretta del
segretario nazionale, considerato il naturale candidato del partito alla carica di primo ministro. Queste
innovazioni hanno in parte surrogato la decrescente disponibilità delle persone a iscriversi ai partiti, hanno
favorito il ricambio della classe dirigente e l’alternanza tra leader di diverso orientamento.
La competizione elettorale: dal proporzionalismo ai sistemi «Majority assuring»
La frammentazione del sistema partitico era molto elevata nella prima Repubblica e ha continuato ad
esserlo nella seconda. Una parte della spiegazione risiede nella molteplicità e nella profondità delle fratture
ideologiche che la storia politica del paese ha prodotto. Si tratta tuttavia di una spiegazione insufficiente.
Molti dei partiti citati non sarebbero stati concepiti e non sarebbero comunque sopravvissuti se il sistema
elettorale scelto nel 1947 e poi mantenuto con poche modifiche fino al 1993 fosse stato più selettivo.
Per l’elezione della camera dei deputati il territorio nazionale era diviso in 32 circoscrizioni, a ciascuna delle
quali era assegnato un numero di seggi proporzionale al numero dei residenti. Nell’ambito di ciascuna
circoscrizione i seggi venivano allocati tra le liste di partito in base alla formula del quoziente corretto. In
pratica il costo in voti di un seggio era pari al totale dei voti validi diviso il numero dei deputati da eleggere
più 2. Poiché in questo modo non venivano attribuiti tutti i seggi disponibili, i voti residui non utilizzati e i
seggi non assegnati nelle varie circoscrizioni venivano riportati in un collegio unico nazionale (virtuale)
all’interno del quale si procedeva a una nuova ripartizione. Potevano accedere a questo secondo livello di
allocazione dei seggi liste che avevano ottenuto almeno un quoziente circoscrizionale pieno e un totale di
300.000 voti. In questo caso, veniva usata la formula del quoziente naturale e dei resti più alti. Il sistema
elettorale produceva una trasposizione in seggi molto fedele della forza elettorale di ciascun partito,
consentendo anche a liste con meno dell’1% dei voti di avere propri rappresentanti in Parlamento.
Per l’elezione del Senato, invece, il sistema elettorale era apparentemente maggioritario; 238 seggi
venivano assegnati in altrettanti collegi uninominali. Per vincere un singolo collegio non bastava però né la
maggioranza relativa né quella assoluta, ma occorreva ottenere il 65% dei voti, cosa che non accadeva quasi
mai. Quindi, la ripartizione dei seggi avveniva con metodo proporzionale (formula d’Hondt), nell’ambito di
circoscrizioni regionali, sulla base del totale dei voti ricevuti nella regione di ciascun partito.
I sistemi elettorali delle due camere non avevano dunque effetti molto diversi sulla competizione tra partiti.
Erano piuttosto diversi quanto al modo in cui regolavano la competizione all’interno dei partiti. Quello per
la camera consentiva di esprimere fino a tre o quattro voti di preferenza, a seconda delle dimensioni delle
circoscrizioni. L’assegnazione di seggi all’interno delle liste avveniva in base al numero di preferenze
ricevute da ciascun candidato. Al Senato invece gli elettori potevano votare solo per i candidati dei collegi
uninominali. Dopo aver ripartito i seggi tra tutti i partiti, venivano quindi assegnati, all’interno di ciascuno di
essi, ai candidati che avevano ottenuto la percentuale di voti più alta all’interno dei collegi uninominali.
Anche al Senato la capacità dei singoli candidati di portare consensi era premiata, ma in misura meno
evidente.
La necessità di raccogliere voti di preferenza, entrando in competizione con altri candidati del proprio
partito, costituiva certamente un notevole onere aggiuntivo per diventare deputato, ma costituiva al tempo
stesso un’opportunità per dimostrare l’ampiezza del proprio seguito o per farsi largo all’inizio della carriera.
Dopo il 2006 la configurazione del bipolarismo frammentato è stata alterata da due fattori. Per un verso la
frammentazione nel centrosinistra si è ridotta in maniera significativa grazie alla creazione del partito
democratico e alla scelta di alcuni dei suoi leader di praticare la cosiddetta «vocazione maggioritaria». Per
un altro verso, con le elezioni parlamentari del 2013 un partito antiestabilishment (il movimento 5 stelle) è
riuscito a raccogliere i consensi sia da elettori che si definiscono di centrosinistra sia da elettori di
centrodestra. È prevedibile che le ulteriori evoluzioni del sistema partitico saranno ancora una volta
influenzate da cambiamenti del sistema elettorale. Con una discutibile sentenza resa pubblica all’inizio del
2014, la corte costituzionale ha giudicato incostituzionali alcuni elementi della legge Calderoli
(l’assegnazione del premio indipendentemente dal raggiungimento della soglia minima e l’eccessiva

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lunghezza delle liste bloccate) e ha riscritto la stessa legge. In questo modo la corte ha riportato i sistemi
elettorali di camera e Senato alle caratteristiche che aveva il solo sistema elettorale per la camera dei
deputati nella prima Repubblica, nonostante che nel referendum del 1993 gli elettori italiani si fossero
espressi chiaramente a favore di un sistema di impianto maggioritario e che il Parlamento avesse ribadito
questo orientamento in tutte le circostanze in cui successivamente aveva trattato la materia.
Nel maggio 2015, su iniziativa del nuovo segretario del Pd e presidente del consiglio, Matteo Renzi, con
l’accordo del leader di Forza Italia, Silvio Berlusconi, il Parlamento ha approvato una ulteriore revisione
della legge elettorale, adottando il c.d. Italicum. Questo nuovo sistema, valido solo per la camera dei
deputati, recepisce i rilievi posti dalla Corte costituzionale alla legge Calderoli. Viene aumentato il numero
delle circoscrizioni (che da 21 diventano 100) e quindi se ne riduce la dimensione. Le liste diventano molto
più corte (da 3 fino a un massimo di 9 candidati) e soltanto i capilista risultano eletti sulla base del numero
di preferenze individuali ottenute. Viene ripristinato il premio di maggioranza ma sono esclusi i
collegamenti tra più liste, quindi il premio viene attribuito alla singola lista più votata. Inoltre, se nessuna
delle liste ottiene più del 40% dei voti validi, si svolge un turno di ballottaggio tra le 2 più votate e il premio
viene attribuito a quella che al secondo turno riceve la maggioranza assoluta dei voti validi. Il premio
assicura al partito vincente 340 seggi (24 in più rispetto alla maggioranza assoluta). Gli altri 278 seggi sono
ripartiti con metodo proporzionale tra tutte le liste che abbiano ottenuto almeno il 3% dei voti al primo
turno. Combinato con la riforma costituzionale (approvata in parlamento ma bocciata da referendum
popolare) che sottrae al Senato la prerogativa di conferire e di ritirare la fiducia al governo, questo sistema
elettorale identifica inequivocabilmente una forza politica vincente che dispone dei seggi sufficienti per
sostenere il governo. Al tempo stesso consente una ripartizione proporzionale dei seggi tra le opposizioni.
Più di recente è stata approvata (2017) il c.d Rosatellum bis (da Ettore Rosato, ideatore della legge
elettorale). È un sistema misto, maggioritario e proporzionale uguale per entrambe le camere, che prevede:
 Alla Camera ci saranno 232 collegi uninominali, (in cui quindi ogni partito o coalizione presenterà
un solo candidato). Il candidato eletto sarà quello che prenderà almeno un voto in più degli altri nel
collegio. Per l’assegnazione degli altri 386 seggi (circa i 2/3) si userà un metodo proporzionale: ogni
partito o coalizione presenterà una lista di candidati e si conteranno i voti ricevuti da ogni lista; ogni
partito o coalizione eleggerà quindi un numero di parlamentari proporzionale ai voti ottenuti. Nelle
circoscrizioni estere saranno assegnati altri 12 seggi.
 Al Senato le cose funzioneranno in modo molto simile: i collegi uninominali saranno 102, i collegi
del proporzionale 207 (stesse percentuali, 1/3 al maggioritario, 2/3 al proporzionale), e i seggi degli
eletti all’estero 6. Non sarà possibile il voto disgiunto, e ognuno potrà esprimere un solo voto: il
voto andrà al candidato del suo collegio (per la quota maggioritaria) e alle liste che lo appoggia (per
la quota proporzionale). Sarà invece annullato se dovesse essere barrata la casella di un candidato
al collegio uninominale e la casella di una lista diversa da quelle che lo appoggiano.
La soglia di sbarramento è al 3% per le singole liste e al 10% per le coalizioni a livello nazionale sia alla
Camera che al Senato.
Il voto si esprime tracciando un segno sul contrassegno della lista prescelta ed è espresso per tale lista e per
il candidato uninominale ad essa collegato. Se è tracciato un segno sul nome del candidato uninominale, il
voto è espresso anche per la lista ad esso collegata e, nel caso di più liste collegate, il voto è ripartito tra le
liste della coalizione in proporzione ai voti ottenuti nel collegio.
Il governo: dalla stabile instabilità all’alternanza continua
Nella prima Repubblica tutti i governi sono nati da accordi postelettorali di coalizione. Alla fine degli anni
70, di fronte alla profonda crisi economica in cui versava il paese, alle fortissime tensioni sociali a cui essa
aveva portato, e ai pericoli posti dal terrorismo alle istituzioni democratiche, fu incluso nella maggioranza
parlamentare anche il Pci. I governi c.d. di “solidarietà nazionale” presieduti da Giulio Andreotti e composti
da ministri della sola DC godettero quindi del sostegno esterno di tutti gli altri partiti nell’arco costituzionale
(Pci, Psi, Psdi, Pri, Pli).
Con l’ottava legislatura e il primo governo della storia della repubblica presieduto da un non democristiano

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prende infine avvio la lunga fase del pentapartito, basata su coalizione che, con poche eccezioni, includono
a pieno titolo, oltre alla Dc, sia i due partiti laici, sia i due partiti socialisti. L’accordo di coalizione poteva
essere raggiunto solo a patto che il presidente del consiglio fosse un abile e credibile garante dell’equilibrio
tra le parti piuttosto che aspirare ad essere un vero e proprio capo del governo e della maggioranza
parlamentare.
Secondo l’art.92 della cost. i ministri devono giurare, davanti al presidente della Repubblica prima che il
governo possa presentarsi di fronte alle camere per chiedere la fiducia; Quindi il presidente del Consiglio
incaricato, qualora fosse riuscito a stabilire un primo accordo di massima, doveva negoziare attentamente
la distribuzione degli incarichi di governo tra i partiti della coalizione e tra le correnti democristiane,
assicurandosi che tutte le varie componenti della maggioranza fossero sufficientemente soddisfatte, se
voleva evitare rischi al momento del voto di fiducia. Una volta formato il governo e ottenuta la fiducia, il
presidente del consiglio non poteva attivare nessun deterrente nei confronti dei componenti della sua base
parlamentare che volessero per qualche ragione metterlo in difficoltà. Non era raro che un singolo partito o
una corrente di partito dissentisse da iniziative del governo o più semplicemente premesse per ottenere un
maggior numero di ministri, Sottosegretari o incarichi di nomina governativa, fino al punto di provocare la
crisi e riportare alla casella iniziale il negoziato per la formazione di un nuovo esecutivo. L’unico modo per
evitare che le crisi fossero troppo frequenti consisteva nell’includere anche partiti non strettamente
necessari al raggiungimento della maggioranza. Venivano cioè spesso costituite coalizioni
sovradimensionate. In questo modo singoli componenti della coalizione potevano prendere le distanze
dalla posizione ufficiale del governo senza farlo passare in minoranza.
Con l’affermarsi della dinamica bipolare alcune delle consuetudini della prima Repubblica sono cadute in
disuso perché la nuova struttura della competizione e i nuovi sistemi elettorali hanno quasi sempre
attribuito la maggioranza assoluta dei seggi a una delle coalizioni. Il permanere di una notevole
frammentazione all’interno delle due principali coalizioni E di un assetto istituzionale che assegna anche a
piccoli gruppi un incisivo potere di veto, hanno reso quelle stesse coalizioni instabili. Queste crisi hanno
portato peraltro a un inevitabile espansione dei poteri effettivamente esercitati dal presidente della
Repubblica. Secondo la costituzione, il capo dello Stato: nomina il presidente del consiglio, può decidere lo
scioglimento anticipato del Parlamento, può inviare messaggi alle camere, promulga le leggi ed emana i
decreti, autorizza la presentazione dei progetti di legge di iniziativa del governo, presiede il consiglio
superiore della magistratura. Ma fino a quando esiste una chiara maggioranza parlamentare, capace di
esprimere un Primo Ministro e di sostenerlo in azione, l’inquilino del Quirinale è chiamato a prenderne atto
e svolgere una funzione quasi solo cerimoniale. In situazione di incertezza, la sua personale valutazione può
invece pesare moltissimo e indurlo ad esercitare quelle prerogative in maniera molto più attiva.
Il Parlamento: dalla centralità alla fuga verso la decretazione
Una caratteristica del tutto peculiare del sistema parlamentare disegnato dai costituenti del 1946-47
consiste nella composizione perfettamente congruente delle due camere, le quali hanno anche competenze
legislative perfettamente paritarie e conferiscono entrambe la fiducia al governo. Ogni proposta per
divenire legge deve essere approvata in una identica formulazione da camera e Senato. Entrambi i rami del
Parlamento sono articolati in commissioni permanenti, specializzate per materia. Quest’ultime esaminano
in via preliminare le proposte di legge.
Di solito le commissioni dopo aver discusso un grappolo di proposte sulla stessa materia, delegano uno dei
loro componenti (il relatore) o un comitato ristretto a elaborare un testo unificato che viene sottoposto a
un ulteriore esame da parte dell’aula (in sede referente).
Le commissioni possono essere chiamate a formulare un progetto su cui l’assemblea si dovrà poi
pronunciare senza possibilità di introdurre emendamenti (in sede redigente, mai utilizzata) oppure ad
approvare il progetto per conto dell’assemblea (sede legislativa nel lessico della camera o sede deliberante
nel lessico del senato).
La simmetria dei poteri tra le due camere offre ai gruppi che intendono opporsi a una certa proposta una
possibilità più che doppia di bloccare o allungare il percorso della decisione legislativa, in quanto la minima
modifica di un testo in una camera implica il successivo riesame da parte dell’altra. Al contrario, la
possibilità di decentrare l’approvazione dei progetti di legge dall’aula alle commissioni consente di snellire i
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tempi del processo legislativo. La sede deliberante, può essere però mantenuta solo nei casi in cui ci sia
l’accordo di tutti i principali partiti. Sia il governo, sia un numero qualificato di parlamentari (1/10 dei
componenti l’assemblea o 1/5 dei componenti la commissione) possono infatti richiedere che si passi alla
procedura ordinaria, con il prevedibile esito di far arenare il progetto. Quindi, nella prima repubblica, non
era possibile usare la sede legislativa, senza il placet del Pci.
Fino al 1971, data in cui fu operata una revisione dei regolamenti parlamentari, non vi era previsto alcun
meccanismo che favorisse l’esame in tempi ragionevoli, ma anzi, il governo era considerato quasi come una
sorta di ospite in parlamento. Il calendario dei lavori era affidato agli accordi raggiunti all’interno della
conferenza dei capigruppo e doveva essere elaborato con il consenso di tutti i maggiori partiti, compresi
quelli di opposizione. I regolamenti non fissavano alcun limite ai tempi della discussione generale su ciascun
progetto di legge, consentendo così anche a un piccolo ma agguerrito gruppo di parlamentari di fare
“ostruzionismo” e bloccare per settimane l’esame del provvedimento. Un altro possibile strumento
ostruzionistico consisteva nella presentazione di migliaia di emendamenti di fantasia. I regolamenti
prevedevano inoltre il ricorso pressoché generalizzato al voto segreto, il quale rendeva possibile l’attività
dei c.d. “franchi tiratori”, e cioè di componenti di maggioranza che, votavano contro provvedimenti
proposti dal governo al riparo della segretezza del voto.
Le proposte di iniziativa parlamentare erano di gran lunga superiori a quelle di iniziativa governativa. Al
contrario che in altri paesi, erano soprattutto i parlamentari di maggioranza a presentare progetti di legge
ed emendamenti a titoli individuale. Proposte che venivano presentate in realtà solo per dimostrare
l’interesse dei singoli parlamenti verso un determinato problema e rimanevano poi lettera morta, quindi in
fin dei conti, la gran parte dei progetti approvati era di origine governativa.
Nella prima Repubblica, quindi, la capacità del governo di guidare l’attività del Parlamento era limitata, per
ragioni sia politiche sia istituzionali con l’avvento del sistema bipolare, l’equilibrio tra le due istituzioni si è
notevolmente spostato a vantaggio dell’esecutivo anche se alcuni importanti cambiamenti in questa
direzione erano già iniziati negli anni 80. Nel 1988 ci fu un ulteriore revisione dei regolamenti parlamentari.
Al Senato venne ridotto il ricorso al voto segreto e venne previsto che il calendario dei lavori fosse fissato
tenendo conto delle priorità indicate dall’esecutivo. Nel calendario dei lavori viene stabilita anche la data
entro cui i singoli provvedimenti devono essere messi in votazione imponendo quindi un contingentamento
della discussione. Alla camera il cambiamento dei regolamenti è stato inizialmente meno incisivo. Solo nel
1990 si è data per la prima volta cittadinanza alle indicazioni del governo sull’agenda dei lavori. La revisione
è stata poi completata nel 1997.
Sin dagli anni 80, tutti gli esecutivi hanno fatto un uso molto più frequente che in passato dei decreti legge.
Vari interventi della consulta hanno limitato i principali abusi (reiterazione dei decreti non convertiti entro
60 giorni; introduzione di contenuti eterogenei rispetto al decreto originario nella fase della conversione in
legge).
A partire dai primi anni 90, per aggredire il problema del debito pubblico e raggiungere i parametri fissati
per l’entrata nell’euro, il governo ha poi iniziato a utilizzare in maniera molto più deciso anche altri
strumenti. Innanzitutto, ha accresciuto il suo controllo sulla sessione di bilancio sulle leggi collegate alla
manovra annuale di finanza pubblica. In secondo luogo alcune materie, a cominciare dall’organizzazione dei
ministeri, sono state delegificate, nel senso che non sono più disciplinate con leggi ma attraverso
regolamenti emanati dall’esecutivo che non hanno bisogno dell’approvazione parlamentare.
A partire dalla 14° legislatura (2001-06) sono state inoltre utilizzate con frequenza, altre due tecniche
attraverso le quali I governi di entrambi gli schieramenti hanno aggirato la ridondante architettura del
bicameralismo perfetto: la posizione della questione di fiducia e i c.d. maxiemendamenti.
Attraverso i maxiemendamenti viene proposta la completa o quasi completa riscrittura di un progetto di
legge, con integrazioni, mentre il testo è all’esame di una commissione dell’aula. Quando viene posta la
questione di fiducia su un articolo su un singolo emendamento, il Parlamento deve esaminare in via
prioritaria il testo proposto dal governo. Se il testo del governo viene approvato, si considerano respinti
tutti i testi o gli emendamenti alternativi e quasi si azzerano gli spazi per l’ostruzionismo. Ponendo la
questione di fiducia il governo mette in gioco la sua sopravvivenza, quindi anche componenti dissenzienti

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della maggioranza sono spinti a votare a favore.

Le istituzioni politiche territoriali: dal decentramento politicamente vincolato al rafforzamento delle


autonomie
All’avvio della fase repubblicana gli organi degli enti locali tornarono ad essere eletti dai cittadini si riprese a
discutere della istituzione delle regioni. Nell’ambito della costituente furono soprattutto gli esponenti
democristiani, Repubblicani e azionisti a farsene paladini. Al contrario comunisti e socialisti erano contrari,
sulla base della teoria leninista dello Stato, la quale vedeva le autonomie territoriali come un possibile
ostacolo a una trasformazione della società guidata dal centro. La posizione dei partiti di sinistra comincio
però a mutare nella seconda metà del 1947, dopo la rottura della coalizione di unità nazionale. Allo stesso
tempo, il regionalismo dei democristiani si affievolì, e si trova quindi un accordo su una versione moderata
delle loro iniziali proposte. L’assetto definito dai costituenti prevedeva 14 regioni a statuto ordinario
(Abruzzo e Molise verranno distinte con una legge del 1963) e cinque regioni dotate di uno speciale statuto
di autonomia (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia). Le prime quattro
regioni a statuto speciale vennero istituite in tempi brevi, anche per arginare i movimenti separatisti
presenti in Sicilia, Alto Adige (sud Tirolo), e Valle d’Aosta.
L’articolazione territoriale dei poteri nella prima Repubblica era insomma caratterizzata da un
decentramento apparentemente ampio, ma di fatto fortemente vincolato dal centro. Inoltre anche i
governi regionali e locali erano estremamente instabili. I sistemi elettorali introdotti all’inizio degli anni 90
hanno cambiato questa dinamica. La riduzione diretta dei capi degli esecutivi ha reso soprattutto i sindaci e
presidenti di regione figure dotate di una forte autonomia rispetto alla politica nazionale, oltre a rafforzare
la stabilità delle loro giunte. Con la legge numero 59 del 1997 (una delle Bassanini) e i successivi decreti
legislativi sono state trasferite nuove funzioni e risorse dallo Stato al comparto degli enti regionali e locali in
vari settori di politica pubblica (trasporti, mercato del lavoro, istruzione, attività produttive, ambiente), che
si aggiungono alle competenze acquisite negli anni 70 su servizi sociali, formazione professionale e
soprattutto, sulla gestione del sistema sanitario. La ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le
regioni è stata modificata nel 2001 con una riforma del Titolo V della costituzione che ha ampliato le
competenze regionali e prefigurato la possibilità anche per le regioni a statuto ordinario di chiedere forme
speciali di autonomia.
I rapporti con l’unione europea: da ancora di salvataggio a ostacolo per la crescita
L’Italia sebbene aveva costantemente espresso in tutto il dopoguerra, livelli di fiducia nei confronti delle
istituzioni europee tra i più elevati, registrava uno tra i più bassi livelli di recepimento delle direttive
comunitarie, un elevato numero di contestazioni da parte della commissione e il più alto numero di
condanne per inadempienze dalla corte di giustizia europea. Solo alla fine degli anni 80 vennero istituiti, un
apposito dipartimento, all’interno della presidenza del consiglio e una speciale legge annuale (c.d. legge
comunitaria), dotata di una corsia privilegiata in sede parlamentare, per il recepimento delle direttive Ue.
Con i governi Amato, Ciampi, Dini e Prodi il vincolo comunitario è stato poi usato come una “ancora di
salvataggio” cui aggrapparsi e come una preziosa risorsa simbolica per giustificare le politiche di
risanamento finanziario. Il processo di integrazione comunitario in questo modo ha favorito il
rafforzamento del governo rispetto al parlamento e un maggiore coordinamento all’interno dell’esecutivo
da parte del presidente del consiglio.

Conclusioni
La transizione alla seconda Repubblica avrebbe dovuto dare all’Italia un sistema istituzionale più simile a
quello di altre grandi democrazie. O meglio, simile alla forma ideal tipica della democrazia maggioritaria,
basata sulla competizione tra due forze politiche alternative, ciascuna capace di sottoporre al giudizio degli
elettori il proprio leader candidato alla guida dell’esecutivo e, in caso di vittoria, di esprimere un governo
stabile per l’intera legislatura.
Il permanere dell’instabilità e della scarsa efficacia dei governi sembra influenzata principalmente da tre
fattori istituzionali: la frammentazione per la conflittualità interna delle principali coalizioni; assenza di

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norme costituzionali di razionalizzazione del parlamentarismo; la schizofrenia dei premi differenziati tra
camera e Senato in presenza di poteri identici delle due camere.
Sin dalla metà degli anni 90 si è resa chiara la necessità di intervenire con modifiche della costituzione, sugli
altri due aspetti citati: forma di governo e bicameralismo.
Riguardo al bicameralismo, gli stessi costituenti erano consapevoli di aver raggiunto un compromesso
insoddisfacente. Secondo una visione in astratto condivisa, la trasformazione del Senato avrebbe dovuto
semplificare il processo legislativo, rendere più lineare il rapporto fiduciario tra il governo e la sola camera
dei deputati, dotare il Parlamento di una sede di confronto tra le istituzioni statali e quelle regionali per
prevenire il conflitto sulle rispettive competenze invece di scaricarlo sulla corte costituzionale. Le concrete
posizioni sono state però ampiamente influenzate dalle resistenze trasversali dei parlamentari in carica, e in
particolare dai senatori, contrari a qualsiasi riforma. La revisione costituzionale approvata dal parlamento
nel 2016 prevede invece la trasformazione del Senato in una sede di rappresentanza degli enti territoriali
formata da 95 componenti selezionati tra i sindaci, uno per ogni regione, e tra i consiglieri regionali, più 5 di
nomina presidenziale.
Quanto alla forma di governo nell’ambito dei lavori della commissione bicamerale presieduta da Massimo
D’Alema (1997) il centrosinistra propose un progetto organico di revisione costituzionale improntato a un
netto rafforzamento del ruolo del Primo Ministro. Proposte simili sono state fatte dal centrodestra nel
2005. Ambedue prevedevano l’adozione di meccanismi di razionalizzazione del parlamentarismo
ampiamente diffusi in altre grandi democrazie, come la sfiducia costruttiva, l’attribuzione al Primo Ministro
dei poteri di nomina e revoca dei ministri o la facoltà di chiedere, in casi eccezionali, lo scioglimento
anticipato della camera bassa.

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